3280

Комплексный анализ современных проблем взаимосвязи территории и государства, территории и политического сознания

Диссертация

Политология и государственное регулирование

При всей сложности комплекса противоречий, пронизывающих концепцию международной безопасности, ее краеугольным камнем остается государство с решающим значением его суверенитета и целостности для развития человечества. При этом прогресс иде...

Русский

2012-11-12

1.17 MB

3 чел.

Введение

При всей сложности комплекса противоречий, пронизывающих концепцию международной безопасности, ее краеугольным камнем остается государство с решающим значением его суверенитета и целостности для развития человечества. При этом прогресс идет через пространственное (территориальное) утверждение отдельных цивилизаций, их взаимовлияние и интеграцию. Роль той или иной цивилизации, участие конкретного государства в процессе общемировой интеграции складывается под воздействием научно-технического прогресса и зависит от исторически обусловленного процесса развития как национальной экономики, так и мирового хозяйства.

Не меньшее значение имеет способность национальных традиций и духовной культуры вбирать в себя благотворную сторону научно-технического прогресса и стимулировать его дальнейшее развитие. Успехи или провалы в этом непрерывном процессе и находят свое выражение в определенном состоянии мирового порядка.

Когда З. Бжезинский недавно заявил, что у России больше нет концепции бытия и она по этой причине утратила право на жизнь, то он выразил не только свою заветную мечту, но и мечту многих политиков, веками видевших в России досадную помеху своим устремлениям. Не случайно авторитетом по России для Бжезинского является русофоб А. де Кюстин. Как писал уже после окончания второй мировой войны другой русофоб Степан Бандера, “врагом был не только данный режим — царский или большевистский, не только государство и общественная система, а сама московская нация”. И все же они слишком торопятся хоронить Россию. Не эмоциями, а аргументами хочется их всех огорчить.

При историософской правоте К.Д.Кавелина, утверждавшего в середине XIX века, что “дальнейший ход нашей истории и внутреннего развития есть тайна для нас самих”, история любого государства имеет свою внутреннюю логику. В России, как и в любой другой стране мира, историю писали и пишут как национальную “биографию”. Отсюда и болезненная реакция общественного сознания на работы антиисторические по своей направленности. Чтобы понять суть нынешних отношений Российской Федерации с республиками Прибалтики, Украиной, Казахстаном, республиками Закавказья, надо знать, что русская государственность зародилась свыше тысячи лет тому назад на берегах Днепра, и Киев является по праву матерью городов русских. Необходимо уяснить, почему 450 лет тому назад началось движение России на Запад, в чем был смысл политики Ивана Грозного и Петра Великого. Мы должны осознавать, чем для России был выход к Балтийскому морю и что значил для России выход к Черному морю. Нельзя забывать и того факта, что государственные руководители Армении и Грузии еще 300 лет назад по своей инициативе обращались к самодержцам России с просьбой принять их под свое христианское покровительство.

Актуальность темы исследования. Необходимость обеспечения безопасности и взаимовыгодного сотрудничества различных государств требует выработки целостной и объективной, отвечающей потребностям современного развития общества научно-правовой концепции территории.

Разрушение Советского Союза, а также близкое ему по механизму и историческому смыслу разрушение Социалистической Федеративной Республики Югославии более резко и системно, чем параллельное существование Северной и Южной Кореи, Северного и Южного Вьетнама, ФРГ и ГДР, поставили вопрос о территориальном сознании как государственной идеологии.

Замена Советского Союза несколькими самостоятельными государствами, рост нестабильности практически на всей территории прежнего СССР и катастрофическое снижение жизненного уровня большинства населения некогда великой державы, превращение русских в разделенную нацию — все это ставит непростые вопросы о путях выхода из кризиса, о самом геополитическом смысле России. Среди социальных, экономических, культурно-исторических и прочих аспектов этой проблемы особое значение имеют территориальные и этнические факторы российской государственности. Это тем более важно, что государство, по верному суждению К.П. Победоносцева, не может быть представителем одних материальных интересов общества; “в таком случае оно само себя лишило бы духовной силы и отрешилось бы от духовного единения с народом”.

Последнее десятилетие ХХ века по-новому поставило проблему территории. Рассматривая территорию как один  из основных признаков любого государства, следует подчеркнуть, что трагедия 1991 года заключается не только в том, что некоторые внутренние административные границы стали государственными. Главное состоит в том, что страна Россия, носившая в XX в. имя Советский Союз, единый организм, единая культура, единая цивилизация оказались разорванными на несколько частей. Не стало единой территории, единой российской или русской земли.

Указанные проблемы не замыкаются только и исключительно на вопросах правовой неопределенности и незавершенности территориального размежевания на востоке Европы после гибели великого государства. Речь, несомненно, идет о некоем цивилизационном разломе, который пытаются искусственно углубить между русской и европейской цивилизациями.

Социально-экономическая и политическая интеграция государств, возникших на территории СССР —  один из острейших вопросов современного развития. Необходимо энергичное движение к воссозданию на территории прежнего СССР нового единого союзного государства, которое органично вобрало бы в себя весь лучший опыт государственного строительства, как дореволюционной России и Советского Союза, так и независимой Российской Федерации последних лет, сочетало реалии конца нынешнего века с задачами, которые встанут перед страной в будущем. Потребности возрождения России, как, пожалуй, редко какого государства в современную эпоху, требуют развития в гражданском обществе территориального сознания как государственной идеологии, предполагающей доминирование в государствоведении понятия территории.

Особое внимание теоретиков и практиков государствоведения к проблематике территории обусловлено объективными потребностями государственно-правового и международно-правового развития Российской Федерации:

во-первых, современный уровень разработки и понимания в правовденеии вопросов территории  не соответствует потребностям  формирования взвешенной внутренней и внешней политики Российской  Федерации, не обеспечивает учет ее национально-государственных интересов в оперативной деятельности:

во-вторых, действующее федеральное законодательство, законодательство и нормативно-правовые акты субъектов Федерации  поставили на повестку дня ряд важнейших проблем, среди которых обеспечение территориального единства России, ее территориальной целостности. Их разрешение невозможно без осознания территориального смысла развития государства.

Цель, задачи и предмет исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ современных проблем взаимосвязи территории и государства, территории и политического сознания. Для достижения цели исследования анализируются конституции и конституционные законы различных государств мира, международные конвенции и договоры, а также практика их реализации.

Указанная цель достигается при разрешении следующего комплекса задач:

— определение понятия “территория государства”, отвечающее современному уровню знаний;

— изучение правовых отношений между государствами при изменениях их территории по различным основаниям, а также между государством и гражданином при изменении территории государства;

— выявление типологии форм территориальной организации человеческого общества, видов территории, особых правовых режимов государственной территории, значения территориального фактора во внутренних и внешних факторах государства;

— представление путей разрешения территориальных споров между государствами, составлявшими ранее единый Советский Союз, механизмов реинтеграции на территории прежнего СССР.

Предмет исследования в диссертации рассматривается в двух основных аспектах, охватывает вопросы территориальных режимов и территориального разграничения. К первым относятся, в частности, территориальный суверенитет, территориальная юрисдикция, особые (специальные) правовые режимы. Ко вторым — неприкосновенность и целостность территории государства, установление границ континентального шельфа и морской экономической зоны, территориальные споры.

Степень научной разработанности и круг источников. Диссертационная работа выполнена на базе изучения и использования большого научно-монографического материала отечественных и зарубежных ученых.

Правовую основу работы составляет конституционное законодательство Российской Федерации, других государств мира.

При подготовке диссертационного исследования автор использовал достижения мировой правовой мысли, работы современных отечественных и иностранных исследователей, специалистов в области теории и истории культуры, политологии, всеобщей и отечественной истории и др. Среди них работы Р.Г.Абдулатипова, Н.И.Конрада, И.П.Рыбкина, Н.В.Ревуненкова, А.И.Солженицына, Басу Дурга Даса, Г.Дж.Бермана, Ф.Броделя, Я.Броунли, Г.Брэбана, Г.Гейдена, Э.Ланга, А.Матьеза, Ф.Моро-Дефаржа, Л.Оппенгеймера, К.Райта, Д.Старка, В.Ф.Халипова, А.Шлезингера, Ю.Эволы.

Подвергнута анализу советская и российская политико-правовая литература, прежде всего работы К.В.Арановского, Г.В.Атаманчука, Ю.Г. Барсегова, Ю.Я.Баскина, К.А.Бекяшева, С.А.Боголюбова,  М.М.Богуславского, А.М.Васильева, Л.И.Воловой, О.А.Жидкова, Д.Л.Златопольского, И.А.Исаева, В.П.Казимирчука, Л.М.Карапетяна, Д.А.Керимова, Б.М. Клименко, Ю.М.Колосова, Э.С.Кривчиковой, В.И.Кузнецова, О.Е.Кутафина, А.М.Ладыженского, В.В.Лазарева, М.И.Лазарева, Д.Б.Левина, Д.И.Луковской, Г.В.Мальцева, Л.С.Мамута, М.В.Мархгейм, М.Н.Марченко, С.В. Молодцова, В.С.Нерсесянца, Г.В.Осипова, В.С.Петрова, А.С.Пиголкина, М.И.Пискотина, А.А.Порк, П.И.Савицкого, А.С.Саломаткина, Ю.И.Скуратова, Б.А.Страшуна, Э.В.Тадевосяна, Ю.А.Тихомирова, В.Тишкова,  И.П.Трайнина, В.А.Туманова, Г.И.Тункина, И.А.Умновой, Н.А.Ушакова, А.Г.Ходакова, П.М.Хомякова, В.С.Шевцова, Б.С.Эбзеева, А.И.Экимова.

Представлены в диссертации и произведения отечественных и зарубежных мыслителей и политиков прошлого: К.Маркса, Ф.Энгельса, В.И.Ленина, И.В.Сталина, Ф.Рузвельта, Н.Н.Алексеева, Дж.Вико, А.Грамши, Г.Гроция, Л.Дюги, Г.Еллинека, К.Д.Кавелина, Н.И.Костомарова, С.А.Котляревского, Л.И.Мечникова, Н.И.Палиенко, Платона, К.П.Победоносцева, Полибия, Страбона, А.Хаусхофера, К.Хаусхофера, Л.Шалланда.

Методология исследования. Теоретической и методологической основой исследования стал системный подход к анализу правовых проблем статуса и режима территории в их диалектической взаимосвязи. Применение разнообразных методов исследования (сравнительно-правового, структурно-функционального, конкретно-социологического, аксиологического и других) способствовало обращению одновременно к теории государства и права, конституционному, административному и муниципальному праву.

Теоретические обобщения заключаются и исследуются на основе правового анализа внешнеполитической и внутригосударственной деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов власти ряда иностранных государств. В работе использованы методы сравнительного правоведения и системного анализа, аксиологический и конкретно-исторический подходы, данные конкретно-социологических исследований и  практической государственной деятельности диссертанта.

Научная новизна исследования заключается в разработке проблемы территории через комплексный анализ ее различных аспектов (видов территории, территориального суверенитета, территориального устройства государства, безопасности (защищенности) территории как признака государства, правового режима территории, регулирования территориальных вопросов в унитарных и федеративных государствах, взаимосвязи территории и гражданства, территориальный фактор во внешних функциях государства, в том числе проблемы естественных границ государств и территориальных споров).

Впервые в литературе предпринята попытка монографического исследования правовых проблем территории государства.

На защиту вынесены следующие положения, выводы и предложения:

Территория государства представляет собой пространство самоопределения народа, пространство, в пределах которого государство осуществляет свой суверенитет. Территории государства присущи как пространственные, так и внепространственные характеристики. Пространственные характеристики включают собственно пространство, а также его географическое поле (географические координаты, климатические условия и т.д.). К числу внепространственных характеристик относятся населенность территории (численность, плотность и распределение населения на отдельных участках), характер правового оформления границ, механизмы осуществления государственной власти и т.п. Пространственные и внепространственные характеристики территории определяют качество территории. Государственность неразрывно связана с территориальными ресурсами.

Качество территории обуславливает необходимость создания адекватной системы управления, отвечающей задачам сохранения единства страны, эффективного использования территории с учетом исторических и иных особенностей. Не будучи оформленным в политико-территориальных границах, государство не могло бы обладать качеством целостного субъекта и потеряло бы возможность воздействия на своих граждан.

Юридическая характеристика территории государства как публично-правовой категории предполагает верховенство государства, владеющего территорией от имени народа, включающее государственный суверенитет, юрисдикцию и территориальный контроль.

Территория является признаком государства при условии существования в его пределах единого общества (соединения населения и государственной власти). Условием и признаком самоуправляемости общества является сохранение территориальной целостности государства. Поэтому решение вопроса о территории (ее уступках и т.д.) возможно только в случае насилия либо перестройки национального самосознания, выраженного в прямом демократическом волеизъявлении. Принятие обществом мер по ограничению прав и свобод отдельных граждан во имя сохранения целостности государственной территории оправданно и необходимою

Территория государства есть материальное выражение верховенства и независимости населяющего ее народа. В вопросах распоряжения своей территорией государство  ограничено интересами своего народа, который только и правомочен принимать окончательное решение. Любой этнос, проживающий на государственной территории, имеет право на культурно-национальное самоопределение (развитие), ограниченное лишь общими интересами народа соответствующего государства. Никакое национальное (этническое) самоопределение не вправе перечеркивать такой общий интерес, как безусловное сохранение неприкосновенности и целостности территории государства.

Одной из основ становления и развития Русской цивилизации было осознание территории государства как расширяющегося пространства. Во многом это определяется межнациональными отношениями в России, которые  исторически носят равноправный и равнодостойный характер. Уникальность Русской цивилизации заключается прежде всего в том, что развитие восточнославянских этносов гарантировало одновременно и развитие других проживавших в России этносов, сохраняло их культурно-национальную самобытность. Непременным условием сохранения и развития всех этносов России, связанных общей исторической судьбой, является политика национального единства, а в перспективе — укрепление и развитие наднационального русского суперэтноса.

Территория государства является не только пространством его существования, но и основным воплощением представлений народа о своем государстве, своем Отечестве. Российская Федерация после 1991 года —  исторический стержень великого государства, объективно притягивающий к себе его осколки. Воссоздание процветающего единого государства на базе объединения для начала России и Белоруссии — надежда всего разделенного многонационального народа.

Современные особые правовые режимы государственной территории различаются качеством самозащиты общества в период внешней или внутренней опасности. Принятие обществом мер против саморазрушения как на всей территории государства, так и на ее части — прямая обязанность органов государственной власти.

Развитие институтов международных территорий, территорий со смешанным правовым режимом и территорий с переходным правовым режимом призвано обеспечить самосовершенствование мирового сообщества, предотвратить попытки насильственным путем решать споры о территориальном верховенстве. Вопрос о территориях с неопределенным статусом (Крым, Приднестровье и др.) требует не столько правовых, сколько политических решений.

Защита национальных интересов государств на ближних и дальних подступах к естественным границам их территории остается смыслом внешнеполитической деятельности всех государств мира, условием устойчивого баланса разнонаправленных сил в международных отношениях.

Теоретическая и практическая значимость работы.  Теоретическая значимость работы обусловлена прежде всего тем, что в диссертации содержится комплексный анализ основных характеристик территории государства,  исследуются формы территориальной организации общества и правовой режим территории, исследуется территориальный фактор в ходе реализации внутренних и внешних  функций государства.

В работе разрабатывается система понятий, раскрывающих  и характеризуюущих  категорию “территория государства”, рассматриваются наиболее значимые  вопросы территории в современных условиях Российской Федерации, что позволило вынести на защиту выводы, положения и рекомендации, значимые в практическом плане для утверждения территориального сознания, выборе механизмов реинтеграции Российской Федерации с государствами СНГ, при разрешении существующих и могущих возникнуть территориальных споров и разногласий. Представленные в работе положения направлены на  реформирование внешнеполитического курса Российской Федерации, утверждение приоритета национально-государственных интересов, отражающих потребности её существования и развития.

В результате проведенного исследования выявлены перспективы и возможности совершенствования режима территории, необходимость корректив института российского гражданства. Диссертационный материал представляет значимость  в законотворческой деятельности, может быть применен в научно-педагогической работе при преподавании в юридических и гуманитарных учебных заведениях курсов теории и истории государства и права, конституционного права, международного права, политологии, других дисциплин.

Апробация результатов исследования. Основные положения работы отражены в  опубликованных работах автора, в его выступлениях на сессиях российского парламента в 1990-1998 годах, на заседаниях Парламентской Ассамблеи Совета Европы (1992-1994), Межпарламентской Ассамблеи стран - участников СНГ (1996-1998), Парламентского Собрания Союза России и Беларуси (1996-1998), а также в докладах, с которыми он выступал на различных конференциях, в частности, в Москве (1992, 1995, 1996, 1998), Тулузе (Франция, 1994), Екатеринбурге (1995), Бонне (Германия, 1996 и 1997), Лондоне (Великобритания, 1996), Минске (Беларусь, 1996), Санкт-Петербурге (1996 и 1998), Мюнхене (Германия, 1998) и Берлине (Германия, 1998).

Результаты исследований использовались в деятельности автора как народного депутата РСФСР (1990-1993) и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (1993-1998), заместителя Председателя Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, в том числе использовались в повседневной законотворческой деятельности, например, в работе над Декларацией о государственном суверенитете РСФСР (1990), законами об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР от 15 декабря 1990 г. и от 24 мая 1991 г., об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления от 24 мая 1991 г., а также законами и законопроектами “О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации”, “О внутренних водах, территориальном море  и прилегающей зоне РФ”, “О ратификации Конвенции ООН по морскому праву и Соглашения об осуществлении части XI Конвенции ООН по морскому праву”, “О  юридической силе для Российской Федерации — России результатов референдума СССР  17 марта 1991 года по вопросу о сохранении Союза ССР”,  “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О гражданстве РФ”, других законов, в ходе подготовки и принятия постановлений Государственной Думы ФС РФ  и Парламентского Собрания Союза Беларуси и России по данной проблематике.

Результаты работы были использованы автором на юридическом факультете Омского государственного университета в ходе подготовки и чтения специального учебного курса (1995).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих пятнадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы.

Глава I. Территория государства: основные  характеристики

§ 1. Понятие территории и ее виды

1.1. Государство и пространство

Государство — понятие многогранное. В раннем марксизме оно рассматривалось обычно в качестве машины для осуществления власти над обществом, как аппарат классового принуждения, а в марксизме “классическом” — как аппарат публичной власти в обществе, основное политическое орудие, посредством которого буржуазия осуществляет свое классовое господство над народными массами. Именно К.Маркс дал историко-материалистическое объяснение сущности государства — особого механизма, при использовании которого определенный социальный класс (или классы) становится в обществе политически господствующим. Все обществоведы знали знаменитую фразу В.И. Ленина: “Государство возникает там, тогда и постольку, где, когда и поскольку классовые противоречия объективно не могут быть примирены”.

Государство служит связующей силой цивилизованного общества, как его назвал Ф.Энгельс, указав как на отличительную черту государства на особый характер публичной власти, выделившейся из общества и ставшей над обществом. Вместе с тем, оно является, по словам того же Ф.Энгельса, “государством исключительно господствующего класса и во всех случаях остается по существу машиной для подавления угнетенного, эксплуатируемого класса”. Это укладывается даже в круговорот государственных форм, который в первом приближении конструировал еще Полибий.

Несомненно, что рождение государства в качестве политико-правовой категории, его абстрагирование от других элементов политической системы характерно “лишь для нового времени, так как только для нового времени характерна абстракция частной жизни. Абстракция политического государства есть продукт современности”. Не отрицая традиционного понимания и современного государства как механизма в виде системы законодательных, исполнительных и репрессивных органов (органов принуждения), как свойства общества, видимой корпорации населения, “всеобщего”, официального устройства общества и его политической структуры, как аппарата классового господства, машины классового насилия и в то же время органа управления обществом, все же достаточно часто, особенно в политической публицистике, “государство” воспринимают как синоним понятий “страна” или “общество”.

Новое соотношение государства и общества, превращающее государство в орудие социального компромисса, пусть это, по мнению Ю.А. Тихомирова, и остается лишь тенденцией, заставляет говорить об обновленном наборе функций. Впрочем, Ю.А.Тихомиров прав, напоминая о сохраняющемся (если не растущем) противоборстве интересов.

Исходным в анализе государства и связанных с ним отношений является понятие власти. Власть — это общественное отношение, которое характеризуется способностью и возможностью одного человека или группы лиц добиваться осуществления своей воли другими людьми, группами людей, целыми народами и государствами. Любая общность людей предполагает отношения власти—подчинения, от семьи, дружеской компании до этнической общности и межгосударственных объединений. В организованном обществе власть выступает как коллективная сила.

Вершиной социального развития стала политическая власть как господство определенной группы людей (элиты) над всем обществом, характеризуемое использованием в случае неповиновения насильственных принудительных средств. По утверждению Э.Ланга, в государстве “надлежит видеть институты (органы и лиц, занятых управлением), призванные играть роль регулятора, гарантирующего отдельные элементы общего блага”.

Политическая власть осуществляется через формирующиеся в ходе развития человечества многообразные политические институты, прежде всего через механизмы государства, партийные системы. Отношения и институты, связанные с функционированием политической власти в обществе, составляют в своей совокупности политическую систему. В современных международных отношениях механизмом осуществления политической власти все больше выступают международные организации (ООН и др.).

Объективно представляя собой пространственные пределы осуществления государственной власти, территория закономерно ассоциируется с могуществом и величием государства, либо с его слабостью и уязвимостью. Но территория — не просто особого рода пространство. Для нее характерны не только специфические пространственные критерии, но и многие другие характеристики. В их числе:

1) размеры, то есть общая площадь;

2) протяженность с севера на юг и с востока на запад;

3) компактность, то есть сконцентрированность в единое целое;

4) географическое положение на карте мира, в том числе наличие рек и выхода к морю. Еще Г. Гроций, анализируя способы приобретения власти над той или иной частью моря, выделил два: через деятельность находящихся в море людей, например флота, и опираясь на территорию, “поскольку с берега есть возможность оказывать принуждение на тех, кто находится в ближайшей части моря, в той же мере, как если бы они находились на самой земле”;

5) населенность (численность и плотность населения, его распределение по отдельным участкам территории);

6) климатические условия, на которые оказывают влияние приближенность к экватору или к одному из полюсов Земли, к морям или другим большим водоемам, нахождение в глубине или на краю континента (Л.И.Мечников, например, был уверен, что великие исторические цивилизации сосредоточены исключительно в умеренном климатическом поясе);

7) особенности ландшафта (горы или низменности, болота или пустыни);

8) характер недр и степень их разработки (наличие полезных ископаемых, их доступность для разработки);

9) характер границ (юридически оформленные или фактически существующие, естественные или произвольные, надежно укрепленные или беззащитные);

10) характер сопредельных территорий (государственные или международные, с миролюбивыми или агрессивными политическими режимами);

11) время существования.

Как видим, ряд параметров имеют явно внепространственный характер. Не случайно главным показателем территории, позволяющим различать ее виды, был и остается существующий на ней правовой режим (или механизм осуществления государственной власти).

Конечно, с точки зрения и гуманитарного и естественнонаучного знания понятия “пространство” и “территория” — не синонимы. Пространство включает в себя как собственно физическое пространство (территорию), так и его географическое поле (географические взаимосвязи). Если физическое пространство может характеризоваться дискретностью (прерывистостью), то географическому полю свойственна континуальность (непрерывность). Это, в частности, позволило Л.И.Грачу сделать вывод о том, что слишком узок перешеек, соединяющий Крым с Украиной, и еще более узок пролив, отделяющий его от России. Иными словами, территория выступает не только как государственная территория, т.е. как общественная, юридическая категория, но и как естественная географическая среда, в которой существует данное человеческое общество.

Избегая упрощений, но при этом признавая географический детерминизм, нельзя не отметить, что в Российском государстве обширные территориальные пределы всегда ставили перед народом и государственной властью два вопроса: каким образом сохранить единство страны и как обеспечить эффективность осуществления государственной власти на столь обширной территории?

Вопрос о качестве территории всегда был и остается в центре любого территориального урегулирования, будь то средневековые европейские войны или споры о размежевании в Боснии хорвато-мусульманской конфедерации и республики православных сербов в 1992 — 1996 гг. Тот же климат, по мнению Ж.Бодэна, влияет даже на форму государства. Показательно, что в 1941 г. под впечатлением успехов гитлеровской Германии в Средиземноморье, прежде всего в Греции и Северной Африке, президент США Ф.Рузвельт, имея в виду именно качество территории, писал премьер-министру Великобритании У.Черчиллю: “Лично я не расстроен захватом Германией новых крупных территорий. На всех этих территориях, вместе взятых, мало сырья — недостаточно для содержания огромных оккупационных сил или для компенсации их пребывания”. При жесткой альтернативе — качество территории или ее размеры — предпочтение всегда отдается первому.

Ныне, как и в прошлом, формулу государства в своем единстве образуют три понятия: “территория”, “государственная власть”, “население”. Правда, в теории государства уточняется, что “когда говорят о конкретных государствах (СССР, Англия, Бразилия и т. д.), то имеют в виду определенное единство территории, населения, власти”. И в этом смысле государство выступает в качестве официального представителя этого населения в международном праве.

Соединение населения и государственной власти рождает феномен определенного типа общества, а вся триада создает государство и означает то, что верховная и единая государственная власть распространяется на всю данную территорию и на всех людей, составляющих ее население. В случае совершения действий, направленных на нарушение этого триединства, посягательств на верховенство государственной власти, государство имеет право и обязано обеспечить безусловное подчинение своим распоряжениям.

Правовое закрепление основных положений этой формулы производится в основных законах государств.

Так, ст. 4 Конституции России 1993 г., определяя основы разграничения полномочий между государственными структурами страны, подтверждает территориальное единство Российской Федерации и распространяет единую государственную власть на всю ее территорию без каких бы то ни было изъятий. Статья 67 Конституции Российской Федерации, раскрывая понятие территории Российской Федерации, перечисляет ее составные части: территория субъектов федерации, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Права России распространяются также на ее континентальный шельф и экономическую зону. Среди функций Российского государства особо обозначено обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации.

Аналогичные положения имеются и в конституциях других государств. Например, Куба в соответствии с конституционной формулой осуществляет суверенитет “над всей национальной территорией...” (ст. 10 Конституции Республики Куба 1976 г.). Согласно Конституции Республики Филиппины 1987 г. (ст. 1), “национальная территория охватывает Филиппинский архипелаг со всеми включенными в него островами и водами и все иные территории, находящиеся под суверенитетом или юрисдикцией Филиппин и состоящие из суши, вод и воздушного пространства, в том числе их территориальное море, морское дно, недра, островные шельфы и прочие подводные пространства”. А территория Республики Беларусь является “естественным условием существования и пространственным пределом самоопределения народа, основой его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь” (ч. 1 ст. 9 Конституции 1994 г. с изменениями и дополнениями, принятыми на референдуме 24 ноября 1996 г.).

Приведенные положения составляют юридический стержень универсального понятия территории. Нетрудно заметить, что в данном контексте территория представляется не только в виде пространственных пределов функционирования общества, некоей основы существования социального организма, но и как своего рода политическое, экономическое и культурное пространство, пределы осуществления власти внутри страны и пределы, за которыми государство выступает как иностранная, внешняя сила.

Следует при этом отметить, что, углубляя традиционное понимание территории как части земного шара, подвластной государству или союзу государств, советская правовая наука достаточно давно определяла территорию как “пространство, в пределах которого государство осуществляет свой суверенитет, где господствующий в государстве класс осуществляет свою государственную власть, распоряжаясь, в частности, и самой территорией и организуя ее в административном отношении в соответствии со своими интересами”.

Как уже говорилось, в прошлом государство обычно рассматривалось как триада понятий “территория”, “власть” и “население”. Имея это в виду, германский правовед Г.Еллинек писал: “Чтобы избегнуть юридических фикций и признать предшествующее всякой юриспруденции естественное бытие государства, представляется естественным искать объективное существо государства в одном из его составных, по-видимому реально существующих, элементов. Эти элементы суть — территория, народ, властитель”. Н.Н.Алексеев, добавляя к этой триаде четвертый элемент - организованный порядок, - рассматривал территорию как объект власти, как элемент государства-личности и как “месторазвитие”.

Советские ученые были против подобного понимания государства, исходя из ленинско-сталинского понимания государства как машины классового подавления. По мнению академика И.П.Трайнина, понятие государства следует искать в свете развития законов производства, производственных отношений, в результате которых возникли и обострялись классовые противоречия в обществе. Они, и только они, определили ход человеческой истории, вызвали необходимость государства и его механизма. Вместе с тем И.П.Трайнин, переходя к вопросу о соотношении государства и территории, признает, что государство нельзя связывать только с властью, ибо оно не может существовать без территории. Это само собой разумеется Не устарела и не устареет оценка подхода к теории государства в любом ее аспекте как подхода социально обусловленного. “В учении о государстве, в теории о государстве вы всегда увидите... борьбу различных классов между собой, борьбу, которая отражается или находит свое выражение в борьбе взглядов на государство, в оценке роли и значения государства”, — писал В.И.Ленин.

Несколько в ином ключе рассматривается понятие территории в более поздней отечественной литературе. Например, указывается, что “государственная территория — это принадлежащая данному государству и находящаяся под исключительной его властью часть земного пространства над сушей и водами”. Здесь имеется в виду лишь международно-правовой аспект территории. Именно в этом аспекте и следует понимать утверждение Б.М.Клименко о том, что государственная территория не входит в понятие государства как субъекта международного права, ибо принадлежность субъекта не следует отождествлять с самим субъектом.

Такому подходу в полной мере отвечает утверждение Н.А.Ушакова о том, что правовое понятие территории не имеет ничего общего с понятием территории “в ее природном, естественном смысле, как среды обитания земной флоры и фауны, местонахождения естественных богатств и ресурсов, среды обитания человека и материальной основы его обитания”. Достаточно спорно то, что сам автор предлагает понимать под территорией в международном и в национальном праве некоторое земное, а также внеземное (космическое) пространство, ограниченное от других земных пространств определенными поверхностями (границами) и имеющее тот или иной юридический статус и соответствующий ему правовой режим.

Невозможно не обратить внимания на то, что территория — это категория, сформировавшаяся исторически в тесной связи с такими категориями, как государство и нация. Французский государствовед Л.Дюги отмечал, что “коллективность может быть государством только тогда, когда она осела на территории с определенными границами. Без этого нет государства. Может существовать целая социальная группа, в ней может возникнуть даже политическая власть, но эта коллективность, дойдя даже до политической дифференциации, не составляет и не может составлять государства”. Государство, таким образом, предполагает территорию как часть государственной организации. Иными словами, территория как часть земного пространства представляет собой необходимое естественное условие существования государства, материальную основу жизни организованного в государство общества.

Отметим, что феномен фиксации населения на определенной территории (седентаризм) еще в догосударственные времена стал основой новой социальной организации, в которой человеческие сообщества дифференцировались по территориальному критерию, заменяющему прежний критерий кровного родства. Однако поистине глобальное значение территориальный критерий приобретает только при переходе от родового общества к государству.

В современном международном праве под территорией в широком смысле этого слова понимают различные пространства земного шара с его сухопутной и водной поверхностью, недрами и воздушным пространством, а также космическое пространство и находящиеся в нем небесные тела.

Существуют и подходы, отождествляющие территорию с юрисдикцией. Морские и воздушные суда, территориальное море и посольства признаются территорией постольку, поскольку в юридическом контексте означают конкретную сферу правовой компетенции, а не географическую категорию. Подобные утверждения требуют более корректной аргументации, но и в этом случае основными признаками государственной территории обычно называют принадлежность ее определенному государству и верховенство над ней права этого государства.

Само государство зарождается в период, когда этносы (народы), нации, некие группы, связь в рамках которых еще основывается на кровно-племенных началах, начинают обособлять себя от других не только по признаку кровного родства, общего правителя, но и по принципу принадлежности к той территории, которую они занимают. Кровное разделение сначала дополняется, а затем в государстве и вовсе заменяется территориальным разделением. Следовательно, основной признак государственной территории — верховенство на конкретной территории соответствующей государственной власти.

Анализируя формально-юридические свойства территории государства, можно выделить следующие аспекты:

1) без разрешения со стороны властного аппарата государства никакая другая власть не имеет права осуществлять на ней свое господство, то есть суверенитет;

2) все находящиеся в пределах территории государства граждане (подданные), а также другие лица (исключение составляют лица, обладающие дипломатическим иммунитетом) подчинены власти государства и его законам.

Из первого пункта вытекает, что на одной и той же территории (то есть территории, находящейся под юрисдикцией одного государства) может осуществлять власть только одно государство. Второй означает, что, не имея пространственных границ, государство не имело бы возможности воздействовать на своих граждан (подданных, гражданское общество, социальные группы). То есть государство не могло бы обладать качествами целостного субъекта, не будь оно оформлено в своих границах.

Управление государством может осуществляться, как правило, лишь в пространственных пределах его территории. Действие самих нормативных предписаний государства оправданно рассматривать как “процесс существования права во времени, в пространстве и среди широкого круга лиц”.

Только здесь, используя свою власть, оно может беспрепятственно в полном объеме повелевать людьми, и в первую очередь — своими гражданами. Особые случаи (территория посольств, консульств и т.п.) лишь подтверждают правило. Иными словами, государственность как таковая тесно связана с территориальными ресурсами; она не может существовать без четко или условно, но ограниченной территории. При этом государственная власть распространяется на всю без исключения территорию государства: на все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией государства, а также объекты с государственной символикой (например, корабли, авиалайнеры и т.д.).

Обеспечение целостности и неприкосновенности государственной территории достигается единой государственной политикой, долгосрочными и краткосрочными программами, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства. В свою очередь устойчивость развития, а вместе с ней и независимость государства, напрямую зависит от целостности его территориальных границ.

Анализ территориальных характеристик свидетельствует, что государство — это не просто объединение людей или механизм власти, но и определенная территория, на которой живет данное население. На этой территории могут проживать, конечно, также иностранцы, лица без гражданства. Человек может проживать на территории другой страны, оставаясь под властью своего государства.

1.2. Земля и территория

Необходимо отграничивать статус территории от территориальных, точнее, пространственных аспектов распоряжения землей. Вопросы землепользования и землевладения корреспондируют с проблемами режима территории, но не совпадают с ними. При этом в понятие “земля” следует включать поверхность, недра, воды, леса нашей планеты, способные быть предметом правоотношений собственности. Не случайно под землеустройством, по мнению И.Шулейкина, всегда понималась совокупность мероприятий, регулирующих земельные отношения путем изменения сложившихся и создания новых пространственных форм организации земли, способствующих расширенному воспроизводству господствующего способа производства.

Земельный кодекс России, принятый 25 апреля 1991 г., включил в понятие землеустройства систему мероприятий, направленных на осуществление земельного законодательства, решений государственных органов по вопросам использования и охраны земель, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов (ст. 112). Российское законодательство выделяет семь категорий земель:

— сельскохозяйственного назначения,

— населенных пунктов (городов и других поселений),

— промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения,

— особо охраняемых территорий (природоохранного, природно-заповедного фонда, оздоровительного, релаксационного и историко-культурного назначения),

— лесного фонда

— водного фонда,

— запаса.

Критерием классификации земель выступает их целевое назначение. Ссылаясь на Флорентина и Варрона, Тацита и Плиния, Г.Гроций выделил три рода земель: во-первых, надельные или “размежеванные”, имеющие вместо границ искусственно созданные межи; во-вторых, земли, отведенные как целое, или участки определенных размеров (в центуриях и югерах), и, в-третьих, земли с естественными границами, названные так потому, что рубежи их удобны для отражения нападения врагов. При этом Г.Гроций пытался провести грань между понятиями “территория” и “земля”.

Территория, по Гроцию, нечто иное, чем земля. Например, в случае изменения течения реки, повлекшего изменения земли первых двух родов, “самая территория, — считал он, — ничуть не изменится”. Отсюда, в том числе, и вывод М.И.Козыря, что территориальное верховенство не может рассматриваться как основание права государственной собственности на землю.  Последнее крайне существенно, ибо в советском международном праве нередко абсолютизировался подход, что государство осуществляет публично-вещное право на территорию (А.М.Ладыженский), которая “есть объект социалистической собственности и материальная база социалистического хозяйства” (В.Н.Дурденевский).

В советской теории право собственности государства на часть земли или всю землю в пределах государственной территории обычно выводилось из суверенитета государства, его правомочия суверенно устанавливать правовой режим земельной собственности, недр, природных богатств и др., уступать или обменивать отдельные части своей территории и т.п. Из суверенитета государства выводили его право национализировать расположенные на его территории имущество, производственные и иные объекты иностранных государств.

Существовали и иные концепции. Например, М.М.Козырь высказывал совершенно отличную от предыдущей точку зрения: “Территориальное верховенство не может рассматриваться как основание права государственной собственности на землю”.

В теории международной собственности (Лабанд, Розен, Цительман, Мартенс, Оппенгейм, Лаутерпахт и др.) территория государства представляет собой не внутригосударственную, а международно-правовую собственность государства. При этом вычленяются два аспекта:

— государственно-правовой, то есть власть государства в пределах своей территории, представляющей пределы распространения государственной власти;

— международно-правовой, то есть власть государства на определенную территорию, где территория выступает в качестве объекта права собственности в его гражданско-правовом смысле.

При этом территория рассматривается как арена властной деятельности государства для внутреннего права и как собственность государства для международного права. То есть в международных отношениях каждое государство выступает как собственник своей территории. Следовательно, государство не только осуществляет территориальное верховенство в сфере публичного права, но также обладает способностью распоряжаться своей территорией на международной арене как своей собственностью.

Подобные вещно-правовые взгляды, когда территорию относят к объектам публичного права, просматривались и у советских юристов-международников. Так, А.М.Ладыженский писал в 1948 г., что в международных отношениях государство “проявляет себя как собственник территории, когда заключает с другими государствами договоры о приобретении и уступке ее, об обмене отдельными ее участками, о сдаче или получении ее в международно-правовую аренду и т.п.”.

Б.М.Клименко в свою очередь решительно утверждал: “Поскольку определенная территория принадлежит определенному государству, постольку она является его собственностью. Эта собственность существенно отличается от понятия собственности во внутреннем праве. Она существует и рассматривается в плоскости международных отношений и международного права и в этом смысле может считаться международной”.

Подобная концепция была подвергнута критике рядом авторов (Н.А.Ушаков, Ю.Г.Барсегов, А.М.Турубинер) на основании того, что земля и территория не одно и то же. Можно говорить о государственно-правовой собственности на землю, но не на территорию.

Ю.Г.Барсегов, подвергнув в 1958 г. критике положение о том, что территория в СССР является объектом социалистической собственности, подчеркнул, что верховенство государства в пределах государственной территории носит публично-правовой характер, и государство, владеющее территорией от имени народа, не властно распоряжаться ею как своей собственностью вопреки интересам народа. Аналогичную позицию заняли Н.А.Ушаков, Б.М.Клименко.

Природой территориального верховенства определяется назначение государственной территории быть не только пространственной сферой, в границах которой обеспечивается суверенное осуществление государственной власти, но и объектом суверенного властвования. Однако для обоснования суверенного правомочия государства распоряжаться своей территорией нет необходимости рассматривать ее как предмет права собственности.

1.3. Юридические характеристики территории

В юридической науке сложились разные подходы к пониманию территории. Объектная теория (Гейльберн, Зайдель, Цорн), старейшая по времени своего возникновения, рассматривает территорию как объект публично-вещного права собственности государства, строя на этом обоснование частноправовых форм приобретения территории. Пространственная теория территории (Блюнчли, Г.Еллинек, Л.Дюги, Ф.Ф.Кокошкин, Н.М.Коркунов, Ф.Лист) делала упор на том, что территориальное верховенство входит в сферу публичного права и не включает право частной собственности, каковым является земельная собственность. Территориальное верховенство как осуществление публичной государственной власти объявлялось ею правом не на территорию, а на население.

Если патримониальная теория (Оппенгейм, Донатти) понимает территорию как объект реального права собственности, отождествляет ее с государством, то среди получивших развитие в более позднее время теорий, умаляющих принцип территориальной суверенности, выделяются теория лимитированного пространства и теория компетенции. Представители последней (Г.Кельзен, Ж.Ссель, Ш.Руссо) понимали территорию как сферу пространственной компетенции государства. Близка к этому и теория лимитированного пространства.

Юридически корректное определение государства дано в ст. 1 Конвенции Монтевидео 1933 г. о правах и обязанностях государств. “Государство как субъект международного права, — говорится в Конвенции, — должно обладать следующими чертами: а) постоянным населением, б) определенной территорией, в) правительством, г) способностью вступать в сношения с другими государствами”. Это определение используется при решении вопроса о том, соответствует ли то или иное образование критериям государства. Например, когда Палестинский совет в конце 1988 г. провозгласил суверенное Палестинское государство, это притязание было отвергнуто большинством западных правительств, сославшихся на критерии Монтевидео: Западный берег и полоса Газа были спорными территориями, не имевшими фактического палестинского управления. Аргумент чисто политический, ибо следовало признавать территорию Палестины незаконно оккупированной.

Факт территориального контроля реализуется в международной практике через признание. Территориальные организмы со стабильными и эффективными правительствами защищаются международным правом.

В сущности, аналогичные идеи были выдвинуты еще Г.Гроцием, который считал, что “власти обыкновенно подчинены двоякого рода предметы: во-первых, лица — этот предмет иногда достаточен сам по себе, как, например, толпа переселенцев на новые места — мужей, жен и детей; во-вторых, пространство, называемое территорией”.

Г.Гроций справедливо утверждал, что вряд ли возможно однозначно определить происхождение понятия “территория”, хотя и неизменно отмечал его государственно-правовой генезис. Происхождение “территории” от “устрашения врагов” (terrendis hostibus), по Флакку Сицилийскому, казалось ему не менее вероятным, нежели от “попрания” (terendo), по Варрону, или от “земли” (terra), по Фронтину, или от “права устрашения” (terendi jure), которым обладают должностные лица, по Помплонию. И действительно, все эти аспекты государственной территории: “земля”, “попрание” чьей-то воли, чьих-то интересов, “устрашение” врагов — неизменно связаны с самим фактом властно организованной территории.

На основе понимания территории как публично-правовой категории построены многие международно-правовые документы. Статья 11 Межамериканской конвенции о правах и обязанностях государств 1933 г. устанавливает, что “территория государства неприкосновенна и она не может быть предметом ни военных оккупаций, ни других насильственных мер, проводимых другим государством, ни прямо, ни косвенно, ни по какому-либо мотиву, хотя бы даже временно”.

Статья 20 Устава Организации американских государств зафиксировала следующее положение: “Территория государства является неприкосновенной, не может ни при каких обстоятельствах быть объектом военной оккупации или иных насильственных действий, прямо или косвенно предпринятых другими государствами, даже если эти действия носят временный характер. Не будут признаваться территориальные приобретения или другие специальные выгоды, полученные силой или посредством применения любой другой меры принуждения”.

Именно тип властных отношений, характерных для государства, обусловил принцип, по которому каждый, находясь на территории государства, подпадает под действие законов этого государства. Однако уже обычное право предусматривает исключение из этого правила для послов, а впоследствии и для помещений, земельных участков, послами занимаемых. Послы с точки зрения принимающего их государства не вольны в своих действиях, они всегда признавались не просто представителями, но определенным олицетворением направивших их государей или государств. В этом смысле посол находится как бы вне территории государства пребывания, вследствие чего и не несет ответственности по внутригосударственному праву народа, среди которого он живет. Отсюда и само понятие экстерриториальности, уходящее корнями в глубокую древность. Уже Т.Ливий следовал такой традиции, называя убийство фиденатами послов нарушением права народов, преступлением, неслыханным делом, нечестивым умерщвлением.

1.4. Территория в политической науке (основы геополитики)

Древние греки, раскрывая понятие Родины, начинали с того, что это “земля, все жители которой заинтересованы в ее сохранении”. Соединение территориальных проблем с проблемами развития общества и вопросами осуществления государственной власти привело к рождению науки геополитики.

Истоки геополитики. Принципы рассмотрения проблем территории с позиций политической науки закладывались при зарождении науки геополитики. Исторические реалии не могли при этом не наложить отпечаток на научную доктрину. В сознании старшего и среднего поколений граждан Советского Союза (ныне территория СНГ и старательно “отворачивающейся” от СНГ Прибалтики) истоки геополитики омерзительны. Эти истоки таковы:

— теории расового превосходства “белых” над “цветными”;

— концепция социального дарвинизма;

— мальтузианство.

Расовая принадлежность народа, а не отдельного человека, действительно определяет роль и место этого народа в историческом процессе. Но гуманитарные науки до сих пор дискутируют о различиях Общей Истории и Всемирной Истории. Никакие расовые концепции разделения народов на “высших” и “низших” с позиций современных гуманитарных наук не выдерживают ни критики, ни даже просто постановки вопроса.

Гитлеровцы сделали из расовой теории инструмент идеологического оправдания господства “германской расы” над “низшими” народами — евреями, славянами, цыганами. Это общеизвестно. Занимаясь геополитикой, следует помнить, что идея “расы господ” и “расы рабов” коренится, в конце концов, не в различиях цвета кожи людей, а в иерархичности общества при неразвитости производительных сил.

Сформулированный В.И.Лениным закон неравномерного развития государств в условиях современной научно-технической (а также, добавим ныне, информационной) революции создает основу для понимания, почему в любую из известных нам эпох народы разделяются на господствующие и порабощенные, но это разделение не определяется цветом кожи.

Вместе с тем, расовые теории превосходства одних народов над другими как один из истоков геополитики навсегда, по-видимому, оставили на ней “родимое пятно”. Чем бы ни занималась геополитика, в любой позиции и ситуации она выясняет, кто “господин” положения на международной арене, а кто в “догоняющих” или подвластных.

Другим источником идей геополитики является социальный дарвинизм, развернутый в конце XIX в. в работах Г.Спенсера, М.Баккаро, Л.Гумпловича и других. В противовес теориям, рассматривавшим общество как некую гармоничную целостность, социальный дарвинизм сфокусировал пафос исследовательской работы на неодолимо конфликтном характере общественного развития, перенеся на общество все звериные законы борьбы за существование. Социальный дарвинизм — это освещение жизни общества с точки зрения законов беспощадной биологической эволюции. На практике это означает, что на политику не распространяются никакие моральные ограничения, в ней правит бал пресловутый “триумф выживания”. Отсюда знаменитые афоризмы: “победителей не судят”, “опоздавшему — кость” и т.п.

