3279

Сущность и формирование отношений политического представительства в современной России

Диссертация

Логика и философия

Современный политический процесс в России, характеризующийся становлением представительной власти, имеющий принципиально новое содержание, формы, а также способы создания и функционирования, детерминирует качественное возрастание общественн...

Русский

2012-10-28

502.09 KB

20 чел.

Введение

Современный политический процесс в России, характеризующийся становлением представительной власти, имеющий принципиально новое содержание, формы, а также способы создания и функционирования, детерминирует качественное возрастание общественной значимости выборов властных структур. Выборы становятся главным социально-политическим механизмом формирования отношений политического представительства, основополагающими принципами которого служат свобода гражданского волеизъявления, конкурсность, альтернативность, важнейшим фактором усиления влияния гражданского общества на модификацию государственной системы и воздействия на социализацию, ресоциализацию, совершенствование политической культуры граждан. Все это приводит к обострению противоречия между политической практикой реформации представительной власти современной России и отсутствием целостного политико-философского анализа сущности, направленности, эффективности и технологичности осуществляемых преобразований. Социальная потребность разрешения этого противоречия обусловливает актуальность диссертационного исследования.

Актуальность исследования связана также с недостаточным философско-политическим осмыслением сущности самих отношений политического представительства, определением их места в структуре власти, особенностей становления и функционирования в условиях политической системы, основанной на принципах демократизма и политического плюрализма. Актуален для понимания генезиса современной трансформации органов представительной власти анализ исторического опыта выборов в России, и исследование общих для стран с устойчивыми демократическими традициями тенденций развития избирательной практики, эволюционирования избирательных систем и технологий.

Недостаток в современных теоретико-методологических разработках исследований процесса выборности с позиций системного анализа, актуализирует необходимость типологизации выборов в органы власти, обобщения и раскрытия сущности их социально-политических функций, определения влияния разнообразных объективных условий и субъективных факторов на эффективность выборов, исследования общего и особенного в современных избирательных системах.

Предметной областью диссертационного исследования является рассмотрение с позиций общих принципов трансформации избирательной системы и углубления выборности органов представительной власти, становления чрезвычайно важных для  современной России властных структур - парламента и института выборного губернаторства.

Требуют теоретико-категориального и содержательного осмысления такие новые для отечественной политической философии понятия как “политический рынок”, “политический маркетинг”, “избирательные технологии”. Налицо явное отсутствие в современных исследованиях политико-философского анализа избирательной практики, накопленной в России в последние годы, а также теоретико-методологического обобщения эмпирического материала, полученного в ходе избирательных кампаний. Этот анализ может быть весьма плодотворным для дальнейшего понимания динамики, путей и методов развития политического представительства в современной России, что также актуализирует настоящее исследование.

Философское осмысление проблем представительства в государстве берет свое начало в политических воззрениях Платона, Аристотеля, Цицерона, в которых заложены идеи правового государства, принципы легитимности, демократии и др., к которым позже обратилась европейская политико-философская мысль. В трудах Н.Макиавелли, Т.Гоббса, Дж.Локка, Ш.Монтескье, Ж.-Ж.Руссо получают развитие теория политического республиканизма, учение об общественном договоре, теория разделения властей.

Дальнейшее исследование проблем парламентаризма, делегирования полномочий государственного управления посредством выборности, сравнение плебисцитарной и представительной демократии получают развитие у Д.Мэдисона, А.Токвиля, Дж.Милля, М.Вебера и др.

Проблемы исторического опыта выборности в России, изучения и обоснования необходимости и возможности становления российского парламентаризма привлекали внимание русских историков, философов, правоведов К.Аксакова, И.Белоконского, Б.Веселовского, А.Герцена, А.Ильина, В.Ключевского, Н.Лазаревского, В.Соловьева и др.

В отечественной литературе советского периода выборность представительных органов власти рассматривалась с позиций абсолютизации практики социалистической демократии и незыблемости теоретических выводов о социалистическом народовластии.2 Это неизбежно ограничивало возможности политико-философского анализа сущности и формирования политического представительства.

Вместе с тем необходимо отметить, что и в это время появлялись работы, раскрывавшие, в основном в юридическом ключе, электоральный опыт зарубежных стран.3

Реформирование политической системы, изменение сущности отношений представительства, демократизация избирательной системы и проведение подлинных выборов, способствовали обращению исследователей различных научных направлений к опыту организации и проведения избирательных кампаний в странах демократических традиций, а также к опыту первых альтернативных выборов народных депутатов в СССР и в Российской Федерации.4

Распространение принципа выборности при формировании представительной власти, радикальное изменение избирательной системы способствовали нарастанию научного интереса к электоральной проблематике. Она становится одной из приоритетных в области политических наук. Сегодня можно говорить о целом ряде сформировавшихся исследовательских направлений в разработке проблем формирования и функционирования представительной власти в России.

Прежде всего развитие получает правовой подход. С позиций реформирования избирательного законодательства происходит рассмотрение альтернатив преобразования избирательной системы, ее отдельных элементов, а также деятельности государственных институтов.5

Многие разработки правоведов становятся основой для принятия федеральных избирательных законов.

В современных исследованиях проблемы выборности выделяется исторический и сравнительно-исторический подход, основанный на изучении опыта выборного формирования политического представительства на различных этапах развития Российского и других государств.6

Анализ расстановки социально-политических сил, политическое прогнозирование, исследование тенденций изменения политической системы в связи с демократическим реформированием, становление политического плюрализма - основные направления исследования выборной проблематики в рамках политологического подхода.7 

Усиление внимания к разработке проблем осуществления выборов, обусловленное практикой проведения избирательных кампаний с новым качеством, предопределило возникновение в начале 90-х гг. нового междисциплинарного направления - создание избирательных технологий. Сегодня отчетливо обозначились два подхода в этом аспекте: интегративный и дискретный. Первый подчиняет общей логике организации и проведения эффективной избирательной кампании с позиций политического маркетинга, ряд смежных научных дисциплин.8

Его ценность состоит в объединении исследовательских методов, присущих различным наукам, при анализе избирательной практики, соединении теоретических, прикладных начал, выработке технологических рекомендаций на основе системного подхода.

Дискретный подход связан с углубленным изучением специальных научных направлений, связанных с избирательными технологиями: организация, менеджмент, маркетинг, фондрайзинг избирательных кампаний.9

Политико-психологическое сопровождение избирательных кампаний, формирование имиджа кандидатов - также новое для отечественной научной практики направление.10

Важным стало и направление информационно - социологической поддержки избирательных кампаний.11

В последние годы появились работы по обобщению сущности процессов выборности в России и за рубежом и эта проблематика продолжает разрабатываться.12

Вместе с тем ощущается отсутствие философско-политологического осмысления процессов и тенденций развития отношений политического представительства, избирательной системы во взаимосвязи с модернизацией государства и общества.

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды классиков философии, работы современных отечественных и зарубежных философов, политологов, социологов. Автор руководствовался принципами диалектики, единства исторического и логического.

Наряду с традиционными методами  теоретического анализа - сравнительным, структурно-функциональным анализом, типологизацией и др., использованы методы проблемного, системного и ситуационного анализа.

Важное методологическое значение для политико-философского осмысления принципиальных основ политического представительства, механизмов и процедур его формирования имели работы Т.Гоббса, Д.Локка, Ж.-Ж.Руссо, Дж.Милля, Дж.Мэдисона, М.Вебера, а также труды И.Ильина, В.Ключевского, Р.Пименова, С.Соловьева и др.

Автор обращался к работам современных отечественных ученых - специалистов по различным аспектам исследуемой проблематики: С.Авакьяна, А.Вешнякова, Б.Грушина, А.Ковлера, В.Комаровского, Ю.Левады, Г.Осипова, В.Пугачева, Г.Сатарова, Ж.Тощенко, В.Ядова и др., в которых рассмотрены в политико-философском, правовом, социологическом аспектах процессы формирования и функционирования представительной власти.

Научному осмыслению и разработке отдельных направлений исследуемой проблемы способствовали труды зарубежных ученых, таких как Г.Алмонд, А.Боднер, М.Бонгран, Б.Гинсберг, Р.Даль,  Д.Истон,  Ф.Котлер,  Х.Линц,  Д.Нолен,  Т.Парсонс, Л.-С.Санистебан, П.Шарон, Р.-Ш.Шверценберг, Э.Шилс и др.

Основная цель диссертации заключается в политико-философском исследовании сущности, формирования отношений политического представительства и изучении выборного процесса как главного механизма становления органов власти в современной России. Соответственно этой цели определены задачи исследования:

  1.  раскрыть содержание политического представительства, определить его место в системе политических отношений, показать основные исторические формы его создания; выделить объективные критерии легитимности политического представительства, осмыслить причины возникновения политического отчуждения;
  2.  рассмотреть выборы органов власти как базовый политический процесс, основной механизм формирования отношений политического представительства в демократических государствах, раскрыть его социально-политические функции и правовые принципы; определить особенности влияния объективных условий и субъективных факторов на эффективность демократических выборов;
  3.  проанализировать исторический опыт выборности в России с целью определения генезиса и природы российского демократизма, тенденций реформирования политической системы в зависимости от углубления практики демократических выборов;
  4.  выявить воздействие развития избирательной системы на становление российского парламентаризма, формирование института выборного губернаторства;
  5.  определить современное содержание организационно-правовой инфраструктуры, технологических алгоритмов и информационно-аналитическго обеспечения избирательных кам-паний в России, проследить направленность их развития.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что:

  1.  Впервые в отечественной политической науке политико-философский анализ использован для определения категории политического представительства как универсального принципа функционирования власти, осмысления сущности, содержания и форм политического представительства, уточнения места отношений представительства в политической системе общества. Показана взаимосвязь категории политического представительства с важнейшими категориями политической философии: делегированием политической власти как наиболее распространенным способом формирования отношений политического представительства, договорными отношениями - основной формой становления политического представительства в современном обществе.
  2.  Рассмотрены отношения представительства с позиций их многомерности, определены особенности взаимодействия социальной общности и политиков, выступающих как ее представители. Посредством ввода в категориальный аппарат политической философии понятия политического рынка, анализируется социальный механизм обмена доверия на властные полномочия, обосновывается вывод о том, что  становление отношений представительства вызывает качественный скачок, при котором возможности отдельных людей превращаются в реальную власть политических деятелей. Раскрыты сущность, противоречия и особенности партийного представительства политических интересов социальных общностей, диссертантом выделены основания легитимности отношений политического представительства, причины возможного отчуждения политиков от представляемых ими социальных общностей и механизм его предотвращения (или ослабления).
  3.  Обоснована роль выборов как одной из важнейших составляющих механизма влияния гражданского общества на государственные структуры, создающего условия для организации и функционирования демократизма власти, при котором отношения политического представительства, возникающие в процессе выборов, представляют собой исходный элемент формирования гражданским обществом государственных институтов. Использован принципиально новый подход для типологизации выборов органов власти в соответствии с рядом объективных критериев, в том числе в зависимости от соотношения уровня сил гражданского общества и государства; обоснован вывод о том, что в условиях перехода от различных форм авторитаризма к демократии технология становления и функционирования гражданского общества происходит через демократические выборы.
  4.  Диссертационное исследование позволило выделить систему важнейших социально-политические функций демократических выборов, включающую в себя:
  5.  создание функционирующей представительной системы;
  6.  выполнение роли механизма артикуляции и конкуренции интересов различных социальных общностей;
  7.  роль “социального клапана”, способствующего снижению социальной напряженности, мирному разрешению социальных конфликтов, политической стабилизации общества;
  8.  институционализацию отношений представительства - легитимный способ формирования государственных институтов;
  9.  политическое рекрутирование властвующей элиты;
  10.  политическую социализацию и ресоциализацию личности;
  11.  модификацию политического курса и политического режима в предпочтительном для общества направлении.
  12.  Анализ выборности с позиций философских категорий “общее и особенное” позволил оценить роль системы принципов демократических выборов как общей несущей конструкции существующих избирательных систем, выявить положительные свойства и недостатки мажоритарной и пропорциональной систем и возможности компенсации последних посредством создания смешанных избирательных систем. Автором предложена методология оценки эффективности демократических выборов, и анализа влияния на нее объективных условий и субъективных факторов.
  13.  Категориальный аппарат политической философии дополнен раскрытием сущности и содержания понятия “избирательные технологии” как специально созданной и эмпирически обоснованной системы средств, способов, приемов и форм решения задач избирательной кампании; проанализирован процесс развертывания внешних избирательных технологий как деятельности по созданию избирательной инфраструктуры и внутренних избирательных технологий как совокупности средств и методов воздействия на избирателей в рамках маркетинга и менеджмента.
  14.  В диссертации, с позиций генезиса исторических форм представительной демократии в контексте развития российской государственности, определена сущность и периодизация формирования современной представительной власти. Проанализирована динамика развития избирательной системы и ее влияние на процесс становления российского парламентаризма. Раскрыты противоречия формирования верхней палаты парламента и распространения принципа выборности на становление губернаторского корпуса России, предложены способы их разрешения.
  15.  Рассматривая содержание введенного в научный оборот понятия “внешние избирательные технологии”, автор анализирует технологию становления и развития важнейших структурных элементов организационно-правовой инфраструктуры избирательных кампаний:
  16.  систему избирательных комиссий;
  17.  конфигурацию избирательных округов;
  18.  современное избирательное законодательство;
  19.  фондрайзинг избирательных кампаний.
  20.  Обобщая опыт российского избирательного маркетинга в условиях реформирования политической системы, автор диссертации  выводит оптимальный технологический алгоритм отдельной избирательной кампании, включающий в себя анализ предвыборной ситуации, проектирование и реализацию избирательной стратегии, информационно-аналитическое обеспечение и использование специальных избирательных технологий.
  21.  Анализируя практику влияния избирательных технологий на успех кандидатов, сформулированы рекомендации по организационно-политическому, программному и рекламному обеспечению избирательной кампании, сбалансированной по целям, средствам, методам и формам. Опробированный практический инструментарий, предлагаемый диссертантом, придает теоретическим положениям и выводам прикладную направленность, открывает возможность использования теории как инструмента преобразования политических реалий.

Практическая значимость исследования заключается в том, что:

  1.  его результаты и выводы  могут быть использованы при разработке фундаментальных проблем политической философии, анализе процессов политической действительности, выработке политических решений;
  2.  ряд положений являются теоретической и методологической базой для исследования проблем теории и технологии выборов;
  3.  предлагаемые автором алгоритмы и методики целесообразны для использования при организации и проведения избирательных кампаний;
  4.  отдельные положения, рекомендации, содержащиеся в диссертации, уже находят воплощение в деятельности учреждений и организаций, занимающихся реформированием избирательного законодательства и избирательной практикой.

Основные положения исследования изложены в монографиях ”Технология избирательной кампании”, “Выборы в современной России”, учебном пособии “Политология”, в сборниках статей ”Выборы в органы власти современной России”, “Губернаторство в России: исторический опыт, современное состояние, перспективы”, “Информационно-аналитическое обеспечение избирательных кампаний”, в брошюре “Воюют надписи. Имидж кандидата и способы его актуализации”, в ряде журнальных публикаций, выступлениях на радио и телевидении, аналитических отчетах и записках.

Результаты исследования докладывались на семинарах “Социальные ориентиры в программах политических партий и движений” (Департамент общественных и межрегиональных связей правительства Москвы, МГСУ, сентябрь 1995 г.), ”Избирательные технологии” (ЦИК, Российский центр обучения избирательным технологиям, апрель 1995 г.), на научных чтениях, научно-практических конференциях и “круглых столах” (МГСУ, 1993-1995 гг.). Основные положения диссертации одобрены кафедрой политологии МГСУ (июнь 1996 г.).

Обоснованные в диссертации и публикациях автора выводы и рекомендации нашли применение в ряде исследовательских проектов, а также при организации более двадцати избирательных кампаний всех уровней.Материалы исследования используются кафедрой политологии МГСУ при разработке учебных программ, проведении занятий.


РАЗДЕЛ I. ОТНОШЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА

И ВЫБОРЫ КАК ОСНОВНОЙ МЕХАНИЗМ ИХ ФОРМИРОВАНИЯ

Вместо введения

Настоящий раздел диссертационного исследования посвящен политико-философскому анализу категории отношений политического представительства и анализу выборов в органы власти как основного социального механизма их реализации. Несмотря на то, что политическое представительство чрезвычайно распространено в политической практике, его теоретическое рассмотрение в политологии и политической философии не получило должного внимания: не определено его место в категориальном ряду политической философии, не получили достаточного теоретико-философского осмысления вопросы легитимности и отчуждения, выборная практика как способ становления политического представительства. Кроме чисто теоретического интереса к разработке категории отношений политического представительства, нами движет и практическая необходимость. Дело в том, что проблема исследования выборов в органы политической власти, изучение опыта формирования представительной власти в современной России, разработка избирательных технологий (без которой часто возникают эмпирические тупики) нуждаются в глубоком теоретическом обобщении и методологическом обосновании.

Следует заметить, что история многократно и многообразно меняла характер политического представительства, совершенствовала способы его становления и функционирования. Сегодня политическая практика развитых демократических стран позволяет говорить о закономерном переходе к выборам органов государственной власти и самоуправления как итоге социального поиска оптимального способа реализации отношений политического представительства.

ГЛАВА 1. Сущность политического представительства

Политическое представительство: понятие и место в системе политических отношений. Политическое участие людей в процессах формирования и функционирования власти на протяжении всего развития общества осуществлялось двумя основными способами - прямым (плебисцитарным) и опосредованным (представительным). Историческая практика, социальный опыт убеждают, что прямое политическое участие возможно лишь в небольших социальных сообществах, где решения принимаются на собраниях большинством голосов. Это ограничение обусловлено необходимостью физического присутствия участников плебисцита, где каждый имеет прямое отношение к выражению воли и принятию политического решения. Плебисцит как форма выражения и осуществления власти сохранялся во все времена в небольших социальных образованиях. В современных государствах так же получили распространение многие формы плебисцита: собрания, сходы, митинги, манифестации и т.д. Развитие средств коммуникации привело к рождению такого института как референдум, проводимый в масштабах страны или ее регионов. Несомненное его достоинство заключается в прямом выражении интересов и воли населения. Несмотря на то, что право на референдум закреплено в конституциях многих стран, практика референдумов как способа реализации власти пока еще в большинстве государств весьма ограниченна. Это вызвано, на наш взгляд, по крайней мере, двумя причинами: высокой стоимостью их организации и проведения, а также широким распространением опросов общественного мнения, по результатам которых органы политической власти могут узнать отношение всего населения к той или иной проблеме. Кроме того, практику референдумов ограничивает отсутствие механизма ответственности государственных органов власти за невыполнение воли народа, что снижает их эффективность, а иногда и дискредитирует органы власти в глазах народа (например, решение референдума о сохранении СССР было проигнорировано политиками).

Наибольшее распространение в современных государствах получили опосредованные формы реализации властных полномочий. История политических отношений показывает, что властвующий субъект крайне редко выступает от своего имени (вспомним слова, которые приписывают Людовику ХIV: “Государство это - я”). Как правило, он считает себя или является фактически представителем других политических сил (государства или его института, нации, класса, сословия, политической партии, населения определенной территории т.д.). Отношения, возникающие между политическими субъектами, и которые позволяют выступать одному из них в качестве представителя другого (других) и осуществлять от имени первого властные полномочия и иную политическую деятельность, называются отношениями политического представительства.

Политико-философский анализ становления власти дает возможность выделить несколько основных способов возникновения отношений политического представительства:

  1.  в результате узурпации, насильственного захвата власти (например, при установлении любых типов диктатур);
  2.  путем традиции (например, при передаче власти в наследной монархии);
  3.  посредством делегирования властных полномочий, которое может осуществляться в авторитарной форме (как, например, наместничество) и в демократической форме (выборы президента, парламента);
  4.  нетрадиционным путем, при определенных обстоятельствах (например, при назначении регента, осуществляющего высшие властные полномочия до совершеннолетия монарха или при фаворитизме, когда высшие властные полномочия в государстве осуществляет человек, не имеющий на то формальных оснований).

Наиболее распространенным в современных государствах способом формирования политического представительства является делегирование власти. При делегировании власти происходит взаимодействие двух политических субъектов. В результате осуществляется соединение в одном действии двух субъектов и передача волевого (властного) импульса, после чего второй субъект становится носителем власти или ее исполнителем.1 Процесс делегирования может иметь продолжение и в последующей передаче власти. “Это, - как писал еще Т.Гоббс, - реальное единство, воплощение в одном лице посредством соглашения с каждым другим таким образом, если бы каждый человек сказал другому: я уполномочиваю этого человека или это собрание лиц и передаю ему мое право управлять собой при таком условии, что ты таким же образом передашь ему свое право и санкционируешь все его действия. Если это свершилось, то множества людей, объединенное таким способом в одном лице, называется государством”.2

Делегирование власти от одного субъекта другому - один из основных способов ее распределения и функционирования, ведущий механизм реализации отношений политического представительства, без которого не может функционировать государственный организм. Делегирование, говоря словами Гегеля, - “особенность, связанная с условиями всеобщности, то есть почва опосредования, на которой дают себе свободу все частности”.3 Политическое представительство в нынешнем демократическом обществе образует сложную многоступенчатую структуру и присутствует при образовании и функционировании практически всех институтов политической системы.

Современные модели представительного правления содержат в основе три базисных принципа:

  1.  представительное начало доминирует над плебисцитарным;
  2.  прямая демократия действует в рамках законов, устанавливаемых верховным выборным (представительным) органом;
  3.  основные принципы конституции, касающиеся неотъемлемых прав человека и гражданина (находящиеся под защитой международных деклараций) принимаются в качестве непререкаемых верховными выборными органами и общенациональными референдумами.4

Представительные и плебисцитарные установления не только дополняют, но и лимитируют друг друга, создавая систему политических противовесов: парламент не может изменить политические права личности, а правила организации плебисцита, устанавливаемые парламентом, предотвращают охлократию.

В современных демократических государствах различают два вектора в процессах делегирования власти: “снизу - вверх” и “сверху вниз”. Первый случай характерен при передаче полномочий народа его представителям (президенту, депутатам парламента) посредством процедуры демократических выборов, второй - при последующем распределении властных полномочий (президент или парламент делегируют исполнительные полномочия премьер-министру, который далее делегирует их министрам и т.д.).

Рассмотрение с этой точки зрения процесса формирования политического представительства позволяет нам выявить два принципиально различных типа взаимоотношений между политическими субъектами. При делегировании властных отношений от народа - “снизу-вверх” - при выборах органов власти, между избирателями и их представителями возникают отношения доверия. Они основаны на уверенности в том, что избранный представитель будет выражать и отстаивать интересы избирателей. Такие отношения можно рассматривать как отношения неформального представительства, как “субъектно-субъектные” отношения (здесь не рассматривается возможная трансформация этих отношений).

Делегирование отношений представительства “сверху - вниз” ведет к возникновению отношений менеджмента, управления, отношений руководства и подчинения, т.е. “субъектно-объектных” отношений. Подобный вид политического представительства можно определить как формальное (вне зависимости от личностных отношений между руководителем и его представителем).

Отношения политического представительства тесно связаны с другим видом - договорными отношениями. Естественно, что они не образуют единого пространства в системе политических отношений: передача властных полномочий может осуществляться и без договора. Но договорные отношения представляют собой одну из наиболее распространенных форм отношений представительства. В то же время договорность, как и делегирование власти, является одним из основополагающих принципов политической организации общества и одной из универсальных всеобщих форм политических отношений вообще.

Договорная практика отношений политического представительства впервые получила теоретическое оформление в XVIII в. в концепциях, определяющих отношения власти и общества (государства и народа). Первой возникла идея соглашения (пакта) народа о передаче государству права устанавливать порядок (Т.Гоббс).5 За ней последовала концепция общественного договора (Ж.Ж.Руссо).6 Концепция договорных отношений общества и государственной власти получила дальнейшее развитие в конституционных документах ряда стран того времени (США, Франция). Со временем конституция как вид договора государства с народом, в том числе и о делегировании власти от народа его представителям, стала основным документом в большинстве стран. Для современного демократического общества характерно, что отношения политического представительства при делегировании власти проявляются исключительно в форме договорных отношений.

Согласно теории народного суверенитета, главным источником власти и основным политическим субъектом ее делегирования является народ. Становление гражданского общества происходит с преобразованием этнической общности в суверенный народ, правосознание которого поднимается до понимания необходимости признать и реализовать естественные и неотъемлемые права человека и гражданина. Эти права обеспечиваются через общественный договор с государством, в форме конституции, утверждаемой путем референдума, ставящей все органы государственной власти в зависимость от суверенного народа, единственного источника власти.7 Делегирование властных полномочий представителю народа в лице отдельных или коллективных политиков осуществляется в ходе демократической процедуры - выборов - такого превращения власти, “которое большинством голосов могло бы свести все воли граждан в единую волю”.8

Для дальнейшего анализа отношений политического представительства, целесообразно, на наш взгляд, сделать два предварительных замечания, позволяющих точнее очертить круг исследуемых проблем.

Первое. В качестве основных политических субъектов осуществления политического представительства посредством делегировании власти в настоящем исследовании рассматриваются, с одной стороны - народ - источник власти, единая социально-политическая общность (состоит из отдельных социальных групп, имеющих свои специфические политические интересы), а с другой стороны - представители народа (и социальных общностей), т.е. отдельные или коллективные политики (партии, движения, фракции и т.д.). Последним посредством выборов делегированы властные полномочия, и они выполняют ряд политических функций (принятие политических решений, контроль за осуществлением деятельности по их реализации, ответственность за полученный результат). Политиков (политических деятелей) следует отличать от других носителей политических отношений (исполнителя, управленца, чиновника), которые лишь реализуют заданные извне политические цели, но не участвуют в их разработке и в принятии политических решений.

Второе. Если же рассматривать представительную власть в самом широком контексте, то, как было показано выше, к ее субъектам можно отнести практически все элементы (всех субъектов) политической структуры общества, поскольку все они так или иначе являются представителями властных структур. В современной российской политологии и политической практике представительными органами власти принято называть только законодательные органы власти различных уровней. Мы придерживаемся мнения, что неправомерно сводить отношения политического представительства только к формированию законодательных органов власти: избранный президент, губернатор и мэр, безусловно, выступают как представители-избранники народа несмотря на то, что они являются руководителями исполнительной власти. Принимая во внимание точку зрения Р.Мерфина (представительная демократия означает избрание органов исполнительной и законодательной власти9) и Р.Пименова (различавшего представительный (выборный) и назначенный характер власти10), мы определим в качестве органов представительной власти - выборные органы, политические субъекты, получившие властные полномочия путем демократических выборов.

Современные концепции политической власти относят данный феномен к многомерной и многофункциональной категории.11 Среди измерений пространства политической власти можно выделить три координаты:

  1.  отношения политика и той социальной общности, интересы которой он представляет, (т.е. отношений представительства);
  2.  отношения политического деятеля и социальных институтов общества, “властвующей элиты” (Р.Миллс)12;
  3.  “власть как производство желаемых результатов” (Б.Рассел)13, т.е. политические технологии - набор согласованных во времени и политическом пространстве действий, которые должен выполнять политик для решения политических задач.

В соответствии с этими измерениями властного пространства проанализируем сущностные особенности отношений политического представительства. Начнем с анализа взаимоотношений политического деятеля и социальной общности, на которую он опирается и которую представляет. Известно, что политика начинается там, где затрагиваются интересы больших групп людей, “где миллионы”.14 Но политические отношения возникают там, где из миллионов выделяется политик, принимающий решения, касающиеся судеб этих миллионов, при условии признания его права на такого рода решения. То есть политик должен быть легитимным представителем социальной общности. Кроме того, во многом благодаря своим представителям, социальная общность осознает себя в качестве таковой и может выступать как единая консолидированная политическая сила. Политик, представляющий социальную общность, задает и легитимизирует определенные образцы политических отношений и политической активности. Идентификация члена политической общности с политиком - важнейший механизм ее приобщения к политическим процессам. Поэтому исходным признаком политика является, по нашему мнению, его положение как представителя общности, от имени которой он выступает. Отсутствие представительных связей с социальной общностью, отчуждение политика - свидетельствует о невозможности продолжения его политической деятельности.

Способы взаимоотношения политика со своей социальной общностью могут быть многообразны. Например, харизматическое лидерство предполагает непосредственную и эмоционально окрашенную связь лидера с общностью.15 В рамках представительной демократии эти отношения основываются на рациональном расчете выгод и потерь, связанных с работой политика. В любом случае, если политик не выступает от имени общностей, пусть даже формально, он не воспринимается в качестве политика.

Важнейшим аспектом рассматриваемых взаимоотношений является уровень влияния политика на мобилизацию социальной общности для защиты ее собственных интересов. Если это влияние велико, политический деятель может превратить общность в активного политического субъекта. Социальные общности как политическая сила могут выступать непосредственно во время митингов, демонстраций, других социальных действий. В периоды “нормального” политического процесса непосредственное участие социальных общностей, как правило, связано с формами представительной демократии. Основной из них являются выборы в органы власти. Политическое участие членов социальных общностей в выборах своих представителей способствует превращению подданных государства в граждан, т.е. таких жителей государства, которые обретают способность делать политический выбор.16

Представляется неправомерной попытка некоторых политологов включить в систему отношений политического представительства наряду с системой власти “социальные группы, с которыми индивиды наиболее охотно идентифицируются”.17 Социальные группы представляют собой общности, объединенные особыми интересами. Выражать интересы индивидуумов и предпринимать действия по их реализации через политические решения могут лишь представители этих групп, а не группы в целом. Именно благодаря артикуляции интересов, осуществляемой представителями социальной общности, происходит социальная самоидентификация ее членов. Идентификация индивидов с социальными группами говорит не о политическом, а о социальном представительстве.

Отношения политического представительства изменчивы и динамичны, они зависят от многих факторов социальной среды. Глубже отразить эти особенности может помочь понятие политического рынка, как политического устройства, где существует особая форма обмена. Модель политического рынка соответствует политическим отношениям довольно высокого уровня, характерного для развитого гражданского общества. Она предполагает целый комплекс требований к участникам политического рынка: самостоятельность и независимость политических субъектов, равноправие и систему норм, регулирующих взаимоотношения между ними, общепринятую систему ценностей как основу для достижения консенсуса.

Мы не можем согласиться с концепцией политического рынка, где власть покупается и продается, как полагал политолог Дж.Кетлин.18 Дело в том, что исходным ресурсом, подлежащим обмену на политическом рынке, является возможность политического участия. Следуя классической теории народного суверенитета, вся полнота возможностей решать свои проблемы принадлежит народу. Предполагается, что каждый человек изначально обладает равными возможностями политического участия в решении своих проблем. Однако в силу различных причин происходит дифференциация участия: кто-то не имеет ни возможности, ни желания заниматься общественными проблемами, кто-то, наоборот, ничем иным заниматься не может. Поэтому часть своих возможностей люди добровольно передают тому, кто пользуется их доверием и кто, решая общественные проблемы, выступает не от себя лично, а представляет интересы других. Говоря словами А.Смита, “среди людей самые несходные дарования полезны одно другому”19, так и отношения политического представительства, возникающие в результате социальных взаимодействий субъектов на политическом рынке, являются одновременно и результатом разделения политического участия (политического труда). Но для передачи своих возможностей политического участия люди руководствуются некоторыми правилами. Во-первых, “товаром” на политическом рынке выступают политические программы (их предлагают кандидаты на роль политических деятелей); важное значение имеет имидж кандидата. Во-вторых, “стоимость” политического товара зависит от восприятия людьми политических программ, соответствующих их интересам, жизненному опыту и здравому смыслу людей, а также оценки личностных и деловых качеств политика, его образа жизни, общественной активности и т.д. “Стоимость” политического товара определяется уровнем доверия граждан, оказанным тому или иному политику на выборах органов власти. Немалое значение на политическом рынке имеет соотношение спроса и предложения, наличие политической конкуренции.

Таким образом политик персонифицирует возможности решения общественных проблем, делая их зримыми и доступными здравому смыслу. Отношения политического представительства возникают в результате обмена возможностями общественной деятельности между гражданами, принадлежащими к определенной социальной общности, и политиками. Механизмом обмена ресурсом возможностей являются выборы политика социальной общностью в орган власти. Важно отметить, что в данном случае происходит качественный скачок, характеризующийся тем, что возможности отдельных людей превращаются в реальную власть политиков.

Политик, с одной стороны, аккумулирует возможности общественной деятельности, передаваемые ему членами социальной общностью, а с другой - получает право влиять на эту общность. В свою очередь, передав свои возможности, члены общности получают право давления на своего представителя. Так, модель обмена предполагает и механизм ответственности, который понимается как соблюдение условий договора в явном или неявном виде, заключенного между политическим деятелем и социальной общностью.

Продолжая анализ формирования отношений политического представительства с позиций многомерной модели политической власти, отметим еще одну их качественную черту, связанную с отношениями политического деятеля и социальных институтов общества - институционализацию отношений представительства.

Политик, получив доверие социальной общности путем демократических выборов в орган государственной власти, оказывается вовлеченным в политический институт и становится представителем властвующей элиты. Институциональная система политического представительства включает в себя выборные органы власти (законодательные исполнительные, судебные), партийную систему, систему общественных организаций и т.д. В результате институционализации представительства политик вынужден выражать не только интересы представляемой им социальной общности, но и подчиняться законам и нормам, распространяемым на деятельность политического института. Поэтому институционализация отношений политического представительства приводит к двойственному положению политика: во-первых, как представитель социальной общности он является выразителем ее частного интереса, во-вторых, будучи фактически представителем государственного института, он вынужден выражать и общегосударственные (национальные, партийные и т.д.) интересы.

Рассматривая отношения политического представительства с точки зрения “технологической” координаты пространства власти, можно проследить, как через систему представительства современное общество стремится решить проблемы, имеющие наибольший интерес для различных социальных общностей. Благодаря системе представительства индивиды и социальные общности получают возможность переносить свои требования в сферу принятия политических решений. Таким образом система представительства выступает как посредник между обществом и государством, заставляет органы власти осуществлять деятельность в интересах различных социальных групп и общностей (т.е. служит своеобразным механизмом коррекции функционирования политической системы, оберегая ее от стагнации).

Становление гражданского общества как непрерывный процесс перехода от менее развитого состояния человека, общества и власти к более цивилизованному включает в себя совершенствование отношений представительства граждан в органах власти. В этой связи для гражданского общества фундаментально важны следующие составляющие:

  1.  легитимность власти, ее получение (представительство) от народа, от избирателей, волеизъявление которых свободно в гражданско-юридическом, политическом и социально-психологическом отношении;
  2.  всеобщность демократизма, его распространение на все формы и уровни власти посредством создания системы представительства;
  3.  эффективность системы гражданского представительства в органах государственной власти, т.е. насколько политики готовы и способны выражать интересы граждан (избирателей) и решать их.

Этими факторами детерминирована исключительная роль выборов в органы власти в процессе функционирования и развития гражданского общества. Они позволяют связать воедино гражданскую зрелость отдельных людей (формирующих государственные институты), уровень зрелости общества (контролирующего деятельность государства) и государства (доказывающего свою способность действовать в соответствии с созданными им законами).

Партийное представительство политических интересов. Отношения политического представительства внутренне противоречивы: политик, действуя от имени социальной общности, всегда преследует и свои собственные интересы. Иногда трудно определить, какую общность он действительно представляет. Даже сам политик может искренне заблуждаться на этот счет. Степень совпадения интересов общности и интересов политика, выступающего от ее имени, может быть различной. К сожалению, определить ее можно, как правило, лишь после того, как события, инициированные политическим деятелем, уже произошли. Поэтому важнейшей проблемой при формировании современной системы политического представительства является вариант ответа на вопрос: кого действительно представляет политик (депутат)? Политическая практика различных стран однозначного ответа на него не дает. Выбор той или иной концепции политического представительства обусловливается историческими традициями нации, особенностями политической структуры, уровнем политической культуры избирателей. В зависимости от того, какая принимается в обществе концепция представительства, возможны следующие варианты ответа.

Итак, депутат представляет (интересы):

  1.  определенных социальных слоев и общностей;
  2.  всех избирателей округа;
  3.  тех избирателей, которые голосовали за него;
  4.  нацию в целом и каждого социального слоя, этнической или конфессиональной общности одновременно;
  5.  свою партию и ее программу.

Принятая концепция формирования отношений представительства становится основой для принятия формы избирательной системы и регламентируется конституционными документами. Но главным фактором выбора концепции представительства является степень зрелости гражданского общества и соответствующий ей уровень развития системы партийного представительства.

Различие интересов социальных (национально-религиозных, территориальных и т.д.) общностей приводило к конфликтам, вынуждало создавать организации, представляющие интересы тех или иных общностей, которые, пользуясь преимуществом организованности могли значительно легче навязать свою волю другим социально-политическим силам. Речь идет о политических партиях, переводящих стихийный социальный конфликт в фазу с определенной коллективной дисциплиной. Таким образом партии превращаются в представителей различных социальных общностей, находящихся в конфликте между собой. В современной политологии достаточно подробно и глубоко раскрыта социальная природа, типология, особенности функционирования политических партий.20 Значительно меньше изучена их роль в политическом “посредничестве” между гражданским обществом и государством.

Главной особенностью гражданского общества является право человека на свободу собственной самоорганизации, на свою уникальность.21 Отношения представительства, связывающие социальные общности и политическую систему в современном обществе, реализуются, как правило, через партийное представительство и через представительство в группах интересов. Неэффективность партийной системы вынуждает политических деятелей апеллировать непосредственно к населению, минуя политические партии и другие организации.

Внепартийное представительство имеет определенные достоинства:

  1.  между независимым политиком (депутатом) и социальной общностью (избирателями) нет посредников в лице партийной бюрократии;
  2.  независимый депутат, как правило, обладает яркой индивидуальностью, качествами лидера, публичного политика;
  3.  он не связан корпоративным интересом организации, обязательной партийной дисциплиной, сковывающей инициативу.

Однако преимущества партийного представительства весомее:

  1.  партийные программы обычно более обоснованы и реалистичны;
  2.  партия благодаря силе своей организации имеет возможность большего влияния на правительство;
  3.  партия создает ограничения для проникновения в органы власти криминальных политиков.

Как правило, политические партии создаются наиболее проницательными представителями социальных общностей, понимающими их краткосрочные и долгосрочные интересы. Эти активные меньшинства превращаются в политические элиты представляемых социальных общностей. Тем самым между политическими партиями и их социальной базой возникают отношения представительства, основанные на добровольном, периодически подтверждаемом в ходе выборов делегировании социальными общностями политическим партиям права отстаивать их интересы в органах государственной власти. В действительности приведенная выше схема возникновения и функционирования отношений представительства в чистом виде на уровне - социальная общность - политическая партия - государственный институт - действует редко, так как между интересами социальных групп и интересами политических партий существуют противоречия. Они возникают из-за многовариантности способов осуществления партиями политического представительства:

  1.  политическая партия не получает поддержки социальных общностей, на выражение чьих интересов она претендует;
  2.  интересы одной социальной общности представляются несколькими партиями;
  3.  социальные общности отдают предпочтения партиям, ошибочно считая, что те выражают их интересы;
  4.  партия представляет интересы небольшой части социальной общности;
  5.  партия претендуют на выражение интересов и представительство различных социальных общностей;
  6.  партия старается представить себя массам выразительницей интересов всего общества, а не представителей меньшинства - социальной общности.

Другим источником противоречий является внутренне противоречивая природа партий, оказывающая влияние на возможности политического представительства. Партийная структура (лидер-штаб, бюрократический аппарат, активные члены партии, пассивные члены партии, сочувствующие, меценаты) требует внутрипартийной легитимности "партийной олигархии" (Р.Михельс).21 Но высшее руководство партии является таковым вследствие природы самой организации. Без иерархической структуры партия как стабильная организация, состоящая из лиц, которые обладают одинаковыми политическими убеждениями и общими целями, существовать не может. В то же время члены партии требуют от руководства не только активной работы и четкого партийного курса, но и демократичности в организации. Зачастую это приводит к возникновению во внутренней структуре конфликтной ситуации (принцип эффективной организации вступает в противоречия с демократизмом). Для того чтобы уменьшить ее остроту, лидеры пытаются легитимизировать свой статус в иерархии, ссылаясь на свое представительство, т.е. выборность представительными органами партии. Тем не менее для любой партии характерна объективная неизбежность неравного участия в политической жизни партийного руководства и партийных масс. Отсюда возникает необходимость в доказательстве реальности своего представительства как на уровне социальная группа - партия, так и на уровне внутрипартийной структуры.

Различные партии по-разному подходили к разрешению реальных противоречий. Например, партии идеологические (коммунистические, авангардные, государственные монопартии) - путем насильственной узурпации власти и созданием в условиях тоталитаризма системы квазидемократического политического представительства (внутрипартийные разногласия решались путем периодических чисток и репрессий).

Партии парламентского типа доказывали свое право представления интересов на выборах в исполнительные и законодательные органы власти. А так как главная их функция напрямую связана с выборами в органы власти, внутрипартийные противоречия разрешались в зависимости от успеха или неудачи на очередных выборах. Поскольку парламентская демократия является основным вектором для развития политической системы в большинстве стран мира, то наиболее надежным способом, позволяющим дать оценку уровня представления интересов социальной группы той или иной партией, являются результаты демократических выборов.

Выступая в роли коллективного политика на политическом рынке, партии стремятся завоевать доверие социальных общностей и народа в целом. Борьба за политическое представительство интересов социальных общностей заставляет политические партии:

  1.  конкурировать между собой, состязаться за голоса избирателей;
  2.  воздействовать на электорат, чтоы убедить его проголосовать за определенные партии;
  3.  осуществлять сотрудничество или конфронтацию в ходе избирательного процесса.

Наряду с политическими партиями интересы социальных общностей могут представлять группы интересов - политические субъекты, которые в отличие от политических партий не пытаются непосредственно участвовать в органах власти, но стремятся оказать на них определенное влияние. Достаточно широко распространена типология групп интересов Г.Алмонда и Г.Пауэлла.23

К группам интересов можно отнести профсоюзы, женские, молодежные, ветеранские, экологические организации. Иногда они могут трансформироваться в политическую партию (например, профсоюзы в Англии и Польше) или непосредственно выдвигать своих представителей в органы власти (российское экологическое движение “КЕДР”, движение “Женщины России”). Но прямое представительство групп интересов - скорее исключение, поскольку они не способны конкурировать с политическими партиями (специально предназначенными для этих целей). Имея организационные структуры, состав участников, обладающий определенной компетентностью и информированностью, а также собственность и экономическое влияние, группы интересов обладают значительным ресурсом власти, но не используют его в государственных институтах. Методы воздействия групп интересов на государство выражаются в форме лоббирования, экспертизы предлагаемых политических решений, разработки социальных программ, проведения демонстраций, забастовок и других акций протеста.

Общая схема осуществления политического представительства интересов социальных общностей различными политическими субъектами выглядит следующим образом:

Народ

Социальные общности

Представи-тельство

Представительство

Представи-тельство

Политические партии

Независимые политические деятели

Группы интересов

Представи-тельство в ор-ганах власти (Оппозиция)

Давление на органы власти

(экспертное участие)

Органы государственной власти

Политическое представительство: проблемы легитимности и отчуждения. Согласно М.Веберу, государство - это отношение господства людей над людьми. Оно основывается на легитимном (т.е. рассматривающемся в качестве такового) насилии. Для его существования необходимо, чтобы те, над кем осуществляется господство, признавали власть тех, кто господствует в данный момент.24 Распространяя этот принцип на систему отношений политического представительства, можно утверждать, что легитимным является такое представительство, которое принимается большинством населения, а не просто грубо навязывается ему. Легитимная власть, т.е. власть основанная на добровольном признании установленных норм, направленных на регулирование отношений управления и подчинения, имела разные основания. Способы легитимности, т.е. социально значимые причины, обосновывающие право политического представительства, имеют в соответствии с классификацией М.Вебера истоки в традиции, харизме и действующем законодательстве.

Легитимность как социокультурная характеристика власти является результатом исторической эволюции общества. Ее итогом стало современное конституционное государство, в котором отношения политического представительства основаны на примате права. В нем основным законом - конституцией - установлены определенные, устойчивые правила и механизмы функционирования государства (в конституционном государстве развит либерально-демократический принцип легитимности, который предполагает свободное волеизъявление граждан, выборность всех центральных органов власти народом, конституционную ограниченность деятельности государства, равноправие политических сил, действующих в рамках закона). Центральным звеном этих правил и механизмов являются демократические выборы как наиболее легитимный способ делегирования отношений представительства и, соответственно, формирования легитимной политической элиты.

Легитимность самих выборов основана на признании справедливыми норм, положений и правил, по которым они проводятся. Аксиологическая оценка выборов для определения легитимности чрезвычайно важна, поскольку количественные оценки политического представительства, к которым иногда прибегают политики с целью доказать нелегитимность избрания своих соперников (из-за малого процента полученных ими голосов), признаются общественным мнением несостоятельными, так как эти правила заранее оговорены общественным договором - конституцией. Современные демократические избирательные системы позволяют депутатам представлять избирателей всего округа даже тогда, если за них проголосовала 1/4 часть (или даже меньшая часть избирателей, например, в случае проведения выборов, когда по закону для победы требуется любое относительное большинство). В то же время известно, что при авторитарных режимах, где выборы служат лишь ширмой для заранее принятых политическим руководством решений, даже близкое к 100% голосование не говорит о легитимности избранных депутатов, о том, что они действительно представляют интересы всех избирателей, поскольку избирательная система работала по правилам, заданным правящей монопартией.

Следовательно, главным условием справедливости выборов является социальный консенсус относительно избирательной процедуры, обеспечивающей равенство условий для всех социально-политических сил.25 Образование между гражданами и политическими деятелями отношений представительства посредством конституционных демократических выборов означает политическое участие граждан в формировании политической элиты и рассматривается как признание ее легитимности, а, соответственно, и легитимности проводимой ею политики.

Отношения представительства всегда содержат в себе опасность отчуждения политиков от представляемых ими социальных общностей. Причины политического отчуждения обусловлены объективными и субъективными обстоятельствами. Во-первых, отчуждение может быть связано с механизмом реального осуществлении власти. При авторитарных режимах выборы, если и проводились, то не являлись механизмом формирования правящей элиты. Избиратели были изначально отчуждены от депутатов, которые в действительности выступали не как представители избирателей, а как представители правящей организации. Например, в СССР до 1989 г. для сокрытия действительных механизмов осуществления власти создавалась и рекламировалась видимая система линий обратной связи между депутатами и избирателями. Она включала:

  1.  наказы избирателей (которые депутатам надо было выполнять);
  2.  прием депутатами своих избирателей (который следовало вовремя проводить);
  3.  отчеты депутатов на собраниях избирателей (которые нужно периодически осуществлять);
  4.  письма и обращения избирателей (на которые надо было реагировать);
  5.  систему отзыва депутата, несправляющегося со своими обязанностями.

На практике эти элементы обратной связи почти всегда осуществлялись формально. Реальная власть находилась у партийно-государственного аппарата. А если депутат оказывался добросовестным, но не был представителем могущественного командно-административного клана, то ему доставалась роль “просителя”, который мешал номенклатуре. Да и отзыв депутата осуществлялся не с помощью референдума его избирателей, а по решению соответствующего представительного органа.

Второй причиной отчуждения может служить формализация отношений доверия, связанная с институционализацией политического представительства, что возможно в странах с неустоявшейся демократической традицией и несовершенным законодательством. Хрестоматийным примером возникновения отчуждения “представителей народа от народа” является избранное в 1789 г. Национальное собрание Франции. В период Великой французской революции идея народного представительства стала истоком невиданного всплеска политической активности масс. Обсуждение кандидатур, составление депутатских наказов происходило в атмосфере небывалого энтузиазма. Никого не тревожило, что депутат, призванный к участию в политических делах, приобретает известную долю власти и тем самым становится выше своих избирателей. Конкретным инструментам воздействия избирателей на своего депутата не придавалось значения. Ж-Ж.Руссо предупреждал, что в любом представительстве заключена возможность отчуждения. В конце 1789 г. Национальное собрание отменило все "связующие инструкции" (наказы) и право отзыва депутатов избирателями. Депутатский корпус отторг себя от уполномочившей его нации. Началось правление "именем народа, ради народа, но без народа", которое получило завершение в системе якобинского террора.26

В-третьих, проблема отчуждения тесно связана с уровнем политической культуры населения. Для иллюстрации сошлемся еще на один исторический пример: Наполеон III, чтобы победить своих соперников - республиканцев - основные акты государственного строительства выносил на прямое утверждение или неутверждение всем народом Франции (минуя парламент) посредством референдума-плебисцита. Этот, казалось бы, сверхдемократичный метод голосования в действительности привел к тому, что неграмотный народ, не разбирающийся в правовых тонкостях, поддержал Луи-Бонапарта и своей необдуманной волей превратил республику в империю.27

Следствием отчуждения представителей от социальных общностей (связанного с механизмом реальной власти, неспособностью представителей к артикуляции и реализации интересов своих избирателей, фактическим безвластием соответствующего представительного органа) является абсентеизм - индифферентное отношение населения к политической жизни, устойчивое уклонение от участия в голосовании на выборах разных уровней. Абсентеизм нарушает систему отношений между гражданским обществом и государством. В то же время он свидетельствует о ненадобности формирования отношений представительства у определенной группы граждан, а, следовательно, нелегитимности с их точки зрения созданных отношений представительства, нелегитимности тех политических деятелей и органов власти, которые выступают от имени этой социальной общности.

В большинстве стран с демократическим режимом власти выработан действенный механизм, предотвращающий отчуждение политиков от избирателей. Он включает в себя обязательность периодических выборов. После них те представители, которые не отражают интересы избирателей, отчуждены от них теряют доверие и власть. Значительную роль в профилактике отчуждения играет общественное мнение избирателей и эффективность СМИ.

Анализ становления отношений политического представительства приводит к неизбежному выводу об исключительном значении в этом процессе выборов органов власти. Отношения политического представительства как составная часть политических отношений соответствуют уровню зрелости гражданского общества. Исторически процесс становления и развития гражданского общества связан с переходом от различных форм авторитаризма к демократии. В истории Нового времени такой переход конкретизировался в переходе от деспотии к демократии, от феодального абсолютизма к республиканским и конституционно-монархическим либеральным режимам. В современной истории этот переход выражен в движении стран от различных форм авторитаризма к многопартийности и представительной демократии, где выборы являют собой исходный элемент формирования гражданским обществом государственных политических институтов.

Для эволюции системы представительной демократии в развитых промышленных странах, а также для демократических перемен прошедшего десятилетия характерно множество исключительных, единичных черт. Но можно выделить и несколько общих характеристик, обусловленных природой самой демократии. Среди них: взаимное доверие между претендентами на власть, традиционное уважение правил игры (по словам американского политолога Р.Даля "система взаимной безопасности”).29 Терпимость и взаимное доверие складываются постепенно. Этот процесс обеспечивается за счет работающего механизма регулярных законных выборов. Постепенность - определяющая черта становления политического представительства. Она необходима, чтобы соперничающие партии или индивидуумы могли научиться терпимости и взаимодействию друг с другом, пониманию, что поражение на выборах еще не гибель, а победа - это отчетность и ответственность.

Рассматривая представительную демократию как одну из разновидностей систем правления, где экономическая и социальная структуры являются усиливающими факторами демократии (которая в определенной степени зависит от них), можно сделать вывод, что она предопределяет три основных требования:

  1.  честная и всеобъемлющая конкуренция (регулярная и ненасильственная) между индивидуумами и организованными группами (партиями) за любые, сколько-нибудь значимые посты в органах власти;
  2.  конкуренция осуществляется путем политического участия любой социальной общности в регулярных и законных выборах;
  3.  такое качество конституционных гражданских и политических прав и свобод, которые обеспечивают целостность политической конкуренции, политического участия и политического представительства.30

Соответственно, выборы в органы государственной власти выступают как центральная, определяющая часть демократического процесса становления и развертывания политического представительства и как механизм демократического функционирования общества.

ГЛАВА 2. Выборы в органы власти как способ формирования отношений

политического представительства

Выборность как принцип демократии. Выборы органов государственной власти - естественный процесс политической жизни демократических стран. Либерально-демократическая традиция, прочно установившаяся в государствах Западной Европы и Северной Америки, неумолимо распространяется на другие континенты, регионы планеты. Но этот процесс не так прост, как может показаться на первый взгляд. Многие государства уже пережили, а некоторые лишь сейчас переживают сложный и полный драматизма переход от тоталитарной и авторитарной к демократической модели формирования политической системы общества (что вполне относится и к России). Правда, логика общественного развития свидетельствует: чтобы не оказаться в хвосте современной цивилизации, надо не слепо копировать чужой опыт, важно его разумно использовать с учетом новых конкретно-исторических условий, национальных традиций и мироощущения. Объективный процесс демократизации всех общественных отношений нельзя остановить, его можно только временно затормозить, но это негативно отразится на социальном прогрессе.

Выборный процесс, составляющий сердцевину демократического политического процесса, складывался исторически, постепенно и явился закономерным результатом долгого и противоречивого процесса поиска лучшей модели формирования и функционирования демократии, правового государства. И хотя с точки зрения здравого смысла люди всегда были заинтересованы в том, чтобы ими руководили их лучшие представители, как правило, это оставалось недостижимой мечтой. Почему так получалось? Только ли отсутствие четкого механизма выборов было тому виной?

История показывает, несмотря на то, что выборы как элемент создания системы представительства возникли еще в догосударственную эпоху, в течение длительного времени их роль была довольно ограничена, чаще всего путь к руководящим должностям требовал лицемерия, жестокости, обмана, узурпации даже ограниченных прав населения и общественных институтов.

С развитием человеческой цивилизации менялось и понятие о лучших представителях. В родовой общине "лучшим" считался самый сильный, выносливый, опытный. При выборах монарха аристократами - "лучший" - это наиболее влиятельный, родовитый, богатый. Демократическое общество выдвинуло свои критерии: "лучшие" - не значит самые богатые, самые родовитые, самые ловкие и пронырливые или самые старшие по возрасту. Лучшие - это патриоты, люди, государственно мыслящие и политически опытные, ответственные, умные, волевые, способные организаторы, компетентные профессионалы.

И все-таки история показала, что выборы хотя и не всегда совершенный, но весьма эффективный механизм “естественного" отбора политических лидеров, готовых представлять интересы различных слоев общества и управлять им. Демократические выборы - это не худшее решение проблемы средств и методов достижения политической власти, так как они основаны на гласности, публичности и других принципах гражданского общества. Почему такие выборы позволяют привести к политической власти наиболее способных представителей общества? Конечно, выборы не могут освободить общество полностью от политиканства, поскольку это лишь механизм, работу которого обеспечивают люди с определенным уровнем нравственности и политической культуры. Однако в любом случае общество заинтересовано в том, чтобы "путь наверх" был открыт всем желающим посвятить себя общественным делам, чтобы соревнование претендентов было честным и открытым.

В странах с установившимися демократическими традициями выборы представляют собой центральное звено общественного устройства, основной принцип которого весьма прост: политические деятели получают право на власть путем всеобщих выборов при выдвижении нескольких кандидатур.1 Этот принцип коренным образом меняет характер отношений представительства в обществе: политическая власть подчиняется требованиям населения, а путь к власти становится ареной конкурентной борьбы, заставляющей кандидатов стремиться к идеалу безупречности. Не случайно демократические выборы считаются важнейшим показателем политического развития и цивилизованности народа. Они стали обязательными не только для отбора кандидатов в представительные органы власти, но все более распространяются на отбор руководителей исполнительных органов власти.

Демократическая система показала себя наиболее эффективной в обеспечении организации общества, в котором уважают законы, свободы и права человека.

Сегодня на земле, вероятно, уже нет таких стран, в которых бы не проводились выборы в органы политической власти. Однако далеко не каждые можно отнести к демократическим. Существуют определенные качественные признаки, позволяющие отличить демократические выборы от недемократических. Для этого выделим типы выборов в зависимости от характера взаимодействия государства и гражданского общества.

Так, первый тип выборов, при которых гражданское общество подчинено государству, характерны для различных авторитарных режимов. Все основные решения о составе депутатов, о содержании предвыборных программ принимаются заранее политическим руководством страны, хунтой, олигархией, монопольной партией. Кандидаты, как правило, анонимны, так как избиратели не знают ни их самих, ни их программ. Они выступают не как представители избирателей, а как представители правящих партийно-государственных структур.

Несмотря на то, что в онтологическом смысле выборы - это возможность свободно выбирать между несколькими, по крайней мере двумя кандидатами или партиями, в политической практике понятия “выборов”, “избирательной системы”, “представительной власти” используется и там, где выборы невозможны, там, где гражданское общество находится в подчинении государства.

Примером функционирования избирательной системы в условиях авторитарного государства может служить советская практика, существовавшая в течение нескольких десятилетий. В условиях всеобъемлющего планирования и контроля, абсолютной власти государственной монопартии практически не оставалось места для индивидуальной гражданской свободы. Вполне естественно, что под особым партийным контролем проводилась работа по формированию органов представительной советской власти всех уровней. В стране действовала по существу система партийно-аппаратного назначения депутатов с последующим ритуалом их всенародного “избрания”. Для соблюдения видимости легитимности производилась процедура "выдвижения", осуществлявшаяся собраниями трудовых коллективов, легко управляемых партийным аппаратном. Так же регулировалось и выдвижение кандидатов от общественных организаций. Потому реальное право избирательной инициативы, а соответственно и выбора кандидатов находилось в руках партийной бюрократии.2 Тоталитарная политическая система за идеологическими прикрытиями прячет свое действительное содержание и претендует на выражение народной воли как воплощение демократии высшего типа. Она использует так называемые безальтернативные формы демократии, что создает видимость всенародной поддержки, но не позволяет оказывать реальное влияние на процесс принятия решения. Словом, происходило обычное назначение кандидатов, выбранных партийно-бюрократическим аппаратом, оформленное для видимости легитимности на заключительном этапе, процедурой голосования с абсолютно предопределенным исходом.

Высокая активность голосующих достигалась целым комплексом мер идеологического, организационного, психологического и материального воздействия на избирателей и организаторов избирательного процесса. Идеологическое воздействие заключалось в том, что населению через мощную систему партийной пропаганды активно внушалась мысль, будто посредством голосования происходит формирование народных органов власти, что выборы - это торжество социалистической демократии. Полная идеологизация всей общественной жизни, исключительное право на информацию, контроль за СМИ создавали условия для партийной монополии на истину, для воспитания у населения слепой веры в демократизм существующей избирательной системы.

Партийно-государственные структуры формировали организационные основы выборов: избирательные участки, агитпункты, атрибуты голосования. К этой работе привлекалась значительная часть политически активного населения. Существовал жесткий контроль со стороны органов внутренних дел за списками "избирателей", которые уточнялись путем личной встречи с жителями. Была налажена широкая система оповещения населения о времени и месте выборов.

Осуществление такой практики стало типичным для авторитарных политических режимов - государств бывшего "социалистического лагеря", Пакистана, Индонезии, Филиппин и ряда стран с тоталитарными и авторитарными режимами власти. В них выборы представляют квазидемократическую декорацию, скрывающую действительный механизм формирования правящих элит. Авторитарный режим, будучи не склонный делиться реальной властью, может, прибегая к обещаниям демократических перемен, намеренно скомпрометировать движение за демократические выборы, выявить полулегальную демократическую оппозицию, чтобы впоследствии расправиться с ней. Невелика роль выборов и в тех странах, где весь их механизм подчинен силе патриархальной традиции, которая определяет и способ голосования и выбор кандидатов. В этих условиях выборы являются лишь формой общинных и клановых механизмов мобилизации социальной активности населения.  

Второй тип выборов - при неустойчивом равенстве сил государства и гражданского общества - часто встречается в странах, где демократические режимы еще не имеют глубоких корней, а демократические устремления лидеров государства наталкиваются на мощное противодействие антидемократических сил. Здесь избранные народом представительные органы власти нередко прекращают свое существование в результате насильственных действий. Например, в странах Латинской Америки за последние полтора столетия произведено более 500 государственных переворотов.3 Неустойчивое переходное состояние переживают сегодня большинство независимых государств, образовавшихся в постсоветском пространстве, и некоторые страны из бывшего "социалистического лагеря", проходящие путь от авторитаризма к демократии.

Анализ опыта мирной демократизации авторитарных режимов в южноевропейском и латиноамериканском регионах показывает, что наиболее вероятный способ успеха заложен в "серии мелких реформ" и в готовности оппозиции смириться на первых порах с ограниченным полем действия, предоставляемой ей авторитарной системой в начальной фазе процесса.4 Его преимущества заключаются в том, что конкурирующие силы получают время, чтобы привыкнуть к атмосфере демократических выборов, а оппозиционные партии и политики - возможность обрести собственное политическое лицо, почувствовать вкус конкуренции и управленческой работы на местном уровне. В то же время авторитарные режимы, как только они признают демократию наиболее легитимной формой правления и конечным результатом планируемой политической эволюции, сразу же подрывают базу своей легитимизации. Таким образом переход общества от авторитаризма к демократизму связан с решением политической дилеммы: постепенность перехода прежнего режима к новому ведет к потере поддержки населения. Решение такой непростой задачи требует оптимизации данного процесса на протяжении ряда этапов, используя политические технологии в том числе и через многократно повторяемые выборы:

  1.  избрание местных структур самоуправления;
  2.  формирование политической арены предвыборной борьбы на местном и региональном уровнях путем создания партий и движений; выборы их руководящих органов;
  3.  избрание руководителей исполнительной власти в регионах;
  4.  избрание представительной ветви власти.

Посредством демократических выборов происходит становление гражданского общества, развиваются общественные институты, ассоциации граждан как инструмент влияния на власть. Продолжительность перехода от авторитаризма к демократии исчисляется десятилетиями, требует смены поколений и осуществления серий демократических выборов. Чем меньше практического опыта многопартийности, чем неблагоприятнее социально-демократические условия, способствующие выработке политической терпимости, тем требуется больший временной интервал. Поспешность некоторых стран, считающих, что переход к демократии происходит в мгновение, которое нельзя упускать, зачастую приводит к скорому восстановлению авторитаризма в квазидемократическом виде. Кроме того, несовершенное законодательство, отсутствие демократических традиций и механизмов общественного контроля за ходом выборов, характерное для стран с неустойчивым равновесием между государством и гражданским обществом, могут приводить к многочисленным фальсификациям результатов голосования. Для таких стран каждые действительно демократические выборы представляют собой маленький, но необходимый шаг на трудном пути становления правового государства.

При демократических режимах идет процесс подчинения государства гражданскому обществу. Гражданское общество формируется неразрывно от превращения подданных государства в его граждан, обретающих чувство собственного достоинства, способность делать сознательный политический выбор. Основная характерная черта гражданского общества - реальное право человека на свободу собственной самоорганизации, на свою уникальность. Это происходит с преобразованием этнической общности в суверенный народ, правосознание которого поднимается до понимания необходимости признать и реализовать естественные и неотъемлемые права человека и гражданина. В данном случае права обеспечиваются через общественный договор с государством в форме конституции, утверждаемой путем референдума, ставящей все органы государственной власти в зависимость от суверенного народа - единственного источника власти. Условием развития гражданского общества становится равновесие, равенство прав, равное развитие государства, общества и индивида. Все вероятные конфликты между ними регулируются не дисциплиной страха и господства, а правовыми и политическими средствами, властью государства, которая сама подотчетна созданными ею законам.

Для исторической эволюции демократии в развитых промышленных странах, а также для демократических перемен прошедшего десятилетия характерно множество исключительных, единичных черт. Но можно выделить и несколько общих характеристик, обусловленных природой демократии, политического соперничества, основанной на выборах:

  1.   взаимное доверие претендентов на власть;
  2.   традиционное уважение правил формирования властвующих элит;
  3.   реализация этих правил через свободные демократические выборы.5

Поведение избирателей и кандидатов в депутаты в странах с развитой демократией характеризуется как автономное и целерациональное. В то же время общественное мнение не всегда в состоянии воздействовать на государство и высших должностных лиц, которые устанавливают различные цензы, правила и способы проведения выборов. В такого рода обществах выборы становятся реальным механизмом формирования системы политического представительства. Они позволяют населению воздействовать на официальный политический курс, модифицируя его в соответствии со своими потребностями. Здесь выборы в органы власти представляют собой легитимные каналы взаимодействия официальных и неофициальных субъектов, в ходе чего достигается общественный порядок и социальная стабильность.6 В конституционном обществе (правовом государстве) развит либерально-демократический или конституционалистский тип легитимности, основанный на свободном волеизъявлении граждан, выборности всех центральных органов власти народом. Этот тип легитимности - результат долгой социоэкономической и социокультурной эволюции западных обществ - является сегодня ведущей тенденцией мирового развития.

В России принцип выборности в его демократическом содержании и многообразии составляющих стал утверждаться с конца 80-х гг., когда состоялось первое альтернативное избрание народных депутатов СССР, составивших новую структуру представительной власти - Съезд народных депутатов СССР. Проведение последующих выборов (народных депутатов РФ, Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления) способствовало:

  1.  развитию конкурентности;
  2.  дифференциации и интеграции политических сил;
  3.  диверсификации общественного мнения, становлению нескольких разнородных идеологических течений;
  4.  пробуждению интереса к политической жизни ранее инертных слоев населения.

Естественно, этот процесс происходит небезболезненно, он сложен и противоречив (о чем речь пойдет ниже), но главное состоялось: идеологический и политический плюрализм, легальная оппозиция стали реальностью общественной жизни.

Типология и социально-политические функции выборов органов власти. Среди многообразия демократических выборов органов государственной власти в различных странах с разными конфигурациями политических систем и форм правления, специфическими особенностями политической культуры и национальных традиций существует и нечто типичное, общее. Используемые в качестве критериев характерные для выборов черты позволяют осуществить определенную классификации политических выборов. Сразу оговоримся, что предлагаемая классификация, разумеется, не может охватить все существовавшие в истории известные формы и типы выборов. Она относится только к выборам в органы власти, получившим наибольшее распространение, и не является исчерпывающей. Но она необходима как определенный инструмент, позволяющий конкретизировать области применения и возможности современных избирательных технологий.

Если принять за исходное основание классификации принцип разделения властей, то можно выделить выборы в законодательные, исполнительные и судебные органы власти. Выборы в законодательные органы власти - парламенты, собрания представителей и т.д. - характерны для большинства стран с развитой демократической системой. В России избирается двухпалатный парламент, а также региональные и местные органы представительной власти.

Все чаще используется в демократических странах и принцип выборности руководителей исполнительной власти: губернаторов и президента - в США, президента и префектов - во Франции и т.д.7 В России опыт выборов руководителей исполнительной власти поначалу ограничивался избранием президента страны, президентов автономных республик и нескольких руководителей местных администраций. Но в последнее время происходит оживление и расширение данного процесса на местном уровне. И практически в 1996-97 гг. должно произойти распространение принципа выборности во всех регионах. Назначаемость глав администраций сменяется их выборностью, что означает углубление демократизации общественной жизни.8

В некоторых странах принцип выборности используется для отбора представителей судебной власти: судей, судебных заседателей, присяжных поверенных. Однако чаще для обеспечения независимости и политической неуязвимости судей используется принцип назначения, иногда пожизненного, чем обеспечивается создание в государстве системы сдержек и противовесов.

В соответствии с территориальным представительством можно выделить выборы в государственные (федеральные) органы власти (парламент, президент), в региональные структуры (губернаторы, депутаты земельных, краевых, областных и других территориальных органов власти), выборы в местные (муниципальные) органы власти, или органы местного самоуправления (бургомистры, мэры, главы администраций, депутаты собраний, дум, советов и т.д.). Одной из разновидностей территориального представительства являются выборы депутатов в международные органы, например, в Европарламент. В зависимости от конкретной реализации принципа территориального представительства различают выборы в одномандатных, многомандатных и маломандатных избирательных округах. В первом случае при мажоритарной избирательной системе мандат отдается одному кандидату, получившему большинство голосов. Многомандатные избирательные округа создаются при пропорциональной избирательной системе, в которой участвуют все партии, разрешенные законом. В маломандатных избирательных округах при смешанных и модифицированных пропорциональных избирательных системах количество мандатов в округе ограничено. Их получают несколько депутатов, набравших наибольшее число голосов.

Выборы отличаются системой вотирования - признания победы политическим субъектом - кандидатом, партией, избирательным блоком. Можно выделить три основных типа вотирования: альтернативное, кумулятивное и лимитированное. Альтернативное голосование предполагает наличие у активного (пришедшего на выборы) избирателя одного голоса, который он может отдать "за" или "против" определенного кандидата (избирательного объединения, партии, движения). При кумулятивном голосовании число голосов у избирателя - больше, чем количество зарегистрированных кандидатов. Избиратель имеет право отдать все свои голоса одному из кандидатов или распределить их в определенной пропорции, согласно своим симпатиям или антипатиям. Лимитированное голосование предполагает наличие у избирателя меньшего количества голосов, чем число зарегистрированных кандидатов. Избиратель в данном случае имеет те же права, что и при кумулятивном голосовании, т.е. может либо отдать все свои голоса одному из кандидатов, либо распределить их в какой-нибудь пропорции между ними. Возможны модификации перечисленных типов вотирования. Например, в ходе выборов в Совет Федерации 1993 г. в России был применен вариант лимитированного голосования, при котором избирателю давалось право двух голосов, но было невозможно отдать свои голоса только одному из кандидатов.

Существуют и иные системы вотирования, которые, правда, редко применяются на практике при выборах в органы государственной власти. К ним относятся рейтинговые системы вотирования - плампинг и пойнт-систем. Плампинг позволяет избирателю вычеркнуть или оставить в бюллетене то число кандидатов, которое он сочтет необходимым. Кандидат, набравший большее количество голосов избирателей, считается избранным в орган государственной власти. Пойнт-систем предполагает примерно ту же процедуру, но без вычеркивания или оставления кандидатов или партий в бюллетене. При использовании пойнт-систем избиратель отмечает в бюллетене рейтинг кандидата или избирательного объединения (например, цифрами 1, 2, 3 и т.п.). Выигрывает выборы тот кандидат или блок, который, по мнению большинства избирателей, имеет высший рейтинг.9

К одной из наиболее сложных модификаций рейтинговых систем относится преферентное голосование по методу "передаваемого голоса" (квота Друпа).10 Особенность использования этой системы и определения результатов голосования заключается в следующем:

  1.  при заполнении бюллетеня избиратель должен поставить в пустых графах напротив фамилий кандидатов цифры в следующем порядке: "1" - против фамилии наиболее предпочтительного кандидата; "2", "3", "4" и т.д. - против фамилии тех кандидатов, которым он готов передать свой голос в случае, если при распределении мандатов кандидат №1 не получит нужного для избрания количества голосов;
  2.  подсчет голосов осуществляется по турам - первый тур, начинается в участковых избирательных комиссиях и устанавливает, сколько на каждого кандидата приходится избирательных бюллетеней, в которых фамилия кандидата помечена цифрой "1"; затем исчисляется "квота" - число голосов, которое необходимо получить, чтобы оказаться избранным по формуле:

общее число голосов конкурирующих кандидатов

(число мандатов в избирательном округе + 1)

+ 1

Кандидаты, получившие число голосов больше квоты, считаются избранными. Для определения победителей в той группе, в которой кандидаты не набрали количество голосов больше квоты, проводится второй тур (подсчета голосов). Определяются излишки голосов, отданных победившим кандидатам. Они передаются тем, кто не сумел набрать “квоту”.

Недостаток этой системы - значительная сложность и продолжительность определения победителей, но она компенсируется более тонким распределением предпочтений избирателей и отсутствием необходимости проведения второго тура голосования.

Выборы в органы власти могут быть всеобщими и локальными. Всеобщие выборы проводятся в масштабах всего государства или региона, а локальные при создании новых административно-территориальных образований, при выбытии представителей (по причинам недееспособности, отзыва, смерти, изменения избирательного законодательства и т.д.).

Кроме того, выборы могут быть очередными и досрочными. Борьба за досрочные выборы, как свидетельствует опыт российской политической жизни - весьма сильное оружие в политике.11

Выборы в органы политической власти, в ходе которых происходит передача полномочий народа его представителям путем демократической процедуры, выполняют целый ряд важнейших социальных функций, позволяющих эффективно работать общественному организму. Одна из них - создание неформальной представительной системы. Преобладающим в политической организации является опосредованное участие социальных общностей через выборы своих представителей. Эта система, воздействуя на общество, модифицирует его в соответствии с интегральными интересами представителей его социальных групп.

Выборы - особый механизм артикуляции интересов различных социальных слоев и групп. Период выборов вызывает обостренное осознание людьми жизненно важных проблем. Люди сравнивают свои интересы с тем, как их понимают и предлагают осуществить кандидаты в органы власти. Поэтому предвыборные программы призваны в концентрированном виде выражать проблемы, затрагивающие важные социальные потребности различных групп населения, и модифицировать их в интересы как более устойчивые образования. В этом смысле выборы - политический рынок, на котором кандидаты в органы власти в обмен на свой имидж и свои предвыборные обещания получают от избирателей доверие и полномочия. Однако наибольшую ценность имеют только наиболее привлекательные для избирателей программы. Наряду с ними "валютой" на этом рынке являются доверие и влияние, т.е. особые, неформальные человеческие взаимоотношения, которые весьма сложно рационализировать.

Поскольку интересы различных социальных групп могут не только отличаться, но и быть противоположными, выборы выполняют функцию мирной конкуренции интересов различных групп населения. Раньше, в "довыборную эпоху", различие интересов социальных групп, с одной стороны, приводило к конфликтам, с другой - рождало общественную потребность создавать организации, представляющие интересы социальных групп. Они, пользуясь преимуществом организованности могли значительно легче навязать свою волю другим силам в отстаивании интересов тех или иных социальных групп. При этом возникают политические партии, переводящие социальный стихийный конфликт в фазу с определенной коллективной дисциплиной. Тем самым партии превращаются в представителей различных социальных групп, находящихся в конфликте между собой, а конкуренция между ними на выборах превращается в механизм мирного разрешения социального конфликта. Логика предвыборной борьбы, как показал Р.Фергюсон12, заставляет крайние политические позиции заменять более умеренными, поскольку последние находят поддержку у основной массы населения. В этом смысле выборы представляют собой один из способов институционализации разрешения социального конфликта. Конфликт происходит открыто, публично, а все общество выступает судьей. Выборы в отличие от насильственных революций - эффективный социальный клапан, позволяющий выпустить пар социально-политической напряженности в приемлемых для общества формах. Они позволяют производить перераспределение власти между национальными государственными образованиями, способствуя разрешению межнациональных конфликтов.13 

В ходе выборов реализуется и такая социальная функция, как институционализация общественного мнения и отношений представительства. Создание механизма демократических выборов значительно повышает воздействие общественного мнения на государственные институты. Теоретически каждый член общества, способный адекватно выражать интересы какой-либо социальной общности, может быть ее представителем в органах власти. Однако в действительности это удается далеко не всем. Формирование представителем собственной базы поддержки становится одной из центральных проблем избирательного процесса, решение которой предполагает налаживание различного рода каналов коммуникации и взаимодействия с избирателями. Только тот из политиков, кому удалось это сделать наиболее успешно, проходит сквозь "сито” естественного отбора и вливается во властвующую элиту. Тем самым в демократическом обществе выборы представляют центральный механизм политического процесса. Иначе говоря, они выполняют функцию политического рекрутирования властвующей элиты .

С позиций права выборы представляют собой наиболее легитимный способ формирования государственных институтов. Легитимность, т.е. законность, подлинность демократического получения мандата на власть от народа, от избирателей, волеизлияние которых свободно и в гражданско-юридическом, и в политическом, и в социально-психологическом отношении.

Как отмечает Б. Гинсберг, выборы, “едва ли не единственное средство, через которое даже самые пассивные граждане могут вознаграждать или наказывать государственных деятелей за действия ими совершенные”14, что активизирует политическое участие граждан во время голосования. Обеспечивая гражданам формальную возможность отбирать и смещать лидеров, выборы делают возможным общественный контроль над государством. Но и сам выборный процесс находится под контролем государства: в промежутках между выборами их влияние на управленческий и политический процессы ограничено, позволяя избранным политикам не принимать во внимание изменение настроения общественности при ведении государственных дел, тем самым уменьшая влияние граждан на текущую политику.

К функциям выборов следует отнести также активизацию политического участия населения в период избирательной кампании и происходящую в это время политическую социализацию и ресоциализацию личности. Избиратель во время выборов часто пересматривает или уточняет свои политические позиции, идентифицируя себя с теми или иными социально-политическими силами. Не случайно Т.Дай и Л.Зиглер характеризуют выборы как “символическое переубеждение”.15

Выборы, таким образом, будучи механизмом политического развития общества, дают возможность осуществлять в соответствии с общественным договором - конституцией трансформацию политической системы в направлении поиска оптимального политического курса.

Общее и особенное в современных избирательных системах. Избирательные системы - общепринятые , закрепленные в конституции нормы, позволяющие демократическим путем формировать систему представительства в органах государственной власти посредством демократических выборов. Общим качеством современных демократических избирательных систем являются принципы выборов - общепризнанных положений как ценностей, делающие выборы механизмом неформального представительства (эти принципы фиксируются в избирательном законодательстве).

Фундаментальный принцип - принцип выборности. Он призван обеспечить одно из важнейших прав человека - право на голосование или право голоса. В конституциях стран с парламентской демократией закрепляется прежде всего этот принцип, который рассматривается как неотъемлемое право народа участвовать посредством голосования в формировании представительных органов власти.

Сам термин "голосование" - пришел к нам из античной Спарты, где высший орган государственной власти (герусия) формировался в ходе общего собрания (апеллы) ободряющими выкриками. Выбранным членом герусии становился тот спартиад, за которого громче всех подавали голос (голосовали) собравшиеся. Из античных Афин дошло понятие "урна". Именно туда опускали древние афиняне свои черные или белые камни-бюллетени в ходе голосования. Отсюда и выражение "подкинуть черный шар", как синоним понятию "проголосовать против".

В наше время в большинстве стран принято голосование бумажными бюллетенями или электронное голосование, хотя есть примеры нетрадиционных форм голосования. Так, в ходе местных выборов в Уганде предусматривается выстраивание избирателей на центральной площади поселка, где проходят выборы, в колонну. Тот кандидат, за которым "пристроилось" больше людей, чья колонна оказалась длинней, становится победителем. Оборачиваться и перебегать из колонны в колонну запрещается.16

"Право голоса - это самое основное право, без которого все остальные права не имеют смысла. Оно дает людям, как индивидуумам, контроль за собственными судьбами. Голосование является самым мощным инструментом, который когда-либо был изобретен человечеством для разрушения несправедливости и глухих стен, которые сковывали людей из-за того, что они отличаются от других людей," - говорил об избирательном праве президент США Л.Джонсон.17

Подчеркнем, что выборы имеют общечеловеческую ценность, являются тем политическим механизмом, наличие которого позволяет обществу с полным правом относить себя к цивилизованному. Выборы в этом смысле превращаются в форму социальной конкуренции, обеспечивающей ключевые позиции в обществе наиболее способным и творческим гражданам и одновременно формой, способствующей общественному контролю за ними. Отрицание же общечеловеческой самоценности демократических выборов свидетельствует об авторитарных или тоталитарных устремлениях социально-политических сил, претендующих на власть, что в полной мере подтвердилось в практике российского большевизма. Классическим примером пренебрежительного отношения к представительной демократии и ее институтам стал разгон большевиками Учредительного собрания - представительного органа власти, избранного демократическим путем. Последствия "необольшевизма" проявились в 1993 -1994 гг. при ликвидации в России Советов - также представительных органов власти, избранных демократическим путем. Идея разгона Советов довольно долго витала в умах многих политиков из окружения президента. В конце концов ее реализовали.

К сожалению, идея самоценности органов представительной власти, пока еще не укоренилась ни в сознании российского политического истеблишмента, ни в общественном сознании. В данном случае проведение реформ и требования практической целесообразности находится в явном противоречии с принципами демократии и легитимными процедурами принятия политических решений.

В текстах конституций, как правило, раскрывается содержание принципа всеобщности выборов. Принцип всеобщности означает, что все жители имеют право на активное, в качестве избирателей и пассивное, в качестве кандидатов, участие в выборах. Исключения определяются целым рядом цензов:

  1.   возрастным - избиратель должен достичь совершеннолетия, а для кандидатов иногда устанавливается более высокий возрастной “порог”;
  2.   цензом недееспособности, ограничивающим право для участия в выборах психически больных граждан, о чем должно быть судебное решение;
  3.   моральными цензами, которые определяют права лиц, содержащихся по приговору суда в местах лишения свободы.

В соответствии с международным правом все остальные цензы ограничивают или нарушают принцип всеобщности выборов. Так, в ряде стран используются цензы оседлости, требующие проживания в течение определенного времени на территории избирательного округа.

Советскому законодательному праву известен еще целый ряд сословно-классовых цензов, ограничивающих избирательную активность определенных классов и сословий. Их перечень и содержание неодинаковы на различных этапах развития государства. Например, Конституция РСФСР 1918 г. лишала активных и пассивных избирательных прав лиц, не занимающихся общественно - полезным трудом, использующих наемный труд с целью извлечения прибыли, живущих на нетрудовой доход, частных торговцев, торговых и коммерческих посредников, монахов, духовных служителей церкви и религиозных культов, служащих и агентов бывшей полиции, жандармерии и охранных отделений, членов царской семьи, а также лиц, осужденных за корыстные и порочащие преступления. До 1936 г. избирательного права лишались так называемые "представители эксплуататорских классов".

Половой ценз долгое время ограничивал участие женщин в выборах (в некоторых мусульманских странах он сохраняется до сих пор), имущественный ценз - активность малоимущих граждан.

Существуют ограничения и на право быть избранным. Например, в советском и российском законодательстве 1989-93 гг. запрещалось совмещение руководящих постов в системе органов исполнительной власти и выборных должностей одного уровня.

Как своеобразный диалектический "противовес" ограничениям действию принципов избирательного права, существует специфическая система расширения избирательных прав путем введения специальных квот - передачи части мест в органах государственной власти определенным слоям населения. Так, расовые квоты, существовавшие при выборах парламента ЮАР или Зимбабве, гарантировали определенный процент мест представителям расовых меньшинств. Определены квоты для парламентского представительства национальных меньшинств в странах северной Европы. Партийная квота при выборах Съезда народных депутатов СССР позволяла получить гарантированные места в Верховном Совете и непопулярным представителям партийной номенклатуры и представителям демократически настроенной интеллигенции.

Непременный принцип современных демократических выборов - равное избирательное право. Его практическое воплощение заключается в том, что в законодательный орган избираются депутаты, каждый из которых представляет одинаковое число граждан, а каждый избиратель в одинаковой степени влияет на общее электоральное решение. Обеспечить соблюдение этого принципа далеко не просто, поскольку оно во многом зависит от правильной "нарезки" избирательных округов.

В США считается приемлемым, если на выборах в Конгресс разница в количестве жителей округов составляет 2 %. В СССР во время выборов народных депутатов весной 1989 г. численность одного округа могла быть 300 тыс. человек, как, например, в Якутии, и 172 тыс. - в Туве, т.е. голос жителя Якутии был почти вдвое "легче" голоса жителя Тувы.18 Особая строгость в соблюдении правил "нарезки" избирательных округов порождена вполне обоснованными опасениями, что неправильная "нарезка" может стать эффективным способом для манипулирования голосами избирателей. Подобная тактика была широко распространена в США и даже получила особое название "джерримендеринг" по имени губернатора Массачусетса Э.Джерри, который в начале прошлого века выкраивал избирательные округа самой причудливой формы для обеспечения победы своим сторонникам.

Принцип равного избирательного права имеет еще некоторые весьма важные преломления: равенство возможностей кандидатов при выдвижении, которое обеспечивается необходимым числом подписей, собранных в поддержку кандидата, и равенство возможностей кандидатов при проведении предвыборной агитации. Последнее требование соблюсти сложно, поскольку материальные возможности кандидатов неравны, а формы контроля - несовершенны. Поэтому в некоторых странах используют государственное финансирование избирательных кампаний, которое обеспечивает равенство материальных условий кандидатов.

Следующий принцип - непосредственность выборов. Его сущность заключается в том, что избиратели прямо (без посредников, делегатов или представителей) избирают членов парламента, президента, представителей других органов политической власти. Следует различать формально непрямые выборы, когда выборщики однозначно исполняют волю избирателей, и непрямые по существу, когда первично избранные представители (выборщики) голосуют по своему усмотрению. Формально непрямые выборы, например, при выборах президента США, практически ничем не отличаются от прямых, поскольку избранные на них выборщики обязаны точно выполнить волю своих избирателей.

Широко распространенные ранее косвенные выборы существенно уменьшали демократизм избирательных процедур. Прежде всего их использование неизбежно связано с ограничением у значительной части избирателей возможности лично участвовать в организации и проведении выборов, непосредственно влиять на их ход и результаты. Непрямые выборы способствуют такому явлению как абсентеизм - отказ от участия в выборах, безразличие, равнодушие людей к выдвинутым кандидатам и их программам. Кроме того, использование непрямых выборов усиливает возможность искажения реального соотношения политических сил в сторону укрепления позиций наиболее влиятельной из них, поскольку голоса сторонников противоположных сил, составляющих меньшинство, теряются по нескольку раз на каждом более высоком уровне выборов. "В большинстве случаев косвенные выборы дают преувеличенное представление о степени влияния господствующей партии и являются средством подавления партий сравнительно менее многочисленных" - писал Н.Лазаревский, русский ученый-государствовед.19 Прямые выборы создают возможности, действительно, всеобщего участия в них избирателей и обеспечивают в полной мере легитимизацию избирательной кампании.

Другим важнейшим принципом демократических выборов является состязательность, предполагающая участие в выборах конкурирующих партий, движений, кандидатов, представляющих различные социальные группы (это общепринятая практика избирательных кампаний). Политические партии, выражающие интересы различных социальных общностей, стремятся включить посредством выборов различные социальные слои и группы в политическую систему. Состояние многопартийности, естественное для стран с развитой демократией, обеспечивает мирное соревнование социальных интересов. При этом важнейшим механизмом примирения конфликтов являются выборы представителей в органы власти, организация и проведение которых для политических партий - главное направление их деятельности.  На выборах народных депутатов СССР в 1989 г. и народных депутатов России и местных Советов в 1990 г. впервые использовался принцип состязательности, когда несколько кандидатов боролись за одно депутатское место. Но законодательно не требовалось непременного выдвижения двух или нескольких кандидатов, и выборы проводились также в том случае, если оставался один кандидат. Только начиная с 1993 г. принцип состязательности закреплен в России законодательно.

Принципом, относящимся к процедуре голосования, признанным во всех демократических государствах, является тайное голосование. Он обеспечивается различными способами технического характера, уменьшающими вероятность внешнего влияния на избирателя. К тайному голосованию приравнивается существующая в некоторых странах (Португалия, Швеция) процедура голосования по почте. За нарушение принципа тайного голосования законом предусмотрены жесткие меры наказания.

К принципам демократических выборов, на наш взгляд, следует отнести возможность общественного контроля за выборами: “... присутствие наблюдателей, как иностранных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы”.20

В некоторых странах, например, на Филиппинах и в Австралии участие в выборах представляет собой не право, а обязанность граждан, а неявка на избирательный участок без уважительных причин может караться административным, или даже уголовным наказанием. Но в большинстве стран действует принцип свободы выборов и добровольного участия в них граждан. Этот принцип означает, что никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление.

К принципам демократических выборов относится также принцип равенства возможностей в предвыборной борьбе. Он обеспечивается созданием таких условий: различие материальных возможностей не может предоставить кому-либо из кандидатов преимущества и требует создания избирательной системы не допускающей результатов выборов, получение которых осуществляется недемократическим путем (подкуп, угрозы, фальсификация).

Важен принцип периодичности выборов, означающий недопущение отмены или переноса сроков выборов. Выборы теряют свои функции, если их проведение будет зависеть от произвола отдельных лиц. Периодичность позволяет избирателям производить изменения политической элиты в соответствии со своими интересами.

Несмотря на соблюдение общепринятых принципов, избирательные системы в различных странах всегда имели отличия, связанные с особенностями политических систем, традиций, политической культуры и другими факторами. Но главное отличие избирательных систем заключается в формах и степени реализации отношений представительства: от правил проведения выборов во многом зависит, в какой мере может осуществляться влияние избирателей на политический курс государства. Выбор избирательной системы в значительной мере оказывает влияние на итоги выборов и распределение власти между социально-политическими силами. В период распространения всеобщего избирательного права в промышленно-развитых странах существовали два особых типа избирательных систем: мажоритарная и пропорциональная.

Вначале наибольшее распространение получила мажоритарная система. Сущность ее заключается в том, что депутатские места в каждом округе достаются кандидату, который собрал установленное большинство голосов, а остальные кандидаты, как и стоящие за ними политические силы, не набравшие нужного количества голосов, остаются непредставленными в органах власти. Мажоритарная система бывает трех видов в зависимости от того, какого большинства для избрания депутатов требует закон - относительного, абсолютного /50% + 1 голос/ или квалифицированного (2/3, 3/4 от общего числа поданных голосов).

Мажоритарная система имеет ряд, казалось бы, неоспоримых положительных свойств. Во-первых, она способствует возникновению между депутатами и избирателями прочных, непосредственных связей, зачастую личностного характера. Депутат хорошо знает свой избирательный округ, проблемы и интересы его жителей. Избиратели имеют достаточно полное представление о кандидате, его политических взглядах, поведении, чертах характера и т.д. Прочные личные связи депутата в своем избирательном округе укрепляют его положение в парламенте, препятствуют влиянию на него внешних факторов, в том числе и давления различных теневых структур.

Во-вторых, мажоритарная система, укрепляя позиции наиболее сильного политического течения, создает условия для возникновения устойчивой расстановки сил в законодательных органах, способствует вытеснению из парламентских структур мелких и средних по влиянию партий, что стимулирует образование двух- или трехпартийных политических систем. Сильные позиции лидирующей в парламенте партии позволяют сформировать стабильное правительство, способное проводить эффективный и последовательный политический курс.

В нашей стране до 1993 г. функционировала мажоритарная система, но ее положительные качества не могли быть использованы. С одной стороны, потому, что всегда существовало отчуждение депутатов от своих избирателей, с другой, принципы публичного формирования правительства и влияния на этот процесс политических партий еще не сложились.