В настоящее время о социал-дарвинистах вспоминают довольно редко. Новое поколение политологов и политиков должно делать особое усилие, чтобы осознать истинную ценность “триумфа выживания” в науке и реальной политике, когда отбрасываются представления о благопристойности, сострадании, гуманизме, справедливости, и остается только одно “ницшеанское” правило: “надо быть очень сильным, чтобы не понимать, насколько это одно и то же: жить и быть несправедливым”.

Наконец, третьим источником классической геополитики является мальтузианство, к которому тоже надо отнестись без идеологических предвзятостей. Пора спокойно отделить научные выводы Т.Мальтуса (1766—1834) как от “гуманитарных вампиров”, так и от хаотических пристрастий.

В конце ХХ в. идея Мальтуса о том, что темп роста населения необходимо гармонизировать с темпом роста производства средств потребления, не вызывает ни у кого принципиальных возражений; более того, эта идея кажется современному человеку не просто разумной, а прямо-таки тривиальной. Но в 1798 г., когда Мальтус обнародовал свою основную работу — “Опыт о законе народонаселения”, — люди верили, что человек — Божья тварь, венец Творения и т.п.

Основная идея как раннего, так и современного мальтузианства — необходимость регулирования народонаселения в соответствии с возможностями территории при данном уровне сельского хозяйства, промышленности и торговли.

Если населения больше, чем можно накормить на данной территории при данных условиях, то следует “божья кара”: голод, эпидемии, стихийные бедствия, безумные кровавые раздоры между людьми. Таков, по Мальтусу, результат “естественного” перенаселения. Но Мальтус ввел и понятие так называемого “абсолютного” перенаселения. Опираясь на социально-экономическую статистику, Мальтус установил, что:

а) средства пропитания увеличиваются в “арифметической” прогрессии, т.е. линейно,

б) тогда как население увеличивается в “геометрической” прогрессии, т.е. экспоненциально.

Поэтому через определенный промежуток времени, чтобы избежать социальных потрясений из-за голода, государства вынуждены:

— либо отвоевывать новые земли, изгоняя аборигенов (колониальная экспансия),

— либо беспощадно ограничивать рождаемость и сгонять бездомных бродяг, нищих, так называемых пауперов, в работные дома (разновидность особо тяжелых каторжных работ).

Ясно, что мальтузианство, являясь учением о народонаселении, из которого выросла современная демография, тесно связано с геополитикой, поскольку за определенным пределом только война на истребление противника дает возможность предотвратить массовый голод и голодные бунты в собственной стране.

Примечательно, что даже нападение на нашу страну, СССР, Гитлер обосновывал вполне “мальтузиански”: выступая перед высшим генералитетом перед началом войны, Гитлер сообщил слушателям, что зерна для продовольствия в Германии осталось всего на три месяца и что только за счет пространства на Востоке можно обеспечить немецкий народ собственным хлебом.

Так обстояло дело при классических типах вооружения армий, и даже изобретение пулеметов не изменило подход политиков к борьбе с перенаселением территории: все еще казалось, что уничтожение населения, а не только военнослужащих противника, и захват его природных ресурсов позволят избежать перенаселения в собственной стране. Появление во второй половине ХХ в. новых типов оружия массового уничтожения (ядерного, бактериологического, химического, геофизического, метеорологического, психотронного) сделало для нормального человечества войны типа первой и второй мировых невозможными, поскольку любая мировая война с применением современного оружия массового уничтожения воздействует в равной мере не только на население и территорию противника, но и на население и территорию многих других стран, в том числе самого агрессора.

Термин “геополитика” был впервые введен в оборот шведским государствоведом Рудольфом Челленом, профессором университета в городе Упсала. Но уже до этого развитие политической географии привело к осмыслению ее основных начал. Ф.Ратцель, рассматривая государство как организм, связанный с почвой, пролагая путь к пространственной технологии государственной власти, сделал ключевой вывод: “В соответствии со своей природой государства развиваются в соперничестве со своими соседями, в большинстве случаев за обладание территориями”. Именно книга Ф.Ратцеля, опубликованная в 1901 г., называлась “Жизненное пространство”.

Как отдельная отрасль гуманитарного знания геополитика возникла в начале ХХ века, но корни ее уходят гораздо глубже, поскольку люди очень давно стали осознавать, сколь сильно территориальные, географические факторы предопределяют политику (в основном внешнюю) любого государства. Следует согласиться с Л.И.Грачем, что русская геополитика как определенное научное направление вышла из Восточного вопроса, остающегося до сих пор одним из самых сложных в мировой политике.

Поскольку гитлеровцы использовали геополитику для “научного” обоснования своих завоевательных планов и оправдания своей экспансии в мире, то в Советском Союзе ее, как и некоторые другие отрасли знания, например евгенику, объявили фашистским учением и практически не разрабатывали. Исключение составляли лишь некоторые закрытые и узкоспециальные учебные заведения. Да и там, как правило, анализировали геополитику как псевдонаучную выдумку.

Гюнтер Гейден, видный политолог социалистической Германии, характеризовал геополитику как “разбойничье, фашистское и насквозь антинаучное учение, состоящее на службе у монополистов, банкиров и юнкеров, пытающихся обосновать и оправдать установление открытой террористической диктатуры финансовых магнатов в области внутренней политики и претензию на мировое господство в области внешней политики”. Он считал, что “геополитика — это теория империалистической политики войны, защищающая интересы монополистического капитала в ущерб интересам собственного народа и других народов”.

Но почему геополитика должна иметь меньше прав на существование, чем, например, геопсихология — наука, исследующая влияние погоды, времен года, почвы, ландшафта на душевную жизнь?

Само соединение слов “гео” (“земля”) и “политика” обозначает гуманитарное учение, истолковывающее данные географии для обоснования политики государства. Но речь не идет лишь о связи географического пространства с политикой государства.

Геополитика есть обусловленность политики государств географическими факторами, такими, как территория, географическое положение, климат, полезные ископаемые и другие.

Ш.Монтескье в XVIII, как во II в. до н.э. Полибий и еще ранее Посидоний, преломлял через географический фактор всю человеческую историю. Ф.Ратцель создал политическую географию.

Конечно же, наиболее глубоко и результативно геополитикой занимались в 30-е гг. ХХ в. в Германии. Карл Хаусхофер, признанный лидер немецкой геополитической школы, характеризовал геополитику как учение “о географической обусловленности политики”. Геополитика как “наука о политической форме жизни в жизненном пространстве в ее зависимости от земли и обусловленности историческим движением”  выступала одним из краеугольных камней идеологии германского национал-социализма. Германские фашисты не без успеха использовали ее для оправдания своих агрессивных устремлений. С разгромом гитлеровского фашизма идея геополитического анализа социальных проблем получила возможность, избавившись от упрощений “третьего рейха”, углублять анализ социальных явлений беспристрастными научными методами. В “Словаре философских терминов”, изданном в Гамбурге в 1955 г., геополитика характеризуется как учение “о зависимости политических событий от особенностей поверхности земли, пространства, ландшафта, страны”.

К.Хаусхофер строил геополитику на определенной системе категорий и аксиом, среди которых главными были:

— понятие жизненного пространства,

— динамика возникновения и становления крупных блоков (пангерманизм, панславизм, паназиатизм),

— противостояние континентальных и морских держав.

В начале 50-х гг. Альбрехт Хаусхофер вновь провозгласил сутью геополитики “взаимоотношения между окружающим человека пространством и политическими формами его жизни”. Но теперь этот тезис стали рассматривать как попытку отыскать еще один фактор, определяющий развитие политических форм.

Геополитика как систематизированное знание не случайно появилась в конце первой мировой войны. Основанием для ее рождения послужило глобальное территориальное переустройство Европы: рухнула кайзеровская Германия, исчезла Австро-Венгерская империя, на развалинах Российской империи появилось небывалое государство — СССР, балканские страны — источник многих событий, потрясших Европу в конце ХIХ — начале ХХ в., — были объединены по решению держав-победительниц в новую страну — Югославию (1918). Такие потрясения для состояния умов не проходят даром.

После второй мировой войны устройство мира было уже более или менее сознательно подчинено принципам, опиравшимся на результаты геополитических исследований.

Современная геополитика сложилась как результат осмысления трех глобальных, затронувших весь земной шар, войн: первой мировой войны (1914—1918 гг.), второй мировой войны (1939—1945 гг.) и холодной мировой войны (1946 г. — от речи Черчилля в Фултоне — и до 1991 г.). Все три названные войны, несмотря на непохожесть каждой последующей на предыдущую, велись во имя территориального передела, который был бы подтверждением достижения победителем более важной цели — мирового господства, т.е. права устанавливать угодный ему мировой порядок.

При изучении новых территориальных конфликтов следует учитывать две группы факторов, связанных с государством и политикой. Анализируя первую группу факторов, обратим внимание на то, что государство, пройдя (по С.Биру) через аристократический, либерально-демократический и коллективистский периоды своего развития, выработало новые типовые черты:

1) политическая структура основана на поддержке и участии;

2) структура власти носит корпоративный и технократический характер;

3) в экономической и социальной сферах политика является коллективистской.

Современная политика — это прежде всего практическая деятельность по осуществлению государством своих обязанностей перед обществом. Характер этих обязанностей во второй половине ХХ в. подвергся коренному пересмотру в смысле обеспечения всем гражданам государства условий для достойного существования.

Эти факторы обусловили изменение содержания геополитики. Она начиналась как реакция на территориальные споры между государствами, как наука о влиянии географической среды на внешнюю политику государства. В настоящее время геополитика — это по-прежнему учение о принципах господства на всей Земле с целью максимального обеспечения преимуществ для носителя политической воли, будь то государство или союз государств.

Современная геополитика включает:

(1) господство над территорией;

(2) господство над ресурсами земли;

(3) господство над творческими силами народов;

(4) господство (контроль) над экологической и демографической ситуациями. 

Приведем лишь один пример геополитического осмысления проблем. 26 октября 1994 г., накануне и во время обсуждения в ООН резолюции о снятии американской экономической блокады Кубы, только США и Израиль голосуют против самого рассмотрения этого вопроса. Одновременно в адрес России звучит дикий, по российским понятиям, упрек: Куба от России далеко, поэтому русским о Кубе лучше помолчать. Скромно не замечается, что по такой логике и США не следует беспокоиться о проблемах Персидского залива, в который, как известно, Миссисипи не впадает. За неделю до обсуждения в ООН вопроса о снятии экономической блокады Кубы перед слушателями военно-морского колледжа в городе Ньюпорт выступает постоянный представитель США в ООН госпожа М.Олбрайт, заявляющая: “Национальные интересы России не должны выходить за рамки ее границ”. Это — классическая геополитика (влияние географических факторов на внешнюю политику) в современном виде — четкое обозначение установленного мирового господства. Когда Российское государство называлось СССР, никто за него не решал вопросы о пределах его национальных интересов.

Подводя итог, можно в предварительном плане сформулировать современное понятие геополитики, выходящее за пределы узкотерриториального подхода.

Геополитика есть учение о рациональных основах международных отношений, когда все стороны вынуждены считаться с “мистической сущностью государства” (по определению П.Б.Струве) в условиях крайне неравномерного (из-за особенностей научно-технического прогресса) развития государств на различных материках Земного шара, и при непредсказуемом изменении соотношения сил этих государств.

История ХХ в. показала, что основной методологический принцип как современной геополитики, так и международных отношений, — это необязательность общечеловеческих ценностей. В геополитике не действуют такие прекрасные заповеди мировых религий, как “не обмани”, “не укради”, “не убий”, хотя каждая из этих заповедей используется для широковещательной риторики по поводу мерзостей, творимых конкурентами, врагами, соперниками.

Достаточно вспомнить войну 1991 г. в Персидском заливе, за которой при всей риторике о правах человека и защите суверенитета Кувейта только ленивый не видел усилий США сохранить свой контроль над ценами на мировом рынке нефти. О бескомпромиссном столкновении национальных интересов свидетельствует британская военная акция на Фолклендах (Мальвинах), да и многие другие примеры.

Геополитика как межгосударственный рационализм не признает общечеловеческих ценностей, превыше всего ставит национальные интересы, а точнее интересы господствующих элит. Это означает, что моральный уровень действующих политиков со времен Макиавелли не изменился. Как известно, именно Макиавелли первым теоретически осмыслил разрыв морали и политики. Мораль большинства современных политиков по-прежнему ниже уровня индивидуальной морали и, безусловно, ниже уровня морали общества, которое эти же политики представляют.

Трудно не согласиться с выводом А.Шлезингера о том, что многие политические и внешнеполитические решения продолжают оставаться вопросами осторожности и компромисса, а не проблемами добра и зла. Речь при этом идет не об оправдании бытового пессимизма, что прав тот, кто сильнее. Наложение кальки политической науки на проблемы устройства и распределения территорий подтверждает вывод о том, что “нравственность государства” в самой своей основе отличается от нравственности индивида. Самопожертвованию индивида корреспондирует безоговорочное самосохранение государства. Как следствие, политическая деятельность — это та область, в которой практичным взвешенным оценкам должен отдаваться приоритет перед моральными суждениями. Морально для государственного деятеля то, что соответствует интересам представляемого им народа.

1.5. Формы территориальной организации общества

Трудно не согласиться с Л.С.Мамутом, что подход к государству как к локализованной в пространственно-временных рамках определенной “людской совокупности”, политической коллективности предполагает рассмотрение вопросов территориально-административного устройства, гражданства, пределов суверенитета данной публичной власти, государственных границ, межгосударственных отношений и т.д.. Отсюда следует важность осознания способности территории на саморазвитие, на ее трансформацию в те или иные формы.

Над закономерностями развития территорий задумываются крайне мало не только лица, олицетворяющие практику государственной деятельности (президенты, министры, депутаты), но и ученые-государствоведы, экономисты, философы. Между тем история цивилизаций и государств в классической ее интерпретации есть сплав развития этносов и развития территорий.

Именно взгляд в прошлое цивилизаций позволяет говорить о всегда присущей человеческому обществу определенной территориальной организации, которую можно отнести к одной из следующих четырех форм.

1. Семейная территория, прежде всего территория расселения первобытной семьи. Реальность крайне неопределенная и меняющаяся.

2. Территориальная община, предполагающая территорию охотничьего, земледельческого, а позднее и иного социально-производственного коллектива. Эта форма территориальной организации, развившаяся исторически из предыдущей, не только доминировала при первобытно-общинном строе, но с теми или иными изменениями остается первичной вплоть до настоящего времени, воплощаясь в элементах системы местного самоуправления. Не случайно А.Грамши противопоставляет средневековые итальянские государства, “имевшие тогда форму государства-города”, территориальным государствам.

3. Государственная территориальная организация. Исторически осмысление территории, закономерностей ее правовых режимов происходило и происходит именно в рамках государственной территориальной организации через призму понятий “власть” и “государство”. Это во многом объясняет и сложившуюся в теории государства классификацию территорий по видам.

4. Надгосударственная территориальная организация. С созданием властных органов государственных конфедераций Нового времени, а в ХХ в. — наделенных властными полномочиями высших руководящих органов объединений государств надгосударственные территориальные организации стали играть в жизни человечества все большую роль. В отличие от традиционных межгосударственных структур, в которых принятие решения и его исполнение осуществляются в соответствии с принципом единогласия (консенсуса), надгосударственные территориальные организации, такие, как ООН или НАТО, предполагают наличие руководящих органов, в которых статус государств-субъектов существенно различен, а принятие решений осуществляется не только консенсусом, но и иными способами. Впрочем, такое деление очень условно.

Если вплоть до позднего средневековья отношения между государством и территорией рассматривались как отношение верховного владения (dominium eminens), то с осознанием территории как пространственного предела государственного властвования и необходимого элемента самого государства стало вырабатываться понимание многообразия видов территории.

1.6. Виды территории.

Подходы к классификации территорий различны. По основным видам правового режима территория подразделяется на три типа: государственную территорию, территорию с международным режимом и территорию со смешанным режимом.

Н.А.Ушаков выделяет земное и космическое пространства, подразделяя первое с точки зрения юридического статуса на две большие категории: пространство, составляющее территорию государств и каждого из них в отдельности, и пространство, находящееся вне пределов государственной территории (территорий).

Английский правовед Я.Броунли говорит о четырех видах режима территорий: территориальном суверенитете; территории, на которую не распространяется суверенитет какого-либо государства или группы государств и которая имеет свой собственный статус (например, подмандатные и подопечные территории); res nullius (ничейной территории) и res communis (территории, принадлежащей всем).

“Ничейную территорию” (res nullius) Я.Броунли видел как явление временное, поскольку она состоит из тех же элементов, что и территория государственная, она может юридически являться предметом завладения со стороны тех или иных государств, но по каким-либо причинам на нее еще не распространено территориальное верховенство.

Развитие общества требовало определенности в постоянном или временном статусе той или другой территории, и к середине ХХ в. сложилось шесть видов территорий:

а) каноническая территория;

б) государственная территория;

в) международная территория;

г) территория со смешанным режимом;

д) территория с переходным режимом;

е) административная территория как часть государственной.

Первый вид территории отражает взаимосвязь территории и религиозно-канонического мироустройства. Виды территории с четвертого по пятый связаны с ее правовым режимом в межгосударственных отношениях, а последний (шестой) отражает конституционную позицию во внутреннем (национальном) праве.

А. Каноническая территория.

Совмещение любой формы территориальной организации общества с определенной религией порождает единственный вид территории, не подразумевающий государственно-властных отношений - каноническую территорию. Исторически каноническая территория первична, подобно тому, как религиозные верования и обычное право предшествовали ныне существующим правовым системам.

Б. Государственная территория.

Государственной территорией принято считать такую территорию, которая “находится под суверенитетом определенного государства, то есть принадлежит определенному государству, осуществляющему в ее пределах свое территориальное верховенство”. С позиций международного права государственная территория выступает как пространство осуществления верховной власти государства, подчиненное его исключительному господству, как принадлежащая данному государству и находящаяся под его исключительной властью часть земного пространства, состоящая из суши с ее недрами, вод и воздушного пространства над сушей и водами,  а, например, Б.М.Клименко определил ее как территорию, которая “принадлежит в соответствии с общепризнанными принципами международного права определенному государству как субъекту международного права и в пределах которой политическая организация власти этого субъекта осуществляет свое верховенство”.

В состав государственной территории входят:

1. Сухопутная территория, то есть вся суша в пределах государственных границ.

2. Водная территория, охватывающая:

а) внутренние (национальные) воды, включающие в себя морские воды, воды портов, воды заливов, берега которых принадлежат одному государству, если их ширина не превышает 24 морских миль, а также исторические заливы;

б) территориальное море — полоса прибрежных морских вод, ширина которых согласно Конвенции 1982 г. не должна превышать 12 морских миль.

Различие между внутренними и территориальными водами заключается в различных режимах плавания иностранных судов. На поверхность и недра дна территориального моря распространяется территориальное верховенство соответствующего государства. Недра, находящиеся под сухопутной и водной территорией государства, входят в состав его территории без каких-либо ограничений по глубине.

3. Воздушное пространство над сухопутной и водной территорией, а также территориальным морем.

При рассмотрении территории как географической среды в ее состав фактически включают флору и фауну, естественные богатства, заключенные в недрах земли. А.Н.Талалаев, по существу, включает все это в понятие государственной территории. Следует согласиться с позицией Б.М.Клименко, который предлагает применять к фауне институт международно-правовой собственности и считать животный мир международно-правовой собственностью государства — субъекта международного права. Отсюда животные, как и вода, должны считаться собственностью того государства, в пределах которого они находятся, вплоть до момента их естественной миграции на другую территорию.

К спорным среди юристов-международников вопросам относится принадлежность кабельной территории, то есть конструкций (кабелей), проложенных в открытом море.

Отдельного рассмотрения заслуживают государственные территории с особым правовым режимом, прежде всего те, на которых действуют исключительные законы, чрезвычайное или военное положение, а также демилитаризованные территории и территории, находящиеся в аренде или под оккупацией.

В. Международная территория

Международная территория — это пространство, на которое не распространяется суверенитет какого-либо государства. Она определяется также как территория, принадлежащая всем (res communis).

К международной территории традиционно относятся:

— открытое море;

— воздушное пространство над открытым морем;

— дно морей и океанов за пределами национальной юрисдикции;

— Антарктика;

— космическое пространство, включая Луну и другие небесные тела.

Территориями с международным режимом принято считать те земные пространства, которые лежат за пределами государственной территории и, не принадлежа какому-либо государству в отдельности, находятся в соответствии с международным правом в общем пользовании всех государств. К ним относятся, прежде всего, открытое море, воздушное пространство над ним и глубоководное морское пространство за пределами континентального шельфа.

Открытое море. В соответствии с международным правом, слова “открытое море” означают все части моря, которые не входят ни в территориальное море, ни во внутренние воды какого-либо государства (ст.1 Конвенции об открытом море от 29 апреля 1958 г.). Открытое море открыто для всех наций и никакое государство не вправе претендовать на подчинение какой-либо части его своему суверенитету. Запрет национального присвоения гарантирован условиями свободы открытого моря, включающими:

— свободу судоходства;

— свободу рыболовства;

— свободу прокладывать подводные кабели и трубопроводы;

— свободу летать над открытым морем (ст.2 Конвенции 1958 г.).

Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. расширила круг условий свободы открытого моря и изложила их чуть иначе. Отныне свобода открытого моря включает, в частности, как для прибрежных государств, так и для государств, не имеющих выхода к морю:

а) свободу судоходства;

b) свободу полетов;

c) свободу прокладывать подводные кабели и трубопроводы, с соблюдением Части VI Конвенции;

d) свободу возводить искусственные острова и другие установки, допускаемые в соответствии с международным правом, с соблюдением Части VI Конвенции;

e) свободу рыболовства, с соблюдением условий, изложенных в Разделе 2 Конвенции;

f) свободу научных исследований, с соблюдением Частей VI и XIII Конвенции.

Дно морей и океанов за пределами национальной юрисдикции провозглашено Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. общим наследием человечества (п. 6 Преамбулы Конвенции). Территория дна морей и океанов за пределами континентального шельфа, получившая название международного района морского дна, не подлежит национальному присвоению.

Ни одно государство не может претендовать на суверенитет или суверенные права или осуществлять их в отношении какой бы то ни было части района или его ресурсов и ни одно государство, физическое или юридическое лицо не может присваивать какую бы то ни было их часть (ст. 137 Конвенции).

Статус этого вида международной территории характеризуется несколькими важными чертами:

1) исключение национальной юрисдикции;

2) деятельность на ней на благо всего человечества (ст.140);

3) использование исключительно в мирных целях (ст.141);

4) осуществление всех прав на ресурсы территории (района), принадлежащих человечеству, специальным международным органом по морскому дну (ч. 1 ст. 153);

5) параллельная разработка ресурсов: международным органом через свое предприятие и государствами — участниками Конференции “в ассоциации с международным органом” либо государственными предприятиями, либо физическими или юридическими лицами, имеющими гражданство государств-участников или находящимися под эффективным контролем этих государств (п. “b” ч. 2 ст. 153);

6) непризнание многими ведущими промышленно развитыми государствами мира. Так, в августе 1984 г. США, Великобритания, ФРГ и еще пять государств заключили сепаратные соглашения по обеспечению разработки минеральных ресурсов перспективных районов дна Мирового океана, минуя нормы Конвенции 1982 г.

Антарктика занимает площадь около 52,5 млн. кв. км, включая в себя ненаселенный материк Антарктиду (площадь 13 975 тыс. кв. км, в том числе 1582 тыс. кв. км — шельфовые ледники и острова, причлененные к Антарктиде ледниками), прилегающие к нему острова (в том числе Южные Оркнейские, Южные Сандвичевы, Южные Шетлендские), а также части Атлантического, Тихого и Индийского океанов, называемые нередко Южным или Антарктическим океаном.

Границей антарктической территории обычно считают зону схождения северных, относительно более теплых, и южных, холодных поверхностных вод, которая проходит в основном в пределах 48—60° южной широты. Но режим Договора 1959 г. распространен на район южнее 60-й параллели южной широты (ст.VI).

Космическое пространство. Космическое пространство, включая Луну и другие небесные тела, открыто для исследования и использования всеми государствами без какой бы то ни было дискриминации на основе равенства и в соответствии с международным правом, при свободном доступе во все районы небесных тел (ст.I Договора о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, от 27 января 1967 г.). Космическое пространство также не подлежит национальному присвоению.

На Луне и других небесных телах запрещается создание военных баз, сооружений и укреплений, испытание любых типов оружия и проведение военных маневров, но при этом допускается использование военного персонала для научных или иных мирных целей, а также не запрещается использование любого оборудования или средств, необходимых для мирного исследования Луны и других небесных тел (ст.IV).

При всей важности отличий в правовом режиме рассмотренных выше видов территории можно выделить их общие типовые черты международной территории:

1) регулирование их статуса только международным правом;

2) исключение любых форм национального присвоения территории, включая провозглашение на них суверенитета, оккупации и любых других;

3) открытость для исследования и использования всеми государствами без каких-либо изъятий;

4) равенство прав государств в исследовании и использовании этой территории;

5) свободный доступ во все районы этой территории;

6) использование в мирных целях;

7) совмещение при использовании этой территории национальных интересов с интересами поддержания международного мира и безопасности, развития международного сотрудничества;

8) сохранение соответствующей национальной юрисдикции над объектами, находящимися в пределах этой территории.

К специальным органам, призванным обеспечивать правовой режим международной территории, относится, например, Комитет ООН по использованию космического пространства в мирных целях, учрежденный Генеральной Ассамблеей ООН в 1959 г.

Г. Территория со смешанным режимом

Существуют территории, которые хотя и не входят в состав государственных территорий, но определенные государства имеют на них суверенные права. Речь идет о континентальном шельфе и морских экономических зонах, в отношении которых за каждым прибрежным государством закреплены права на разведку и разработку природных ресурсов прилегающих к нему континентального шельфа и экономической морской зоны, а также на охрану природной среды этих территорий (Конвенция о континентальном шельфе 1958 г., Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.).

Континентальный шельф и морские экономические зоны образуют территории со смешанным правовым режимом.

Согласно Федеральному Закону России от 30 ноября 1995 г. “О континентальном шельфе Российской Федерации” континентальный шельф Российской Федерации включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Определение континентального шельфа применяется также ко всем островам Российской Федерации (ст. 1).

Одновременно с Конвенцией о территориальном море и Конвенцией об открытом море 29 апреля 1958 г. была принята Конвенция о континентальном шельфе, закрепившая международно-правовой режим этого вида территории. Конвенция ООН 1982 г. по морскому праву осуществила дальнейшую регламентацию режима этой территории.

Под континентальным шельфом в международном праве понимают:

а) поверхности и недра морского дна подводных районов, примыкающие к берегу, но находящиеся вне зоны территориального моря, до глубины 200 м или, за этим пределом, до такого места, до которого глубина покрывающих вод позволяет разработку естественных богатств этих районов;

б) поверхности и недра подобных районов, примыкающих к берегам островов (ст.1 Конвенции о континентальном шельфе).

Ширина континентального шельфа, установленная п. 1 ст. 76 Конвенции 1982 г., составляет 200 морских миль, а в ряде случаев, оговоренных п. 4—6 указанной статьи, эта ширина может быть увеличена до 350 миль при согласии на то Комиссии по границам континентального шельфа. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря.

Наличие на шельфе островков и атоллов, принадлежащих другим государствам, не может дать им никаких правооснований на суверенные права на континентальный шельф. Указанные островки могут иметь лишь 12-мильную полосу территориального моря и прилежащую зону.

Д. Территория с переходным режимом

Территории с переходным (временным) правовым режимом, также как и предыдущие, относятся к сфере международного права. Среди них: несамоуправляющиеся территории, подмандатные и подопечные территории, территории с неопределившимся статусом, ничейные территории, а также территории, в отношении которых осуществляются совместные суверенитеты, прежде всего кондоминиум.

К территориям с переходными режимами относятся существовавшие ранее колониальные территории, протектораты и доминионы.

Применительно ко всем группам колоний следует признать справедливым и ныне положение советского международного права о том, что насильственное удержание стремящегося к независимости народа в границах государства-метрополии во всех случаях — противоправная аннексия, независимо от того, как давно она совершена. Советский Союз и сменившая его Российская Федерация не укладываются в схему “метрополия” (центр, русские области) — “колонии” (регионы, особенно окраинные). Но приведенное утверждение важно для понимания судьбы Крыма и Абхазии.

Статус доминиона имели самоуправляющиеся территории Британской империи Австралия, Канада, Новая Зеландия, Южно-Африканский Союз, Ньюфаундленд. На положении доминиона находилась с 1921 по 1949 г. Южная Ирландия (ныне Ирландская Республика). “Англия — писал в 1933 г. Дж.Неру, — сокращает свои притязания на господство от мировых масштабов до ограниченных пределами империи; чтобы сохранить эту империю, Англия согласилась на большие изменения в ее структуре. Доминионы обладают известной независимостью, хотя они во многих отношениях связаны британской финансовой системой”.

В доминионах мы имеем дело с территориями, на которых складывается противостояние старого, часто насильственно привнесенного извне суверенитета, с суверенитетом еще только формирующимся. Близки им по проблемам своего статуса и территории, в отношении которых осуществляются совместные суверенитеты, прежде всего кондоминиумы.

С формированием наций и развитием национальной государственности на территориях колониальных владений европейских держав складывается народный суверенитет. Осознав последний, население этих территорий требует и добивается все большего расширения своих прав, а затем в той или иной форме — реализации своего права на самоопределение. Именно в силу указанного процесса колониальный режим территорий меняется на статус доминионов и затем на режим опеки либо суверенного государства.

В процессе развития государственности доминионов Британская империя колебалась в своей трансформации между федерацией и союзом суверенных государств. Национальные традиции направили ее развитие по второму пути.

Протекторат (покровительственные отношения) над той или иной территорией предполагал изначально договорные отношения между сильным и слабым государствами, устанавливающие особые взаимные обязанности и права. Протектораты были колониями, по отношению к которым метрополия осуществляла внешнеполитические и оборонные функции при внешнем сохранении доколониальных форм правления. Внешне же более сильное государство должно было защищать своего партнера по договору, а он, сохраняя свой суверенитет, должен был, в свою очередь, исполнять свои, оговоренные договором обязательства. Несоблюдение договора любой из сторон вело к освобождению от встречных обязательств и другой стороны.

Истоки протектората кроются в раннефеодальных ленных обязательствах. Так, именно из ленных отношений поздней Римской империи вырос протекторат Испании над территорией Монако (с 1524 г.), в 1643 г. права государства-покровителя перешли к Франции, а в 1815 г. даже к Сардинии (после того, как революционная Франция включала в 1793—1814 гг. Монако в состав своей государственной территории). Версальский договор 1919 г. включил в свои заключительные положения переписку между Францией и Швейцарией по некоторым территориальным вопросам, в том числе и “принятие к сведению” сторонами договора 1918 г. о протекторате Франции над Марокко. По Версальскому договору Германия не только отказалась от всех своих прав в Египте и Марокко (включая имущественные), но и безоговорочно признала над территорией Египта протекторат Великобритании, а над территорией Марокко - Франции.

Договорный характер протектората эволюционировал в сторону отношений одностороннего открытого властвования и подчинения, чему способствовало все более частое установление протектората в результате войн. Так, после русско-турецкой войны 1828—1829 гг. согласно Адрианопольскому миру территории Молдавии и Валахии, оставаясь турецкими вассальными владениями (пусть и с определенной “автономией”), перешли (до 1856 г.) под протекторат России. Аналогичный характер имел протекторат Великобритании над Ионическими о-вами в 1815—1862 гг.

XIX в. не только совершенствовал формы государственного покровительства (так, например, решением Венского конгресса часть территории Польши, т.н. “Краковская республика”, находилась с 1815 по 1846 г. под общим протекторатом России, Пруссии и Австрии), но и просто трансформировал протекторат в особый род завладения территорией (прежде всего в Африке и Полинезии). Не случайно Африканская конвенция 1885 г. соединила принятие протектората на африканской территории с оккупацией.

Устав Лиги Наций (ст. 22) ввел понятие подмандатной территории как особого вида протектората, опирающегося на нормы международного права. Система мандатов Лиги Наций, как впоследствии и назначение опеки со стороны ООН, предоставляла особый статус определенным территориям и проживающим на них жителям. Как подчеркнул позже Международный суд, “мандат” вводился “в интересах жителей определенной территории и человечества в целом как международный институт, преследующий международную цель — священную миссию цивилизации”. Конечно же, и мандат Лиги Наций часто продолжал прикрывать захватнические планы ведущих европейских держав, спешивших, особенно в 1919 г., получить под свое управление владения потерпевших военное поражение Германии и Оттоманской империи. Мандаты были установлены соглашениями союзников, утвержденными Лигой Наций. Подмандатные территории были разделены на три категории, различавшиеся их степенью колониальной зависимости от государств-мандатариев.

Территории, подпавшие под мандат “А”, формально признавались самостоятельными государствами, находящимися “под руководством” государства-мандатария до тех пор, пока они не будут в состоянии самоуправляться без посторонней помощи и советов.

Территории, подпавшие под мандат “B”, находились у мандатария в административном управлении под условием определенных обязательств в отношении местного населения (например, по непривлечению его к военной службе, запрету рабства, недопущению торговли оружием и спиртными напитками).

Мандат “C” позволял мандатарию ввиду “удаленности от центров цивилизации” включить (инкорпорировать) соответствующую управляемую территорию в состав своей территории как “нераздельную часть”.

В первую категорию были включены территории бывшей Оттоманской империи Сирия, Палестина, Ливан, Месопотамия. Во вторую — территории бывших германских колоний в Средней Африке Камерун, Танганьика, Того, Руанда-Урунди, Германская Восточная Африка. Подмандатными территориями третьей категории стали бывшие тихоокеанские владения Германии и находившаяся ранее под ее властью Юго-Западная Африка.

Распределение конкретных подмандатных территорий между державами-победительницами соответствовало их военно-политическому потенциалу. Британская империя получила Ирак, Палестину, Трансиорданию, западную часть Камеруна, часть Того, Танганьику, Юго-Западную Африку и тихоокеанские Новую Гвинею, Новую Ирландию, Новую Британию, западную часть Самоа, Науру, Соломоновы о-ва. У Франции оказался мандат на территории Сирии, Ливана и большую часть Того, у Бельгии — на Руанду-Урунди. Япония “довольствовалась” Каролинскими, Мариинскими и Маршалловыми о-вами и о. Яп. Примечательно, что при выходе из Лиги Наций Япония свои подмандатные территории не вернула.

В июне 1945 г. Объединенные Нации с момента создания своей Организации провозгласили в гл.XII Устава ООН международную систему опеки “для управления теми территориями, которые могут быть включены в нее последующими индивидуальными соглашениями и для наблюдения за этими территориями” (ст.75). Система опеки была распространена на территории трех категорий, которые могли быть включены в нее соглашениями об опеке: а) территории, находившиеся на тот момент под мандатом; b) территории, которые могли быть отторгнуты от вражеских государств в результате второй мировой войны, и c) территории, добровольно включенные в систему опеки государствами, ответственными за их управление (ст.77).

К концу XX века своим правом на самоопределение воспользовались все подопечные территории.

Декларация в отношении несамоуправляющихся народов, включенная главой XI в. Устав ООН, закрепила ответственность членов Организации за управление территориями, народы которых не достигли еще полного самоуправления. Советское международное право определяло такие территории как “собственно колонии империалистических держав”.

Первый список несамоуправляющихся территорий составили в 1946 г. Австралия, Бельгия, Великобритания, Дания, Нидерланды, Новая Зеландия, Соединенные Штаты Америки и Франция, включившие в него 72 территории, находившиеся под их управлением. Восемь из этих территорий стали к 1959 г. независимыми государствами, а 21 территория (в том числе Гавайи, Гренландия, Пуэрто-Рико) де-факто утратили режим несамоуправляющихся по различным причинам, часто односторонним усмотрением управляющего государства.

К несамоуправляющимся территориям изначально были отнесены многие колониальные владения стран антигитлеровской коалиции, не подпавшие под статус подмандатной или подопечной территории. С 1960 по 1990 г. 53 территории получили ту или иную форму самоуправления. К 1995 г. сохранилось 17 несамоуправляющихся территорий. Среди них Западная Сахара, управлявшаяся до 1975 г. Испанией, и Восточный Тимор, в отношении которого Португалия проинформировала в апреле 1977 г. Генерального секретаря ООН, что эффективное осуществление ею суверенитета над его территорией прекратилось в августе 1975 г. В режиме главы XI Устава ООН находятся под управлением:

США — Американское Самоа, Гуам и Виргинские о-ва США;

Великобритании — Питкэрн, Ангилья, Британские Виргинские о-ва, Каймановы о-ва, Фолклендские (Мальвинские) о-ва, Гибралтар, Монтсеррат, о. Святой Елены, о-ва Теркс и Кайкос;

Новой Зеландии — Токелау;

Франции — Новая Каледония.

Правовой режим территорий с неопределившимся статусом (sub judice) не предполагает существования суверенитета государства, владеющего этой территорией, но и не превращает территорию в ничейную (terra nullius). Государство, в ведении которого находится соответствующая территория, осуществляет свою юрисдикцию и функции управления в пределах, установленных межгосударственными правовыми актами, определяющими статус территории. Статус населения (государственная принадлежность, гражданство) складывается при этом сообразно каждому конкретному случаю.

Неопределившийся статус следует признать за территорией, находящейся под оккупацией или под незаконным владением. В первом случае ситуация продолжается до завершения войны и достижения послевоенного урегулирования, во втором (как, например, с сохранением полуострова Крым в составе Украины после 1991 г.) — неопределенный срок до достижения межгосударственной договоренности. При этом в обоих случаях предоставление и лишение гражданства не должно являться вопросом внутренней юрисдикции управляющего государства.

“Ничейная земля” (terra nullius). Еще Г.Гроций отмечал, что “ничья земля” приравнивается к территории противника по праву вести на ней военные действия. Сегодня можно сказать, что правовой статус “ничейной земли” (terra nullius) определяется, во-первых, тем, что такие территории свободны для всеобщего пользования и эксплуатации всеми, и, во-вторых, сохранением правовой защиты мирового сообщества за лицами, на них проживающими. Отсутствие суверенитета какого-либо государства препятствием к тому не является. Государства могут осуществлять свою юрисдикцию в отношении физических и юридических лиц, находящихся на ничейной территории.

До Парижской конференции 1920 г. ничейной территорией были о-ва Шпицберген, что подтверждало соглашение между Россией, Норвегией и Швецией 1872 г. Коллективный договор от 9 февраля 1920 г. Великобритании, Дании, Италии, Нидерландов, Норвегии, США, Франции, Швеции и Японии закрепил за архипелагом Шпицберген суверенитет Норвегии (до второй мировой войны к договору присоединилось еще 25 государств, в том числе СССР).

Е. Административная территория

Конституционное право многих стран мира употребляет понятие “территория” применительно к своему внутреннему устройству.

В ст. 3 Федерального конституционного закона Австрийской Республики от 10 ноября 1920 г. было записано, что территория этого государства включает в себя территории самостоятельных земель (субъектов федерации). Аналогичная норма закреплена многими другими конституциями. Так, в соответствии со ст. 67 Конституции Российской Федерации ее территория включает территории ее субъектов. При этом ст. 9 Конституции России провозглашает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются “как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории”, а ст. 131 Конституции, еще более расширяя содержание понятия “территория”, гласит, что местное самоуправление в России осуществляется “в городских, сельских поселениях и на других территориях” с учетом исторических и иных местных традиций. И далее: “Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий”.

В США территориями изначально назывались все области, не имевшие в отличие от штатов самостоятельного правительства и управлявшиеся непосредственно администрацией США. Практика шла по тому пути, что все штаты, за исключением первых тринадцати, а также Техаса, Калифорнии и Западной Виргинии, были сначала территориями. Так, в 1876 г. среди отдельных административных территорий было восемь организованных территорий (Айдахо, Аризона, Вайоминг, Вашингтон, Дакота, Монтана, Новая Мексика, Юта) и две в тот момент еще неорганизованные территории (Аляска и Индейская территория).

Организованная административная территория управлялась на основе специальных законов, принятых федеральным конгрессом. Во главе исполнительной власти стоял назначаемый президентом США губернатор, ответственный перед федеральным правительством. Представительные органы государственной власти избирались населением, иногда имея право преодолеть вето губернатора на свои решения. Судьи назначались президентом США. В выборах президента США такие территории участия не принимали. С ростом численности населения и формированием социально-экономической инфраструктуры Организованные территории добивались принятия их в число штатов. Иногда этот процесс был длителен. Так, неоднократные обращения к федеральному конгрессу со стороны территории Юта долго оставались без ответа, поскольку конгресс добивался предварительной отмены на этой территории многоженства.

Неорганизованные административные территории США, ныне не существующие, управлялись назначенной президентом США администрацией и не имели собственных органов народного представительства (законодательных собраний).

Во французском административном праве среди юридических лиц, подчиненных режиму публичного права, помимо государства и государственных учреждений существует понятие территориального коллектива (ст. 72 Конституции Франции). Территориальные коллективы во Франции — это регионы, которые находятся между национальным уровнем — государством и местными уровнями — департаментами и коммунами. Территориальный коллектив как разновидность административной территории подчиняется общим принципам управления. Территориальные коллективы во Франции делятся на два вида: во-первых, коммуны, департаменты и регионы, подпадающие под действие норм общего права, и, во-вторых, коллективы Парижского региона, Корсика, заморские департаменты и территории — то есть те, что имеют особый статус. Признаками территориального коллектива (а такое его определение стало традиционным с конца XVIII в.) принято считать его особый статус, территориальную подведомственность и общее целевое назначение.

От Франции идею территориальных коллективов унаследовал Алжир, национальное право которого определило коммуну как первичный территориальный, политический, административный, экономический, социальный и культурный коллектив (ст.1 Ордонанса № 67—24 от 18 января 1967 г., содержащего Коммунальный кодекс). Кроме того, здесь введено понятие вилайи как публичного территориального коллектива, наделенного правами юридического лица и финансовой автономией (ст.1 Ордонанса № 69—38 от 23 мая 1969 г., содержащего кодекс вилайи).

§ 2. Территориальные аспекты государственного суверенитета

2.1. Территориальный суверенитет

Компетенция государства в отношении его территории определяется прежде всего понятиями суверенитета и юрисдикции. Так, в Декларации о государственном суверенитете РСФСР (1990 г.) было заявлено: “Первый Съезд народных депутатов... торжественно провозглашает государственный суверенитет Российской Советской Федеративной Социалистической Республики на всей ее территории...”, “Территория РСФСР не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума”.

Суверенитет является не только исторической категорией, но и характеризует юридическую природу осуществляющегося государственного властвования, является тем необходимым критерием, который дает возможность отличить государство от других публично-правовых союзов, отграничить сферу властвования каждого государства как субъекта суверенной власти в пределах своей территории от сферы власти других государств. Идея суверенитета, присутствовавшая уже в ранних теологических трактовках государства, специфически трансформируется в их современных вариантах. Так, в Конституции Исламской Республики Иран закреплено, что абсолютная власть над миром и человеком принадлежит Богу, который дал человеку власть над своей общественной жизнью, и никто не может отобрать у человека это Божественное право, не может поставить его на службу интересам какого-то человека или группы людей. Народ осуществляет это право, данное Богом, так, как это указано в Конституции (ст.56 Конституции ИРИ 1979 г.).

Теоретические споры вокруг проблемы суверенитета давно уже стали ключевым инструментом политического противоборства. В качестве примера В.Л.Цымбурский справедливо приводит попытку литовского ученого А.Бурачаса свести всю идею суверенитета к правам нации и личности, забыв и Ж.Бодена и всю историю этой идеи. В контексте вполне конкретных политических интересов литовской политической элиты начала перестройки А.Бурачас утверждал, что суверенитет есть не что иное, как “совокупность полновластия нации и прав, гарантирующих независимость личности... Суверенитет нации выражается в первую очередь в возможностях ее свободного политического самоопределения, в правах нации на занимаемую ею испокон веков исторически сложившуюся территорию, ее природные и ископаемые ресурсы, также в верховенстве ее законодательства и избранной ею государственной власти, в национальном гражданстве”. Таким образом, мы видим не только отождествление нации с этносом, отрицание по умолчанию суверенитета народа, но и растворение государственного суверенитета в том же суверенитете нации. Некий, не поддающийся определению “суверенитет” личности выдвигается при этом лишь декоративным прикрытием этно-национальных притязаний. А какова же при этом роль государства?

Своего рода ответ на этот вопрос содержится в “Тюремных тетрадях” А.Грамши. В начале 30-х г. ХХ в. он писал: “Поскольку государство есть упорядоченное общество, оно суверенно”, вплоть до того, что оно не может иметь юридических границ (для него не могут служить границей субъективные нормы публичного права, ибо они могут быть изменены государством во имя новых социальных потребностей). Многие современные юристы вводят понятие “суверенитет” в качестве одного из сущностных при определении самого понятия “государство”. Например, по мнению Н.А.Ушакова, “государство — особая организация по управлению делами существующего на определенной территории человеческого общества, обладающая специфическим свойством суверенитета”. Н.А.Ушаков дает следующее определение государственной территории: “Государственная территория — это земное пространство, находящееся под суверенитетом данного государства. Соответственно, негосударственная территория — земное пространство, не находящееся под суверенитетом какого-либо государства”. Сам суверенитет, по мнению некоторых отечественных правоведов, может быть только неограниченным. Так, по утверждению Д.Л.Златопольского, “государственный суверенитет вообще не может быть ограничен потому, что... он представляет собой определенное свойство государства, в силу которого оно является независимым и самостоятельным как внутри, так и вне пределов своих границ”.

Но такое романтическое понимание суверенитета вступило в противоречие с послевоенными реалиями. В 1945 г. после поражения гитлеровской Германии четыре союзные державы — СССР, США, Великобритания и Франция — приняли на себя верховную власть в Германии, распределив между собой ее территорию по соответствующим зонам оккупации. При этом Германское государство продолжало существовать, а фактическое ограничение его суверенитета не вело к формальному переходу этого суверенитета к оккупационным державам. Уместно в связи с этим привести суждение Г. Гроция, который подчеркивал, что “земли не считаются захваченными с момента их занятия... требуется длительное владение”. Период такого владения — проблема эффективной оккупации (подробнее см. главу 17).