К недостаткам мажоритарной избирательной системы относится прежде всего то, что она не отражает реальную расстановку социально-политических сил в стране. Многие влиятельные политические партии и организации вытесняются за пределы парламента. В России в 1991-1993гг. политические силы не представленные в парламенте, оказались в структурах исполнительной власти. Тем самым была блокирована возможность политического консенсуса как важнейшего фактора стабильности в обществе. Конфликт между пропрезидентскими и пропарламентскими силами показал отсутствие в обществе устойчивой модели политического поведения, ориентированной на достижение согласия. Нетерпимость на психологическом уровне легко перерастает в диктат на уровне политическом в силу отсутствия общепризнанных правил политических взаимодействий. Представительная власть не смогла создать пространство для достижения компромисса между политическими силами различных ориентаций и, тем самым, оказалась не способна выполнить свою основополагающую миссию легитимной защиты общества от диктата. Особенно опасно то, что действия внепарламентского меньшинства оказались весьма разрушительными для политической системы в целом. Таким образом, эта избирательная система создает возможность для доминирования в поведении политических субъектов частных интересов в ущерб общенациональным. Тем самым ослабляется значение парламента и правительства как общенациональных, общегосударственных органов.

Мажоритарная система создает благоприятные условия для манипулирования политической волей избирателей, используя "джерримендеринг" или "избирательную географию", когда результаты выборов в большой мере зависят от умелой "нарезки" избирательных округов. Эта возможность, кстати, достаточно широко использовалась партийно-номенклатурной элитой на выборах народных депутатов СССР и РСФСР в 1989 и 1990 гг., а также этнократическими элитами на выборах в органы власти в республиках России в 1994-1995 гг. для обеспечения доминирования в законодательных органах представителей так называемых “титульных наций”.

Рассмотрим два способа, как может осуществляться подобная манипуляция.

1. Известно, что городские округа в результате "нарезки" были более многочисленными, чем сельские. В результате сельское население, обладающее более консервативными политическими установками, смогло направить в представительные органы власти большее число депутатов, чем аналогичное число жителей городов.

2. Используя при "нарезке" избирательных округов данные предыдущих выборов, правящее большинство может выделить территорию, на которой противостоящая партия пользуется подавляющим влиянием. Эта территория оформляется в отдельный округ. На других территориях влияние этой партии будет минимизировано.

Для наглядности представим такую ситуацию. Имеется три избирательных округа по 100 тыс. избирателей в каждом. В них баллотируются кандидаты от партий А, Б, В. Ставится цель - ослабить партию А и усилить партию Б, для чего создается избирательный округ "1", где партия А имеет неоспоримое преимущество. Выборы в округе "1" дают следующие результаты: кандидат партии А получает 90 тыс. голосов, кандидат партии Б - 2 тыс. голосов, кандидат партии В - 8 тыс. голосов. В округах "2" и "3" побеждает кандидат от партии Б, он набирает 34 тыс. голосов, а кандидаты от партий А и В по 33 тыс. голосов. В результате партия А, собрав в трех округах 150 тыс. голосов, получает одно место в парламенте, партия Б, собрав 70 тыс. голосов, получает два места, а партия В, собрав 74 тыс. голосов, ни одного места в парламенте. Таким образом мажоритарная избирательная система делает возможной ситуацию, когда значительное число избирателей остается без своего представителя в парламенте (до 1/2 избирателей), и партия, завоевавшая голосов меньше, чем конкурент, получает большую часть мест в парламенте.

Приведенный пример отнюдь не умозрительный. Известны случаи победы либералов и консерваторов в Англии при пролейбористском настроении электората (например, выборы 1931 г.) и наоборот - победа лейбористов в1974 г. (когда они получили 50% мест в парламенте) была обеспечена им всего 35% голосов избирателей.21

Для того чтобы воспрепятствовать возможности манипулирования голосами избирателей при помощи “нарезки” округов, выработаны определенные правила, которые сводятся к выполнению ряда критериев.

  1.   Конституционные критерии, в которых предусматривается - а) равенство округов по населению; б) равенство возможностей быть представленными на выборах (недопущение нарезок с целью дискриминации отдельных групп).
  2.   Географический критерий, означает компактность территории округов и их территориальная целостность.
  3.   Административно-географический критерий требует соблюдения границ административных единиц, отражающих территориальную организацию государства.
  4.   Политические критерии, предусматривающие - а) преемственность окружных сеток после ревизии в результате пересмотра по данным переписи населения, минимизацию вносимых изменений; б) "внепартийность" округов, т.е. недопущение нарезки округов в интересах той партии, которая в настоящее время находится у власти в том или ином регионе.

Легко заметить, что эти критерии могут вступать в противоречие друг с другом. В таких случаях приоритет отдается конституционным и географическим критериям, остальные же используются как вспомогательные, на общих основаниях. Подобная строгость в соблюдении правил “нарезки” порождена отнюдь не эстетическими наклонностями законодателей, а вполне обоснованными опасениями, что она может стать эффективным способом манипулирования голосами избирателей. Если достаточно хорошо знать конкретное размещение различных социальных групп, т.е. политическую географию общества, то не составляет особого труда “нарезать” сетку округов таким образом, чтобы кардинально сократить политическое влияние одних групп на результаты выборов в угоду другим.

К “джерримендерингу” прибегают не только в межпартийной борьбе. Его механизм позволяет дискриминировать любые группы населения. Так, в США издавна было принято дискриминировать города, где много иммигрантов и социально активных пролетариев, в пользу сельских районов - оплотов консерватизма, стоящих на страже "истинно американских ценностей". На американском Юге, где полностью господствовали демократы, “джерримендеринг” долго практиковался для умаления роли чернокожих избирателей.

Пропорциональная избирательная система основана на том, что мандаты распределяются между партиями в соответствии с числом голосов, поданных за каждую из них. В прошлом левые партии противопоставляли пропорциональную избирательную систему мажоритарной как более демократическую. Пропорциональная система имеет следующие модификации:

  1.  на общенациональном уровне, когда избирательные округа не вычленяются и избиратели голосуют за политические партии в масштабе всей страны;
  2.  в многомандатных округах, когда избиратели голосуют за представителей партии в масштабах округа, при этом места в парламенте распределяются в зависимости от влияния партии в округе.

Очевидны положительные качества пропорциональной избирательной системы: она обеспечивает справедливое представительство политических сил на парламентском уровне. В результате при принятии парламентских решений в значительной мере учитываются интересы отдельных социальных и политических групп. Пропорциональная система, выявляя сложность и многоцветие политической палитры, способствует созданию эффективных обратных связей между гражданским обществом и государством, стимулирует развитие плюрализма в политической системе.

Отрицательные качества пропорциональной системы - ослабление связи между избирателями и парламентариями, поскольку голосование идет за партии, а не за конкретных лиц. Списки кандидатов составляются чаще всего административно-канцелярским путем, что усиливает зависимость кандидатов от партийно-аппаратных структур. Отсюда появляется возможность бюрократических решений и махинаций, подрывающих доверие населения к представительным органам и политическим партиям.

Недостатком пропорциональной системы является и то, что, обеспечивая представительство в парламенте политических сил, не обладающих поддержкой в рамках всей страны, она порождает сложности при формировании правительства. Отсутствие доминирующей политической партии делает неизбежным появление коалиций партий. Однако их политические программы обычно страдают эклектичностью и неопределенностью, ибо создаются на основании компромиссов и различных целевых установок. Поскольку такие компромиссы непрочны, то и действия правительств отличаются непоследовательностью и противоречивостью. По малозначительным причинам подобные коалиции распадаются, возникает парламентская нестабильность. Известный политический деятель Франции М.Рокару дал следующую оценку избирательных систем: "Мажоритарная система слишком груба, пропорциональная - слишком опасна".22 Для преодоления недостатков мажоритарной и пропорциональной избирательных систем создаются разного рода смешанные избирательные системы. Вот как это происходит.

  1.  Определяется нижний предел для ограничения представительства мелких партий - своего рода избирательный метр. Пример: бундестаг ФРГ, где представительство ограничено для партий, набравших менее 5 % голосов. Таким образом исключается участие мелких партий, что создает условия для создания более стабильного правительства, хотя благодаря этому ограничению от парламентского представительства может отсекаться до 2 млн. граждан ФРГ. По такому же принципу осуществляется ограничение избранных партий, избирательных блоков и объединений в России.
  2.  Вместо многомандатных создаются маломандатные округа. Право на участие в выборах предоставляется 4-5 партиям, причем в качестве победителей могут рассматриваться только 2-3 партии. Такая система способствует созданию устойчивых партийных блоков весьма эффективных для проведения избирательных кампаний и завоевания политической власти, а также создает условия для отсечения крупных партий, оппозиционных официальному курсу.
  3.  В списки кандидатов вносятся не партии, а их представители, поэтому при голосовании происходит отбор прежде всего персоналий, а не только выбор партийной программы.
  4.  В масштабе страны создается система, при которой часть депутатских мандатов завоевываются на основе принципов мажоритарной системы, а другая часть распределяется в зависимости от голосования по партийным спискам.

С помощью смешанной избирательной системы удается избежать существенных недостатков как пропорциональной, так и мажоритарной избирательной системы и в полной мере использовать их достоинства. Именно такая система в наибольшей степени соответствует особенностям современной России: сохранению привычки избирателей к мажоритарной системе и одновременно развитию в стране многопартийности. Правда, специалистами высказывается много критических замечаний, относительно целесообразности использования смешанной избирательной системы в нашем обществе. Это касается жесткости пятипроцентного барьера для политических партий В связи с этим выдвигается требование вернуться к мажоритарной системе. Автор не согласен с этими выводами, его аргументы будут приведены и обоснованы в следующих главах диссертации.

Бесспорно, первые шаги, связанные с утверждением в России нового избирательного процесса не могут быть идеальными. Метод проб и ошибок при политическом реформировании неизбежен. Но факт остается фактом: в России утверждаются реалии идеологического и политического плюрализма, требующие адекватной избирательной системы. И применение смешанной избирательной системы - весьма существенный шаг в этом направлении.


ГЛАВА 3. Эффективность демократических выборов: объективные условия

и субъективные факторы

Объективные основания эффективности избирательного процесса. Как доказывал выдающийся русский мыслитель И.А.Ильин, совсем не всякий народ и не всегда способен выделить к власти лучших при помощи всенародных выборов.1 Для того , чтобы выборы органов власти были эффективными т.е. в максимально возможной мере выполняли свои социально-политические функции необходимо определенное состояние социальной среды, которое характеризуется рядом объективных социально-экономических, политических, правовых, культурных и моральных факторов. Их отсутствие может превратить выборы в антисоциальный механизм. Но следует иметь в виду, что успешное проведение выборов зависит не только от объективных факторов, но и само модифицирует социальную среду и в первую очередь политическую систему общества в направлении ее адаптации, обновления и устойчивости.2 В частности, усиление легитимности политической системы, подкрепленной правовым статусом вновь избираемых органов власти и доверием избирателей; развитие реальной многопартийности; обновление политической элиты. С точки зрения эволюции социальной среды, важнейшее условие для выборов, проводимых в обществе и находящихся на этапе перехода от авторитаризма к демократии - проведение выборов в срок, определенный конституцией и избирательными законами, гласно, демократично, под общественным контролем. Это позволит обеспечивать постепенное, “дозированное” увеличение эффективности выборов с каждой новой избирательной фазой.

Электоральный опыт стран с развитыми демократическими традициями выборов позволяет определить главные объективные условия способствующие эффективности выборов органов власти. Рассмотрим некоторые из них.

В экономической области - это развитые отношения собственности, предполагающие рыночные механизмы и свободу предпринимательства. Человеку, обладающему собственностью, есть, что терять и что защищать, его способ бытия коренным образом отличается от жизни горьковского босяка. Наличие экономических интересов требует соответствующих политических механизмов их артикуляции и защиты. Как раз выборы и являются одним из таких механизмов, с помощью которого можно безболезненно устранить руководителей, не обеспечивших условия реализации материальных интересов большей части избирателей. На теледебатах в 1976 г. кандидат в президенты США Р.Рейган, обращаясь к телезрителям спросил, считают ли они, что живут сейчас лучше, чем четыре года назад. Если да, то они могут снова голосовать за его оппонента Дж.Картера. Если нет, то они должны согласиться, что настало время для перемен.3 Этот "элементарный" вопрос оказался весьма действенным средством убеждения, потому что он затрагивал материальные интересы населения.

Развитые экономические отношения предполагают достаточно высокий уровень материального благосостояния у основной массы избирателей, т.е. такой уровень, который позволяет им осознанно относиться к политической борьбе, выбирая позицию, соответствующую их интересам. Кроме того, необходимо учитывать, что сами демократические выборы требуют достаточно крупных материальных ресурсов, без которых невозможно довести до сведения избирателей основные программные положения кандидатов, познакомить с их человеческими качествами. Это означает, что у государства и частных лиц должны быть достаточные материальные средства, часть из которых они готовы вкладывать в политику.

Среди социальных факторов эффективного избирательного механизма на первое место нужно поставить существование экономически состоятельного "среднего класса", обеспечивающего общественную стабильность. Средний класс в силу своей компетентности заинтересован в демократических формах власти, в защите гражданского общества от произвола государства. В свое время С.Л.Франк отмечал: “Важнейшая социальная ценность средних классов заключается в осознании того, что нельзя обогатиться с помощью каких-либо вообще механических государственных или революционных мероприятий (что свойственно низшим слоям). Суть его духовных устоев: экономическое благосостояние органически зависит от трудолюбия, энергии, предприимчивости и образования”.4

Постоянство проживания большинства населения на "своей" территории, прочность семейных устоев, общественных институтов и общепризнанных социальных ценностей обеспечивают устойчивый общественный порядок. Семья, церковь, трудовой коллектив (корпорация), политическая партия и другие социальные институты позволяют в рамках конкурентной борьбы в полной мере выразить общественный интерес и определить пути его реализации.

Эффективные выборы предполагают ощущение народом своей историко-национальной общности как основы патриотизма, уважения к закону, чувства государственной ответственности. В этом залог высокой политической культуры народа, демократических традиций. Особо следует подчеркнуть необходимость общественно-политического консенсуса относительно государственного устройства общества и его основных институтов. Если одна часть общества выступает за капитализм, а другая - за социализм, то выборы лишь обострят борьбу, а затем перенесут ее на уровень политических институтов, что рано или поздно приведет к разрушению государства. Вот почему так важно иметь общепризнанные, хотя бы на уровне политической элиты, "правила игры" - законы, зафиксированные в конституции и избирательном кодексе.

Правовые условия демократических выборов в современном виде возникли не сразу. Первой возникла идея соглашения (пакта) народа о передаче государству права устанавливать порядок (Т.Гоббс, "О гражданине", "Левиафан")5 и последовавшая за ней концепция общественного договора (Ж-Ж.Руссо "Об общественном договоре, или Принципы политического права").6 Концепция договорных отношений общества и государственной власти была оформлена конституционными документами ряда стран (США, Франция). Со временем конституция как вид договора государства с народом стала договорным документом большинства стран.

Для эффективности избирательной системы необходим структурный тип легитимности - привычный для граждан порядок формирования властных структур, стержнем которого является убежденность в правомерности существующей политической системы.7 Безусловно, избирательная система не может не учитывать и имеющийся социокультурный контекст, влияющий на политический процесс. Политическая культура каждой страны определяется набором базовых ценностей. В России можно выделить по крайней мере три зоны, в которых господствуют различные политические субкультуры, условно подразделяющиеся на "западную", "азиатскую" и "русскую".

Западная субкультура охватывает столицы и крупные промышленные центры России. Ее отличительная особенность - вера в эффективность западной парламентской демократии и  возможность безболезненного перенесения либерально-демократической традиции на российскую почву. Одновременно приверженцы этой модели надеются на бескорыстную помощь западных стран при установление демократических режимов. Свободные выборы и референдумы - главное орудие демократических сил в формировании нового справедливого общественного порядка. Чисто "российское родимое пятно" состоит в том, что политическими преобразованиями демократы надеются решить социальные и экономические проблемы. Естественно, что носители западных политических стандартов отличаются высоким уровнем избирательной активности, выборы проходят незаформализованно, в конкурентной борьбе участвует значительное количество кандидатов, что обеспечивает высокий уровень доверия к результатам голосования. Модель голосования строится на рациональной основе как соотнесение затрат и результатов политической деятельности.

Азиатская субкультура господствует в автономиях Северного Кавказа, Поволжья и в ряде других автономий России. Здесь политика всегда была отделена от повседневной жизни людей. Парламентская демократия и демократические выборы искажаются общинными и клановыми отношениями, формальные выборы лишь легитимизируют те решения, которые приняты старейшинами и влиятельными людьми. Поэтому демократия культивируется здесь чисто декоративно, граждане мало влияют на тех, кто облечен властью. Политические отношения обусловлены сложной системой традиций феодального и дофеодального происхождения. Их нарушение грозит властителям отрешением от власти.

Особенности азиатской субкультуры: почтение к старшим по возрасту, особая роль религии, терпимость к коррупции в политике, отстраненность женщин от политической жизни. Избирательное поведение в рамках азиатской политической субкультуры мобилизовано высшими органами власти и влиятельными членами социальных общностей и не является автономным, совершаемым согласно свободному индивидуальному выбору, как в западной политической субкультуре.

Русская субкультура охватывает остальную часть страны. Её носители - преимущественно сельские жители, а также избиратели средних и малых городов. Принято считать, что русская политическая субкультура является промежуточной между западной и азиатской, включая в свой состав представления и образцы поведения той и другой субкультур, сплавляя их воедино. Обратим внимание на такую характерную черту русской субкультуры, как традиционная отстраненность от политики, поиск свободы от властей. Ведь русский человек всегда чувствовал свою отчужденность от власти, стремился избежать ее воздействия. Русской субкультуре свойственно противопоставление официального и неофициального, формального и неформального способов поведения в политике. При этом сама политика зачастую характеризуется как не вполне чистоплотное дело.

Особая роль в русской субкультуре принадлежит интеллигенции, которая видит себя в постоянном духовном поиске, в вечной оппозиции политическому режиму, каким бы он ни был. Среди интеллигенции ценится подвижничество, моральный труд, страдание "за народ". Именно в силу данных особенностей русской субкультуры ее носители подвержены популизму, причем как левому, так и правому. Им всегда требуется единомыслие: решение проблем "всем миром". Русская политическая культура не терпит политической борьбы, так как это культура покоя, она приемлет движение лишь для смены одного состояния на другое. Она несет ностальгию по порядку и веру в политика-вождя, который трудным, но коротким путем всех приведет в светлое будущее. Отсюда знаменитое русское долготерпение и одновременно склонность к бунту - кардинальному способу решения проблем в кратчайший срок.

Поэтому в 1989-90 гг. отношение к выборам первоначально было сверхоптимистичным, что вызвало острую политическую борьбу за депутатские мандаты, массовое участие и большие надежды на решение социальных и экономических проблем политическими средствами. Однако по прошествии некоторого времени, когда выяснилось, что депутаты не в состоянии решить непосильные для них задачи, интерес к политической деятельности и доверие к выборам упали. В 1995-96 гг. у населения России вновь возрастает интерес к выборам, как способу решить накопившиеся за последние годы проблемы путем избрания более профессионального парламента и президента. Можно предположить, что за этим всплеском электоральной активности вновь последует спад, вызванный разочарованием избирателей деятельностью своих представителей.

Противоречивость русской политической субкультуры состоит еще и в том, что в ней сосуществуют определенные демократические и авторитарные традиции. Вместе с демократическими элементами (вече, земские соборы, земские собрания, думы) в русской политический субъкультуре наблюдается мессианская вера во всесильного политического лидера (царя, вождя, президента), способного спасти Отечество. В этом лежат истоки оправдания общественным мнением перманентно конфликтной атмосферы при взаимодействии парламента и президента на протяжении последним пяти лет.

Среди политических условий, необходимых для эффективности демократических выборов, наряду с демократическими традициями следует отметить существование сильного гражданского общества со структурированными институтами: развитую многопартийность как отражение многообразия социальных интересов, устоявшуюся законодательную базу, независимое от государства функционирование средств массовой информации. Государство должно иметь самостоятельные ветви власти и, основанную на общепринятых нормах, систему политических сдержек и противовесов.

Если перенести эти объективно необходимые для эффективных выборов в органы власти требования на почву российской действительности, можно сказать, что сегодня происходит процесс созревания условий для полноценных выборов. Политическая практика последних лет показывает как избирательную эйфорию первых альтернативных выборов (1989-1991 гг.), так и последующее снижение самоценного значения выборов, подчинение их стихии политической борьбы. Об этом свидетельствуют попытки отменить результаты демократических выборов деятелями ГКЧП в 1991г., административное назначение, а не выборы руководителей исполнительной власти в большинстве субъектов Федерации в1991-1995 гг., принудительный роспуск демократически избранных Советов всех уровней в 1993-1994 гг. Об этом же говорят и попытки депутатов парламента устранить из политики всенародно выбранного Президента и вообще ликвидировать такую должность.

Все это сужает базу демократических выборов, но не уменьшает объективной необходимости перехода общества к парламентской демократии, в которой выборы в органы власти поистине занимают центральное место. Отсутствие необходимых социально-экономических условий для свободного и демократического волеизъявления электората не снимает общественной потребности в проведении выборов. Напротив, выборы нужно использовать в рамках существующей политической культуры как механизм созидания нового демократического общества.

До сегодняшнего дня продолжается в высших эшелонах власти борьба между сторонниками и противниками демократических выборов Госдумы и президента. Тем не менее идея выборов все более прочно закрепляется в российском обществе и, как показывают результаты социологических исследований, большинство россиян не признают другого способа формирования органов власти. Когда в 1988 г. социологи спрашивали о мерах по демократизации общества (проведение референдумов, выборы главы государства, голосование за конституцию), то их поддержали более 80% опрошенных. Это желание сохранилась и поныне. Согласно данным социологических опросов, избиратели хотели бы выбирать не только депутатов представительных органов, но и глав исполнительной власти, начиная от президента и кончая сельскими старостами. Это является свидетельством весьма сильной установки на самостоятельное участие в политической жизни. Несмотря на то, что среди части населения эйфория, связанная с чрезмерными ожиданиями от избрания своих представителей в органы власти прошла, уровень электоральной активности по сравнению с 1988-90 гг. несколько снизился, тем не менее большинство населения все же приняли участие и в парламентских (1993 и 1995 гг.) и президентских (1996 г.) выборах.

Современная политическая ситуация в России такова, что нормальное функционирование политической системы в немалой степени обусловлено избранием представителей федеральных и местных органов законодательной власти, президента и других должностных лиц. Демократические выборы - естественный механизм образования органов власти в странах с рыночной экономикой. Поэтому и Россия, осуществляя свой путь к цивилизованному рынку, неизбежно должна пройти через ряд последовательных выборов в государственные органы всех уровней, что должно привести к углублению демократических преобразований. И тогда выборы из предмета политического торга элит превратятся в стабильно работающий механизм гражданского представительства в органах государственной власти.

Избирательные технологии и их влияние на избирательный процесс. Выборы в органы власти представляют собой с точки зрения политики событие, определяющее основу базовых политических процессов в демократическом государстве: институционализацию отношений гражданского представительства, передачу властных полномочий от гражданского общества государству, формирование политической элиты, легитимное воспроизводство отношений общественного представительства в системе государственного руководства и управления и ряда других. С позиций организационно-технических, выборы - крупное предприятие с большим числом участников и подключением значительных ресурсов экономического, интеллектуального и социально-психологического характера, требующее определенного набора согласованных по времени и месту проведения политических, правовых и организационных действий, осуществляемых субъектами избирательного процесса, другими словами, избирательных технологий.

Избирательные технологии представляют собой специально созданную и эмпирически обоснованную систему средств, приемов и способов, направленных на решение задач избирательной кампании. Как и любая политическая технология, избирательная требует решения типовых задач, связанных с управлением политическим поведением субъектов, в данном случае с целью упорядочения и оптимизации избирательного процесса, посредством создания и использования определенных алгоритмов.

В современной политологии понятие “избирательная технология” сравнительно новое. Его, как правило, применяют в связи с организацией и проведением демократических выборов, но не следует забывать, что авторитарные политические режимы, использующие выборы как ширму для сокрытия истинных механизмов формирования властных структур, тоже нуждались в специфических избирательных технологиях. Поскольку целевая функция квазидемократических выборов сводилась, с одной стороны, к жесткой номенклатурной системе рекрутирования властной элиты, а с другой стороны, нуждалась в демонстрации активной всенародной поддержки существующего режима, то и “избирательные технологии”, отличавшиеся сложностью и изощренностью, должны были включать в себя соответствующие скрытые от населения действия и одновременно мероприятия по широкой мобилизации избирателей.

Например, в бывшем СССР видимая часть избирательной технологии теоретически соответствовала обозначенным в конституции демократическим принципам - всеобщему, прямому, равному избирательному праву при тайном голосовании. Закрытая часть избирательной технологии включала целый комплекс действий, обеспечивающих жесткий партийный контроль над всеми этапами избирательной кампании: действия по созданию избирательных комиссий, выдвижению кандидатов, проведению агитационных мероприятий, мобилизации населения на участие в выборах, проведению голосования и подведению его итогов. И везде можно было различить внешнюю сторону - “социалистическую демократию” и внутренний механизм тотального партийно-государственного контроля. Отличительной особенностью избирательных технологий при авторитарных режимах является гипертрофированное государственное воздействие на организацию голосования и почти полная инертность в действиях кандидатов.8

Радикальные изменения характера избирательной системы современной России, связанные с углублением политического плюрализма, развитием практики альтернативности и снятием партийно-государственного патронажа при выдвижении кандидатов привели к острой необходимости понимания и использования избирательных технологий в первую очередь при проведении избирательных кампаний отдельными кандидатами, партиями, объединениями и т.д. Заполнению этого технологического вакуума способствовал ряд причин:

  1.   практика избирательных кампаний, проводимых по методу проб и ошибок, позволила выявить комплекс эффективных действий для победы кандидатов;
  2.   знакомство с обширным опытом избирательных технологий, применяемых в странах с развитой демократической традицией;
  3.   высокий интерес специалистов и ученых к проблеме избирательных технологий и высокий спрос на их разработки.

В то же время, во многом с связи с острой практической необходимостью, обозначился явно односторонний подход к самому понятию избирательных технологий. В многочисленных работах, посвященных избирательным технологиям, освещалась только рыночная или маркетинговая модель технологии выборных кампаний.9 В них избирательный процесс рассматривался как своеобразный рынок, на котором покупателями являются избиратели, продавцами - партии, движения, избирательные штабы, группы граждан. А товар - кандидаты, их имидж и программы. Этот рынок требует маркетинга - деятельности, посредством которой изучается, прогнозируется, стимулируется, организуется и удовлетворяется спрос на “товары” в политическом смысле этого слова. Избирательный маркетинг имеет цель: помочь политическим партиям и кандидатам разработать и провести эффективную избирательную кампанию. Исходя из этого, понятие избирательной технологии идентифицировалось с технологией отдельной избирательной кампании. Вне исследования оставались не менее важные технологии по созданию организационно-правовой структуры, обеспечивающей проведение отдельных избирательных кампаний.

Дело в том, что при демократических режимах избирательные технологии призваны обеспечить важнейшую задачу — взаимодействие гражданского общества и государства, т.е. передачу властных полномочий от общества государству путем свободных выборов. В результате целенаправленной технолого-политической деятельности субъекты избирательного процесса должны получить оптимальные результаты:

  1.  для государства - обеспечение правовых норм при организации и проведении избирательной кампании;
  2.  для общества - наиболее полная реализация социальных функций выборов;
  3.  для кандидатов - осуществление в равной борьбе с политическими конкурентами права представлять интересы жителей своего округа в государственных органах.

При этом избирательные технологии, являясь субъективными факторами эффективности избирательных кампаний, не могут не учитывать объективных условий проведения выборов: правового пространства, практики избирательных кампаний, национально-политических традиций, организационных и материальных возможностей государства и т.д.

По нашему мнению, следует различать два типа избирательных технологий, которые можно определить как внешние и внутренние.

Для того, чтобы выборы проходили в соответствии с демократическими принципами в рамках существующего законодательства и могли в полной мере выполнять свои социальные функции, должны быть созданы организационно-правовые условия, осуществляемые государством и специальными государственно-общественными органами - избирательными комиссиями. Они направлены на обеспечение пассивного и активного избирательного права, создание законодательной базы, обеспечивающей равные правила “избирательной игры” для всех субъектов электорального процесса, осуществление подготовки пространственной инфраструктуры выборов и т.д. Исходя из этого, деятельность субъектов избирательного процесса по созданию общегосударственной избирательной инфраструктуры - своеобразного организационно-правого каркаса для множества отдельных избирательных кампаний, можно определить как осуществление внешних избирательных технологий.

Внешние избирательные технологии должны в максимальной мере раскрыть возможности избирательной системы, а также показать:

  1.  в какой мере она функциональна, т.е. способна эффективно трансформировать социальные потребности избирателей в деятельность органов государственной власти;
  2.  насколько эта система надежна, в какой степени ее функционирование не зависит от действий отдельных, наделенных властными полномочиями, лиц и институтов;
  3.  насколько она экономична: соответствуют ли материальные и организационные затраты полученным в результате выборов социальным и политическим результатам.

Успешное участие кандидатов в избирательном марафоне и как итог - победа на выборах, хотя и определяются в конечном счете объективными условиями (уровнем политических сил - партий, блоков, организаций, отдельных кандидатов, отражающих интересы определенных социальных групп), но в значительной, а иногда и в определяющей степени, зависят от субъективных условий, которые выражаются в возможности и способности кандидата доказать своим избирателям, что он является лучшим представителем их интересов. Для достижения эффективности единичных избирательных кампаний политическими субъектами применяется избирательный маркетинг или, говоря иными словами - внутренние избирательные технологии.

Между двумя видами избирательных технологий существует определенная взаимосвязь: проведение избирательной кампании отдельного кандидата (партийного блока), осуществляется в рамках избирательной инфраструктуры, которая обеспечивает определенную свободу действий участников избирательной кампании в соответствии со своей целевой установкой. Целенаправленную деятельность, представляющую собой совокупность средств и методов воздействия на избирателей единичной избирательной кампании можно определить как внутреннюю избирательную технологию. Потребность во внутренних избирательных технологиях маркетингового типа определена рядом обстоятельств, вытекающих из сущности выборов как механизма реализации представительства в условиях политического рынка:

  1.  кандидат (индивидуальный или коллективный), для того чтобы представлять электорат в органах власти должен хорошо знать интересы и проблемы избирателей, проживающих в избирательном округе, объективные и субъективные особенности округа;
  2.  ему необходимо предложить убедительную программу своих действий и способы ее осуществления;
  3.  для политика важна способность убедить избирателей в правильности своей точки зрения; для этого он должен найти способы стать понятным для людей, завоевать их доверие;
  4.  кандидат должен иметь свое политическое лицо, проявлять способность профессионально понимать и представлять своих избирателей и т.д.

Ни одна из названных и еще многих других задач избирательной кампании не может быть решена без применения внутренних избирательных технологий, которые одновременно важны и для кандидатов и для избирателей.

Условия социальной среды являются объективными основаниями для возможной эффективности внешних и внутренних избирательных технологий. В свою очередь деятельность участников электорального процесса по осуществлению избирательных технологий - субъективные факторы, определяющие эффективность избирательных кампаний.

Избирательные, как и любые социально-политические технологии, предназначены для решения стандартизированных и унифицированных задач.10 Возможность технологизации избирательного процесса связана с тем, что избирательные кампании, независимо от масштабов и видов выборов в органы власти, имеют одинаковые этапы. Они определены типичными политическими событиями:

  1.   объявлением выборов;
  2.   регистрацией кандидатов;
  3.   предвыборной агитацией;
  4.   голосованием;
  5.   включением кандидата в деятельность органа власти.

Избирательные технологии имеют пространственное измерение - внешние (по созданию общей инфраструктуры) и внутренние (по решению задач отдельной избирательной кампании). Они синхронизированы по времени, определяемому основными событиями кампании. На схеме 1.1.3. показаны алгоритмы внешних и внутренних избирательных технологий:


Схема 1.1.3.

ГОЛОСОВАНИЕ

Основные политиче-ские события

Объявление о проведении выборов

Регистра-ция кандидатов

Предвыбор-ная агитация

1 тур

2 тур

Включение избранного кандидата в политическую систему

Алгоритм внешней избира-тельной технологии (формиро-вание из-биратель-ной инф-раструкту-ры)

Формирова-ние избирательных комиссий, “нарезка” округов  и участков, прием под-писей в под-держку кандидатов

Проверка подписей регистрация кандидатов

Информиро-вание избирателей  о времени  и месте выборов, контроль за ходом аги-тации. Подготовка ус-ловий для го-лосования.

Организа-ция  и проведе-ние голосования, подсчет голосов, подведение итогов

Объявление итогов голосования, организация ра-боты избран-ных органов власти

Алгоритм внутренней избира-тельной кампании (избира-тельный маркетинг)

Разработка избиратель-ной страте-гии. Выдви-жение кан-дидатов, сбор подписей в поддержку кандидатов, формирова-ние команд.

Этап избирательной борь-бы. Реализация и корректировка избирательной стратегии.

Контроль за соблюдением правил голосования и подсчета голосов

Подведение итогов выбо-ров

Избирательная кампания, проводимая на любом уровне государственного устройства (федеральном, региональном, местном), как в органы исполнительной, так и законодательной власти, имеет типичный состав основных участников этого политического события. Между ними существуют определенные виды политических отношений (см. схему 2.1.3.).


Схема 2.1.3.

Законодательные органы власти

Исполнительные органы власти

Судебные органы власти

Формирование избирательного законодательства

Создание организационных и материальных условий

Контроль за соблюдением избирательного законодательства

Система избирательных комиссий

регист-

рация

Кандидаты (партийные списки)

выдви-жение, сбор подпи-сей

Партии, движения, блоки, группы граждан

Команды

кандидатов

выборы

Средства массовой ин-формации

Группы информационно-аналити-ческого обеспечения

ИЗБИРА-ТЕЛИ

Органы государственной власти - избирательные комиссии - создают организационно-правовую “оболочку” или инфраструктуру избирательной кампании: общие “правила игры”, организационные и материальные условия, контроль за соблюдением законодательства и принципов выборов.

Кандидаты в органы власти при поддержке партий, команд, средств массовой информации осуществляют избирательный маркетинг - систему мер по изучению интересов и политических ориентаций электората, производят сегментацию избирателей, формируют имидж кандидата, ведут избирательную агитацию.11

Проведенный в первом разделе диссертации политико-философский анализ отношений политического представительства и выборов как основного механизма их формирования позволяет сделать следующие выводы обобщающего характера.

  1.   Отношения политического представительства возникают между субъектами власти и дают возможность одному из них выступать в качестве представителя другого (других) и осуществлять от его (их) имени властные полномочия, иную политическую деятельность. Делегирование власти - наиболее распространенная форма становления политического представительства - имеет два вектора: “снизу-вверх” и “сверху-вниз”. В первом случае возникают основанные на взаимном доверии, неформальные отношения политического представительства “субъектно-субъектного” типа. Во втором - отношения руководства и подчинения, формального представительства, отношения “субъектно-объектного” типа.
  2.   Исследование характера возникновения отношений политического представительства между политиком и социальной общностью, интересы которой он представляет, с использованием концепции многомерности власти и модели политического рынка показывает, что:
  3.   исходным ресурсом, подлежащим обмену на политическом рынке, является возможность равного политического участия каждого гражданина, добровольно переданная в обмен на доверие политикам; основаниями для передачи властных полномочий являются политические программы, цели, пути и способы их реализации, имидж политиков, благодаря которому они персонифицируют возможности решения общественных проблеем, делая их зримыми и доступными здравому смыслу;
  4.   при делегировании представительства происходит качественный скачок, при котором возможности отдельных людей превращаются в реальную власть политиков. Институционализация отношений политического представительства приводит к двойственному положению политика: с одной стороны, он является представителем социальной общности, выразителем ее частного интереса, с другой - будучи членом государственного института, он обязан выражать общенациональные интересы;
  5.   благодаря системе политического представительства индивиды и социальные общности получают возможность переносить свои требования в сферу принятия политических решений, что позволяет осуществлять коррекцию функционирования политической системы, оберегая ее от стагнации.
  6.   Отношения представительства, реализуются, как правило, через партийное представительство и через представительство в группах интересов. Но механизм партийного представительства политических интересов, из-за несовпадения интересов социальных общностей и партий, внутренне противоречивой природы политических партий, ограничивает адекватность трансформации интересов какой-либо общности в деятельность партий. Результаты демократических выборов являются наиболее надежным методом, позволяющим дать оценку уровню представления интересов социальной общности той или иной партией.
  7.   Наиболее легитимным способом делегирования отношений представительства политикам, являются демократические выборы. Их справедливость основана на правилах проведения, которые признаются и соблюдаются всеми заинтересованными сторонами. Периодические выборы позволяют предотвратить (ослабить) отчуждение политиков от представляющих социальных общностей, соответственно выборы органов государственной власти - центральная, определяющая часть демократического процесса формирования отношений политического представительства и механизма демократического функционирования общества.
  8.   Применение в качестве универсального критерия демократичности выборов характера взаимодействия государства и гражданского общества позволяет выделить три вида выборов в органы государственной власти:
  9.  выборы, при которых гражданское общество подчинено государству, характерны для авторитарных политических режимов. Они безальтернативны, псевдодемократичны; кандидаты на государственные должности представляют не избирателей, а правящие партийно-государственных структуры;
  10.  при неустойчивом равенстве сил государства и гражданского общества, в странах, где демократические режимы еще не имеют глубоких корней, и наталкиваются на противодействие антидемократических сил, избранные народом представительные органы власти нередко прекращают свое существование в результате насильственных действий. Для таких стран демократические выборы - важнейший механизм модернизации и стабилизации политической системы;
  11.  для демократических режимов, где идет процесс подчинения государства гражданскому обществу, выборы становятся механизмом формирования системы политического представительства, позволяющим индивидуумам и социальным общностям воздействовать на официальный политический курс, модифицируя его в соответствии со своими потребностями.
  12.   Структурно-функциональный анализ позволил выделить систему важнейших социально-политических функций демократических выборов. Она включает в себя:
  13.  создание функционирующей представительной системы;
  14.  выполнение роли механизма артикуляции и конкуренции интересов различных социальных общностей;
  15.  роль “социального клапана”, способствующего снижению социальной напряженности, мирному разрешению социальных конфликтов и политической стабилизации общества;
  16.  институционализацию отношений представительства - легитимный способ формирования государственных институтов;
  17.  политическое рекрутирование властвующей элиты;
  18.  политическую социализацию и ресоциализацию личности;
  19.  модификацию политического курса и политического режима в предпочтительном для общества направлении.
  20.   Политико-философское исследование общего и особенного в современных демократических избирательных системах, способствовало расширению представлений о сущности принципов выборов как ценности, делающие выборы механизмом неформального представительства, несущей конструкцией избирательных систем. Несмотря на соблюдение общепринятых демократических принципов, избирательные системы в различных странах всегда имели отличия, связанные с особенностями политических систем, традиций, политической культуры и другими факторами. Анализируя два особых типа избирательных систем - мажоритарной и пропорциональной - автор отмечает их несовершенство: если мажоритарная система отстраняет от представителей значительную часть социальных групп, то пропорциональная система ведет к их формальному представительству в органах власти. Обе системы не защищены от возможных фальсификаций. Для преодоления недостатков мажоритарной и пропорциональной избирательных систем применяются следующие основные виды смешанных избирательных систем:
  21.  определяется нижний предел для представительства партий;
  22.  вместо многомандатных создаются маломандатные избирательные округа;
  23.  в списки кандидатов вносятся не партии, а их представители;
  24.  в масштабе страны создается система, при которой часть депутатских мандатов завоевываются на основе принципов мажоритарной системы, а другая часть - распределяется в зависимости от голосования по партийным спискам. Такая избирательная система в наибольшей степени соответствует особенностям современной России.
  25.   Объективным условием эффективности демократических выборов как способности последних в максимально возможной мере осуществлять свои социально-политические функции, является определенное состояние социальной среды, характеризуемое рядом социально-экономических, политических, правовых, культурных и моральных факторов, отсутствие которых может превратить выборы в антисоциальный механизм. В то же время успешное проведение выборов не только зависит от объективных факторов, но и само модифицирует социальную среду и в первую очередь политическую систему общества в направлении ее адаптации, обновления и устойчивости. Сегодня в России происходит процесс созревания достаточных условий для эффективных выборов органов власти. Осуществляя свой путь к цивилизованному рынку, страна должна пройти через ряд последовательных фаз выборов в государственные органы всех уровней.

Современные выборы - крупное предприятие с большим числом участников и подключением значительных ресурсов экономического, интеллектуального и социально-психологического характера, требует использования избирательных технологий, как специально созданную и эмпирически обоснованную систему средств, приемов и способов, осуществляемых субъектами избирательного процесса и направленных на решение унифицированных задач избирательной кампании. Внешние избирательные технологии направлены на создание избирательной инфраструктуры - организационно-правового каркаса для отдельных избирательных кампаний в рамках существующей избирательной системы. Внутренние - на эффективное решение задач отдельных кампаний. Возможность технологизации избирательного процесса и выработки избирательных алгоритмов связана с тем, что избирательные кампании, независимо от масштабов и видов выборов в органы власти, имеют одинаковые этапы, связанные с определенными политическими событиями, а также типичный состав субъектов избирательного процесса и типичный характер их взаимодействия.

РАЗДЕЛ II. ВЫБОРЫ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В РОССИИ В СОВРЕМЕННЫЙ ПЕРИОД

Рассмотрение коренных преобразований избирательной системы в России, практики выборов органов власти происшедших в последнее десятилетие, мы предворим кратким обзором содержания и исторических форм политического представительства, имевшим место в истории нашей страны, образование, функционирование и прекращение деятельности которых обусловлено развитием и сменой форм государственности, политического курса и режима, национальными экономическими географическими, и другими особенностями. Поэтому выборы в представительные органы власти нельзя рассматривать в отрыве от общеполитического процесса.

Устойчивое представление о России как стране с глубокими авторитарными традициями, сложившееся и в нашем обществе и за рубежом явно односторонне, так же как и убеждение в том, что все демократические формы государственного устройства Россия заимствовала у Запада. Наряду с различными историческими формами авторитаризма - княжеским единовластием, царским самодержавием, всевластием коммунистической монопартии - в России возникали различные исторические формы представительной демократии: Новгородское и Псковское вече, Земские соборы, земские собрания, Государственные Думы, Советы. Становление, развитие и исчезновение этих форм мы будем рассматривать в контексте развития российской государственности.

ГЛАВА 1. Содержание и исторические формы выборов в России

Формы представительной демократии России (до 1917 года). Политический строй древней Руси характеризовался своеобразным сочетанием двух начал: княжеского и демократического - вечевого. Русский князь был правителем, главой войска, высшим судьей, но его власть ограничивалась народным собранием (вече). Народ назначал князя, и снимал, если его правление вызывало недовольство.

В ряде случаев, как, например, в Новгородской республике, вече становилось верховным органом власти. Оно избирало руководителей правительства, решало вопросы внутреннего управления и внешних связей, приглашало князя начальником вооруженных сил. Это же относилось и к древнему Пскову. Вечевой строй русских земель был подорван монгольским нашествием. Длительное подчинение Орде с ее деспотическим режимом существенно ослабило зачатки демократических (вечевых) свобод, существовавших в древней Руси, усилив княжеское единовластие с признаками азиатского деспотизма.1

В XVI в. в Московском царстве начинают собираться земские соборы - своеобразные совещания царя с выборными от населения людьми. В 1598 г. Россия на земском соборе впервые избрала себе монарха - царя Бориса Годунова, а в 1613 г. нового царя - Михаила Романова. До 1653 г. земские соборы собирались регулярно, были представительными и в определенной мере ограничивали самодержавную власть. По оценкам историков в России в XVI-XVII вв. функционировало не менее 57 соборов.2 Земские соборы аналогичны представительным образованиям ряда западно-европейских стран, но различие, по заключению В.О.Ключевского, было в том, что “наш собор родился не из политической борьбы, как народное представительство на Западе, а из административной нужды”.3 Потребность управления обширной страной при недостатке возможностей со стороны центральной власти привела к необходимости придания функций государственного управления местным общинам и их выборным представителям. Об этом свидетельствуют государственные функции, выполняемые соборами.

В годы правления Ивана Грозного (с 1549 г.) соборы созывались в основном царской властью и имели совещательные функции. После его смерти (1584 г.), когда в стране наметился кризис самодержавия, соборы выполняли функцию избрания на царство. В 1610-1613 гг. в период народной борьбы с иностранной интервенцией соборы превращаются в верховный орган власти, решающий вопросы внешней и внутренней политики. После этого соборы опять выступают в качестве совещательного органа при царе, подготавливая решение важных государственных вопросов. С середины XVI в., параллельно с переходом России от сословно-представительной монархии к абсолютизму, происходит постепенное затухание деятельности земских соборов.