Территориальный суверенитет Германии определялся, во-первых, продолжением ее существования в качестве субъекта международного права и, во-вторых, признанием принадлежности территории этому субъекту права, а не тем государствам, которые ею в данный момент управляли. Ст. 23 Конституции ФРГ 1949 г. гласила: “Настоящий Основной закон распространяется в первую очередь на территории земель Бадена, Баварии, Бремена, Большого Берлина, Гамбурга, Гессена, Нижней Саксонии, Северной Рейн-Вестфалии, Рейнланд-Пфальца, Шлезвиг-Гольштейна, Вюртемберг-Бадена и Вюртемберг-Гогенцоллерна. В остальных частях Германии он вступает в силу по их присоединении”.

Сказанное подтверждается механизмом рождения ФРГ и ГДР, когда для дипломатического признания вновь образованных государств потребовалось формальное признание мировым сообществом, во-первых, факта раскола Германии на два равноправных государства и, во-вторых, закрепления за каждым из этих государств соответствующих территорий, оккупированных союзными державами.

Иной была ситуация с территориальным суверенитетом Австрии, освобожденной от гитлеровцев в 1945 г. Государственным договором о восстановлении независимой и демократической Австрии от 15 мая 1955 г. Австрию, подвергнутую в 1938 г. аншлюсу (насильственному присоединению к Германии), Союзные и Соединенные Державы именно восстановили как суверенное государство, взяв на себя обязательство уважать ее территориальную целостность. Австрии был запрещен политический или экономический союз с Германией. Интересно, что на Австрию возлагалась обязанность не наносить ущерба своей территориальной целостности, политической или экономической независимости (п. 2 ст. 4 Договора).

Территория не находится и по своему содержанию не может находиться в неких правовых отношениях с государством. Правоотношения возможны только по поводу территорий. Как юридическое понятие территория государства может рассматриваться лишь опосредованно, через правовой режим, установленный в отношении территории на основании принципа территориального верховенства.

Суверенитет государства распространяется за пределы его сухопутной территории и его внутренних вод на морской пояс, примыкающий к его берегу и называемый территориальным морем. Суверенитет прибрежного государства распространяется на воздушное пространство над территориальным морем, равно как и на поверхность и недра его дна (ст. 1 и 2 Конвенции 1958 г. о территориальном море и прилегающей зоне). В состав государственной территории Российской Федерации, как прежде и СССР, входят не только уже открытые, но и могущие быть открытыми в будущем все земли и острова, находящиеся в пределах Арктического сектора.

Юридическая природа государственной территории раскрывается:

1) в соответствующих властных установлениях государства;

2) в отношениях одного государства с другими государствами по поводу территории.

2.2. Юрисдикция государства. Территория и нормы права

Территориальная юрисдикция (jurisdictio (лат.) — судопроизводство) представляет собой установленную законом (или иным нормативным актом) совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях, т.е. оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности, применять юридические санкции к правонарушителям, судебный, законодательный и административный аспекты общей правовой компетенции государства. Юрисдикция всегда имеет территориальный характер, выражающийся в прямой зависимости предмета юрисдикции от его пространственного местонахождения, режима территории и разумности интересов той юрисдикции, которую стремятся осуществить. Наиболее ярко это проявляется в уголовной юрисдикции, где непреложно признается принцип принадлежности юрисдикции судам того места, где совершено преступление.

Юрисдикция в точно установленных законом пределах и случаях осуществляется органами государственной власти (судом, органами исполнительной власти, разного рода инспекциями, администрацией предприятий и учреждений) и органами общественности (например, судами чести или товарищескими судами). Решения любого органа вне пределов его юрисдикции являются незаконными и подлежат отмене.

Понятие юрисдикции значительно уже понятия территориального верховенства. Но, с другой стороны, юрисдикция государства может осуществляться в районах, где государство не осуществляет территориального верховенства. Так, согласно морскому праву прибрежное государство может в определенных случаях осуществлять контроль в зоне открытого моря, прилежащей к территориальному морю.

Территориальные пределы действия права — это уже сфера политики. Через законотворчество политика государства находит свое воплощение в принципах права. Не случайно все правовые системы предполагают (явно или по умолчанию), что “в случае отсутствия законодательных установлений необходимо соблюдать политику государства” (ст. 6 Общих положений гражданского права КНР). Есть и другой аспект этой проблемы. Правовой вакуум может быть и случайным, и преднамеренным. Именно политика определяет, где действует право, а где ему нет места.

В отрыве от территориального аспекта невозможно уяснить понятие правовой нормы. Сами по себе правовые нормы выступают в качестве социальных моделей и принципов (даже в части конструирования тех или иных юридических механизмов), обязательный характер которых начинается лишь с определения границ пространства принудительного действия этих норм.

Сказанное относится к нормам отраслей любого национального права. Территориальную обусловленность, например, закрепляет параграф 1 ст.2 Федерального закона Австрийской Республики “О правовом положении национальных меньшинств” (1976 г.), а ст. 8 Общих положений гражданского права КНР (1986 г.) содержит принцип: “При осуществлении гражданской деятельности в пределах территории Китайской Народной Республики применяются законы и положения Китайской Народной Республики, если законодательством не предусмотрено иное. Относящиеся к гражданам положения настоящего Закона применяются к находящимся в пределах территории Китайской Народной Республики иностранцам и лицам без гражданства, если законодательством не предусмотрено иное”. Алжирский ордонанс № 65 — 278 от 16 ноября 1965 г. “О судебной организации” начинался с учреждения пятнадцати судов “на всей национальной территории” (ст.1), при этом “в границах территориальной юрисдикции” каждого суда учреждались трибуналы; их количество, место пребывания и юрисдикция устанавливались декретом (ст.2).

Не случайно, когда силами карательных органов США 18 ноября 1978 г. в джунглях Гайаны было совершено массовое убийство 918 американских граждан — членов организации обездоленных жителей США “Храм народов”, склонявшихся к эмиграции в СССР, это было выдано за массовое самоубийство мужчин, женщин и детей. Малейший намек на официальное признание причастности к свершившемуся злодеянию американских спецслужб породил бы обвинения США в проведении политики государственного терроризма и попрании суверенитета Гайаны.

В межгосударственных отношениях для признания и применения конкретных норм права потребовалось закрепить в соответствующих актах не только взаимные обязательства защищать территориальную неприкосновенность и политическую независимость, но и объединить усилия в достижении общих целей (гл. I Устава ООН). Любой международный договор, если иное намерение не явствует из договора или не установлено иным образом, обязателен для каждого участника в отношении всей его территории (ст.29 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г.).

С изменением территории, например в результате размена ее спорными участками между государствами, автоматически, т.е. без какого-либо дополнительного решения, изменяется (начинается или прекращается) действие правовых норм соответствующего государства на всем пространстве, претерпевшем изменения.

При неизменности территории государства процесс развития правовой системы идет по своим внутренним законам и зависит лишь от социально-экономической и политической ситуации в обществе. В этом случае правовые нормы претерпевают изменения по существу при сохранении неизменным общего правового пространства государства.

2.3. Неотчуждаемость государственной территории

Существенным признаком территориального верховенства государства является принцип неотчуждаемости государственной территории. Он предполагает, что никакая часть государственной территории не может быть отчуждена в какой-либо форме другому государству, кроме как в силу собственного свободного решения передающего ее государства. Утрачивая территорию, государство исчезает. То, что правительства таких государств иногда находят убежище за границей и продолжают признаваться другими государствами — слабое утешение. Например, во время второй мировой войны говорить о Польше и Бельгии как о самостоятельных государствах после захвата их территории немецкими фашистами было уже нельзя. Основная задача правительств в изгнании — восстановление своей юрисдикции над территорией.

В то время, как суверенитет есть юридическое обозначение статуса государства, юрисдикция государства характеризует конкретные аспекты этого статуса, прежде всего определенные права, привилегии и компетенцию. В компетенцию государства включают значительные права в отношении внутренней организации и распоряжения территорией.

Существуют ситуации, когда и без передачи всей территории одного государства другому принцип неотчуждаемости территории нарушается в такой мере, что может возникнуть вопрос о территориальном верховенстве этого государства. Примеры тому: размещение чужих военных баз, воинских подразделений на территории. Если это сделано даже на основе договора и взаимного согласия, но при политическом или ином давлении более сильного государства — такую ситуацию можно квалифицировать как ущемление независимости и самостоятельности соответствующего государства. Не случайно в Конституциях отдельных государств прямо закреплен запрет размещения каких-либо иностранных военных баз на территории страны даже в мирных целях (см., например, ст.146 Конституции Ирана).

Нельзя к тому же не упомянуть, что за государством, размещающим на территории другого свои вооруженные силы, признается право юрисдикции в отношении личного состава войск, его имущества. Здесь мы говорим о распространении юрисдикции на лиц и имущество, но не на территории. Если же иностранное государство стремится к ликвидации территориального суверенитета другого государства, подмене его своим собственным суверенитетом, то принцип неотчуждаемости нарушается, следствием чего является утрата государственного суверенитета либо полностью, либо в отношении рассматриваемой части территории.

Осуществление государством своих суверенных прав не всегда соединено с реализацией территориального суверенитета. Так, право прохода не обязательно предполагает суверенитет над соответствующими участками территории.

Вопрос о допустимости отчуждения прав на территорию одного государства в пользу другого государства был и останется одним из наиболее злободневных. Исходным моментом в решении этой проблемы выступает признание за государством как за субъектом международных отношений права публичной международно-правовой собственности на свою территорию. Б.М.Клименко обоснованно подчеркивает, что это собственность особого рода, далеко не тождественная гражданско-правовой собственности.

Развивавшиеся в послевоенной Европе идеи о том, что современные тенденции (развитие международных отношений, формирование системы международных экономических, профессиональных, научных и иных организаций, современных средств связи, попытки унификации законодательств различных государств, международного регулирования путем конвенций, примат международного права и т.п.) направлены на умаление значения, обесценивание территории, и последняя более не является сферой исключительного влияния государственной власти, не выдержали испытания временем. Нет оснований считать, что решение глобальных проблем человечества невозможно при существовании государственных границ. Стабильность территории утверждается с появлением понятия “государственная граница”, которое ориентировочно возникло к XI в., но получило современное понимание позднее лишь с развитием картографии.

Современное государство не воспринимается иначе, как в пределах четко ограниченного пространства. Его внутренние, административно-территориальные границы определяются исключительно самим государством, обычно его органом высшей власти.

В 1972 г. в разговоре с писателем Ф. Чуевым В.М. Молотов, подчеркивая решающую роль И.В. Сталина в формировании карты нынешних независимых государств, говорил: “Одно создание среднеазиатских республик — это целиком его, сталинское дело! И границы, и само открытие целых народов, которыми никто не интересовался в центре и не знал их по-настоящему... Ведь острая борьба шла. Казахи, например, их верхушка, дрались за Ташкент, хотели, чтоб он был их столицей. Сталин собрал их, обсудил это дело, посмотрел границы и сказал: “Ташкент — узбекам, а Верный, Алма-Ата — казахам”. И стоял на этом нерушимо”.

Таким образом геополитической реальностью стали и границы “Северного Казахстана”, произвольно провозглашенные в основной своей части в 1922 г. Сибревкомом. И нет никаких актов СССР или РСФСР. По оценкам современных исследователей, в основе решений об этих границах — региональные соглашения местных чиновников о границах, когда “ВЦИК не диктовал свою волю, а в лучшем случае утверждал то, о чем договорились стороны на местах”. Произвол в государственно-территориальном устройстве СССР продолжался и позже, когда многократно перекраивались границы российских северокавказских республик и краев, менялась принадлежность отдельных участков территории в других регионах.

В качестве яркого примера произвола можно привести и государственное решение по Республике Немцев Поволжья. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 7 сентября 1941 г. было “признано необходимым”:

“1. Включить в состав Саратовской области нижеследующие районы бывшей Республики Немцев Поволжья: Бальцерский, Золотовский, Каменский, Терновский, Куккуский, Зельманский, Красноярский, Марксштадтский, Унтервальденский, Федоровский, Гнаденфлюрский, Краснокутский, Лизандергейский, Мариентальский, Экгеймский.

2. Включить в состав Сталинградской области нижеследующие районы бывшей Республики Немцев Поволжья: Франкский, Эрленбахский, Добринский, Палласовский, Гмелинский, Старо-Полтавский, Иловатский”.

Но если этот случай касался вопросов внутреннего устройства РСФСР, то в 1954 г. Крымская область РСФСР была передана в состав УССР, в 1956 г. Карело-Финская ССР была преобразована в Карельскую АССР и включена в состав РСФСР. Не будь этого акта, в 1991 г. на обломках СССР механически возникло бы еще одно суверенное государство.

Эти и подобные им территориальные переделы часто происходили без соблюдения надлежащих правовых процедур.

2.4. Проблема территории при самоопределении нации

Примером господства территориального сознания может служить Кавказский узел, который скручивает в сложнейшем переплетении не только территории Северного Кавказа и Закавказья, культуру и историю населяющих их народов, но в значительной мере и Восточный вопрос международной политики.

Народы Дагестана и других северокавказских государственных образований на протяжении веков боролись за каждый метр плодородной земли, утверждая на деле свое жизненное пространство. В конце ХХ в., когда заполыхали пожарища в Южной Осетии и Абхазии, Пригородном районе Северной Осетии и Чечне, только осторожная мудрость руководителей Кабардино-Балкарской Республики и Республики Дагестан предотвратила разрастание конфликтов и сохранила общекавказский мир. Свою роль в консолидации кавказского межнационального и территориального сознания сыграли и общественные движения, прежде всего Конфедерация народов Кавказа.

Анализ чеченской трагедии, имеющей как специфические общероссийские причины зарождения и разрастания, так и ключевое значение финансовых и военно-политических факторов Центра, в значительной мере выходит за пределы настоящего исследования. Но в драме Пригородного района территориальное сознание этносов проступает просто в концентрированном виде.

Пригородный район Северной Осетии. Современная история ингушско-осетинского конфликта связана с депортацией чеченцев и ингушей, имевшей место в 1944 г. В это же время территория Чечено-Ингушской АССР была разделена и распределена между соседними административно-территориальными единицами: Ставропольским краем, Северо-Осетинской АССР и Грузинской ССР.

В 1957 г. государственно-территориальная автономия чеченцев и ингушей была восстановлена, в состав вновь образованной Чечено-Ингушетии были возвращены ранее переданные территории, исключение составили земли Пригородного района. Взамен дополнительно в состав автономии были включены два района Ставропольского края: Наурский и Шелковской. Однако это не сняло требования ингушей вернуться к границам ингушской автономии 1934 г.

В 1988 г. эти требования оформились в организованное движение за передачу Ингушетии правобережной части столицы Северной Осетии г. Владикавказа (там в 30-е гг. “временно” располагалась столица чечено-ингушской автономии) и всего Пригородного района. Особое значение эти требования приобрели после распада Чечено-Ингушской АССР. 15 сентября 1991 г. съезд депутатов Ингушетии принял решении об образовании Ингушской автономной республики в составе РСФСР, а 1 октября 1991 г. было объявлено о разделении Чечено-Ингушской Республики на “суверенную Чеченскую республику Нохчи-чо и Ингушскую автономную республику в составе РСФСР”. Новая республика нуждалась в определении своих территориальных пределов и столице. Возможность территориальных приращений представлялась ингушским лидерам в присоединении к республике Пригородного района, а в качестве столицы виделся г. Владикавказ, а точнее, его правобережная часть.

Эскалация конфликта имела место с 31 октября по 10 ноября 1992 г., когда произошли вооруженные столкновения ингушских формирований с осетинскими органами МВД, а затем и российским военным контингентом. Противоправные действия незаконных вооруженных формирований на территории Пригородного района были пресечены, но, по сути, конфликт удалось лишь законсервировать, ибо ни образованной Москвой Временной администрации, ни властям Северо-Осетинской и Ингушской республик не удалось окончательно разрешить вопросы межнационального примирения, возвращения беженцев и снятия территориальных претензий.

Отсутствие сбалансированного подхода к проблемам территориального размежевания на Кавказе достаточно отчетливо проявляется в наличии российских законодательных актов, которые могут быть использованы как для утверждения ныне существующих границ и невозможности их пересмотра во исполнение объявленного в июне 1992 г. моратория на пересмотр границ между субъектами Российской федерации, так и для обострения территориальных споров, ссылаясь при этом на принятый Верховным Советом РСФСР 26 апреля 1991 г. Закон “О реабилитации репрессированных народов”.

В Декларации о принципах международного права 1970 г. закрепляется, что содержание принципа равноправия и самоопределения народов не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, имеющих правительства, представляющие весь народ, принадлежащий к данной территории.

Необходима всесторонняя разработка проблемы взаимосвязи принципов территориальной целостности и неприкосновенности и самоопределения наций и народов. Важно при этом уяснить, что принцип территориальной целостности и неприкосновенности границ обеспечивает целостность и государственной, и национальной территории, в пределах которой данная нация исторически сложилась и развивалась как общность населения, которую связывает воедино ряд факторов исторического, экономического, политического характера, общность языка, культуры, географических особенностей, психологического склада национального самосознания, социального развития. Причем все эти связи сложились исторически, являются устойчивыми и осознанными.

Рассматривая соотношение самоопределения народа и территориальной целостности государства, важно отграничить самоопределение народа от сепаратизма.

1) Самоопределение народа — прогрессивное по политическому значению явление, обеспечивающее народам наилучшие условия для успешного развития. Сепаратизм несет в себе отрицательный смысл, поскольку цель сепаратизма — нарушить политическое, экономическое, конституционное единство, расчленить единое, унитарное государство.

2) Движение за самоопределение поддерживается всем или почти всем самоопределяющимся народом, большинством граждан данного государственного или национального образования. Сепаратизм же не является массовым движением, он выражает специфические интересы узкой группы населения.

3) Самоопределение не нарушает органического исторического территориального единства. Естественно, что сопредельные территории с давних времен экономически, культурно, политически связаны, но эти связи являются отношениями различных субъектов, различных народов. При сепаратизме происходит разрыв политических, культурных связей в рамках одной национальной территории.

4) При самоопределении отделение — не самоцель, а способ наиболее полного выражения национальных интересов, оптимальная возможность дальнейшего прогрессивного развития. При сепаратизме же гипертрофируется роль отделения; оно становится основной целью, происходит отделение ради отделения, ради отграничения, изоляции.

5) При самоопределении лидеры движения, ставя перед собой цель национального, социального, экономического развития своего народа, своего государства, в то же время учитывают интересы всех народов, всего населения, требования социального прогресса. Сепаратистские лидеры игнорируют интересы других народов, действуют вопреки их национальным и государственным интересам.

6) При самоопределении процесс происходит в соответствии с международно-правовыми принципами, актами, согласно действующему законодательству.

Понятие нарушения территориальной целостности весьма широко по своему объему. Под ним следует понимать не только и не столько неприкосновенность границ, отрицание вооруженного вмешательства, сколько какое-либо иное вмешательство во внутренние дела, внешнее препятствие осуществлению государством своих функций.

И сам по себе приход к власти националистических элит, как справедливо подчеркивает А.С.Дзасохов на примере государств, освободившихся от колониализма, отнюдь не равнозначен всеобщему продвижению по пути демократии, прогресса и благосостояния.

При категоричном, но весьма спорном заявлении Б.Гали, что время абсолютного и исключительного суверенитета прошло, тем более, что “его теоретическая концепция никогда не подтверждалась реальной жизнью”, международные традиции исходят из того, что “если каждая этническая, религиозная или языковая группа будет притязать на государственность, то не будет предела дроблению, а всеобщий мир, безопасность, экономическое благополучие станут еще более труднодостижимой целью”.

2.5. Совместный суверенитет. Кондоминиум

В доктрине союзного государства особое внимание заслуживает совместный суверенитет. 

Классическим примером союзного государства (а значит, и совместного суверенитета) является Советский Союз. Серьезно разработанная правовая теория и богатая политическая практика периода его существования позволяют российским ученым и политикам осмотрительно конструировать и политическую систему, и шкалу политико-культурных, правовых и нравственных ценностей для России Третьего тысячелетия.

В советском государственном праве длительное время господствовала теория ограниченного суверенитета. Но сама возможность существования “ограниченной” высшей (т.е. ничем не ограниченной) власти является сомнительной. Очевидно, более точно говорить о возможных ограничениях осуществления суверенитета.

Поэтому, если в Конституции СССР 1936 г. сразу за перечнем полномочий высших органов власти и органов государственного управления СССР (ст.14) было по-прежнему записано, что “суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в ст. 14 Конституции СССР. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет государственную власть самостоятельно. СССР охраняет суверенные права союзных республик”, то впоследствии законодатель попытался уйти от терминологии “ограниченного суверенитета”.

Конституция СССР 1977 г. зафиксировала статус союзной республики как суверенного советского социалистического государства, которое “вне пределов, указанных в статье 73 Конституции СССР” (перечень предметов ведения высших органов государственной власти и управления), “самостоятельно осуществляет государственную власть на своей территории” (ст.76).

Более корректно и юридически точно говорить о реализации в СССР определенной модели совместного суверенитета.

Совместный суверенитет может быть достаточно эффективным способом разрешения проблемы территориального верховенства, когда государственная власть осуществляется через сложение политической воли и систем законодательства на объединенной территории нескольких государств.

В Советском Союзе союзные республики реализовывали суверенитет через общесоюзные органы государственной власти. Именно такой подход нашел свое выражение в первой Конституции СССР (1924 г.) в формуле: “Суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет свою государственную власть самостоятельно. Союз Советских Социалистических Республик охраняет суверенные права союзных республик” (ст.3).

Автономные республики в рамках СССР никогда суверенитетом не обладали. Изначально лишь подчеркивалось, что каждая такая республика имеет свою конституцию, учитывающую особенности автономной республики и построенную в полном соответствии с Конституцией РСФСР и Конституцией СССР (ст. 92 Конституции СССР и ст.20 Конституции РСФСР 1937 г.).

Конституция СССР 1977 г. добавила к этому еще норму, что автономная республика вне пределов прав Союза ССР и союзной республики самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению (ст.82). Развитие российского конституционного законодательства после 1990 г. привело к тому, что в Основном законе было лишь сказано, что статус республики в составе Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики и может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (ст.66 Конституции Российской Федерации 1993 г.).

Таким образом, в осуществлении совместного суверенитета СССР участвовали только союзные республики, наделившие созданные в соответствии с Договором 1922 г. общие высшие органы власти союзного государства делегированной компетенцией.

Ныне в Российской Федерации нет совместного суверенитета, несмотря на наличие среди субъектов федерации 21 республики. Декларации о суверенитете, принятые большинством из них, носят односторонний и безусловно антиконституционный характер, а потому не имеют юридической силы. И хотя в некоторых российских регионах существует мнение о том, что “одностороннее решение федеральных органов власти влечет нарушение права народа на самоопределение и статуса суверенного государства в составе РФ”, право наций на самоопределение вплоть до отделения не может и не должно стать силой, произвольно ломающей границы государств.

По аналогии с СССР была сконструирована Социалистическая Федеративная Республика Югославия, высшие органы государственной власти которой осуществляли совместный суверенитет на территории 6 республик. Развитие в 1989—1992 гг. событий на территориях СССР и СФРЮ показало, насколько опасным может стать привыкание к идее совместного суверенитета в тех случаях, когда эта идея опирается на укрепление нескольких моноэтнических государственных систем, а потому не просто призрачна, но и надуманна.

Другим по своему типу является совместный суверенитет на территории кондоминиума.

Кондоминиум. Кондоминиум — совместное владение (от лат. con (cum) — вместе и dominium — владение), совместное управление одной и той же территорией двумя или несколькими государствами.

Национальная юрисдикция автоматически не распространяется на территорию, находящуюся под специальным режимом кондоминиума.

Унифицированного режима кондоминиума не существует. В каждом отдельном случае режим кондоминиума определяется конкретными обстоятельствами. Здесь не работают аналогии с совместной или долевой собственностью в гражданском праве. Принцип аналогичности вообще требует аккуратности в обращении. Классическим примером служит ситуация 1966 года, когда Генеральная Ассамблея ООН прекратила мандат в отношении Юго-Западной Африки. Возникшие при этом правоотношения между территорией и международной организацией оказались настолько близки по своему характеру территориальному суверенитету, что впору говорить о международной организации как о носителе своеобразного солидарного суверенитета.

Кондоминиум выделяется среди других совместных суверенитетов как совместное территориальное властвование, осуществляемое двумя или более государствами над определенной территорией на основе равенства. Так, в период 1899—1951 гг. Великобритания и Египет осуществляли кондоминиум в отношении Судана (Великобритания заявила об аннулировании кондоминиума только в 1956 г.).

Правовым основанием кондоминиума выступает трехсторонний или двухсторонний договор. Но, отталкиваясь вслед за Я.Броунли от того факта, что международное право признает кондоминиум в качестве случая, когда часть территории, состоящая из суши или воды, находится в общем ведении двух или более государств, совместно осуществляющих суверенитет над этой территорией и ее населением, вряд ли можно делать вывод о делимости суверенитета.

Подобный подход способен растворить в понятии юрисдикции уже не только территорию, но и сам суверенитет.

Обязательных (основных) признаков кондоминиума четыре:

1) вхождение территории в состав обоих государств;

2) двойное гражданство;

3) многоязычие государственных (официальных) языков;

4) нахождение на территории кондоминиума вооруженных сил обоих государств.

Можно выделить и два дополнительных, существующих выборочно, признака кондоминиума:

— распределение государственных должностей и постов в соответствии с законодательно закрепленными квотами для представителей различных национальностей;

— наличие разнообразных механизмов, обеспечивающих стабильность управления подобной территорией во избежание излишних противоречий.

К этим механизмам относятся:

а) управление территорией по принципу большой коалиции;

б) предоставление наиболее значимым сегментам политики, например этническим общностям, права взаимного вето, то есть когда меньшинство, если оно признано одним из государствообразующих элементов, будет способно заблокировать решение, противоречащее его интересам. Например, в Крыму возможно конституирование трех общин: русской, украинской, крымско-татарской;

в) принцип сознательного завышения представительства малых сегментов. Этот принцип может показаться не совсем справедливым, но он способствует удовлетворению амбиций меньшинств и стабильности управления;

г) высокая доля автономности сегмента, когда решаются исключительно его внутренние вопросы.

Для преодоления спорных валютных и финансовых вопросов возможно образование на подобных территориях свободных экономических зон, что приведет к устранению налогов и сборов как вполне вероятной причины конфликтов между государствами, владеющими кондоминиумом. Почему и возникают закономерные варианты кондоминиумов при разрешении политических или, тем более, военно-политических кризисов в связи со статусом Крыма, Абхазии или Приднестровья.

Примером успешного разрешения территориального спора может служить Андорра как кондоминиум Франции и Испании. Территория — 465 кв. км. В режиме кондоминиума Франции и Урхельского епископства (Испания) находится с 805 г. Главой государства считаются соправители Президент Франции и Урхельский епископ, которым ежегодно традиционно отчисляется 960 франков и 460 песет соответственно. Официальными языками признаны каталонский, испанский, французский. Благоприятные внешнеполитические условия позволили кондоминиуму к концу ХХ века развиться в особую форму двустороннего протектората над нейтральной Андоррой.

Кипр дает пример ситуационного кондоминиума: предоставление независимости Кипру было оформлено Цюрихско-лондонскими соглашениями 1959 г. между Великобританией, Грецией, Турцией, представителями греческой и турецкой общин самого Кипра.

2.6. Конфедерация

Отсутствие единого территориального суверенитета позволяет отличить конфедерацию как союз государств от федеративного государства. Но именно государственно-территориальный элемент организации конфедерации отличает ее от коалиции. Коалиция государств (а бывают и внутригосударственные коалиции политических сил) — это временная координация действий двух и более государств, как правило, прежде всего их вооруженных сил. Конфедерация — межгосударственное объединение, предполагающее большее или меньшее сближение правовых режимов территорий соответствующих государств.

Примерами конфедераций могут быть Австро-Венгрия до 1918 г., Швеция и Норвегия до 1905 г., США с 1781 по 1787 г., Швейцария с 1815 по 1848 г. И всегда конфедерация была вынужденной формой соединения государств, либо перерастающей в федерацию, либо разрушающейся на самостоятельные национальные государства. Об этом свидетельствуют и примеры из истории ХХ в. Объединенная Арабская Республика, образованная Египтом и Сирией в 1958 г., распалась уже в 1961 г. Сенегамбия, созданная путем объединения Сенегала и Гамбии в 1982 г., распалась лишь несколькими годами позднее.

В качестве типичных черт конфедерации Ю.А.Тихомиров называет договорную основу ее образования, свободу выхода, отсутствие первичного суверенитета объединения, ограниченный круг предметов ведения государственных органов.

Но, раскрывая понятие конфедерации, можно и иначе выделить характеризующие ее в совокупности признаки:

во-первых, конфедерация является надгосударственным образованием, добровольным союзом (объединением) сохраняющих свой суверенитет государств;

во-вторых, такое объединение имеет определенную функциональную направленность, то есть императивный мандат действия, определяющий и временные рамки существования конфедерации;

в-третьих, в основании объединения лежит принцип рекомендательности исполнения его решений;

в-четвертых, допускается асимметрия положения субъектов объединения. Каждое государство — субъект конфедерации сохраняет свою международную правосубъектность, право сецессии, право исполнения или неисполнения решения, право на свободный выбор форм сотрудничества.

К признакам, характеризующим определенное организационное устройство в форме конфедерации, А.В.Бутаков относит и наличие у каждого субъекта такого объединения непосредственного представительства.

В этом отношении нельзя согласиться с попыткой автора представить конфедерацию как одну из форм государственного устройства. Тем более, что он сам пишет об осуществлении конфедеративной структурой вспомогательной функции по отношению к организационным структурам государств — субъектов конфедерации, о том, что конфедеративная структура имеет как бы вторичный, надстроечный характер по отношению к государственной структуре, что проявляется, прежде всего, в приоритете непосредственных форм деятельности субъектов данного образования; в императивном мандате действия вновь созданной структуры; в рекомендательном принципе исполнения принимаемых решений, общеобязательность которых возможна лишь при их ратификации каждым государством — субъектом конфедерации.

Отсюда можно обоснованно относить современные конфедерации к надгосударственным объединениям, условно отделяя их от межгосударственных объединений. Не случайно Н.Назарбаев, предлагая прежним республикам ССР иметь “нормальные наднациональные координирующие органы” и подчеркивая, что “общий суверенитет - это выше, чем отдельный частный суверенитет каждого государства”, полезнее, тем не менее отрицал при этом опасность потери суверенитета.

По формально-юридическим признакам можно говорить о “глобальных” конфедерациях (Европейский Союз, Содружество Независимых Государств) и конфедерациях “локальных” (например, объединение в одних государственных границах Мусульмано-хорватской федерации с Республикой Сербской в Боснии). Были предметом дискуссий варианты конфедерации ГДР и ФРГ, Северной и Южной Кореи. К стабильности и миру ведет поиск аналогичного решения проблемы взаимоотношений Республики Молдовы и Приднестровской Молдавской Республики. Учитывая фактический отказ России в 1992—1997 гг. от своих обязательств перед Абхазией, добровольно вошедшей в состав России в 1810 г. и никогда о каком-либо выходе не заявлявшей, форма конфедерации может быть временным решением и проблем грузино-абхазских отношений. Тем более, что в 1921 г. независимая Абхазская Советская Республика уже заключала с Грузией договор, войдя в состав последней именно как союзная (договорная) ССР. Нельзя исключать и конфедеративное переустройство находящегося в состоянии многолетней гражданской войны Афганистана.

Отсюда еще один вывод: конфедерация по своим государственно-правовым признакам является первым этапом формирования единого союзного государства, от которого ее отличает приоритет политической и правовой систем государств — субъектов конфедерации перед общими системами.

§ 3. Территориальное устройство государства

3.1. Государство как территориальная система

Государство как социальное явление многогранно. Ему свойственны помимо политико-правовых и определенные системные признаки: целостность, структура, управление, связи, самоорганизация, цели. Рассмотрение государства как управляющей системы выдвигает на первый план вопросы построения, компетенции и процедуры деятельности органов государственного аппарата (“разделение властей”), юридического оформления порядка работы составных частей “правительственной машины”, контроля общества над нею и т.п..  Государство как территориальная система предполагает единство и взаимосвязь отдельных составных частей государства независимо от их размеров, различий в правовом статусе или организации внутреннего устройства.

Системность в смысле целостного единства находящихся во взаимной связи частей включает определенный порядок и закономерности сохранения и развития множества элементов. Стремясь к осмыслению государства как территориальной системы, мы неизбежно сталкиваемся с необходимостью применения методов политической и правовой системотехники, в том числе при моделировании организации территории, при рассмотрении самой территории как системы.

Территория в ее политико-правовом смысле — это наиболее зримая ипостась государства. В ней наиболее емко ощущается такой признак системной организации, как целостность. Следует согласиться с А.А.Чинчиковым в том, что целостность выступает условием существования государства как системы, выражением всех иных его признаков. И целостность территории, как элемент целостности государства, есть непременное условие стабильности, устойчивости соответствующего общества.

Территория как подсистема государства относится, как и сама система (государство), к особому классу материальных живых систем — к системам социальным. Территория государства возникает в силу действия естественно-исторических закономерностей, живет по социальным законам, является материальным отражением уровня развития цивилизации и находит свое воплощение в том или ином территориальном устройстве государства.

Территориальное устройство государства определяется его исторической и культурной эволюцией, становлением и развитием экономической системы, политических и правовых институтов. Оно выступает в социально-экономическом развитии общества одновременно и как фактор развития, и как результат этого развития.

Рассмотрение территории в двух смыслах — как фактической территории и территории юридической — позволяет отойти от понимания территории как формально-юридического предела существования государства. Понятие территории в юридическом аспекте позволяет выявить ее роль во всем процессе общественного государственного развития и не ограничиваться только лишь закреплением определенных пределов распространения государственной власти.

И территориальная организация государства может пониматься двояко.

Во-первых, под территориальной организацией понимается само государство как одна из организаций общества, в которой связь между населением и властью осуществляется по территориальному принципу. Как писал Ф.Энгельс: “По сравнению со старой родовой организацией государство отличается... разделением подданных государства по территориальным делениям”. В отличие от догосударственной организации, когда население было организовано по кровно-родственному принципу, государство является классовой организацией общества, при которой обеспечивается осуществление прав и обязанностей граждан по месту их жительства, безотносительно к роду и племени. К.Маркс в этом смысле и отмечал, что “завершенное политическое государство является по своей сущности родовой жизнью человека, в противоположность его материальной жизни”.

Во-вторых, под территориальной организацией государства имеют в виду организацию его территории, определение ее составных частей и организацию взаимоотношений между ними. Здесь мы имеем дело с государством как территориальной системой, живущей по общим законам кибернетики.

Государство обязано считаться с условиями жизни других народов, когда это не наносит существенного ущерба ему самому. Неизменность формулы существования любого государства (“нация” плюс “территория”) позволяет сделать вывод о том, что забота о нации и ее территории и есть обеспечение национальной безопасности.

Есть “национальные” государства, где единство территории основывается на преимущественно однонациональном составе проживающего населения (моногенности нации). Говоря о становлении национальных государств, В.И.Ленин подчеркивал объективную необходимость государственного сплочения территорий с населением, говорящим на одном языке, при устранении всяких препятствий развитию этого языка и закреплению его в литературе.

Есть “территориальные” государства, где само единство многонационального (полиэтнического) населения основывается на единстве территории. У такого государства возникают дополнительные проблемы, когда “здоровье” народа как целостности увязано напрямую с вопросом о способности каждого этноса реализовать свои цели.

Организмические аналогии Д.Локка и г. Спенсера внесли свою лепту в становление различных современных подходов к анализу государства. Отходя от традиционного понимания государства как “общего дела”, К.Маркс, Ф.Энгельс, В.И.Ленин и их последователи глубоко вскрыли социальную сущность и заведомую неполноту отвлеченных подходов к пониманию государства. Тем не менее мы рассматриваем здесь государство только как территориальную систему, то есть совокупность определенным образом между собою связанных элементов, некое целое, объединяющее населенное пространство посредством политического режима и системы законодательства.

Относясь к самоприспосабливающимся (самонастраивающимся) системам, территориальная система государства включает различные уровни территориальной организации:

Первый уровень — это система экономической организации территории. Экономическая организация территории складывается объективно, путем образования экономических районов, обеспечивающих территориальное размещение производительных сил. Система экономического районирования определяет все остальные территориальные системы и является их основой, их материальной базой.

В России ХХ в. советская система экономического районирования закреплялась документально — постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 апреля 1961 г. и от 19 сентября 1963 г. Было установлено 18 экономических районов. В 1982 г. был выделен из Северо-Западного “Северный” экономический район. На завершающем этапе существования СССР только в составе РСФСР выделяли: Северный, Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный районы.

Второй уровень — национальная система территориальных единиц, существующая в виде либо административной, либо национально-государственной, либо федеративной системы территориальной организации. При этом многообразие различных связей между государством или государственной территорией в целом и отдельными административными территориями (в т.ч. территориями субъектов федераций в федеративных системах) складывается в единый организм территориальной системы.

3.2. Административная система территориальной организации

Административно-территориальное устройство представляет собой разделение территории страны на, как правило, усредненные составные части, в соответствии с которыми строится система органов государственной власти и самоуправления.

Административно-территориальное деление, складываясь исторически, — достаточно подвижная часть в системе государственного устройства. Административное деление территории Италии осуществлено на области, провинции и коммуны (ст.114 конституции). Области, созданные как автономные образования с собственными правами и функциями (ст.115), выполняют административные функции в пределах основных принципов, установленных законами государства, и в сферах, прямо указанных в конституции или конституционных законах, кроме вопросов исключительно местного значения, которые могут передаваться законами республики провинциям, коммунам или другим местным учреждениям (ст.117 и 118).

Провинции и коммуны в Италии являются территориальными единицами государственного и областного деления (ст.129). Территории провинций могут быть подразделены на округа с исключительно административными функциями в целях следующей децентрализации.

При конституционном закреплении единства и неотчуждаемости территории Белоруссии территория этого государства делится на области, районы, города и иные административно-территориальные единицы. Административно-территориальное деление государства определяется законодательством (ч.2 и 3 ст.9 Конституции Республики Беларусь).

Российская административно-территориальная система до 1917 г. подразумевала разделение территории государства на губернии, уезды и волости, то есть территориальные массивы, представлявшие собой относительно самостоятельные районы, в рамках которых выделялись сложившиеся поселения (села, поселки, города). Особое место занимала Финляндия.

Советская власть сохраняла дореволюционное административно-территориальное деление до 1929 г.

3.3. Национально-государственная система территориальной организации

Национально-государственная система, родившаяся под лозунгом права нации на самоопределение, воплощает идею национальной государственности: “моя нация создает мое государство”. Право наций на самоопределение вплоть до государственно-политического отделения — одна из фундаментальных идей марксизма-ленинизма. Ошибочно отвергая культурно-национальную автономию как реакционную идею, В.И.Ленин категорически ратовал за признание права наций на самоопределение вплоть до отделения. “Социал-демократы России должны — писал он, — во всей своей пропаганде настаивать на праве всех национальностей образовать отдельное государство или свободно выбрать то государство, в составе которого они желают быть”.

Не случайно, следуя такому пониманию, Ю.Г.Барсегов считал принцип самоопределения основным принципом территориального разграничения. В советскую эпоху категорично и безмятежно утверждалось, что право на самоопределение исключает всякую аннексию, всякое насильственное удержание наций и народов в границах чуженационального государства.

Территориальная (административная) система направлена на политическую, экономическую самостоятельность, опирается на концепцию самоуправления. Национальная и административная системы территориальной организации имеют разные векторы развития. Объединение национального и территориального принципов — смешение различных подходов. Так, стоило Б.Н.Ельцину создать в 1991 г. Совет глав республик, как вопрос об аналогичной структуре поставили руководители краев и областей.

Советское административно-территориальное деление основывалось на учете экономического районирования при основополагающем значении национального (этнического) фактора. В Декларации об образовании СССР (1922 г.), ставшей в 1924 г. составной частью Конституции, подчеркивалось, что Союз как государство является добровольным объединением равноправных народов. Конституция СССР 1977 г. закрепляла как состав территории СССР, включающей территории союзных республик (ст. 75), так и принцип территориального верховенства СССР (ст. 76, 81).

Конструирование национально-государственной организации территории осуществлялось с революционным энтузиазмом, ничем не прикрытым волевым порядком. “Строительство советских республик шло... по линии создания опорных экономических пунктов, какими в первую очередь являются городские промышленные центры. Поэтому, например, в Башкирскую автономную республику включен был город Уфа, хотя преобладающее население этого города русское. Поэтому и в Карельскую автономную республику включен русский город Петрозаводск. По этому вопросу партия давала решительный отпор всяким националистам, пытавшимся противодействовать включению отдельных частей территории в ту или иную республику или область”.

Чему удивляться, если теоретики и практики социалистического государства рассматривали его территорию лишь как арену строительства социализма, на которой “в совместном труде скрепляются дружба и сотрудничество национальностей”.

Советская модель национальной системы территориальных единиц предполагала соединение национально-государственного устройства СССР с административно-территориальным делением союзных республик, прежде всего РСФСР.

Следует отметить, что в общесоюзном масштабе существовало всего два акта, посвященных административно-территориальному устройству:

— Закон СССР от 11 февраля 1957 г. “Об отнесении к ведению союзных республик разрешения вопросов областного, краевого административно-территориального устройства”;

— Указ Президиума Верховного Совета СССР от 11 сентября 1957 г. (с более поздними редакциями) “Об упорядочении дела присвоения имен государственных и общественных деятелей административно-территориальным единицам, населенным пунктам, предприятиям, учреждениям, организациям и другим объектам”.

Во всем остальном действовала ст. 79 Конституции СССР 1977 г., согласно которой именно союзные республики определяли свое краевое, областное и районное деление, решали все вопросы административно-территориального устройства. В РСФСР действовало Положение “О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР”, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г.

3.4. Государственно-территориальная система территориальной организации

Уже к середине XIX в. принцип внутреннего деления территории исходя из национального состава вступил в противоречие с существующей государственностью. Национально-государственные территориальные системы либо рассыпаются на самостоятельные государства, либо ликвидируются и заменяются на более стабильные — федеративные. В конце ХХ в. наиболее яркой иллюстрацией этого процесса стала судьба двух федеративных государств, кичившихся своим национально-государственным устройством, — Советского Союза и СФРЮ.

Но можно отметить и случаи успешного решения дилеммы “государственное единство или развитие наций”. Так, территория Бирмы (Бирманского Союза) общей площадью 678 тыс. кв. км включает территории 7 административных и 7 национальных областей. Территориально-государственная система территориальной организации объясняется прежде всего тем, что среди населения бирманцы составляют только 68 %, остальные — шаны (6,9 %), карены (6,8 %), рохиингья (4,4 %) и др.

Закрепленная Конституцией Российской Федерации 1993 г. новая российская национальная система территориальной организации попыталась придать неизменность старой структуре, прибавив к ней жесткость и неизменность границ между субъектами федерации. И все же это уже не национально-государственная организация с различным статусом составляющих ее элементов, а государственно-территориальная федерация, пусть некоторое время в ряде элементов еще и асимметричная. Согласно части 1 ст. 5 Конституции, Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации.

Завершая рассмотрение различных систем территориальной организации, можно вновь констатировать, что невозможно получение в практике государственного строительства идеально “чистого” классического устройства, поскольку существование возможности комбинаций и взаимодействия системообразующих принципов создает объективные предпосылки для множественности проявления одной и той же формы государственного устройства в различных опытах государственного строительства.

4. Безопасность территории

4.1. Безопасность (защищенность) территории как признак государства

К основным характеристикам территории государства следует отнести наличие или отсутствие угрожающей ей опасности (безопасность). Этот показатель настолько существенен, что может быть отнесен к признакам государства. Безопасность (защищенность) территории является условием существования и развития государства, ибо невозможно ни то, ни другое при отсутствии как неприкосновенности границ государства, так и саморегулирования государством правового режима территории.

Стремление человеческого общества к безопасности и привело некогда к появлению государства, целью и назначением которого выступает безопасность национального организма. “Безопасность есть высшее социальное понятие гражданского общества...”, — отмечал К.Маркс. “От чего зависит наша безопасность, — писал Сенека, — как не от взаимных услуг”. Именно заботу о безопасности И.Бентам не без основания назвал главным предметом законов. “Безопасность - писал И.Бентам, - есть основа жизни, существования, довольства, счастья, - от нее все зависит”. Но родоначальник утилитаризма рассматривал безопасность преимущественно в гражданско-правовом аспекте.. Обеспечение безопасности предполагает, однако, активную деятельность государства. Ф.Рузвельт в январе 1945 г. подчеркивал: “Безопасность собственной страны мы сможем обеспечить только в том случае, если используем свою силу и влияние для утверждения принципов, в которые мы верим и за которые мы сражались”.

Безопасность территории — понятие многогранное, подразумевающее определенную систему параметров-элементов защищенности, в том числе пространственную безопасность (территориальную целостность), политико-правовую, социально-экономическую, экологическую и культурную безопасность территории. 

4.2. Политико-правовая безопасность территории

Стабильность общества предполагает, что режим территории государства определяется только актами органов государственной власти, принимаемыми в соответствии с их компетенцией и в порядке, предусмотренном правом. Лишь развитие политической и правовой систем государства может прямо затрагивать правовой режим территории, менять территориальное устройство государства, приводить к установлению на отдельных частях государственной территории особого правового режима.

В связи с необходимостью саморегулирования государством этих вопросов надлежит говорить о важности политико-правовой безопасности территории государства. Насильственное изменение статуса (правового режима) государственной территории означает посягательство на суверенитет государства, свидетельствует о вмешательстве во внутренние дела извне. Политико-правовая безопасность территории государства является ничем иным, как свободным осуществлением государством своей юрисдикции на всей его территории, нейтрализацией любых угроз суверенитету государства.

Посягательство на политико-правовую безопасность территории государства может осуществляться разными способами. Во-первых, через прямую оккупацию государственной территории и осуществление на ней правового режима иного государства. Во-вторых, через подготовку и осуществление государственного переворота с последующим изменением правового режима территории.