Земские соборы, несмотря на ограниченный характер сословного представительства, продолжали традицию участия отдельных общественных групп в управлении государством и явились зачатком народного представительства. Выборы депутатов-соборян происходили по избирательным округам, которыми считался каждый город со своим уездом. Выбор осуществлялся по сословиям. Характер представительства соборов менялся, но постоянно включал в себя представителей высших и средних сословий. Лишь собор 1613 г. имел в своем составе посадских и сельских обывателей. Но уже тогда было понятно, что представительство сословий в соборе и представительство интересов сословий - вещи разные. По словам Ключевского, в то время “иначе не понимали народного представительства, как в смысле собрания разностепенных носителей власти, органов управления, а не уполномоченных общества или народа”.4

Сравнение земских соборов и сословно-представительных учреждений европейских средневековых государств показывает, что это представительные органы власти единого порядка, возникновение и развитие которых подчиняются общим политическим закономерностям. Это касается порядка их созыва, состава представителей, продолжительности действий. В то же время земские соборы имели свою специфику. Можно отметить более позднее оформление сословного представительства, связанное с возникновением в России сословно-представительной монархии, отсутствием устойчивых сословных палат, слабостью “третьего сословия”, которая обусловлена недостаточным развитием городов того времени.

Эволюция российского государства во второй половине XVII в. от сословно-представительной монархии к абсолютизму, привела к “затуханию” деятельности земских соборов, что не умаляет их исторического значения как первых, пусть и ограниченных, институтов представительной демократии в России.

Следует отметить, что демократические традиции имели и образовавшиеся в XVI в. на юге России казацкие республики - "Великое войско Донское", Терская и Яицкая. Казаки избирали верховный орган управления, который в свою очередь избирал и сменял атамана, есаулов, послов.

Естественным направлением политической эволюции в европейских странах стал переход от абсолютной монархии к монархии конституционной и развитие парламентаризма. В России предпринимались попытки привнести в существующую политическую систему элементы народного представительства. В первой половине XIX в. в России зарождается движение за ограничение власти самодержца и борьба за конституционную монархию. В 1855 г. К.Аксаков в записке на имя Александра II пишет о необходимости восстановления представительных органов - земских соборов - для выполнения совещательных функций и отражения мнения народа власти: “ Земский собор непременно полезен для государства и земли, и нужно пройти некоторому только времени, чтобы правительство могло воспользоваться мудрым указаниям древней Руси и созвать земский собор”.5

В 60 гг. в России начинает зарождаться земское движение. Думы и земские собрания состояли из “гласных” - депутатов, избранных тайным голосованием и пользующихся правом решающего голоса на собраниях. Они же выбирали из своей среды членов и председателя исполнительного органа - управы. Земские собрания6 1884-1890 гг. были общесословными, в них присутствовали на равных основаниях гласные от дворян, крестьян, купцов, мещан.7 Предпринимались попытки на основе земства сформировать всероссийский представительный орган, увенчивающий местные самоуправления- общероссийское собрание, где собирались бы и обсуждались интересы страны, давались советы правительству.8 При Александре II был разработан проект собрания комиссии выборных представителей губернских земских собраний и городов, которая со временем должна была получить широкое распространение и превратиться во всероссийское законодательное собрание. Этот проект, который должен был дать импульс для перехода к конституционной монархии, одобрил и подписал Александр II. Но смерть царя-реформатора не позволила ему осуществиться.

Изменения, происшедшие в социально-экономическом положении России в конце XIX - начале XX вв., требовали изменений в форме государственного правлений. Лишь после неоднократных попыток создать правовые основания для развития представительных органов власти (проект политического устройства России, предложенный в 1904 г. министром внутренних дел Святополком-Мирским; царский документ от 18 февраля 1905 г. о необходимости создания нового высшего представительного учреждения) в августе 1905 г. издаются документы об учреждении Государственной Думы и Положение о выборах в Думу (они дополнены в октябре 1905 г. Манифестом “Об усовершенствовании государственного порядка” и в феврале 1906 г. Манифестом о реформировании Государственного Совета). Формально создавались условия для создания двухпалатного парламента и конституционной монархии. Провозглашалось, что “император осуществляет власть в единении с Думой и Госсоветом” и“ никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения государя-императора” (Статья 7 и 86 февральского Манифеста).

Представительный характер Думы был весьма ограничен: в многоступенчатых выборах по сословным и имущественным группам не участвовали женщины, военные, молодежь до 25 лет, нацменьшинства. Выборы были неравные - один выборщик приходился в землевладельческой курии от 2 тыс. ее избирателей, городской - от 4 тыс., крестьянской от 30 тыс., от рабочей - от 90 тыс. Причем выборы от рабочей курии проводились лишь на предприятиях с числом работающих не менее 50 человек. Эти цензы ограничивали наполовину число избирателей.

Слабость политических партий не позволяла создать думского механизма принятия решений на основе консенсуса. Политическая культура населения в начале века еще не готова к парламентаризму и восприятию принципа разделения властей. Поэтому легитимность Думы в глазах населения невелика, а реальная власть продолжала оставаться у императора. С созданием представительного органа власти фактически не произошло разделения властей. Император оставался одновременно главой государства и правительства, высшим судьей и законодателем. Практически отсутствовала система сдержек и противовесов в лице представительных органов. Поэтому практический парламентский опыт 1 - 4 Государственных Дум показывает, что парламентаризм в России не был “желанным ребенком” для правящих кругов, а его становление происходило в острой борьбе с авторитаризмом, самодержавием, самоуправством чиновничества исполнительной власти.9 Тем не менее был накоплен и определенный опыт законотворчества, и борьбы с авторитарными тенденциями. Но действительной парламентской системы в стране в начале ХХ века создать не удалось. История распорядилась так, что России не суждено было пройти эволюционным путем через преобразования политической системы, способом, характерным для большинства стран Запада.

Следующий период истории России связан с возникновением и трансформацией системы Советов, как новых представительных органов народовластия. Ниже мы подробно остановимся на системе выборов в органы власти в СССР. Сейчас отметим, что модель Советов, как органов прямой демократии в своем классическом понимании на практике осуществлена не была. Главный посыл модели Советов - принципиальная идентичность правителей и управляемых. Группы, делегирующие своих представителей в органы государственной власти, постоянно контролируют работу своих избранников и могут их в любое время отозвать, каждый гражданин постоянно участвует в разработке всех решений, отсутствует разделение властей и разделение общества и государства.10

Выборы в системе социалистической демократии. Стихийно возникшие в 1905 г. как органы классовой борьбы, Советы получили широкое распространение в 1917 г. в период кризиса российской государственности, выступая как органы самоуправления. После свержения Временного правительства и захвата власти большевиками Советы претерпевают существенную трансформацию. Из органов самоуправления они преобразовываются в строго централизованную систему государственного управления. В течение десятилетий в основе деятельности Советов лежала идея соединения законодательства, управления и контроля. Реальную же власть осуществляла правящая партия.11 Система Советов, созданная в СССР, ничего общего не имела с реализацией принципов прямой демократии и представляла собой псевдодемократическую структуру, скрывающую механизм реализации власти монопартией.

Развитие социалистической демократии имело несколько этапов, которые связаны с жесткостью политического режима в СССР, изменявшегося от тоталитарных до авторитарно-демократических форм. С определенной долей условности их можно соотнести с принятием конституций.

Первая советская Конституция, Конституция  диктатуры  пролетариата 1918 г., лишала избирательных прав активных и пассивных лиц, не занимающихся общественно-полезным трудом - "нетрудовых элементов" (их даже людьми не считали - элементы). Таким образом лишались права голоса по политическим мотивам в разные годы от 3 до 9% граждан.12

Для "трудящихся" устанавливались нормы представительства: для рабочих - большие, для крестьянства - меньшие. Избирательная система в соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. предусматривала многоступенчатые (непрямые), неравные, невсеобщие выборы открытым голосованием. В 20-е - первой половине 30-х гг. фиксировалось участие в выборах от 40 до 80 процентов имевших право голоса. Причем подсчеты велись только тех, кто голосовал “за”.

После ликвидации "остатков эксплуататорских классов" "соцдемократия" расширила свои границы. В Конституции СССР 1936 г. отменены предыдущие цензы, декларировались основные права и свободы граждан, вводилась избирательная система, основанная на прямом избирательном праве при тайном голосовании. Но эти изменения носили декоративный характер. Механизм реализации власти изменен не был. Известны реальные результаты “соцдемократии”, проявившиеся в практике сталинских репрессий.

В 1977 г. принята Конституция, отражающая новые идеологические установки монопартии, но кроме чисто косметических вещей (например: “Советы депутатов трудящихся” переименовали в “Советы народных депутатов”), она ничего существенного в изменение избирательной системы не внесла.

Таким образом на территории бывшего СССР в течение семи десятилетий действовала специфическая избирательная система. Рассмотрим некоторые вопросы, касающиеся сущности избирательного процесса доперестроечной России с его устоявшимися формами и особенностями, характерными для политической системы того времени.

Всеобъемлющее планирование, социальный контроль, не оставляющий места для индивидуальной автономии и свободы, всесильная и абсолютная власть монопартии распространялись на все сферы жизни общества. Поскольку партия контролировала все властные структуры, то естественно, что в СССР существовала жесткая система формирования представительных органов власти всех уровней. Скрытый от глаз большинства населения механизм заключался в следующем. По решению высшего партийно-государственного руководства партаппаратом подготавливалась так называемая "сетка" кандидатов. В ней содержались необходимые профессиональный, образовательный, половой и социальный состав депутатского корпуса, а также партийное представительство и представительство от общественных организаций. После ее утверждения высшим партийным руководством, "сетка" приобретала обязательный характер, превращаясь в разнарядку, которую партийный аппарат на местах наполнял конкретными людьми.

Особое внимание уделялось составу партийных и административных руководителей, которые включались в разнарядку автоматически. Заполненная "сетка" передавалась на утверждение вышестоящим партийным органам и после этого вновь “спускалась” вниз в виде директивы, обязательной для исполнения. По существу, после заполнения "сетки", все включенные в нее кандидаты практически становились депутатами. Однако для соблюдения видимости легитимности производилась процедура "выдвижения". Выдвижения "кандидатов" осуществлялись на собраниях трудовых коллективов. Намеченные кандидаты предлагались собраниям, как правило, партийным или административным руководством предприятий и организаций и почти всегда единогласно выдвигались. Причина такого единодушия заключалась в том, что состав собравшихся был управляемым со стороны партийного руководства, а “выдвигаемые” кандидаты для большинства безразличны.

Но иногда в накатанной системе “выдвижения” возникали сбои. В 1958 г. при выдвижении кандидата в депутаты Верховного Совета СССР, коллектив учителей в одной из школ в Костромской области проявил инициативу и в дополнение к разнарядке выдвинул А.Т.Твардовского. После этого последовала “разъяснительная работа” со стороны высокого партийного руководства, а также поиск и наказание виновных, позволивших нарушить предложенную разнарядку. В итоге порядок выдвижения восстановили.13

Поэтому, если возникали проблемы, связанные с проявлением собственной инициативы избирателями, то намеченный кандидат мог быть выдвинут другим собранием, или, если он не входил в состав партийных и советских руководителей, то заменялся другим кандидатом, соответствующим параметрам "сетки". Таким образом, несмотря на наличие формального права избирательной инициативы у трудовых коллективов, реальное право избирательной инициативы, а, соответственно и выбора кандидатов, находилось у партийной бюрократии.

Тоталитарная политическая система всегда претендует на выражение народной воли, воплощение демократии “высшего типа”. На деле же она использует безальтернативные формы демократии, создающие видимость всенародной поддержки, но не позволяющие оказывать реального влияния на процесс принятия решения. Формирование представительных органов власти в СССР нельзя назвать выборами в истинном смысле этого слова, так же как и население, имеющее право участвовать в выборах, нельзя было назвать избирателями. Происходило настоящее назначение кандидатов, выбранных партийно-бюрократическим аппаратом, оформленное для видимости легитимности на заключительном этапе процедурой голосования с абсолютно предопределенным исходом. Так, с помощью псевдодемократических институтов власти, в стране обеспечивалась высокая политическая мобилизация и партиципация (участие) в политических акциях в том числе и в голосовании.

В 1926 г. в выборах в местные Советы участвовало 50,8% от общего числа избирателей, в 1934 г. их число увеличилось до 85%, а  начиная с  1939 г. по 1987 г. во всех выборах участвовало свыше 99% избирателей.14

Столь высокая активность голосующих достигалась целым комплексом мер идеологического, организационного, психологического и материального воздействия на избирателей и организаторов избирательного процесса.

Идеологическое воздействие заключалось в том, что населению, не знающему истинного механизма формирования системы представительных органов, через систему партийной пропаганды настойчиво внушалась мысль, что путем "выборов" происходит формирование народных органов власти, что "выборы" - это торжество социалистической демократии. Полная идеологизация всей общественной жизни, монополия на информацию, контроль за СМИ создавали условия для партийной монополии на истину, воспитания у населения слепой веры в правильность всех принимаемых партией решений, в том числе и касающихся выборов.

Партийно-государственные структуры создавали организационные основы выборов: избирательные участки, агитпункты, атрибуты голосования. К этой работе в составе избирательных комиссией и агитаторов привлекалась значительная часть политически активного населения. Существовал жесткий контроль со стороны органов внутренних дел за списками "избирателей", которые уточнялись путем личной встречи с жителями. Была налажена жесткая система оповещения населения о времени и месте выборов.

Советские люди, в полной мере познавшие на себе весь арсенал мер репрессивного воздействия органов власти, окутанные сетью взаимного доносительства, испытывали постоянный глубинный страх, как бы неучастие в выборах не было расценено властями как протест против советского строя со всеми вытекающими отсюда последствиями. Власти же стремились к созданию в день выборов атмосферы праздника, к приданию голосованию видимости традиции, ритуала, в котором участвует большинство, поэтому игнорировать их считалось ненормальным. В день выборов, как правило, на избирательных участках создавались временные торговые точки, торгующие дефицитным товаром по сниженным ценам. А члены избирательных комиссий получали бесплатное питание и послевыборный банкет, премии, подарки и т.д.

Все эти меры, вместе взятые, приводили к необходимому для партийно-государственной бюрократии результату: почти поголовному участию избирателей в голосовании, а следовательно, видимому торжеству социалистической демократии.

Несмотря на то, что ни в одном из нормативных актов социалистической демократии, связанных с избирательной системой не закреплялось включение в бюллетени единственного кандидата, на практике это стало общепринятой нормой. Поскольку на один депутатский мандат претендовал только один выбранный партийной бюрократией кандидат, то "выбор" "избирателей" заключался в возможности трех вариантов действия:

  1.  не участвовать в голосовании;
  2.   участвовать и голосовать за кандидата;
  3.   участвовать и голосовать против кандидата.

О неприемлемости для большинства населения первого варианта сказано выше. Но как объяснить то, что обычно избирался второй вариант, почему большинство избирателей голосовали "за" предложенного им кандидата?

Здесь можно выделить несколько факторов. Во-первых, все формы и средства пропаганды были направлены на этот результат. Во-вторых, несмотря на тайну голосования, у многих людей срабатывал инстинкт самосохранения, требующий лучше проголосовать так, как предлагают власти, для того , чтобы избежать ненужного риска. В-третьих, избиратели чувствовали, что настоящая власть находится не у депутатов, а поэтому от их выбора ничего не зависит. В-четвертых, большинство избирателей не знали ни кандидатов, ни их программ. И, наконец, партийный аппарат стремился к тому, чтобы депутатами были не самые плохие люди. Итак, с одной стороны, действовал жесткий механизм партийно-государственного контроля за голосованием, с другой - смесь страха и безразличия у избирателей.

Только в июне 1987 г. впервые в порядке эксперимента провели выборы в некоторые местные Советы по многомандатным избирательным округам и даже в Совет национальностей по одному из округов Ворошиловградской области. У мизерной доли жителей СССР впервые за 70 лет появилась реальная возможность стать избирателями и избирать одного из нескольких кандидатов. Однако этот эксперимент показал, что в условиях авторитаризма выдвижение не одного, а двух, трех и более кандидатов само по себе не являлось панацеей от аппаратных методов проведения выборов. Инерционное стремление во что бы то ни стало выдержать заданные пропорции представительства в Советах различных социальных слоев и групп, устная разнарядка парткомам - кого надо выдвигать  - привели к замене прежнего формализма новым.15

Выборы без выбора позволяли правящей партии решать следующие задачи:

  1.  создавать видимость возможности равного представительства в органах власти коммунистов и беспартийных. В действительности, выборы давали возможность обеспечивать в составе депутатов доминирующие позиции членов КПСС. Так, в 1987 г. доля членов КПСС среди 2 321 766 депутатов избранных в состав местных Советов составляла: 43,3%, а беспартийных - 56,7%, Но учитывая удельный вес коммунистов в составе населения, можно констатировать, что представительство беспартийных в органах власти было в 5 раз меньшим. Причем с повышением уровня Советов норма партийного представительства возрастала;
  2.  для населения создавались видимость легитимности формирования органов власти и кажущаяся возможность повлиять на политические решения, а для международной общественности создавался способ показать демократизм существующего государственного строя. Правда, для стран с развитыми институтами демократии эта видимость была очевидна. Демократия в СССР означала полный политический контроль, охватывающий все сферы социальной активности, деятельности социальных групп, не допускающей никаких проявлений оппозиции и критицизма, не ставящей перед собой цели содействия развитию интересов рядовых граждан и организаций. Существующему политическом режиму была свойственна усиленная массивная пропаганда "преимуществ" форм политического мессианства. При этом формальность всегда выдавалась за действительность. Конституции, которые по своей природе означали договор государства и населения, в СССР носили характер ширмы, скрывающей действительные политические механизмы, поскольку существующий режим никогда не ограничивал себя им же самим установленными конституционными правилами.

Принятая система выборов приводила к усилению концентрации государственной власти в руках небольшой части партийно-государственной олигархии. Так, в 1984 г. в составе Верховного Совета было 1449 депутатов. В их состав входило все высшее партийное руководство (все члены и кандидаты Политбюро и Секретариата ЦК КПСС, первые и вторые секретари компартий союзных республик, первые секретари крайкомов и обкомов, заведующие и первые заместители заведующих отделами ЦК КПСС (23+24+157+19=223), все высшее государственное руководство (заместители Председателя Совета Министров СССР, министры СССР, Председатели Советов Министров Союзных республик и их первые заместители и заместители министра обороны, другие высшие военачальники, заместители Председателя союзного КГБ и председатели республиканских КГБ (12+78+27+16+53=186), все высшее советское руководство (Председатели Президиумов Верховных Советов союзных республик (14), президент и вице-президенты АН СССР, президенты АН союзных республик, руководители ВЦСПС и творческих союзов (17+15). В целом эта группа за немногими исключениями совпадала с совокупным составом ЦК и ЦРК КПСС.16

Существовавшая система формирования органов представительной власти неизбежно вела к их законотворческому непрофессионализму. Мог ли Верховный Совет исполнять функции законотворчества, если в его составе находилось только два юриста - министр юстиции и генеральный прокурор? Но политический режим, в котором реальная власть принадлежала не Советам, а партийно-государственному аппарату, и не нуждался в профессиональном законодательном органе. Единственное, что от него обязательно требовалось, - полная управляемость и предсказуемость в деятельности. Стоит посмотреть стенограмму любой сессии любого созыва, как в ней обнаружится по всем пунктам повестки дня обязательная запись - “кто за? Прошу опустить. Кто против ? Нет. Кто воздержался? Нет. Принимается единогласно.” В действующей системе власти ВС СССР была предназначена роль органа единогласного проштамповывания решений ЦК КПСС и Совмина, обладающих реальной властью. Очевидно, что формализм выборов находил свое продолжение в формализме деятельности представительных органов власти.

Для объяснения якобы существующего истинного народовластия в СССР понадобился специальный термин "социалистическая демократия", которая противопоставлялась демократии буржуазной. Это позволяло ряду исследователей политической системы в бывшем СССР характеризовать “социалистическую демократию” как "демократию силы" или "харизматическую демократию".17

Семидесятилетняя история выборов без выбора, когда номенклатурная система формирования партийно-государственной элиты скрыта ритуалом выборов, привела к тому, что у большинства населения выработалось ритуальное, а не реальное понимание участия в политической жизни.

Реформа системы представительной власти современной России: направленность и противоречивость. Начало процессу перехода от тоталитаризма к демократии в России было предопределено логикой общественного развития. В 1983-85 гг. стало ясно тупиковое движение СССР как государства, основанного на командных принципах. Появление М.С.Горбачева во главе партии, лидера с неограниченными властными полномочиями, ориентированного на реформы, способствовало началу процесса обновления и коренной перестройки социалистического государства. Сложность реформ объяснялась тем, что в стране был селектирован слой партийной, государственной и хозяйственной бюрократии, для статуса, карьеры, жизненного уровня которого демократия крайне противопоказана. Нужно было, избегая гражданской войны с политическим классом, разоружить политократию, идеократию и бюрократию.

Не вдаваясь в подробности хода преобразований политической системы, можно обобщенно отметить, что сущность политического процесса происходящего в современной России - многофазовый переход от тоталитаризма к демократии. Десятилетняя история преобразований политической системы России (до 1992 г. в рамках СССР) уже сейчас позволяет выделить, по крайней мере, три фазы в формировании представительной власти.

  1.  1987-1991 гг. - период радикального реформирование системы социалистической демократии. Первые действительные выборы в органы законодательной власти СССР и РСФСР. Выборы президента России и президентов бывших союзных и автономных республик.
  2.  1991 г.-1993 г.(сентябрь-октябрь) - период “замораживания” принципа выборности в России. Противостояние представительных ветвей власти законодательной (ВС и Съезда народных депутатов РСФСР) и исполнительной (президента России). Приостановка выборов глав администраций (избраны только в 6 субъектах Федерации).
  3.  1993 - 1996 гг. - активизация реформы избирательной системы, всеобщая выборность органов власти. Принятие новой Конституции, выборы депутатов Госдумы 5 и 6 созывов, выборы Совета Федерации 1993 г. и его формирование в 1995 г. Выборы законодательных органов власти всех уровней. Выборы президента в 1996 г. Переход к выборности руководителей исполнительной власти всех уровней.

Особенность развития избирательного процесса в России состоит в асинхронности применения принципа демократических выборов представителей законодательной и исполнительной власти, что ведет к значительным материальным и правовым издержкам. Переход от избирательной эйфории первого периода через кризис второго периода к избирательной системе оптимальной для современной России - тоже довольно сложный, весьма противоречивый процесс. Нельзя согласиться с тем, что особенностью процесса реформирования политической системы в России является низкий уровень управляемости, вызванный отсутствием какой-либо общей реальной программы развития, приемлемой для общества. Выборность представительной власти была подчинена общему процессу реформирования политической системы.

Общая концепция реформирования политической системы России опиралась на либерально-демократическую систему ценностей. Но политическая практика показала, что механическое перенесение их на российскую почву, что попытались сделать на первом этапе реформ, невозможно. Специфика России накладывала свои требования на либерально-демократическую парадигму.

Во-первых, многонациональное государство с федеративным устройством требовало представительства в высших органах власти интересов всех субъектов Федерации и, одновременно, интересов России в целом. Представителями регионов могли стать только люди, получившие свои полномочия в ходе процедуры демократических выборов.

Во-вторых, необходимо было учитывать слабость политических партий и создавать условия, стимулирующие политический плюрализм, и основное из них - состязательность за право представлять интересы социальных общностей, которое могло осуществиться только в ходе демократических выборов.

В-третьих, российская авторитарная традиция налагала определенные условия к созданию сильной исполнительной власти, а требования ее легитимности и представительности вели к необходимости выборного руководства исполнительной власти всех уровней.

И, наконец, переходный характер современной политической системы, объективные условия, влияющие на темпы и характер трансформации политической системы, особая роль субъективного фактора в достижении конечного результата реформирования, также приводили к необходимости применения принципа выборности при формировании представительной власти.

Все эти факторы обусловливали противоречивость процесса трансформации политической системы современной России и одновременно увеличивали значение демократических выборов как одного из основных социально-политических инструментов этих преобразований.

Несмотря на то, что объективные условия реформирования российского общества и государства привели к стержневой проблеме - осуществлению ряда последовательных выборов, распространяя принцип выборности на все уровни законодательной и исполнительной власти, для большинства жителей России самоценность выборов органов власти очевидна. Народ как единственный источник власти имеет право на свободные выборы, периодичность которых закреплена Конституцией18, на “родимые пятна” социалистической демократии и инерционность авторитарного мышления, превращают каждые новые выборы в России в серьезное испытание для граждан, партий и особенно для руководителей государства.

Основная причина “борьбы за выборы” в том, что их проведение имеет негативные последствия для ряда влиятельных социально-политических сил России, которые, пользуясь несовершенством законодательства, низким уровнем правовой культуры и широко распространенным правовым нигилизмом, непрерывно ведут борьбу за перенос очередных выборов в высшие представительные органы: Госдуму, Совет Федерации, президента. Например, неоднократно заявлял о необходимости переноса выборов в ФС бывший спикер верхней палаты российского парламента В.Шумейко.19 Особую остроту вопрос о переносе выборов нового состава Госдумы приобрел весной 1995 г., накануне их официального объявления. Депутат Госдумы, крупный предприниматель О.Бойко от лица "пула из 7-8 крупнейших банков" настаивал на том, что российское общество от выборов ничего не получит.20 Депутат Госдумы Ю.Гусман, выражая мнение значительной части фракции ДВР заявил: "Очевидно, что выборы не нужны, что они могут принести непостижимые бедствия. ...Новая избирательная кампания вызовет только зло, дикие траты и кипение страстей... Но эти выборы пройдут, хотя они выгодны только врагам демократии и реформ".21 Очевидно, что не стремление к демократии, а конъюнктурная целесообразность скрывалась за этими высказываниями и действиями политиков “переходного периода”.

Аналогичная ситуация повторилась накануне выборов в Госдуму в конце 1995 г. когда, лидеры микропартий (И.Хакамада, В.Никонов и др.) призвали изменить избирательное законодательство, снизив 5% барьер. Они мотивировали свое предложение тем, что в противном случае непредставленными в парламенте окажутся более половины избирателей. В действительности речь шла о своих узко партийных и личных интересах.22

Накануне выборов президента весной 1996 г. среди ближайшего окружения Б.Ельцина (А.Коржаков и др.) снова стали поступать предложения о переносе выборов с целью сохранения общественной стабильности. В действительности за этим скрывалась неуверенность в победе ”нужного кандидата”, а не стремление к демократии.

Проанализируем аргументы, высказываемые сторонниками переноса выборов. При выборах в Госдуму они сводились следующему:

  1.   Несовершенство избирательного законодательства и необходимость его неспешной доработки. Действительно, избирательное законодательство не бывает совершенным, но оно ставит в равные условия всех участников избирательной “игры”, а практика выборов позволит выявить слабые стороны законодательства и пересмотреть их.
  2.   Существующий состав Думы не использовал свой потенциал. Конечно, двухгодичный срок определенный конституцией на переходный период для парламента мал, но тем, кто проявил себя достойно в глазах избирателей сможет рассчитывать на их доверие и соответственно дальнейшую парламентскую карьеру.
  3.   Опасность фальсификации результатов выборов. В странах с неустойчивым равновесием сил - государства и гражданского общества, небольшим опытом демократических выборов всегда существует вероятность фальсификации. Но для ее снижения надо не переносить или отменять выборы, а совершенствовать работу по созданию их организационно-правовой структуры.
  4.   Сохранение наметившейся политической стабильности. Проведение выборов в России в самом деле пока чревато усилением политической нестабильности, но их перенос или отмена будут восприняты значительной частью населения как ущемление гражданских прав, что повлечет стихийные выступления и гораздо большую социально-политическую нестабильность.
  5.   Опасность прихода в Думу левых сил. Репрезентативные выборы отражают интересы и настроения различных социальных групп, и общества в целом. Представительство этих интересов приведет к соответствующему составу парламента.
  6.   5-процентный барьер оставит без парламентского представительства значительную часть избирателей. В долгосрочной перспективе эта норма приведет к объединению близких социально-политических сил, созданию крупных партий и стабильной многопартийной системе.

Очевидно, что часть этих аргументов имеет объективные основания, но часть представляет собой стремление во что бы то ни стало сохранить свое место в Госдуме, остановить демократические преобразования.23

Что касается переноса президентских выборов 1996 г., то за всеми аргументами явно прослеживалась опасность для некоторых социально-политических сил ухода действующего президента.

Надо отдать должное Б.Ельцину, который все-таки смог противостоять линии “политической целесообразности” и неоднократно предпринимать усилия для выполнения того, что закреплено Конституцией РФ (проведение выборов в Государственную Думы в декабре 1995г. и выборов президента Российской Федерации в июне 1996 г.).24 Нельзя не согласиться с председателем ЦИК Н.Рябовым, что "сегодня надо быть авантюристом или глубоко ненавидеть свой народ и государство, чтобы вести разговор о переносе выборов" поскольку проведение выборов - для граждан России сегодня единственная легитимная возможность повлиять на власть.25

Представляется, что прошедшие выборы депутатов Госдумы и президента РФ, активизация избирательного процесса на региональном и местном уровнях позволят в дальнейшем перейти к периодичным спокойным выборам как к нормальной социальной практике формирования представительных отношений. “Всеобщее избирательное право не только необходимо, но и эффективно. Оно дает абсолютно ясную картину и определяет решения, обоснованность которых история докажет даже тем, кто первоначально ее не осознал”.26


ГЛАВА 2. Динамика развития избирательной системы в России

и ее влияние на становление российского парламентаризма

Выборы народных депутатов СССР в 1989 году: первый опыт альтернативности. Процесс реформирования избирательной системы, существовавшей в течение семи десятилетий в СССР, неразрывно связан с преобразованиями высших органов власти, начало чему было положено перестройкой. Реформы на высшем уровне государственной власти предусматривали создание Съезда народных депутатов СССР (представительного органа власти) и двухпалатного Верховного Совета СССР (постоянно действующего законодательного органа). Выборы депутатов высших органов власти должны были проходить на основе нового закона о выборах. Практические действия по реформированию избирательной системы начались в 1987 г. (после январского 1987 г. пленума ЦК КПСС.1

В июне 1987 г. впервые в порядке эксперимента проводились выборы депутатов в некоторые Советы по многомандатным избирательным округам. Эксперимент не оправдал ожиданий, это и естественно, поскольку объективные условия не позволяли создать демократическую избирательную систему в отдельных избирательных округах.

В 1988 г. приняли Закон о выборах который. Он содержал в себе ряд демократических положений: отменялись жесткие, спущенные “сверху” нормы представительства по анкетным данным в состав высшего органа государственной власти; исключалась практика разнарядок; предусматривалась возможность выдвижения кандидатов на собраниях избирателей по месту жительства и на пленумах общественных организаций.

Первые демократические выборы состоялись 26 марта 1989 г. Несмотря на ограниченность и промежуточный характер ряда избирательных норм, на ошибки и недостатки в практике избирательной кампании, выборы представляли собой важнейший шаг по пути демократических реформ. Вот одна из оценок зарубежных наблюдателей: “Сам процесс выдвижения и утверждения кандидатур был сложным и спорным. И все же этот процесс далеко ушел от прошлых лет, когда избиратель вообще не имел выбора, не считая возможности вычеркнуть или оставить единственного кандидата”.2 Выборы народных депутатов СССР качественно модифицировали избирательную систему социалистической демократии и ознаменовали собой первый опыт реальной альтернативности при выдвижении и при выборах. Особенностью выборов 1989 г. была ограниченность, связанная с реформированием политической системы “сверху” в условиях однопартийной системы. Поэтому нарождавшийся политический рынок включал в себя конкуренцию между личностями, а не между политическими силами в рамках социалистической идеологии.

Тем не менее демократическое переустройство страны получило широкую поддержу избирателей, что подтверждает высокий интерес избирателей к кандидатам. Более 80% из них были знакомы с биографией кандидатов, более 70% знали основные положения программ, более половины - имели представление о политических позициях и качествах кандидатов.3

Очевиден переходный характер выборов 1989 г. Наряду с целым комплексом демократических норм сохранились и фрагменты, существовавшей в течение десятилетий, авторитарно-номенклатурной избирательной системы. Преемственность проявилась в том, что в 384 избирательных округах было зарегистрировано по одному кандидату.

Выборы народных депутатов СССР дали богатейший материал, позволивший критически оценить ход избирательной кампании и ее результаты, сделать следующий шаг по пути развития демократических реформ. Практика выборов и работы парламента позволили разработчикам новых избирательных законов избежать многих недостатков и ошибок. Рассмотрим их подробнее.

Идея двухуровневой структуры высших органов государственной власти преследовала две цели, вытекающие из сущности высшего представительного органа власти: обеспечить функции народного представительства и принятия законодательных решений. На Съезде получили свое выражение различные интересы социальных, национальных, политических групп. Но многочисленность Съезда препятствовала регулярной законотворческой работе, этот недостаток должен был компенсировать относительно немногочисленный Верховный Совет. Выяснились негативные стороны двухступенчатого парламента:

  1.  неспособность Съезда из-за своей громоздкости созываться регулярно и конструктивно решать важнейшие проблемы;
  2.  митинговый характер работы Съезда;
  3.  неравенство народных депутатов членов ВС и не членов ВС, несмотря на равные полномочия, полученные на выборах. Компенсационные нормы - ротация депутатов и гарантированное право каждого депутата участвовать в работе ВС не изменили неравенства в положении депутатов.

Однако, несмотря на эти недостатки, при разработке избирательного законодательства в РСФСР верх одержала точка зрения приоритетности широкого представительства над эффективностью законотворчества. В результате только в России, единственной из всех республик бывшего СССР, сохранена двухступенчатая парламентская система.4

Прямое квотное представительство общественных организаций на переходном этапе в условиях господства однопартийной системы сыграло свою определенную положительную роль, так как благодаря ему усиливался интеллектуальный потенциал депутатского корпуса, расширялось представительство демократических сил. Наиболее ярко проявившие себя на Съездах депутаты, находившиеся в оппозиции к существующей системе (А.Сахаров, Г.Попов, В.Васильев, В.Быков и другие, ставшие основателями Межрегиональной депутатской группы), избраны от общественных организаций. Однако негативные стороны квотного представительства оказались более весомыми. Во-первых, этот принцип входил в противоречие с принципом равных выборов. Избиратели от общественных организаций имели два голоса, а депутаты от общественных организаций - преимущества по сравнению с остальными депутатами. Во-вторых, недемократичный, аппаратный, безальтернативный характер составления списков депутатов от общественных организаций препятствовал принципу конкуренции.5 В-третьих, в общественном мнении утвердилось представление о квотах как искусственном механизме проведения в высший орган представительной власти верхнего эшелона партийного аппарата. Социологические опросы показали, что только 20% респондентов считали, что общественные организации должны иметь право послать своих кандидатов в ВС РСФСР непосредственно, 13% - оказались склонны предоставлять такое право лишь некоторым общественным организациям, а большинство - 52% высказались против прямого представительства.6 Потому практика прямого представительства в новых избирательных законах своего продолжения не нашла.

Окружные предвыборные собрания согласно замыслу законодателей должны выполнять роль своеобразного фильтра, позволяющего среди многочисленных кандидатов в соответствии с "подходящими" деловыми и моральными качествами, отбирать наиболее достойных. Кроме того, окружные собрания рассматривались как постоянно действующий клуб избирателей, на котором должны заслушиваться отчеты депутатов, решаться вопросы об их отзыве, формироваться наказы. На практике окружные собрания превратились в инструмент отсева кандидатов, неугодных местному партийному и государственному начальству. Механизм отсева действовал следующим образом. Поскольку кандидаты выдвигались трудовыми коллективами и каждый коллектив мог прислать на собрание определенное число представителей, "нужные" кандидаты выдвигались с помощью партийно-государственной системы как можно большим числом коллективов. Причем от многотысячного завода и от маленькой конторы на окружные собрания выдвигалось одинаковое число представителей. Соответственно кандидаты, выдвинутые несколькими коллективами, имели на собрании преимущества перед остальными. Кроме того, в ряде округов были случаи прямого назначения кандидатов администрацией предприятия или учреждения. Практика проведения предвыборных собраний дискредитировала этот институт отбора кандидатов в глазах общественного мнения: 45% жителей считали, что собрания проводить не нужно, а в выборах должны принимать участие все выдвинутые кандидаты, независимо от их количествам.7 Эта норма нашла свое отражение в новом законодательстве.

Выдвижение кандидатов трудовыми коллективами - традиционное для квазидемократической системы выборов явление, основанное на якобы существующей особой роли трудовых коллективов при формировании органов власти в социалистическом государстве, имевшее место в истории нашей страны на протяжении десятилетий. В то же время очевидно глубокое противоречие подобной системы выдвижения. Она состоит в том, что выдвигают кандидата по производственному признаку одни люди, а должны голосовать по территориальному признаку совершенно другие. Такой подход в подавляющем большинстве случаев не мог решить при выдвижении кандидата вопрос об учете интересов различных социальных групп и их представительстве в органах власти. Заметим, что приоритет трудовых коллективов в политической жизни - весьма необычный и характерный лишь для СССР способ участия избирателей в формировании представительных органов власти. Этот способ выдвижения мог быть допустимым только в частных случаях, например, в городах-заводах, студенческих городках, когда на территории избирательного округа проживало абсолютное большинство работающих на предприятиях или студентов.

Закон о выборах народных депутатов СССР предусматривал выдвижение депутатов при проведение собраний по месту жительства. Однако право созыва таких собраний предоставлялось соответствующим Советам народных депутатов или их президиумам совместно с окружной избирательной комиссией, при кворуме правомочности - не менее 500 избирателей. Уже тогда практика этого нововведения показала, что окружные избирательные комиссии использовали свое право по организации собраний крайне редко.

Общественный контроль за выборами впервые применен в ходе голосования в 1989 г. и предусматривал наблюдение представителей кандидатов за голосованием, подсчетом голосов и подведением итогов выборов. Это стало возможным в соответствии с тем, что принцип общественного контроля был регламентирован Законом СССР о выборах народных депутатов СССР. В частности предусматривалось, что представители трудовых коллективов, общественных организаций, собраний избирателей, представители печати, радио и телевидения имели право присутствовать на заседаниях избирательных комиссий, в том числе при регистрации кандидатов в депутаты, подсчете голосов на избирательном участке, определении результатов выборов по округу, и подведении общих итогов выборов. Это значительно расширило возможность общественности в контроле за всевозможными нарушениями закона. Характерно, что большинство нарушений вскрывались не избирательными комиссиями, а наблюдателями.8 Практика общественного контроля получила широкое распространение на последующих выборах в органы власти и закреплена во всех последующих законодательных актах.

Выборы народных депутатов России в 1990 году - новый опыт демократизации избирательного процесса. В соответствии с концепцией демократических преобразований, осуществляемых реформаторским крылом КПСС, вслед за реформой высших органов власти в СССР должно было проведено реформирование органов власти союзных республик. На 1990 г. были назначены выборы высших органов власти республик в том числе и в РСФСР. Закон о выборах в РСФСР был обновлен с учетом опыта выборов 1989 г. Но следует заметить, что в ряде бывших республик СССР, например в Грузии и Эстонии, в избирательное законодательство включили более совершенные правовые нормы, к которым Россия пришла несколько лет спустя.

Если выборы 1989 г. происходили в условиях однопартийной монополии на власть и идеологию, то в 1990 г. возникли многочисленные “неформальные объединения”, преимущественно либерально-демократической ориентации.9 В то же время организационная слабость “неформалов” не позволяла говорить о реальной многопартийности выборов 1990 г. Скорее это походило на конкуренцию ряда идеологий: ортодоксально коммунистической в рамках КПСС, социал-демократической (демплатформа в КПСС) и либерально-демократической (“Демроссия”). Таким образом политический рынок на выборах весной 1990 г. характеризовался конкуренцией идеологий и программ реформирования России.

Избирательная кампания 1990 г. еще раз показала несовершенство существующей системы выдвижения кандидатов. В ходе выборов народных депутатов РСФСР трудовыми коллективами выдвинуто 76% всех кандидатов, общественными организациями - 21%, собраниями по месту жительства - 3%. Несмотря на то, что сохранение производственного принципа при выдвижении кандидатов аргументировалось значимостью усиления представительства рабочих в органах государственной власти, избранными оказались только 6% депутатов-рабочих.

В условиях отсутствия многопартийности, законодательства, регулирующего правовой статус общественных организаций, выдвижение кандидатов по округам от общественных организаций ограничивалось различными подзаконными актами. Так, в соответствии с инструктивным письмом Центризбиркома от 24 ноября 1989 г. установлено правило, что в выдвижении кандидатов в народные депутаты республики участвуют "общественные организации, созданные в установленном Законом порядке до 27 октября 1989 г. (официальной даты назначения выборов), или их деятельность предусматривается законодательными актами органов государственной власти и управления, а также имеющими республиканскую или общесоюзную структуру". Это решение исключало из избирательной кампании многочисленные нарождающиеся неформальные организации, не успевшие юридически оформиться или создать свою общероссийскую структуру. Вместе с тем были ограничены права многих национальных, культурных, этнических общественных организаций, имеющих свои структуры только в рамках автономных образований.

Вполне логично предположить, что такими мерами находящийся у власти партийно-государственный аппарат стремился сохранить существующее положение вещей. На практике создание подобных ограничений усиливало стремление "неформальных организаций" к активной политической деятельности вне парламентских рамок, вызывало резкое неприятие ими легитимности существующих властных структур, восстанавливая против них общественное мнение избирателей.

Собрания по месту жительства - относительно новый субъект избирательного права, обладающий правом выдвижения кандидатов в народные депутаты. Для участников такого собрания определена квота- 300 человек, как и для собраний в трудовых коллективах. Окружные комиссии обращались к своему праву созыва собраний крайне редко, как правило, в тех случаях, когда выдвижение кандидатов в трудовых коллективах встречало трудности. Инициатива проведения собрания избирателей по месту жительства могла исходить и от органов общественной самодеятельности. Для этого в законодательстве детально расписана процедура организации такого собрания. Орган общественной самодеятельности до созыва собрания должен получить поддержку группы избирателей численностью не менее минимальной численности самого собрания по месту жительства. Иначе говоря, как минимум 300 избирателей должны были дважды подтвердить свое намерение участвовать в выдвижении кандидата в депутаты по месту жительства, один раз, создав инициативную группу, второй - на собрании. Окружные избирательные комиссии имели право отклонить предложения о проведении собрания, но в отношении собраний трудовых коллективов и пленумов общественных организаций этого не предусматривалось. Ещё одна проблема осложняла положение собраний избирателей по месту жительства: отсутствие в законах о выборах понятия самих органов общественной самодеятельности населения. Это давало простор для запретительной активности окружных избирательных комиссий. Подобный подход к проведению собраний по месту жительства свидетельствовал об априорной "неблагонадежности" кандидатов, выдвигаемых гражданами. Ограничительный подход к регламентации проведения собраний по месту жительства сильно затруднил их проведение на практике. При выдвижении кандидатов на их долю пришлось всего 3,4%.

Еще одним субъектом, обладающим правом выдвижения кандидатов в народные депутаты, стали собрания военнослужащих. Учитывая специфику организации армейского управления, эти собрания были поставлены законодателями в Российской Федерации в более выгодное положение по сравнению с другими субъектами, наделенными аналогичными правами: не устанавливались квоты правомочности собраний военнослужащих какой-либо части, а при невозможности проведения общего собрания предусматривалось проведение собраний по подразделениям. Как правило, собрания созывались командованием воинских частей, и поэтому выдвигали представителей армейского руководства или представителей органов партийно-государственной власти.

Таким образом, несмотря на определенные шаги по пути демократического преобразования избирательной системы, очевидна непоследовательность и стремление находящегося у власти партийного руководства сохранить контроль за органами представительной власти. Основные нарушения принципов демократических выборов сводились к неравенству прав различных субъектов при выдвижении кандидатов, неопределенности прав избирателей, отсутствию ответственности органов власти за различные нарушения при выдвижении кандидатов. Стало ясно, что все субъекты выдвижения кандидатов (трудовые коллективы, общественные организации, собрания по месту жительства и собрания военнослужащих) не могли обеспечить принцип равенства при выдвижении кандидатов, не говоря уже об искусственном регулировании прав субъектов существующими органами власти.

Это все чаще приводило политологов и юристов к мысли о петиционной форме выдвижения кандидатов в депутаты - выдвижения путем сбора подписей в их поддержку. Впервые на постсоветском пространстве петиционная форма выдвижения применена в Эстонии и Грузии при выборах в Верховный и местные Советы в 1990 г.10 В России эта форма выдвижения впервые использована только при проведении президентских выборов в 1991 г.

Остановимся на некоторых вопросах организации выборов 1990 г. Выборы народных депутатов РФ проходили по привычной мажоритарной системе, хотя выдвижение нескольких кандидатов в депутаты, возникновение различных политических течений ставили вопрос о том, насколько демократична мажоритарная система, насколько она позволяет сформированному на ее основе органу власти отражать спектр общественных интересов.11 Мажоритарная система в условиях перехода России к демократии создавала преграду для представительства многочисленного слоя избирателей, поскольку при голосовании по принципу "за - против" голоса избирателей, проголосовавших "против", пропадают. Их мнения оказываются не представленными в парламенте, что вынуждает их к внепарламентским формам выражения своих интересов. А парламент, сформированный по этой системе, будет испытывать постоянные затруднения в достижении общественного консенсуса. Надо отметить, что в Эстонии и Грузии раньше, чем в России, применены элементы пропорциональной и смешанной избирательных систем.12

На выборах 1990 г. впервые использовалось досрочное голосование избирателей, отсутствующих в день выборов по месту жительства. Это обеспечивало большую полноту выполнения принципа всеобщности выборов. Получила развитие практика дальнейшей регламентации контроля за выборами со стороны общественности. В Законе РСФСР о выборах прямо указывалось, что представители общественности могут присутствовать не только при подсчете голосов, определении результатов выборов, но и при пломбировании или опечатывании избирательных ящиков перед началом голосования. Уточнялось, что кроме лиц, указанных в союзном Законе, право общественного контроля предоставлялось представителям коллективов средних специальных и высших учебных заведений. Правда, наряду с этим устанавливалось право присутствовать на всех заседаниях избирательных комиссий при подсчете голосов представителям органов государственной власти. Такое положение нередко приводило к случаям давления на решения избирательных комиссий, нарушая тем самым принцип общественного контроля за выборами.