Отсюда и необходимость федеральной безопасности, которую И.П.Рыбкин характеризует как опирающуюся на строгое разграничение функций и собственности между федеральными и региональными властями, ответственность регионов за реализацию переданных им из Центра функций и использование средств.

4.3 Пространственная безопасность территории (территориальная целостность). Анклавы

Внесение в январе 1997 г. на рассмотрение Государственной Думы России проекта закона “Об обеспечении территориальной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации” преследовало цель законодательно обеспечить пространственную безопасность территории государства. Пространственная безопасность предполагает регламентацию передачи (обмена) части территории от одного субъекта Российской Федерации к другому, принятия части территории иностранного государства в состав России, механизм демаркации и делимитации границ государства.

Следует согласиться с А.А.Чинчиковым, подчеркнувшим, что целостность, как интегративное качество системы, может сопутствовать только суверенному государству, только суверенной политической власти. “Одна государственная целостность, одна политическая власть, один государственный суверенитет — таковы объективные основы устойчивости социально-политической системы”. Конец ХХ в. показывает, что к этому перечню следует добавить также “один народ”. Впрочем, и А.А.Чинчиков, разделяя народ как этнос и народ как демос, определяет в качестве единицы суверенности “все, без изъятия, население данного региона”.

Обеспечение территориальной целостности требует в критические ситуации мобилизации всех сил государства. Так, если в довоенном 1940 году расходы на Вооруженные силы СССР составляли 32,2 % всех расходов бюджета, то в 1944 военном году увеличились до 52 %.

Пространственная безопасность территории обеспечивается государством прежде всего через реализацию его внешних функций. Обеспечение пространственной безопасности территории осуществляется и через систему международной безопасности, предполагающую скоординированную деятельность многочисленных международных организаций. И.П.Рыбкин не зря напоминает о получивших после Хельсинки 1975 г. разговорах о создании пояса мира от Ванкувера до Владивостока: территориальная целостность государств может обеспечиваться в глобальном масштабе только на условиях взаимности.

Двойной стандарт, применяемый Западом к обеспечению территориальной целостности (“законно то, что отвечает интересам Западной демократии”), особенно ярко был виден при развале СССР. Хотя антиконституционность решений глав советских союзных республик от 8 декабря 1991 г. подтверждает и тот факт, что государства — члены Европейского сообщества в своем согласованном заявлении от 23 декабря 1991 г. точкой отсчета создания Содружества Независимых Государств указали только решение встречи в Алма-Ате 21 декабря 1991 г.

Именно Совет ЕС на уровне министров иностранных дел, обсудив положение в СССР и в некоторых странах Восточной Европы, выработал 16 декабря 1991 г. (т.е. до 21 декабря!) критерии официального признания вновь возникавших государств. Только на основе этих критериев ЕС соглашался признать роспуск Советского Союза. “Двенадцать”, то есть члены ЕС, не без смешанного с опаской цинизма в качестве таких критериев указали:

— “соблюдение положений Устава ООН и обязательств, принятых по хельсинкскому Заключительному акту и Парижской хартии, особенно в том, что касается верховенства закона, демократии и прав человека;

— гарантии прав этнических и национальных групп и меньшинств в соответствии с обязательствами, принятыми в рамках СБСЕ;

— уважение нерушимости всех границ, которые не могут быть изменены иначе, как мирными средствами и с общего согласия;

— принятие всех соответствующих обязательств, касающихся разоружения и нераспространения ядерного оружия, а также безопасности и региональной стабильности;

— обязательство разрешать по соглашению, в том числе предусматривая в случае необходимости обращение в арбитраж, все вопросы, касающиеся правопреемства государства и региональных споров”.

И совершенно без ответа остались вопросы, почему небольшая элитарная группа государств пересматривает международное право, по какой причине все вышеупомянутые международные гарантии целостности государств не были применены к СССР. Или обеспечение пространственной безопасности СССР не отвечало “интересам Западной демократии”, а потому полагалось ненужным и незаконным?

 Анклавы. Определенную остроту проблеме территориальной целостности государства придают анклавы. Вызывает сожаление, когда даже в научных изданиях имеют место утверждения, что анклавы расположены на территории других государств. Анклав как часть территории одного государства, полностью окруженная сухопутной территорией другого государства, тем не менее выступает в качестве неотъемлемой части территории соответствующего государства.

Стремление обеспечить пространственную безопасность государства обычно приводило к попыткам избавиться от ситуации анклавов через военный захват с последующей оккупацией, куплю-продажу или размен территориями. Тем не менее, анклавы сохраняются и в современном мире. Сухопутная территория Швейцарии окружает анклав ФРГ Бюзинген и итальянский анклав Кампионе-д’Италия, испанский город Пливия полностью окружен французской территорией, бельгийские анклавы Барле-Нассау и Барле-Хорты — нидерландской территорией и т.д.

Проблема анклавов — это прежде всего проблема транзита между ними и основной частью территории государства, разрешаемая, как правило, двусторонними международными договорами.

Калининградская область России, граничащая с Польшей и Литвой, как и испанские территории Мелилья и Сеута, окруженные территорией Марокко, или ангольская территория Кабинда, отделенная от остальной территории Анголы Атлантическим океаном и р.Конго и расположенная между сухопутными территориями Заира и Конго, анклавами в полном смысле не являются. Они имеют выход к открытому морю, а потому сохраняют возможность поддерживать связь с остальной территорией, минуя территории других государств.

Особо опасную угрозу территориальной целостности России представляет “чеченский прецедент”. Речь идет о крайне рискованной игре с “особым” статусом Чечни, закрепленным целой серией правовых актов 1996—1997 гг. Применительно к “Республике Ичкерии” невозможно не согласиться с В.Тишковым в том, что хорошо вооруженное государство с крайне ограниченными ресурсами, разоренным хозяйством и долго залечиваемой травмой войны не может стать мирным благополучным образованием в уже нестабильном регионе.  А уж какой плохой пример...

4.4. Социально-экономическая безопасность территории

Социально-экономическая безопасность территории современного государства предполагает сохранение на этой территории гражданского общества и экономическое развитие территории при сохранении или укреплении социального благополучия. Различные результаты социально-экономического развития той или иной части государственной территории делают необходимым выделение специальных депрессивных территорий.

15 апреля 1997 г. в Государственной Думе России прошли парламентские слушания, посвященные проблемам депрессивных территорий. Выступая на них с основным докладом, Председатель Комитета Государственной Думы по делам федерации и региональной политике Л.А.Иванченко среди важнейших целей государственной стратегии регионального развития назвал: сохранение целостности государства; единство его конституционно-правового, экономического и социального пространства; ликвидацию правового и социально-экономического неравенства субъектов Российской Федерации; обеспечение геостратегических и геополитических интересов России в сфере регионального развития; реализацию мер политического, экономического, правового характера, обеспечивающих конституционно провозглашенную самостоятельность регионов и их эффективное развитие. При этом понятие депрессивной территории Л.А.Иванченко распространил только на районы, которые некогда процветали и укрепляли территорию страны, а потом стали кризисными.

Такой подход излишне сужен. Депрессивные территории характеризуются не просто отставанием от остальных частей государственной территории в социально-экономическом развитии, но формированием на них ситуации, несущей в себе опасность для социальных отношений и экономической системы государства. Иными словами, депрессивные территории — это территории, утратившие внутреннюю социально-экономическую безопасность.

По мнению Л.В.Смирнягина, имеется три главных критерия депрессивности территории: спад производства, низкий доход на душу населения и высокая безработица. Только численность официально зарегистрированных безработных в России за период 1992—1994 гг. увеличилась в 6 раз, составив на 1 июня 1994 г. свыше 1,2 млн. человек. Эта “видимая часть айсберга” стала впоследствии расти, хотя и она как не отражала, так и не отражает истинного положения дел.

В России по суммарным среднеарифметическим показателям этих трех позиций пять субъектов федерации отстают от остальных регионов настолько сильно, что их правильнее было бы назвать территориями социально-экономического бедствия. Это Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Калмыкия, Адыгея и Дагестан. Еще 11 регионов можно с 1993 г. считать собственно депрессивными территориями. В порядке убывания “депрессивности” это Алтайский край, Псковская и Читинская область, Чувашия, Ивановская, Новосибирская и Костромская области, Мордовия, Республика Алтай и Тува. На их совокупной депрессивной территории проживает 18 млн. человек.

Официальная Программа помощи этим территориям включает инвестиции в инфраструктуру, налоговые льготы, создание на территории специального режима деятельности федеральных ведомств.

4.5. Экологическая и культурная безопасность территории

Экологическая безопасность территории прежде всего предполагает предотвращение загрязнения окружающей среды. Потенциальную опасность для территории представляют загрязнение воды и воздуха, непереработанные отходы, особенно радиационные отходы, нарушения природоохранного режима. Примером последних может служить Аральская экологическая катастрофа, возникшая в результате интенсивного развития поливного земледелия в странах Центральной Азии и Казахстане.

Даже на закрытых административных территориях органам местного самоуправления вверен контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории.

Стремление обеспечить экологическую безопасность территории привело к формированию правового режима особо охраняемых природных территорий. Создание заповедных территорий относится в России к XIV—XV вв. Ныне особо охраняемые природные территории — это объекты общенационального достояния, на которых располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение.

В России действует федеральный закон “Об особо охраняемых природных территориях” от 14 марта 1995 г. Основными видами таких территорий являются:

— государственные природные заповедники;

— национальные и природные парки;

— государственные природные заказники;

— памятники природы.

Особое внимание экологической безопасности территории придается на международном уровне, о чем специально отмечено в Стокгольмской декларации от 16 июня 1972 г., Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию от 14 июня 1992 г. и других международно-правовых документах. Стремление гарантировать экологическую безопасность территории во многом было главной целью при создании зон, свободных от ядерного оружия. Так, в договоре о безъядерной зоне южной части Тихого океана (Договоре Раротонга) от 8 июля 1985 года среди целей создания такой зоны, помимо обеспечения мира и стремления ликвидировать ядерное оружие, прямо указана решимость обеспечить, чтобы природа и красота Земли и моря в регионе остались наследием проживающих там народов и их потомков.

Стремление обеспечить специальную культурную или культурно-историческую безопасность территории привело к созданию резерваций и культурно-исторических мемориалов.

Глава II. Правовой режим территории государства

§ 5. Принципы правового регулирования (режима) территории государства

Регулирование территориальных вопросов было и остается основой внутренней и внешней политики государства. Соглашаясь с Н.И.Матузовым и А.В.Малько в разграничении понятий правового режима и механизма правового регулирования, следует рассматривать правовой режим территории прежде всего как процесс реализации ее политико-юридического состояния.

Принципы режима территории стали складываться еще в древности. Духовные грамоты русских великих князей были важными правовыми актами, вершившими судьбу и режим территории. Так, в “Поучении своим детям” (Духовной грамоте) князь Владимир Мономах, изложив события своей жизни и давая своим наследникам советы по разным вопросам, завещал уменьшить на подвластной территории жестокость даже в справедливых наказаниях, а проходя с войсками по русским землям, ни в коем случае не дозволять делать вред жителям в селах или портить хлеб на полях. В современную эпоху эти принципы, отшлифованные веками, закреплены конституциями государств и многосторонними международными правовыми актами.

5.1. Основные принципы правового регулирования (режима) территории государства

В Конституции Российской Федерации регулирование различных вопросов, связанных с проблемами территории, предусмотрено ст. 1, 3—5, 8, 9, 67, 68, 71, 131 и другими. В соответствии с этими статьями можно выделить ряд конституционных принципов правового регулирования (режима) государственной территории. Среди них:

1) суверенитет Российской Федерации над всей ее территорией (ст. 4, 71);

2) целостность государственной территории (ст. 1, 3, 67);

3) верховенство на всей территории Российской Федерации Конституции России и федеральных законов (ст. 67);

4) прямое действие Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации (ст. 15);

5) конституционное закрепление порядка изменения внешних и внутренних границ государства (ст. 67, 71, 131);

6) единство правового режима территории Российской Федерации в вопросах экономики (единство экономического пространства), свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности (ст. 8).

При всем различии между государствами, особенно унитарными и федеративными, на примере Российской Федерации видны общие принципы правового регулирования государственной территории.

1. Суверенитет Российской Федерации над всей ее территорией. Согласно ст. 71 Конституции, федеративное устройство и территория Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации, а ч. 1 ст. 4 жестко фиксирует: “Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию”.

Это означает, что Российская Федерация обладает всей полнотой власти и никакая другая власть на ее территории не вправе присвоить себе функции верховной суверенной власти или, тем более, поставить себя над нею. При этом государственная власть России распространяется на всю без исключения территорию Федерации: на все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией России, а также объекты с государственной символикой Российской Федерации (например, корабли, авиалайнеры и т.д.).

2. Целостность государственной территории. Уже преамбула Конституции Российской Федерации подтверждает исторически сложившееся государственное единство, а в ст. 1 говорится о Российской Федерации как о государстве демократическом, федеративном, но не как о федерации (конфедерации) государств. Хотя в ч.1 ст. 3 сказано, что территорию Российской Федерации составляют территории ее субъектов, ст. 3 (а она включена в главу “Основы конституционного строя”) твердо провозглашает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч.1 ст. 3) и никто не может присваивать власть в Российской Федерации (ч.4 ст. 3).

Примечательный момент. Если, например, ч.1 ст. 3 Федерального конституционного закона Австрийской Республики от 10 ноября 1920 г. говорит, что территория этого федеративного государства включает в себя территории земель Федерации, то по ч.1 ст. 67 Конституции России территория Российской Федерации включает в себя не только территории ее субъектов, но также внутренние воды, территориальное море и воздушное пространство над ними. Таким образом, в России не только территориальное море, но и внутренние воды, как и воздушное пространство над ними, являются конституционно федеральной территорией. Без сомнения, это крайне важный рычаг в борьбе против национального и регионального сепаратизма.

И в довершение этого механизма ч.3 ст. 4 Конституции закрепляет именно за Российской Федерацией право и обязанность обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории.

3. Верховенство на всей территории Российской Федерации Конституции России и федеральных законов. Из того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, которая, в свою очередь, обеспечивает государственную целостность как одну из основ федеративного устройства России, прямо вытекает принцип верховенства на всей территории Российской Федерации Конституции России и федеральных законов.

Это — ключевой момент не только для понимания режима территории России или любого иного государства, но и для правовой системы. Он предполагает, что Основной закон и все другие федеральные законы должны на всей территории Федерации соблюдаться, исполняться и применяться. Им должны соответствовать все нормативные правовые акты федеральных исполнительных органов, законы и иные нормативные акты, принимаемые в субъектах федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ч.2 ст. 76).

4. Прямое действие Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации. Важное значение для режима территории России имеет норма ч.1 ст. 15 Конституции, в соответствии с которой Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Таким образом, Основной закон России не просто является базой федерального законодательства и законодательства субъектов федерации, но его нормы не могут быть изменены какими-либо законами и действуют на всей территории Российской Федерации непосредственно.

5. Конституционное закрепление порядка изменения внешних и внутренних границ государства. Регулирование вопросов территории находится непосредственно в ведении Российской Федерации (п. “б” ст. 71), которая только и вправе определять статус и осуществлять защиту государственной границы, территориального моря, воздушного пространства (п. “н” ст. 71). Но если применительно к внутренним границам четко сказано, что границы между субъектами Федерации могут меняться только с их взаимного согласия (ч.3 ст. 67), а при изменении границ территорий местного самоуправления учитывается мнение проживающего на соответствующей территории населения (ч.2 ст. 131), то применительно к внешним границам России порядок их изменения скрыт за упомянутым в Конституции словом “статус”.

Между тем, принимая 12 июня 1990 г. Декларацию “О государственном суверенитете РСФСР”, I Съезд народных депутатов РСФСР в п. 8 жестко записал: “Территория РСФСР не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума”.

6. Единство правового режима территории Российской Федерации в вопросах экономики (единство экономического пространства). Для правового регулирования территории государства характерно его единство в вопросах экономики (единство экономического пространства), свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности (ст. 8).

Вероятно, в противовес прежним советским конституциям Конституция России 1993 г. не содержит специального раздела, посвященного экономической основе государства и общества, но обязывает государство на всей его территории создавать условия для развития и закрепления рыночной экономики, видя это в обеспечении свободы экономической деятельности, свободном перемещении товаров, услуг, финансов.

Статья Основного закона носит следы явной спешки и, соответственно, весьма уязвима. Как быть с перемещением других ресурсов? Конституционная норма явно претендует на исчерпывающий перечень. А ведь, например, еще Указ Президента РСФСР о едином экономическом пространстве от 12 декабря 1991 г. закреплял свободное движение на всей территории РСФСР товаров, услуг и работ.

Статус административных территорий, составляющих единую территорию государства, также предполагает определенные общие начала (принципы).

5.2. Принципы правового регулирования (режима) административной территории

Основные принципы правового регулирования (режима) административных территорий, как правило, закреплены в Конституции. В Российской Федерации можно выделить следующие из названных принципов.

А. Взаимное согласие субъектов федерации на изменение границ между ними. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Все они выступают равноправными субъектами Российской Федерации (ч.1 ст. 5 Конституции). Они равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч.4 ст. 5 Конституции).

Законодатель явно пошел против здравого смысла, поднимая до уровня субъектов федерации автономные округа, но этот подход зародился еще в эпоху господства большевистской концепции национально-государственного устройства, а завершился формированием в период политических бурь 1990—1993 гг., когда ни Президент, ни Парламент России не рисковали портить отношений с руководителями регионов.

При всем при этом, границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены лишь с их взаимного согласия (ч.3 ст. 67 Конституции).

Жесткость приведенной формулировки в сочетании с нормой Конституции России, согласно которой отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (ч.4 ст. 66), а следовательно, могут и не регулироваться, создала своего рода конституционный тупик. Этот тупик усугубляется утверждением, что, с одной стороны, постулируются края и области, в которые входят автономные округа (с соответствующим объединением территорий), с другой — и те и другие полностью равноправны, а в довершение статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (ч.5 ст. 66 Конституции).

Выход из сложившейся ситуации предпочтительно искать не в каком-либо определении Конституционного суда, а через изменение самой конституционной нормы.

Согласно ч. 4 ст. 66 Конституции России автономные округа входят в состав края или области. Ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции говорят о “равноправии субъектов Российской Федерации”. Явная внутренняя противоречивость Конституции вызвала рассмотрение вопроса в Конституционном суде на примере ситуации в Тюменской области, но тупиковость ситуации заставила Конституционный суд определением от 17 июля 1996 г. отложить рассмотрение дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области до урегулирования отношений Тюменской области и входящих в ее состав Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов на основе федерального закона и (или) договора (договоров) между органами государственной власти автономных округов и области.

Б. Учет мнения населения территорий местного самоуправления, границы которых могут подвергнуться изменению. Применительно к местному самоуправлению в ст. 131 Конституции России закреплено, что изменение границ территорий, в которых оно осуществляется, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Изменение указанных границ относится законом к компетенции органов государственной власти субъектов федерации, которые обязаны тем самым учитывать мнение населения таких территорий.

Эта правовая гарантия против произвола и федерального центра, и органов власти субъекта федерации подверглась испытанию на прочность в 1996 году с принятием ряда решений в Удмуртии. Так, законом Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике” было предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (района, города), определенных ст. 74 Конституции Удмуртской Республики, а также районов в городах (абз. 5 ч. 1 ст. 2); при этом сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов считаются территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление.

Конституционный суд Российской Федерации своим Постановлением от 24 января 1997 г. признал, в частности, положение, согласно которому территориями муниципальных образований, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, не соответствующим Конституции России, ее ст. 130 и 131, поскольку данное положение исключает создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе). Особо важное значение отводилось мнению по тем или иным вопросам населения.

Механизмами выявления мнения населения территории могут служить консультативный опрос населения, сбор подписей под проектом соответствующего решения на сходах и собраниях жителей с обсуждением вопросов о намечаемых изменениях, решения представительных органов местного самоуправления и т.д. В постановлении Конституционного суда от 24 января 1997 г. наиболее адекватной формой учета мнения населения назван референдум, проводимый по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования.

В. Согласование интересов. Принципы правового режима территорий, на которых осуществляются совместные суверенитеты, прежде всего кондоминиумов, формируются через наложение и корреляцию, но при этом не действуют автоматически, а определяются в каждом отдельном случае договором (соглашением).

Трудно говорить об общих принципах правового регулирования (режима) других видов территории. У международных территорий как пространств, на которые совершенно не распространяется суверенитет какого-либо государства, у территорий со смешанным режимом, на которые определенные государства имеют суверенные права, равно как и у несамоуправляющихся территорий, подмандатных, подопечных и иных территорий — принципы правового режима определяются специальными актами международного права.

§ 6. Состав государственной территории

Территориальное верховенство государства распространяется на все виды его территории, каждый из которых имеет свои особенности правового регулирования.

6.1. Сухопутная территория

Сухопутная территория — это вся суша, находящаяся в пределах границ государства. Статус сухопутной территории как поверхности земли, очерченной границами государства, охватывает отдельные части территории, окруженные территорией других государств (анклавы), и острова, омываемые водой. В понятие сухопутной территории входят и недра, расположенные ниже почвенного слоя и дна находящихся на суше водоемов.

Именно по сухопутной территории определяются официальные размеры государства, протяженность сухопутных и морских границ.

Так, Советский Союз определялся в качестве крупнейшего в конце ХХ в. государства по территории потому, что занимал почти 1/6 часть обитаемой суши земного шара, или 22,4 млн. кв. км. Даже после разрушения СССР Российская Федерация остается самым большим государством планеты.

Крупнейшие по сухопутной территории государства мира:

Россия — 17 млн. кв. км

Канада — 9,9 млн. кв. км

Китай — 9,6 млн. кв. км

США — 9,4 млн. кв. км

Бразилия — 8,5 млн. кв. км

Австралия — 7,7 млн. кв. км

Индия — 3,3 млн. кв. км

Аргентина — 2,8 млн. кв. км

Казахстан — 2,7 млн. кв. км

Среди самых маленьких по сухопутной территории государств мира лидирует, безусловно, располагающийся в западной части Рима Ватикан с территорией в 0,44 кв. км. К государствам-лилипутам относятся прежде всего островные государства типа Республики Науру с территорией в 21 кв. км, Тувалу, расположенное на 9 островах и атоллах в юго-западной части Тихого океана (территория — 26 кв. км), Мальдивская Республика (территория около 300 кв. км), Мальта (территория 316 кв. км), Барбадос (430 кв. км), Антигуа и Барбуда в Вест-Индии (территория 442,6 кв. км), Антильские о-ва (821 кв. км) и другие.

Но небольшие по территории государства есть и на материках. Можно назвать княжество Монако (территория около 2 кв. км), бывшие колонии в Индокитае Макао — Аомынь (16 кв. км) и Сингапур (619 кв. км), а также Республику Сан-Марино, полностью окруженную территорией Итальянской Республики (территория 61 кв. км), Лихтенштейн (территория около 160 кв. км), Андорру ( 465 кв. км) и другие. А территория находящегося под британским управлением Гибралтара составляет всего 6,5 кв. км.

Сухопутные территории государств очень различаются по своей форме. Так, Республика Чили имеет территорию 756,9 тыс. кв. км, протянувшуюся узкой полосой вдоль Тихоокеанского побережья Южной Америки на 4300 км, а такие государства, как Украина (603,7 тыс. кв. км), Франция (территория 551 тыс. кв. км), ФРГ (территория 356,3 тыс. кв. км), Белоруссия (207,6 тыс. кв. км) расположены компактно, единым массивом. Особая ситуация с государствами-архипелагами, такими, как Индонезия (1904,5 тыс. кв. км). Япония (территория 372,2 тыс. кв. км), несмотря на островное расположение, к государствам-архипелагам не относится.

6.2. Водная территория

Водная территория включает:

а) внутренние (национальные) воды, то есть собственные воды государства (национальные реки, озера, каналы, внутренние моря), а в случае государства-архипелага — его архипелажные воды;

б) пограничные воды, то есть воды рек, озер и каналов, по которым проходит государственная граница;

в) территориальное море.

Территориальное море есть морской пояс, примыкающий к сухопутной территории и архипелажным водам (ст. 2 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.). На территориальное море, то есть за пределы сухопутной территории и внутренних вод государства, а в случае государства-архипелага — и его архипелажных вод, во всем объеме распространяется суверенитет соответствующего государства.

Долгое время международная практика шла по пути произвольного установления самим государством ширины территориальных вод. Выделялись следующие подходы:

3 мили — Австралия, Бельгия, Бирма, Великобритания, ГДР, Канада, Куба, США, Франция, ФРГ, Япония и др.;

4 мили — Норвегия, Швеция, Финляндия;

5 миль — Камбоджа;

6 миль — Бразилия, Гаити, Гондурас, Греция, Израиль, Йемен, Индия, Испания, Италия, Камерун, Колумбия, Мавритания, Ливан, Тунис, Турция, Сенегал, Сомали, Таиланд, Уругвай, Цейлон;

10 миль — Югославия;

12 миль — Албания, Алжир, Болгария, Венесуэла, Вьетнам, Гана, Гватемала, Дагомея, Египет, Индонезия, Ирак, Иран, Кипр, КНР, КНДР, Ливия, Мексика, Пакистан, Россия (а затем и СССР), Румыния, Саудовская Аравия, Сирия, Судан, Танзания, Того, Эфиопия;

130 миль — Гвинейская Республика;

200 миль — Аргентина, Панама, Перу, Сальвадор, Чили, Коста-Рика, Эквадор. 

Лишь Конвенция по морскому праву 1982 г. установила единый подход к пониманию территориального моря (территориальных вод) и установила порядок отсчета их ширины.

Внешней границей территориального моря является линия, каждая точка которой находится от ближайшей точки исходной линии на расстоянии, равном ширине территориального моря (ст. 4 Конвенции). В соответствии с международным правом каждое государство имеет право устанавливать ширину своего территориального моря до предела, не превышающего двенадцати морских миль, отмеряемых от исходных линий, определенных в соответствии с Конвенцией 1982 г.

Конвенция ООН закрепила и способы определения исходной линии, определив в качестве нормальной линии для измерения ширины территориального моря линию наибольшего отлива вдоль берега, указанную на официально признанных прибрежным государством морских картах крупного масштаба (ст. 5). Конвенцией оговорены и некоторые иные способы исчисления ширины территориального моря.

Прибрежное государство может осуществлять контроль в зоне, прилежащей к его территориальному морю, называемой прилежащей зоной. Прилежащая зона не может распространяться за пределы двадцати четырех морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Причиной контроля может быть необходимость:

а) предотвращения нарушений таможенных, фискальных, иммиграционных или санитарных законов и правил в пределах его территории или территориального моря;

б) наказания за нарушение вышеупомянутых законов и правил, совершенное в пределах его территории или территориального моря.

Национальные реки — это реки, от самого истока до устья находящиеся в пределах одного государства.

Несудоходные реки, протекающие по территории нескольких государств, считаются находящимися в раздельном господстве прибрежных государств. Правовой режим пограничных рек устанавливается соглашениями сопредельных государств.

Реки, которые протекают через территории нескольких государств и доступны для судоходства, называются международными и подчинены правилам свободы судоходства.

Каналы — искусственные водные пути — считаются находящимися под исключительным господством одного государства в том случае, если они ограничены с обеих сторон сухопутной территорией этого государства. (Как исключение, Версальский договор предусмотрел международный режим для Кильского канала, проходящего по германской территории.)

Внутренние озера и внутренние моря — это водные пространства, которые со всех сторон окружены сушей или не находятся в судоходном соединении с морем. Такое водное пространство находится в раздельном господстве прибрежных государств. За такими редкими исключениями, как режим Каспия согласно Туркманчайскому договору России с Персией 1828 г., предусмотревшему исключительное господство России — по существу режим внутреннего моря — над Каспийским морем (озером). Этот привилегированный для России правовой режим был отменен договором РСФСР и Персии от 26 февраля 1921 г.

Пограничные воды. Воды рек, озер и каналов, по которым проходит линия государственной границы между сопредельными государствами, составляют часть государственной территории каждого из них от линии границы до принадлежащего ему берега. 

6.3. Земные недра

В соответствии с международным правом недра земли на технически доступную глубину в пределах сухопутных и водных пространств государственной территории находятся под исключительным суверенитетом соответствующего государства . Именно государство определяет условия разведки и эксплуатации естественных богатств земных недр.

Естественные богатства земных недр в современную эпоху — особо важное достояние народов, проживающих на данной территории. Генеральная Ассамблея ООН 14 декабря 1962 г. приняла специальную резолюцию “Неотъемлемый суверенитет над естественными ресурсами”. Совместная эксплуатация недр компаниями различных государств не приводит к изменению юрисдикции над этими недрами.

6.4. Воздушное пространство

Государственное воздушное пространство как интегральная часть государственной территории есть пространство над сухопутной и водной поверхностью, заключенной в границах государства.

Верхней границей воздушного пространства является граница земного пространства в целом, отделяющая последнее от космоса. Под границей земного пространства понимают шаровидную поверхность, повторяющую конфигурацию Земли и расположенную на некотором расстоянии от ее поверхности (уровня моря). Обычно исходят из того, что эта шаровидная поверхность должна располагаться на таком уровне, который позволит спутникам Земли вращаться без существенного торможения и сгорания в земной атмосфере. Такое высотное расположение определяют в 110 км. 

6.5. Арктическая территория

Важные отличия существуют в статусе территории Северного Ледовитого океана (Арктики) — формально, открытого моря. Государственная территория определяется в этом районе мира концепцией “полярных секторов”, согласно которой все земли и острова, находящиеся в пределах полярного сектора соответствующего государства, а также ледяные поля, припаянные к берегу, входят в состав государственной территории.

К Арктике прилегают и имеют в ней свои сектора пять государств: Россия, США, Канада, Норвегия, Дания. Арктическим сектором каждого из этих государств является пространство, основанием которого служит побережье этого государства, а боковой линией — меридианы от Северного полюса до восточной и западной границ этого государства. Суда и самолеты других государств могут плавать и летать в пределах Арктического сектора лишь с согласия прилежащего государства, причем лишь с мирными и научными целями.

Постановлением Президиума ЦИК СССР “Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане” от 15 апреля 1926 г. было установлено, что территорией СССР являются все земли и острова, как уже открытые, так и могущие быть открытыми впоследствии, расположенные в секторе, образующем треугольник между побережьем Советского Союза на Северном Ледовитом океане, Северным полюсом и меридианами: 32 градуса 4'35'' восточной долготы и 168 градусов 49'30'' западной долготы по Гринвичу. Постановление было утверждено ЦИК СССР 17 февраля 1927 г..

При этом было установлено исключение для островов архипелага Шпицберген: по договору от 9 февраля 1920 г. они были признаны входящими в сектор Норвегии при сохранении за СССР некоторых привилегий и, в частности, права добычи угля. Сам архипелаг в Постановлении 1926 г. вообще не упоминается, скрываясь за фразой о землях и островах, составляющих к моменту опубликования постановления признанные правительством СССР территории каких-либо иностранных государств, находящиеся в Северном Ледовитом океане. Решение о присоединении СССР к Договору о Шпицбергене было принято Совнаркомом СССР в 1925 г., хотя оформить это Советский Союз смог только в 1935 г. после официального приглашения со стороны Норвегии.

§  7. Государственные территории с особым правовым режимом

7.1. Территории действия исключительных законов

В целях обеспечения безопасности граждан и защиты государственного строя большинство государств предусматривают введение на своих территориях или их отдельных частях особых правовых режимов. Как справедливо отмечал М.Дюверже, “любая конституция рисует не одну, а множество схем правления, построение которых зависит от расстановки сил в данный момент. Различные политические режимы могут... функционировать в одних и тех же юридических рамках”.

Уже в древнем Риме значительное место занимали исключительные законы, которыми в периоды военной опасности, в связи с внутренними неурядицами, а то и для исполнения какого-либо разового поручения, часто религиозного характера, избирали диктатора с практически неограниченной властью.

Исключительным такой закон называется потому, что приостанавливает на определенной территории действие обычных законов и — во имя достижения цели, также указанной в этом законе, — наделяет чрезвычайными (исчерпывающе в нем самом указанными) полномочиями конкретный орган исполнительной власти. Исключительные законы не подлежат расширительному толкованию.

Исключительными законами в дореволюционной России на отдельных территориях устанавливался режим в виде усиленной или чрезвычайной охраны, а также военное или осадное положение. В Российской Федерации к таким законам можно отнести федеральные конституционные законы о чрезвычайном и военном положениях.

Признание недостаточности обычных мер по обеспечению общественного порядка всегда вело к поиску временных исключительных мер по укреплению государственности и мира, пусть даже связанных с ограничением гражданской свободы. В законодательстве России понятие режимов охраны как форм исключительного положения впервые было введено после убийства народовольцами Александра II Положением “О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия”, утвержденным 14 августа 1881 г. Особое распространение территории охраны получили во время подавления революции 1905 — 1907 гг.

Территория объявлялась находящейся в исключительном положении в тех случаях, когда проявления преступной деятельности лиц, злоумышляющих против государственного порядка и общественной безопасности, принимали на ней столь угрожающий характер, что вызывали необходимость особых мероприятий, направленных к прекращению таких проявлений (ст. 4 Положения).

В соответствии со ст. 5 этого же правового акта, исключительное положение меняло режим государственной территории в сторону,

во-первых, расширения круга полномочий существующих административных структур, отвечающих за охрану государственного порядка и общественной безопасности, либо предоставления чрезвычайных прав специально учреждаемым временным правительственным органам;

во-вторых, усиления ответственности как частных лиц, так и органов власти за неисполнение обязанностей, которые на них будут возложены при исключительном положении.

Территории исключительного положения в зависимости от вида охраны делились на два вида.

Территория усиленной охраны. Режим усиленной охраны вводился на той или иной территории России в случаях нарушения общественного спокойствия преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имущества, или приготовления таковых, если для охраны порядка применения действовавших “постоянных законов” оказывалось недостаточно.

Территория чрезвычайной охраны. Режим чрезвычайной охраны как более суровый вводился на той или иной территории по аналогичным причинам при отягчающем обстоятельстве — когда такими посягательствами население известной местности бывало приведено в тревожное состояние, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для безотлагательного восстановления нарушенного порядка (ст. 6 Положения).

Объявление какой-либо территории, находящейся в режиме усиленной охраны, осуществлялось генерал-губернаторами с утверждением министром внутренних дел, либо самим министром, а режим чрезвычайной охраны — по представлению министра внутренних дел Комитетом министров (с 1905 г. — Советом министров), с утверждением Государем. Усиленная охрана вводилась на год, чрезвычайная — на 6 месяцев. На любой территории министр внутренних дел через Комитет министров с разрешения Государя мог продлять срок охраны и фактически сохранять его годами.

Территории утрачивали режим усиленной или чрезвычайной охраны тем же порядком, каким его приобретали (ст. 11 Положения).

На участках государственной территории, объявленных в состоянии усиленной охраны, права и обязанности по защите государственного порядка и общественной безопасности возлагались либо на постоянных, либо на специально назначенных временных генерал-губернаторов, а в губерниях, им не подведомственных, — на губернаторов и градоначальников.

Правовой режим территории усиленной охраны предполагает расширенную административную юрисдикцию, включающую:

— издание администрацией в рамках ее дополнительных полномочий общеобязательных постановлений по предметам, относящимся к предупреждению нарушений общественного порядка и государственной безопасности;

— привлечение за нарушение указанных постановлений к административной ответственности вплоть до ареста на срок до 3 месяцев или штрафа в 500 руб.;

— установление запрета на народные, общественные и частные собрания;

— закрытие торговых и промышленных заведений как краткосрочно, так и на весь период усиленной охраны;

— запрещение отдельным лицам пребывать на территории усиленной охраны, вплоть до высылки в специально регламентированном порядке в определенную местность;

— передача генерал-губернатором отдельных уголовных дел на рассмотрение военным судом по законам военного времени в целях обеспечения общественного порядка и спокойствия;

— рассмотрение по требованию генерал-губернатора дел и осуществление всех судебных действий в закрытых судебных заседаниях;

— утверждение генерал-губернаторами, а в местностях, им не подчиненных, командующими войсками всех приговоров военных судов по соответствующим делам;

— отстранение по требованию генерал-губернатора неблагонадежных лиц от должностей в земских, городских и судебно-мировых учреждениях (за исключением лиц, служащих по выборам);

— задержание местными начальниками полиции и жандармских управлений внушающих подозрение лиц на срок не более двух недель и производство обысков во всякое время и во всех без исключения помещениях (ст. 16—18 Положения).

Правовой статус территорий, состоявших на положении чрезвычайной охраны, предполагал дополнительные права должностных лиц и ограничение в правах населения территории. Над всеми органами власти вводилась (по возможности из числа генерал-губернаторов) особая должность Главноначальствующего, а в случае надобности — и права Главнокомандующего армией в военное время (ст. 24 Положения), получавшего в дополнение к правам генерал-губернаторов территорий усиленной охраны новые полномочия, в том числе:

— подчинять отдельные местности вверенной ему территории управлению особых лиц;

— учреждать для содействия органам полиции военно-полицейские команды;

— передавать военному суду одним общим распоряжением не только отдельные дела, а целые категории дел;

— налагать на срок сохранения режима чрезвычайной охраны секвестр на недвижимость и арест на движимое имущество и доходы с них;

— подвергать правонарушителей тюремному заключению в административном порядке на срок до 3 мес. или штрафу до 3000 руб., в том числе за проступки, об изъятии которых из ведения судов будет заранее объявлено;

— отстранять от должностей на все время режима чрезвычайной охраны чиновников всех ведомств, а также лиц, служащих по выборам в сословных, городских и земских учреждениях;

— разрешать экстренные, приостанавливать и закрывать очередные собрания сословных, городских и земских учреждений;

— приостанавливать периодические издания на все время чрезвычайной охраны и закрывать учебные заведения на срок не более месяца (ст. 26 Положения).

К началу ХХ в. территориями усиленной охраны в России являлись: Санкт-Петербургская, Московская, Харьковская, Подольская и Волынская губернии, города Ростов-на-Дону, Таганрог, Нахичевань и село Касперовка Области Войска Донского, а также территории Санкт-Петербургского и Одесского градоначальств, Николаевского военного губернаторства и местности, подведомственные кронштадтскому военному губернатору.

В Советской России оба режима охраны (исключительного положения) были трансформированы в единый институт чрезвычайного положения.

7.2. Территории осадного положения

В качестве отдельного вида исключительного режима следует рассматривать осадное положение. Родившееся в период средневековых военных осад городов, осадное положение было впоследствии распространено и на другие исключительные обстоятельства, в том числе мирного времени.

Впервые режим территории осадного положения стал регламентироваться законом во Франции в 1791 г. и вскоре был усовершенствован Наполеоном I. Во Франции на территории Парижа осадное положение объявлялось во время всех революций XIX века: в 1830, 1848 и 1871 гг. В Германии оно устанавливалось в эпоху революции 1848 — 1849 гг., а в некоторых местностях — в период войны 1870 — 1871 гг. В 1878 г. австрийское правительство объявляло осадное положение на территории Боснии.

Придание территории режима осадного положения изначально предполагало значительную роль высших органов законодательной власти. Если в конце XIX в. по французскому закону об осадном положении от 3 апреля 1878 г. право объявления осадного положения принадлежало законодательным палатам, а в конце ХХ в. осадное положение декретируется Советом министров, то все равно его продление на срок более двенадцати дней может быть разрешено только Парламентом Франции (ст. 36 Конституции 1958 г.).

Основными чертами режима осадного положения на территории любого государства являются:

1) Временный переход власти от гражданской администрации — и частично судебной системы — к военному командованию, наделенному чрезвычайными полномочиями.

2) Ограничение гражданских прав и свобод вплоть до полной приостановки многих из них, прежде всего личной свободы, неприкосновенности жилища, свободы слова (даже с введением предварительной цензуры), перемещения, собраний и др.

3) Передача категорий дел по преступлениям против общественного порядка и государственной безопасности под юрисдикцию военных судов, рассматривающих их по законам военного времени.

Именно осадное положение пыталось ввести итальянское правительство в 1922 г., чтобы помешать походу фашистов на Рим, но король Виктор Эммануил III отказался это сделать, а затем, наоборот, передал власть Муссолини. В 1941 г. осадное положение вводилось в городе Москве.

Во многих странах франко-германская традиция в случае внешней военной угрозы или при серьезных внутренних конфликтах устанавливать на территории государства или ее части осадное положение имеет аналог в форме чрезвычайного или военного положения. Это относится и к России.

7.3. Территории чрезвычайного положения

Чрезвычайное положение на всей территории государства или ее отдельной части вводится при наличии обстоятельств и в порядке, предусмотренных законом. По мнению отдельных государствоведов, чрезвычайные положения при закреплении их в Конституции дают возможность федерации в ситуации, когда этого требует обстановка, приобретать черты унитарного государства.

Конституция Индии, имеющей наиболее богатый опыт использования режима чрезвычайного положения, предусматривает три его вида:

1) “общенациональное чрезвычайное положение”, вводимое на всей территории Индии или на ее части в связи с войной, внешней агрессией или вооруженным восстанием (ст. 352 Конституции);

2) чрезвычайное положение, объявляемое в связи с несостоятельностью конституционного механизма в штатах (ст. 356);

3) чрезвычайное положение в области финансов (ст. 360). Прокламация о чрезвычайном положении на той или иной части территории государства объявляется президентом Индии. В 1978 г. с принятием 44-й поправки к Конституции конституционность решения президента о введении чрезвычайного положения может быть оспорена в суде как действие, предпринятое в недобросовестных целях.

На территории действия чрезвычайного положения в области финансов предполагается осуществление правового режима, при котором исполнительная власть Союза обладает правом давать указания любому штату относительно соблюдения таких правил финансовой дисциплины, которые могут быть установлены в этих указаниях, в том числе снижение жалования и содержания всем или некоторым группам лиц, находящимся на службе, связанной с делами штата, а также “резервирование на рассмотрение президента” всех финансовых законопроектов после того, как они приняты легислатурой штата; президент правомочен издавать распоряжения о снижении жалованья и содержания всем или некоторым группам лиц, находящихся на службе, связанной с делами Союза, включая судей Верховного суда и высших судов штатов ( п.3 и 4 ст. 360 Конституции).

За десятилетия после принятия Конституции Индии такой вид чрезвычайного положения не применялся ни разу. Иное дело — введение чрезвычайного положения в связи с несостоятельностью конституционного механизма, но мы вернемся к нему при рассмотрении статуса территорий прямого правления центральной власти.

Рассмотрим основные характеристики территории общенационального чрезвычайного положения по законодательству Индии. Правовой режим государственных территорий претерпевает здесь следующие изменения:

1) происходит ограничение гражданских прав и свобод, причем приостанавливается право граждан на обращение в суд в целях принудительного осуществления всех или отдельных, перечисленных в приказе президента прав граждан (ст. 358 и 359 Конституции);

2) правительство штата, не отстраняясь от власти, переходит под полный контроль исполнительной власти Союза, которая приобретает право давать указания штатам относительно способа осуществления ими исполнительной власти (п. “а” ст. 353 Конституции). Иными словами, происходит временный переход на унитарную систему государственной власти;

3) при сохранении полномочий легислатурой штата, парламент Союза приобретает совпадающие полномочия в области законодательства, становится правомочен принимать законы по вопросам, отнесенным к ведению штата (п.1 ст. 250), и давать посредством закона полномочия исполнительным органам Союза в любой сфере, даже отнесенной к компетенции штатов;

4) парламент может законом продлить обычный срок функционирования Народной палаты (5 лет) на период до одного года, но не выходящий за пределы шести месяцев по прекращению режима чрезвычайного положения (это положение было использовано Индирой Ганди в 1976 г.);

5) президент имеет конституционное право видоизменять своим приказом, подлежащим одобрению парламентом, положения конституции, относящиеся к распределению финансовых средств между Союзом и штатами в пределах финансового года, в котором прекращается действие чрезвычайного положения (ст. 354).

Действие чрезвычайного положения на любой территории прекращается по истечении месяца с момента его объявления, если за этот период соответствующая прокламация не была одобрена резолюциями обеих палат индийского парламента, принятыми квалифицированным большинством голосов в каждой из палат. С момента одобрения прокламации резолюциями ее действие может вновь продлеваться на 6 месяцев с возможностью периодического продления по той же процедуре и на тот же срок в 6 месяцев.

Режим чрезвычайного положения на основе ст. 352 Конституции вводился на территории Индии 26 октября 1962 г. в связи с агрессией Китая в северо-восточном пограничном районе (отменен 10 января 1968 г.), 3 декабря 1971 г. при начале Пакистаном необъявленной войны против Индии и 25 июня 1975 г. в связи с возникшими “внутренними беспорядками” (оба решения отменены в марте 1977 г.).

В Российской Федерации статус территории чрезвычайного положения устанавливается указом Президента с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 88 Конституции), в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч.2 ст. 56).

В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод населения с указанием пределов и срока их действия (ч.1 ст. 56). При этом не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46—54 Конституции России (ч.3 ст. 56 Конституции). Речь идет о праве на жизнь и смертной казни как исключительной мере наказания, об охране государством достоинства личности и запрете пыток, а также жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания; о праве на свободу и личную неприкосновенность; об аресте, заключении под стражу и содержании под стражей только по судебному решению; о праве на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени; о презумпции невиновности, свободе совести, а равно ряде других (исчерпывающего перечня) правах и свободах.

В России Закон о чрезвычайном положении был принят 17 мая 1991 г.. В обстоятельствах, требующих неотложных мер по спасению населения, чрезвычайное положение может быть введено немедленно и без предупреждения (ст. 9 Закона). Закон предусматривает два основания введения на какой-либо территории чрезвычайного положения:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов;

б) стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ (ст. 4 Закона).

Особый режим территории чрезвычайного положения имеет следующие характеристики:

1) Чрезвычайные меры, осуществляемые на территории, строго ограничены в перечне и пределах указом Президента о введении чрезвычайного положения.

2) Вводится исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан:

— особый режим въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение;

— усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения;

— запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий;

— запрещение забастовок;

— ограничение движения транспортных средств и их досмотр.

В случае введения чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. “а” ст. 4 Закона, могут вводиться дополнительные меры:

— комендантский час, т.е. запрет находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное время суток;

— ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры, временного ареста печатной продукции или временного изъятия звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры;

— приостановление, после соответствующего предупреждения, деятельности политических партий, общественных организаций и массовых движений, препятствующих нормализации обстановки;

— проверка документов в местах скопления граждан, а в исключительных случаях — при имеющихся данных о наличии у граждан оружия — личный досмотр, досмотр вещей, жилища и транспортных средств;

— ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков; в исключительных случаях — временное изъятие у граждан огнестрельного и холодного оружия и боеприпасов, ядовитых и взрывчатых веществ, а у предприятий, учреждений и организаций — также и учебной военной техники и радиоактивных веществ;

— выдворение нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания либо за пределы территории чрезвычайного положения за их счет.

3) Власть на территории чрезвычайного положения осуществляется по решению (указу) Президента специально уполномоченным на то государственным органом. Для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, а также в случае ненадлежащего осуществления своих функций органами государственной власти территории, на которой введено чрезвычайное положение, могут образовываться специальные временные органы с передачей им полностью или частично распорядительных и исполнительных полномочий органов государственной власти.

4) Границы территории, на которую распространяется режим чрезвычайного положения, точно оговариваются в указе о его введении.

Территория чрезвычайного положения как имеющая специальный, не предусмотренный обычным ходом дел правовой режим не может существовать длительный период. Законом регламентируется срок действия чрезвычайного положения. На всей территории Российской Федерации — не более чем 30 дней, на части территории — 60 дней. По истечении срока, режим чрезвычайного положения отменяется, но может быть продлен Советом Федерации на такой же срок (ст. 13 Закона).

Примером наиболее длительного сохранения режима чрезвычайного положения (с 1992 г.) может быть территория зоны ингушско-осетинского межнационального конфликта. Выступая 7 февраля 1995 г. на заседании Совета Федерации России при очередном продлении действия чрезвычайного положения, официальный представитель Президента Российской Федерации В.А.Михайлов, констатировав достижение контролируемой силами правопорядка обстановки, указал и причины, по которым нельзя было гарантировать, что в случае снятия режима чрезвычайного положения достигнутая к тому моменту стабильная ситуация не обострится:

“Первое. Процесс разоружения населения или добровольной сдачи оружия еще далеко не завершен.

Второе. Не перекрыты полностью каналы транспортировки оружия из Чеченской Республики, пути его сосредоточения, так же, как и незаконных вооруженных формирований, в непосредственной близости к зоне чрезвычайного положения.

Третье. Потенциальная опасность конфликтов сохраняется в ряде населенных пунктов, в том числе в тех, которые включены в предлагаемый указ Президента о зоне действия режима чрезвычайного положения”.

Одновременно еще требовалась усиленная охрана в населенных пунктах Пригородного района Северной Осетии, в частности Чермене, Дачном, Курта, Дангароне и других, в которые предполагалось возвращение вынужденных переселенцев.

Свою положительную роль в прекращении вооруженного конфликта, ликвидации его последствий, создании благоприятных условий для комплексного решения вопросов возвращения беженцев и вынужденных переселенцев, проведении строительно-восстановительных работ, дальнейшем изъятии оружия режим чрезвычайного положения на этой части территории России сыграл.

7.4. Территории военного положения

В период войны или серьезного вооруженного конфликта решением высших органов государственной власти правовой режим всей государственной территории или ее части может претерпевать и более серьезные изменения.

Так, Конституция Российской Федерации предоставляет Президенту РФ право в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводить на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч. 2 ст. 87). Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом (ч.3 ст. 87). Указ Президента о введении военного положения подлежит утверждению Советом Федерации (п. “б” ч.1 ст. 102). В отличие от подхода к чрезвычайному положению, Конституция не содержит для территорий военного положения каких-либо изъятий в ограничении прав и свобод.

На территории СССР режим военного положения был введен в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. (Ведомости ВС СССР. 1941. № 29). Указанный правовой акт позволяет выделить следующие наиболее существенные характеристики территории государства с режимом военного положения:

1. В местностях, объявленных на военном положении, все функции органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности принадлежат военным советам фронтов, армий, военных округов, а там, где нет военных советов, — высшему командованию войсковых соединений.

2. На территории военного положения ограничиваются права и свободы человека и гражданина. Военным властям предоставляется право:

— в соответствии с действующими законами и постановлениями Правительства привлекать граждан к трудовой повинности для выполнения определенных работ;

— устанавливать военно-квартирную обязанность для расквартирования воинских частей и учреждений;

— производить изъятие транспортных средств и иного необходимого для нужд обороны имущества как у государственных, общественных и кооперативных предприятий и организаций, так и у отдельных граждан;

— регулировать время работы учреждений и предприятий, организацию всякого рода собраний и шествий; запрещать появление на улицах после определенного времени;

— производить в необходимых случаях обыски и задержания подозрительных лиц;

— устанавливать нормы отпуска населению продовольственных и промышленных товаров;

— воспрещать въезд и выезд на территорию военного положения;

— выселять в административном порядке с территории военного положения или из отдельных ее пунктов лиц, признанных социально опасными как по своей преступной деятельности, так и по связям с преступной средой.

3. В пределах своих дополнительных прав военные власти издают обязательные для всего населения постановления, устанавливая за их неисполнение наказание в административном порядке в виде лишения свободы сроком до 6 мес. или штрафом до 3000 руб.

4. За преступления, совершенные на территории военного положения, а также за неподчинение распоряжениям и приказам военных властей виновные подлежат уголовной ответственности по закону военного времени, что, в частности, означало:

— в изъятие из действующих правил о рассмотрении судами уголовных дел о преступлениях, направленных против обороны, общественного порядка и государственной безопасности, указанные дела передаются на рассмотрение военных трибуналов (Указ предусмотрел восемь категорий таких дел);

— военным властям предоставляется право передавать на рассмотрение военных трибуналов дела о спекуляции, злостном хулиганстве и иных преступлениях, если командование признает это необходимым по обстоятельствам военного положения;

— рассмотрение дел в военных трибуналах производится по правилам, установленным “Положением о военных трибуналах в районах военных действий” (упрощенная процедура), при этом их приговоры кассационному обжалованию не подлежат и могут быть отменены или изменены лишь в порядке надзора.

Указ 1941 г. о военном положении распространялся также на местности, в которых в силу чрезвычайных обстоятельств отсутствовали местные органы государственной власти и государственного управления СССР.

Таким образом, следует согласиться с Б.Б.Хангельдыевым и М.Р.Сафаровой в том, что военное положение представляет собой особый режим жизнедеятельности государства и общества, который предусматривает наделение органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также формируемых органов государственного управления военного времени, военных властей правами по реализации функций, обеспечивающих выполнение должностными лицами и гражданами возложенных на них обязанностей. Территория военного положения, сохраняя все черты государственной территории, получает дополнительно лишь особое правовое регулирование.

7.5. Территории прямого правления центральной власти

В отдельных государствах в случаях, предусмотренных законом, для обеспечения интересов граждан в местностях, где объявлено исключительное положение, вводится прямое правление центральной власти в лице государства. На территории прямого президентского правления приостанавливается осуществление полномочий всех местных органов государственной власти, а осуществление функций государственной власти возлагается на специально созданный президентом орган или на назначенное им должностное лицо.

Территории с прямым президентским правлением могут создаваться в Индии и США. Прямое президентское правление не меняет общего статуса государственной территории, но существенно трансформирует осуществляющийся на территории правовой режим.

В Индийском Союзе прямое президентское правление вводится на территории с расстроенным конституционным механизмом штата. Существует три формальных основания для осуществления на территории прямого президентского правления (чрезвычайного положения):

1) на основании доклада губернатора штата или сведений, полученных из других источников, Президент приходит к убеждению в том, что управление штатом не может осуществляться в соответствии с Конституцией (п.1 ст. 356);

2) штат не подчинился распоряжениям Союза;

3) штат не провел в жизнь распоряжения Союза в порядке осуществления им исполнительной власти (ст. 365).

Для территории прямого президентского правления характерны следующие признаки:

— исполнительная власть штата полностью или частично переходит в руки Президента; устанавливается контроль со стороны Союза за всеми функциями по управлению штатом, кроме судебной (Президент вправе принять на себя все или отдельные функции исполнительной власти штата или любого ее органа, кроме Высшего суда, объявить, что полномочия легислатуры штата отныне осуществляются парламентом или по его поручению);

— легислатура штата приостанавливает свою работу; парламент вправе делегировать президенту или другому органу, указанному им, полномочия по принятию законов для штата;

— президент компетентен издавать указы об управлении штатом в период между сессиями парламента (ст. 357).

Статус прямого президентского правления сохраняется на территории в течение двух месяцев с периодическим продлением по решению обеих палат на срок в шесть месяцев, но при общем сроке действия не свыше трех лет (п.3 и 4 ст. 356). Последним он серьезно отличается от режима чрезвычайного положения, который при соблюдении установленных процедур может сохраняться в Индии бессрочно.

За первые 40 лет действия Конституции президентское правление вводилось на территориях индийских штатов более 70 раз, начиная с 1951 г., когда в Пенджабе после отставки правительства штата, возглавлявшегося г.Бхаргавой, не удалось сформировать альтернативное правительство. Наиболее известен случай, когда 18 февраля 1980 г. президентское правление было введено по инициативе И.Ганди на территориях штатов Бихар, Гуджарат, Мадхья-Прадеш, Махараштра, Орисса, Пенджаб, Раджастхан, Тамилнаду и Уттар-Прадеш, в которых у власти находились правительства политических оппонентов ИНК. И.Ганди заявила, что следует прецеденту 30 апреля 1977 г., созданному партией Джаната (президентское правление вводилось в тех же штатах). Российская реальность требует законодательной выработки механизмов прямого президентского правления на той или иной территории.

7.6. Закрытые административные территории

Особый статус отдельных частей государственной территории определяется не только наличием внутренних социальных или политических конфликтов, либо внешней агрессией. Такой статус иногда формируется в связи с потребностями в обеспечении обороноспособности, пограничного режима, безопасности для определенного экономического развития территории.

В СССР это привело к появлению целой системы закрытых городов и районов, которая после 1991 г. трансформировалась в Российской Федерации в сеть закрытых административно-территориальных образований.

Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан (п. 1 ст. 1 Закона РФ “О закрытом административно-территориальном образовании” от 14 июля 1992 г., в редакции Закона от 28 ноября 1996 г.).

Примечательно то, что хотя закрытое административно-территориальное образование является административно-территориальной единицей, его территория определяется исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов, а потому ее границы могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации и районов, входящих в их состав (п.2 ст. 1 Закона).

Населенные пункты, находящиеся на территории закрытого административно-территориального образования, передаются в ведение органов местного самоуправления этого образования.

Само закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам:

— установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам;

— определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования;

— обеспечения особого режима безопасности функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Решения по указанным вопросам принимает Правительство России.

Предложения по определению или изменению границ, по отводу земель создаваемого (упраздняемого) закрытого административно-территориального образования вносятся Правительством Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в ведении которых находятся соответствующие территории. Решения принимаются Президентом России (п.1 ст. 2 Закона).

Органы местного самоуправления на закрытых административных территориях участвуют в установленном законом порядке в определении пропускного режима на территорию, осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории.

Зоны воздействия. В случае установления вредного воздействия предприятий и (или) объектов, расположенных в закрытых административно-территориальных образованиях, на территории, прилегающие к границам закрытого административно-территориального образования, этим территориям в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации, присваивается статус зоны воздействия.

Перечень зон воздействия, их границы, режим землепользования, экологические мероприятия, социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим на этих территориях, определяются в соответствии с положением, утверждаемым Правительством России (п.2 ст. 1 Закона, в редакции от 28 ноября 1996 г.).

Среди других отличий режима закрытых административных территорий следует остановиться на особенностях землепользования (ст. 6 Закона).

Земли закрытого административно-территориального образования в соответствии с их целевым назначением могут включать в себя земли населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов), земли промышленности, обороны и иные земли, предусмотренные земельным законодательством Российской Федерации.

Земли, занимаемые предприятиями и (или) объектами, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, находятся в федеральной собственности и передаются в постоянное (бессрочное) пользование этим предприятиям и (или) объектам. Все иные земли находятся в ведении органов местного самоуправления данного образования, по согласованию с которыми может устанавливаться особый режим использования земель.

Режим закрытой административной территории включает и особенности приватизации, совершения иных сделок с недвижимостью, находящейся на территории закрытого административно-территориального образования.

Права граждан, проживающих или работающих в закрытом административно-территориальном образовании, не могут быть ограничены иначе, как на основании законов Российской Федерации. В соответствии с Законом, особый режим этого вида государственной территории предполагает:

— установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования;

— ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории;

— ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;

— ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание (п.1 ст. 3 Закона).

Иные особенности, имеющие значение для безопасных работ и проживания граждан в закрытом административно-территориальном образовании и зонах воздействия, могут устанавливаться федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий (п.3 ст. 3 Закона). Граждане, проживающие или работающие на закрытой административной территории, как и вновь прибывающие на нее, должны быть ознакомлены с условиями особого режима и ответственностью за его нарушение.

Ответственность граждан за нарушение особого режима закрытых административных территорий устанавливается законодательством Российской Федерации.

7.7. Демилитаризованные и нейтрализованные территории  

Режим демилитаризованной территории (зоны) складывался в процессе многовековой практики разрушать на приграничных территориях враждебных государств любые сооружения, которые потенциальный противник мог бы использовать для нападения. Ныне он основывается на международных соглашениях и означает, что при сохранении национальной юрисдикции на этой территории не могут находиться воинские формирования и строиться военные объекты, а постоянные жители освобождаются от воинской обязанности. Это относится и к территориальному суверену, и к любому другому государству. Демилитаризация может быть полной и частичной. Она отличается от разоружения тем, что обычно применяется к определенной территории, тогда как разоружение — к государству в целом. Праву на жительство в такой зоне часто придается характер местного гражданства с соответствующей регламентацией.

Примером демилитаризованной территории может служить Рейнская демилитаризованная зона, созданная в соответствии со ст. 42—44 Версальского мирного договора 1919 г. и подтверждавшими их статьями Локарнского соглашения 1925 г. Территория зоны была определена между франко-германской и бельгийско-германской границами, с одной стороны, и линией, проведенной в 50 км к востоку от реки Рейн на всем ее протяжении в пределах Германии, — с другой. При сохранении над территорией демилитаризованной зоны германского суверенитета, Германии было запрещено там содержать или сооружать военные укрепления, содержать и сосредоточивать (временно или постоянно) вооруженные силы, проводить маневры и сохранять любые материальные средства, необходимые для мобилизации.

7 марта 1936 г. Германия в одностороннем порядке отказалась от соблюдения соответствующих статей Версальского договора, ввела в Рейнскую демилитаризованную зону войска и стала распространять на всю территорию зоны свою военную инфраструктуру.

Другим примером демилитаризованной территории могут быть Аландские о-ва (около 6,5 тыс. гранитных островов и шхер в Балтийском море, у входа в Ботнический залив; общая площадь около 1,5 тыс. кв. км). До 1809 г. острова были частью территории Швеции, затем (до декабря 1917 г.) — России. В 1921 г. Советом Лиги Наций над островами признан суверенитет Финляндии.

А.Х.Абашидзе выделяет три характерных признака статуса Аландских островов:

- автономная провинция Финляндской Республики;

- моноязычная шведскоговорящая провинция;

- демилитаризованный регион.

Впервые Аландские о-ва были демилитаризованы Парижским мирным договором 1856 г. путем одностороннего обязательства русской стороны. Женевской конвенцией 1921 г., определявшей в отсутствие России государственную принадлежность Аландских островов, был не только подтвержден демилитаризованный статус, но островам придан режим нейтралитета. Статус демилитаризованной территории был признан за Аландами Советским Союзом в Московском соглашении 1940 г., а в 1947 г. решение об их демилитаризации подтвердил Парижский мирный договор, ничего, однако, не сказавший о нейтралитете Аландских островов.

Заключаемый Финляндией международный договор, затрагивающий каким-либо образом внутренние дела Аландских островов, требует согласия лагтинга (парламента островов) для того, чтобы договор имел силу и на Аландских островах.

Аландское гражданство ребенок получает при рождении, если хотя бы один из родителей его уже имеет. Натурализация предполагает проживание на островах не менее пяти лет и обладание удовлетворительными знаниями шведского языка, после чего можно ходатайствовать о получении аландского права на жительство (гражданства). Право на жительство предоставляется лишь гражданам Финляндии. Прожив за пределами Аландских островов пять и более лет, аландцы утрачивают свое “островное” право на жительство.

Даже в Северном совете, куда с 1970 г. входят Аландские острова, их представители образуют свою делегацию.

Несколько иным правовым режимом характеризуются нейтрализованные территории (зоны). Родившиеся из института нейтралитета как неучастия определенного государства в войне, они переросли в международно-правовой запрет превращать какую-либо территорию, часть государственной территории в арену военных действий или их базу. Правовые режимы нейтрализованной территории и территории постоянного нейтралитета различны. Постоянный нейтралитет — это правовой статус государства, в то время как нейтрализации подвергают части государственной территории или других видов территории.

В начале ХХ в. нейтрализованными территориями были в Европе Аландские о-ва, пограничная со Швейцарией часть французской Савойи, район Морене на германо-бельгийской границе, шведско-норвежская пограничная зона; в Азии — Менамский бассейн в Сиаме, десятимильная пограничная полоса между Бирмой и Тибетом. Нейтральная зона на границе Ирака с Саудовской Аравией (два треугольника, прилегающие друг к другу широкими сторонами) охватывает имеющиеся в пустыне источники воды, которой арабы-кочевники могут поить свой скот вне зависимости от своего гражданства.

Среди современных нейтрализованных территорий особо важное значение имеют Антарктика, Шпицберген, Панамский и Суэцкий каналы, Магелланов пролив, космическое пространство (Луна и другие небесные тела).

Нейтрализация территории может сопровождаться ее демилитаризацией.

По аналогии с нейтрализованными территориями Совет Безопасности ООН объявил в мае 1993 года — в период обострения боснийского вооруженного конфликта — территории Сараево, Тузлы, Жепы, Горажде, Бихача и Сребреницы “зонами безопасности”, в отношении которых должны быть исключены военные удары и иные враждебные действия. С июня ЮНПРАФОР получил право использовать силу, включая нанесение ударов с воздуха, в ответ на нападения, совершенные против зон безопасности любой из сторон в боснийском конфликте. Фактически эти решения носили односторонний характер и были направлены против православных сербов Боснии.

7.8. Экстерриториальность

Правовой режим экстерриториальности (внеземельности) зародился как право коронованных особ во время пребывания на чужой территории не подпадать под действие местных законов и властей, преображаясь со временем в аналогичное право посланников всех рангов, представляющих собою особы государей . В ХХ в. статус экстерриториальности стал означать временное распространение на определенную часть территории государства юрисдикции другого государства при полном иммунитете в отношении национальной юрисдикции. Таким образом, речь идет не об изменении принадлежности части государственной территории, а об изъятии из-под юрисдикции государства определенных лиц. При этом лица, на которых распространяется изъятие, должны уважать и соблюдать законы страны пребывания.

Экстерриториальность выступает как составная часть совокупности особых прав и привилегий, предоставляемых дипломатическим представительствам иностранных государств для успешного осуществления их функций (дипломатического иммунитета). Границы территории такого представительства устанавливаются в соответствии с внутренним законодательством страны пребывания, но, как правило, на основе взаимности. Гарантии и содержание экстерриториальности определяются международными обычаями и договорами, прежде всего Венской конвенцией 1961 г.

На территории, подпадающей под действие дипломатического иммунитета, действует законодательство представляемого государства, устанавливается режим неприкосновенности личности, служебных помещений, жилища и собственности, неподсудность судам государства пребывания, освобождение от налогов, таможенного досмотра. При этом связь лица с территорией, имевшей режим экстерриториальности, шла через осуществление должностной функции. Так, в императорской России в ст. 229 Устава уголовного судопроизводства определялось, что “дела о преступлениях или проступках лиц, принадлежащих к посольствам или миссиям иностранных держав, возбуждаются не иначе, как по надлежащем дипломатическом сношении с непосредственным начальством обвиняемых”.

В XVI—XVIII вв. экстерриториальность привела к образованию посольских кварталов, недоступных для местной власти, служивших местом убежища. Лица, пользовавшиеся правом экстерриториальности, предполагались находящимися на территории своего родного государства, а потому были неподсудны местным судам. Особенно долго такой привилегированный режим дипломатической территории сохранялся в государствах — колониях и полуколониях. Посольский квартал в Пекине, например, закрепил свой статус по боксерскому протоколу 1901 г., хотя в целом принцип “свободы квартала” (jus guarteriorum) ушел из международной практики к концу XVII в. В период своего расцвета экстерриториальность включала даже право суда и расправы над членами посольства внутри оного.

Права экстерриториальности имеют участки государственной территории (т.е. суверенитет государства пребывания не ставится под сомнение), на которых официально размещены посольства и дипломатические представительства, иностранные воинские части, допущенные к транзиту или временному пребыванию на территории государства, иностранные военные суда и самолеты, а на основе специальных соглашений — и помещения различных международных организаций. С точки зрения современного международного права, режим экстерриториальности имеет чисто условное значение.

7.9. Территории транзита и территории мирного прохода

Конвенция 1958 г. о территориальном море и прилегающей зоне и последующая Конвенция ООН 1982 г. по морскому праву, ратифицированная Государственной Думой Российской Федерации 22 января 1997 г., регламентировали статус государственной территории при осуществлении транзитных операций и проходе через территорию.

К праву транзита примыкает регулирование вопросов передвижения иностранных граждан по территории государства и посещения определенных районов, предусмотренное Меморандумом о понимании между Российской Федерацией и США в отношении “открытой суши” от 17 июня 1992 г.

Мирный проход в территориальном море. Под правом прохода понимается плавание через территориальное море с целью:

а) пересечь это море, не заходя во внутренние воды или не становясь на рейде или у портового сооружения за пределами внутренних вод;

или

б) пройти во внутренние воды или выйти из них или стать на таком рейде или у такого портового сооружения.

По международному праву, любой проход через государственную территорию должен быть непрерывным и быстрым. Проход может включать остановку и стоянку на якоре, но лишь постольку, поскольку они связаны с обычным плаванием или необходимы вследствие непреодолимой силы или бедствия, или с целью оказания помощи лицам, судам или летательным аппаратам, находящимся в опасности или терпящим бедствие (ст. 18 Конвенции 1982 г.).

Мирный проход через государственную территорию. Проход является мирным, если только им не нарушается мир, добрый порядок или безопасность прибрежного государства.

В международном праве оговариваются виды деятельности, осуществление любого из которых позволяет считать проход иностранного судна нарушающим мир, добрый порядок или безопасность государства. Ст. 19 Конвенции по морскому праву к ним относит:

а) угрозу силой или ее применение против суверенитета, территориальной целостности или политической независимости прибрежного государства или каким-либо другим образом в нарушение принципов международного права, воплощенных в Уставе Организации Объединенных Наций;

b) любые маневры или учения с оружием любого вида;

c) любой акт, направленный на сбор информации в ущерб обороне или безопасности прибрежного государства;

d) любой акт пропаганды, имеющий целью посягательство на оборону или безопасность прибрежного государства;

е) подъем в воздух, посадку или принятие на борт любого летательного аппарата;

f) подъем в воздух, посадку или принятие на борт любого военного устройства;

g) погрузку или выгрузку любого товара или валюты, посадку или высадку любого лица, вопреки таможенным, фискальным, иммиграционным или санитарным законам и правилам прибрежного государства;

h) любой акт преднамеренного и серьезного загрязнения окружающей среды вопреки Конвенции 1982 г.;

i) любую рыболовную деятельность;

j) проведение исследовательской или гидрографической деятельности;

k) любой акт, направленный на создание помех функционированию любых систем связи или любых других сооружений или установок прибрежного государства;

l) любую другую деятельность, не имеющую прямого отношения к проходу.

В территориальном море подводные лодки и другие подводные транспортные средства должны следовать на поверхности и поднимать свой флаг.

Транзитный проход. В проливах, используемых для международного судоходства между одной частью открытого моря или исключительной экономической зоны и другой частью открытого моря или исключительной экономической зоны, все суда и летательные аппараты пользуются правом транзитного прохода. Такому проходу не должно чиниться препятствий, за исключением того, что, если пролив образуется островом государства, граничащего с проливом, и его континентальной частью, транзитный проход не применяется, если в сторону моря от острова имеется столь же удобный с точки зрения навигационных и гидрографических условий путь в открытом море или в исключительной экономической зоне (п.1 ст. 38 Конвенции).

Транзитный проход представляет собой осуществление свободы судоходства и полета единственно с целью непрерывного и быстрого транзита через пролив между одной частью открытого моря или исключительной экономической зоны и другой частью открытого моря или исключительной экономической зоны.

Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. детально регламентирует как обязанности судов и летательных аппаратов во время транзитного прохода, так и многие другие вопросы, связанные с проходом (ст. 37— 45).

В определенных случаях в проливах, используемых для международного судоходства, применяется режим мирного прохода. Особо регламентируется и архипелажный проход.

7.10. Концессии. Арендованные территории

Особый вопрос — режим арендованных территорий и территорий концессий. Концессия исторически предшествовала современному институту аренды территории. Именно концессия на управление Суэцким каналом Международному обществу Суэцкого канала (Компании Суэцкого канала) формально прикрывала контроль Британской империи над этой водной артерией (Англия владела 44% акций Компании и господствовала в тот период в Египте).

Территория в режиме концессии. Практика предоставления концессий многообразна. Характерна ситуация Советской России 20-х годов ХХ века.

Посредством концессий Советское государство имело целью осуществить, по словам В.И.Ленина, “договор, блок, союз Советской, т.е. пролетарской, государственной власти с государственным капитализмом против мелкособственнической (патриархальной и мелкобуржуазной) стихии”. Причем концессия интерпретировалась как “продолжение классовой борьбы в иной форме, а никоим образом не замена классовой борьбы классовым миром”.

25 марта 1920 г. СНК РСФСР утвердил тезисы о концессиях, а 23 ноября 1920 года вышло Постановление (декрет) СНК РСФСР “Об общих экономических и юридических условиях концессий”. В 1921 г. был заключен первый концессионный договор (Советская Россия подходила к вопросу с заинтересованной осторожностью).

В 1921 — 1922 гг. было заключено 14 концессионных договоров. Предложений от соискателей было 224.

1922 — 1923 гг. — 32 договора на 579 предложений;

1923 — 1924 гг. — 34 договора на 396 предложений;

1924 — 1925 гг. — 29 договоров на 256 предложений;

1925 — 1926 гг. — 26 договоров на 482 предложения;

1926 — 1927 гг. — 8 договоров на 263 предложения;

1927 — 1928 гг. — 4 договора на 200 предложений.

В дальнейшем концессионные договоры практически перестают заключаться.

На 1 октября 1928 г. из 147 заключенных концессионных договоров действовало только 68, причем 13 из них — номинально. Отказ от НЭПа привел к досрочному расторжению большинства концессионных договоров. На 1 января 1936 года в СССР оставалось только 11 концессий.

Сам по себе концессионный договор (в СССР он утверждался СНК) закрепляет сдачу государством иностранной фирме (концессионеру) в эксплуатацию на определенных условиях естественных богатств, предприятий и других объектов. Концессия предполагает активное использование территории, эксплуатацию предприятий, земельных участков, недр государственной территории.

В правовом отношении над территорией, на которой предоставлена концессия, сохраняется юрисдикция государства, предоставившего концессию. Вопросы заключения или прекращения концессионного договора решаются прежде всего на основе внутреннего законодательства соответствующего государства. “Именно в соответствии с принципами международного права — подчеркивает М.М.Богуславский, — регулирование условий концессионных договоров входит в сферу внутреннего, а не международного права”. Та же концессия западных держав на управление Суэцким каналом пусть и была формой юридического прикрытия их господства, не создавала на территории канала суверенитета какого-либо другого государства, кроме Египта.

Концессионный договор — это не обычный гражданско-правовой контракт, прекращение которого неправомерно. Это односторонний акт суверенного государства, выраженный в форме особого договора. На основе этого акта частной компании, в том числе и иностранной, предоставляется право заниматься определенной хозяйственной деятельностью, полезной для экономики развивающихся государств. Но с этой же целью действие такого акта может быть досрочно прекращено, предоставленная концессия может быть “взята обратно”.

Прекращение концессии не будет международным правонарушением, поскольку концессионный договор не является международным соглашением, заключаемым между субъектами международного права.

Таким образом, в отличие от международной аренды территории, концессия:

— представляет собой гражданско-правовой договор между государством и своими или иностранными гражданами;

— регулируется национальным законодательством и заключенным на его основе договором;

— не создает на своей территории особого правового режима, если только это не оговорено конкретным национальным законом.

В уже упоминавшемся Постановлении СНК РСФСР “Об общих экономических и юридических условиях концессий” от 23 ноября 1920 г. были исчерпывающим перечнем приведены следующие условия концессий:

1. Концессионеру предоставляется вознаграждение долей продукта, обусловленной в договоре, с правом вывоза за рубеж.

2. В случае применения особых технических усовершенствований в крупных размерах концессионеру предоставляются торговые преимущества (например, заготовка машин, специальные договоры на крупные заказы и т.д.).

3. В зависимости от характера и условий концессии предоставляются продолжительные сроки концессии для обеспечения полного возмещения концессионера за риск и вложенные в концессию технические средства.

4. Правительство РСФСР гарантирует, что вложенное в предприятие имущество концессионера не будет подвергаться ни национализации, ни конфискации, ни реквизиции.

5. Концессионеру предоставляется право найма рабочих и служащих для своих предприятий на территории РСФСР с соблюдением КЗоТ или специального договора, гарантирующего соблюдение по отношению к ним определенных условий труда, ограждающих их жизнь и здоровье.

6. Правительство РСФСР гарантирует концессионеру недопустимость одностороннего изменения какими-либо распоряжениями или декретами Правительства условий концессионного договора.

Аренда территории. Государственная территория в установленном межгосударственными актами порядке может передаваться в аренду.

Примером территории, за аренду которой между государствами шли войны, может служить китайская территория с расположенными на ней крепостью Порт-Артур и морским портом Дальний (Дайрэн).

В 1894 г. территория Порт-Артура (ныне Люйшунь), расположенного на юго-восточной оконечности Ляодунского п-ва в Маньчжурии, была захвачена у Китая Японией, которая вскоре под международным давлением была вынуждена вернуть ее Китаю. В 1898 г. арендована Россией сроком на 99 лет, что стало одной из причин русско-японской войны 1904—1905 гг. По Портсмутскому договору 1905 г. отошла вместе с Квантунской территорией к Японии, которая вновь оформила ее захват “арендой” у Китая. В августе 1945 г. территория Порт-Артура освобождена советскими войсками. По советско-китайским договоренностям, Порт-Артур как военно-морская база совместно использовался СССР и Китаем. В 1955 г. СССР “в соответствии с установившимися и все более укрепляющимися отношениями дружбы и сотрудничества между обоими государствами” отказался от аренды, вывел свои Вооруженные силы с территории Порт-Артура и безвозмездно передал крепостные сооружения Китаю.

Есть и иные примеры. На протяжении длительного времени на территории Кипра существует британская военная база, находящаяся под юрисдикцией Великобритании. Ныне Кипр — суверенное государство. В договоре об аренде территории базы с английским юмором сказано, что база будет выведена с территории острова тогда, когда Великобритания перестанет в ней нуждаться.

На основании Советско-Финского Мирного договора от 12 марта 1940 г. Советский Союз получил в аренду на 30 лет для размещения своей военной базы полуостров Ханко с морским портом в незамерзающей части Финского залива Балтийского моря. В первые месяцы войны 1941—1945 гг. размещенный на территории полуострова гарнизон отбил все атаки противника и, находясь в его глубоком тылу, даже взял под свой контроль несколько островов. Лишь через 165 дней обороны решением военного командования советские войска со всем вооружением были ко 2 декабря 1941 г. эвакуированы с полуострова.

В соответствии с Соглашением о перемирии от 19 сентября 1944 г., подтвержденным Мирным договором с Финляндией от 10 февраля 1947 г., СССР отказался от своих прав на аренду полуострова Ханко, получив взамен от Финляндии на правах аренды в пользование и управление сроком на 50 лет, с ежегодной уплатой Советским Союзом 5 миллионов финских марок, территорию и водные пространства для создания советской военно-морской базы в районе Порккала-Удд (п.1 ст. 4 Договора). В 1955 г. СССР отказался в пользу Финляндии от всех прав пользования и управления всеми сухопутными и водными территориями, арендованными для создания на полуострове Порккала-Удд военно-морской базы.

Договоры аренды не были для Советского Союза односторонними. 27 сентября 1962 г. СССР и Финляндия заключили сроком на 50 лет Договор о передаче в аренду Финляндской Республике советской части Сайменского канала и острова Малый Высоцкий. Целью аренды была перевозка грузов из центральных районов Финляндской Республики или в Финляндскую Республику с необходимыми условиями для перегрузки или складирования на арендуемой территории.

В арендуемую территорию вошли советская часть Сайменского канала с береговой полосой шириной в среднем 30 метров по обе стороны искусственного русла канала (в местах шлюзов, мостов и других гидротехнических сооружений до 200 метров), советская сухопутная территория, находящаяся между дорогой Нуйяма — Брусничное и трассой советской части Сайменского канала (с включением этой дороги в арендуемую территорию), а также остров Малый Высоцкий. В августе 1964 г. между СССР и Финляндией был подписан дополнительный Протокол к Договору 1962 г. об изменении арендуемой территории.

На примере этого Договора можно выделить определенные особенности правового режима арендуемой территории:

1) на арендуемых территориях действует советское законодательство и советские органы власти с соответствующими исключениями в той мере, однако, в какой эти исключения не будут затрагивать интересы СССР и его суверенитет (ч.1 ст. 13 Договора);

2) взаимоотношения между финляндскими гражданами и учреждениями на арендуемых территориях регулирует Финляндия по своим законам (ч.2 ст. 13);

3) эксплуатация советской части Сайменского канала и всех необходимых для этого сооружений на арендуемых территориях осуществляется Финляндией; в состав персонала, участвующего в обслуживании канала и других арендуемых территорий или в работах, предусмотренных Договором об аренде, не могут входить граждане третьих стран (ч.1 ст. 3);

4) границы арендуемых территорий определяются на местности компетентными органами Договаривающихся Сторон в возможно короткий срок со дня вступления Договора в силу и могут уточняться с учетом проектов реконструкции канала и дороги, которые подлежат согласованию (ч.2 ст. 1);

5) на советской части Сайменского канала соблюдаются правила плавания, действующие на финской части канала (ч.2 ст. 8);

6) товары, перевозимые по советской части Сайменского канала из одной части Финляндии в другую, или из Финляндии в третьи страны, или из третьих стран в Финляндию, не подлежат обложению таможенными пошлинами и другими соответствующими сборами, установленными в СССР (ст. 9);

7) невоенные суда Финляндской Республики, а также торговые суда третьих стран, занимающихся коммерческими перевозками грузов и буксировкой из Финляндии или в Финляндию, проходят по советской части Сайменского канала, а по внутренним и территориальным водам Советского Союза — по фарватеру, идущему от Сайменского канала в Финский залив;

8) перевозка на судах Финляндии и судах третьих стран, проходящих по советской части Сайменского канала, войск, вооружения, боеприпасов и других военных материалов не допускается (ч.1 ст. 2);

9) судам любого назначения, плавающим под флагом СССР, обеспечивается свободный проход по советской части Сайменского канала (ч.2 ст. 2).

В качестве другого примера аренды территории можно привести соглашение между правительством Российской Федерации и правительством Монголии от 19 октября 1992 г. о выходе к морю и транзитных перевозках Монголии через территорию Российской Федерации.

Заранее следует прогнозировать возможности развития ситуации в случае реализации соглашения об объединении таможенных территорий Российской Федерации и Республики Белоруссия: возможно ли будет ставить вопрос об обязанности Польши и Литвы обеспечить транзит (на условиях аренды соответствующих территорий) через их территории для связи Белоруссии — России и Калининградской области.

Ничем иным, как антироссийской политической акцией являются соглашения между Россией и Украиной о параметрах раздела Черноморского флота, о статусе и условиях пребывания Черноморского Флота Российской Федерации на территории Украины, подписанные главами правительств в Киеве 28 мая 1997 г. Идея аренды Россией города Севастополя у Украины закреплена в документах (“Основная база Черноморского флота Российской Федерации находится в г.Севастополе”, как гласит ст. 2 первого из соглашений). Независимо от того, кто инициировал такое предложение, принятие его в качестве официальной позиции России означает:

1) фактическое признание имевшими правовой характер действий по административному переподчинению Севастополя от РСФСР к УССР после 1954 г.;

2) формально-юридический отказ России от своего территориального верховенства над Севастополем;

3) признание украинского суверенитета над Севастополем со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Арендовать можно только ту территорию, в отношении которой ты соглашаешься, что она тебе не принадлежит. У Великобритании не возникло идеи об аренде территории Гибралтара, а, например, Испания продолжает управлять территориями городов Сеута и Мелилья на побережье Марокко.

7.11. Оккупированные территории

Режим территории оккупации периода вооруженного конфликта регулируется Женевской Конвенцией 1949 г. Иное дело — оккупация в мирное время.

На оккупированных территориях осуществление суверенитета соответствующего государства приостановлено, фактически осуществляют свои полномочия органы власти государства, осуществившего захват этих территорий. Оккупация считается применимой к “ничейной” территории. Территории, ранее принадлежавшие другому государству, не приобретают неопределенного статуса, но становятся предметом межгосударственных отношений на предмет восстановления прежнего политико-правового статуса в полном объеме или придания им нового.

В качестве механизма, гарантирующего выполнение Германией условий Версальского мирного договора 1919 г., была предусмотрена пятнадцатилетняя оккупация войсками Антанты германской территории к западу от Рейна. Оккупация территории, прилегающей к Кельну, должна была быть прекращена постепенно в течение 5 лет, Кобленца - через 10 лет, Майнца и Келя - через 15 лет. По договору оккупация могла быть продолжена и даже возобновлена, а при выполнении Германией своих обязательств раньше - и прекращена досрочно.

С июня 1967 г. Израиль оккупирует Западный берег реки Иордан, включая Восточный Иерусалим, сектор Газа и сирийские Голанские высоты, — территорию общей площадью 6,7 тыс. кв. км.

Выборы на оккупированных территориях в органы власти соответствующего государства не проводятся. Так, Положение о выборах в Учредительное собрание России в 1917 г. резервировало соответствующее количество депутатских мандатов на период оккупации части российской территории. Действующая Конституция Ирана закрепила норму, что “во время войны и военной оккупации страны по предложению Президента и с согласия трех четвертей от общего числа депутатов, утвержденного Советом по охране Конституции, выборы на оккупированных территориях или во всей стране могут быть приостановлены на определенный срок. Если не будет выбран новый состав Меджлиса, он будет продолжать свою работу в прежнем составе” (ст. 68).

Примером оккупированной территории может быть Намибия — государство на юго-западе Африки (площадь — 824 тыс. кв. км).

В 1884 г. территория Намибии (Юго-Западная Африка) была объявлена германским протекторатом, а в 1915 г. оккупирована Южно-Африканским Союзом (ЮАС). С появлением механизмов Лиги Наций ЮАС получает в 1920 г. соответствующий мандат, но после второй мировой войны отказывается признать право ЮЗА на самоопределение и распространяет на всю ее территорию режим апартеида. В 1967 г. в качестве директивного органа Генеральной Ассамблеи ООН, уполномоченного защищать права и интересы оккупированной Намибии и ее народа до достижения этой территорией независимости, учреждается Совет ООН по Намибии. В мае 1987 г. Совет, включавший в свой состав представителей 31 государства, в том числе СССР, принял на основе консенсуса Луандскую декларацию, в которой подтвердил неотъемлемое право народа Намибии на самоопределение и независимость в единой Намибии с сохранением ее полной территориальной целостности, включая Уолфиш-Бей, о. Пенгуин и другие прибрежные острова, являющиеся частью территории Намибии. Лишь 21 марта 1990 г. была провозглашена независимость Намибии.

Западный Берлин. Особым случаем оккупированной территории на протяжении 1945—1990 гг. являлся Западный Берлин.

Режим территории Западного Берлина (площадь 480 кв. км) определялся военными и послевоенными соглашениями и решениями держав антигитлеровской коалиции — Великобритании, СССР, США и Франции. Исходной точкой особого режима района Берлина стали разделение столицы Германии в 1945 г. на четыре сектора оккупации, последующий отказ западных держав прекратить осуществление своей юрисдикции на оккупированной ими территории и объединение секторов оккупации США, Великобритании и Франции в единую территорию Западного Берлина.

Специальное Соглашение Великобритании, СССР, США и Франции от 3 сентября 1971 г. подтвердило, что территория Западного Берлина не включается ни в территорию ФРГ, ни в территорию ГДР и не управляется органами государственной власти этих немецких государств. Согласно Конституции Западного Берлина 1950 года, высшим органом власти Западного Берлина являлась палата депутатов, избираемая на 4 года. Исполнительная власть принадлежала сенату (правительству), который возглавлял правящий бургомистр.

Как особое политическое образование, расположенный в центре Германской Демократической Республики Западный Берлин находился в режиме совместной оккупации трех западных держав — Великобритании, США и Франции.

Для западногерманских политиков существование “особого режима” территории Западного Берлина обоснованно символизировало нерешенность “германского вопроса” и было предлогом для попыток распространить суверенитет ФРГ и на Западный Берлин. Включение территории Западного Берлина в состав территории Объединенной Германии произошло по договору 1990 г.

Международное право предполагает режим оккупации и для вновь открытых территорий, или территорий с неопределившимся статусом (подробнее см. главу 19).

§ 8. Правовые гарантии и юридические механизмы обеспечения стабильности режима территории

8.1. Правовое обеспечение режима государственной территории

Обеспечение режима государственной территории зависит от внутриполитической ситуации в государстве и надежности государственных границ. Режим границы в России установлен Законом Российской Федерации о Государственной границе Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. (с последующими изменениями). Он регулируется также международными соглашениями и соглашениями с сопредельными государствами.

После разрушения Российской империи и гражданской войны 1918 — 1920 гг. Советская Россия с трудом формировала свои внешние границы, идя ради прорыва внешнеполитической блокады и закрепления границ на территориальные и иные уступки ( мирные договоры от 2 февраля 1920 г. с Латвией, от 11 августа 1920 г. с Литвой, от 14 октября 1920 г. с Эстонией, от 12 декабря 1920 г. с Польшей, договоры от 18 марта 1921 г. с Афганистаном (Рижский договор), от 20 февраля 1921 г. с Турцией, от 28 февраля 1921 г. с Персией (Ираном), от 16 марта 1921 г. с Монголией, от 5 декабря 1921 г. с Китаем и другие)

Долго (до 1947 г.) из-за проблемы Бессарабии не была определена граница с Румынией.

Стабильность режима территории. Исходя из внутренних составляющих, можно говорить о внутренней и внешней стабильности территории.

Внутренняя стабильность как устойчивость внутреннего содержания элементов, составляющих территорию — это проблема синтеза внутренней и внешней политики государства. Начала внутренней стабильности режима территории содержатся в механизмах, закрепленных в Конституции (Основном законе).

Внешняя стабильность как устойчивость территории по форме, как устойчивость правовая (де-юре) — это проблема отображения внутренней стабильности вовне.

На практике внутренняя и внешняя стабильность взаимосвязаны и обеспечиваются различными правовыми гарантиями и юридическими механизмами.

Конституционно-правовая стабильность и неизменность территориальных пределов государства основываются на принципиальном положении, что государственность в принципе неделима.

Конституция США (ст. IV разд. 3 ч. 2) устанавливает, что: Конгресс имеет право распоряжаться принадлежащей Соединенным Штатам территорией или иной собственностью и принимать все необходимые правила и установления в отношении их; и ни одно положение настоящей Конституции не должно толковаться в ущерб каким-либо притязаниям Соединенных Штатов или какого-либо отдельного штата.

8.2. Правовые гарантии стабильности режима территории

Когда Дж.Вико выделил три вида естественного права (Право Божественное, означавшее, что все было сделано Богами или все делали Боги; Героическое Право, т.е. Право Силы, и “Человеческое право, продиктованное совершенно развитым Человеческим Разумом”), он не случайно попытался вывести естественное поступательное движение Наций. Именно развитие общества, развитие права сформировали систему правовых гарантий и в отношении режима территории.

К правовым гарантиям стабильности режима территории относятся:

а) Принципы международного публичного права. Среди принципов международного публичного права, закрепляющих стабильность режима территории, выделяются: принцип территориальной целостности и неприкосновенности; принцип мирного решения международных споров; принцип неприменения силы. На этих и некоторых других принципах строятся все решения, принимаемые международными организациями. Договоры, заключаемые между государствами, не могут противоречить указанным принципам.

б) Институт остаточного (номинального) суверенитета. Проистекающая из теории самоограничения Г.Еллинека идея остаточного суверенитета предполагает сохранение за территорией суверенитета государства даже в период ее оккупации. Так, после второй мировой войны японские о-ва Рюкю находились под управлением США, которые признавали существование над островами “остаточного суверенитета” Японии. Восстановление полного суверенитета Японии произведено двусторонними соглашениями 1968, 1969 и 1970 гг. Я.Броунли, приводя вслед за Оппенгеймом пример практических последствий “номинального суверенитета”, указывает на спор о маяках на острове Крите и Самосе 1937 г. Тогда Постоянная палата международного правосудия, подтверждая суверенитет над островами в 1913 г. Турции, в частности, указала, что суверенитет не перестал принадлежать Турции, каким бы ограниченным он ни был с юридической точки зрения.

в) Институт приобретательской давности. Под приобретательской давностью в международном праве понимается способ приобретения суверенитета над территорией путем фактического и не нарушаемого владения этой территорией в течение длительного времени. Именно эффективное осуществление территориального верховенства в течение длительного периода может, как подчеркивал Ф.И.Кожевников, иметь, при определенных условиях, существенное значение для определения суверенной принадлежности спорного участка, если об этом нет международного соглашения .

Давность в шестьдесят лет была установлена в споре о границе Аляски между США и Россией в 1903 г. В соглашении об определении пограничной линии между Британской Гвианой и Венесуэлой было указано, что владение территорией в течение пятидесяти лет дает право суверенитета над ней. В споре о принадлежности острова Пальмос давность была установлена в двести лет. 

г) Договорной режим границ. Границы территории существуют, если они закреплены в двусторонних или многосторонних договорах.