Заслуживает внимания практика повторного голосования, предусмотренная Законом о выборах народных депутатов РСФСР в том случае, если ни один из кандидатов в первом туре голосования не наберет абсолютного большинства голосов. Высказывались опасения, что система относительного большинства, предусмотренная при повторном голосовании, даст возможность пройти депутатам, имеющим незначительное большинство голосов. Эти опасения оказались напрасными: в результате повторного голосования, проводившегося 14, 17 и 18 марта 1990 г., избрано 906 народных депутатов РСФСР. Из них 529 кандидатов набрали свыше 50% голосов избирателей и 377 кандидатов меньше 50%.13

Характерной чертой выборов 1990 г. стала массовость повторного голосования. В первом туре 4 марта избрали только 11% депутатского корпуса14, что объяснялось большим числом кандидатов, претендующих на один мандат. Рассеивание голосов в таком случае неизбежно. На 1068 мандатов претендовали 6705 кандидатов. В 300 округах баллотировалось более 4 кандидатов, а в 24 - более 20. Законодательно закрепленный принцип конкуренции кандидатов привел к демократизации процесса выборов. Несмотря на это, консервативная часть партийного аппарата считала, что конкуренция кандидатов отнюдь не в пользу демократии, так как большое число кандидатов скорее сбивало с толку, чем предполагало действительный выбор.15 Понятно, что речь шла о ностальгии по "социалистической демократии”.

В то же время применялась мажоритарная система голосования в одномандатных округах с использованием в первом туре подсчета голосов по абсолютному большинству, а во втором - по относительному. Предусматривалось проведение повторных выборов. Они проводились если:

  1.  по одномандатному избирательному округу баллотировалось не более двух кандидатов и ни один из них не был избран;
  2.  выборы были признаны несостоявшимися или недействительными;
  3.  повторное голосование не позволило определить избранного народного депутата.

Однако такая система показала, что в этом случае органы представительной власти формируются в течение нескольких месяцев, что сказывается на эффективности их деятельности.

В 1990 г. в первом туре голосования 4 марта избрано 120 народных депутатов РСФСР, при повторном голосовании 14-18 марта - 906, а 28 апреля - 6 мая еще 23 депутата. И так далее до 21 июня. В пяти территориальных округах повторные выборы, назначенные на 25 ноября 1990 г. не состоялись из-за абсентеизма избирателей.16

Анализ результатов повторных голосований убеждает, что победу, как правило на них одерживает кандидат - лидер первого тура голосования. Так, на повторных выборах 14-18 марта 1990 г. из 760 кандидатов в народные депутаты, баллотировавшихся в территориальных округах, в 76,5% случаев победил тот, кто был лидером в первом туре. В 146 национально-территориальных избирательных округах победу одержали 74% кандидатов-лидеров первого тура.

Возникшее противоречие между скрупулезным учетом воли избирателей путем применения практики повторных голосований, не представленной из-за этого в течение длительного времени воли большого числа избирателей в высшем представительном органе страны, свидетельствует в пользу проведения голосования в один тур с определением победителя путем относительного большинства голосов.

В прошлые годы механизм юридической ответственности за нарушение избирательного законодательства в СССР практически бездействовал. Бюрократические сценарии, в соответствии с которыми проходили "выборы", не допускали возможности утечки информации о имевших место нарушениях, тем более, что субъектами правонарушений были, как правило, работники государственных органов. Информация о совершаемых ими нарушениях законности в ходе важнейшей политической кампании нанесла бы ощутимый ущерб и самой кампании, и ее организаторам. Поэтому вспышку негативных проявлений в ходе выборов в 1989-1990 гг. следует, по нашему мнению, связывать не с процессами демократизации избирательной практики, а с тем, что правонарушения перестали быть закрытыми для общества. Выборы народных депутатов СССР 1989 г. и ход избирательной кампании в РФ в 1990 г. дали импульс для нормативного урегулирования ответственности за нарушение избирательных правил. В законах РСФСР установлено, что лица, препятствующие путем насилия, обмана, угроз свободному осуществлению гражданином права избирать и быть избранным народным депутатом, вести предвыборную агитацию, а также члены избирательных комиссий, должностные лица государственных и общественных органов, совершившие подлог избирательных документов, заведомо неправильный подсчет голосов, нарушившие тайну голосования или допустившие иные нарушения законов о выборах, несут определенную административную или уголовную ответственность. К ответственности привлекаются так же лица, опубликовавшие или иным способом распространившие заведомо ложные сведения о кандидате в депутаты.17

В то же время в законодательстве практически отсутствовали меры ответственности государственных органов и за действия, ведущие к правонарушениям. Создавался дисбаланс механизмов ответственности граждан и общественных организаций, с одной стороны, государственных органов и должностных лиц - с другой. Это приводило к тому, что избирательное законодательство нередко становилось “игрушкой” в руках некоторых политических группировок. Например, при выдвижении кандидатов законодательно предусматривалась на предвыборном собрании возможность предлагать любую кандидатуру, в том числе и свою. Однако на практике факты "самовыдвижения" в силу устоявшихся нравственных и поведенческих стереотипов получали негативную общественную оценку. Имелись многочисленные случаи, когда граждане, предложившие для обсуждения свою кандидатуру, сталкивались с явным противодействием этой инициативе со стороны партийных органов, должностных лиц и даже трудовых коллективов. Многие нарушения законности в период выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты связаны не только с прямым или косвенным воспрепятствованием осуществлению пассивного избирательного права. Известны факты фальсификации протоколов собраний по выдвижению кандидатов в депутаты, несмотря на то, что эти протоколы, в отличие от избирательных бюллетеней, не являются по законодательству предметом, за подлог которого наступает уголовная ответственность.

В ходе избирательной кампании иногда предпринимались попытки материально заинтересовать избирателей. Не имея правовой оценки, они получили распространение в дальнейшем. Здесь уместно напомнить, что законодательство ряда зарубежных стран предусматривает весьма серьезные наказания за такие действия. Например, закон Италии о выборах в палату депутатов устанавливает, что "лицо, которое от своего имени или через третьих лиц, или через частные и государственные учреждения под каким бы то ни было предлогом передаст избирателю деньги, продукты питания, вещи или любые иные подарки в течение недели, предшествующей выборам, либо в день выборов, наказывается лишением свободы от трех до пяти лет и штрафом от 500 тысяч до 2 млн.лир".18

Существует противоречие между правовым иммунитетом кандидата в депутаты и возможностью нарушения им избирательного законодательства. Для его разрешения представляется целесообразным введение такой меры ответственности за правонарушения кандидата в сфере избирательного законодательства, как отмена решения избирательной комиссии о его регистрации.

Создание демократической правовой системы выборов в органы представительной власти определяется не только ее технико-юридическим состоянием, но и соответствием уровня политической культуры населения традициям и обычаям, характеру политических интересов, умению адекватно оценивать позиции и возможности борющихся социально-политических сил и отдельных кандидатов. Переход от привычных стереотипов электорального поведения, характерных для квазидемократической системы выборов в тоталитарном обществе, к поведению избирателей при демократических выборах как целерациональному, взвешенному и осмысленному не мог произойти сразу. Он содержит ряд этапов в электоральном поведении, социально-психологических установках избирателей, меняющихся с каждыми новыми выборами.

Среди факторов, влияющих на электоральное поведение (участие в выборах и голосование за определенного кандидата или социально-политическую силу) можно выделить следующие:

  1.  социальный фон избирательной кампании;
  2.  представления избирателей о функциях и задачах парламента и соответствия им состава депутатского корпуса;
  3.  способность к оценке личностных и общественно-политических качеств кандидатов;
  4.  умение оценивать программы отдельных кандидатов и различных социально-политических сил.

Выборы в Государственную Думу в декабре 1993 года: радикальное преобразование избирательной системы. Осенью 1993 г. Россия пережила один из самых драматических периодов в своей истории. Вооруженное противостояние между двумя ветвями власти в сентябре - октябре показало, насколько реальное положение дел в политических преобразованиях далеко от подлинной демократии. С одной стороны, представительный орган власти перестал отстаивать интересы избирателей, объединившись на основе антидемократического лозунга “Вся власть - Советам”, который по существу отвергает принцип разделения властей. С другой стороны, исполнительная власть в лице президента и правительства показала, что для нее не существует самоценности парламентской демократии. К этому противостоянию добавился субъективный фактор личной неприязни руководителей ВС и президента.

События осеннего противостояния уже достаточно подробно освещены, но их объективный анализ еще ждет своего независимого исследования. Для нас важно другое: чрезвычайно глубокие изменения избирательной системы Российской Федерации, вытекающие из логики дальнейшей демократизации ее политической системы, разработанные лучшими интеллектуальными силами России, были приняты в предельно нелегитимной форме указов президента в сентябре 1993 г., устанавливающих порядок образования новых представительных органов власти на федеральном уровне. Эта форма демократического реформирования политической системы авторитарными методами президента не могла не вызвать противодействие Верховного Совета. К сожалению, дальнейшее развитие демократии было внесено в Россию на броне танков, обстреливающих высший представительный орган власти на глазах у всей страны и всего мира. Проведение выборов на основе специальных положений, а не федеральных законов, делало их уязвимыми в точки зрения воздействия органов власти и снижало доверие к результатам выборов со стороны общественного мнения. И все-таки, как показала дальнейшая политическая практика, радикальные преобразования центральных органов представительной власти и избирательной системы России, происшедшие в конце 1993 г., позволили сделать важный шаг в направлении становления действительной демократии.

В соответствии с новой Конституцией в России был избран двухпалатный парламент - Федеральное Собрание, представительный и законодательный орган. Если раньше система представительства (учитывающая федеральную специфику государства) строилась по принципу “Съезд - ВС”, то теперь - “верхняя палата - федеральное представительство” и “нижняя палата -территориальное и партийное представительство”. Верхняя палата - Совет Федерации - избиралась по мажоритарной системе в двухмандатных округах, образованных субъектах Федерации. Нижняя палата - Государственная Дума избиралась по смешанной системе представительства.

Главной отличительной чертой новой избирательной практики является то, что впервые в истории России выборы в высший орган власти - Государственную Думу - проводились по мажоритарно-пропорциональной (смешанной) системе. 50% из 450 депутатов нижней палаты избирались по 225 одномандатным округам, и 50% - по спискам различных партий и движений в едином общероссийском избирательном округе. Этот принцип учитывал и территориальное, и партийное представительство. Особенно важно, что новая избирательная система явилась мощным стимулом для развития многопартийности. Но если учесть, что после событий 3-4 октября 1993 г. на деятельность целого ряда партий были наложены запреты или ограничения, закрыт ряд печатных изданий, то очевидным стало изначальное неравенство в статусе и возможностях различных социально-политических сил страны. “Отпечатки” политической борьбы, кроме указанных выше и имеющих цель создать преимущества для пропрезидентских партий, неоднократно проявлялись в избирательном законодательстве переходного периода. Кроме того, для Госдумы первого созыва (или пятого по общероссийскому исчислению) допускались элементы не просто совмещения, а слияния законодательной и исполнительной власти: депутаты могли стать или оставаться членами Правительства РФ.

Новое избирательное законодательство предусматривало принципиально иной порядок выдвижения и регистрации кандидатов. Право выдвижения кандидатов в обе палаты парламента представлялось избирательным объединениям и блокам, а также группам граждан. При этом впервые в России использована петиционная система выдвижения кандидатов: для регистрации кандидаты должны были собрать в свою поддержку по одномандатным и двухмандатным округам не менее 1% подписей от числа избирателей в округе.

Общероссийские избирательные объединения, партии и движения выдвигали списки кандидатов по федеральному округу. При этом в поддержку списка кандидатов необходимо собрать и представить в Центризбирком не менее 100 тысяч подписей. Эта, вроде бы гибкая, демократичная система выдвижения привела к двум существенным недостаткам. Во-первых, избиратели не знали многих включенных в списки представителей, которые впоследствии могли представлять их интересы в нижней палате парламента. Во-вторых, избирательные списки включали в основном представителей центральных органов партий. Таким образом почти половину нижней палаты составили представители г.Москвы.

Положительным качеством новой системы выдвижения явилось усиление значимости политических партий и движений в процессе формирования высшего представительного и законодательного органа России. О своем желании выдвинуть списки в депутаты Госдумы по общефедеральному округу первоначально заявили 35 социально-политических группировок. На регистрацию в Центризбирком представили списки 21 объединение, и только 13 из них были зарегистрированы, поскольку остальные не смогли набрать необходимого количества подписей.

Система выдвижения кандидатов по одномандатным мажоритарным округам имела еще одну существенную особенность. Кандидат, включенный в партийный список, мог быть выдвинут по любому мажоритарному округу, если объединение зарегистрировано в ЦИК. Другими словами, кандидаты от политических партий имели значительные преимущества перед независимыми кандидатами. С точки зрения формирования политической структуры, основанной на многопартийности, эта система имела безусловные преимущества. Но абстрактная многопартийность, когда партии создаются не для представительства интересов определенных социальных групп, а по другим основаниям (амбициями лидера, стремлением к власти любым путем и т.д.) приводила к тому, что партии не выполняли своих общественных функций. Поэтому говорить о том, что существующая многопартийность могла отражать большинство социальных интересов и их оттенков, нельзя. Возникло противоречие между низкими представительскими возможностями политических партий и высокой значимостью, которую получили партии при выборах и при организации и проведении парламентской деятельности.19

Примат федеральных законотворческих функций над представительскими получил “теоретическое обоснование” спикера Госдумы И.Рыбкина: ”Достичь результативности в деятельности Думы можно лишь поднявшись над партийными и иными частными привязанностями. Следует руководствоваться интересами не отдельных социальных групп, а интересами государственной целесообразности, всего общества”.20 Нельзя не отметить, исходящее от нерядового российского депутата авторитарное по своей сути понимание тождества интересов общества и государственной целесообразности.

На сегодняшнем этапе интересам России, пожалуй, в наибольшей степени отвечала бы модифицированная мажоритарная система с выдвижением кандидатов от партий и движений в маломандатных округах. Такая система дала бы через 2-3 тура выборов трех-пяти фракционный парламент.21 Но и смешанная система выборов в итоге может привести к тому же результату, но с гораздо меньшими проблемами для партий, а следовательно, партии не будут способны иметь устойчивую связь со своей социальной базой. Поэтому неоднократные попытки изменить избирательное законодательство в сторону увеличения квоты одномандатных округов с 225 до 300 не увенчались успехом. Это свидетельствует о корпоративности интересов действующих депутатов избранных по партийным спискам. Избранный по определенным правилам парламент не сможет их изменить столь радикально.

Голосование 12 декабря 1993 г. для российского избирателя было сложными, поскольку ему предстояло выбрать:

  1.  депутатов в Совет Федерации по двухмандатному избирательному округу;
  2.  депутата в Госдуму по мажоритарному округу;
  3.  депутатов в Госдуму по общефедеральному партийному списку;
  4.  проголосовать “за” или “против” вынесенной на общероссийский референдум Конституции РФ;
  5.  в ряде субъектов Российской Федерации избрать представительные и законодательные органы власти.

Очевидны и сложности, которые стояли перед организаторами выборов, кандидатами и избирателями, привыкшим к мажоритарной системе, в связи с “многоступенчатыми” выборами 1993 г., по новой избирательной системе. Однако, при всех издержках следует сказать, что лучше плохие выборы, чем хорошая диктатура. Учитывая то, что после осенних событий 1993 г. вполне мог осуществиться авторитарный политический сценарий, самоценность проведенных выборов, бесспорно, значительна.

Итоги выборов подводились отдельно по мажоритарным округам путем относительного вотирования и по общефедеральному округу, где количество депутатов определялось пропорционально количеству голосов избирателей, полученных партиями. При этом голоса распределялись между партиями, получившими более 5% голосов. Эта система ограничивала партийное представительство значительной части избирателей:

  1.  кандидат, проигравший в одномандатном округе, а соответственно, не получивший доверия избирателей, мог стать депутатом Госдумы по партийному списку;
  2.  партии, не прошедшие 5% барьер, не получали своих представительств в парламенте, а голоса избирателей, поданные за них, отдавались совершенно другим социально-политическим силам. Представляется, что более демократичной может быть такая схема перераспределения голосов, при которой проигравшие партии будут сами решать, кому отдать голоса, счет которым идет на миллионы.22

Отметим еще некоторые проблемы, которые высветила практика выборов в Госдуму 1993 г. В воинских частях создавались самостоятельные избирательные участки из расчета 20 избирателей на участок. Военнослужащие срочной службы, постоянно проживающие в совсем других регионах, должны были голосовать за кандидатов от округа, на территории которого находится их воинская часть. Думается, что военнослужащие срочной службы как граждане, занимающие особое положение, должны иметь право голосовать только в рамках общефедерального округа.

В выборах депутатов Госдумы принимали участие российские граждане, пребывающие на территории иностранных государств. Зарубежные избирательные участки приписывались к тем или иным избирательным округам на территории России. Это не только нарушало всякую логику территориального представительства, но и создавало льготные условия для некоторых кандидатов. Так, например, к Орехово-Зуевскому округу Московской области, по которому был избран бывший руководитель аппарата правительства В.Квасов, приписаны голоса военнослужащих Черноморского флота.23 По нашему мнению, для разрешения такой проблемы необходимо создать единый округ граждан России, проживающих за рубежом. В данном случае избранный депутат сможет знать и представлять специфические интересы этих групп избирателей.

Выборы в Государственную Думу в декабре 1995 года и их влияние на развитие политических процессов в России. К особенностям выборов в Госдуму в 1995 г. можно отнести:

  1.  это первые выборы после определенного конституцией переходного политического периода;
  2.  они проводились в соответствии с Федеральным Законом, а не Положением, как это было в 1993 г.;
  3.  это выборы в рамках стабильной смешанной системы (опробованной на предыдущих выборах).

Законодательство о выборах в Государственную Думу должно было учесть позитивный и негативный опыт “выборов-93” и одновременно обеспечить эволюцию политической системы в рамках стабильных принципов.

В Законе о выборах в Госдуму остались положения, сохраняющие преимущества избирательных объединений. На практике это привело к увеличению числа соискателей депутатских мандатов от партий по сравнению с предыдущими выборами:

Выборы в Госдуму

заявили об участии

в выборах

собрали

подписи

зарегистрированы ЦИК

преодолели 5% барьер

1993 год

35

21

13

8

1995 год

69

41

41

4

Партии и объединения гораздо легче прошли регистрацию в ЦИК. Если в 1993 г. основные причины нерегистрации заключались в недостатке подписей, то в 1995 г. причиной конфликтов между ЦИК и рядом избирательных объединений (Яблоко, Демроссия, Держава) явились изменения в численности избирательных списков, происшедшие в ходе избирательной кампании. Эти проблемы были решены Верховным Судом в пользу избирательных объединений. Несмотря на то, что количество партий, заявивших о своем участии в выборах возросло вдвое, преодолеть 5% барьер смогли только 4. Почему же многочисленные партии, с родственной политической идеологией не пожелали объединить свои усилия? Одна из причин кроется в своеобразном менталитете партийных лидеров нового поколения и их повышенной амбициозности. Кроме того, лидеры многочисленных микропартий прекрасно понимают, что преодолеть 5% барьер они не смогут, но партийный список дает слишком уж значительные преимущества по сравнению с одиночной борьбой в одномандатном округе: бесплатный эфир на радио и телевидении, финансовые вливания от ЦИК и более широкий круг помощников. Лидер сам выдвигается по одномандатному округу, ибо подписи идут в копилку (или из копилки - сообщающиеся сосуды) партии. Партия работает на лидера. Она используется как команда, как группа поддержки, но не как партия в общепринятом смысле слова. Надо ли ей с кем либо объединяться? Скорее всего, нет. Лидер, используя ресурсы “партии”, побеждает в одномандатном округе (Лебедь, Федоровы, Лысенко, Хакамада, Лахова, Боровой и др.). И еще четыре года партия уже не нужна. Таким образом, на самом деле “дикая” многопартийность - удачный тактический избирательный ход для целой группы российских политиков. Действующая и сегодня избирательная система позволяет 4-6 партиям-лидерам, во-первых, представлять большинство социальных интересов населения, а, во-вторых, осуществить переход к структурированию социально-политических сил, без которого немыслимо стабильное демократическое развитие России. Это, кстати, делает очевидным искусственность аргументов лидеров “микропартий” о необходимости снижения 5% барьера, или о переносе сроков выборов. Становится ясно, что происходит использование подобных аргументов в качестве элементов предвыборной борьбы, как стремление хоть чем-нибудь напомнить избирателям о себе.24

Выборный механизм сам приведет “дикую” многопартийность к многопартийности цивилизованной, т.е. к подлинному политическому плюрализму. Это означает, что многочисленные микропартии, возникшие как инструмент проталкивания лидера и не выражающие интересы избирателей, в скором времени либо сами тихо прекратят свое существование, либо будут поглощены более крупными партиями.

Не снята и проблема территориального представительства. Новое избирательное законодательство несколько изменило ситуацию в обеспечении принципа равенства, но сложности остались. Вместе с Законом о выборах в Госдуму были сделаны уточнения по поводу отнесения избирательных участков, образованных за пределами РФ, одномандатным округам. При этом устанавливалось, во-первых, что число избирателей в округе, к которому отнесены эти участки, должно быть меньше единой нормы представительства. Во-вторых, добавка за счет “приписанных” избирательных участков не должна превышать 10% от числа избирателей округа. Была даже утверждена схема приписки российских граждан, проживающих за рубежом к трем округам Ленинградской области, к пяти - Московской области и шести округам Москвы.

Очевидно, что данные поправки носят формальный характер и не способствуют созданию нормальной системы представительства. Могут ли, например, депутаты избранные от Московской области полноценно представлять интересы российских граждан, проживающих в 11 бывших республиках СССР или, скажем, в ФРГ? Конечно нет.

Гораздо логичнее, учитывая геополитическую ситуацию, сложившуюся после распада СССР, и особое положение российских граждан в бывших союзных республиках, объединить избирательные участки в округа, привязав их к бывшим республикам с правом выдвижения своих кандидатов. При этом депутаты будут представлять в парламенте специфические интересы соотечественников, проживающих в ближнем зарубежье. Для российских граждан, находящихся длительное время в странах дальнего зарубежья, надо дать возможность выбора избирательного округа в России по своему усмотрению, либо организовать отдельный округ с правом избрания своего депутата Госдумы.

В действующем законодательстве предусмотрено право голосования избирателям, находящимся на отдыхе и лечении, за кандидатов по одномандатным округам. Не исключено, что кандидат может получить большинство голосов благодаря не местным жителям, а приезжим, тем более, что достаточно 25% проголосовавших и относительного большинства голосов. Та же проблема представительства существует и при участии в выборах военнослужащих. В соответствии с новым законодательством военнослужащие голосуют на общих избирательных участках, но это не снимает проблемы представительства. Во-первых, потому что срок срочной службы гораздо меньше срока депутатских полномочий, а основные проблемы избирателей-солдат зависят не от депутата по месту их службы, а от депутата по месту призыва. Во-вторых, профессиональные военные могут в любое время быть переведены на другую территорию.

Заслуживает внимания проблема выдвижения и регистрации кандидатов. Законом о выборах в Государственную Думу изменены некоторые правила выдвижения партийных списков. Ряд из них носят непринципиальный характер, уточняя лишь технические детали избирательной системы, например, увеличение числа подписей в поддержку со 100 до 200 тыс. человек, порядок объединения партий в блок, порядок сбора подписей и т.д.

Наряду с ними использованы некоторые изменения, призванные принципиально улучшить характер избирательной практики. Так, если на выборах 1993 г. можно было иметь единый список кандидатов и вообще не разбивать его на региональные группы, что приводило к абсолютному превалированию в партийных списках московских политиков, оказавшихся в большинстве в Госдуме, то в 1995 г. установили, что партийный список должен быть разделен на центральную часть и региональные составляющие. Центральная часть могла состоять не более, чем из 12 кандидатов. Одновременно ужесточили требования к сбору подписей в поддержку списков. Если в 1993 г. в одном субъекте Федерации разрешалось собрать не более 15% подписей, то в 1995 г. - не более 7%. Кроме того, распределение мест в парламенте для партий прошедших 5% барьер предусматривалось проводить с учетом результатов выборов в регионах. Эта система мер преследовала следующую цель: приблизить партии и движения к регионам (их населению и всевозможным проблемам), поскольку предполагалось, что в партийных списках будут в основном представлены кандидаты из периферии. И тем самым можно будет компенсировать значительные преимущества, которые давала партиям смешанная система с распределением 225/225. Но слабым местом оставалось то, что местожительство кандидатов на выборах в Госдуму не имеет значения, выдвигаться можно где угодно, поэтому в региональных группах снова оказалось немало жителей столицы.

Другим принципиальным изменением явилась возможность передачи подписей, собранных в поддержку кандидата от партии в одномандатном округе в общепартийный список. Если в 1993 г. сбор подписей за партийные списки давал возможность “десантирования” партийным кандидатам в одномандатные округа, то в 1995 г. ситуация изменилась на противоположную: партийные кандидаты, собравшие подписи в одномандатных округах и зарегистрированные в окружных избирательных комиссиях, приносили этими подписями “прибавку” в партийный список. К положительным аспектам такой схемы относится равенство партийных и независимых кандидатов, и тем и другим надо собирать подписи в свою поддержку в одномандатных округах. К отрицательным - неравенство в сроках начала избирательной борьбы. Дело в том, что в 1995 г. выдвижение федеральных партийных списков и списков по округам было возможно до 26 июля, а начало сбора подписей - со дня выдачи заверенных ЦИКом списков. Инициативные группы, выдвинувшие своих кандидатов должны были дождаться опубликования списка одномандатных округов, уведомить после этого о своих намерениях окружные избирательные комиссии, а затем уже начинать сбор подписей. Этот срок наступил с 31 августа. Но такое неравенство скорее можно отнести к техническим погрешностям законодательства. В целом курс на представительство депутатов в парламенте преимущественно через партийное представительство, позволяющее сделать реальный шаг к многопартийности, был выдержан. Правда, незначительное влияние большинства партий и их малочисленность давали моральное преимущество независимым кандидатам, хотя для нормального структурирования политической системы объективно необходима многопартийность.

Анализируя новую избирательную схему в соответствии с Законом о выборах в Госдуму, можно прийти к выводу о целесообразности произвести окончательное размежевание пропорциональной и мажоритарной системы. т.е. сбор подписей за партийные списки должен идти независимо от сбора подписей по округам. Это избавит организаторов выборов применять различные технологические приемы партийного “переливания” подписей и кандидатов, поставит всех кандидатов в равные временные условия, избавит лидеров микропартий от использования партийных преимуществ при баллотировании в округах.

Опыт выборов депутатов Госдумы 1993 и 1995 гг. показал, что выбранная смешанная модель избирательной системы в основном удовлетворяет социально-политическим условиям современной России. Вместе с тем, представляется, что внесение ряда изменений могло бы значительно улучшить избирательную систему не изменяя ее принципиально.

Во-первых, сокращение доли депутатов, избираемых по пропорциональной системе представительства до 33-25%, могло бы способствовать развитию многопартийности, но не путем создания микропартий, а посредством сосредоточения их деятельности в округах. Влияние партийных фракций в Думе, в том числе при формировании руководящих органов, достигалось бы за счет решений компетентных депутатов, избранных в округах, а не включенных аппаратно-бюрократическим методом в партийные списки.

Во-вторых, введение двухтурового голосования по мажоритарным округам подтолкнуло бы социально-политические силы близкой ориентации к консолидации и усилению эффекта “негативного голосования” во втором туре против одиозных кандидатов (типа Мавроди).

В-третьих, модификация пропорциональной системы, при которой существовал бы не один избирательный округ в стране, а несколько (10-20) с распределением мандатов в пределах каждого округа. Это привело бы к следующим положительным сдвигам:

  1.  стимулированию деятельности партий, поскольку они должны были бы работать не только в округах, но и создавать национальные структуры;
  2.  учитывалась бы специфика регионов, уменьшилось бы отчуждение депутатов от избирателей;
  3.  голосование происходило бы не за абстрактные избирательные списки, а за конкретных людей.

Проблемы формирования Совета Федерации России. Совет Федерации РФ (верхняя палата Федерального Собрания) - государственный орган, призванный выражать и отстаивать на федеральном уровне интересы субъектов РФ. В отличие от Госдумы, осуществляющей прямое представительство граждан, СФ выражает их интересы опосредованно через своих представителей в законодательных и исполнительных органах власти регионов.

Необходимость палаты, представляющей интересы субъектов РФ в федеральном собрании, не вызывает сомнений, об этом свидетельствует и мировой опыт (сенат США, бундесрат ФРГ). Проблема заключается в нахождении оптимального способа формирования СФ в России сегодня, в период перехода от авторитаризма к демократии и слабости ряда структур власти. Кроме того, она усугублялась несколькими обстоятельствами:

  1.  нечетким указанием в конституции способа формирования СФ;
  2.  новизной для России этого государственного института;
  3.  прецедентом избрания первого состава СФ в декабре 1993 г. ;
  4.  субъективным фактором - особой ролью в деятельности СФ спикера и его заместителей.

Для специалистов-правоведов проблема формирования СФ, заключается прежде всего в решении дилеммы: выбирать членов СФ или назначать, поскольку приведенный в конституции термин “формирование” может подразумевать и то и другое. Каждый из способов “формирования” предусматривал различные варианты, которые можно было бы свести к следующим альтернативам:

  1.  выборы из кандидатур региональных органов власти, представляемых главой администрации и собранием представителей (в том числе и главы и председателя собрания);
  2.  выборы из любых лиц, выдвигаемых инициативными группами и набравшими необходимое число подписей (как СФ избран в 1993г.);
  3.  формирование по должности из руководителей двух ветвей власти;
  4.  формирование из представителей двух ветвей власти.

Формальная возможность любого из этих подходов связана с внутренними противоречиями Российской Конституции. Например, оказался возможен и такой причудливый вариант, который предложил для рассмотрения руководителям субъектов Федерации бывший спикер верхней палаты В.Шумейко. Не вдаваясь в процедурные детали формирования СФ, проект отдает их на откуп субъектам Федерации: "Субъекты Федерации вправе самостоятельно устанавливать порядок и процедуры определения своих представителей в качестве членов СФ".25 В его проекте продлеваются полномочия сегодняшних членов СФ на неопределенный срок, а также "в целях согласования интересов СФ в целом, и ее субъектов, в состав СФ входят два представителя от Президента РФ, которые определяются решением Президента РФ" и "лиц, состоявших в должности Президента России (Президента бывшего СССР). Бывший Президент РФ является членом СФ пожизненно".26 Очевидна конъюнктурность предложенного законопроекта, эклектическая попытка выразить интересы как избранных членов СФ, не являющихся руководителями субъектов Федерации, региональных элит, спикера и его заместителей, а также Президента РФ.27

Оказались возможны и более рациональные подходы. Бывший вице-спикер Госдумы М.Митюков также выступил с законодательной инициативой на ту же тему. В его проекте предполагалось, что сенаторы не избираются, а ими становятся автоматически председатель представительного органа субъекта Федерации и глава администрации соответствующего субъекта. На наш взгляд, возражение, что это чисто номенклатурный принцип формирования и что палату составят никем не избранные люди не состоятельно: все председатели Собраний представителей избраны населением субъектов Федерации, как и президенты республик и часть губернаторов. Поэтому такой способ формирования СФ соответствует нормам международного права.28

Комитетами по законодательству обеих палат предложен проект закона, предусматривающий выдвижение кандидатов органами власти в количестве двух кандидатов от каждого органа, которые в дальнейшем избираются населением субъекта Федерации.29

Для политологического анализа важна не только и не столько вытекающая из текста конституции форма создания этого органа власти, сколько способ создания органа власти как представительного. Поэтому спор юристов и законодателей, пытающихся определить модель формирования СФ, исходя только из одного критерия - "наибольшая чистота" в непротиворечии конституции30, неприемлем, поскольку зависит от субъективных политических пристрастий.31

Какими объективными критериями целесообразно руководствоваться при формировании СФ? На наш взгляд, ими могли бы быть:

  1.  принцип представительства - члены СФ представляют своих граждан, избираются ими;
  2.  члены СФ - компетентные лица, способные выражать и отстаивать интересы избирателей в регионах;
  3.  члены СФ, выражая интересы своих регионов, должны выражать интересы Федерации в целом;
  4.  при формировании СФ учитывается переходный характер современной российской политической системы, российские исторические традиции;
  5.  формирование СФ не должно противоречить международному праву и российской Конституции.

Выборы - высшее непосредственное выражение власти народа, где - высшее - не означает абсолютное и единственное. В государстве, стремящимся к демократизму, часть органов власти не должна и не может избираться населением, например, Правительство, Конституционный и Верховный Суд и другие органы власти, не являющиеся представительными. Но СФ по Конституции - является представительным органом власти, т.е. в соответствии с демократической практикой должен быть избираемым.

Нам трудно согласиться с выводом юриста-государствоведа В.Васильева, что СФ - второстепенная "квазипалата", которая "как бы состоит при другой палате - Государственной Думе", поскольку " не принимает законы, а лишь участвует в законотворческом процессе".32 На наш взгляд, автор подменяет понятия представительный и законодательный орган власти. СФ как орган власти, представляющий регионы, фактически играет важную роль и в законотворческом процессе, принимая или отклоняя тот или иной закон, кроме того он выполняет ряд чрезвычайно важных государственных функций (ст.102 Конституции РФ). Отсюда неправомерен и вывод о необходимости кооптационного принципа формирования СФ. Для того, чтобы СФ был действительно представительным органом власти, он должен быть выборным. Но не таким образом, как в 1993 г., когда СФ избирался в чрезвычайных условиях и в отсутствии законодательства.

СФ будет представительным органом в том случае, если все его члены будут первично избраны. Поэтому послепереходное состояние СФ должно быть такое: он формируется по должности из первично избранных губернаторов и председателей Собраний представителей краев, областей, округов, президентов республик (как глав исполнительной власти или председателей правительств республик). Для того чтобы осуществить переход к этому состоянию, надо осуществить главное - полный переход на выборность губернаторов.

Единожды сформированная таким образом верхняя палата российского парламента будет обладать следующими качествами:

  1.  внутренней ротацией, связанной с переизбранием губернаторов и председателей Собраний представителей;
  2.  выборностью, поскольку все ее представители первично избирались населением;
  3.  сменяемостью, связанной с переизбранием руководителей ветвей власти в регионах. Срок действия не определен и может быть прерван только в связи с изменением конституции.

Запущенный таким образом механизм формирования и функционирования верхней палаты парламента придаст этому процессу характер саморазвития и саморегуляции, что позволит в дальнейшем полностью исключить назначаемость и субъективизм в формировании СФ.

Особого рассмотрения заслуживает вопрос о руководящих органах СФ. Сегодня спикер верхней палаты не только председательствует на заседаниях, но и представляет ее (в Совете безопасности, в зарубежных контактах и т.д.). Настоящая роль спикера как представителя СФ, как руководителя аппарата СФ неизбежно ставит его над СФ. Представляется целесообразным сократить внешние представительские функции спикера регламентом СФ и назначать подотчетного СФ руководителя аппарата. Это позволит безболезненно решить вопрос о судьбе спикера и его заместителей, ими должны в порядке очередности становиться все члены СФ. Кроме того, следует учесть, что верхняя палата парламента является органом, вбирающим в себя региональные элиты, структуры, из которых в первую очередь должны рекрутироваться руководящие кадры органов исполнительной власти. Поэтому рассуждения о том, что эффективно работающие сегодня руководители СФ завтра останутся без работы, необоснованны.

Предлагаемые принципы формирования СФ согласуются с мировой практикой и традициями формирования двухпалатных парламентов федеративных государств. Так, в Канаде сенаторы не избираются, а назначаются генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра. В Аргентине сенат формируется путем выборов законодательными органами провинций - по два сенатора от каждой провинции. В Бельгии половина сенаторов избирается непосредственно населением, часть - провинциальными законодательными органами в пропорции один сенатор на 200 тыс. жителей, но не менее трех сенаторов от провинции, еще одна часть сенаторов в количестве, равном половине числа сенаторов, избираемых советами провинций, назначается самим сенатом. В Австрии члены верхней палаты избираются ландтагами земель на основе принципа пропорционального представительства. В некоторых странах - США, Мексике, Австралии - верхние палаты парламента, как и нижние избираются по определенной квоте непосредственно избирателями в субъектах федерации. Это говорит о различиях в исторических традициях, условиях политической жизни в иных странах. Предложенная схема формирования верхней палаты парламента, на наш взгляд, в наибольшей степени соответствует условиям современной России и не противоречит международным правовым нормам.

Несмотря на то, что большинство объективных критериев были учтены в федеральном законе о формировании СФ, принятом в конце 1995 г., некоторые проблемы остались. Их решение, с нашей точки зрения, позволит совершенствовать работу СФ как представительного органа власти.

Во-первых, члены СФ - руководители исполнительной власти регионов находятся в неравном положении: часть из них избрана населением субъектов Федерации, а часть назначена Президентом. Из назначенцев лишь некоторые прошли проверку выборами в СФ в 1993 г. Это неравенство следует отнести к издержкам переходного периода, которое будет преодолено после проведения выборов всех глав исполнительной власти субъектов Федерации. Периодичность выборов обеспечит автоматическую ротацию членов СФ.

Во-вторых, для всех членов СФ физически чрезвычайно сложно совмещать работу в субъектах Федерации и в СФ. Кроме того, не предусматривается замена отсутствующих в силу уважительных причин одного (или двух) представителей региона, что ведет к возможной дискриминации субъекта РФ. Для решения этой проблемы представляется целесообразным в перспективе производить выборы глав исполнительной и законодательной власти в паре с первыми заместителями (вице-президентами, вице-губернаторами, вице-спикерами и т.д.), которые при необходимости могли бы безболезненно заменять “первых лиц”. Возможность участия в СФ вице-губернаторов и первых заместителей председателя Собрания представителей позволит:

  1.  сохранить принцип представительства;
  2.  обеспечить достаточный уровень компетенции;
  3.  "разгрузить" при необходимости первых руководителей регионов.

В-третьих, остается проблема статуса и деятельности спикера СФ. Если действовавший ранее порядок “освобожденного” спикера и его заместителей заменен на “совместительский” порядок, то функции спикера практически не изменились: это и руководство аппаратом СФ, и представительство СФ в других ветвях власти и в других государствах, это и огромная черновая работа по подготовке заседаний СФ. Очевидно, что эти функции чрезвычайно сложно совместить с работой в субъекте Федерации. Учитывая высокий уровень компетенции всех членов СФ, обязанности спикера поочередно может исполнять любой член СФ. Поэтому в качестве модели формирования руководящих органов СФ, можно предложить следующее: один раз в два года избирать Президиум СФ в количестве 4 человек, один раз в полгода производить замену спикера из числа членов Президиума.

ГЛАВА 3. региональный аспект общероссийского процесса формирования

отношений политического представительства

Современные проблемы политического представительства в российских регионов. Возникшая исторически, идущая от древнерусских княжеств, региональная структура России на протяжении длительного периода показала свою устойчивость. Даже революционные преобразования, свойственные большевикам - укрупнения, разделения, совнархозы - не смогли разрушить ее. Можно сказать, что региональная структура России выдержала испытание временем. Региональные различия для страны, имеющей огромную территорию, многонациональный состав населения, социально-экономические и другие особенности, имеют объективные основания. Но, представляется, главная причина регионального деления России - политическая. Ограниченные возможности центральной власти непосредственно управлять огромной территорией с большим населением, к тому же многоэтническим, привели к тому, что часть своих полномочий центральная власть была вынуждена делегировать представителям регионов.

Необходимость регионального единоначалия, сочетающего местные интересы и общегосударственные, привело к рождению в России такой политической структуры, как институт губернаторства. Его богатый политический опыт только недавно стал привлекать внимание ученых и политиков.1 Институт губернаторства не только дал множество ярких политических деятелей, но оказался органически “вписаным” в российский менталитет. Иначе как объяснить, что десятилетия спустя после прекращения деятельности последних российских губернаторов, это слово латинского происхождения прочно стало синонимом не совсем понятного, и какого-то искусственного термина "главы администрации".

Система регионального единоначалия, позволяющая определить индивидуальную ответственность за состояние дел в регионе и подкрепленная достаточной степенью властных полномочий, позволяющих оперативно принимать важные для региона решения, придает особую политическую значимость статусу руководителя региональной исполнительной власти современной России. Поэтому проблема формирования губернаторского корпуса не может рассматриваться вне контекста общероссийского политического процесса.

В мировой практике известны удачные примеры как выборности, так и назначения руководителей исполнительных органов власти.2 Какой вариант является предпочтительным для России?

Формирование исполнительной власти неотделимо, с одной стороны, от процесса реформирования политической системы в направлении либерально-демократических ценностей с российской спецификой, о чем говорилось выше. С другой, исполнительная власть в России традиционно выполняет существеннейшие функции жизнеобеспечения населения (транспорт, безопасность, энергоснабжение, здравоохранение, образование, социальная защита и т.д.). Следовательно, ее реформирование не может происходить в ущерб этим важнейшим социальным функциям. Отсюда возникает проблема “вписываемости” в общегосударственный контекст выборности руководителя региональной исполнительной власти.

В федеративном государстве представить себе управителя территории, назначаемого или присылаемого из центра, довольно сложно. Главой исполнительной власти должен быть человек, хорошо знающий особенности субъекта Федерации и пользующийся доверием населения и авторитетом у местной элиты. Очевидно, так же, что лица, возглавляющие исполнительную власть в регионах, должны быть не только компетентными, но и ответственными перед населением.

Определенное воздействие на деятельность исполнительной власти оказывает противоречие, состоящее в том, что федеральное устройство России, зафиксированное в конституции, еще не является таковым фактически. Сегодня одной из важнейших составляющих процесса реформирования политической системы является движение к договорной Федерации, как принятой во всём мире форме федеративного устройства. Выборность руководителей исполнительной власти регионов естественна для страны с федеративным устройством, на договорной цивилизованной основе. Пока же в России - это перспективная цель. Ныне она представляет собой унитарное государство с элементами Федерации в тех случаях, когда заключены и действуют договоры о разграничении полномочий между Центром и субъектами Федерации. Поэтому существуют объективные условия, накладывающие отпечаток на противоречивость перехода к выборам губернаторов, и субъективные предпосылки конъюнктурного характера со стороны центральной власти, чтобы не допустить институт выборности под самыми разными предлогами.

Еще одна особенность функционирования исполнительной власти в современных условиях - усиление регионализации политического процесса. Исторически сложившаяся региональная структура России позволила сохранить социальные, национальные и экономические и прочие особенности, характерные для каждого региона. Но регионализация подразумевает не только делегирование ряда полномочий Центра в регионы, но и серьезные сдвиги в политическом сознании населения, образно говоря, “свое региональное политическое бытие значительно ценнее, нежели ответ за всю Россию”.3 При таком подходе регион является как бы самостоятельным социумом, со всеми вытекающими отсюда последствиями, со всеми властными атрибутами, следовательно и лицо, возглавляющее этот социум должно быть свое: выборное, ответственное, контролируемое.

И, наконец, необходим ответ на вопрос: кто такой губернатор, представитель “низов”, региона или представитель “верха”, Центра? Если это представитель Центра, то он должен назначаться и тогда речи о самостоятельности регионов и о федеративном устройстве государства идти не может. Если губернатор - представитель жителей региона, то он ответствен перед населением, и, конечно должен избираться. В то же время ответственность только перед “своим” населением неизбежно порождает сепаратистские тенденции в деятельности губернатора, что создает опасность для целостности и стабильности государства.

Эти объективные противоречия регионализации политического процесса современной России неизбежно накладывают свой отпечаток на проблему выборов руководителей исполнительной власти субъектов Федерации.