д) Система внутреннего права. Еще русский юрист начала ХХ века Л.Шалланд отметил, что сложились и национальные механизмы, обеспечивающие стабильность режима территории, ограничивающие возможный произвол национального правительства в распоряжениях территорией на международной арене. Он назвал и виды таких ограничений в различных государствах, которые можно определить как элементы соответствующей системы внутреннего права:

— границы государства могут быть изменены только на основании закона;

— конституция провозглашает территорию неотчуждаемой и неделимой;

— договоры об изменении состава государственной территории должны ратифицироваться;

— правительство должно быть уполномочено законом для отчуждения части территории;

— конституция перечисляет все земли и области, которые входят в состав государственной территории.

8.3. Юридические механизмы обеспечения стабильности правового режима территории

Обеспечение стабильности правового режима территории осуществляется юридическими механизмами структурного и материально-правового характера. К структурным механизмам международного характера относятся Совет Безопасности ООН, Международный суд, Специальные органы ООН (Совет по Опеке, Комитет по несамоопределившимся территориям) и др. Структурные механизмы такого обеспечения в национальных государствах включают прежде всего конституции государств и Верховный или Конституционный суд.

Среди материально-правовых механизмов обеспечения стабильности правового режима территории можно выделить четыре основных.

1) Закрепление государственной целостности как принципа федеративного устройства Российской Федерации. “Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности...”(ч. 3 ст. 5 Конституции РФ).

Федерация в отличие от конфедерации как международно-правового по своему характеру союза государств — единое союзное государство, в составе которого имеются определенные национально-государственные и административно-территориальные образования, обладающие властью и полномочиями в отношении тех вопросов, которые не входят в компетенцию федеральной власти.

2) Единое правовое пространство, предполагающее верховенство и высшую юридическую силу федеральной Конституции и федерального законодательства.

Под высшей юридической силой нельзя понимать обязательность какого-либо акта, превышающую обязательность другого акта. Нет степени обязательности какого-либо акта. Соотносительность (релятивизм) актов не в этом. Федеральное законодательство сопоставимо в этом смысле с любым другим актом, от какого бы органа субъекта Федерации он ни исходил. Суть дела в другом.

Высшая юридическая сила федеральной Конституции состоит в том, что все законы и иные акты издаются на ее основе и в ее исполнение и не должны ей противоречить (ст. 15 Конституции РФ). Антиконституционные акты не могут порождать никаких правоотношений, в силу того, что они юридически ничтожны, т.е. не являются юридическими актами.

Конституция, федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на всей территории России (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Безусловно, это не снимает проблем коллизионного законодательства (Российская Федерация — ее субъекты).

3) Единство государственной власти. Источником единой государственной власти является многонациональный народ России. Большой проблемой для постсоветской России является отсутствие единства органов власти, единства и в действиях и в структуре. Сохранена единая вертикаль исполнительной власти в России (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Но единой вертикали законодательной (представительной) власти в Российской Федерации нет, если не считать возможности представительных органов субъектов РФ направлять по одному своему представителю в Совет Федерации.

4) Перечисление в Конституции субъектного состава, образующего (входящего в) государство. Так, в Конституции РСФСР 1937 г. ст. 14 гласила: “Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика состоит из краев: Азово-Черноморского, Дальне-Восточного, Западно-Сибирского, Красноярского, Северо-Кавказского; областей: Воронежской, Восточно-Сибирской, Горьковской, Западной, Ивановской, Калининской, Кировской, Куйбышевской, Курской, Ленинградской, Московской, Омской, Оренбургской, Саратовской, Свердловской, Северной, Сталинградской, Челябинской, Ярославской; автономных советских социалистических республик: Татарской, Башкирской, Бурят-Монгольской, Дагестанской, Кабардино-Балкарской, Калмыцкой, Карельской, Коми, Крымской, Марийской, Мордовской, Немцев Поволжья, Северо-Осетинской, Удмуртской, Чечено-Ингушской, Чувашской, Якутской и автономных областей: Адыгейской, Еврейской, Карачаевской, Ойротской, Хакасской, Черкесской”.

Примечательно, что ни города республиканского значения, ни национальные округа в статье не упомянуты. Конституция РСФСР 1978 г. в ст. 71, закрепляя подход, что в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике состоят автономные советские социалистические республики, имеются края, области, города республиканского подчинения и автономные округа, находящиеся в составе краев и областей, привела их перечень в новой очередности.

Конституция Российской Федерации 1993 г. изложила эту норму похожим образом: “В составе Российской Федерации находятся субъекты Российской Федерации: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Ингушская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия — Хальмг Тангч, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика — Чаваш республики”; дальше перечисляются края, области, города федерального значения, Еврейская автономная область, автономные округа (ч. 1 ст. 65).

Ст. 23 (первоначальная редакция) Основного закона Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. гласила: “Настоящий Основной закон распространяется в первую очередь на территории земель Бадена, Баварии, Бремена, Большого Берлина, Гамбурга, Гессена, Нижней Саксонии, Северной Рейн-Вестфалии, Рейнланд-Пфальца, Шлезвиг-Гольштейна, Вюртемберг-Бадена и Вюртемберг-Гогенцоллерна. В остальных частях Германии он вступает в силу по их присоединении”. Последнее положение статьи исходило из перспективы присоединения к ФРГ территории так называемых “восточных” земель.

Основной закон ФРГ стал действовать в Сааре на основании статьи 1 федерального закона от 23 декабря 1956 г. Ст. 23 в прежней редакции отменена Договором об объединении Германии от 31 августа 1990 г.

Не только Основной закон государства, но и международный договор, не затрагивая территориального верховенства, может содержать правовые нормы, касающиеся вопросов национальной обороны и безопасности и создающие специальный режим территории. Прежде всего речь идет о получении территорией демилитаризованного или нейтрального статуса.

Эффективность работы юридических механизмов, обеспечивающих стабильность того или иного режима территории, зависит и от функциональной собранности всего комплекса органов государственной власти. Функции государства принято рассматривать как виды выполняемых им обязанностей перед своими гражданами, как деятельность, направленную на решение объективно обусловленных задач, или, как суммировала советская теория государства и права, как “основные направления, главнейшие стороны его деятельности, соответствующие коренным задачам этого государства”.

Простой перечень функций государства может быть завершен лишь исчерпанием ресурсов воображения того или иного автора. Различные доктрины осуществляют даже их классификацию, ориентируясь по идеологическим пристрастиям и сложившимся национальным подходам, на функции эксплуататорских и социалистических государств, на основные и неосновные и т.д..

При этом необходимо помнить и об эволюции функций государства с развитием самих государств в человеческой истории, об отмирании одних направлений деятельности государства и зарождении новых. Если уже “крепостное общество всегда было более сложным, чем общество рабовладельческое”, то несравненно более серьезно усовершенствовались политико-правовой и государственный механизмы государств по миновании ими эпохи противостояния капиталистической и социалистической мировых систем. Не вызывает сомнений лишь условное разделение функций государства на внутренние и внешние, причем во все исторические эпохи.

Размеры и характер территории прямо влияют на наличие или отсутствие тех или иных функций государства, а также на их объем. Это относится к функциям и внешним, и внутренним.

Глава III. Территориальный фактор во внутренних функциях государства

§ 9. Регулирование территориальных вопросов в унитарном государстве

9.1. Территориальное деление унитарного государства

С выживанием в борьбе с другими государствами связано во многом и внутреннее развитие любого государства. Непременным условием выживания является территориальная целостность.

Большинство конституций специально оговаривают единство и неделимость государств (ст.5 Конституции Италии 1948 г., ст.1 Конституции Франции 1958 г. в редакции Закона 1995 г., ст.1 Конституции Алжира 1976 г., ст.9 Конституции Ирана 1979 г.), либо их единство и территориальную целостность (Преамбула Конституционного акта Канады 1867 г., Преамбула и ст.4 Конституции Российской Федерации 1993 г.).

Отношения в унитарном государстве между его составными частями (регионами) или между государством и его частью можно рассмотреть на примере нескольких стран.

Территориальный аспект внутригосударственного регулирования выступает в унитарном государстве в форме прежде всего пространственного действия законов, а также функционирования органов государства в пространстве этого государства. Это ярко подтверждают правовые нормы унитарных государств, исторически формировавшихся через слияние суверенных субъектов межгосударственных отношений. К их числу относится, например, акт о соединении Великобритании с Шотландией 1707 г.

О территориальном пространстве здесь речь идет неоднократно. В частности, при регулировании вопросов престолонаследия в Соединенном королевстве (“оба королевства Англии и Шотландии в первый день мая тысяча семьсот седьмого года и навсегда после этого будут соединены в одно королевство под наименованием Великобритании...” (ст.I) и “престол Соединенного королевства Великобритании и доминионов переходит после смерти королевы Анны, в случае отсутствия у нее потомства, к принцессе Софии...” (ст.II)). Это дополняется при определении порядка и пространства действия законов: “законы, относящиеся к регулированию торговли, пошлин и тех акцизов, которые в силу настоящего договора подлежат применению в Шотландии, должны быть в Шотландии, начиная и после соединения, те же самые, как и в Англии...”, а равно “законы, относящиеся к публичным правам, политике и гражданскому управлению, могут быть установлены одни и те же во всем Соединенном королевстве...” (ст. XVIII); “все законы и статуты в королевстве в той мере, в какой они противоречат или являются несовместимыми с условиями настоящих статей или с условием какой-либо из них, со времени соединения и после него прекращают действовать, теряют юридическую силу...” (ст.XXV). Даже установление протестантской религии и пресвитерианского церковного управления происходит “в пределах королевства Шотландии” (Преамбула, ст.II, раздел II Акта).

В Алжире административно-территориальное деление включает коммуны как первичный уровень территориальной организации и вилайи как публичный территориальный коллектив, наделенный правами юридического лица и финансовой автономией, и как административную область государства. Вилайя (провинция) создается законом. Ее наименование и административный центр устанавливаются декретом. Любое упразднение вилайи производится с соблюдением тех же условий (ст.2 Конституции). Между 48 вилайями распределены все коммуны. Территория каждой вилайи подразделяется на даиры. Даира является административным округом, территориальные границы которого устанавливаются, изменяются или упраздняются законом (ст.166 Конституции в ред. Закона № 81- 02 от 14 февраля 1981 г.).

Монголия (территория 1.566 тыс. кв.км) в административном отношении делится на 21 аймак, аймаки - на сомоны, сомоны - на баги. Лишь столица государства делится на округа, а те, в свою очередь, на хороны.

Если Конституция Италии закрепляет территориальное устройство государства в специальном разделе V (“Области, провинции и коммуны”), то, например, Конституция другого унитарного государства — Исламской Республики Иран — упоминает различные административно-территориальные уровни власти лишь тогда, когда говорит о работе поселковых, уездных, городских, областных или провинциальных советов (ст.100), об образовании и компетенции Высшего совета провинций, состоящего из депутатов провинциальных советов (ст.101—102), и об обязанности губернаторов провинций, городов, уездов и других местных правителей, назначаемых правительством, соблюдать решения советов, принятые в пределах их компетенции (ст.103).

Взаимоотношения внутри унитарного государства по вопросу территориального деления могут быть различными в зависимости от наличия или отсутствия административных автономий в нем. Этнический фактор, влияя на формирование национальной системы территориальных единиц, привел к тому, что даже в унитарном Китае при 94% собственно китайского населения (ханьжэнь) территория государства делится на 22 провинции, 5 автономных районов и 3 города центрального подчинения.

Имея в виду территориальный аспект, Свод законов Российской империи (ст.48) устанавливал, что законы в Империи действуют или единообразно в общей их силе или с местными в некоторых частях изменениями. Пространство сих изменений, место, где они допускались, и связь их с законами общими определялись в особенных законах, учреждениях и уставах.

9.2. Осуществление внутренних функций унитарного государства

При определении роли территориального фактора в осуществлении внутренних функций государства необходимо, как всегда, прежде определиться в понятиях и подходах. Именно в функциях выражается, как известно, социальное назначение любого государства.

Внутренние функции государства формируются конкретно-исторически. Характеризуя древнюю Азию, К.Маркс указывал три отрасли управления (функции государства): “финансовое ведомство, или ведомство по ограблению своего собственного народа, военное ведомство или ведомство по ограблению других народов, и, наконец, ведомство общественных работ... элементарная необходимость экономного и совместного использования воды... на Востоке, — где цивилизация была на слишком низком уровне и где размеры территории слишком обширны... — повелительно требовала вмешательства централизующей власти правительства. Отсюда та экономическая функция, которую вынуждены были выполнять все азиатские правительства, а именно функция организации общественных работ” .

Независимо от того, будем ли мы рассматривать функции государства как предметно-политическую характеристику его деятельности или традиционно как основные направления деятельности государства, на их изменение влияют как перемены экономических и политических условий внутри страны, так и международная ситуация.

Внутренние функции государства определяются характером внутренних потребностей соответствующего общества и территорией государства.

К внутренним функциям любого государства относятся:

— обеспечение защиты существующего государственного строя, в том числе подавление социально-классового сопротивления или протеста;

— хозяйственно-организаторская, включая регулирование экономических отношений;

— финансовая, в том числе эмиссия денежных знаков;

— налоговая;

— обеспечение социальных гарантий для населения;

— охрана общественного порядка;

— сохранение и обогащение культуры;

— стимулирование научно-технического прогресса;

— информационное обеспечение общества;

— воспитание подрастающего поколения.

Одни функции государства могут выполняться всеми государственными органами в совокупности, другие — отдельными звеньями государственного механизма. Но при этом любая из функций распространяется на всю территорию государства, иногда существенно преломляясь через особенности правового режима отдельных частей этой территории. В.И.Ленин совершенно справедливо отмечал, что “сущность Советской власти, как и самая сущность перехода от капиталистического общества к социалистическому, состоит в том, что политические задачи занимают подчиненное место по отношению к задачам экономическим”. К сожалению, на деле в силу классовых установок большевиков и русских традиций духовности на первом месте оказалась идеология, заведшая в кризис и экономическую, и политическую системы социализма.

Не менее существенно и то, что, о каком бы аспекте разрешении территориальных проблем ни шла речь при осуществлении внутренних функций в унитарном государстве, не существует совместной компетенции - эти вопросы полностью в компетенции центральной власти. Права отдельных частей территории государства и их органов ограничиваются преимущественно решением местных дел.

9.3. Порядок перераспределения территории в унитарном государстве

Категория “территория” в конституциях унитарных государств либо вообще не разработана, либо разработана очень слабо. Например, понятие территории не используется в тексте конституции Швеции. И это несмотря на то, что в параграфе 7 главы “Основы государственного строя” Формы правления, принятой Риксдагом 27 февраля 1974 г., было зафиксировано, что в государстве имеются первичные коммуны и ландстингкоммуны. К первичным коммунам относят, как правило, города и села, ландстингкоммуны составляют (за малым исключением) территорию лёнов (провинций), но в самом тексте конституции не зафиксировано и это. Лишь в параграфе 1 главы 1 Коммунального закона 1977/179 было уточнено: “Государство разделено на коммуны и ландстингкоммуны. Каждый из лёнов составляет одну ландстингкоммуну, если не установлено иное. Специальные постановления принимаются о союзах коммун и об изменениях коммунального деления и деления на ландстингкоммуны”. Но и в этом законе понятие “территория” не употребляется.

В отличие от Швеции внутренний режим территории относительно подробно регламентирован в законодательстве Франции и франкоговорящих государств. При этом, если в соответствии со ст.1 Конституции Французской Республики 1958 г. Республика и народы заморских территорий, которые актом свободного самоопределения приняли эту конституцию, учреждали Сообщество, основанное на равенстве и солидарности народов, входящих в его состав, то уже ст.2 конституции подтверждает, что Франция является неделимой, светской, демократической и социальной Республикой. С отменой положений о Сообществе Конституционным законом от 4 августа 1995 г. и переходом первого абзаца ст.2 на место ст.1 это положение стало звучать еще более выпукло. Проявляя заботу о защите целостности территории государства (ст.16), конституция закрепляет статус территориальных коллективов (разд. XII), к которым относит и заморские территории, регламентирует вопросы, связанные с существованием Сообщества (разд. XIII).

Подражая Франции, алжирская конституция 1976 г. закрепила коммуны и вилайи в качестве территориальных коллективов (ст.36). Коммунальный кодекс 1967 г. и Кодекс вилайи 1969 г. с учетом более поздних уточнений и дополнений заложили национальный механизм регулирования вопросов внутригосударственного перераспределения территории. Изменения территориальных границ коммун, состоящие в отделении части коммунальной территории для присоединения ее к другой коммуне, производятся на основании закона. При этом если коммуна или часть ее территории присоединяется к другой коммуне, то последней передается вся совокупность прав и обязательств присоединяемой коммуны. Примечательно, что если отделяется одна или несколько частей территории одной или нескольких коммун, то каждая из них восстанавливает свои права и принимает на себя лежащие на ней обязательства (ст.3, 5, 6 Коммунального кодекса).

Еще более примечательно, что вопросы установления порядка применения вышеприведенных статей и разрешения споров между коммунами по поводу границ закон отнес к полномочиям министра внутренних дел (ст.8 Коммунального кодекса).

При создании межкоммунальных учреждений предлагается осуществлять это в территориальных границах, наиболее благоприятных для осуществления стоящих перед таким учреждением задач (ст.15).

Отношения между вилайями как административными областями государства четко регламентированы в кодексе. Так, изменения территориальных границ вилайи, состоящие в отделении части ее территории для присоединения к другой вилайе, относятся к сфере, регулируемой законом, и производятся после получения заключения заинтересованных народных собраний (ст.4 Кодекса вилайи). Если территориальные изменения, произведенные на основании статьи 4 Кодекса вилайи, влекут присоединение к вилайе территории, на которой проживает более одной десятой ее населения, то не позднее чем через три месяца издается декрет о проведении частичных выборов. Если территориальные изменения не влекут присоединения к вилайе территории, на которой проживает более одной десятой ее населения, декретом устанавливаются новые условия представительства соответствующих территорий до проведения следующих всеобщих выборов в народное собрание вилайи.

Весь объем правомочий принадлежит центральной власти, что подчеркивается предоставлением министру внутренних дел и министру финансов возможности устанавливать совместным постановлением права и обязательства заинтересованных вилай в случае, если вилайи образуются в результате слияния двух или более частей вилайи или раздела другой вилайи (ст.6 Кодекса).

Во многих странах действуют правила, согласно которым любое территориальное изменение должно пройти парламентскую процедуру. В том числе и приращения территории. Ведь увеличение территории при всей своей позитивности может нести и негативные последствия: необходимость финансовых вливаний, изменение национального и демографического состава, социальные противоречия, поток переселенцев и т.п.

Опыт показывает, что при относительной незначительности приращения территории возможно обойтись парламентской процедурой, при глобальных изменениях — необходимо проведение референдумов и т.п.

§ 10. Регулирование территориальных вопросов в федеративном государстве

10.1. Территориальное деление федеративного государства

Из временных политических и военных союзов типа триумвиратов Цезаря, Лепида, Красса или Цезаря, Антония, Октавиана, а впоследствии французской Фронды и прочих объединений периода феодальной раздробленности родились военно-феодальные конфедерации. Дополненные опытом личных династических уний (Генрих для Англии и Франции, Ягелло в Польше и Литве, Габсбурги в Австро-Венгрии) и совмещения престолов они привели в период Реформации и буржуазных революций к образованию конфедеративных и федеративных государственных образований (объединение нидерландских штатов или швейцарских кантонов), рождению Соединенных Штатов Америки.

К началу XXI в. в мире существуют около 20 федеративных государств. Это Австралия, Австрийская Республика, Аргентинская Республика, Федеративная Республика Бразилия, Федеративная Республика Германия, Республика Индия, Российская Федерация, Соединенные Штаты Америки, Канада, Мексиканские Соединенные Штаты, Республика Венесуэла, Федеральная Исламская Республика Коморские Острова, Королевство Бельгия, Малайзия, Федеративная Республика Нигерия, Объединенные Арабские Эмираты, Исламская Республика Пакистан, Союзная Республика Югославия, Швейцарская Конфедерация. Ситуация с Боснийской Республикой остается неопределенной. В еще большей степени это можно сказать о Грузии, Молдове, Афганистане.

Федеративная форма государственного устройства не предопределяет однотипности формы правления, хотя большинство федераций — это республики. Бельгия и Малайзия остаются конституционными монархиями, опирающимися каждая на свои исторические традиции. Федеративная организация территории Бельгии объясняется необходимостью сочетать интересы двух общин — фламандцев и валлонов (государственные языки — французский, нидерландский и немецкий) . Территория Малайзии складывается из территорий 9 султанатов и 4 губернаторств, причем глава государства (король) избирается на 5 лет поочередно из числа правителей штатов — султанов. Конституционной монархией формально является и Австралия. Главой государства в ней считается английская королева, которую представляет генерал-губернатор.

Государство Объединенные Арабские Эмираты, созданию которого предшествовало существование до 1971 г. на этой территории британского протектората Договорный Оман, подобно Малайзии представляет собой федерацию эмиратов Абу-Даби, Дубай, Аджман, Рас-эль-Хайма, Шарджа, Умм-эль-Кайвайн и Эль-Фуджайра. Высший орган власти — Верховный Совет, состоящий из правителей эмиратов, которые из своего состава избирают сроком на пять лет — и вот это уже примечательно — не монарха, а президента ОАЭ.

Стабильных государственных конфедераций не было вплоть до появления в 1996 г. Сообщества России и Белоруссии (с июня 1997 г. — Союз Беларуси и России) за исключением многосторонних политических, военно-политических, экономических и т.п. союзов и блоков типа Организации североатлантического договора (НАТО), Лиги арабских государств, Организации американских государств, Организации африканского единства, Европейского Союза, Организации стран — экспортеров нефти (ОПЕК), Организации экономического сотрудничества и развития, Содружества Независимых Государств (Швейцария давно переросла эту форму своего существования).

Территориальное устройство федеративных государств определяется преимущественно способом их образования. Если, например, в Российской Федерации, как до того в Советском Союзе, территориальное устройство архаично, раздроблено и бессистемно, то в большинстве федераций оно унифицировано. В Европе три федерации — с 1922 г. Союз Советских Социалистических Республик; с 1945 г. — Социалистическая Федеративная Республика Югославия и с 1969 г. — Чехословацкая Социалистическая Республика (с 1990 — Чешская и Словацкая Федеративная Республика) — строились по принципу национально-государственного устройства, который унаследован ныне соответственно Российской Федерацией (формально с 1991 г., фактически же именно из национально-государственного устройства Советской России (тогда РСФСР) и выросло устройство СССР) и Союзной Республикой Югославией (с 1992 г.).

Наиболее крупными федерациями являются Россия, США, Бразилия, Канада, Австралия и Индия. В современной России 89 субъектов федерации, среди которых есть республики, края, области, автономные округа и одна автономная область. В США — 51 субъект федерации (штаты и один федеральный округ), в Индии — 32 штата и союзные территории, в Бразилии — 27 субъектов федерации (штаты, федеральные территории и один федеральный округ), а, например, в Канаде — 10 провинций и 2 территории.

Примечательным было, например, устройство Австро-Венгерской империи, ярко выраженного государственного образования, сочетавшего в себе черты унитарной монархии и многонациональной федерации. По государственно-территориальному устройству Австро-Венгрия состояла из коронных земель, относившихся к одной из двух частей империи: к Цислейтании, включавшей в себя собственно австрийские земли и управлявшейся с помощью рейхсрата, или к Транслейтании, включавшей земли венгерской короны. К началу ХХ века таких коронных земель было 17.

Цислейтания (общая территория 299.984,25 кв.км):

1) Эрцгерцогство Верхняя Австрия (выше Энса) - 11.982,28 кв.км;

2) Эрцгерцогство Нижняя Австрия (ниже Эмса) - 19.768,42 кв.км;

3) Герцогство Зальцбург - 7.154,54 кв.км;

4) Герцогство Штирия (Штейермарк) - 22.354,75 кв.км;

5) Герцогство Каринтия - 10.327,63 кв.км;

6) Герцогство Крайна - 10.032 кв.км;

7) Береговая область (Триест, Герц, Градиска, Истрия) - 7.966,93 кв.км;

8) Графство Тироль с Форарльбергом - 29.292,8 кв.км;

9) Королевство Богемское - 51.942,12 кв.км;

10) Маркграфство Моравия - 22.223,85 кв.км;

11) Герцогство Силезия - 5.147,3 кв.км;

12) Королевство Галиция и Лодомирия - 78.507,89 кв.км;

13) Герцогство Буковина - 10.451,56 кв.км;

14) Королевство Далмация - 12.813,54 кв.км.

Транслейтания (общая территория 322.285,3 кв.км):

1) Венгрия (включая Семиградию и Трансильванию) - 279.749,7 кв.км;

2) Фиуме - 19,6 кв.км;

3) Хорватия и Славония - 42.516 кв.км.

Вокруг отдельных австро-венгерских земель и сложились в ХХ веке национальные государства Центральной и Южной Европы.

Субъекты и современных федераций обычно различаются размерами своих территорий, плотностью населения, статусом. Если в Бразилии и США на одного субъекта федерации приходится в среднем соответственно 5,1 млн. и 4,7 млн. жителей, то, например, в Российской Федерации — 1,9 млн. человек, при этом в городе Москве живет свыше 9 млн. жителей, а, например, в Эвенкии при плотности населения 1 человек на 35 кв. км — 24 тыс. человек.

Российское федеративное государство образуется в государственно-правовом смысле из трех частей. Первичными элементами федеративной структуры являются отдельные субъекты федерации, виды которых указаны в ч.1 ст.5 Конституции. Вторым звеном выступает сообщество субъектов федерации — собственно Российская Федерация как государство. И третьим элементом является система федеральной государственной власти, которая не ограничивается функционированием на верхнем этаже государственной структуры, а пронизывает своими структурами все государственные органы.

Так, Президент Российской Федерации до 1994 г. был самостоятельным институтом исполнительной власти, ныне де-факто возглавляет единую систему исполнительной власти Российской Федерации, в систему которой входят президенты республик в составе РФ, главы администраций краев и областей. Если Совет Федерации Федерального Собрания выражает интересы и региональные особенности прежде всего субъектов федерации как относительно изолированных образований, олицетворяет собой тенденцию федерализма, то Государственная Дума, напротив, предстает как единый орган всей федерации, который, по определению, обязан выражать общегосударственные интересы, тенденцию унитаризма. Подобная трехчленная система федеративного государства придает федеративной структуре большую степень прочности.

10.2. Осуществление внутренних функций федеративного государства

Внутренние функции государства, в том числе функции обеспечения защиты существующего государственного строя, хозяйственно-организаторская, финансовая, охраны общественного порядка, сохранения и обогащения культуры, стимулирования научно-технического прогресса, претерпевают в федеративном государстве существенную трансформацию.

Наличие федеративной структуры обусловливает более сложную, чем закреплена действующим законодательством, схему распределения полномочий исполнительной власти:

1. Собственно федеральное управление;

2. Управление от лица Федерации;

3. Управление совместными задачами федерации земель (регионов);

4. Исполнение федеральных законов землями (регионами);

5. Исполнение земельных законов землями (регионами).

Для каждого сложносоставного государства основным вопросом, который наглядно демонстрирует характер государственно-правовых связей, является разграничение полномочий между федеральной властью и властью субъектов. Оно не только позволяет говорить о том или ином государственно-правовом положении государства, но и определяет характер и эффективность деятельности властей. В этом отношении прав В.Б.Пастухов, считающий федерализм одним из возможных проявлений сущности современного нации-государства.

Схема разграничения полномочий выглядит приблизительно так: Конституция определяет сферу полномочий федеральной власти и сферу, в которой полномочны федерация и ее субъекты, и вне пределов которой субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Посредством специальных договоров компетенция федерации и ее субъектов может перераспределяться, что придает системе необходимую гибкость.

Власть, таким образом, может осуществляться лишь в пределах полномочий, установленных центральными органами, и притом лишь в рамках единой системы власти государства. Ни полновластием, ни автономностью от высших органов государства, частью которого оно является, такое образование не обладает и обладать не может, то есть не может характеризоваться понятием суверенитета. Аналогичный подход приемлем и к федеративным государствам западного образца, где суверенитет государства — члена федерации не отражает народного и национального суверенитета, воплощаемого в федерации в целом. Напротив, лишь делегированные полномочия могут быть у органов межрегиональных ассоциаций . Отсюда же и проблемы совместной компетенции при осуществлении федеративным государством в отношении территории своих внутренних функций.

В условиях России несмотря на юридическую спорность подхода, несущего на себе сильный отпечаток отвергнутого в свое время плана “автономизации” (“Суверенная республика в составе другого суверенного государства, которое к тому же является еще и членом некоего сложносоставного межгосударственного объединения”), чисто политические цели ведут к необходимости использования и регулирования подобного рода отношений. Хотя применение формально-юридического подхода, основанного на тезисе “государства в государстве быть не может”, и не должно быть прямолинейным.

Задача территориального обустройства России, таким образом, имеет две составляющие: реализация новой федеративной структуры вместо существовавшей ранее фактической унитарной, с одной стороны, и обоснование приемлемого варианта перехода к новой структуре с учетом объявленных суверенитетов — с другой. Особое звучание проблема приобретает на этапе, последовавшем за принятием Конституции, когда теоретическая схема проверяется на практике.

После 1993 г. все чаще стали раздаваться голоса об образовании федерации “нового типа”, новизна которой состоит в наполнении конструкции “суверенитета в суверенитете” более широким содержанием. По словам академика О.Т. Богомолова, это “федерация нового вида, которая предоставляет своим субъектам возможность одновременно пользоваться и многими правами независимого государства, и преимуществами, которые вытекают из принадлежности к великой федеративной державе”. Приведенная конструкция содержит деструктивные элементы, ибо так называемая федерация “нового типа” имеет больше общего с конфедерацией, нежели с федерацией в общепринятом смысле.

Процесс формирования Российской Федерации как в контексте наполнения прав и полномочий субъектов федерации, закрепления стабильного положения федеральных органов власти, так и в вопросе формирования самих субъектов федерации еще далеко не завершен. Ключевым при оценке процесса формирования реальной федеративной структуры государственного устройства страны является конституционное положение о том, что субъекты Российской Федерации “находятся“ в составе России (ч.1 ст. 65 Конституции РФ), а не объединяются в федерацию.

10.3. Особенности российского федерализма

Реальная региональная политика в федеративной России предполагает развитие общества через соединение многообразия культур и традиций, частных интересов и общего блага с обеспечением единства социально-экономической, политической и правовой систем, а главное — с безусловным сохранением единства территории как первичного признака единой государственности.

Критическое отношение к практике российского федерализма порой пытаются объявить национально-государственным нигилизмом, перерастающим в нигилизм национальный , не желая замечать, что ныне в правовое пространство России вернулся бумеранг борьбы за верховенство законов, уже погубивший СССР. Если, например, Республика Бурятия по Конституции 1994 г. есть “суверенное демократическое правовое государство в составе Российской Федерации” (ст.1 Конституции), строящее свои отношения с Российской Федерацией на конституционно-договорных началах (ч. 2 ст.60), то в соответствии со ст.59 Конституции Республики Татарстан, принятой 6 ноября 1992 г. “законы республики обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан”. Приводимая формулировка не соответствует ни действовавшей на тот момент Конституции России, ни Федеративному договору.

В “войне законов” уже в 1990 г. открылся своеобразный “второй фронт”. Вопрос о соотношении нормативных актов субъектов федеративного государства и федерального законодательства был перенесен на уровень взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, прежде всего республик.

Хотя формально области и края, став субъектами федерации, перестали быть просто административно-территориальными единицами, кроме констатации в Основном законе страны и некоторых символических проявлений, реального превращения областей и краев в структуры федеративного государства пока не произошло . И аргументация, например, Э.В.Тадевосяна в обоснование необходимости сохранения форм национально-территориальной автономии при умалении роли национально-культурной автономии не выдерживает никакой критики.

Верховенство своего республиканского законодательства закрепляется в ч.3 ст.1 Конституции Республики Дагестан, ч.2 ст.7 Конституции Республики Ингушетия, ч.1 ст.7 Конституции Республики Саха (Якутия), ч.1 ст.11 Конституции Республики Тыва, ч.2 ст.7 Конституции Удмуртской Республики и т.д.

Россия — не конфедерация и даже не договорная федерация, а федерация конституционная, поэтому разграничение полномочий органов государственной власти разных уровней с помощью договоров и соглашений можно рассматривать лишь как дополнение к главному — регулированию этого процесса Конституцией и законами.

Ее стратегия достаточно ясна: главное — делать так, чтобы не навредить укреплению целостности и единства страны и в то же время полнее учитывать своеобразие каждого субъекта федерации, всемерно способствовать раскрытию его возможностей, потенциала на благо не только жителей данного региона, но и всех граждан России. С этой диалектикой самой жизни накрепко связаны и перспективы российского федерализма.

Вопрос о правовой практике разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации продолжает оставаться одним из острейших вопросов, от правильного решения которого во многом зависит дальнейшее укрепление российской государственности, развитие прочных федеративных отношений.

Необходимо отметить, что этот вопрос рассматривался в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва достаточно интенсивно. Здесь уместно назвать парламентские слушания и различные совещания специалистов, проводившиеся в связи с предстоящим Договором между Российской Федерацией и Республикой Татарстан и после его заключения (в начале 1994 г.), с возникшим вопросом о возможности создания так называемой Уральской республики (середина 1994 г.), с появлением в Государственной Думе трех альтернативных законопроектов по проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации (июнь 1995 г.) и другие.

Однако прийти к согласию, поставить договорный процесс на законодательную основу так и не удалось из-за резко неоднозначного отношения к нему и существующих альтернативных подходов. Вместе с тем ход обсуждения показал, что устранить эти спорные вопросы и выработать приемлемые правовые нормы можно только с непосредственным участием субъектов Российской Федерации, с учетом их законотворческого опыта и правоприменительной практики. При всей пагубности изначального запуска процесса подписания договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами, ныне это устоявшийся политико-правовой процесс.

Российская Федерация обладает необходимыми юридическими механизмами и государственными институтами, которым по силам разрешить накапливающиеся противоречия между федеральным и республиканским законодательством. Подобным институтом должен выступить прежде всего Конституционный суд Российской Федерации. Тем не менее государственно-правовая практика России знает немного случаев, когда антиправовые акты и действия органов власти субъектов федерации получили должную юридическую оценку. Одним из примеров подобного реагирования можно назвать рассмотрение Конституционным судом РСФСР вопроса о конституционности ряда положений Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 г., других законодательных актов Татарстана, в том числе и постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. “О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан”. Кстати, Декларация о государственном суверенитете Татарстана предпочитает даже не упоминать тот факт, что республика входит в Российскую Федерацию.

13 марта 1992 г. Конституционный суд РСФСР принял постановление, в котором признал положения ч. 2 ст. 5 и ст. 6 Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 г., ограничивающие действие законов РСФСР на территории Республики Татарстан, не соответствующими Конституции РСФСР. Судебное рассмотрение вопроса о конституционности ряда других положений Декларации было отложено до завершения процесса определения государственно-правового статуса республики и подписания Федеративного договора. Продолжения разрешения проблемы не последовало. Высшие органы государственной власти Российской Федерации предпочли занять пассивно-выжидательную позицию в надежде, что проблемы региональной суверенизации отомрут сами собой.

А ведь согласно договору “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан” от 15 февраля 1994 г. Татарстан объединен с Российской Федерацией, а не образует ее вместе с другими субъектами. Договору придана большая юридическая сила по сравнению с Конституцией Российской Федерации (ч.II ст.IV). Асимметричность федерации при этом практически перерастает в фактический конфедерализм.

Одной из характерных особенностей данного периода явилось то, что в борьбу за суверенитет включились края и области: принимаются “конституции” в Туле и Вятке, на Урале возникает идея объединения нескольких областей, а после ее краха Свердловская область принимает решение о своем преобразовании в Уральскую республику. В наиболее яркой и саркастичной форме указанные процессы проявились в провозглашении суверенитета Вологодской области.

С усилением федеральной власти роль и значение Федеративного договора вполне закономерно падали. Новое соотношение сил было закреплено в Конституции 1993 г., ставшей этапом, который характеризуется унификацией структуры Российской Федерации, приведением республиканских конституций в соответствие с Основным законом страны, процессом “десуверенизации” республик в составе России, укреплением позиций центральной федеральной власти, возвращением в единое конституционное пространство республик, преуспевших ранее в своем центробежном стремлении.

Из двух возможных способов развития России как единого государства: унитаризма с жестко централизованной системой управления и федерализма с децентрализованной системой управления, — российское общество выбрало второй. И притом не сразу. Даже В.И.Ленин долгое время подчеркивал отрицательное отношение марксистов к федерации и децентрализации. Но в структуре российского государства федеральные власти должны быть скорее всего заинтересованы не в победе одной из постоянно существующих в любом федеративном государстве тенденций: унитаризма и федерализма, а в нахождении некоего баланса сил, при котором в наибольшей степени будут соблюдаться принципы федеративного устройства России.

Главные из этих принципов:

1) государственная целостность;

2) единство системы государственной власти;

3) разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации;

4) равноправие и самоопределение народов (ч.3 ст.5 Конституции РФ).

На современном этапе развития российской государственности опасности полной дезинтеграции подвергает Россию не отрицание права наций на самоопределение или национальной государственности, как полагает тот же Э.В.Тадевосян , а полное исчезновение унитарного начала из государственно-правовой жизни.

Следует воспользоваться опытом германской правовой школы, согласно которой “равновесие между унитарными и федеративными элементами, поддерживающее всю систему, состоит в том, что федерации предоставлена наиболее существенная часть законодательной, а землям — административной компетенции” . Сам термин “унитаризм” не должен исчезнуть из российской государственной практики. При том, что меняется предназначение российского федерализма, переставшего быть только и исключительно средством решения национального вопроса, но выступающего как форма демократизации управления государством.

Так, если до 12 декабря 1993 г. Федеративный договор являлся составной частью прежней российской Конституции, то в тексте действующей Конституции он упоминается как один из договоров, регулирующих вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (ч. 3 ст. 11). Из данной оговорки и выводится возможность заключения особых двухсторонних договоров между Российской Федерацией в целом и некоторыми ее субъектами. Эта оговорка может быть довольно опасной. Поскольку лишь между равноправными субъектами возможны договорные отношения, то, следовательно, здесь презюмируются как равные целое (Российская Федерация) и его часть (республика в составе России).

В качестве примера и некоторого образца подобных двусторонних договоров приводятся подписанный в феврале 1994 г. договор “О разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан” и аналогичный договор с Башкортостаном, подписанный в августе того же года. Вместе с указанным договором с Татарстаном были подготовлены пять межправительственных соглашений: по налогам, бюджету, обороне, внешнеэкономической деятельности, координации работы правоохранительных органов. В качестве условия подписания настоящего пакета документов федеральные органы власти выдвинули требования о подписании Татарстаном Федеративного договора и проведении выборов в Федеральное Собрание России.

Согласно договору, Республика Татарстан — государство, объединенное с Российской Федерацией на основе двух конституций и договора “О разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти РФ и РТ”. Отметим, что, согласно Конституции этой республики, Татарстан — суверенное государство, субъект международного права, ассоциированный с РФ на основе договора (ст. 61 Конституции Республики Татарстан). Следовательно, мы имеем две формулировки, определяющие правовое положение республики: одну, закрепляющую ее статус в отношениях с федерацией в целом, другую, если можно так выразиться, для внутриреспубликанского применения. То же самое касается и характеристики Республики Татарстан как “государственности татарской нации и одновременно государственности всего многонационального народа Татарстана”, так нравящейся Э.В.Тадевосяну : две ее части, предполагающие, с одной стороны, исключительность, а с другой — равенство, несовместимы.

Предусмотренное договором равенство федерального и республиканского основных законов позволяет республике определять свой правовой статус согласно собственной Конституции. В формулировке правового статуса республики, отраженной в договоре, убрано понятие международно-правовой субъектности Татарстана, а определение “объединенное” заменено на “ассоциированное”.

В августе 1994 г. во многом аналогичный договор был подписан между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан. В соответствии с этими договорами согласование конституционного законодательства России и ее субъектов (Башкортостана, Татарстана) отнесено к вопросам совместного ведения. При этом в договорах фиксируется взаимное признание Конституций: Российская Федерация признает конституции республик, а в ответ республики любезно признали Конституцию Российской Федерации. При этом Российская Федерация как бы лишается возможности ставить вопрос об отмене антиконституционных, противоречащих Основному закону России, положений республиканских конституций.

Подобная модель взаимоотношений используется при урегулировании проблем, возникающих между федеральными органами власти и другими республиками. Одной из причин, побудивших республики требовать новых прав и нового статуса, является проводимая политика по унификации статуса субъектов федерации. Республики противодействуют этому процессу, переводя свои отношения с центром на договорные принципы.

Особой проблемой в российском федерализме являются статус автономного округа, выступающего и как самостоятельный субъект федерации (ст. ... Конституции России), и, за одним только исключением - как часть другого равноправного ему субъекта федерации (края или области).

Не могут быть долговечны государственно-правовые “матрешки” типа: автономный округ входит в область, которая находится в Российской Федерации, которая объединена с Белоруссией в Союз России и Белоруссии, и одновременно объединена с Белоруссией, Казахстаном и Киргизией в таможенном и гуманитарном союзе, которые объединены в СНГ, включающее 12 республик прежнего СССР.

10.4. Порядок перераспределения территории в федеративном государстве

Российская правовая мысль прошла путь от построения федерации по национальному принципу, через идею разделения России на некие условные земли — до законодательного закрепления моратория на изменения границ между субъектами федерации. Еще Б.М.Клименко, резюмируя в этой части опыт советских юристов, подчеркивал, что этническая территория является достоянием ее населения, а это налагает на государство определенные ограничения в распоряжении ею.

Нельзя быть абсолютно уверенным, что современная картография разделения России сохранится после истечения срока моратория. Однако с формальной точки зрения после принятия уставов краев и областей какие бы то ни было изменения в административно-территориальном делении страны затруднены. В этих уставах закрепляются положения, осложняющие процесс изменения статуса субъекта федерации, а также его разделение или объединение с другими субъектами Российской Федерации.

Так, указанные действия в Ставропольском крае не допускаются без согласия квалифицированного большинства (две трети) жителей края, обладающих избирательным правом, установленного путем краевого референдума (ч.1 ст.3 Устава Ставропольского края). Устав Ленинградской области предусматривает, что изменение границ области с другими субъектами Российской Федерации возможно только по взаимному соглашению заинтересованных субъектов Российской Федерации, подкрепленному решениями, принятыми на референдумах населением этих субъектов, с последующим утверждением Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ч.2 ст.8 Устава Ленинградской области). Часть 4 ст.60 Конституции Республики Бурятия, конкретизируя механизм определения согласия республики на изменение ее государственно-правового статуса и территории, говорит только о референдуме, при котором “решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан республики, в том числе более половины граждан бурятской национальности, принявших участие в голосовании”.

Иначе было при становлении в РСФСР национально-государственного устройства. Инструкция о порядке передачи территорий, выделяемых в новую административную единицу или перечисляемых из одной административной единицы в другую, утвержденная Постановлением Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров РСФСР от 20 января 1931 г., регламентировала процедуру такой передачи, предусматривая, в частности, ее допустимость лишь в период с 15 ноября по 31 декабря во избежание “ломки бюджетных смет”. Создавались специальные согласительные комиссии. Председатели краевых (областных) согласительных комиссий назначались Административной комиссией при Президиуме ВЦИК (была упразднена в 1938 г.).

Закрепление определенной жесткости правового статуса и границ современных субъектов федерации иллюстрирует процесс постепенного преобразования административно-территориальных образований унитарного государства (какими по сути являлись края и области) в подлинных субъектов федерации.

Аналогичные положения содержатся и в конституциях национальных образований. Например, в ст.2 Конституции Республики Ингушетия говорится: “Республика Ингушетия в пределах своих полномочий осуществляет всю полноту государственной власти и самостоятельно определяет свое административно-территориальное устройство”.

Ст.65 Конституции Кабардино-Балкарской Республики гласит: “Территория Кабардино-Балкарской Республики не может быть изменена без ее согласия”. Аналогичную норму содержат основные законы всех субъектов Российской Федерации.

Ныне следует говорить о двух особенностях формирования Российской Федерации: о ее историческом характере и специфических конституционных механизмах.

Исторический характер формирования российской государственности означает включение в нее добровольно или насильно, на основе договоров или других актов, на разных этапах ее становления различных территорий и народов. Эти народы и территории составляют ныне единое культурно-историческое (цивилизационное) и экономическое пространство.

Конституционная основа формирования Российской Федерации предполагает ее законодательное происхождение. Речь не идет и не шла о договорном образовании Российской Федерации. Она исторически назрела и законодательно провозглашена. Речь может идти лишь о разграничении полномочий между органами власти: федеральными (центральными) и местными.

В России назрела необходимость принять новые законодательные акты о территориальном делении, а также о государственных границах.

При этом желательно опираться на мировой опыт. Например, особенностью Индийской Республики является то, что, в отличие от традиционных федераций, союзный парламент имеет полномочия при возникновении необходимости изменять территорию и разрушать целостность своих единиц (штатов) без их согласия. Штат или штаты могут выразить свое мнение относительно реорганизации, но не могут противостоять воле парламента. Именно парламент Индии, приняв с соблюдением установленной процедуры соответствующий закон, может:

“а) образовать новый штат путем отделения части территории любого штата, либо объединения двух или более штатов или частей штатов, либо путем присоединения любой территории к части любого штата;

b) увеличить территорию любого штата;

c) уменьшить территорию любого штата;

d) изменить границы любого штата;

е) изменить название любого штата” (ст.3 Конституции Индии).

10.5. Гарантии целостности конституционной системы федерации при решении территориальных вопросов

Целостность конституционной системы федерации призваны обеспечить определенные гарантии, призванные предотвратить несоответствие между федеральной конституцией и конституциями субъектов федерации. Например, важной гарантией целостности Индийской федерации служит конституционное закрепление условий изменения границ территорий штатов:

1) ни один законопроект не может быть внесен с этой целью без рекомендации президента;

2) прежде чем президент даст такую рекомендацию, он направляет законопроект в легислатуру штата, которого могут коснуться изменения, предложенные в законопроекте, чтобы получить о них ее мнение в течение периода времени, указанного президентом. При этом президент не связан мнением легислатуры штата.