Противоречия процесса перехода к демократическим выборам губернаторов России. Определенная политическая ориентация на выборность как универсальный механизм, позволяющий быстро перейти от авторитаризма к демократии, свойственная российскому общественному сознанию на первом этапе политических реформ (1987-1991 гг.), оказала свое воздействие и на отношение к выборам руководителей исполнительной власти. По данным исследований, проведенных Институтом социальных и политических технологий в начале 1991 г., за всенародные выборы президента России высказались 71,5 % россиян4, за выборы глав администрации населением - 55%.5

Начало и развитие процесс выборности руководителей исполнительной власти получил в 1991 г., когда прошли выборы президента России и президентов в большинстве бывших автономных республик Российской Федерации. Верховным Советом РСФСР в 1991 г. принят закон о выборах глав администраций краев и областей России, который не утратил юридической силы и сегодня, несмотря на то, что неоднократно “отодвигался” руководством страны, когда речь шла о политической целесообразности. Первый раз это произошло после событий 19-21 августа 1991 г., когда процесс избрания руководителей исполнительной власти в регионах был приостановлен. Президент РФ Б.Н.Ельцин, справедливо опасаясь, что при выборах глав администраций регионов он может получить мощную и, главное, легитимную оппозицию, изменил процедуру формирования органов исполнительной власти. Главы региона назначались им по согласованию с соответствующим Советом народных депутатов. Этот шаг был воспринят общественным мнением как недемократический. Результаты проведенного в то время социологического исследования в Московской области (по социально-демографическим характеристикам, близким для населения России в целом) показали, что 64% опрошенных жителей и 72% депутатов облсовета высказались за выборы, а не за назначение главы областной администрации.6

Тем не менее в конце 1991 г. произошло повсеместное назначение глав администрации регионов. При этом ключевую роль сыграло отношение местных руководителей к ГКЧП: практически руководители исполнительной власти, поддержавшие путчистов, были устранены, и на их место назначены новые люди. Те руководители исполкомов, кто поддержал президента России, стали главами администраций. Назначение провели быстро и почти безболезненно. Этому способствовали два обстоятельства: атмосфера поражения и страха бывшего партийного руководства и то, что назначение глав администраций не затронуло систему Советов.7

В 1992-1993 гг. установившееся двоевластие избранных Советов и назначенных глав администраций в регионах обострило проблему власти. В ряде мест возникли конфликты между главами администраций и Советами. Противостояние между ними стало своеобразным “детонатором” для проведения губернаторских выборов в ряде регионов весной 1993 г.

Есть все основания утверждать, что этих конфликтов можно было избежать, если бы в технологию президентского назначения был внесен элемент демократичности. Например, в Пензенской области в 1991 г. сессия облсовета, рассмотрев вопрос о главе администрации, провела тайное голосование по пяти кандидатурам. При всей демократической ограниченности эта процедура все-таки лучше, чем чисто волюнтаристское назначение. Тем не менее Президент РФ вопреки воле депутатов принял решение назначить главой администрации не того кандидата, которому было отдано 70% голосов, а другого, которого поддержали лишь 13%. Таким образом отсутствие опыта демократических процедур, с одной стороны, и субъективный фактор, с другой, привели к тому, что неизбежность конфликта между исполнительной и представительной властью в ряде регионов России была запрограммирована. Для разрешения конфликтной ситуации приняли решение о проведении в Красноярском крае, Брянской, Смоленской, Орловской, Челябинской и Пензенской областях выборов глав администраций. Словом, скорее из-за политической целесообразности, а не из понимания необходимости демократических преобразований региональной исполнительной власти в шести регионах России состоялся данный политический эксперимент. Остановимся подробнее на рассмотрении этих выборов, поскольку они представляют собой первый опыт применения принципа выборности при формировании исполнительной власти субъектов РФ. Несмотря на региональные особенности, можно говорить о ряде общих тенденций современного российского пути к региональной демократии.

Выборы проходили на альтернативной основе в атмосфере острой конкуренции (см. таблицу):

Регионы

Зарегистрировано кандидатов

1. Брянская область

14

2. Красноярский край

8

3. Орловская область

4

4. Пензенская область

9

5. Смоленская область

15

6. Челябинская область

9

Несмотря на то, что политические партии и движения повсеместно выдвигали своих кандидатов, они нигде не оказали заметного влияния на процесс и результаты предвыборной борьбы. Лидировали кандидаты, выступающие в качестве независимых. Избиратели рассматривали губернатора как представителя своего региона, а не какой-либо социально-политической силы.

В отличие от проходивших в это же время выборов народных депутатов взамен выбывших, которые часто срывались из-за абсентеизма избирателей, выборы глав администраций состоялись везде и проходили в атмосфере высокой избирательной активности. Интерес к фигуре губернатора определялся традиционно высокой значимостью роли регионального руководителя для жизни населения региона.

Избирательские предпочтения были отданы, как правило, кандидатам, имеющим опыт управленческой и хозяйственной деятельности, кстати опыт управления помог им успешно провести свои избирательные кампании. Исключение составил Ю.Лодкин, глава администрации Брянской области. Непрофессиональный управленец (бывший спец-корреспондент ТАСС) довольно успешно провел избирательную кампанию (в основном за счет критических высказываний в адрес президента). Однако в дальнейшем предвыборная популистская критика не помогла ему удержаться в губернаторском кресле (отстранен президентом от должности).

В ходе выборов ярко заявили о себе региональные элиты. Их мнение во многом предопределило результаты голосования. На фоне непрерывных разногласий между Президентом и Верховным Советом безоговорочная поддержка какой-либо ветви власти перестала быть для кандидатов фактором, способствующим избранию. Поддержку у избирателей нашло умение твердо отстаивать региональные интересы и умение противостоять центральной власти.

После драматических событий 3-4 октября 1993 г. вышел Указ Президента “О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов федерального значения”, в котором вновь устанавливался принцип назначения руководителей исполнительной власти. Наш анализ показывает, что серьезных оснований для этого шага у Президента не было. Утверждения, что выборы могут привести к реанимации социализма в отдельно взятом регионе были несостоятельны по целому ряду причин. Во-первых, губернаторами избраны не только бывшие партийные функционеры, но и профессионалы: экономисты, хозяйственные руководители. Во-вторых, предвыборные программы избранных глав администраций не содержали социалистических требований. В-третьих, и это самое главное, их практическая деятельность показала, что они являются гораздо более последовательными сторонниками и организаторами рыночных отношений, чем их предшественники, назначенные Президентом.

Среди 20 глав администраций регионов России, выступивших против распространения действия на своих территориях Указа Президента от 21 сентября 1993 г., о поэтапной политической реформе, всего один, Ю.Лодкин, был избран населением, а не назначен Президентом. Остальные избранные губернаторы проявили лояльность к документу и действиям Президента. И все же процесс демократизации исполнительной власти регионов вновь, как и после августа 1991 г. был необоснованно заторможен. Политический кризис в сентябре-октябре 1993 г. и последующий разгон парламента привели к состоянию политической системы, легитимность которой поддерживалась лишь весьма хрупкой представительной опорой, выборностью Президента. Более того, после роспуска Советов, в отсутствии выборности губернаторов произошел кризис представительства в регионах: в подавляющем большинстве из них власть находилась не у представителей избранных жителями регионов, а у представителей центральной власти: назначенных глав администраций и представителей президента.

Не внесла ясности в процесс перехода к выборности руководителей исполнительной власти регионов и избирательная кампания в декабре 1993 г. Стремление к выборам подтвердили и сами губернаторы-назначенцы в декабре 1993 г. Большинство из них активно включились в избирательную кампанию по выборам в Совет Федерации и почти все одержали победу.8 По существу губернаторы - члены Совета Федерации подтвердили свою легитимность, получив доверие избирателей в своих регионах. Но с юридической точки зрения их избрание в СФ никакого значения не имело. В любой момент президент их мог отстранить от должности, и поэтому они остаются прочно “прикованными к колеснице президента”, что вынуждает их постоянно оглядываться на своего “патрона”.

Кроме того, возникла существенная дифференциация губернаторского корпуса, в котором были:

  1.  главы администраций избранные жителями регионов;
  2.  главы администраций назначенные президентом, но избранные населением в Совет Федерации;
  3.  главы администраций просто назначенные президентом.

Неравенство представительских полномочий руководителей исполнительной власти субъектов Федерации приводило к неравенству и между субъектами Федерации. Еще одна грань этого неравенства - полное распространение принципа выборности на президентов республик в отличие от губернаторов.

Опасения за свою будущую судьбу и стремление к легитимности привели к инициированию рядом губернаторов-назначенцев новых выборов. В условиях крайне противоречивой правовой ситуации, когда действуют взаимоисключающие положения о выборах и не разработаны предусмотренные Конституцией (ст.72) общие принципы организации системы органов государственной власти в субъектах Федерации, инициатива глав администраций натолкнулась на сопротивление центральной исполнительной власти. После больших “трений” между администрацией президента и ЦИК, с одной стороны, и областными администрациями и собраниями представителей, с другой, под давлением заинтересованных лиц - Б.Немцова и Э.Росселя Указом Президента в начале 1995 г. были разрешены выборы губернаторов в Нижегородской и Свердловской областях.9

Несмотря на сохраняющиеся правовые издержки, сейчас можно говорить о складывающейся с 1995 г. концепции распространения выборности глав администраций на все регионы России. Она сводится к поэтапному до 1997 г. проведению выборов глав администраций во всех субъектах Федерации. Поскольку в настоящее время отсутствует федеральный закон о выборах губернаторов, они будут проводиться по специальным  указам президента. Во  второй половине 1995 г. проведены выборы в наиболее стабильных регионах, еще около 50 губернаторов будет избираться осенью-зимой 1996 г., в остальных "депрессивных регионах" выборы пройдут в 1997 г. В 1996 г. должны состояться выборы законодательных собраний в 56 субъектах Федерации.10

Итоги этой серии губернаторских выборов подтвердили обоснованную уверенность действовавших глав администраций в своих силах, практически они везде одержали победу.

Но говорить о том, что противоречия процесса перехода России к региональной демократии решены, нельзя. Дело в том, что в Центре нет однозначного понимания и подходов к решению целого ряда специфических проблем, связанных с ролью руководителей исполнительной власти в регионах.

Перспективы перехода к всеобщим регулярным выборам руководителей исполнительной власти регионов. Одним из главных аргументов противников применения принципа выборности руководителей исполнительной власти признается опасность регионального сепаратизма С их точки зрения, целостность и управляемость России требует единой исполнительной вертикали, т.е. губернаторы, как представители исполнительной государственной власти на местах, должны назначаться, в противном случае возникнут сепаратистские тенденции. В качестве примеров приводятся “Уральская республика”, “Сибирская республика”, “Дальневосточная республика” и т.д. И, наконец, пример Чечни. Кроме того кажется убедительной ссылка на российские традиции, не допускавшие выборности губернаторов.

Действительно, в условиях унитарной Российской империи от губернатора требовалось быть представителем Центра и проводить его политику в губерниях. То есть система представительства местного населения фактически отсутствовала. То же самое можно сказать и о роли первых секретарей райкомов, обкомов и крайкомов КПСС, которые являлись представителями государственной партии и проводниками ее политики в регионах, а не представителями жителей регионов. Сегодня в регионах уже создана система должностных лиц, которые выступают в качестве представителей Центра. Они так и называются: “представители президента”. Поэтому назначение президентом еще и главы администрации приводит к дублированию двумя должностными лицами функций представительства Центра в субъектах Федерации, что даже с точки зрения управленческой эффективности явно нецелесообразно.

Убедительным доводом, доказывающим маловероятность опасности сепаратизма, является деятельность избранных руководителей субъектов Федерации. Подавляющее большинство избранных губернаторов оказывали полную поддержку курсу экономических реформ, причем в наиболее форсированном варианте экономических преобразований. Элементы противостояния избранных губернаторов и правительства если и были, то касались не сути экономических реформ, а непоследовательных и ошибочных шагов Центра, излишней “опеки” регионов. Пройдя через избирательную борьбу, губернаторы гораздо глубже, чем их назначенные коллеги, смогли оценить остроту социальных проблем. В своих предвыборных программах они не могли уйти и не уходили от решения вопросов социальной защиты населения и социального развития.

Анализ деятельности избранных глав администрации показывает, что она способствует развитию положительных тенденций в сфере региональной экономики, учету региональных особенностей и государственных интересов. Кроме того, выборность губернаторов имеет еще ряд положительных сторон:

  1.  она противостоит коррупции, вырождению, отходу от принципа “действовать ради общего блага”;
  2.  дает приток в исполнительную власть новых сил и новых идей, крайне необходимых российским регионам;
  3.  спектр интересов каждого региона имеет свою специфику, выборность противодействует унифицированности центральной политики, гармонизирует интересы региона и центра.11

Все это говорит в пользу демократической, выборной модели создания нового корпуса российских губернаторов. Являясь представителями населения территории, они должны быть одновременно представителями всего Российского государства. Довольно трудно предположить, чтобы человек, который руководит регионом, где живут миллионы российских граждан, решал вопросы, исходя из интересов только данной территории. Есть еще и чувство гражданственности, и в хорошем смысле национальный российский патриотизм. Кроме того, основной вектор реформирования взаимоотношений “Центр-регионы” определен - это подписание договоров о разграничении полномочий со всеми субъектами Федерации, что создает необходимое для глав администраций правовое поле. Правда, для того, чтобы регионализм не перерос в сепаратизм, по нашему убеждению, нужен пока отсутствующий правовой механизм сдержек и противовесов. Федеральным законодательством в соответствии с конституцией должны быть четко очерчены пределы прав и полномочий губернаторов и предусмотрен действенный механизм импичмента в случае нарушения ими законодательства. В основе этого механизма следует заложить принцип двойной ответственности губернаторов: перед населением, его избравшим, и перед государством.

Схема подобного механизма может выглядеть так. В соответствии с уставом субъекта Федерации недоверие губернатору может выразить региональный представительный орган или представительная группа граждан региона (путем сбора необходимого числа подписей). После этого представительным органом объявляется региональный референдум, в ходе которого избиратели выражают либо доверие, либо недоверие руководителю исполнительной власти. При недоверии объявляются новые выборы губернатора, при доверии - роспуск представительного органа (если референдум был инициирован им) и его новые выборы.

Для соблюдения принципа ответственности избранного губернатора перед государством механизм должен предусматривать лишение полномочий губернатора по инициативе президента, но только в том случае, если будет доказана такая необходимость в судебном порядке. Подтвердить или отменить правильность президентского решения может только Конституционный суд, решение которого является окончательным.

Еще один аргумент против выборов губернаторов связан с партийностью губернаторов и сводится к тому, что в условиях многопартийности они могут превратиться в арену политической борьбы, а избранный губернатор будет выражать в первую очередь интересы партии, а не населения. Вполне очевидно, что вопрос о партийной принадлежности руководителя исполнительной власти в регионе является непростым. С одной стороны, как и каждый человек, губернатор имеет свои политические убеждения, с другой, партийное представительство предусматривает и партийную ответственность губернатора. Выборы губернатора - представителя партии - будут означать не только выборы “хозяина региона”, но и содержать элемент политической борьбы на общефедеральном уровне. Для стран с устойчивой демократической традицией этот вопрос не имеет значения; там партийность выборных руководителей исполнительной власти - явление чрезвычайно распространенное. Но для России, находящейся в состоянии перехода от авторитаризма к демократии, проблема партийности губернатора может стать реальным фактором политической напряженности.

Однако это не повод, чтобы отказываться от выборов губернаторов, поскольку, по нашему мнению, здесь так же есть возможность для рационального подхода. Естественно, выдвижение кандидатов может осуществляться политическими партиями, но оно подкрепляется определенным числом подписей жителей субъекта Федерации в их поддержку. Она уже будет свидетельствовать о доверии к кандидату не только партий, но и избирателей. А окончательно ответ дадут выборы. Для того чтобы избранный губернатор не оказался “заложником” своей партии, федеральный закон должен на переходный период предусмотреть приостановку членства губернатора в партии на срок его полномочий.

В условиях низкой политической культуры и гражданской зрелости населения велика вероятность избрания губернатором человека, неспособного осуществлять управление областью. Этот аргумент, по нашему мнению, следует разложить на несколько составляющих.

Вопрос о компетентности губернатора, его способности управлять регионом не решается просто выборами или просто назначением. В дореволюционной России наряду с выдающимися губернаторами было и немало людей недостойных, да и просто неспособных к этой деятельности. То же самое можно сказать и о других “хозяевах регионов” - первых секретарях обкомов КПСС, назначенных главах администрации. Выборность позволяет гораздо лучше, чем назначение, ограничить возможность для занятия этой должности случайными людьми. Речь идет о системе цензов, необходимых для выполнения избранным губернатором своих функций. Это должны быть установленные федеральным законом общие для всех кандидатов ограничения:

  1.  образовательный ценз: естественно, что эффективно управлять регионом не может человек без соответствующего образования;
  2.  возрастной ценз: занимать ответственную должность может только зрелый человек (например, с 30 лет);
  3.  кроме того, необходим опыт хозяйственной и управленческой работы определенной длительности и определенного уровня (например, три года работы директором крупного предприятия, главой органа местного самоуправления или органа регионального управления).

Введение цензов значительно снизит вероятность избрания малокомпетентного человека. Так для всех избранных ныне губернаторов, названные цензы не стали бы непреодолимым препятствием.

Несколько сложнее обстоит дело с введением ценза оседлости - необходимости проживания в регионе на протяжении определенного времени. С одной стороны, это помогает лучше познать местную специфику, но с другой - проживание в регионе еще не гарантирует глубокое знание местных особенностей. Кроме того, уже проявилось стремление заинтересованных лиц путем введения этого ценза обезопасить себя от возможных оппонентов, например, при выборах мэра Санкт-Петербурга в 1996 г. Именно здесь может быть скрыта опасность регионального изоляционизма и сепаратизма. Поэтому введение ценза оседлости для кандидатов на должность губернатора скорее следует рассматривать как шаг недемократический.

Другая сторона рассматриваемой проблемы сводится к ответу на вопрос: “Кем должен быть губернатор: хозяйственником или публичным политиком?” Особенность губернатора как субъекта российской политической системы состоит в том, что он не должен быть ни просто политической фигурой, ни просто хорошим хозяйственником, ему нужно сочетать в себе оба качества. Избиратели смотрят на него как на консолидирующую личность, человека, способного налаживать жизнь в регионе, управлять региональной государственной собственностью, взаимодействовать с представителями центральных властей.12 Какими способами губернатор наиболее эффективно сможет добиваться этого: экономическими, политическими - не столь важно, главное - наличие у него целевой установки на налаживание жизни, а не на ее разорение. Губернатор не просто представляет собой жителей территории. Он носитель государственности, но не как чиновник, назначенный высшими властями, а как живое воплощение идеи государственности и ответственности за эту государственность.13

И, наконец, еще один аспект рассматриваемой проблемы: влияние уровня политической культуры населения региона на осознанный выбор губернатора. Особенностью России является невозможность одновременного перехода к выборам как к единой для всех регионов модели формирования органов исполнительной власти (это предусмотрено и концептуальным подходом центральной власти, о чем говорилось в предыдущем разделе). Вне всякого сомнения строить единое политическое и правовое пространство не только важно, а и необходимо. Но это достаточно длительный и сложный процесс, который предполагает как обязательный элемент создание зрелых гражданских отношений. В тех субъектах Федерации, где высокий уровень политической культуры, достаточно кристаллизованы государственные и экономические интересы и население которых с трудом поддается манипуляции и объективно готово к выборам губернаторов, там их и следует проводить. В регионах же, где таких условий пока нет, требуется в рамках общей стратегии политического реформирования создание государством необходимых предпосылок.

В ходе обсуждения законопроектов о региональном управлении в Федеральном Собрании в 1995 г., парламентарии предложили три варианта - назначение губернатора президентом, выборы областным или краевым Собранием представителей и выборы населением региона. Интересны данные о том, как жители Подмосковья отнеслись к предложенным моделям:

губернатора назначает президент

6%

губернатора назначает президент по согласованию с областной думой

10%

губернатора выбирает областная дума

8%

губернатора выбирает население области

64%

затрудняются ответить

12%

Причем идея избрания губернатора населением области нашла значительную поддержку как среди тех, кто относится к действующему главе администрации области положительно, так и среди тех, кто относится к нему отрицательно или безразлично (68, 75 и 62% соответственно).14

Вывод из сказанного следует один: необходимо как можно быстрее заполнить правовой вакуум, тормозящий региональную демократизацию. В федеральном законе важно кроме принципа выборности руководителей исполнительней власти субъектов Федерации зафиксировать принцип равенства регионов. Он предполагает равенство основных условий выборности губернаторов и президентов:

  1.  равенство условий для выдвижения кандидатов;
  2.  равенство условий для вотирования;
  3.  равенство срока полномочий;
  4.  равные условия для прекращения полномочий.

Обобщая проведенный во втором разделе анализ, сделаем краткие выводы.

  1.   Наряду с различными авторитарными политическими формами, в России существовали различные формы представительной демократии, генезис которых обусловлен развитием российской государственности.

Важное значение в государственной жизни России XVI - XVII вв. имели земские соборы - представительные органы власти. Они избирались жителями по сословному принципу. Их возникновение вызвано потребностью управления обширной страной при ограниченных возможностях центральной власти. В разные годы функции земских соборов менялись: они выполняли роль совещательного органа при монархе, в смутное время являлись верховным органом власти, решающим вопросы внешней и внутренней политики, выполняли функцию избрания на царство. Эволюция российского государства от сословно-представительной монархии к привела к постепенному прекращению избрания земских соборов.

  1.   Естественное направление политической эволюции европейских стран, осуществлявших движение от абсолютизма к конституционной монархии и парламентской демократии, служило ориентиром для борьбы прогрессивных сил России за конституционное переустройство общества. В начале ХХ в. были созданы формальные условия для становления представительной власти. Однако несмотря на избрание Государственной Думы, создания функционирующего парламента в России не произошло. Неразвитость политических партий, низкая политическая культура населения, политический экстремизм некоторых социально-политических сил и начало первой мировой войны не позволили осуществить эволюционное преобразование российской политической системы
  2.   Действовавшая в СССР на протяжении нескольких десятилетий система Советов являлась государственной псевдодемократической структурой, скрывающей механизм реализации власти монопартией. Избирательной системой социалистической демократии формально соблюдались правовые принципы. В действительности реальное право избирательной инициативы и выбора кандидатов находилось у партийной бюрократии. В условиях тоталитаризма происходило назначение кандидатов, выбранных партийно-бюрократическим аппаратом, оформленное на заключительном этапе процедурой всенародного безальтернативного голосования.
  3.   Сущность политического процесса, происходящего в современной России - многофазовый переход от тоталитаризма к демократии. Попытка реформирования политической системы, предпринятая в конце 80-х - начале 90-х гг. на основе либерально-демократических принципов показала, что механическое перенесение на российскую почву парламентской демократии западного типа невозможно. Необходимо учитывать следующие особенности России: многонациональность, федеративное устройство, неразвитую многопартийность, авторитарные традиции, сохранившие свое влияние в переходный период.
  4.   Анализ трансформации избирательной системы в контексте создания системы политического представительства России позволяет выделить несколько специфических этапов. Первый этап радикального реформирования системы социалистической демократии (1987-91 гг.) - включал в себя опыт альтернативности выборов народных депутатов СССР и РСФСР, президента России и президентов республик в составе РФ, становление политического рынка и демократизации избирательной практики в рамках мажоритарной системы. Реализация идеи двухуровневой структуры парламента (Верховный Совет - Съезд) показала низкую конструктивность, внешнюю и внутреннюю конфронтационность в деятельности высших представительных органов СССР и РФ.
  5.   Для второго этапа (1991-93 гг.) - характерно “замораживание” выборности в России. Прерывается процесс избрания руководителей исполнительной власти субъектов РФ, возрастает конфронтационность в отношениях исполнительной власти и российского парламента (в итоге - разгон последнего и ликвидация системы Советов).
  6.   Третий этап (конец 1993 г.) можно определить как период активизации реформы избирательной системы и перехода к всеобщей выборности органов власти. Впервые на выборах в Госдуму апробированы смешенная мажоритарно-пропорциональная система, петиционный порядок выдвижения кандидатов, государственно-частное финансирование избирательных кампаний. Новая избирательная система показала свою адекватность российской специфике и сохранила основные принципы при выборах в Госдуму в 1995 г. Однако, на наш взгляд, внесение в избирательную систему таких изменений, как сокращение доли депутатов, избираемых по пропорциональной системе представительства, создание нескольких пропорциональных округов, двухтуровое голосование в мажоритарных округах могли бы повысить эффективность выборов.
  7.   Для оптимизации процесса формирования Совета Федерации автор предлагает использовать ряд объективных критериев: первичной выборности, компетентности, согласования региональных и общероссийских интересов, соответствия международному и российскому праву. Сформированный на основе этих критериев (включающий в себя руководителей исполнительной власти и председателей законодательных собраний субъектов Федерации) СФ будет обладать следующими качествами: саморазвитием, ротацией, выборностью и ответственностью перед избирателями.

Анализ региональных аспектов общероссийского процесса формирования отношений политического представительства показывает, что в контексте реформирования политической системы целесообразен переход к выборность губернаторского корпуса. Но для этого необходимо решение ряда проблем концептуального плана. Для исключения опасности регионального сепаратизма нужен правовой механизм двойной ответственности губернаторов: перед населением региона и перед государством. С целью исключения превращения региональных выборов в арены межпартийной борьбы, предлагается предусмотреть в законодательстве приостановку членства губернатора в партии на срок его полномочий. Выборность губернатора с учетом системы цензов, сможет снизить вероятность избрания некомпетентного человека.

РАЗДЕЛ III. ТЕХНОЛОГИЗАЦИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Превращение выборов органов власти в основной механизм формирования политического представительства привело к становлению и развитию специальной сферы политической деятельности, связанной с подготовкой, организацией и проведением избирательных кампаний. Технологизация избирательного процесса в современной России предопределена логикой избирательной практики, набора согласованных по времени, месту проведения и составу субъектов организационных, правовых и политических действий.

Для эффективного проведения отдельных избирательных кампаний необходима совершенная организационно-правовая инфраструктура, элементы которой создаются посредством внешних избирательных технологий. В данном разделе проводится анализ современного состояния и основных тенденций развития этого технологического направления.

Обобщение опыта избирательных кампаний разных типов и масштабности позволяет выработать алгоритм - набор специальных технологических действий, рационально организующих отдельную избирательную кампанию, оптимизирующих усилия и ресурсы кандидата для достижения необходимой цели.

Важным условием успешного функционирования всех блоков избирательного алгоритма является своевременная и полная информация. Автором разработана концепция информационно-аналитического обеспечения избирательной кампании. Смысл, содержание и способы реализации этой концепции раскрываются на основе эмпирического материала, полученного при организации и проведении ряда выборных кампаний.

ГЛАВА 1. Формы и методы создания организационно-правовой структуры

избирательного процесса

Становление современного избирательного законодательства. Среди основных аспектов внешних избирательных технологий ведущее место занимает становление избирательного законодательства, поскольку оно, создавая нормативную базу выборов, определяет права и обязанности всех участников избирательного процесса, обусловливает эффективность избирательных кампаний. Его основой служат  международные демократические нормы. Они вобрали в себя выработанный многолетней практикой опыт эффективного проведения избирательных кампаний, создают “рамочные” условия для построения и развития национальных избирательных систем. Учитывая основополагающий характер международных норм для организации проведения демократических выборов в России, рассмотрим их подробнее.

Среди документов, определяющих принципы и стандарты международного права в области избирательного права, главным можно назвать Всеобщую декларацию прав человека (утверждена Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.). В ней, в частности записано: ”каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или посредством свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования”.1 Таким образом, в этом правовом документе определены с позиций теории народного суверенитета плебисцитарный и представительный виды народовластия и демократические выборы в качестве основного социального механизма формирования системы представительного правления.

Дальнейшее развитие система принципов демократических выборов получила в 1966 г. Международный пакт о гражданских и политических правах, провозглашал право каждого гражданина “голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей”.2

В 1990 г. принимается Документ копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, в котором говорится, “что воля народа выражаемая свободно и честно в ходе периодических подлинных выборов, является основой власти и законности любого правительства... Для того, чтобы воля народа служила основой власти правительства, государства участники:

  1.  проводят свободные выборы с разумной периодичностью, как это установлено законом;
  2.  допускают, чтобы все мандаты, по крайней мере в одной палате национального законодательного органа, были объектом свободной состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов;
  3.  гарантируют взрослым гражданам всеобщее и равное избирательное право;
  4.  обеспечивают, чтобы голосование проводилось тайно или применялась равноценная процедура свободного голосования и чтобы подсчет голосов и сообщения о нем были честными, а официальные результаты были опубликованы;
  5.  обеспечивают, чтобы не устраивались какие-либо юридические или административные барьеры для беспрепятственного доступа к средствам массовой информации на недискриминационной основе для всех политических группировок или отдельных лиц, желающих принять участие в избирательном процессе;
  6.  обеспечивают, чтобы кандидаты, получившие необходимое число голосов, определенное законом, надлежащим образом вступали в должность и могли оставаться в должности до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется законом в соответствии с демократическими парламентскими и конституционными процедурами”.3

Последним международным правовым документом является Декларацию о критериях свободных и справедливых выборов (она принята в 1994 г. Советом Межпарламентского Союза, объединяющий парламенты 129 государств). В ней подтверждены предыдущие документы и определено, что “ государства должны:

  1.  установить действенную, беспристрастную и недискриминационную процедуру регистрации избирателей;
  2.  способствовать становлению и свободной деятельности политических партий, регулировать, по возможности финансирование политических партий и избирательных кампаний, обеспечивать разделение партии и государства, устанавливать равные условия для соперничества в ходе выборов;
  3.  принимать национальные программы гражданского образования, обеспечивать условия для ознакомления с избирательными процедурами и правилами”.

Кроме того, устанавливалось, что во время выборов государство и его органы обязаны обеспечивать:

  1.  “свободу передвижения, собраний, объединений и выражения мнений, особенно во время политических собраний и митингов;
  2.  такие условия, когда при  голосовании исключается подкуп или другие противозаконные действия, сохраняется безопасность и целостность процесса голосования, а подсчет голосов проводится подготовленным персоналом и может быть введен на монитор и/или подвергнут беспристрастной проверке;
  3.  чтобы случаи нарушения прав человека и жалобы, относящиеся к избирательному процессу, рассматривались быстро и эффективно во временных рамках избирательного процесса такими независимыми и беспристрастными органами, как избирательные комиссии или суды”.4

Этими международными документами очерчено рамочное пространство демократических выборов. Но для национального избирательного законодательства важно не только соответствие его основных положений международным нормам, но и учет национальных, социокультурных и экономических особенностей стран, в которых оно применяется. Избирательное законодательство различных государств должно соответствовать международным правовым нормам. В пределах этих норм страны сами определяют:

  1.  тип избирательной системы;
  2.  систему вотирования при выборах представителей в различные органы власти;
  3.  структуру представительных органа власти;
  4.  систему контроля и меры ответственности за нарушение избирательного законодательства;
  5.  форму финансирования избирательных кампаний.5

Совершенствование избирательного законодательства - естественный процесс, особенно для стран, где происходит переход от авторитарной системы к демократической. В то же время недопустимо изменение избирательного законодательства после объявления выборов. Достаточно вспомнить о том, что политические и моральные издержки принесли участникам избирательной кампании в России по выбором в Госдуму в 1993 г. многократные изменения “правил игры” в угоду политической конъюнктуре. Поэтому в ходе избирательной кампании гораздо важнее стабильность законодательства и всей избирательной инфраструктуры, чем действия законодателей по их “совершенствованию”, какие бы аргументы при этом не выдвигались.

Процесс создания современного российского избирательного законодательства неотделим от общеполитических преобразований: реформирования политической системы СССР, начатого “перестройкой”,  распада СССР и прекращения деятельности КПСС как государственной партии; противостояние исполнительной и законодательной власти России в 1992-1993 гг., разгон первого российского парламента; формирование новых представительных структур политической системы.

С 1987 г. по 1995 г. российское законодательство, “обслуживающее” выборы как базовый процесс политических преобразований, претерпело огромные изменения. По существу была создана принципиально новая избирательная система, произошел переход от системы выборов в рамках социалистической демократии к демократическим выборам, проводимым по правилам цивилизованного мира.

Становление российского избирательного законодательства имеет несколько периодов, определяемых глубиной и направленностью технологии модернизации электорального права.

Первый период - 1987 -1991 гг. - можно характеризовать как период радикального реформирования избирательной системы “социалистической демократии”. Союзный Закон о выборах народных депутатов 1988 г., принятию которого предшествовал эксперимент по выборам депутатов Советов в нескольких многомандатных округах, содержал много принципиально новых демократических положений. Во-первых, изменялась структура высших органов законодательной власти. Во-вторых, рамках мажоритарной системы изменился порядок выдвижения кандидатов, изменилась система вотирования. Но гораздо важнее то, что проводившаяся М.С.Горбачевым политика гласности, изменила практику выборов. Существовавший в течение десятилетий скрытый от избирателей механизм “разнарядок”, предполагавший выборы без выбора, заменили на механизм свободного волеизъявления в ходе альтернативных выборов. Несмотря на определенную демократическую ограниченность, отражавшую желание КПСС как единственной партии сохранить свое влияние на состав депутатского корпуса, выборы народных депутатов СССР 26 марта 1989 г. представляли собой первые действительно демократические выборы.  С учетом опыта выборной кампании 1989 г. был значительно обновлен закон о выборах РСФСР. Наряду с общепринятыми принципами общего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании добавились - гласность, общественный контроль за соблюдением процедуры выборов, равные возможности кандидатов, расширен круг субъектов, которым предоставлялось право выдвижения кандидатов. Особенностью выборов народных депутатов РСФСР в 1990 г. стал новый расклад политических сил: важное место в политической жизни заняли “неформальные” общественные движения, - предшественники становления многопартийности.6

Новая расстановка политических сил в обществе не могла не сказаться на ситуации в российском парламенте. По числу депутатов формальное первенство в нем заняли коммунисты, а практически характер принимаемых решений определяли депутаты фракции “Демократическая Россия”.  Противостояние российского парламента с союзным Центром и борьба между основными парламентскими фракциями привели сначала к проведению референдума о введении в РСФСР должности Президента, а затем и принятию решения о назначении первых в истории России выборов Президента 12 июня 1991 г. Закон о выборах Президента предусматривал прямые выборы в рамках мажоритарной системы и двухтуровое голосование. Но уже в первом туре из шести кандидатов абсолютным лидером стал Б.Ельцин, который победил, набрав 57,3% голосов от числа, участвовавших в выборах.

Второй этап реформирования избирательного законодательства - 1991 -1993 гг.,  можно назвать этапом создания новой избирательной системы. Он происходил в условиях жесткого противостояния исполнительной и законодательной властей, что, естественно сказалось и на процессе принятия законов и на их содержании.

К 1992 г. и российским законодателям, и реальному политическому руководству страны стало ясно, что предыдущее законодательство о выборах не способствовало планам дальнейшей модернизации России. Ведь "Закон о выборах народных депутатов РСФСР" предполагал альтернативное вотирование при мажоритарной системе представительства. При формировании избирательных комиссий значительные права имели представители трудовых коллективов, СТК, официальные общественные организации и собрания избирателей по месту жительства. Финансирование выборов брало на себя государство. Большими правами в области назначения выборов, образования избирательных округов, избирательных комиссий и определений нормы представительства в органах государственной власти наделялись Советы народных депутатов.

Таким образом в электоральном процессе были активно задействованы почти все элементы системы Советов - политической базы нерыночного общества в России. Внедрить элементы рынка к 1992 г. можно было только путем административного давления через структуры исполнительной власти.

Борьба за ликвидацию влияния советской системы на электоральное право хорошо прослеживается при анализе проекта избирательного закона "Об избирательном процессе" 5 июня 1992 г. и Положения  о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г., утвержденного указом Президента РФ 1 октября 1993 г.

Законопроект "Об избирательном процессе" (т.н. "Избирательный кодекс России") представлял собой пакет проектов законов:  "Об основах избирательного процесса", "О выборах в Верховный Совет Российской Федерации", "О выборах Президента Российской Федерации", "О референдуме Российской Федерации", "О выборах народных депутатов Советов народных  депутатов", "О выборах главы администрации", "О местном референдуме в Российской Федерации". В целом, по мнению большинства экспертов Верховного Совета, проект имел существенные недоработки. И, на наш взгляд, именно с этим были связаны поспешная постановка его на парламентские чтения (июль 1992 г.), попытка внесения в повестку дня осенней сессии ВС (1992 г.), что “играло на руку” тем парламентским силам, которые были готовы откладывать или не проводить выборы под предлогом отсутствия новой законодательной базы. Однако уже в этом законопроекте был сделан шаг в сторону от мажоритарной системы.  В нем декларировалась смешанная система представительства, оговаривались права партий, особенно при формировании избирательных комиссий (куда предполагалось делегировать уполномоченных от каждой партии) и при выдвижении кандидатов.

Проект содержал интересные идеи о возможности сформировать участковую  избирательную комиссию только из партийных уполномоченных, а также о финансировании партий и общественных движений из государственного бюджета по итогам выборов. Проект давал большие права органам советской власти и местного самоуправления, которые фактически и являлись организаторами всего избирательского процесса.

"Избирательный кодекс России" был "похоронен" в недрах Верховного Совета РФ и Съезда народных депутатов республики. Но уже через год законодателям пришлось вернуться к проблеме выборов по новой избирательной системе. Ее основные черты были обозначены в мае 1993 г. в т.н. "проекте Шейниса" "О выборах в Верховный Совет Российской Федерации". Проект предоставлял значительные права не столько партиям, сколько избирательным объединениям, которые мыслились составителями как зародыши новой многопартийной системы в России. Избирательные объединения имели преимущества  при выдвижении кандидатов в депутаты и в процессе организации избирательной кампании. Проект ограничивал права слабополитизированных организаций, в том числе организаций общественного самоуправления, профсоюзов, советов ветеранов и т.п.  В нем содержалось положение о смешанном (государственно-частном) финансировании выборов, о спонсорах кандидатов и избирательных объединений. Устанавливая смешанную систему представительства, проект отсекал Советы от процесса подготовки выборов, фактически превращал избирательные комиссии в постоянно действующие органы при администрации.

В ходе конституционного совещания летом 1993 г. проект был немного изменен. В разделе, регламентирующем механизм формирования избирательных комиссий, предполагались паритетные начала - 50% состава комиссии назначались представителями органов советской власти, 50%  - структурами исполнительной власти. Эти изменения и были зафиксированы в варианте проекта закона "О выборах в Верховный Совет Российской Федерации" (3 июня 1993 г.), получившем название "согласованного" проекта (имелось в виду согласование, временно достигнутое между конфликтующими сторонами: Съездом народных депутатов и Президентом).7

Процесс противостояния привел к тому, что, во-первых, неоправданно надолго растянулось создание законов о выборах высших органов власти как важнейшей части конституционного законодательства, во-вторых, принятие электорального законодательства, которое можно и нужно было осуществить путем консенсуса основных политических сил, происходило  в условиях применения силовых методов в  октябре 1993 г. Фактическая недействительность бывшей конституции, отсутствие новой основы злекторального законодательства стали причиной для утверждения президентом нормативных актов, регулирующих порядок образования  представительных органов власти на федеральном уровне (положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г.).

Положение включало в себя целый ряд принципиальных новаций, которые уже рассматривались в предлагавшихся ранее законодательных проектах. Впервые в российской избирательной практике устанавливалась смешанная система представительства при  альтернативном  голосовании (позже в Положении о выборах депутатов Совета Федерации ввели лимитированное  вотирование), право выдвижения кандидатов в состав Государственной Думы предоставили избирательным объединениям и группам избирателей. Под избирательными объединениями составители Положения понимали общефедеральные партии, политические движения, уставы которых зарегистрированы Минюстом РФ, а также блоки таких общественных объединений, создаваемых на период проведения выборов. Вводилось смешанное государственное и частное финансирование хода избирательной кампании, определялось, в частности, что кандидаты в депутаты и избирательные объединения вправе использовать собственные средства и добровольные пожертвования.

Организацию избирательного процесса Положение возлагало фактически на структуры исполнительной власти, несмотря на то, что имелись оговорки о правах представительных органов при формировании избирательных комиссий. В состав избиркомов с правом совещательного голоса вводились также представители кандидатов в депутаты и избирательных объединений.

Положение упразднило промежуточное звено между участковыми и окружными избирательными комиссиями. Если ранее городские и районные комиссии отвечали за публикацию результатов голосования в местной прессе, то теперь эту функцию не унаследовал ни один властный орган. Ряд экспертов и общественных  деятелей высказали мнение, что именно эта часть реформы избирательной системы наименее демократична и в наибольшей мере содействует фальсификации итогов выборов.8

Первоначально Положение содержало ограничение на право быть избранными для руководителей высших органов исполнительной власти, однако впоследствии оно было снято. Процедура выдвижения кандидатов в депутаты по общефедеральному округу, т.е. выдвижения по пропорциональной системе списков избирательных объединений, предполагала механизм сбора подписей. Для регистрации общефедерального списка кандидатов требовалось не менее 100 тыс. подписей избирателей. Из них не более 15% должны были приходиться на один субъект Российской Федерации. Существенной регламентации процедуры сбора подписей Положение не давало, поэтому именно этот этап избирательного процесса содержал максимальное количество нарушений, в т.ч. прямых фальсификаций подписных листов.9

Третий этап реформирования избирательного законодательства начинается с 12 декабря 1993 г., когда на референдуме была принята новая Конституция РФ, заложившая основу дальнейшего развития избирательного законодательства.

В ходе сложного процесса законодатели подготовили и приняли важнейшие законы, определяющие правовую базу избирательного процесса в России. В 1994 г. - Закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”. Выделены права граждан (и в заголовке, и в преамбуле, и в ряде основополагающих статей - ст.1, 2, 3 и т.п.), оговорены гарантии избирательных прав граждан, однако без регламентации механизма обеспечения их на местном уровне. Существенно изменен и порядок формирования Центризбиркома из членов, назначенных Советом Федерации и Государственной Думой (ст.12). 15 июня 1995 г. принят Закон о выборах депутатов Государственной Думы, сохранивший основные принципиальные Положения о выборах от 1 октября 1993 г. При подготовке Закона развернулась острая дискуссия между тремя сторонами: Думой, Советом Федерации и Президентом по ряду принципиальных вопросов.

Во-первых, о соотношении депутатов, избираемых по мажоритарной и по пропорциональной системам.  СФ и Президент настаивали на изменении соотношения  225+225 на 300+150 в пользу кандидатов от одномандатных округов. Предлагаемое соотношение уменьшало бы степень влияния партий на парламентскую деятельность в соответствии с их реальным влиянием в обществе. Но все попытки изменить его  результата не дали. Депутаты Думы, представляющие политические партии, отстояли свои корпоративные интересы.

Во-вторых, остро обсуждался вопрос о возможности двойного выдвижения кандидатов - по партийным спискам и в одномандатных округах. На выборах 1993 г. 66 депутатов, проиграв выборы в одномандатных округах, тем не менее прошли по партийным спискам, явно нарушая принцип представительства. Закон сохранил это положение, но предусмотрел необходимость равных прав при регистрации всех кандидатов, баллотирующихся от одномандатных округов.

Третий принципиальный вопрос касался определения результатов выборов в федеральном избирательном округе. В Законе сохранился 5% барьер для партий, вызвавший после выборов 1995 г. множество критики, поскольку партийного представительства в парламенте были лишены почти половина избирателей.10

Однако Закон о выборах в Госдуму исправил ряд недостатков технического характера, проявившихся в ходе избирательной кампании в декабре 1993 г. и дополнительных выборах в октябре 1994 г.

В целом, нормотворческая технология показала, что значительная часть политической элиты - депутатов Госдумы смогла скорректировать избирательное законодательство в своих интересах, выдержав противостояние с СФ и президентом. Нам представляется, что жесткая критика депутатов Госдумы11 не совсем справедлива. Дело в том, что не изменились сущностные особенности избирательной системы, которые, как показала практика, вполне соответствует сегодняшним российским реалиям. Кроме того, сохранение 225 вместо предлагавшихся 300 одномандатных избирательных округов позволило избежать значительных организационно-материальных затрат, связанных с новой “нарезкой” и созданием дополнительного числа избирательных комиссий.

Споры вокруг закона о выборах Президента РФ  касались частных вопросов: кто и как должен определять дату выборов, сколько подписей надо собрать кандидату, каким должен быть минимальный уровень участия в выборах избирателей и т.д. Принципиальные вопросы, касающиеся мажоритарной двухтуровой избирательной системы, успешно опробованной в 1991 г., не вызывали сомнений. В основном обсуждалась недопустимость переноса выборов, а в тени остался главный вопрос: каким должно быть президентство в России - “сильным” или “слабым”. Идея “сильного” президентства предусматривает президента как реального главу исполнительной власти, осуществляющего повседневное активное руководство. Для этого президент должен опираться на сильные политические структуры: партию, аппарат, фракцию и т.д. Идея сильного президента, опирающегося только на харизму, как показывает опыт многих посткоммунистических стран, выдерживает свою жизнеспособность в течение лишь незначительного времени. Конституционная и фактическая роль президента, неустоявшиеся рамки легитимности и слабость общественной опоры превращают каждые выборы президента в серьезное испытание для страны. Идея “слабого” президентства, выполняющего представительские функции в государстве в сочетании с сильным парламентом и сильным партийным премьер-министром - тоже возможный вариант для России. Таким образом, несмотря на прошедшие в 1996 г. выборы, остается открытой проблема: каким должно быть президентство в России?

Более острая борьба развернулась вокруг Закона  о формировании Совета Федерации Федерального Собрания. Напомним, что выборы первого состава СФ в декабре 1993 г. осуществлялись по мажоритарной системе относительного большинства. Округами являлись территории субъектов Федерации, от каждого округа избиралось два представителя. В центре дискуссии стоял вопрос о способе формирования СФ. Победила точка зрения, согласно которой СФ формируется из руководителей законодательной и исполнительной власти всех субъектов Федерации.

Особенностью всех названных законодательных актов является соответствие нормам международного права.12 Однако слабым местом в системе избирательного законодательства стало отсутствие на сегодняшний день федерального закона о выборах руководителей исполнительной власти субъектов Федерации, что создает большие трудности для правового равенства регионов и формирования Совета Федерации.

Создание системы избирательных комиссий. Система избирательных комиссий является важным инструментом гражданского общества и частью выборной инфраструктуры предназначение которых - создание организационно-правовой “оболочки” избирательной кампании.

В международной практике используются различные методы организации и администрирования выборов.13

  1.  Правительственный подход к организации выборов характерен, например, для Германии. Ответственность за проведение выборов лежит на государственных органах (Министерстве внутренних дел). Должностные лица для работы на избирательных участках назначаются из числа госслужащих. Преимущество этого способа формирования  структуры избирательных комиссий состоит в том, что выборами занимаются профессионалы, не требующие дополнительной подготовки и обучения. В то же время их принадлежность к исполнительной ветви власти может поставить под сомнение независимость избирательных комиссий.
  2.  Судебный подход является разновидностью правительственного подхода. Например, в Пакистане Центральная избирательная комиссия состоит из трех судей, назначаемых президентом из верховных судебных органов. В Румынии с помощью жребия определяется семь представителей из членов Верховного Суда в Центральную избирательную комиссию.
  3.  Многопартийный подход состоит в том, чтобы все заинтересованные партии назначали своих представителей в Центральную избирательную комиссию. Но этот подход имеет серьезные недостатки: он может вызвать, во-первых, чрезмерное количество членов комиссии, во-вторых, не гарантирует профессионализма ее состава.
  4.  Экспертный подход предполагает назначение в состав Центральной избирательной комиссии с согласия всех социально-политических сил экспертов, имеющих соответствующий опыт и известных своей независимостью.

В создании избирательной инфраструктуры в России участвуют все ветви власти. Законодательные органы разрабатывают нормативную базу избирательных кампаний. (В 1993 г. выборы в Федеральное Собрание  проводились в соответствии с Положениями, изданными президентом). Органы исполнительной власти осуществляют материально-финансовое обеспечение избирательных кампаний, подготавливают списки избирателей и предложения по “нарезке” избирательных округов. Судебные органы рассматривают споры, возникающие в ходе избирательных кампаний. Важная информационно-пропагандистская роль принадлежит и т.н. “четвертой власти” - средствам массовой информации. Но ключевую роль в создании избирательной инфраструктуры России занимают специальные государственно-общественные органы власти - избирательные комиссии. Выборы 1995 г. проходили в обстановке апробирования новой структуры избирательных комиссий. Основные отличительные черты этой структуры заключались в схеме ее образования, в создании дополнительных звеньев и в законодательном обеспечении прав и обязанностей избирательных комиссий.

Сегодня можно говорить о сложившейся иерархической структуре избирательных комиссий:

Центральная избирательная комиссия (ЦИК, Центризбирком)

Избирательные комиссии субъектов Федерации

Избирательные комиссии одномандатных  округов по выборам депутатов Госдумы (окружные избирательные комиссии)

Избирательные комиссии округов по выборам депутатов органов представительной власти субъектов Федерации

Территориальные (городские и районные) избирательные комиссии

Окружные избирательные комиссии по выборам органов местного самоуправления

Участковые избирательные комиссии

В условиях противостояния властей в 1993 г. был очевиден “президентский” уклон при формирования ЦИК (состоящей из 20 человек): председателя и заместителя назначал президент, а  кандидаты в члены ЦИК предлагались органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, причем руководители исполнительной власти были преимущественно назначены президентом, а законодательная власть во многих регионах прекратила свое существование. В 1995 г. применен более справедливый способ формирования ЦИК: из 15 человек, 5 из которых назначались президентом, 5 - Советом Федерации и 5 - Госдумой. Председатель избирался из членов комиссии тайным голосованием.

В состав ЦИК с правом совещательного голоса могли входить представители партий и объединений, зарегистрировавшие свои федеральные списки кандидатов в депутаты Госдумы и кандидатов в президенты России. Таким образом ЦИК РФ при своем формировании сочетает экспертный и многопартийный подходы с преимуществом первого.

В современной России система избирательных комиссий занимает  промежуточное общественно-государственное положение. С одной стороны, значительное количество членов избирательных комиссий, работающих на не постоянной основе, участие представителей от избирательных объединений и кандидатов говорит об общественном характере. С другой - формирование комиссий государственными органами, государственное финансирование их деятельности, государственная защищенность членов комиссий свидетельствует о государственном характере этого органа. Кроме того избирательные комиссии обладают широкими властными полномочиями. Их решения, касающиеся выборов, носят обязательный характер для всех органов государственной власти и местного самоуправления. Более того, избирательные комиссии верхнего уровня имеют право принятия инструкций и положений нормативного характера, т.е. они выполняют функцию нормотворчества. Основная функция избирательных комиссий - обеспечить своевременную ротацию политической элиты и своевременную передачу власти вновь избранным представителям. Этому способствует  положение о том, что в случае необъявления выборов в федеральные органы власти президентом их назначает ЦИК. Высокий статус избирательных комиссий позволяет говорить о формировании новой ветви власти - избирательной.14

Новая структура избирательных комиссий уже показала более высокую эффективность, чем прежняя. Значительно качественнее происходил подсчет голосов, меньше жалоб на нарушения. Таким образом избирательные комиссии явились необходимым и важным элементом политической системы современной России, обеспечивающим создание отношений политического представительства. Тем не менее в практике формирования и деятельности избирательных комиссий существует еще немало проблем, оказывающих негативное воздействие на избирательный процесс.

Роль избирательных комиссий, создающих организационно-правовую оболочку избирательной кампании, чрезвычайно велика, от них во многом зависит, будут ли выборы действительно соревновательными, равными, будет ли обеспечена тайна голосования и т.д. Вот почему многие кандидаты стремятся найти способы влияния на комиссии, найти в ней “своих” людей, которые могли бы сделать им те или иные поблажки, например в виде “утечки информации”, что, особенно в день выборов, дорого стоит. Существуют различные формы поощрений избирательных комиссий: подарки, бесплатные обеды, создание комфортных условий в день выборов в виде дополнительной мебели, телевизоров, кондиционеров, видеомагнитофонов и т.п. Все это в неявной форме и недоказуемо оказывает определенное воздействие на поведение членов комиссии и может склонить их к различного рода манипуляциям с бюллетенями  избирателей. Опрос, проведенный Международным фондом избирательных систем в декабре 1994 г., свидетельствует, что ответственными за нарушения избирательного  законодательства в ходе парламентских выборов треть избирателей называют центральные органы власти, более половины - окружные и участковые избирательные комиссии.15 Проблема состоит в том, чтобы члены избирательных комиссий беспристрастно отражали интересы гражданского общества в целом, а не отдельных кандидатов и сил за ними стоящих.

Ключевым сегодня является вопрос ответственности членов избирательных комиссий и их руководства. Если комиссия нарушила закон и выборы должны быть признаны недействительными, как это доказать и привлечь ее к ответственности? По нашему убеждению, предусмотренный механизм привлечения к ответственности через вышестоящую комиссию не может быть эффективным, поскольку руководство окружной избирательной комиссии назначается вышестоящей комиссией, которая, таким образом, сама несет ответственность за его действия, в том числе и за допущенные нарушения. Конечно, кандидат может обратиться в суд. Но жалоба кандидата в суд - это жалоба частного лица и есть опасность, что суды после выборов будут просто завалены жалобами, а поэтому не смогут их своевременно и квалифицированно рассматривать. И если даже суд признает выборы недействительными, то избранный на них депутат уже будет работать в представительном органе, а механизма его отзыва пока еще нет. Другими словами, избирательные комиссии, представляющие собой одно из ответвлений власти не имеют действенных механизмов контроля за своей деятельностью.16

Нам представляется, что за работой избирательных комиссий должен осуществляться государственный контроль в форме прокурорского надзора за соблюдением ими избирательного законодательства. Нарушения избирательных прав граждан и кандидатов в этом случае можно будет пресекать более оперативно. Прокуратура как орган, осуществляющий высший надзор за точным и единообразным соблюдением законов, должна, с нашей точки зрения, более активно заниматься избирательными делами. Это будет лучшим доказательством того, что государство стоит на страже волеизъявления граждан, на страже правильного функционирования избирательной системы. Разумеется, придется несколько расширить ее штат, пополнив прокурором по надзору за деятельностью избирательных комиссий, но, когда речь идет о соблюдении норм демократии, это вполне оправдано.

Проблемы “нарезки” избирательных округов. К внешним избирательным технологиям относится формирование пространственной инфраструктуры выборов - административно-территориальных единиц: избирательных округов и избирательных участков. Избирательные округа - территориально-поселенческие образования, от которых избираются представители в органы власти. Например, для избрания депутатов Госдумы создаются два вида избирательных округов. Во-первых, одномандатные избирательные округа для выборов  по мажоритарной системе, когда вся территория России разбивается на 225 округов, от каждого из которых избирается один депутат. Регистрацию кандидатов в одномандатных округах осуществляют окружные избирательные комиссии. Аналогично происходит создание избирательных округов  при выборах органов представительной и законодательной власти  субъектов Федерации и местного самоуправления. Федеральным законодательством установлены определенные требования к одномандатным избирательным округам, которые должны в максимальной степени обеспечить принцип равенства “веса голоса каждого избирателя”, что обеспечивается установленной системой норм:

  1.  примерное равенство числа избирателей в избирательных округах в пределах одного субъекта РФ с допустимым взаимным отклонением не более 10%, т.е. расхождение в действительности может достигать 20% (в “труднодоступных и отдаленных” округах расхождение может составлять до 30%);
  2.  избирательный округ должен быть территориально един, т.е. не состоять из не граничащих друг с другом территорий;
  3.  наличие не менее одного округа на территории субъекта Федерации.17

Во-вторых, общефедеральный избирательный округ для выборов президента РФ и депутатов Госдумы по пропорциональной избирательной системе. Им является вся территория России. По этому округу избираются 225 депутатов в составе списков партий, избирательных объединений и блоков. Регистрацию партийных списков и кандидатов в президенты производит Центральная избирательная комиссия.

Первичная территориальная единица при проведении выборов - избирательный участок. Он охватывает часть территории крупного населенного пункта, весь населенный пункт или несколько близко расположенных более мелких населенных пунктов. На избирательных участках составляют списки избирателей, информируют избирателей о месте и времени голосования, организуют сам процесс голосования и производят подсчет голосов. В России избирательный участок, как правило, довольно стабильное территориальное образование, созданное с учетом следующих требований:

  1.  численность избирателей на участке  не более 3000 человек;
  2.  на участках соблюдено административно-территориальное деление субъектов Федерации, т.е. они  не могут пересекать их границы;
  3.  избирательные участки создаются внутри избирательных округов и также не могут пересекать их границы, при этом в зависимости от уровня выборов в состав округов могут входить различное число избирательных участков.18

Несмотря на законодательное определение этих принципов и кажущуюся очевидность, практическое осуществление связано с немалыми трудностями. Как показывает опыт, нарушения равенства избирательных прав могут возникнуть уже при “нарезке” избирательных округов и стать эффективным способом манипулирования голосами избирателей.

В отечественной практике недавних лет при выборах народных депутатов СССР выкраивались округа таким образом, чтобы выборы фаворитов от КПСС проводились в специально нарезанных сельских, консервативных округах. Не является секретом и то, что на выборах в Госдуму 12 декабря 1993 г. некоторые одномандатные избирательные округа нарезались под конкретного кандидата. Например, кандидат в депутаты, будь то предприниматель, банкир или партийный руководитель, имел в ряде городов и районов края или области свои магазины, отделения банка, филиалы учреждения или партийные организации. Естественно, здесь он был более известен среди жителей и обладал определенным влиянием на местные администрации. В интересах этого кандидата объединить территорию в один избирательный округ, в котором он будет единственным лидером. “Нарезанный” таким образом округ обеспечил бы этому кандидату преимущественные стартовые условия. Речь идет не об абстрактной возможности, а о существующей практике, которая, разрастаясь, могла бы привести к массовой практике неравенства стартовых условий.

В Законе об “Избирательных правах граждан” (ст.9) говорится, что избирательные округа образуются на основании данных, предоставляемых исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, а границы избирательных округов определяются соответствующей избирательной комиссией и утверждаются представительным органом.19 Остается открытым вопрос: сможет ли соответствующая избирательная комиссия составить схему избирательных округов? На наш взгляд, нет. “Нарезка” избирательных округов представляет довольно сложную и трудоемкую операцию. Для ее проведения должны быть представлены необходимые  статистические данные о численности населения, специальные программы, позволяющие производить компьютерную “нарезку”, и специалисты, способные выполнить эту работу. Такие возможности у избирательных комиссий отсутствуют. Нет в законодательстве и ответа на вопросы: каким образом избирательные комиссии могут контролировать правильность “нарезки” округов и кто несет ответственность за возможные нарушения. Отсутствие ответов ведет к различным злоупотреблениям. Понятно, что при соблюдении предусмотренных законом принципов число вариантов схем “нарезки” округов может быть весьма велико. Естественно, что составить варианты схемы могут только специалисты, имеющие опыт и информацию. Это работники администраций субъектов Федерации. Для того, чтобы избежать “заказной нарезки”, целесообразно, чтобы они составили несколько альтернативных вариантов “нарезки” округов в области, крае, республике. После этого избирательной комиссией выбирается (по жребию) и предоставляется в Центризбирком один вариант “нарезки”. Для исключения злоупотреблений, за этой процедурой должен осуществляться общественный контроль. Поскольку в это время кандидаты еще не зарегистрированы и не могут иметь своих представителей в составе избирательных комиссий, то контрольные функции могла бы обеспечить специальная комиссия по “нарезке” избирательных округов, состоящая из людей заинтересованных, т.е. депутатов регионального представительного органа, представителей  администрации, представителей будущих кандидатов, а также партий и движений, готовящихся к выборам. Если же этой комиссии не удастся найти ни один приемлемый вариант, то решение принимает Центризбирком. Кроме того, ЦИК в случае каких-либо сомнений должен иметь право предложить свой вариант “нарезки”. Предлагаемый нами механизм позволит найти ответы на поставленные вопросы, и принцип равного избирательного права будет осуществлен в наибольшей мере.

Чрезвычайный порядок проведения  выборов в Госдуму в 1993 г., когда нужно было срочно заполнить “вакуум” законодательной власти, образовавшийся после разгона Верховного Совета РСФСР, соответственно предполагал срочный порядок нарезки 225 одномандатных избирательных округов. Этим занимались чиновники администрации субъектов Федерации, сосредоточив в своих руках  большие полномочия. Наспех “нарезанные” избирательные округа почти полностью сохранили свои границы и на выборах 1995 г. Законодатели, действующие депутаты Госдумы, естественно, не были заинтересованы в изменении границ существующих избирательных округов.20 Отсюда правомерен вопрос: должны ли одномандатные избирательные округа сохраняться при следующих выборах или же каждый раз меняться? Зарубежная электоральная  практике не дает на него однозначного ответа. По нашему мнению, стабильность избирательных округов - благоприятное условие успешной избирательной кампании по ряду причин:

  1.  не требуются затраты на сложную и трудоемкую периодическую работу по новой “нарезке”, контроль и утверждение округов;
  2.  будущие кандидаты и избирательные объединения заранее смогут изучить электоральную ситуацию в округе, основываясь на результатах предыдущих выборов, и принять рациональное решение об участии в выборах;
  3.  постоянство округов усилит взаимосвязь между избирателями и депутатами.

Действующее законодательство предусматривает, что на территории субъекта РФ с числом избирателей меньше единой нормы представительства (которая рассчитывается путем деления общего числа избирателей на число одномандатных избирательных округов и равна около 480 тыс. чел.), образуется один избирательный округ. В 1995 г. должно было  существовать 19 таких субъектов.21 В остальных субъектах Федерации образуется столько округов, сколько их получится с учетом единой нормы представительства и отклонений от нее в ту или другую сторону. Таким образом равенство округов по численности избирателей обеспечивается в пределах субъекта Федерации, а не России в целом. На самом деле такая норма, закрепленная законом22, привела к существованию в 38 регионах по одному одномандатному округу. Принцип равенства нарушен. “Вес” депутатского представительства колеблется от 768, 4 тыс. чел. в Республике Коми до 18 тыс. чел. в Эвенкском округе.

Нам представляется, что федеративный принцип представительства отражает СФ - верхняя палата парламента, а Госдума должна обеспечивать территориальное представительство всех граждан России. Поэтому для обеспечения принципа равного представительства в перспективе требуется принципиально другая схема “нарезки” округов, обеспечивающая их равенство в масштабах страны в целом.

Принципы финансирования (фондрайзинга) избирательных кампаний. Одним из принципиальных элементов избирательной инфраструктуры является финансирование избирательных кампаний. Ресурсная поддержка избирательной инфраструктуры - то ключевое звено, от которого зависит сама возможность, демократичность и эффективность выборов. Потому принципы финансирования избирательных кампаний должны рассматриваться в первую очередь в контексте эффективности и функциональности последних. К сожалению, этот основной критерий в действующем законодательстве, определяющем принципы финансирования, учтен не полностью. Если государственный принцип ресурсного обеспечения системы избирательных комиссий, несмотря на их государственно-общественный характер, не вызывает каких-либо возражений (кроме размеров, сроков и надежности финансирования), то принципы, определяющие порядок, размеры и источники финансирования индивидуальных избирательных кампаний в современных условиях становления демократии и перехода страны к рынку ставят немало проблем.23

Международное право не содержит на данный счет определенных рекомендаций и требований. Поэтому современное национальное законодательство западных стран  имеет разные принципы финансирования избирательных кампаний.

Большинство стран исходит из принципа множественности субъектов финансирования избирательных кампаний. Например, согласно федеральному законодательству США существует пять источников, которые можно использовать кандидатам для финансирования выборов:

  1.  казна США (для кандидатов в президенты);
  2.  пожертвования отдельных граждан;
  3.  пожертвования политических партий;
  4.  пожертвования комитетов политических действий;
  5.  собственные средства кандидатов.

В европейских странах, как правило, сочетается государственное и негосударственное финансирование избирательных кампаний. Во Франции государство принимает на себя расходы, связанные с организацией и деятельностью комиссий, а кандидатам, получившим не менее 5% голосов, возмещаются расходы, затраченные на проведение агитации. В Германии производится государственное финансирование избирательных кампаний, которое по мнению законодателей обеспечивает всем кандидатам  равные права и равные условия.24

До 1993 г. выборы в органы власти в России полностью финансировались за счет государства. Например, расходы при проведении выборов в РСФСР в 1990 г. складывались следующим образом:

  1.  расходы избирательных комиссий;
  2.  расходы на заработную плату и командировки кандидатов и доверенных лиц.

Другие источники финансирования были законодательно запрещены. Хотя на организационные мероприятия, предвыборную агитацию кандидатов, уже начиная с выборов 1989 г. затрачивались значительные средства предприятий и организаций различных форм собственности, а также личные средства кандидатов. В условиях нарождающегося политического рынка в России, возникала естественная необходимость кандидатов самостоятельно распоряжаться средствами, расходуемыми на свои избирательные кампании. Таким образом избирательная практика входила в противоречие с законодательством. Кроме того, в условиях нарождающейся многопартийности и непрогнозируемой альтернативности кандидатов, государство было бы не в состоянии обеспечить финансирование множества индивидуальных избирательных кампаний.

Вероятно, эти аргументы повлияли на то, что финансирование выборов в Госдуму и СФ в 1993 г. проводилось по принципиально новой для России системе, предусматривающей сочетание государственных и негосударственных источников.25 При этом была сделана попытка учесть практику преодоления негативных тенденций при электоральном финансировании, получивших распространение практически во всех парламентских демократиях. Речь идет о воспрепятствовании политической коррупции посредством государственного субсидирования деятельности партий и кандидатов, ограничении избирательных фондов и источников их образующих.  

Основные принципы, определяющие финансирование индивидуальных избирательных кампаний таковы:

  1.  государственный и негосударственный характер финансирования;
  2.  финансирование избирательной кампании исключительно из специально созданного фонда с ограниченной предельной суммой;
  3.  ограничение источников финансирования  и максимума перечисляемых сумм;
  4.  ответственность кандидата за нарушение порядка финансирования и обязательность послевыборной финансовой отчетности.26

Эти меры, по мнению законодателей, должны обеспечить равные возможности для кандидатов и противодействовать коррупции и подкупу избирателей.

”Авральный” характер избирательной кампании 1993 г. сказался и на организации финансирования: лишь за месяц до выборов опубликовали нормативные документы, регламентирующие избирательное финансирование. Физическим лицам было разрешено перечислять в фонд кандидата и избирательного объединения не более 20 и 30 - кратного минимального размера заработной платы. Физические лица могли “жертвовать” до 200 минимальных размеров зарплаты кандидатам и до 20000 - избирательным объединениям. Очевидно, трудно найти рациональное объяснение этим цифрам, хотя уже здесь просматриваются преимущества для финансирования избирательных кампаний партийным объединениям по сравнению с кандидатами от одномандатных округов. При этом кандидаты, “десантируемые” из избирательных списков в одномандатные округа имели возможность получать финансирование и через фонд кандидата и фонд избирательного объединения. Кроме того, все кандидаты, в том числе и проигравшие, должны были не позднее чем через 60 дней после выборов представить в избирательные комиссии финансовый отчет. Но даже через полгода после выборов большинство кандидатов и значительная часть депутатов Госдумы таких отчетов не представили, но санкций за нарушение не последовало.27

Но эти недостатки еще не выявили главной опасности, способной создать угрозу для функционирования всей избирательной системы. В октябре 1994 г. в Мытищинском избирательном округе (Московская область) состоялись выборы нового депутата Госдумы. Оценивая эту избирательную кампанию в целом, нужно отметить, что здесь впервые был четко обозначен новый тип избирательной борьбы, правила которой задаются крупным финансовым капиталом.

В 1989 г. правила политической борьбы диктовала номенклатура, которая благодаря рычагам административного воздействия и личным связям могла обеспечить успех своим представителям. Этот административно-номенклатурный тип выборов обеспечивал победу кандидату, опирающегося на поддержку управленческого аппарата - партийного, административного и т.д. Обладая более высокими организационными ресурсами, а также политической поддержкой “партии власти”, кандидат имеет преимущества в выборе разнообразных способов мобилизации населения. Кроме того “системная поддержка” кандидата проявляется в информационном обеспечении его кампании, а также в том, что остальным кандидатам чиновники администрации препятствуют, где только можно. Такая модель выборов не способствует честной борьбе и неизбежно связана со злоупотреблениями, включая и прямую фальсификацию результатов голосований.

На выборах в 1990-91 гг. уже утверждалась плюралистическая модель выборов, в рамках которой предполагается равенство возможностей для кандидатов разного статуса и финансового положения. Победа здесь определяется расстановкой социально-политических сил и технологией ведения избирательной кампании. Плюралистическая модель стала возможной потому, что старая номенклатура морально и идеологически себя исчерпала, административные рычаги не работали или работали против нее, а нового слоя предпринимателей и финансовых воротил еще не появилось. Несмотря на ряд отдельных нарушений, выборы предоставляли более или менее равные возможности для кандидатов. Побеждали те из них, кто грамотно выстраивал избирательную стратегию, наиболее эффективно используя такие ресурсы как известность, сторонников, готовых бескорыстно работать на кандидата, или административные связи. Тогда команды добровольных помощников кандидатов работали не за деньги, а из чистого энтузиазма победить старую номенклатуру. И хорошая команда порой была более сильным ресурсом, чем административные связи.

В 1993 г. формируется капиталистический тип выборов. Здесь выборы рассматриваются как капиталистическое “предприятие”, где кандидат играет роль предпринимателя. Его задача - собрать мощные финансовые ресурсы, наиболее эффективное использование которых приводит к победе. В рамках этой модели кандидат продает свой имидж, свои инициативы и покупает голоса избирателей. В торговле решающую роль играют не административные связи, как в номенклатурной модели, и не энтузиазм сторонников, как в плюралистической модели, а финансовые ресурсы, умело распоряжаясь которыми можно привлечь специалистов, способных сконструировать подходящий для избирателей имидж кандидата, написать соответствующие тексты статей и выступлений, создать эффективную электоральную сеть. На выборах в 1994 г. в Мытищинском округе впервые наиболее ярко и выпукло проявилась именно эта модель избирательной борьбы.

С нашей точки зрения, капиталистический тип выборов, точно так же как и административно-номенклатурный, нарушает демократический принцип равенства возможностей. Проблема состоит в том, что в настоящее время государство полностью самоустранилось от контроля за финансированием избирательных кампаний. Причем не только не фиксируются предельные суммы расходов, как это имеет место в законодательстве ряда стран, самое главное - отсутствует механизм контроля за расходованием средств на избирательную кампанию и санкции за финансовые нарушения. К тому же не определен орган, который бы мог осуществлять финансовую проверку избирательных фондов кандидатов. Поэтому кандидат С.Мавроди не только демонстративно отказался от средств на проведение своей избирательной кампанией, предложенных согласно закону окружной избирательной комиссией, но и просто не открыл счета своего избирательного фонда. Используемые им средства по оценкам экспертов составляли несколько миллионов долларов США. При действующем законодательстве проверить, являются ли эти деньги его “личными” средствами или деньгами акционеров АО “МММ” и его дочерних предприятий, не представляется возможным. Принципиально важным является то, что потраченная на выборную кампанию сумма свидетельствует о неравенстве условий избирательной борьбы, а, следовательно, о недемократическом характере выборов.

Другой принципиальный момент избирательной кампании капиталистического типа - покупка голосов избирателей. Практика покупки голосов существовала и существует во многих странах. В нашей стране на прошлых выборах кандидаты также пытались использовать различного рода “сувениры” для избирателей - набор конфет, пакет сахарного песка, кусок мыла и т.п. На выборах 1994 г. и лета 1995 г. речь шла уже о покупке голосов за деньги и акции.28 Доказать покупку голосов довольно сложно, особенно в условиях отсутствия финансового контроля за деятельностью команд кандидатов. Однако это явление подрывает в корне саму идею выборов, ведь кандидат выдвигается, чтобы представлять интересы определенной части населения. Если он купил часть голосов, то это означает, что эта часть населения не нуждается в представительстве своих интересов, а кандидат освобождается от ответственности представлять и защищать их на государственном уровне. Следовательно, в ходе этой сделки от имени своих избирателей он получает право представлять “чужие” интересы. С теоретической точки зрения, идея коммерческой сделки в корне отличается от общественного договора, заключаемого между кандидатом и избирателями.29

Опасность распространения капиталистического типа выборов заставила законодателей ужесточить (1995 г.) некоторые положения о финансировании избирательной кампании, предусмотреть более строгую ответственность за попытки подкупа избирателей и финансовые злоупотребления.30

Практика проведения избирательных кампаний выявила  тактический прием, ставший весьма “модным” в последнее время. Речь идет о том, что некоторые кандидаты на выборные должности специально становятся таковыми для выполнения функций агитатора за другого кандидата, а накануне выборов снимают свою кандидатуру. Автору известен случай, когда на выборах губернатора в Смоленской области трое кандидатов использовали этот прием избирательной борьбы. Аналогично поступил и кандидат в президенты РФ в 1996 г. А.Тулеев (агитировал за кандидата Г.Зюганова, а накануне выборов снял свою кандидатуру). Ничего в принципе предосудительного в такой тактике нет, поскольку она не вступает в противоречие с действующим законодательством, но кандидат пользуется всеми льготами: бесплатным проездом, бесплатными выступлениями в СМИ, правовым иммунитетом и т.д. Нам представляется, что ограничить подобную практику могло бы изменение в законодательстве, предусматривающее внесение кандидатом денежного залога.

Залог должен быть материально ощутимым и восприниматься как форма ответственности кандидата и показатель серьезности его намерений. Если кандидат наберет меньше голосов, чем установленное количество подписей избирателей или же снимет свою кандидатуру без уважительных причин, то залог ему не возвращается, а идет на покрытие издержек избирательных комиссий. Данная мера позволит ограничить число кандидатов. Действительно, какой смысл тратить средства на тех, кто не имеет ни организационных, ни финансовых, ни людских ресурсов - пусть они как частные лица занимаются решением своих собственных проблем. Да и избирателям будет легче ориентироваться в 4-5 кандидатурах, а не в 10-20. Если же кандидат чего-то стоит, то он в состоянии доказать свою необходимость и спонсорам и организациям, готовым его поддерживать, а самое главное - избирателям. Эта же мера может быть использована и при регистрации избирательных объединений.31

ГЛАВА 2. Алгоритм избирательной технологии

Понятие и структура алгоритма технологии отдельной избирательной кампании. Опыт проведения современных выборов показывает, что каждая отдельная избирательная кампания - это социально-политическое предприятие, с большим числом участников, с включением значительных экономических, интеллектуальных, социально-психологических и организационных ресурсов. Разумеется, уровень индивидуальной избирательной кампании определяет и масштаб “избирательного предприятия”: кампания по выборам президента страны и депутата городской думы существенно отличаются и по количеству участников, и по привлекаемым ресурсам. Кроме того, каждая отдельная избирательная кампания имеет свои неповторимые черты, связанные с особенностями электората, организационного, финансового и интеллектуального потенциала кандидата и его команды, характера расстановки социально-политических сил в округе и т.д.

И, тем не менее, можно с уверенностью сказать, что несмотря на все различия, современные избирательные кампании, независимо от их уровня и места проведения и типа выборов, имеют ряд общих черт. Это и естественно, поскольку они не могут не подчиняться общим закономерностям избирательного процесса и общим принципам демократических выборов, логике предвыборной борьбы.1

Технологизация избирательных кампаний - закономерный процесс, характерный для всех стран с устоявшимися традициями проведения демократических выборов в условиях развитого политического рынка. Конечно, каждая страна приходит к электоральному маркетингу своим путем, но общим является понимание того факта, что избирательные технологии позволяют кандидату быть в наибольшей степени подготовленным к борьбе, глубже знать проблемы волнующие избирателей, использовать все шансы для того, чтобы быть услышанным, понятым и признанным ими.

Уже первые альтернативные выборы 1989-1990 гг. и связанное с ними нарождение российского политического рынка, привели к необходимости использования кандидатами и их командами специальных форм, методов и приемов избирательной борьбы. Специфика избирательных технологий того времени: соревнование традиционной для социалистической демократии командно-административной технологии и нарождающейся технологии маркетингового типа. Отсутствие знаний и опыта и условий для полноценного маркетингового ведения кампаний приводили к использованию при организации избирательных кампаний метода проб и ошибок. Но уже первый электоральный опыт позволил сделать определенные выводы об эффективности тех или иных технологических приемов. Предпринимаются попытки перенесения зарубежного электорального опыта на российскую почву (но прямое заимствование обычно не приносило ничего кроме разочарований). Политический спрос на избирательные технологии порождает и предложения. О технологии избирательных кампаний начинают публиковаться печатные работы. Они создаются как людьми непосредственно занимавшимися организацией и проведением избирательных кампаний2, так и специалистами, рассматривающими технологию выборов с теоретических позиций.3 Если работы первых отличаются чрезмерной детализацией в описании технологических приемов, последние, наоборот, имеют склонность к обобщениям, трудно применимым в практике выборов. Нельзя согласиться с выводом некоторых авторов о полном технологическом отставании России от Запада.4 Более того, энтузиазм и творческий подход к первым альтернативным выборным кампаниям принесли немало технологических находок, не встречавшихся до того в мировой избирательной практике. Именно благодаря новым избирательным технологиям сторонникам демократических реформ удалось добиться успехов на выборах в высшие органы власти.

Каждые выборы привносили множество новых нюансов в избирательные технологии, углубление исследования избирательных округов, политической конъюнктуры, развитие политической рекламы, формирование имиджа, политическое консультирование и т.д. И есть все основания утверждать, что сегодня в России произошла технологизация избирательного процесса. Правда, есть и объективные обстоятельства, ограничивающие развитие “тонких” избирательных технологий. Это, в первую очередь, электоральная дуалистичность: полярность интересов, идеологий, взглядов на перспективы общественного развития.5 Изначальная твердая ориентация многих избирателей на один из “полюсов”, сужает возможности для эффективного политического маркетинга. Но по мере укрепления политического плюрализма влияние этих ограничений будет ослабевать.

Уже опыт многих единичных избирательных кампаний последних лет убеждает в том, что успешное участие кандидата в предвыборном марафоне и, его победа на выборах, хотя и определяются социальными интересами избирателей и расстановкой политических сил, но в значительной мере зависят от профессионально выбранных и примененных избирательных технологий. Обобщение отечественного опыта успешного проведения избирательных кампаний различных типов и уровней, разработки отечественных специалистов в области разных направлений избирательного маркетинга, адаптация к российским условиям богатой зарубежной электоральной практики дали нам возможность выработать технологический “алгоритм победы”. Он представляет ряд специальных технологических действий, приемов и методов, позволяющих рационально организовать избирательную кампанию, оптимизировать усилия и ресурсы кандидатов для достижения необходимого результата.

Мы пришли к выводу, что особенностью избирательных технологий является их “производство” не властными структурами, а субъектами гражданского общества и потому технологии являются средствами его самоконтроля и обновления. В этом смысле избирательные технологии выступают в качестве факторов неформального влияния на властные структуры, основанного на доверии и добровольном делегировании гражданами части своих прав кандидатам. Кроме того, избирательные технологии не должны быть жесткими однозначными схемами. Нужно, чтобы они могли изменяться в соответствии с меняющимися в ходе избирательных кампаний условиями.6 И, наконец, эффективность избирательных технологий зависит не только от правильно выбранных научно обоснованных приемов, но и от уровня квалификации, богатства жизненного опыта и таланта главных участников кампании. Вот почему избирательная технология - не только наука, но и искусство социального общения.7

Разработанная автором на основе общих принципов процедуры принятия и реализации политического решения8, “технологическая карта” типичной избирательной кампании, может быть представлена в виде ряда последовательных технологических операций, осуществляемых кандидатом и другими участниками избирательного процесса (см. схему на стр.192).

Для каждого из трех основных блоков алгоритма избирательной кампании используются специфические способы организации избирательных технологий:

  1.  при анализе предвыборной ситуации применяется технология диагностики, т.е. осуществляется исследование объективных социальных условий, политической конъюнктуры в избирательном округе, оценка соответствия внешних и внутренних ресурсов кандидата достижению поставленной им цели и вероятностный прогноз ее осуществления;
  2.  второй блок - разработка избирательной стратегии выполняется с помощью технологии проектирования, когда происходит “просчитывание” возможных альтернатив избирательной стратегии до принятия кандидатом окончательного решения об участии в выборах; при положительном решении кандидата происходит детализация стратегии в форме стратегического плана избирательной кампании - программы для дальнейших технологий;
  3.  особенность основного блока алгоритма избирательной кампании - деятельность по реализации избирательной стратегии характерна тем, что здесь используется технология реализации созданного проекта, осуществляемая в соответствии со стратегическим планом.9

Основным условием для эффективного проведения всех видов технологий в рамках избирательного алгоритма является информационно-аналитическое обеспечение кампании.

Ресурсы

Кандидат

Избиратели

И

Политическая поддержка (расстановка социально-политических сил в округе)

Интересы кандидата

Интересы избирателей. Соц.-экономич. условия жизни

АНАЛИЗ

Н

Ф

О

Р

М

А

ПРЕДВЫ-

Ц

И

Организационное и материальное обеспечение

Цель участия в избирательной кампании

Социальный состав

БОРНОЙ

О

Н

Н

О

Возможный состав команды

Задачи кандидата

Политические и ценностные ориентации

СИТУАЦИИ

-

Альтернативы избирательной стратегии

РАЗРА-

А

Н

А

Л

БОТКА

И

Жизненный опыт кандидата, интуиция

Решение об участии в избирательной кампании

ИЗБИРА-

ТЕЛЬНОЙ

Т

И

Ч

Е

С

К

О

Е

План реализации избирательной стратегии

СТРАТЕГИИ

О

Б

Е

С

Исполнители (команда)

ТАКТИКА

ИЗБИРА-

П

Е

ТЕЛЬНОЙ

Ч

Внесение корректив

Реализация избирательной стратегии

Контроль

КАМПАНИИ

Е

Н

И

Е

Итоги выборов

ЗАКЛЮЧИ-ТЕЛЬНЫЙ

ЭТАП

Каждый из блоков алгоритма имеет временные рамки, связанные с определенными ключевыми событиями избирательной кампании, о которых говорилось в третьей главе первого раздела диссертации.

Этап анализа предвыборной ситуации начинается, как правило, до объявления выборов, но не слишком рано, поскольку некоторые социальные характеристики и объективные условия могут измениться. Наши исследования показали, что анализ предвыборной ситуации желательно начинать за 6-18 месяцев до официального объявления выборов.10 Ориентиром окончания этапа может служить дата объявления выборов, после которой кандидат, в случае принятия решения об участии в выборах, должен будет заниматься другими задачами. Многовариантность действий кандидата и его команды при проведении каждой избирательной кампании всегда оказывает влияние на сроки и характер анализа предвыборной ситуации. Кроме того, один из важнейших факторов - проблема выбора избирательного округа. Теоретически возможны следующие варианты вступления кандидатов в избирательную кампанию:

  1.  заранее определяется наиболее приемлемый для кандидата избирательный округ;
  2.  заинтересованными социально-политическими силами для определенного округа подбирается приемлемый кандидат;
  3.  кандидат вынужден баллотироваться в определенном, но неизвестном для него избирательном округе.

Истоки и глубина анализа предвыборной ситуации зависит от величины избирательного округа, впервые избирается кандидат от округа или уже избирался ранее, от опыта избирательной борьбы и известности кандидата, от материальных возможностей кандидата и еще от целого ряда факторов.11 Этап анализа предвыборной ситуации - основополагающий при подготовке к выборам, так как в зависимости от его результатов строится вся дальнейшая технологическая цепочка избирательной кампании.

Организация, планирование и проведение индивидуальной избирательной кампании должны осуществляться в рамках единой целевой установки кандидата. От нее зависит построение стратегии избирательной кампании. Известно, что победа на выборах - не единственная цель участия кандидатов в избирательной борьбе. Проследим типы целевых установок различных групп кандидатов на примере выборов депутатов Государственной Думы в одномандатных округах Московской области в 1995 г.12

Около 440 человек заявили о своем желании баллотироваться в депутаты от 11 одномандатных округов Московской области (т.е. 40 кандидатов на одно место приступили к сбору подписей в свою поддержку). Социально-политический состав кандидатов показал, что это в основном представители различных политических партий, общественных движений и избирательных блоков (87%), и небольшая часть независимых кандидатов (13%). Половину соискателей депутатских мандатов составляли жители Московской области, столько же - москвичи. Все люди очень разные. Здесь и 22-летний представитель партии любителей пива, и заместитель председателя Совета Федерации России, и бывший Председатель Совмина, и 5 летчиков-космонавтов, и 27 действующих депутатов Госдумы. Следует заметить, что большинство претендентов на депутатское место не готовы к депутатской деятельности, причем вполне реально оценивают свои не очень высокие шансы на победу. Зачем же тогда они предприняли попытку баллотироваться? Можно условно выделить несколько категорий кандидатов, имеющих различные целевые установки.

  1.   Профессиональные политики, вполне представляющие себе смысл и содержание работы в парламенте и готовые к ней. Для них победа на выборах - основная цель и условие политической самореализации. К ним относятся часть действующих депутатов Госдумы, кандидаты, имеющие опыт работы в государственных и партийных структурах, руководители крупных предприятий и организаций.
  2.   Дельцы от политики - те кто настойчиво стремится в парламент, но не считает, что представление интересов населения в Думе и законотворчество для них - самое главное. Они руководствуются эгоистическими установками: материальным интересом, социальным престижем, возможностями для лобирования, депутатской неприкосновенностью и еще многими другими перспективами, открываемыми с получением депутатского мандата.
  3.   Дисциплинированные партийцы, кандидаты-статисты от партий, блоков, объединений, которые понимают, что не победят в избирательной борьбе, но вынуждены участвовать в выборах подчиняясь партийной мобилизации и дисциплине. Организаторы избирательных кампаний от партий и т.д., вероятно, считали, что чем больше будет выставлено кандидатов, в одномандатных округах, тем больше шансов на победу, хотя этот факт далеко не очевиден. Но, тем не менее, пожелали “осчастливить” жителей Подмосковья представители более, чем от 39 партий, движений и их блоков, причем, партия “Народный союз”, ЛДПР, блок Ивана Рыбкина, Конгресс русских общин выставили кандидатов во всех округах; Федерально-демократическое движение, КПРФ, Яблоко, Вперед, Россия!”, “Лига независимых ученых” - почти в каждом округе. Для большинства партий оказалось совершенно неважно, кто кандидат, главное, что есть кандидат.
  4.   Цель еще одной группы соискателей - достижение личной известности среди населения или реклама своей фирмы, партии, организации.
  5.   Заслуживает внимания и цель кандидатов, реально оценивающих свои невысокие шансы на победу и стремящиеся приобрести опыт предвыборной борьбы, проверить эффективности своих программ и отработать элементы избирательных технологий для успешного участия в будущих избирательных кампаниях.
  6.   Часть кандидатов идет на выборы из чисто тактических соображений. Используя весьма существенные кандидатские полномочия, предусмотренные законодательством, они работают как доверенные лица или пропагандисты другого кандидата, снимая накануне выборов свою кандидатуру в пользу своего патрона.
  7.   Наконец, есть еще группа кандидатов (порядка 10%), которые не имеют каких-то рациональных установок для своего участия в избирательной кампании, но тем не менее включаются в нее.

Очевидно, что от целевых установок кандидатов зависят и задачи, которые предстоит решать кандидатам в ходе избирательной кампании.

Кроме индивидуальных интересов, оформившихся в целевых установках, важным фактором для осуществления избирательной стратегии являются потенциальные ресурсы кандидатов. К ним относятся:

  1.   организационные ресурсы - какие партийные или другие структуры кандидат может привлечь или создать для проведения кампании;
  2.   политическая поддержка кандидата со стороны партий и движений определенной ориентации;
  3.   материальные возможности - есть ли у него средства (или источники их получения) для финансирования избирательных мероприятий;
  4.   интеллектуально-организационные ресурсы - кого из специалистов сможет привлечь кандидат к участию в работе своей команды;
  5.   ресурсы морально-психологического плана - уровень готовности кандидата к избирательному марафону и т.д.

Для самооценки ресурсной готовности кандидатов мы предлагаем апробированный на практике специальный тест (см. приложение 1).

Анализ предвыборной ситуации предусматривает изучение необходимых для кандидата характеристик избирательного округа:

  1.   численность и социальный состав населения;
  2.   экономические, социальные интересы избирателей, их динамика;
  3.   ценностные и политические ориентации различных групп населения;
  4.   уровнь и расстановка социально политических сил, эффективность СМИ в округе и т.д.

Ни один серьезный политик, рассчитывающий на победу, не будет сегодня вступать в предвыборную борьбу без анализа предвыборной ситуации в избирательном округе. В зависимости от результатов объективного анализа предвыборной ситуации политик должен рассмотреть различные варианты ведения избирательной кампании (альтернативы избирательной стратегии), сопоставить с тем, что подсказывает ему жизненный опыт и только после этого принять решение об участии в выборах.

Это же относится и к коллективным политикам - общественно-политическим организациям, правда, с той разницей, что решение об их участии в избирательной кампании принимается представительным органом (съездом, конференцией и т.д.). Что касается кандидатов от партий и движений, то, как правило, эти люди, обладающие лидерскими качествами и достаточной долей честолюбия, чтобы участвовать в избирательной борьбе, находятся в партийной среде (иногда партии ищут кандидатов на стороне). Кроме того, работа по подбору кандидатов заставляет партийных организаторов выйти в среду профессионалов, уже имеющих опыт работы с людьми (депутатов, журналистов, педагогов и т.п). В любом случае подбор возможных кандидатов позволит установить определенные связи организации с более широкой социальной средой.

Помимо неформальных процедур по отбору кандидатов используются и формализованные: собеседование, тестирование, изучение анкетных данных. Хороший эффект дает проведение различного рода тренингов, деловых игр, "мозговых штурмов", что позволяет не только оценить лидерские качества кандидатов в депутаты, но и разработать стратегию, а также основные документы, необходимые для избирательного процесса.13 Более того, деловые игры позволяют кандидатам оценить свои интеллектуальные и организационные ресурсы, а также дают возможность выступать в качестве представителей своей организации. В приложении 2 дается программа и краткое описание методики деловой игры такого рода.

Общественно-политические организации должны быть уверены в том, что предполагаемый кандидат в будущем будет соблюдать договоренности, достигнутые перед началом избирательной кампании. Практика показывает, что это далеко не праздный вопрос. Дело в том, что, попав во властные структуры, депутат находит новые, подчас неожиданные для себя возможности, о которых он и не подозревал и которые не в состоянии предоставить ему патронирующая организация. С этой точки зрения подбор кандидата - довольно серьезная проблема. Главное, чтобы он разделял основные установки партии, движения и был способен провести их в решениях органов власти.