Полномочия парламента Индийского Союза в этом вопросе использовались неоднократно, в том числе:

в 1951 г. были изменены границы штата Ассам путем передачи Бутану небольшой узкой полосы территории Индии;

в 1953 г. образован новый штат Андхра-Прадеш путем присоединения к штату Андхра части территории штата Мадрас, существовавшего в момент вступления конституции в силу;

в 1954 г. в единый штат Химачал-Прадеш были слиты территории двух штатов — Химачал-Прадеша и Биласпура;

в 1956 г. были пересмотрены границы различных штатов Индии в порядке удовлетворения местных требований языкового характера, образован новый штат Керала, а ряд бывших княжеств (Мадхья-Бхарат, Пепсу, Саураштра, Аджмер, Бхопал и др.) включены в соседние штаты;

в 1960 г. штат Бомбей был разделен на два штата — Гуджарат и Махараштру (а в 1966 г. на два штата с выделением еще и союзной территории был разделен штат Пенджаб);

в 1971 г. статус Союзных территорий Манипур, Трипура и Мегхалайя поднят до статуса полноправных штатов, а Мизорам и Аручал-Прадеш включены в число Союзных территорий.

Основной закон ФРГ (ст. 28 ч. 1) провозглашает, что конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе Основного закона ФРГ.

В России для обеспечения стабильности следует предусматривать 4 вида конституционных гарантий целостности федеральной территории:

1. Получение официального заключения со стороны федеральных органов о соответствии законов субъектов федерации федеральной конституции.

Для получения положительного заключения прежде всего необходимо, чтобы:

а) конституции республик, уставы краев и областей не содержали ничего противоречащего федеральной конституции;

б) чтобы они обеспечивали осуществление политических прав, свобод, иных форм согласно формам, предусмотренным федерацией — республиканская форма: представительный характер осуществления власти, демократические формы;

в) чтобы они были приняты демократическим путем.

2. Судебный контроль за соответствием конституций субъектов федерации федеральной конституции. Здесь велика роль Конституционного суда.

3. Конституционное закрепление обязанности всех должностных лиц субъектов федерации соблюдать федеральные конституции и законы и нести ответственность за нарушение этой обязанности.

Как, например, в Мексике, где за нарушение федерального законодательства, начиная с конституции, губернаторы, депутаты законодательных органов и члены высших судов штатов подлежат увольнению.

4. Закрепление единого экономического рынка, принципов свободы торговли и промышленности на всей территории государства, отрицание возможности создания внутренних таможенных границ. Единство финансово-кредитной системы, банковской системы.

В соответствии со ст.74 Конституции Российской Федерации на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. В этом отношении Россия пошла по пути США. Хотя право регулировать торговлю между штатами передано Конгрессу США (ст.1 разд. 10 Конституции), в 1824 г. Верховный суд США дал следующее толкование соответствующей нормы: “Торговля... — это нечто большее, чем просто торговля. Это движение товаров и отношения”.

Конституция Российской Федерации гарантирует не только неприкосновенность федеративного государственного устройства (ст.1, 5), но и существование конкретных субъектов, статус которых может быть изменен только по взаимному согласию федерации и субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (ч.5 ст.66). Если проанализировать упомянутые выше договоры между Российской Федерацией, с одной стороны и Татарией и Башкирией с другой, то можно говорить о наличии у последних определенного объема суверенных прав.

Так, Татария и Башкирия, наряду с другими субъектами федерации, самостоятельно осуществляют учредительную власть, принимая Конституцию, формируя высшие органы государственной власти и управления, формируя бюджет и контролируя его исполнение, собирают налоги, осуществляют внешнеэкономическую и внешнеполитическую деятельность, участвуют в работе ряда международных организаций. Указанный перечень можно было бы дополнить.

Формально, если анализировать совокупность суверенных прав республик, которыми они наделяются по договорам, они могут быть действительно охарактеризованы как суверенные государства.

Но эти полномочия ограничены нахождением республики в составе федерации. Конституция предусматривает рамки, которые определяют, что абсолютным суверенитетом республики не обладают: не допускается на территории установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч.1 ст.74); не допускаются эмиссия и введение каких-либо денег, кроме единой денежной единицы Российской Федерации (ч.1 ст.75), федеральным законодательством определяются система федеральных налогов и сборов, принципы налогообложения (ч.2 ст.75). Республика не имеет права сецессии (выхода) из состава федерации.

Конституционное закрепление подходов к пониманию суверенитета в условиях российского федеративного государства реализуется в реальной государственно-правовой деятельности: в ходе правотворческих функций федеральных органов и органов власти субъектов федерации, при осуществлении правоприменительной деятельности. Российскому законодателю еще предстоит решить сложную проблему приведения в соответствие с Конституцией страны правовых актов Российской Федерации и субъектов федерации, что предполагает как устранение противоречий в конституциях республик, так и внесение возможных поправок в Конституцию и конституционные законы России.

Механизм устранения противоречий может быть правовым или политическим. Первый предполагает установленную законом юридическую процедуру “настройки” регионального законодательства, в том числе конституций республик на территории Российской Федерации, по общероссийским критериям и меркам. Второй допускает волевые (в том числе силовые) решения органов государственной власти России по изъятию из региональных правовых систем элементов, противоречащих общегосударственным стандартам. Правовой путь устранения противоречий предполагает, кроме того, и встречную корректировку общероссийских правовых норм.

В настоящее время разрабатываются комплекс законопроектов о статусе субъекта Российской Федерации и о федеративном устройстве России. В соответствии с этими проектами республики обладают необходимой свободой действия: так, законопроектом о федеративном устройстве России оговариваются наиболее общие положения о федерализме, сохранении целостности государства, республиканской формы правления. Все же вопросы, связанные с осуществлением власти в рамках республики, края или области, являются прерогативой субъекта федерации. Законопроекты предпочитают избегать вопросов и упоминаний о суверенном статусе субъектов, но предполагают динамичность федеративной структуры.

С точки зрения анализа особенностей взаимоотношений субъектов федерации (республик, краев, областей) с федеральным центром на территории федерации используются две различные модели:

— модель унитарного государства, в соответствии с которой продолжают строиться отношения федерации с большинством республик, краев и областей. Данная модель характеризуется фактическим отказом от реализации закрепленного Федеративным договором разделения прав и полномочий федеральных и региональных властей;

— модель формальной конфедерации. Согласно правовым признакам в наибольшей степени ее использует лишь Татарстан, но тенденции к конфедерализации проявляются и в ряде других поволжских российских республик (Башкортостане, Чувашии), а также в некоторых уральских и дальневосточных регионах.

Конфедерации, как уже говорилось, крайнее неустойчивы: они с неизбежностью либо распадаются, либо реформируются в федерацию. Конституция 1993 г. ознаменовала усиление конституционного единства федерации. Федеративный договор исчерпал свое правовое и политическое значение. Формально он может сохраниться в качестве действующего правового акта, но констатация этого факта не снимает необходимости разработки и принятия федерального закона о государственном устройстве федерации.

Подписанные договоры делают значительный шаг в сторону конфедерализации отношений между указанными субъектами федерации, исходя в ряде случаев из типично международно-правовых принципов регулирования: уважения суверенитета, договорных принципов регулирования полномочий федеральной власти и власти субъектов. Подписанные договоры явились не столько показателем гибкости федеральной политики, сколько уступками со стороны федеральной власти тенденции ко все большей самостоятельности республик.

Опасность сложившегося положения состоит в следующем:

1. Открытое противоречие между нормами Конституции России и положениями конституций республик служит основанием для углубления сепаратистских тенденций в стране.

2. Расхождения в понимании статуса субъектов федерации приводят к возникновению противоречий в конкретных правоприменительных вопросах, таких, как вопросы приватизации и разгосударствления, правового закрепления отношений собственности. Самостоятельность субъектов федерации находит свое наиболее яркое и полное проявление при характеристике двух основополагающих моментов: закрепления системы органов власти и правового статуса собственности. Различия в регулировании права собственности в республиках приводят к усугублению нестабильности. Некоторые республики, как показал опыт, не в состоянии управлять собственностью, которую закрепили за собой.

Закрепляя в ст.71 и 72 Конституции России предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения федерации и ее субъектов, законодатель в ст. 73 устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения “субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти”.

В качестве правового механизма преодоления противоречий между законодательными актами федерации и ее субъектов для адекватного закрепления совместной компетенции федерации и ее субъектов может выступить принятие соответствующих законов по наиболее важным вопросам.

Определенную тревогу вызывает обеспечение суверенитета России на территории Калининградской области — полуанклава, не имеющего общей границы с остальной частью федерации. Калининградская область представляет собой регион России в наибольшей степени интегрированный в экономику других республик бывшего Союза. В настоящее время в области и вокруг нее противоборствуют две тенденции.

Обсуждается проблема заключения специального договора (по примеру Татарии и Башкирии), который бы передал значительные полномочия органам власти этого субъекта федерации, ставятся под сомнение итоги послевоенного урегулирования. Раздаются голоса об интернационализации обсуждения статуса области, проведении специальной международной конференции стран Европы и СНГ. С 1992 г. неоднократно, особенно со стороны литовских политиков, раздавались призывы рассмотреть вопрос о государственной принадлежности Калининградской области, придать ей статус нейтральной территории под управлением ООН или, “по крайней мере”, добиться демилитаризации региона. Несмотря на то, что заявления подобного рода до последнего времени не принимали официального характера, возможность подобной постановки вопроса о статусе Калининградского региона сохраняется. 13 ноября 1994 г. Балтийская Ассамблея, собравшаяся в столице Литвы Вильнюсе, приняла специальную резолюцию “О демилитаризации Калининградской области и дальнейшем ее развитии”, где призывает провести международное совещание по вопросу демилитаризации, которую расценивает “как необходимый элемент процесса безопасности Центральной Европы и Европы в целом”, поддерживает “восстановление старых наименований местностей Калининградской области”.

С другой стороны, предлагается преобразовать Калининградскую область в федеральную территорию с особым конституционным статусом. Как уже отмечалось, это предложение не вписывается в рамки действующей Конституции и вызывает обоснованные опасения о сохранении единства страны. Администрацией области и Калининградской областной Думой был подготовлен проект федерального закона “Об обеспечении суверенитета Российской Федерации на территории Калининградской области”. Проект предусмотрел наделение органов государственной власти области правами, обусловленными ее особым географическим и экономическим положением, предоставление Калининградской области возможности осуществлять на своей территории финансовые, страховые, валютные, кредитные, таможенные операции, связанные с особенностями ее положения. Российская Федерация в лице своих федеральных органов обязана обеспечить нормальное функционирование транспортных коммуникаций и средств связи, которые призваны минимизировать оторванность области. Среди положительных сторон проекта следует отметить перевод общей проблемы обеспечения суверенитета на уровень практических мер бюджетного и финансово-кредитного регулирования, таможенной политики.

Что касается германского периода истории территории Калининградской области, то он по праву занял и будет далее упрочивать свое место в общей российской истории. Историко-культурные памятники той эпохи, подобно мавританскому наследию на территории современной Испании, должны безоговорочно вливаться в единое культурное наследие России.

Укреплению суверенитета России может способствовать политическая стабилизация, усиление институтов федеральной государственной власти. Весьма показательным представляется положение, закрепленное в ст. 2 Конституции Республики Тыва, предусматривающее, что “в период чрезвычайных ситуаций, политического и государственного кризиса в Российской Федерации на территории Республики Тыва действуют Конституция и законы Республики Тыва. Вся власть переходит к Верховному Хуралу Республики Тыва, Президенту Республики Тыва, Правительству Республики Тыва, приводится в действие Закон Республики Тыва “Об обеспечении безопасности и государственного суверенитета Республики Тыва”. Многие из приведенных противоречий вызваны не столько злонамеренностью республиканских законодателей, сколько неопределенностью правового регулирования на уровне федерации. В последние годы практически впервые в отечественной истории законодатель на местах получил возможность взять на себя ответственность за принятие и реализацию правовых актов. Конституционное законодательство обогатилось новыми подходами, которые могут послужить хорошей базой для развития как республиканского законодательства, так и федерального. Период после принятия Конституции ознаменовался совершенно новым для правовой практики России явлением: принятием законов областей и краев.

Такова современная ситуация, в которой в настоящее время происходит столкновение двух разнонаправленных тенденций государственного развития, обусловленных объективными потребностями обеспечения государственного единства, однородности правового пространства Российской Федерации, с одной стороны, и необходимостью сохранения этнической, культурной, экономической самобытности ее субъектов — с другой.

Российский опыт 1989—1997 гг., так же как аналогичный опыт Югославии, позволяет ставить вопрос о существенной корректировке понимания этнической территории. Если Б.М.Клименко мог ограничиться констатацией, что этническая территория, являясь достоянием ее населения, обладает столь существенными особенностями правового режима, что государство существенно ограничено в распоряжении этой территорией на международной арене , то для нашего времени этого недостаточно.

Во-первых, следует признать, что в вопросах распоряжения на международной арене любой территорией государство ограничено интересами своего народа, который только и правомочен принимать окончательное решение.

Во-вторых, этнос, проживающий на какой-либо территории, имеет право на культурно-национальное развитие, ограниченное лишь общими интересами народа соответствующего государства. Но среди этих общих интересов — безусловное сохранение неприкосновенности и целостности территории государства.

§ 11. Территория и гражданство

11.1. Территория и народ, ее населяющий

Государство — это народ, юридически организованный на своей территории. Раскрывая смысл государства через анализ образующих его народа, территории и власти, мы неизбежно убеждаемся в том, что имеем дело с общефилософской взаимозависимостью формы и содержания. Территория предполагает некую обязательную форму существования государства, народ — содержимое этой формы, а власть — силу, скрепляющую форму и содержание в единое целое.

Иными словами, народ — это консолидированное во имя достижения каких-либо социально-политических целей население территории государства. Народ при этом вовсе не обязательно совпадает с этносом. Если этнос — социально-биологический организм, то народ — социально-культурный, а то и уже только социальный. Платон, разделяя демократическое государство на три “части” — трутней, богачей и народ, — понимал под народом тех, кто трудится своими руками, чужд делячества и обладает немногим имуществом. “Они всего многочисленнее и при демократическом строе всего влиятельнее, особенно когда соберутся вместе” . Не случайно французские энциклопедисты подчеркивали обусловленность содержания понятия народ факторами места, времени и природы власти. Именно поэтому, отрицая отвлеченную общность интересов и солидарность эксплуататора и эксплуатируемого, К.Маркс называл ложной абстракцией взгляд на нацию, организованную капиталистически, как на “целостный организм, работающий только для удовлетворения национальных потребностей” . Народ каждый раз тождественен нации в конкретно-историческом понимании. Следует согласиться с Б.М.Клименко, определявшим народ как большую группу людей, обладающую экономической, социальной и культурной общностью, а также имеющую общую территорию.

Если в XVIII в. Д.Дидро, отринув значение языка и этнического единства, определял нацию как коллективное имя, применяемое “для многочисленного населения, живущего на четко ограниченном определенном пространстве и повинующегося одному правительству” , то в ХХ в. народ стал тождественен той нации, которая (по И.В.Сталину) есть “исторически сложившаяся устойчивая общность людей, возникшая на базе общности языка, территории, экономической жизни и психического склада, проявляющегося в общности культуры”.

Конечно, нельзя отождествлять понятия нации и государства, как это делал, например, В.Липинский , но применяемый им подход уместен при соотнесении территории и ее населения, территории и народа. Последнее, однако, сводит на нет попытки В.Липинского противопоставить украинскую государственность — русской . В.Липинский прав в другом: построить национальное государство можно только в том случае, если в обществе существуют социальные силы, сословия, классы, кровно заинтересованные в его существовании .

Национальная общность людей как культурная, социально-экономическая и политическая система может претендовать на роль народа только тогда, когда она может как удовлетворить производимым общественным продуктом свои внутренние потребности, так и обеспечить защиту этого продукта, своей культуры и территории от внешних угроз.

Содержание понятия народ зависит не только от уровня осмысления процессов, происходящих в обществе, но и от преломления господствующих мировоззренческих доктрин через национальные особенности и историко-культурные традиции конкретного общества. Так, например, Судан по Конституции 1973 г. — а это был период огромного влияния СССР и социализма — был провозглашен “демократическим социалистическим государством”, власть в котором принадлежит народу как “союзу трудящихся сил”, объединяющему, в отличие от того же СССР, крестьян, интеллигенцию и национальную буржуазию.

Стремясь уйти от необходимости использовать понятие народа, часто территорию рассматривали как достояние исторически определенных, сложившихся в пределах данной географической среды групп людей, ее коренного населения. Но государственно-правовая связь индивида и государства имела значение во все исторические эпохи. В древности люди различались по племенному происхождению, затем — по принадлежности к определенной территории (вспомним противоборство афинян и спартанцев, македонян и горожан Фив). Средневековье породило институт сюзеренитета, когда владелец феодал мог считаться вассалом сразу нескольких сюзеренов, но параллельно шлифовало статус подданства. Лишь Новое время, соединив повседневные потребности гражданского, международного частного, конституционного права с пробуждением гражданского общества, сформировало институт гражданства.

11.2. Подданство и гражданство

 Подданство было исторически первым юридическим состоянием индивида, определяющим его обязанности по отношению к носителю государственного суверенитета в ту эпоху — Государю. Подданство отличается от гражданства отсутствием обязательств государства перед индивидуумом, отсутствием гражданских прав у любого частного лица. Как заявлял Лабанд, подданный есть объект государственной власти, но не в смысле имущественном, а как субстрат этой власти; все же субъективные права являются рефлексом подданства.

Если Т.Гоббс не проводил различия между подданным и гражданином, то С.Пуфендорф в своем труде “О должности человека и гражданина согласно естественному праву” (1673) уже разграничил даже обязанности человека от обязанностей гражданина, последних поделил на урожденных и натурализованных, а Д.Дидро выдвинул жесткие социальные отличия гражданства от подданства, заявляя, что подданный поставлен к государю в такое же отношение, как гражданин к законам. “Название “гражданин”, — писал Д.Дидро, — не подходит к живущим в подчинении или в разобщенности; отсюда вытекает, что живущие в совершенно природном состоянии, как суверены, и совершенно лишенные этого состояния, как рабы, совсем не могут рассматриваться в качестве граждан, если считать, что возможно разумное общество, которое обладает неизменной моральной сущностью, стоящей выше физической личности государя” .

Подданство обязывало человека к верности, то есть отказу от любой деятельности, могущей пойти во вред государству, к повиновению государственной власти вне зависимости от того, находится ли он сам на государственной территории или за ее пределами.

Таким образом, подданство фиксировало принадлежность индивида определенному государству в отрыве от прямой связи этого индивида с территорией государства. Гражданство, сохраняя этот отрыв, предусмотрело обязанности государства защищать определенные права и интересы индивида вне зависимости от того, на какой территории этот индивид находится.

Гражданство принято понимать как устойчивую политико-правовую связь человека с государством, в соответствии с которой на него распространяется суверенная государственная власть как на территории государства, так и вне ее, а сам человек обладает определенной совокупностью прав и обязанностей, установленных законодательством данного государства, и может пользоваться его защитой и покровительством . Оставим в стороне расширительное толкование и взаимозаменяемость понятий “подданство” и “гражданство” в современном конституционном законодательстве ряда государств, например Бельгии, Испании, Нидерландов, тем более, что институт подданства после Великой французской революции эволюционировал в гражданство.

Именно принцип гражданства лежит в основе юрисдикции, которую государство распространяет на своих граждан .

Организация государственной территории может порождать институт многогражданства. Речь идет о государствах, территория которых складывается из территорий составляющих их государственных образований. На особенности гражданства в этой ситуации размеры территории государства и степень его централизации влияют во вторую очередь, пропуская по значимости вперед культурно-исторические традиции соответствующего общества. В США первичным является гражданство федерации, а производным — гражданство того или иного штата, в Швейцарии, напротив, при принятии гражданства кантона именно федеральное гражданство является производным.

В Советском Союзе гражданство было неравным. Если все граждане СССР имели еще автоматически гражданство той или иной союзной республики, то те из них, кто жил на территории автономных республик, приобретал и гражданство соответствующей автономии. К прискорбию для СССР, в течение многих десятилетий механизм такого “тройного” гражданства не прогнозировался и реально не осмысливался. Но у СССР с его изысканиями и экспериментами в искусственном конструировании национально-государственного устройства был перед глазами опыт Германской империи.

Индивид в Германии начала ХХ в. считался подданным империи только в силу его нахождения в подданстве одного из государств, входивших в ее состав. Лишь жители имперских земель — Эльзаса, Лотарингии и колониальных территорий — состояли в непосредственном подданстве империи. Подданный любого государства империи имел право перехода внутри империи из одного подданства в другое, не переставая быть подданным Германской империи. Более того, было возможным состоять в подданстве сразу нескольких государств империи.

Все это позволяет на примере Германии лучше понять направленность советских реформ государственно-территориального устройства и согласиться с признанием решающей роли в формировании института многогражданства реально различного статуса территорий, составляющих государство.

Но и федеративные государства иногда имеют только одно гражданство — гражданство федерации (например, Индийский Союз). В случае, если какая-либо территория становится частью Индии, то лишь правительство Индии определяет, какие лица на этой территории становятся индийскими гражданами.

Говоря о взаимосвязи территории и гражданства, нельзя не сказать о принципе “почвы” как одном из основных в приобретении гражданства. Общепринятой нормой права является приобретение гражданства ребенком, родившимся от лиц без гражданства, по его месту рождения. Жесткий принцип “почвы” означал, что дети иностранцев, родившиеся на территории государства, приобретают гражданство этого государства. Длительное время этим подходом руководствовались при тех или иных оговорках Дания и Голландия, Франция и Швеция, Сальвадор, Гондурас и республики Южной Америки. В США это относится к ребенку, родители которого, будучи иностранцами, имеют вид на жительство и не обладают дипломатическим иммунитетом.

Территориальный суверенитет государства над морскими судами и летательными аппаратами, порождающий многообразные правовые последствия, приводит порой к курьезам. Так, не является исключением история, о которой в конце 1996 г. поведали российские, украинские и болгарские газеты: житель Одессы турок Али Дум, приобретя на закате перестройки морскую яхту, зарегистрировал ее в Швеции и, пригнав ее к родным берегам, занялся бизнесом. Из разных городов Украины на его яхту “Ротва” со шведским флагом на мачте устремились беременные женщины в надежде одарить ребенка правом на шведское гражданство. За 500 дол. роды проходили на борту судна, о чем родителям выдавалась соответствующая справка, заверенная капитаном и судовым врачом.

Комбинирование принципов “почвы” и “крови” для определения гражданства является наиболее распространенным подходом в законодательстве большинства стран мира.

Случаются и отступления от увязывания с территорией статуса гражданства. Конкретный пример: на территории Особого административного района Сянган КНР (бывший Гонконг) вся власть законодательно принадлежит населению. Население Сянгана делится на категорию постоянных жителей и категорию непостоянных жителей. Интересно, что к постоянным жителям относятся как китайские граждане, родившиеся в Сянгане до или после образования ОАР Сянган или прожившие в Сянгане подряд не менее 7 лет, независимо от того, до или после образования ОАР Сянган, так и лица, не являющиеся китайскими гражданами, въехавшие в Сянган по действительным въездным документам и прожившие в Сянгане (независимо от того, до или после образования ОАР Сянган) подряд не менее 7 лет, для которых Сянган является единственным местом проживания (ст.24 Основного закона ОАР Сянган КНР).

Примечательно, что все постоянные жители Сянгана в равной мере наделены политическими и иными гражданскими правами, в то время как существуют серьезные ограничения для граждан КНР, въезжающих на территорию Сянган. Такой въезд требует оформления специального разрешения, а квоты граждан КНР, въезжающих на постоянное жительство, устанавливаются соответствующими ведомствами центрального правительства на основании мнения правительства ОАР Сянган (ч.4 ст.22).

Одним из самых отрицательных последствий разрушения СССР стало появление огромного массива граждан фактически несуществующего государства, явочным порядком поставленных перед необходимостью заново решать вопросы своего гражданства, но уже не столько по своей воле, сколько в соответствии с жестко ситуативными политическими, правовыми и социально-экономическими условиями.

13 февраля 1996 г. мной был внесен на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в преамбулу и статьи 2, 12, 13 и 18 Закона Российской Федерации “О гражданстве Российской Федерации”.

Сегодня Российская Федерация, являясь государством — правопреемником Союза ССР, далеко не в полной мере выполняет свои обязательства, вытекающие из существовавшего ранее статуса граждан СССР. Россия призвана быть реальным правопреемником Советского Союза, защитить права граждан, ставших после 1991 г. жертвами законодательства ряда республик прежнего СССР, претендующих ныне на моноэтничность. Только в Прибалтике сотни тысяч русских, гордо чувствовавших себя гражданами сверхдержавы, оказались в бесправном положении лиц второго сорта, лиц без гражданства.

Здесь следует привести интересные данные: если 57% наших соотечественников за пределами Российской Федерации причину своего неблагополучного положения видят в попытках местных властей разыграть национальную карту, то 78% опрошенных упрекают прежде всего Россию в недостаточной защите своих прав.

В соответствии с нормами международного права, каждый человек имеет право на гражданство, а государства обязаны способствовать сокращению безгражданства. Указанное положение является и нормой российского права, в соответствии с которым “Российская Федерация поощряет приобретение гражданства РСФСР лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного гражданства” (ст. 7 Закона РСФСР “О гражданстве РСФСР”). Конституционный суд РФ в своем Постановлении от 16 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности пункта “г” ст. 18 закона “ О гражданстве РФ” в связи с жалобой А. Б. Смирнова также подтвердил приверженность России Всеобщей декларации прав человека 1948 г., которая в ст.2 устанавливает, что “никто не может быть произвольно лишен своего гражданства, права изменить его”, а произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение гражданства недопустимо.

Конституционный суд постановил, что лица, если они состояли в российском гражданстве уже с момента рождения и в силу ст. 6 ч. 3 Конституции Российской Федерации, не могут считаться лишившимися этого гражданства, если только не утратили его по собственному свободному волеизъявлению. В этом отношении и вводится понятие принадлежности к гражданству Российской Федерации.

Основной смысл внесенного мной законопроекта состоял прежде всего в том, что гражданами Российской Федерации признаются все граждане прежнего Союза ССР и их потомки, если они:

а) не изъявили свободно своего желания о прекращении гражданства Российской Федерации;

б) не приобрели гражданства иностранного государства.

Международно-правовым обоснованием подобного подхода является признание Российской Федерации правопреемницей Союза ССР, являвшегося формой существования исторической России.

Предполагается также значительное расширение круга лиц, имеющих право на упрощенный порядок получения российского гражданства за счет лиц без гражданства и этнических россиян — граждан других государств — республик прежнего Союза ССР, вышедших из гражданства этих государств и заявивших о желании приобрести гражданство Российской Федерации.

Необходимо помнить, что, несмотря на все коллизии гражданской войны и сложность развития страны в постреволюционный период, Закон о гражданстве Союза ССР 1938 г., опять-таки в ст. 2, закрепил, что гражданами Союза ССР признавались:

“а) все состоявшие к 7 ноября 1917 г. подданными бывшей Российской империи и не утратившие советского гражданства;

б) лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке”.

Что же касается общемировой практики, то хотелось бы отметить, что в Великобритании граждане Ирландии до сих пор признаются британскими подданными, хотя с момента приобретения Ирландией независимости прошел уже не один десяток лет, и сами понимаете, Ирландия на этот шаг взаимностью не отвечает. А подданные Испании могут принимать гражданство ибероамериканских государств без утраты своего испанского гражданства. Это — примеры достойного отношения великих государств к своему статусу государства-правопреемника.

Приведенные выше аргументы убедили моих коллег и 13 июня 1996 г. Государственная Дума РФ приняла поправки к Закону о гражданстве Российской Федерации в первом чтении: “за” проголосовал 361 депутат, “против” не было, воздержался один. На этом пришлось временно взять законодательную паузу, ибо для окончательного принятия подобной поправки необходима способность высшей государственной власти России обеспечить применение закона.

11.3. Институт оптации при изменении принадлежности территории

 Международная практика выработала механизм защиты прав граждан при переходе территории от одного государства другому — оптацию или право свободного выбора гражданства.

Уже при оптации подданства предполагалось, что лицо, стоящее перед необходимостью выбирать себе принадлежность к тому или иному государству, никогда не выходило из подданства государства, уступающего территорию, а следовательно, безупречно перед лицом обоих государств.

При передаче в 1871 г. Эльзаса и Лотарингии Германии лицам, родившимся на этих территориях и там находившимся на момент Франкфуртского договора 1871 г., было предоставлено до 1 октября 1872 г. право оптации и при выборе французского гражданства переселиться во Францию, не утрачивая прав собственника на недвижимость.

По договору 1890 г. между Великобританией и Германией о передаче от одного государства другому территории острова Гельголанд уроженцам острова право оптации было предоставлено до 1 января 1892 г. По Версальскому мирному договору 1919 г. населению тех областей Германии, которые отходили к другим государствам, предоставлялось в течение 2 лет право оптации и выезда в 12-ти месячный срок на территорию Германии с беспошлинным вывозом движимого имущества и сохранением права собственности на недвижимое.

Примером применения оптации было предоставление лицам украинской и русской национальностей, проживающим на территории Чехословакии, и лицам словацкой и чешской национальностей, проживающим на территории Закарпатской Украины, права выбирать между гражданством СССР и гражданством Чехословацкой Республики при включении территории Закарпатской Украины в состав СССР (протокол об оптации к договору 1945 г. между СССР и Чехословакией о Закарпатской Украине).

В результате разрушения Советского Союза на мировой карте появилось множество государств, которые либо ранее вообще не существовали (Белоруссия, Украина, Казахстан, Киргизия), либо имеют весьма ограниченный опыт самостоятельной государственности (Эстония, Латвия, Литва). В процессе обретения этими новыми государствами своей независимости было нарушено право гражданина на выбор (оптацию) гражданства.

Сегодня любят ссылаться на мировой опыт, хотя и предпочитают применять его избирательно. Общепризнанным мировой практикой является право гражданина на выбор гражданства при самоопределении или передаче территории от одного государства другому.

Рассуждая юридически, при переходе некоей территории от одного государства другому или при получении независимости частью до этого единого государства у жителя такой территории возникает право на выбор одной из трех моделей своего поведения в вопросах гражданства:

1) безусловное право на получение гражданства нового образовавшегося государства;

2) право сохранения за собой гражданства страны-правопреемника, то есть прежнего или старого государства, и выезда на территорию своего государства;

3) возможность сохранить за собой гражданство прежней страны, но остаться проживать на той же территории и получить в новом государстве вид на жительство.

Ограничения в праве оптации гражданства в принципе недопустимы. Государство может распоряжаться своей территорией в установленном законом порядке, принимать решение о выделении из своего состава нового независимого государства или передаче своей территории иному государству, но государство не вправе отказаться от своих граждан и передать их кому бы то ни было без их согласия.

События, последовавшие за подтверждением Государственной Думой Российской Федерации юридической силы для России результатов союзного референдума 17 марта 1991 г., по-новому высветили весь комплекс сложнейших проблем, доставшихся в наследство России как правопреемнице Советского Союза. Как известно, развал великой мировой державы заставил многих наших сограждан совершить нелегкий выбор: либо поклясться в верности новым, по большей части этнократическим государствам, созданным на территории прежнего Союза ССР, приобретя взамен хоть какие-то гарантии политических, экономических, социально-культурных и личных прав и свобод, либо не делать этого, обрекая себя на незавидное положение “лица без гражданства”.

Показательной в этом плане является ситуация в Казахстане. За 1992—1996 гг. численность населения Казахстана уменьшилась с 17 до 15 млн человек. Это связано и с увеличением смертности на 25%, и с сокращением рождаемости на 50%, а главное — эмиграцией неказахского населения. За те же пять лет с территории Казахстана выехало 1,7 млн человек, в том числе 700 тысяч немцев. Среди причин отъезда русского и русскоязычного населения — ухудшение политических и социально-экономических условий жизни в Казахстане по сравнению с Россией. Но значительную, если не большую роль играет осознанная политика казахстанского руководства по превращению республики в моноэтническое государство.

Законом закреплено привилегированное положение казахского языка как государственного, в то время как использование русского языка максимально ограничено (между тем, казахов на 1991 год в республике было только 40 % населения). В 1996 г. изменено пенсионное законодательство. Поскольку 60 % населения Казахстана в возрасте до 20 лет составляют казахи, как правило, не участвующие в создании материальных ценностей, а 80 % работников крупных промышленных предприятий — русские, то закрепленное в законе увеличение пенсионного возраста трудно расценить иначе, как усиление эксплуатации русских и русскоязычных граждан, представляющих до сих пор наиболее квалифицированную часть населения и создающих основную долю внутреннего валового продукта.

Не следует забывать, что в результате националистической государственной политики Казахстана на 1 января 1995 г. удельный вес русских и казахов в общей численности населения республики составил 34,8 % и 46,0 % соответственно (в 1989 г. — 37,8 % русских и 39,7 % казахов).

С 1 марта 1995 г. в соответствии с Указом Президента республики Н. Назарбаева от 23 декабря 1993 г. все граждане прежнего СССР, постоянно проживающие в республике, автоматически объявлены гражданами Казахстана. Такой автоматизм повел к нарушению права на выбор гражданства.

Рассмотрим эту ситуацию с точки зрения россиянина, проживающего в Казахстане. В случае приобретения гражданства России гражданин получает:

— право на защиту со стороны Российской Федерации;

— возможность свободного выезда и трудоустройства, получения статуса вынужденного переселенца в России;

— возможность свободного безвизового пересечения границы, направляясь в Россию;

— возможность получения образования и медицинской помощи в России;

— возможность участвовать в выборах: выбирать и быть избранным и т.д.

Даже с учетом кризисного состояния российской экономики Россия способна предоставить своим гражданам значительный перечень возможностей и при наличии государственной воли обеспечить защиту своих граждан, где бы они ни находились. Понимание этого фактора и привело власти Казахстана к заключению 29 марта 1996 г. договора с Россией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях.

Еще в эпоху Русской земли началось преобладание территориальных, пространственных начал над кровными, преобладание, наложившее свой отпечаток на все существование Российского государства, когда связь человека с государством не ограничивается только отношениями патернализма и вассалитета, но поднимает их на уровень некоего духовного и культурного единения.

Эта связь придает особое содержание самому существу института гражданства в России, дополняя общее понятие института гражданства как устойчивой правовой связи человека со своим государством положением о связи культурной и пространственной.

Для России юридические проблемы гражданства приобретают и некий иной, философский, культурологический смысл. Ведь в русской культуре, в самом мироощущении народов России заложен принцип необъятности, широты территории, на которой они проживают. Представители различных национальностей чувствуют себя как дома только на своей Родине — исторической России. Для них Родина — это вся необъятная территория России, которая далеко не ограничивается административными (вдруг ставшими государственными) границами РСФСР.

В словаре С.И.Ожегова, где это состояние достаточно адекватно отражено, гражданин — это “лицо, принадлежащее к постоянному населению данного государства, пользующееся его защитой и наделенное совокупностью политических и иных прав и обязанностей” . В.И.Даль определял гражданина как городского жителя, члена общины или народа, состоящего под одним общим управлением; как каждое лицо или человека, из составляющих народ, землю, государство.

Абсурдность и правовая несостоятельность всего происходящего в сфере гражданства особенно ярко видны на примере Республики Крым, ставшей после расчленения СССР частью независимого украинского государства. Заметим, что в Крыму проживает в основном русское и русскоязычное население. При определении гражданства крымчан власти Украины исходили и продолжают исходить из того, что жители полуострова якобы автоматически приобрели украинское гражданство в момент передачи бывшей Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР в 1954 г. Следовательно, все они столь же автоматически переходят в разряд граждан Украины после объявления ею независимости и ликвидации Союза ССР в результате Беловежских соглашений от 8 декабря 1991 г. Как тут не вспомнить слова В.И.Ленина: “Кто это сказал, что людьми не торгуют в наше время? Отлично торгуют. Дания продает Америке за столько-то миллионов (еще не сторговались) три острова — все населенные, конечно”.

Украинский подход не имеет под собой никаких законных оснований даже безотносительно к неконституционности самих решений органов государственной власти СССР и РСФСР 1954 г. по Крыму. Практика автоматической перемены населением подданства при переходе части территории одного государства к другому существовала только до XVIII в.

Первое. Анализ Конституций СССР и РСФСР, законов о гражданстве СССР позволяет сделать вывод о приоритете волеизъявления гражданина при выборе гражданства.

Ни один житель РСФСР не мог быть лишен гражданства без предусмотренных законом оснований против своей воли. Согласно ст.7 действовавшего в 1954 г. Закона СССР “О гражданстве СССР” 1938 г. лишение гражданства СССР могло иметь место только в двух случаях: либо по приговору суда (в случаях, предусмотренных законом), либо в силу особого в каждом случае Указа Президиума Верховного Совета СССР. Аналогичных законов союзных республик не существовало, но в соответствии с принципами права очевидна правомерность применения этой процедуры и в республиках. Ни о каком “коллективном” лишении гражданства не могло быть и речи. Тем более, что ст.15 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., предусматривает, что каждый человек имеет право на гражданство и никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство. Ныне и в Основном законе России закреплено положение, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его (п.3 ст.6 Конституции Российской Федерации 1993 г.).

Второе. На момент передачи Крымской области под административную юрисдикцию Украинской ССР ни один действовавший в то время законодательный акт Союза ССР, РСФСР либо УССР не предусматривал изменение гражданства жителей Крыма. Все они были и оставались гражданами СССР и РСФСР.

Гражданство союзной республики в условиях существования единого союзного государства имело скорее символическое, чем юридическое значение. Норма п.“щ” ст.19 Конституции РСФСР 1937 г. о том, что “предоставление прав гражданства РСФСР” подлежит ведению РСФСР в лице ее высших органов власти и государственного управления, не получило законодательного развития. Значительно позже и опять на союзном уровне было закреплено, что только “утрата гражданства СССР влечет за собой утрату гражданства союзной республики” (ст.16 Закона о гражданстве СССР 1978 г.). Крымчане никогда гражданства СССР не утрачивали!

Третье. Что касается республиканского гражданства, то еще Положение о гражданстве Союза ССР, утвержденное ЦИК и СНК СССР 22 апреля 1931 г., хотя и закрепляло принцип “почвы”, т.е. увязки гражданства союзной республики с местом постоянного проживания, но в то же время предусматривало право выбора гражданства конкретной республики в том случае, если гражданин СССР “по национальности или по происхождению считает себя связанным с этой республикой”. Как известно, крымчане — граждане СССР и РСФСР, становясь жителями Украинской ССР, не выражали волеизъявления ни об отказе от гражданства РСФСР, ни о желании приобрести гражданство Украинской ССР.

Таким образом, есть достаточные основания полагать, что жители Крыма до сих пор по праву сохраняют гражданство России. Их формальная принадлежность к корпусу граждан Украины может, в лучшем случае, рассматриваться как обретенное ими второе гражданство со всеми вытекающими из данного факта юридическими последствиями.

Конституционный долг высших государственных органов и должностных лиц Российской Федерации — защищать законные права и свободы жителей Крыма — граждан России.

Глава IV. Территориальный фактор во внешних функциях государства

§ 12. Взаимосвязь и взаимозависимость внешних функций государства и его территории

12.1. Зависимость внешних функций государства от размера и характера его территории

Внешние функции государства выражают политику государства по отношению к другим субъектам международных отношений, а эта политика в значительной степени определяется основными характеристиками территории самого государства. Трудно не согласиться с И.А.Степановым, когда он видит основу теоретических построений Н.Макиавелли в предположении, что важнейшей целью государства является его выживание в борьбе с другими государствами.

Обе основные внешние функции государства (как дипломатическая, так и функция защиты своей территории от агрессора и потенциальных внешних угроз) прямо отражают потенциал соответствующего государства, в том числе и территориальный. Не случайно Дж.Бернал относил страны, владеющие огромными территориями и ресурсами, к привилегированным..“Неуклюжесть” внешней политики государств с небольшой территорией всегда чревата для них гораздо большими издержками политического, экономического и даже военного характера, чем подобная же, а то и большая “неуклюжесть” государств-гигантов. Проблемы городов-государств всегда меркли, в свою очередь, перед проблемами империй. А за понятием “Империя” стояли и стоят не столько определенная форма государства или форма государственного устройства, сколько государственно-территориальная организация очень большого по меркам соответствующей эпохи пространства, еще и населенного, как правило, представителями разных этносов.

Страбон, говоря о том, что древнегреческая Этолия с незапамятных времен не подвергалась разорению, а этолийцы были племенем, которое никогда не подчинялось другим народностям, со ссылкой на Эфора объясняет это не только военным искусством жителей Этолии, но прежде всего труднодоступностью этой страны.

Размеры и характер территории государства помимо влияния на его основные внешние функции сказываются и на таких сферах деятельности государства, как:

— участие в поддержании мира в международных отношениях либо осуществление политической или военной экспансии, ведение войны;

— оказание помощи слаборазвитым государствам и территориям;

— координация внешней и внутренней политики, а также планов развития экономики с политическими партнерами.

Малые размеры территории государства, как и скудость его ресурсов, всегда предполагали преобладание оборонительного сознания в обществе, вызывали потребность в военно-политическом союзнике. В античной Греции Спарта, безусловно, была самым воинственным и подготовленным к ратному делу государством, но объединение в 379 г. до н.э. по инициативе Фив менее воинственных городов-государств в единый союз городов Беотии и последующее образование Второго морского союза во главе с Афинами привело к установлению на юге Балкан военно-политического равновесия. Объединение североевропейских городов-государств в единый Ганзейский союз (1367—1669 гг.) и формирование единой в военно-политическом и торговом отношении территории союза помогло этим городам противостоять алчным посягательствам крупных европейских держав.

При этом территория — важный, но, конечно же, не единственный фактор, предопределяющий внешнюю политику. Любое внутренне слабое государство теряет контроль над своим будущим, поскольку вынуждено становиться союзником тех государств, чье влияние распространяется за пределы их собственных государственных границ. Ю.А.Тихомиров справедливо писал: “Территориальный фактор приобрел ныне небывалую остроту. В принципиальном плане приходится различать проблемы самоопределения народов, защиты прав личности и национальных меньшинств и проблемы нерушимости границ. Первая отражает новые международные императивы и суверенитет народа, вторая — идеи и принципы конституционного и международного права. Механизм сочетания этих явлений еще предстоит отработать”.

Характерны формулировки Конституции Исламской Республики Иран, согласно которым защита территориальной целостности возлагается на армию (ст.143 Конституции Ирана). В необходимых случаях для обеспечения национальных интересов и территориальной целостности создаются специальные органы государства, как, например, Совет безопасности в России (ст.83 Конституции), Совет национальной безопасности в Иране (ст.176 Конституции 1979 г. в редакции Закона 1989 г.).

Не случайно в Конституции Исламской Республики Иран записано, что ее внешняя политика основана на отрицании всяческого господства над Ираном либо со стороны Ирана, сохранении независимости во всех сферах и территориальной целостности, защите прав всех мусульман, непринятии на себя обязательств перед гегемонистскими державами и на мирных взаимоотношениях с государствами, не имеющими враждебных намерений в отношении Ирана (ст.152).

12.2. Географическая доминанта внешней политики государства

Международные отношения как специфическая форма общественных отношений складываются прежде всего из экономических, политических, правовых, идеологических, культурных и иных отношений между государствами и группами государств. Речь идет о сложнейшей и до предела хрупкой системе совмещения интересов всех существующих в мире государств.

Характер внешней политики определялся в истории прежде всего размерами территории, наличием естественных внешних границ, оберегающих территорию государства от алчных помыслов возможных врагов (вспомним того же Л.И.Мечникова). Л.Фейербах в своих “Лекциях о сущности религии” привел сообщение Геродота о персах, которые расценивали другие народы исключительно по степени отдаленности их страны от Персии: чем ближе нороды были к Персии, тем выше они оценивались, чем отдаленнее - тем ниже.

Не менее значима при формировании внешней политики и качественная характеристика соответствующей территории, ее ресурсный потенциал. Колебания ресурсного потенциала на соседних территориях причудливым образом соотносятся друг с другом, что может быть обусловлено, по мнению П.М.Хомякова, изменениями климата, объемами эксплуатации ресурсов. Перемены потенциала, связанные с приращением территории или ее потерями, делает важный вывод П.М.Хомяков, накладываются на естественные колебания.

Территориальная взаимозависимость всегда была политической реальностью. Захват Чехословакии фактически начался уже с аннексии Австрии. Захват Норвегии начался с оккупации Дании. Захват Греции начался с оккупации Албании и Болгарии. Нападение на Суэцкий канал началось с вторжения на Балканы и в Северную Африку. “Нападение на Соединенные Штаты — говорил, обращаясь к нации Ф.Рузвельт, — может фактически начаться с установления контроля над любой из баз, от которых зависит наша безопасность, будь то на севере или на юге”.

О политическом значении географического положения говорит, например, судьба Кипра. С 1960 г. Республика Кипр — независимое государство. Но согласно цюрихско-лондонским соглашениям 1959 года, Великобритания, ранее владевшая Кипром, сохранила суверенитет над 99 кв. милями территории острова, занятыми британскими военными объектами, а Греция и Турция ввели на территорию Кипра свои военные контингенты (950 и 650 чел. соответственно). Эти три страны провозгласили себя “гарантами независимости, территориальной целостности и безопасности” Кипра, что, впрочем, не предотвратило войну и раскол территории острова на греческую и турецкую части.

С полным основанием руководство Народной Демократической Республики Йемен, подводя в 1977 г. итоги десяти лет борьбы за национальный суверенитет, мир, демократию и социальный прогресс,указало в качествеглавной причины притязаний и заговоров колониализма против Йемена его стратегическое географическое положение на юго-западе Аравийского полуострова, позволяющее ему контролировать вход в Красное море - Баб-эль-Мандебский пролив

В сохранении и даже нарастании курдского вопроса решающую роль также играет географическое положение Курдистана. С территории, контролируемой курдами, открывается для Азии путь в Европу, она связана с арабским миром, имеет выходы в Закавказье и Центральную Азию, становясь, тем самым, перекрестьем торговых и транспортных коммуникаций с Запада на Восток и с Севера на Юг. Как минимум с VI века юго-западная часть азиатского материка именовалась Курдистаном и была в эпицентре войн и нашествий (византийских, арабских, тюркских, монгольских, иранских и т.д.). С начала XVI в. территория Курдистана была поделена между Османской империей и Ираном, противостояние которых предопределяло геополитическое значение Курдистана. В ХIХ в. непосредственным соседом Курдистана стала Россия, присоединившая к себе Закавказье, а с Юга интерес к территории Курдистана стала проявлять Великобритания. К концу XIX в. активную роль в регионе стала играть и Германия, а в годы первой мировой войны Курдистан стал объектом притязаний также Франции и США. Разрушение СССР и последующее ослабление России привело к концу ХХ в. к качественному увеличению в Курдистане роли США и стран Западной Европы.