Для анализа предвыборной ситуации в общефедеральном избирательном округе партийным и независимыми кандидатам (имеются в виду как кандидаты в составе партийных списков при выборах в Госдуму, так и отдельные кандидаты при выборах президента) необходимо приобрести союзников. Поэтому важное значение имеет нахождение объективных оснований для консолидации социально-политических сил в ходе избирательной кампании. Уже на этом этапе партия или организация, которая обеспечивает избирательную кампанию кандидата, начинает формировать коалицию кандидатов в депутаты. Причем коалиция создается как по горизонтали (блокирование кандидатов в депутаты), так и по вертикали (блокирование кандидатов в депутаты разных уровней). Благодаря такой системе достигается кумулятивный эффект воздействия на электорат. Автором разработана и апробирована (основанная на определении уровня совпадения интересов различных кандидатов) методика, позволяющая решать следующие задачи:

  1.  определение набора приоритетных для кандидатов социально значимых проблем;
  2.  нахождение взаимоприемлемых для кандидатов вариантов решения проблем;
  3.  определение объективных оснований для нахождения между кандидатами политического компромисса;
  4.  исходя из интегрального уровня совпадения и расхождения интересов кандидатов, определение участников возможных коалиций и оппозиций;
  5.  восприятие кандидатами своих политических оппонентов.14

Анализ предвыборной ситуации позволяет перейти к следующему блоку избирательного алгоритма - разработке избирательной стратегии. Этот этап избирательной кампании начинается с момента официального объявления даты выборов и заканчивается накануне выдвижения кандидатов.

В работах, посвященных избирательным технологиям, стратегии избирательной кампании уделяется особое внимание, но, определяя само понятие “избирательной стратегии” авторы отличаются в подходах. Так, А.Максимов определяет ее как “свод основных идей кампании”15, А.Ковлер - “как программу будущих действий ради достижения поставленных целей с учетом реальности”16, другие специалисты - как “концепцию или набор концепций”17 и т.д. Различия в понимании стратегии колеблются от “свода идей” до “свода правил”. Нам представляется, что стратегия избирательной кампании - это основанное на анализе предвыборной ситуации оптимальное направление политического курса, “определение своего принципиального места в системе социально-политических координат”18, позволяющего реализовать цели кандидата. Набор же возможных концепций, идей, вариантов и т.д. - потенциал интеллектуальной поддержки, который на основании анализа предвыборной ситуации помогает рассмотреть набор возможных направлений главного вектора выборной кампании - альтернатив избирательной стратегии.

При анализе стратегических вариантов прежде всего учитываются управляемые социальные факторы, на которые может повлиять кандидат и его команда:

  1.  на поддержку каких социальных групп потенциальных избирателей сможет рассчитывать кандидат и что для этого надо предпринять;
  2.  какие партии, движения, органы власти, предприятия, организации, представители местной элиты могут оказать помощь кандидату, а какие будут оказывать противодействие;
  3.  каким средствам пропагандистского воздействия отдать преимущества и т.д.

Понятно, что даже самый тщательный анализ предвыборной ситуации, благоприятные объективные факторы, привлекательные качества кандидата и его воля к победе еще не гарантируют успеха в избирательной кампании. Дело в том, что всегда сохраняются элементы неопределенности - неуправляемые факторы - меняющиеся во времени явления социальной действительности, объективно воздействующие на ход избирательной кампании:

  1.  действия центральных, региональных и местных органов власти;
  2.  акции, предпринимаемые социально-политическими силами;
  3.  изменение экономической, социальной и экологической обстановки в округе;
  4.  включение в избирательную борьбу непредвиденных соперников и т.д.

Исходя из возможных комбинаций управляемых и неуправляемых факторов, составляются альтернативные варианты избирательной стратегии. Существуют методики, позволяющие оценить степень риска (вероятность нежелательных для кандидата последствий) каждого из вариантов.19 После “просчета” возможных альтернатив и оценки вероятности успеха, выбирается наиболее приемлемый для кандидата вариант избирательной стратегии.

Существуют различные подходы к содержанию избирательной стратегии.20 Их общий недостаток - чрезмерная детализация технологических элементов, что затрудняет выделить именно стратегические компоненты. Как показывает наш анализ, схематично в содержании избирательной стратегии кандидата можно выделить четыре главные составляющие, на основании которых осуществляется ее проектирование и последующая реализация (см.: схему).

кандидат

ПРОГРАММА

лозунги

ЛИЧНОСТЬ И ИМИДЖ

ЭЛЕКТОРАЛЬНАЯ БАЗА

СОПЕРНИКИ

социальные

группы

общественно-политические организации

Электоральный компонент доминирует в избирательной стратегии. Именно избиратели выступают и основным объектом, на который направлены действия кандидата, и главным субъектом избирательного процесса, определяющего политическую судьбу кандидата.

Поскольку электоральное поведение содержит множество факторов, его изучение - одно из основных направлений специализации технологической оснащенности избирательного маркетинга. О методах его изучения речь пойдет в следующей главе, сейчас отметим, что поведение избирателей зависит, во-первых, от набора объективных факторов (характер трудовой деятельности, материальный и образовательный уровень, пол, возраст, место проживания и т.д.), во-вторых, от субъективных установок избирателей (отношения к органам власти, политическая ориентация и активность, оценка политического курса и т.д.). Изучение социально-демографических групп избирателей с определенными электоральными установками - сегментация электората - позволяет узнать потенциальную социальную базу кандидата. Ее составляют те избиратели, которые склонны голосовать за него и те, которые еще колеблются. Электоральная стратегия любой избирательной кампании заключается в сохранении и расширении электоральной базы путем сохранения поддержки сторонников кандидата, привлечении на его сторону как можно большего числа колеблющихся избирателей, и нейтрализация противников.

Составной частью электоральной стратегии является работа по мобилизации избирателей на голосование. Если группа избирателей, готовых голосовать за соперника, больше группы сторонников кандидата, используется прием понижения электоральной активности избирателей. В том случае, если кандидат признается лидером в группах избирателей, имеющих большую численность, чем группы поддержки соперника, необходимо повышение избирательной активности.

Если перед кандидатом стоит проблема выбора избирательного округа, то следует иметь в виду критерии предпочтительности округа, а именно:

  1.  проживание кандидата в округе и как следствие - наличие у него устойчивых социальных связей с избирателями;
  2.  нахождение в округе места профессиональной деятельности кандидата;
  3.  совпадение политических ориентаций кандидата и большинства жителей округа;
  4.  наличие в округе политически активных граждан, готовых помочь кандидату;
  5.  поддержка кандидата влиятельными людьми округа;
  6.  знание кандидатом проблем округа и путей их разрешения.

Вторым компонентом избирательной стратегии является программное оформление избирательной кампании. Программный документ выполняет не только информационную роль (дать избирателям ясное представление, чего хочет добиться кандидат), но и рекламную (добиться получения дополнительной электоральной поддержки). Значение избирательных программ не следует переоценивать. Как подметил М.Рокар, “вопрос заключается в том, будут ли избиратели в своих оценках исходить из разработанных обещаний или же для них будет иметь значение то, как велись дела в прошлом, поскольку у них есть все основания считать, что в будущем власти будут действовать таким же образом”.21 В то же время отсутствие у кандидата предвыборной программы порождает сомнения избирателей относительно серьезности его намерений. Наши исследования показывают, что даже накануне выборов о содержании избирательных программ имеют представление 30-40% избирателей.22

Опыт проведения избирательных кампаний свидетельствует о том, что форма и содержание программы кандидатов зависит от уровня территориального представительства: одно дело - программа партии при выборах в общенациональной избирательной кампании в Госдуму, другое - программа при выборах главы администрации района. Отсюда первое требование к программе - соответствие масштаба проблем, которые собирается решать кандидат, возможностям избираемого органа власти. Для избирателя важно, чтобы в программе кандидата содержались не абстрактные лозунги, а вопросы, волнующие лично его и реальные пути их решения. Существующие методики, о которых речь пойдет далее, позволяют выделить проблемы федерального, регионального и местного уровня, значимые для различных электоральных сегментов.

Рассматривая роль программ в разработке избирательной стратегии, обратим внимание на особое место лозунга. Лозунг - символ избирательной кампании и одновременно - выражение главной программной цели кандидата. Специалисты по политическому маркетингу считают, что для эффективного восприятия избирателями программной продукции важно: соответствие языку избирателя, его интересам, мотивациям и опасениям, а также его образу.23 И еще одна особенность избирательных программ, которую следует учитывать разработчиками стратегии: чрезмерная детализация и большое количество обещаний могут вызвать у избирателей недоверие, поэтому гораздо полезнее иметь в программе несколько твердых обещаний по наиболее важным вопросам, чтобы продемонстрировать стремление действовать и показать, с помощью каких методов эти действия будут осуществляться.

Не существует заранее заданной стратегии, рассчитанной на любого из кандидатов. Она базируется на своеобразии личности и имиджа кандидата. Избиратель не доверяет абстрактным инициативам: требуется, чтобы они “вырастали” из жизни и специфического опыта кандидата, соответствовали его характеру и конкретному облику, сложившемуся или складывающемуся в общественном мнении. Имидж кандидата является своеобразным свидетельством "истинности" или "не истинности" самого кандидата. Поэтому имидж - важнейшая составная часть стратегии избирательной кампании.

Анализ действий кандидата в предвыборной ситуации показывает, что его восприятие избирателем имеет два уровня: социальный и психологический.24 Социальный уровень характеризуется тем, как воспринимаются избирателями "социальные характеристики" кандидата. Эти характеристики определяют его социальный статус и потенциальные возможности стать депутатом. Как правило, для населения каждого избирательного округа существует свое представление об "идеальном депутате", т.е. о том, какого рода социальная фигура должна представлять их интересы, каковы должны быть социальные и профессиональные качества кандидата, что и как он должен обещать и чего от него можно реально ожидать. Проблема состоит в том, что эти качества существуют независимо от кандидатов как некая предрасположенность избирателей к определенному социальному типу. Выявить эти типы среди избирателей округа, значит найти ключ к пониманию адекватного имиджа кандидата.

На психологическом уровне образ кандидата обычно соответствует одному из распространенных образов-архетипов:

  1.  "мудреца", обладающего тайными знаниями;
  2.  “воина-защитника” ("доброго молодца");
  3.  "доброго царя - кормильца";
  4.  "слуги народа” (“борца за справедливость”).

Каждый из перечисленных архетипов в сознании избирателей имеет свою схему поведения, в которой есть место и самому избирателю, свои способы заставить избирателя соучаствовать в общем действе, предлагая определенные правила игры. Основная проблема состоит в том, чтобы конкретный кандидат отвечал тем требованиям, которые позволили бы его идентифицировать с одним из архетипов.

После того, когда будет сделан вывод, какие социальные группы кандидат должен привлечь на свою сторону (или интересы каких групп он будет представлять) и каким должен быть соответствующий тому имидж, производится предъявление (презентация) имиджа представителям социальных групп. Цель предъявления имиджа - формирование у большинства представителей “своих“ социальных групп установки на принятие имиджа кандидата как образа предпочитаемого лидера.

Заслуживает внимания выдвинутое психологом А.Жмыриковым теоретическое положение о первичном и вторичном имидже кандидатов. Первичный имидж отражает изначальные ожидания электората, который проектируется по результатам социально-психологического и политологического исследования на начальном, предварительном этапе избирательной кампании при разработке стратегии. Вторичный имидж отражает ожидания электората, изменившиеся в ходе конкурентной борьбы. К нему добавляются так называемые “поверхностные” черты, отражающие реалии складывающейся избирательной ситуации.25

Избирательная стратегия кандидата связана с успехом или неуспехом презентации первичного имиджа. Если презентация имиджа прошла успешно (кандидат завоевал позицию лидера в “своих” социальных группах), используется стратегия защиты слабых сторон первичного имиджа за счет их усиления вторичным имиджем. В случае неудачной презентации первичного имиджа, когда лидерскую позицию занял соперник, используется стратегия “размывания” имиджа соперника, когда компрометируются или ставятся под сомнение определенные элементы имиджа конкурента, а вторичный имидж кандидата формируется наложением черт, альтернативных слабым чертам имиджа соперника.

Одно из широко распространенных заблуждений организаторов кампаний заключается в уверенности, что можно "создать" любой имидж кандидата на заключительной стадии избирательного марафона. В нормальном демократическом обществе основа образа создается даже не накануне выборов, а с момента "рождения" общественного деятеля как потенциального политика. В ходе выборов избирателям лишь напоминают об основных чертах образа кандидата или актуализируют его имидж.

Если же кандидат мало известен в округе, требуются целенаправленные усилия и самого будущего кандидата и средств массовой информации, ориентированных на то, чтобы донести до населения профессиональные и личностные качества его избранника. Имеются специальные информационные технологии, способствующие форсированному формированию адекватного образа будущего кандидата. В приложении 3 дается пример одной из таких технологий.

И наконец, избирательная стратегия будет малоэффективной, если не учитывать, как ведут избирательную кампанию соперники. При анализе предвыборной ситуации производится оценка уровня сил (степени доверия избирателей) политических партий и вероятных кандидатов.

Целесообразно иметь данные о биографии, трудовой и политической деятельности соперников, их опыт участия в прошлых избирательных кампаниях и характерные для соперников способы политической борьбы.26 В приложении 4 предлагается методика, по которой можно оценить уровень влияния соперников. После этого прогнозируется возможный тип избирательной кампании:

  1.  плюралистический - в случае примерного равенства степени доверия избирателей нескольким возможным кандидатам-лидерам;
  2.  доминантный, если уровень доверия одному из кандидатов значительно выше, чем остальным;
  3.  блоковый, когда кандидат выступает в союзе с другими кандидатами.

В каждом случае вырабатываются стратегические подходы к ослаблению соперников и, соответственно, усилению собственного влияния. Они включают в себя проведение переговоров с представителями соперников с целью заключения соглашений о совместных действиях, меры по “размыванию” позитивного имиджа противников, направленность контрпропагандистских мероприятий. В том случае, когда кандидату противостоит заведомо более сильный противник, имеет смысл пересмотреть возможность участие в выборах в данном округе.

Разработка избирательной стратегии заканчивается составлением стратегического плана кампании - переведение всего вышесказанного в план всей кампании.27 Стратегический план - своеобразный щит, который препятствует вторжению в избирательную технологию посторонних влияний. Одна из наиболее серьезных проблем кандидата и его команды состоит в том, чтобы последовательно придерживаться выбранной стратегии. Это не означает, что ее корректировка недопустима, но в результате слишком частых корректировок команда, вместо того чтобы управлять обстоятельствами, будет вынуждена следовать им, облегчая задачи избирательной борьбы своим политическим оппонентам.

Стратегическое планирование кампании базируется:

  1.  на информации о различных группах избирателей в округе - их интересах и потребностях, способе мышления и восприятия - и, прежде всего, на знании тех групп, которые ориентированы на кандидата, тех, которые готовы выступить против него и колеблющихся избирателей;
  2.  на четком представлении о том, за что борется кандидат, что он может принести избирателям, чтобы облегчить их жизнь;
  3.  на соответствии имиджа кандидата представлениям избирателей об идеальном политике;
  4.  на знании социальной базы оппонентов кандидата, их сильных и слабых мест, понимании их "ходов" в рамках предвыборной борьбы;
  5.  на имеющихся в наличии материальных, организационных, финансовых, человеческих и других ресурсах.

Блок избирательного технологического алгоритма - деятельность по реализации избирательной стратегии - начинается перед регистрацией кандидата. Петиционная система выдвижения, т.е. выдвижение путем сбора подписей избирателей в поддержку кандидатов, получила в российском законодательстве и, соответственно, в избирательной практике широкое распространение. Можно с уверенностью предположить, что в течение ближайших лет эта уже привычная для российских избирателей и политиков система будет сохранена. Поэтому первой тактической проблемой, с которой приходится сталкиваться кандидатам, является организация сбора подписей в свою поддержку. Эта же задача - первое серьезное испытание для команды кандидата.

В современных условиях участие кандидата в избирательной кампании в одиночку невозможно: ему должна помогать его команда. Результативность работы команды достигается при условии, если она действует как хорошо отлаженный механизм, если каждый ее член знает, что делает другой и зачем это нужно. При этом сам кандидат должен подчиняться законам и правилам деятельности команды точно так же, как и любой другой ее член. Слаженность и взаимоподдержка создают кумулятивный эффект - важнейшее условие победы.

Команда кандидата - это группа доверенных людей, созданная с целью организации и проведения избирательной кампании. Если на этапах анализа предвыборной ситуации и разработки избирательной стратегии, кандидат нуждался в помощи небольшой группы специалистов и доверенных лиц, то для реализации избирательной стратегии, когда происходит качественное увеличение функций и направлений деятельности, количество людей, привлекаемых к работе в команде значительно возрастает. В настоящее время существует несколько принципов, по которым может формироваться команда.

При проведении первых альтернативных выборов (1989-1991 гг.) команда формировались, как правило, на основе личных и неформальных связей кандидата, но в нее уже тогда могли входить и достаточно далекие от кандидата люди. Кандидат для того, чтобы эффективно управлять командой, должен трезво представлять себе, что ее членов могут объединять самые различные мотивы:

  1.  оказание личной поддержки кандидату;
  2.  стремление к самоутверждению;
  3.  стремление отстоять определенные мировоззренческие ценности;
  4.  материальный интерес;
  5.  надежда сделать хорошую карьеру и т.д.28

Недостаток этого подхода к формированию команды в низкой эффективности и профессионализме: для членов команды либо подбирались функции в зависимости от их возможностей, либо предлагались новые, неизвестные виды деятельности.

В дальнейшем, с целью повышения эффективности работы команды все большее распространение получает функциональный подход. Он заключается в том, что в начале определяются конкретные функциональные блоки, необходимые для успешного выполнения кампании в целом, а затем под эти функции подбираются конкретные люди и структуры.

С развитием многопартийности и усилением роли политических партий и движений в избирательной борьбе происходит специализация партийного аппарата для выполнения функций избирательной кампании. Партийный подход является, по нашему мнению, наиболее перспективным способом формирования избирательной команды.

В современной литературе, посвященной организации избирательных кампаний, нет недостатка в различных предложениях по структуре и составу команды кандидатов в зависимости от масштабов избирательной кампании.29 В любом случае команда должна действовать как единый организм. По выражению одного из специалистов в области проведения избирательных кампаний Д.Левчика, “основа организационной структуры - жесткий централизм. Приказы не обсуждаются и не критикуются".30 Лишь в этом случае разделение труда при проведении избирательной кампании приведет к положительному эффекту, а использование имеющихся у каждого из членов команды способностей позволит усилить кумулятивный эффект, помогающий достижению общей цели.

Практика организации и проведения выборов показывает, что общие подходы к структуре и составу команды не зависят от масштабов кампании, ресурсов кандидата и других факторов, они определяются управленческой эффективностью и специфической деятельностью этой организации:

  1.  возможность оперативного управления кампанией;
  2.  достаточный уровень полномочий каждого члена команды;
  3.  персональная ответственность за конкретные участки работы;
  4.  контроль за деятельностью всех членов команды;
  5.  объективная оценка результатов;
  6.  возможность взаимозаменяемости членов команды.

В приложении 5 приведена структура типичной команды кандидата.

Технология реализации избирательной стратегии осуществляется по ряду направлений в соответствии со стратегическим планом кампании. Выделим главные:

  1.   Непосредственная агитационно-пропагандистская работа с избирателями: личные встречи кандидата и доверенных лиц с избирателями, организация событий с участием кандидата, индивидуальная работа пропагандистов (“от двери к двери”), личные письма и обращения кандидата к избирателям и т.д.
  2.   Опосредованные способы агитационно-пропагандистского воздействия: СМИ, листовки, плакаты, сувениры с избирательной символикой, публикация результатов социологических исследований т.д.
  3.   Контрпропагандистские мероприятия, призванные уменьшить эффективность усилий кандидатов-соперников, дискредитация их программ и имиджа, оборона от нападок оппонентов.
  4.   Организационно-техническая поддержка: транспорт, связь, оргтехника, финансирование и т.д.

Успех избирательной кампании достигается целым набором тактических приемов, рассмотрение которых выходит за рамки диссертационной проблематики.

На заключительном этапе избирательной кампании требуется осуществить контроль за результатами голосования. Иногда итоги выборов зависят буквально от нескольких голосов избирателей. Поэтому контроль за явкой избирателей, а также дежурство на избирательных участках, особенно после голосования, когда осуществляется подсчет голосов, довольно трудоемкая, но совершенно необходимая работа. Общественный контроль за выборами позволяет свести к минимуму возможности различного рода махинаций и подтасовок, которых избежать совсем вряд ли удастся.

На этом этапе требуется анализ результатов голосования, успехов и неудач, детальное рассмотрение роли всех основных участников избирательного процесса.

Очевидно, что возможны четыре варианта исхода выборов:

  1.   победа кандидата в выборах;
  2.   поражение кандидата;
  3.   несостоявшиеся выборы из-за неявки избирателей;
  4.   повторное голосование.

Заключительный этап предполагает продолжение борьбы с учетом накопленного опыта при повторном голосовании или назначении новых выборов. В случае поражения кандидата следует тщательно проанализировать причины поражения. При этом напомним, что невыборы - это поражение только для тех кандидатов, кто однозначно был настроен на победу. Для других это может быть отнюдь не поражение, а достижение поставленной цели. Победа кандидата на выборах не означает окончания избирательной кампании. Очень важно оценить вклад каждого члена команды и отобрать из них наиболее способных продолжать политическую борьбу в качестве помощников политика. Анализ победы на выборах позволяет осмыслить тот бесценный опыт, который всегда может быть использован политиком для достижения поставленных целей.

ГЛАВА 3. Информационно-аналитическое обеспечение избирательной кампании

Информационно-аналитическая поддержка деятельности кандидата и его команды осуществляется на всех этапах избирательной кампании. Подавляющее большинство кандидатов, баллотирующихся в органы политической власти в развитых демократических странах, используют помощь специалистов-политологов, социологов, а также услуги специализированных фирм для социально-политического сопровождения своих команд.1 Эта информационно-аналитическая работа призвана помочь кандидатам во многих отношениях.

  1.   Во-первых, она способствует ознакомлению с "политической анатомией" электората, что дает возможность определить условия, при которых можно рассчитывать на большинство голосов.
  2.   Во-вторых, она позволяет установить мнение различных групп избирателей о кандидате и его программе.
  3.   В-третьих, исследования дают возможность выявить круг проблем, наиболее волнующих избирателей, определить интересы различных групп избирателей.

В целом информационно-аналитическое сопровождение избирательных кампаний содействует выработке оптимальной для кандидата стратегии и тактики в избирательном марафоне.

Логика нашего исследования показывает, что в качестве самостоятельного исследовательского направления целесообразно выделить концепцию информационно-аналитического обеспечения избирательных кампаний, понимаемую как комплексное использование специфических способов, форм и методов получения и анализа информации, касающейся различных аспектов электоральной ситуации на всех этапах кампании в оптимального объеме, позволяющем кандидату и его команде принять своевременные и обоснованных решения и реализовать цель избирательной борьбы. Безусловно, масштаб избирательной кампании, особенности округа, ресурсы кандидата во многом обусловливают объем и направленность информационных потоков. Тем не менее практика организации и проведения выборных кампаний показывает, что каждый блок избирательного алгоритма требует определенных видов информационной “подпитки”.

Для разработанной нами концепции информационно-аналитического обеспечения избирательной кампании характерен комплексный междисциплинарный подход (он предусматривает методы статистического, политологического, социологического анализа и т.д., каждый из которых основан на специфических источниках получения информации). По нашему убеждению, значение работ, посвященных информационно-технологическим проблемам выборов значительно снижается из-за того, что авторы не могут указать источники и способы получения необходимой информации.2

Еще одна особенность предлагаемой концепции - оптимальный объем информации. Дело в том, что недостаточность информационного обеспечения может привести к искаженному представлению кандидата об электоральной ситуации. В то же время информационное перенасыщение избирательной кампании ведет к необоснованным материальным и организационным расходам и невозможности оперативного анализа. Наш подход состоит в том, что информационно-аналитическое обеспечение должно соответствовать уровню избираемого органа власти и быть строго прагматичным, решать конкретные задачи избирательной кампании. Поэтому, важное место в предлагаемой концепции уделяется соответствию между этапами избирательной кампании, ее основными направлениями и видами информационно-аналитического обеспечения (см.: таблицу 3.3.1.).

Иногда требуется проведение специальных дополнительных исследований, цель которых: выяснение специфических вопросов, возникающих до или в ходе избирательной кампании и определение электорального влияния факторов, которые ранее не проявлялись.

Табл. 3.3.1

 

Этапы избиратель-ной кампании (блоки избирательного алгоритма)

Основные направления дея-тельности кандидата и команды

Виды информационно-анали-тического обеспечения

Анализ предвыбор-ной ситуации (12-6 мес. до выборов)Самоопределение кандидата, подготовка организационной и материальной базы, начало формирования имиджа кандидатаИзучение социально-эконо-мических характеристик избирательного округа; анализ итогов прошлых выборов, анализ расстановки политических сил.Разработка избирательной стратегии (6 - 2 мес. до выборов)Выработка основных стратегических направлений кампании; формирование команды, продвижение имиджа, разработка программных документов, организация сбора подписей в поддержку кандидатаИзучение политических и ценностных ориентаций, составление электорального проблемного поля; определение имиджа “идеального кандидата”; анализ эффективности СМИ; оценка качества пропагандистского материалаДеятельность по ре-ализации избирательной стратегии (2 мес. -день выборов)Регистрация кандидата, агитационно-пропаган-дистская работа с избирателями, актуализация имиджа кандидата, контр-пропаганда; контроль за ходом голосованияДинамика изменения электоральных характеристик; анализ эффективности средств пропагандистского воздействия; прогнозирование ито-говЗаключительный этап (после выборов)Оценка результатов выборов и работы членов командыАнализ мотивов голосования; оценка сформированного имиджа исследования

Исследование предвыборной ситуации целесообразно начинать с анализа социально-экономических и политических характеристик избирательного округа. Это позволяет выявить социально значимые проблемы, тенденции развития экономики, социальной инфраструктуры, межнациональных отношений. Полученные материалы могут быть представлены в виде паспорта избирательного округа, имеющего следующие разделы:

исторические и географические данные;

показатели социально-экономического развития;

социальные проблемы округа;

социально-демографические характеристики электората;

социально-профессиональные характеристики;

перечень предприятий и организаций, адреса и телефоны руководителей.

Подробную информацию может дать анализ местной прессы, местных справочников, работа в краеведческом музее, официальные данные органов статистики, которые можно получить различными путями.3

Предварительная информация электоральных особенностей округа позволяет осуществить анализ итогов предыдущих выборов. Он дает общее представление о возможном поведении избирателей на предстоящих выборах, поскольку существует определенная инерционность характеристик электората и стабильность избирательных участков и округов. Изменения, происходящие от выборов к выборам, позволяют оценить тенденции “политического дрейфа” электората. Целью анализа является определение политических ориентаций и активности электората на отдельных избирательных участках,

Последовательность анализа может быть следующей:

особенности избирательных участков (экономические, социальные, экологические, демографические, криминальные, исторические и т.д.)

количественный состав избирателей в округе и на каждом избирательном участке;

cоциальный состав избирателей на участках;

уровень достоверности списков избирателей (процент дополнительно внесенных в списки избирателей);

результаты голосований за представителей политических сил, независимых кандидатов, за вопросы, выносимые на референдумы, для определения политических и ценностных ориентаций (установок) избирателей;

электоральная активность, ее динамика в день голосования, досрочное голосование, голосование на дому;

качественный состав избирательных комиссий, (стабильность, опыт).

Информация о границах избирательных округов и участков в соответствии с законодательством публикуется в местных газетах, а информация о результатах выборов находится в окружных и территориальных избирательных комиссиях.

Анализ расстановки социально-политических сил в избирательном округе позволяет определить кандидату уровень возможной поддержки и противодействия со стороны партий, движений, избирательных блоков и т.д. Особое значение имеет правильный анализ при оценке уровня сил в общефедеральном округе при выборах депутатов в Государственную Думу по партийным спискам и при выборах президента. Формирование в современной России многопартийной системы находится на начальной стадии, и классификация основных политических сил вызывает серьезные затруднения.

В период начала демократических преобразований в России основными критериями оценки политической позиции социально-политических сил, а, следовательно, и возможных действий в случае получения ими власти были:

отношение к происходящим политическим реформам, общий вектор которых связан с движением от тоталитаризма к развернутой демократии;

отношение к экономическим преобразованиям, переход от командно-плановой экономики к рыночной.

В это время возникают и успешно применяются политологические методы изучения расстановки социально-политических сил в нашем обществе, основанные на указанных выше критериях, обозначенных в политических документах, в высказываниях политических лидеров и т.д.4

Если на первом этапе складывания многопартийной системы российские протопартии строились в основном на базе идеологических ориентаций и могли быть идентифицированы по традиционной схеме "правые-левые", то в дальнейшем произошло усложнение политического спектра, возникло многоцветье, которое с трудом поддается строго научному политологическому анализу по схемам, принятым в западной науке.

Поэтому для классификации существующих сегодня в России социально-политических сил необходимо применение достаточно сложного инструментария, учитывающего реальную многомерность и многофакторность условного "пространства политических ориентаций", в котором размещаются, эволюционируют и создают коалиции политические партии и движения.5 В основе разработанной и используемой нами методологии анализа расстановки социально-политических сил в современной России находится ряд объективных критериев.

Первый из них - критерий идеологические ориентации социально-политических сил. Традиционно именно к идеологии осуществляется привязка политических партий и движений в их научном анализе и самоидентификации. На оси идеологических ориентаций определяются последователи традиционных (классических) политических идеологий:

коммунистысоциалистысоциал-демократыцентристылибералыконсерваторы

Вторым критерием выступает отношение социально-политических сил к национальной идее. В условиях распада многонационального государства, распространения этнократических тенденций и межнациональных конфликтов значение самоопределения политических сил в их отношении к модели государственного устройства России, к прошлому нашего государства и его народов, к роли национального фактора в политической истории резко возросло. Практически все политические силы определяют ныне свое отношение к национальной идее, и значимость этого определения не менее велика, чем традиционная идеологическая идентификация. Более того формирование блоков и коалиций происходит часто не на основе идеологической близости в ее традиционном понимании, а на основе общности национальных идеалов.

Представляется целесообразным выделить три основные группировки политических сил по их отношению к национальной идее:

интернационалистыгосударственникиэтнократы

Первые из них отрицают роль национального фактора в политической истории, считая более важным следование какой-либо классической идеологии. Этнические различия признаются несущественными, доминируют космополитические представления. Предполагается сближение этносов, даже их смешение и растворение. Национальные традиции нередко считаются предрассудками и отвергаются как не представляющие ценности архаизмы.

Напротив, сторонники этнократической модели развития считают мир фундаментально разделенным на "извечные" этнические сообщества и ставят во главу угла развитие своего сообщества, нередко игнорируя или даже подавляя интересы других сообществ. Этнократическая модель предполагает, что каждый этнос должен иметь свое национальное государство, в рамках которого он сможет нормально развиваться. Власть в этом государстве должна строиться только по принципу безусловного политического доминирования государствообразующего этноса. Таковы принципы этнократического национализма.

Промежуточная, государственническая модель считает приоритетными интересы не этноса, а государства, в российском случае - многонационального государства, что резко отличает российскую государственническую модель от этнократической. В этой модели отвергаются как интернационализм, так и этнократия. Для современной России такого рода национализм имеет особое значение как интегративная идеология.

Формирование в современной России социально-политических сил - носителей корпоративных интересов, не имеющих какой-либо идеологической или националистической ориентации - оказывает все большее модифицирующее воздействие на партийную систему. В этих условиях необходимо ввести в нашу классификацию понятие "корпоративный интерес". Выражение тех или иных корпоративных интересов составляет третье измерение российской многопартийности:

Экономические корпоративные группыПолитические корпоративные группыКонфессиональные корпоративные группыПрофсоюзы

Еще одно измерение российской многопартийности можно связать с мерой присутствия в политической деятельности тех или иных партий и движений популизма. В некоторых случаях именно популизм становится самодовлеющим политическим признаком, затрудняя политическую идентификацию в терминах как идеологий, так и корпоративных интересов. Популизм представляет собой ситуативную реакцию на наиболее острые актуальные проблемы политической жизни. В современной России он может принимать следующие формы:

социальный популизм ("всем высокий уровень жизни и социальные гарантии")национальный популизм ("во всем виноваты инородцы")центристский популизм ("мы не экстремисты, мы - конструктивная сила")

Важно понимать, что социал-популизм имеет мало общего с социализмом или социал-демократией, национал-популизм не равнозначен национализму, а популистский центризм не следует путать с идеологическим центризмом (при всей эклектичности последнего). Популистские тенденции в политической жизни современной России действительно способны сбить с толку аналитика и затруднить идентификацию партий и движений.

Свое значение имеет восприятие избирателями политических партий и движений. Это восприятие не вполне совпадает с идеологической идентификацией (об этом свидетельствует, по крайней мере, незнание избирателями программных положений действующих политических сил).

И, наконец, последний критерий - отношение партий и движений к существующему режиму. Основная особенность состоит в том, что в реальности политические партии и движения определяют свое отношение не к нынешнему режиму вообще, а к его отдельным компонентам, к конкретным политическим лидерам и корпорациям властной элиты.

Таким образом, нами выделены ряд основных измерений российской многопартийности, в рамках которых осуществляется исследование расстановки основных социально-политических сил.

Наиболее достоверная и актуальная для кандидата информация о предвыборной ситуации может быть получена только в результате политологических и социологических исследований. Нет необходимости говорить о том, что исследование должно проводиться методически, корректно, в частности для социологического опроса должны быть соблюдены требования репрезентативности выборки по отношению к основным социально-демографическим категориям населения округа, и по отношению к типичным избирательным участкам. В противном случае его вообще лучше не проводить, поскольку искаженная, неадекватная информация только дезориентирует кандидата и приведет его к неверным решениям.

На этапе исследования предвыборной ситуации информацию, получаемую в ходе социологического опроса населения округа, можно разбить на несколько блоков.

Социально-экономический фон избирательной кампании связан с определением социального самочувствия населения:

общей удовлетворенности материальными, культурно-бытовыми, жилищными, экологическими условиями, выполняемой работой;

оценка уровня социальной напряженности;

определение характерного настроения различных категорий избирателей.

Эта информация позволяет кандидату оценить уровень готовности населения к переменам или к сохранению имеющихся социально-экономических условий.

Политические ориентации избирателей определяются ответами на вопросы об отношении респондентов к политическим партиям, их лидерам или к парламентским фракциям с отчетливыми политическими позициями. Отношение к различным социально-политическим силам может колебаться от возможной поддержки до возможного противодействия. Полученные результаты позволяют определить политические ориентации как всего населения округа, так и различных социальных групп.

На рисунке 1 представлен типичный спектр политических ориентаций избирателей одного из округов г. Калининграда Московской области (1993 г.).6

Эта диаграмма позволяет:

  1.  дать количественную оценку политических позиций избирателей (наглядно видна поддержка избирателями центристских позиций, хотя предпочтение отдается правому центру);
  2.  увидеть многомерную картину распределения политических позиций различных социальных групп в избирательном округе;
  3.  объективно оценить собственную политическую позицию, сравнив ее с позициями избирателей;
  4.  оценить свои шансы на победу, а также шансы других кандидатов (в соответствии с их политическими ориентациями);
  5.  выработать такую стратегию, которая окажется привлекательной для избирателей, стоящих на смежных политических позициях.

Блок вопросов, связанных с определением политических ориентаций населения, может быть дополнен вопросами об оценке деятельности органов и руководителей центральной и местной власти, а также оценкой работы избранных представителей от данного округа.

Анализ политических ориентаций в избирательном округе предполагает также исследование возможного отношения партий, общественно-политических организаций, движений к кандидату, его предвыборной программе и его избирательной стратегии. Материал для анализа можно получить на основе экспертных оценок представителей политических партий, имеющих свои отделения в округе. (Образец типичной избирательной социологической анкеты приведен в приложении 6).

Опыт избирательных кампаний показывает, что не менее важное значение, чем политическая ориентация кандидата, имеет его имидж. Поэтому в предварительное исследование включается определение социально-политического портрета ожидаемого кандидата. Это такие вопросы социологической анкеты, которые позволяют выяснить значение профессии, образования, пола, партийности, возраста и других особенностей кандидата для основных социальных групп. Из совокупности этих ответов можно составить социальный портрет некоего идеального для данного электората кандидата.7

В качестве примера приведем распределение ответов на вопрос, заданный избирателям в  одном  из  округов Московской области  (Люберецкий округ, 1995 г.): "Если у вас будет выбор, какого человека вы предпочли бы видеть в качестве депутата государственной думы от вашего округа?" (Данные приведены в % к числу опрошенных избирателей, готовых участвовать в выборах).

Табл.3.3.2

Качества

%

Качества

%

Местный житель

67

Не местный житель

1

Беспартийный

55

Член какой-либо партии

10

Мужчина

45

Женщина

23

Русский

44

Другой национальности

1

Зрелый

24

Молодой

18

Верующий

22

Неверующий (атеист)

17

Отметим, что эти статистические данные должны восприниматься как указание на некую ориентацию электората, а не как правило, которое не может быть ни в коем случае нарушено. Ведь хорошо известно, что некоторые известные женщины, несмотря на менее позитивную установку электората по отношению к ним, чем к мужчинам, тем не менее стали депутатами.

В ходе этого исследования избирателям также был предложен вопрос: “Какова должна быть сфера деятельности вашего будущего депутата в государственную думу в настоящее время?” (Респонденты выбирали до трех вариантов ответов):

Сфера деятельности

%

Профессиональная политика

35

Органы управления

32

Хозяйственная деятельность

29

Экономика

25

Юриспруденция

23

Предпринимательство

21

Армия

13

Педагогика

9

Медицина

7

Таким образом социальный портрет "идеального кандидата" для данного избирательного округа имеет следующие черты: это местный житель, мужчина, русский, выступающий как независимый кандидат, имеющий опыт политической и административной деятельности. Возраст, национальность и отношение к религии не имеют для избирателей существенного значения. Предпочтительная профессиональная сфера кандидата в настоящее время: экономика, юриспруденция, хозяйственная деятельность и профессиональная политика.

Имея предварительную информацию, кандидат сможет принять решение об участии в предстоящей избирательной кампании, оценив различные варианты проведения выборов, свои шансы на победу и шансы предполагаемых соперников. Более того, данная информация, постоянно дополняемая и обновляемая на протяжении избирательной кампании, является базой для формирования оптимальной стратегии избирательной кампании.

Для информационной поддержки кандидата на этапе разработки избирательной стратегии необходимо провести целый комплекс исследований. Важное значение для кандидата имеет выявление проблем, которые представляют повышенный интерес для населения данного избирательного округа. Свои решения или по меньшей мере отношение к ним должно быть так или иначе отражено в предвыборной программе кандидата, в его выступлениях, интервью, а также в пропагандистских материалах. Для того, чтобы выявить проблемное поле в социологической анкете, как правило, задаются вопросы: "Какие явления в нашем обществе вызывают у Вас наибольшие опасения?" или "Какие проблемы Вы считаете наиболее важными в жизни страны?". Получив различные распределения ответов респондентов в зависимости от возраста, социального положения, места проживания и т.п., становится ясно, чем именно озабочена каждая из социальных групп. Важно выяснить приоритетность проблем для различных слоев населения, что позволяет сделать информация, представленная в таблице 3.3.3.

Приведенные данные помогают оценить уровень обеспокоенности различных категорий избирателей Смоленской области в 1993 г.8

Табл.3.3.3

Уровень обеспокоенности избирателей социальными проблемами (в %)

Актуальные проблемы

В це-лом по мас-сиву

Про-мыш-ленные рабочие

с/х ра-бо-чие

ИТР

Слу-жа-щие

Руко-води-тели

Пенси-онеры

Борьба с преступ-ностью

70

66

69

79

82

68

60

Борьба со спекуляцией

51

46

70

47

50

47

56

Наведение дисцип-лины, порядка

51

50

54

59

63

63

45

Социальная защита неимущих

51

51

40

43

60

37

57

Насыщение рынка то-варами

45

47

40

47

57

47

41

Борьба с коррупцией

41

44

35

50

52

53

32

Экологические про-блемы

34

39

29

39

41

26

22

Жилищная проблема

31

40

48

27

33

37

24

Транспортное обслуживание

30

37

23

28

36

37

26

Важно отметить, что проблемное поле является многоуровневым образованием: здесь могут выделяться общероссийские проблемы, региональные, областные и городские, местные и т.п. Классификация проблем - самая разнообразная, но всегда следует помнить, что людей волнуют прежде всего проблемы, затрагивающие их жизнь. Исходя из этих результатов определяются уровни значимости общесоциальных проблем для различных социальных групп. Отметим, что проблемные ориентации можно определить и другими вопросами в том числе и теми, которые выявляют мотивы электорального поведения. Различные группы населения видят проблемы под своим углом зрения, по-разному оценивают их приоритетность. Это необходимо учитывать кандидату как при проектирование пропагандистской кампании в целом, так и при подготовке выступлений перед разными социальными аудиториями.

Важным источником информации о местных проблемах могут служить содержащиеся в социологическом инструментарии “открытые вопросы” о просьбах, советах, пожеланиях кандидату. Полученная информация, сгруппированная в разрезе избирательных участков, чрезвычайно полезна при планировании агитационно-пропагандистской работы.

Одним из направлений специальных политологических исследований является определение социальной базы и уровня поддержки кандидатов. Выявление социальной базы осуществляется на основе анализа ответов респондентов на вопрос о готовности поддержать или голосовать за данного кандидата. Социальная база - это потенциальные избиратели в каждом из социальных слоев, имеющихся в избирательном округе. На рис. приведены данные, полученные в Коломенском округе Московской области (1993 г.).9 Здесь видна разница между долей различных слоев населения в структуре электората и долей сторонников кандидата в каждом из этих слоев. Скажем, доля предпринимателей составляет всего 3% в структуре электората, в то время как среди этой группы за кандидата готовы голосовать 75% респондентов. Понятно, что эта группа, хотя и настроена на поддержку кандидата, не в состоянии решить исход выборов. Скорее нужно полагаться на более многочисленные группы.

Однако в более многочисленных группах доля респондентов, поддерживающих кандидата выше лишь среди служащих и ИТР, поэтому при проектировании избирательной кампании следует продумать специальные мероприятия по привлечению еще большего количества избирателей на свою сторону. Таким образом анализ социальной базы предполагает определение доли респондентов различных категорий, готовых оказать поддержку кандидату в общем массиве избирателей. Полученные данные позволяют оценить уровень поддержки кандидата разными сегментами электората. Эта информация исключительно важна для определения значимости социальных групп на политической арене округа и, следовательно, для формирования стратегии избирательной кампании и определения форм работы с каждой из социально-политических групп населения (“стрельба по электоральным мишеням”).10

Проектирование стратегии избирательной кампании предполагает специальные знания об уровне влияния на избирателей средств массовой информации. Ограниченность ресурсов не позволяет кандидатам использовать на полную мощность все средства пропагандистского воздействия, а краткосрочность избирательной кампании не дает возможности искать методом проб и ошибок оптимальное соотношение этих средств. Слишком велика цена ошибок. Многие кандидаты большую часть времени и энергии отдают личным встречам или организации работы агитаторов, хотя в условиях 500-тысячных избирательных округов эти средства пропаганды не могут быть эффективны. Поэтому требуются специальные исследования, позволяющие выяснить уровень доверия населения к различным источникам информации, а также определить эффективность каналов и средств политической коммуникации в округе.

В таблице 3.3.4 приведены данные об эффективности СМИ в Щелковском районе Московской области (1995 г.).11

Табл.3.3.4

Источники информации

Регулярно читаю

(смотрю, слушаю)

Иногда читаю

(смотрю, слушаю)

Совсем не читаю (смотрю,

слушаю)

“Народная газета”

4

23

73

“Подмосковные известия”

8

25

67

Газета “Лосино - Петров-ский”

2

18

80

Газета “Время”

32

21

47

Передачи областного ТВ

32

41

67

Передачи кабельного ТВ

5

5

90

Передачи областного радио

26

32

42

Районное радио

24

32

44

Очевидно, что наибольшая эффективность у газеты “Время”, передач областного телевидения и радио. Именно эти СМИ лучше всего использовать кандидату в агитационно-пропагандистской работе с избирателями.

Одним из наиболее полезных способов, позволяющим получить информацию об эффективности средств политической рекламы, подготавливаемых в рамках избирательной стратегии (аудио- и видеоролики, листовки, плакаты и т.д.), является проведение фокус-групп - специальных бесед с представителями типичных социальных групп (электоральных сегментов) об их отношении к различного рода образцам политической рекламы.

Фокус-группы целесообразно проводить с избирателями различных ориентаций (поддерживающих кандидата, неподдерживающих, безразличных). На каждую из фокус-группу приглашается 7-9 человек, представителей наиболее многочисленных социальных групп избирателей округа. Ведущий (модератор) задает участникам фокус-группы серию вопросов относительно:

  1.  социально-психологического самочувствия;
  2.  политической ориентации;
  3.  отношения к проводимой политике;
  4.  отношения к кандидату, восприятию его имиджа и т.д.

После этого присутствующим предлагается оценить образцы рекламной продукции по различным критериям:

  1.  психологическому восприятию;
  2.  соответствию имиджу кандидата;
  3.  качество звука, изображения и т.д.

По итогам работы фокус-группы выбираются наиболее удачные образцы, изменяются, переделываются в соответствии с пожеланиями и мнениями высказанными участниками фокус-групп.

На этапе избирательной борьбы (реализации избирательной стратегии) основным информационным источником становятся