Изучение влияния физико-географической среды на развитие и судьбы человечества еще далеко от завершения.

12.3. Война как политика территориального переустройства

Еще “Энциклопедия” Д.Дидро и д’Аламбера, определяя войну как спор между государями или государствами, решаемый силой оружия, делила войны в зависимости от причин их возникновения на законные и незаконные. С ходом веков их стали по политическому смыслу подразделять на справедливые и несправедливые, колонизаторские и национально-освободительные, захватнические и отечественные.

Сципион Африканский, разгромив карфагенян и предлагая им условия мира, подтверждал, по свидетельству Полибия, сохранение за ними прежних территорий, хотя и оговаривал это обязанностью “не объявлять войны без соизволения римлян ни одному из народов ни за пределами Ливии, ни в самой Ливии”. Но этот красивый жест сменился иными решениями, подтверждающими то, что в течение веков внешняя политика государств была направлена на приобретение новых территорий, на изменение по принуждению их статуса, и были войны основным способом такого приобретения и такого принудительного изменения статуса.

Государства выступают в качестве живых организмов, борясь за колонии, рынки сбыта, источники сырья.

Именно война как естественная форма деятельности государства во внешнем мире, насильственная борьба, военная функция, остается главным фактором изменения территории по принуждению. Международное право долгое время признавало агрессии и аннексии главными формами принуждения государств к территориальным уступкам. К.А.Неволин, характеризуя отношения между государствами, приходил к выводу, что при безуспешности мирных сношений остается единственное средство решения споров — война.

Через завоевания, как правило, и создавались государства. Дюринг, Л.Гумплович и К.Каутский видели в завоевании и насилии даже главную причину возникновения государства и права.. Это относитсяне только к континентальным государствам: войнами богата история Англии, а военные походы и политический талант Ода Нобунага, Тоётоми Хидэёси и Токугава Иэясу“собрали” Японию. Не случайно А.А.Искендеров назвал переломным момент японской истории, связанный прежде всего с именем и деятельностью Тоётоми Хидэёси - не императора, а великого и жестокого воителя.

Н.Макиавелли называл военное искусство главной причиной обретения власти, а небрежение им — главной причиной утраты власти. Даже с позиции права война, по словам Л.Оппенгейма, “представлялась естественной функцией государства и прерогативой его неограниченного суверенитета”. Военное дело издавно воспринималось как одно из орудий государства по выполнению его политических задач. Устав ООН допускает правомерные вооруженные действия. Так, ст. 42 Устава предусматривает, что Совет Безопасности “может предпринять такие действия в воздухе, на море и земле, какие будут необходимы для поддержания или восстановления международного мира и безопасности”.

Гражданские войны вызывались, как правило, несправедливым распределением прав на землю, вследствие чего люди были разделены на богатых и бедных. При этом революционеры безоговорочно признавали “законность, прогрессивность и необходимость гражданских войн, т.е. войн угнетенного класса против угнетающего...”. Мао Цзэдун, характеризуя войну, которую вела в 20—30-е годы китайская Красная армия, даже указывал ее смысл “для пропаганды в массах, для организации масс, для вооружения масс и для помощи им в создании революционной власти”. А главное в ленинском понимании сущности войны — классовая природа политики, продолжением которой является война.

Международные конфликты практически все связаны с межгосударственным территориальным переделом. Война, как правило, завершалась миром, либо когда оказывалась разбитой армия противника и оккупирована его территория, либо когда стратегическая цель войны достигалась потенциально, то есть создавалось положение, не оставляющее сомнений в том, что, в частности, армия “в состоянии” оккупировать вражескую территорию.

Завладению территорией не всегда предшествовали военные действия, хотя и в этом случае часто лилась кровь во имя удержания территории. Русский князь Дмитрий Донской (1350—1389), прославленный своею храбростью на Куликовом поле в 1380 г., не смог укрепить Московское государство и расширить его территорию, в то время как его сын Василий (1385—1425 гг.), менее историей возвеличенный, присоединил к территории Московского княжества Нижний Новгород и Городец, Мещеру и Тарусу, Муром и Суздаль.

Перераспределение территории было главной причиной Балканских войн 1912 — 1913 гг. Первая из них велась Болгарией, Грецией, Сербией и Черногорией против Турции с 9 октября по 3 декабря 1912 г., вторая в том же составе — с 30 января по 14 мая 1913 г. (иногда их считают за одну войну). Третья Балканская война происходила уже между Болгарией с одной стороны, Грецией, Румынией и Сербией с другой в период с 30 июня по 10 августа 1913 г. М.Покровский обоснованно отмечал, что взаимные территориальные претензии балканских государств, основываясь на месте рождения того или иного национального героя, создавали неразрешимую путаницу, что позволило понятию “балканизация” стать нарицательным для всякого безысходного переплетения национальных интересов вообще. Ликвидация “Великой Болгарии”, переход Силистрии и территории Добруджи к Румынии, раздел Македонии между Болгарией, Сербией и Грецией, сохранение Грецией под своей юрисдикцией всего северного побережья Эгейского моря — все это привело и к формированию современных границ балканских государств, и к сохранению болгарского недовольства закрепившим такое положение Бухарестским миром от 10 августа 1913 г. Отказ Болгарии встать на сторону Антанты в период войны 1914—1918 гг. и ее сотрудничество с гитлеровской Германией в 1940—1944 гг. объясняются прежде всего болгарским требованием отменить территориальные условия Бухарестского мира и отказом Сербии дать на это свое согласие.

Именно географией отличаются мировые войны от всех прочих. В них военные операции и планы захватывают каждый континент (а в древности — основные части известного пространства), все морские и воздушные пути. После первой мировой войны современности территориальный передел не в пользу Германии был осуществлен в отношении Восточной Пруссии, Северного Шлезвига, Верхней Силезии. После советско-финской войны 1940 года Финляндия уступила СССР Выборг с прилегающей территорией, часть Карелии.

Но можно выделить и обратную зависимость войны — при любой ее форме (маневренной, позиционной, партизанской или подпольной) — от территории. Война во многом определяется организационной и экономической системой территории, ее географическими особенностями.

Не только более давние времена, но и ХХ в. изобилует примерами войн как территориальной экспансии. В 1931 г. Япония без предупреждения захватила территорию бывшей Маньчжурии и одной из провинций Китая, создав марионеточное государство Маньчжоу-го. В 1935 г. Италия начала войну за овладение территорией Эфиопии. В 1938 г. Германия осуществила присоединение (аншлюс) территории Австрии, а в 1939 г. — Чехословакии. С попытки Германии овладеть территорией Польши в 1939 г. началась вторая мировая война. В 1940 г. Германия оккупировала территории Норвегии, Дании, Нидерландов, Бельгии и Люксембурга, а для Франции и Греции это был год начала вооруженной защиты своих территорий. В 1941 г. мировая война перекинулась на территорию России (Советского Союза), Малайзию, Таиланд, тихоокеанские территории США.

Ф.Рузвельт, характеризуя цели войны, формально не выдвигал на передний план территориальные приобретения: “Мы воюем не ради завоеваний или мести, а ради такого мира, в котором наша страна, наши дети и наши ценности были бы в безопасности. Мы намерены уничтожить угрозу, исходящую от Японии... Мы намерены победить не только в этой войне, но и в мире, который за ней последует”. Более того, он подчеркивал, что “жизнь и достояние любого человека невозможно обеспечить без личной свободы и свободных общественных институтов”, а личная свобода человека и гарантии его собственности “в любой стране зависят от соблюдения во всем мире прав и обязательств, вытекающих из принципов свободы и правосудия”.

Когда в 1945 г. Япония проиграла войну и впервые в своей истории подверглась иноземной оккупации, она официально приняла мирную конституцию и отказалась от войны как средства национальной политики. В результате безоговорочной капитуляции Япония потеряла огромные территории, как захваченные в период второй мировой войны, так и принадлежавшие ей ранее, в том числе отошедшие к Советскому Союзу Южный Сахалин и Курильские острова.

Аннексия территории. Акты агрессии часто приводили к прямой или скрытой аннексии чужих территорий. В качестве примеров из недавнего прошлого можно привести длительную, но безуспешную аннексию Южно-Африканской Республикой своей бывшей подмандатной территории — Юго-Западной Африки (ныне Намибии), или несколько более успешное распространение на территорию колонии статуса метрополии. Так, в 1946 г. Франция своим законом преобразовала Мартинику, Гваделупе, Гвиану и Реюньон в свои заморские департаменты, пыталась сделать то же самое в 1947 г. с территорией Алжира. Аналогичную трансформацию режима территории осуществили США с Гавайскими островами, менее успешно — Португалия с Анголой.

Оккупация. К числу так называемых первичных способов приобретения территории относится оккупация. Безусловно, имея происхождение из недр войн и послевоенных территориальных переделов, ныне в международном праве оккупация означает приобретение такой территории, которая не находится под суверенитетом какого-либо государства, то есть ничейной территории. Актуальность применения этого понятия обусловлена прежде всего обоснованием прав государств на ту или иную определенную территорию.

Институт оккупации существует в двух видах: фиктивной оккупации и эффективной оккупации. Фиктивная оккупация носит формальный характер: при открытии новой земли над ней поднимается государственный флаг или устанавливается иной официальный государственный символ, а официальный представитель объявляет о вступлении соответствующего государства во владение территорией.

Эффективная оккупация предполагает действенный контроль и управление территорией. Международно-правовая практика, опираясь на результаты рассмотрения территориальных споров об о.Пальмас, о Восточной Гренландии, об о. Клиппертон, об о-вах Менкье и Экреос, позволяет сформулировать основные правила эффективной оккупации:

1) мирный характер оккупации;

2) практическое осуществление суверенных действий;

3) осуществление суверенных действий в степени, соответствующей территориальному верховенству;

4) непрерывность осуществления таких действий.

Специфической формой территориальной экспансии следует рассматривать распространение на Восточную Европу сферы деятельности НАТО (“расширение НАТО на Восток”). Не останавливают даже существенные расходы: по оценкам Конгресса США, расходы на продвижение НАТО на Восток составят 35 млрд долларов, а по расчетам “Рэнд Корпорейшн” — значительно превысят 120 млрд долларов США.

Потенциальное перенесение на территорию Польши и Чехии, Венгрии и Румынии, государств прежней советской Прибалтики и некогда сугубо просоветской Болгарии военно-политической инфраструктуры этого блока означает территориальное поглощение системой Североатлантического договора многих бывших членов Варшавского договора с распространением на территорию вновь принятых в блок НАТО государств соответствующего правового и военно-политического режима. Именно этот аспект расширения НАТО на Восток вызвал обоснованное беспокойство не только в России или Белоруссии, но и в общественном мнении стран — претендентов на вступление.

О способности НАТО нести мир и безопасность достаточно привести только один пример.

В период боснийского кризиса 28 августа 1995 г. из самого Сараева был запущен 120-мм снаряд в сторону рынка Маркале. Взорвавшись на многолюдной улице, он унес жизни 37 человек, было ранено еще 85 случайных прохожих. Решением НАТО немедленно создается комиссия, которая в течение суток приходит к заключению о том, что снаряд был выпущен с сербских позиций. Предложение сербского командующего генерала Младича сформировать смешанную комиссию из специалистов ЮНПРАФОРа, российских миротворческих сил, сербской и мусульманской сторон было отклонено.

И это при том, что во взрыве на том же рынке Маркале в феврале 1994 г. (68 убитых, 200 раненых) американская комиссия также обвиняла сербскую сторону, а затем были найдены виновники на мусульманской стороне.

И это при том, что начальник штаба ЮНПРАФОРа сектора “Сараево” российский полковник А.Демуренко уже провел самостоятельное расследование и категорически опроверг заключение комиссии, доказав невозможность подобного артиллерийского выстрела с сербских позиций. А.Демуренко показал журналистам некоторые графики и расчеты своего расследования и заявил: “Я располагаю материалами, которые показывают, что сербы не виновны в преступлении, но сейчас я их не могу сообщить. От своих вышестоящих начальников я получил категорический приказ не давать никаких материалов после своего первого интервью, которое я дал ИТАР-ТАСС”.

На основании заключения комиссии НАТО Генеральный секретарь ООН Бутрос Гали дал карт-бланш НАТО на проведение военной операции против Республики Сербской. Начались натовские бомбардировки сербских позиций и населенных пунктов. За три недели сентября 1995 г. над территорией Республики Сербской было произведено 4,5 тысячи боевых вылетов. Прикрываясь ударами НАТО, перешли в наступление мусульманские и хорватские подразделения, Республика Сербская потеряла почти одну треть своей территории в юго-западной и западной Боснии.

Экспансия НАТО в Европе взрывает всю архитектуру европейской безопасности, делает бессмысленным существование Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), поскольку новые разделительные линии на территории Европы означают не только официальное выражение недоверия внешней политике России и демонстрацию враждебности в ее отношении, но и создание в Европе территории с разными международно-правовыми режимами, возведение силами государств — членов НАТО нового “железного занавеса” вдоль западных границ России и дружественных ей государств.

Указанные территориальные последствия экспансии НАТО в Европе, даже если они не являются официально объявленной целью приема в Организацию североатлантического договора новых государств-членов, следует рассматривать как возобновление Западом “холодной войны” не только против России, но и против всей восточноевропейской модели Общества и Государства.

12.4. Мир как политика территориальной стабильности

Человечеству понадобились века и тяжелые испытания, пока в пакте Бриана-Келлога от 27 августа 1928 г. политики от имени народов осудили метод обращения к войне для урегулирования международных конфликтов и отказались в своих взаимоотношениях от войны в качестве орудия национальной политики (ст. 1 Пакта). Было заявлено, что урегулирование или разрешение всех возможных разногласий или конфликтов независимо от характера их происхождения должны осуществляться только мирными средствами (ст. 2). Но начавшаяся вскоре Вторая мировая война показала зыбкость и трудность преодоления привычки к натиску и силе.

Неизменность площади территории государства и его границ ведет к утверждению атмосферы стабильности и надежности в отношениях как между государствами, так и между индивидами. Последующий перенос внимания на вопросы экономического и культурного сотрудничества обеспечивает создание атмосферы добрососедства и взаимопонимания. Ситуация мира между государствами, даже при наличии у них территориальных споров, обеспечивает постоянную возможность разрешения любых противоречий за столом переговоров.

Та же Япония в течение нескольких десятилетий второй половины ХХ века твердо придерживалась курса, при котором ее безопасность обеспечивалась лишь за счет минимальных оборонительных вооружений сил самообороны и договора безопасности с США. Лишь кризис и военные действия в Персидском заливе (1992 г.), прямо угрожавшие экономической безопасности и социальной стабильности Японии, привели к принятию Парламентом закона, разрешающего участие японских сил самообороны в операциях по поддержанию мира. С 1993 г. Япония участвует в целом ряде миротворческих операций ООН.

Мир как отношения согласия, спокойствия, как отсутствие войны отнюдь не означает полной безмятежности. В обстановке мира может сохраняться межгосударственная вражда, могут возникать периодические ссоры и конфликты. Мудрость политики заключается в их разрешении невооруженным путем, через механизм переговоров и консультаций. В том числе используя противоречия между отдельными группами государств, как, например, Советская Россия использовала противоречия между Германией и Антантой при подписании Брестского мира в 1918 г. “Холодная война” коалиций государств, возглавляемых США с одной стороны и Советским Союзом с другой, — также пример такого мира.

И тем не менее мир по праву остается символом территориальной стабильности. В закреплении этой стабильности — главное значение Заключительного акта по безопасности и сотрудничеству в Европе, подписанного в Хельсинки в августе 1975 г., провозгласившего нерушимость послевоенных границ в Европе.

Изменение территории государств возможно и в условиях мира по взаимному согласию заинтересованных государств. При этом одним из Принципов деятельности ООН (Принцип 3) является разрешение членами этой организации своих международных споров мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир, безопасность и справедливость (ст. 2 Устава ООН).

В противоположность войне, мир выступает как система стабильности государственных территорий. В этом смысле сформулирован и Принцип 4 деятельности ООН, гласящий: “Все Члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с Целями Объединенных Наций” (ст. 2 Устава ООН). Шесть статей главы VI Устава ООН посвящены вопросам мирного разрешения споров.

Закреплены и жесткие гарантии мира. В соответствии с Уставом ООН, Совет Безопасности определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекомендации или решает о том, какие меры следует предпринять для поддержания или восстановления международного мира и безопасности (ст. 39 Устава ООН).

Особо следует остановиться на правовых отношениях между государствами в связи с изменением их территории по взаимному согласию.

§ 13. Правовые отношения между государствами в связи с изменением их территории по взаимному согласию

13.1. Историческая обусловленность видов изменения территории государств по взаимному согласию

Территориальный фактор в межгосударственных отношениях в конце ХХ в. вновь приобрел ныне небывалую остроту. В принципиальном плане различают проблемы самоопределения народов, защиты прав личности и национальных меньшинств и проблемы нерушимости границ. Первая отражает новые международные императивы и суверенитет народа, вторая, по мнению Ю.А.Тихомирова, — идеи и принципы конституционного и международного права. Один из крупнейших российских юристов полагает, что механизм сочетания этих явлений еще предстоит отработать. И уже совсем другая проблема, то, что национальные границы ныне стираются под воздействием современных средств коммуникации и мировой торговли, а также, как подчеркнул при общем одобрении Б.Гали, решений государств уступить часть своих исключительных прерогатив более крупным политическим объединениям, в которые они входят.

При феодализме не видели различий между частной собственностью на землю и территориальным суверенитетом как верховенством государственной власти, принимали и понимали такие способы приобретения и утраты государственной территории, как личное усмотрение и право государя.

Так, киевский князь XI в. Ярослав Мудрый уже при жизни распределил отдельные части территории своего государства между сыновьями, отдав новгородскую землю старшему сыну Владимиру, Туров — Изяславу, Чернигов — Святославу, Переяславль — Всеволоду, Владимир Волынский — Игорю, а Смоленск — Вячеславу. Владимир Мономах, наказывая непокорных князей, отбирал их уделы и отдавал своим сыновьям.

В эпоху капитализма уже проводится четкое разграничение между правом собственности на землю “dominium” и суверенной верховной властью над территорией “imperium”. Существует четкое различие между частноправовыми сделками, даже если одной стороной ее выступает государство как субъект права, и вопросами расширения государственной территории.

Буржуазная эпоха приносит признание двух способов приобретения территории:

1) самостоятельные (aqiusito originaria) — завоевание (аннексия, присоединение территории другого государства) или завладение (невоенная оккупация, если территория является безгосударственной);

2) производные (derivativa): в этих случаях государство, приобретающее территорию, наследует права и обязанности, лежащие на приобретаемой территории.

Примеры приобретения территории:

— уступка (цессия) части территории одним государством другому на основе международного соглашения (например, по мирным договорам Эльзаса и Лотарингии Францией в 1871 г., Выборга Финляндией в 1940 г.);

— передача территории “для занятия и управления” (передача в 1878 г. Боснии и Герцеговины, занятие Кипра Великобританией в 1878 г., получение США области Панамского канала в аренду по договору 1903 г.);

— аренда (китайские территории Кжао-Чау — Германии, Вейхавей — Англии, Порт-Артур — России в 1898 г.);

— передача территории по мандату Лиги Наций, затем по решению ООН об опеке;

— передача территории в соответствии с итогами плебисцита, например уступка Савойи и Ниццы в пользу Франции по договору с Сардинским королевством ( 40-е гг. XIX в.), или присоединение Ионических островов к Греции в 1863 г.

 Использование территории как предмета аренды, сделок, продажи на протяжении веков было одним из главных механизмов нормализации межгосударственных отношений, способом осуществления не только внешней, но порой и внутренней политики.

13.2. Цессия. Размен (обмен) территории

Передача суверенитета над определенной территорией одним государством другому по соглашению между ними (цессия) означает передачу не территориального верховенства (по существу, непередаваемого), а территориального суверенитета. Цессия может происходить и путем взаимного обмена равноценными участками между пограничными государствами.

Современным международным правом определены следующие случаи, выступающие в качестве оснований для легального изменения территории государства, которые связываются с законными способами изменения состава территории.

1) Во-первых, в случае осуществления народами и нациями права на самоопределение. В данном случае возможно не только выделение, но и разделение и воссоединение государств (народов), что приводит к ликвидации старых межгосударственных границ и установлению новых.

2) Обмен территориями по соглашению сторон. Как правило, речь идет о небольших участках для более удобного расположения границы на местности. Подобные соглашения оформляются международными договорами и требуют последующей ратификации.

Обмен различными участками территории — частый случай в межгосударственных отношениях. Примером такого обмена может быть договор между Советским Союзом и Польшей от 15 февраля 1951 г., по которому СССР и ПНР обменялись “равноценными по размеру” пограничными участками. Ныне трудно установить субьективную заинтересованность в передаче Польше значительной части Беловежской Пущи со стороны тех или иных близких И.В.Сталину лиц, а формальным основанием было указано тяготение обмениваемых участков к соответствующим районам СССР и ПНР. Любое заявление о возможном вступлении Польши в НАТО тогда объявили бы бредом сумасшедшего.

В качестве менее болезненного для СССР примера можно привести соглашение между СССР и Ираном от 2 декабря 1954 г. об обмене территориями. Наиболее часто обмен участками территории производится при демаркации границ. Примеры соответствующих решений: Протокол совместной советско-норвежской комиссии по демаркации границы 1967 г., Протокол между Правительствами СССР и Турции о редемаркации советско-турецкой границы 1967 г. В последнем случае новая граница проводилась на участках пограничных рек в местах, где произошли изменения их русла. В основу проведения обмена был положен принцип “исключения территориальных потерь сторонами”. В 1968 г. Франция и Люксембург обменялись участками своей территории с целью уточнения границы.

Пример территориального размена может дать и разрешение проблемы пограничного урегулирования между Эстонией и Российской Федерацией. Эстонская сторона, ставя вопрос о нескольких деревнях народности сету на российской стороне границы как о неотъемлемой части эстонской духовности и государственности, предлагая референдум на территории их компактного проживания с вопросом о государственной принадлежности этой территории, должнасогласиться с аналогичным референдумом русского и русскоязычного населения северо-востока Эстонии (Нарва, Кохтла-Ярве, Силламяэ). Подобный обмен территориальными участками способствовал бы нормализации ситуации на государственной границе двух государств и формированию общей атмосферы добрососедства.

Передача небольшого участка территории может иметь и иной характер эквивалентности. В 1967 г. Франция и Италия договорились об изменении пограничной линии между ними в районе Клавьер в Альпах. Франция возвратила Италии один из тех участков территории, которые она получила по мирному договору с Италией в 1947 г. Италия, со своей стороны, предоставила Франции право использовать воды протекающей по ее территории реки Ройя. В подобных случаях должны соблюдаться как общенациональные интересы, так и интересы населения передаваемых участков, если таковое имеется.

13.3. Уступка территории

Договорные обязательства, как отмечает Г.Гроций, бывают или временные или постоянные. К первым, по его мнению, относится уступка территории (обязательство прекращается в связи с его исполнением), ко вторым — например, отказ в праве прохода через территорию или в доставлении снабжения войску, с которым воюет другая сторона. Это обязательство бессрочного характера.

Важным видом уступки территории является территориальное изменение в результате лишения агрессора части его территории, если эта территория систематически использовалась в качестве удобного плацдарма для нападения на прилегающие государства. Подобные изменения предстают как форма ответственности государства за тягчайшее международное преступление — агрессию, как мера, направленная против ее повторения.

Можно выделить вслед за Б.М.Клименко аккрецию как приращение территории, то есть присоединение вновь образовавшейся по естественным или искусственным причинам сухопутной территории, и адъюдикацию как присуждение территории по решению арбитража или Международного суда.

Примером последней может служить решение стран антигитлеровской коалиции, когда на основании Потсдамской декларации 1945 г. была ликвидирована бывшая германская территория — Восточная Пруссия, ее северная часть передана СССР, южная — Польше. Ответственность государства-агрессора по современному международному праву включает, как отмечает Г.И.Тункин, такие меры в отношении агрессора, “которые могут выражаться, в частности, в отторжении части его территории с целью предотвращения агрессии в будущем”.

Цессия предполагает соглашение заинтересованных государств об обоюдных или односторонних территориальных уступках. При этом важно, чтобы решение принималось полномочными органами, ибо еще Г.Гроций отмечал, что “уступка населения, верховной власти, земельной территории, захваченной во время войны, никоим образом не входит в полномочия полководцев”. Именно решением своих полномочных органов в 1951 г. Индия передала Бутану небольшую узкую полосу своей территории.

Именно в этом контексте С.А.Котляревский справедливо писал о документах, которые в конституционных государствах обычно требуют специального согласия народного представительства, — о договорах, связанных с территориальными изменениями. “В большинстве писаных конституций оговаривается, — отмечал он, — что границы государственой территории могут быть изменяемы только в силу закона; в английском праве этот пункт спорный. В 1854 г., кажется, впервые вопрос подвергся подробному разбору в парламенте по поводу королевской прокламации с отказом от суверенитета над территорией по реке Оранжевой. По поводу уступки в 1863 г. Ионических островов Греции министверство высказывалось в смысле признания здесь свободной прерогативы короля; лорд Пальмерстон и Пальмерс доказывали, что она не распространяется на территории, поставленные под покровительство английских законов”.

Весьма интересными были прения в парламенте Великобритании по поводу договора 1890 г. с Германией об уступке ей закрывающего устье Эльбы острова Гельголанд.

В самом договоре было поставлено условием согласие парламента, и правительство Англии отстаивало необходимость в данном случае такого согласия. При втором чтении билля, узаконивающего договор с Германией, Гладстон и Гаркур высказали серьезные сомнения в конституционности примененной процедуры: по их словам, вообще уступка территории относится к корлевской прерогативе, осуществляемой, разумеется, политически отвественным министерством. Гладстон утверждал, что нельзя даже найти никакого рода территорий, к которым бы не применялась эта королевская прерогатива, а Гаркур ссылался на уступку Слонового берега, произведенную в 1867 г. без участия парламента. Вообще они не возражали против передачи парламенту данного договора, но предостерегали против того, чтобы усматривать здесь прецедент.

По существу, в основе аргументации Гладстона и Гаркура лежала мысль, что таким способом правительство может перелагать свою ответственность за столь важные по последствиям действия на парламент, что нежелательно: косвенный контроль последнего ценнее прямого.

Примечательно, что правительство вовсе не защищало противоположного принципа: стимулировать согласие парламента, по его объяснению, должна была добрая воля короны, а для палат это не предполагало никакого нового права. Английская оппозиция отметила слабость подобного толкования, и в конце концов законопроект прошел; но было как бы признано, что передача подобных договоров парламенту не составляет нормального, тем более обязательного для правительства порядка.

Предложение, сделанное в палате общин в 1886 г. Ричардом о том, чтобы все объявления войны, все обязательства и все территориальные присоединения и уступки требовали согласия парламента — было отклонено по настоянию Гладстона, который справедливо указывал на полное изменение в этом случае действующей системы; при этом же в предлагаемой резолюции смешивалось несколько разнородных вещей, которые можно было обсуждать лишь в отдельности.

Следует отметить, что подобные колебания в отношениях законодательной и исполнительной властей нашли свое отражение и в судебных процессах.

Например, одно решение бомбейского суда, как отметил Энсон, вынесенное в 1876 г., мотивировалось тем, что корона не имела права уступать данной территории во время мира без согласия парламента. Judicial Committee кассировал решение, так как рассматриваемый случай не подходил под понятие уступки территории; самая же доктрина об отсутствии такого права у короны являлась в глазах лордов крайне спорной. Напротив того, твердо установленным считался принцип, согласно которому корона без парламента свободна делать всякие территориальные приобретения. С.А.Котляревский при этом обоснованно замечает, что весь контроверс приобрел бы большее значение, если бы самой Англии, в силу несчастной войны или других обстоятельств, пришлось бы делать крупные территориальные уступки.

Примером уступки территории может быть судьба области Петсамо (Печенга). Советская Россия добровольно уступила территорию Петсамо Финляндии по мирному договору от 14 октября 1920 г. Договор СССР с Финляндией от 12 марта 1940 г. это вновь подтвердил. В соответствии с Соглашением о перемирии от 19 сентября 1944 г. Финляндия возвратила территорию Петсамо Советскому Союзу, что было подтверждено мирным договором между ними от 10 февраля 1947 г. (ст. 2 Договора).

Цессия бесспорной территории не требует признания и может быть источником законного права на вновь приобретенную территорию.

13.4 Купля-продажа территории

Примерами купли-продажи территории особенно богата история Нового Света. Символическим среди них стала покупка голландцами у вождя местного индейского племени за 1 доллар территории острова Манхеттен в устье реки Гудзон — ныне это деловой центр современного Нью-Йорка.

Для нас наиболее интересна история с продажей Аляски.

Алеутские о-ва и Аляску открыли в 1741 г. Чириков и Беринг, уже в 1784 г. Шелеховым было основано постоянное русское поселение на о.Кадьяк. С 1799 г. освоение Аляски и соседних с ней островов шло под руководством Российско-американской компании. Правительство тогдашней России смотрело на русские владения в Америке как на обузу, порождающую только убытки.

Территория Аляски, охватывавшая северо-западную часть Северной Америки с полуостровом Аляска и прилегающими к нему о-вами Св.Лаврентия, Алеутскими и другими общей площадью 1530 тыс. кв.км, по договору, подписанному 30 марта 1867 г. в Вашингтоне, была продана (уступлена) Соединенным Штатам Америки за 14 320 000 рублей или 7 200 000 амер. долларов, что составляло около 2 центов за акр площади. Формальная передача территории Аляски Россией Америке состоялась 11 ноября 1867 г. в Ситке. Договор об Аляске 1867 г. подтверждал линию границы, зафиксированную англо-русским договором 1825 г. Решением Конгресса США от 27 июля 1868 г. на территорию Аляски было распространено действие американских законов.

У.Сьюард (госсекретарь США в 1861—1869 гг.), по инициативе которого состоялась сделка по приобретению Аляски, выступал также за покупку датской Вест-Индии (Виргинских островов), Гавайев, Гренландии и Исландии. В американской истории приобретение Аляски долго называли “прихотью Сьюарда”, а саму Аляску — холодильником Сьюарда (“Seward’s Icebox”). Очень многие американцы обвиняли Сьюарда в растрате государственных средств ради удовлетворения собственных амбиций. Впоследствии в его честь были названы полуостров и город на Аляске, ежегодно в последний понедельник марта в память подписания договора между США и Россией отмечается праздник штата — “Seward’s Day”.

Становление североамериканской государственности совпало по времени со становлением капитализма как этапа развития человеческого общества, что предопределило яркую особенность формирования территории США: покупку территории. Аляска — лишь один из примеров.

Луизиана. В 1731 г. Луизиана официально стала французской колонией. В 1762 г. после войны с французами и индейцами она перешла в руки испанцев, котрым тем не менее не удалось установить полный контроль над ее франкоязычным населением. В 1800 г. по Сан-Ильдефонскому договору они вернули Территорию Луизиана Франции, а Наполеон продал ее США в 1803 г. “Луизианская покупка” — крупнейшая в истории США сделка, в результате которой их территория увеличилась практически вдвое. По этой сделке США получали территорию в границах реки Миссисипи общей площадью 828 тыс. кв. миль. Ныне на ее месте целиком расположены штаты Айова, Арканзас, Луизиана, Миссури и Небраска, части штатов Вайоминг, Канзас, Колорадо, Миннесота, Монтана, Оклахома, Северная и Южная Дакота.

Когда президент Томас Джефферсон в 1802 г. узнал о намерении Наполеона создать империю в Северной Америке, он дал указание Джеймсу Монро и Роберту Ливингстону начать переговоры с Францией о покупке Нового Орлеана и некоторых других участков Территории Луизиана. К удивлению американцев, Наполеон, готовившийся к войне с Англией, предложил купить всю территорию. Договор о покупке Луизианы за 15 млн дол. (около 4 центов за акр) был ратифицирован 21 октября 1803 г. К слову сказать, такая же сумма в 15 млн дол. была затрачена на проходившую спустя 100 лет в Сент-Луисе выставку, посвященную Луизианской покупке.

По мирному договору между США и Мексикой (Договор Гуадалепу-Идальго или Американо-мексиканский договор о мире, дружбе и границе), подписанному 2 февраля 1848 г. после поражения последней в войне, границы между Мексикой и Техасом устанавливались по реке Рио-Гранде, а за 18 млн 250 тыс. дол. Мексика уступала США дополнительно огромные территории Калифорнии и Нью-Мексико (нынешние штаты Калифорния, Невада, Юта, Аризона и Нью-Мехико).

В 1916 году США купили у Дании группу Антильских островов.

Занимаясь постройкой Панамского канала, США для укрепления морских подступов к нему приобрели расположенные поблизости тихоокеанские острова Кулебра, Маргариты, Наос, Перкс, Фламенко (уступлены Панамой), купили в 1917 г. у Дании за 25 млн дол. о-ва св. Иоанна, св. Креста и св. Фомы. Едва приобретя у Никарагуа в 1928 г. Хлебные о-ва, а у Колумбии — о-ва Ронкадор и Китасуеньо, США приступили к переговорам о покупке у Эквадора Галапагосского архипелага.

“Эсминцы в обмен на базы”. В 1940 г., воспользовавшись военными затруднениями Великобритании, США соглашением исполнительных органов власти двух государств от 2 сентября в обмен на пятьдесят миноносцев постройки времен первой мировой войны, передаваемых Великобритании, получили территорию восьми важных военно-морских баз: на Бермудских и Багамских островах, в Британской Гвиане, на островах Ньюфаундленд, Ямайка, Сент-Люсия, Антигуа, Тринидад.

13.5  Наследование и получение территории в качестве приданого

Пожалуй, на протяжении не одной тысячи лет наследование территории и получение ее в качестве приданого имело в межгосударственных отношениях почти такое же значение, как завоевание. Речь при этом идет не только о переходе высшей государственной власти от одного монарха к другому в порядке престолонаследия без изменения государственных границ, но и о наследовании государственной территории, ранее монарху не подвластной.

В 1386 г. в результате вступления в брак литовского Великого князя Ягайло и польской королевы Ядвиги родилась личная уния (союз) Литвы и Польши, переросшая в государство Речь Посполитая. Территории до той поры двух самостоятельных государств составили общую территорию единого государства, различавшуюся формой административного управления, а затем существованием Великого княжества Литовского под верховной властью польского короля. Уния Литвы с Польшей, развиваясь и иногда прерываясь, стала примером одной из первых в Европе государственных федераций.

При личной унии происходило объединение двух государств и их территорий общим главой (в такой унии находились, например, до 1890 г. Голландия и Люксембург), в случаях же создания общих органов государственной власти по вопросам обороны, внешних сношений и прочим мы имеем дело с унией реальной. Примером последней может быть Австро-Венгрия в 1868—1919 гг. Кальмарская уния 20 июля 1397 г. объединила под верховной властью датских королей территории Дании, Норвегии (с Исландией) и Швеции (с Финляндией), когда усилиями королевы Маргариты, фактически уже правившей тремя королевствами, был коронован тремя коронами ее наследник Эрик Померанский. Уния, устанавливавшая супрематию Дании над другими королевствами, несколько раз прерывалась и окончательно прекратила существование в 1523 г. после выхода из нее Швеции. Датско-норвежская уния просуществовала до 1814 г.

Другой пример территориального наследования. В 1742 г. внук российского императора Петра I Карл Петр Ульрих, герцог Голштин-Готторпский, наследник шведского престола, был провозглашен наследником престола российского, а в 1761 г. стал российским императором под именем Петра III. Территория северогерманского Голштин-Готторпского герцогства была унаследована Россией, а по договору 1773 г. отдана Дании. Взамен Екатерина II получила территории Ольденбурга и Дельменгорста.

§ 14. Естественные границы государств и территориальные споры

14.1. Государственная граница

Вопрос о территории государства — это прежде всего вопрос о границах. На протяжении всей истории границы государств устанавливались силой. Попытки в любой отдельно взятой границе отыскать действие некоей исторической закономерности и безусловное торжество справедливости беспочвенны.

Границы государств — это границы реального жизненного пространства населяющих их народов. Государственные границы государств представляют собой линии, обозначенные на картах (а при малейшей возможности и на местности), и проходящие по этим линиям вертикальные поверхности до границы земного пространства с космосом, с одной стороны, и с другой стороны — до центра Земли в глубь ее недр, а практически — на доступную для проникновения в недра глубину. Геополитически границы — это линии, разделяющие сферы действия суверенитетов, в пределах которых происходит выравнивание статуса территорий.

В ст. 1 Закона Российской Федерации “О государственной границе Российской Федерации” от 1 апреля 1993 г. дано определение государственной границы Российской Федерации, под которой понимается линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации.

Различают сухопутные, водные и воздушные границы государственной территории.

Режим государственной границы предполагает наличие нескольких условий, а именно:

а) сохранность территории государства;

б) международное признание;

в) международное установление.

А. Сохранность территории государства. Установление пределов государства (а именно в этом состоит задача границ между государствами), предостережение населения соседних государств о начале или прекращении юрисдикции требует фактического действия, подкрепленного правовым установлением.

Так, например, Конституция Ирана жестко закрепляя принцип: “Не допускается любой пересмотр границ”, предусматривает исключения для “незначительных частных изменений” при соблюдении одновременно следующих условий:

а) что это изменение не будет односторонним;

б) что изменение линии границы не нанесет ущерба независимости и территориальной целостности страны;

в) что оно будет одобрено четырьмя пятыми от общего числа депутатов Меджлиса исламского совета (ст.78).

В России с вступлением в силу Конституции РФ 1993 г. многое остается на усмотрение органов государственной власти. А потому и возможны позиции, типа спокойного утверждения советника Президента России Э.Паина 30 ноября 1996 г. в Москве на очередном заседании Бергердорфского клуба о том, что Российская Федерация с краев немного “обсыплется”, но сохранится.

Правовое оформление сохранности территории государства осуществляется через процедуры их признания и установления.

Б. Международное признание границ. Международно признанными государственными границами называют линии разграничения государственных территорий или линии отграничения территории государства от территорий с другим правовым режимом, прохождение которых согласовано сопредельными государствами. Международное признание границ может осуществляться и многосторонними межгосударственными договорами. Признание границ неразрывно связано с их международным установлением.

В. Международное установление границ предполагает определенную правовую процедуру, выработанную за века межгосударственных отношений. Эта процедура складывается из двух дополняющих друг друга процессов, практически друг с другом не связанных. Для международного установления границы должны быть делимитированы и демаркированы.

Делимитация государственной границы означает описание в договоре либо максимально точное непосредственное обозначение линии ее прохождения на специальных картах, составляющих неотъемлемую часть межгосударственного договора.

Демаркация границы есть процесс проведения и обозначения линии границы на местности, дополняемый соответствующим описанием в протоколах о демаркации границы.

При делимитации государством своей границы с территорией, имеющей другой правовой статус (открытым морем, территорией с переходным правовым режимом), эта граница считается международно признанной и установленной, если линия ее прохождения явно или хотя бы молчаливо признается другими государствами. Между процедурами делимитации и демаркации достаточно часто случаются существенные временные разрывы, когда утвержденные правовым образом границы на местности длительное время не обозначаются. Жаркие споры российской общественности 1993—1997 гг. о прохождении линии российско-китайской границы по р.Амур и на юге Приморского края могут быть примером прежде всего сложности конкретных процедур демаркации.

Элементы Б и В являются факторами, создающими правовой режим международно признанной межгосударственной границы, при их отсутствии речь может идти о существующих или потенциальных территориальных спорах. Указанные элементы — необходимое, но не достаточное условие для конституирования границы. Только элемент А придает границе смысл, а потому может быть признан не только первичным, но и необходимым и достаточным условием для существования границы государства. Даже если линия границы при этом и будет оставаться неделимитированной и даже оспариваемой кем-либо из соседей.

Следует согласиться с Ю.И.Скуратовым в разграничении режима государственной границы, пограничного режима по содержанию границы и режима в пунктах пропуска через государственную границу. Механизм охраны границы включает большой набор юридических элементов.

И режим границ, и сами государственные границы прошли сложный путь становления. Эпоха Карла Великого (VIII—IX вв. н.э.), особенно Верденский договор 843 г., завершивший многолетнюю борьбу внуков Карла Великого со своим отцом Людовиком Благочестивым и между собой, определила контуры территорий государств Западной и Центральной Европы, прежде всего Франции, Германии, Италии. Строительство крепостей в Европе, засек в России целые столетия оставалось главным механизмом, фиксировавшим государственную принадлежность той или иной территории. Складывались границы-зоны, которые со временем эволюционировали в границы-линии. Напротив, Арабский мир до настоящего времени инертно относится к проблеме граничного размежевания, постулируя свою целостность (во многом отсюда подход Ирака как к суверенитету Кувейта, так и к волевому сдвигу линии ирако-кувейтской границы на 2 км в сторону Ирака).

На Балканах границы территорий современных государств Болгарии, Румынии, Турции, Греции, Югославии (до 1991 г.) сложились в результате русско-турецкой войны 1877—1878 гг. и последовавших затем болгаро-сербской войны 1885 г., греко-турецкой войны 1897 г., трех Балканских войн 1912—1913 гг., греко-турецкой войны 1922 г. Именно в ходе этих событий Албания была объявлена самостоятельным княжеством, а историческая территория Македонии, например, по Бухарестскому миру 1913 г. поделена между Сербией, Грецией и Болгарией.

Современные границы Соединенных Штатов Америки формировались в основном в середине XIX в., уже после гражданской войны Севера и Юга, а границы национальных государств Африки — в 60-е гг. ХХ в., после краха системы колониализма. При этом Ф.Бродель справедливо отмечал, что история тяготеет к закреплению границ, которые словно превращаются в природные складки местности, неотъемлемо принадлежащие ландшафту и нелегко поддающиеся перемещению.

Принцип нерушимости границ в Европе был лейтмотивом договоров с ФРГ, заключенных СССР, ПНР, ГДР, ЧССР в 1970— 1973 гг.

В договоре между СССР и ФРГ от 12 августа 1970 г. сказано, что “мир в Европе может быть сохранен только в том случае, если никто не будет посягать на современные границы”. Стороны заявили, что “не имеют каких-либо территориальных претензий к кому бы то ни было и не будут выдвигать такие претензии в будущем”. Они будут “неукоснительно соблюдать территориальную целостность всех государств в Европе в их нынешних границах”.

В современном международном праве нашла свое закрепление концепция эстоппеля, согласно которой государство должно быть последовательно и не отрицать уже признанного факта. Отсюда ФРГ не вправе после образования новых государств в Европе предъявлять претензии к ним относительно границ. Таков же подход и Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров от 23 августа 1978 г.

“Подчинение всех живущих на данной территории лиц единой юрисдикции и вместе с тем превращение этой территории в единый рынок, т.е. совпадение политической и таможенной границы — вот что придавало государственным границам их вполне законченный и современный характер предела, до которого простирается суверенная власть государства (terminus ad quem) и внутри которого она осущестлвяется как таковая (terminis a quo)”.

Российско-китайская граница оформлялась Айгунским 1858 г., Тяньцзинским 1858 г. и Пекинским 1860 г. договорами. В 1861 г. была подписана карта с линией разграничения в Уссурийском крае.

25 июля 1919 г. в своем Обращении к Китайскому правительству Советское правительство предложило китайской стороне вступить в переговоры об аннулировании договора 1896 г., Пекинского протокола 1901 г. и заключенных в период с 1907 по 1916 г. соглашений с Японией.

При аннулировании договоров Советское правительство отказывалось:

— от особых привилегий, например факторий русских помещиков;

— от получения с Китая контрибуции;

— от экстерриториальных прав на китайской территории.

Китаю была возвращена полоса отчуждения КВЖД. Однако эти положения не относятся к соглашениям о границе России и Китая, они никогда не признавались аннулированными. В 1924—1927 гг. власти правительств Гоминьдана и Маньчжурии заявляли о неравноправности заключенных Российской империей и Китаем соглашений о границах. Советская сторона не принимала претензии и была готова к переговорам о демаркации, но не к пересмотру границ.

В вышеупомянутом Обращении 1919 г. было четко указано, какие соглашения рассматриваются новым Советским правительством как недействительные.

Договор о дружбе, союзе и взаимной помощи 1950 г. между СССР и КНР возлагал на стороны обязательства “взаимного уважения государственного суверенитета и территориальной целостности”.

Границы подтверждались Совместной декларацией Советского и Китайского правительств от 12 октября 1954 г., советско-китайским заявлением от 18 января 1957 г. и другими актами.

Однако затем китайская сторона вновь выдвинула тезис о “неравноправном характере” советско-китайской границы.

Существуют критерии, которыми государства руководствуются при своем отношении к проблемам границ. Так, Российская Федерация при установлении и изменении прохождения своей Государственной границы, установлении и поддержании отношений с иностранными государствами на Государственной границе руководствуется принципами:

1) обеспечения безопасности Российской Федерации и международной безопасности;

2) взаимовыгодного всестороннего сотрудничества с иностранными государствами;

3) взаимного уважения суверенитета, территориальной целостности государств и нерушимости границ;

4) мирного разрешения пограничных вопросов (ст. 2 Закона РФ “О государственной границе РФ”).

Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров (1978 г.) закрепила положение о том, что правопреемство государств как таковое не затрагивает границ, установленных договором, а также обязательств и прав, установленных договором и относящихся к режиму границы (ст. 11). Это означает, что при возникновении каких-либо оснований для прекращения или изменения договорных прав и обязательств при правопреемстве такие основания не могут быть использованы для изменения границ или для изменения обязательств и прав, установленных договором и относящихся к режиму государственной границы.

Нарушение границы, перестрелка через границу и т. п. обстоятельства представляют собой пограничные конфликты (инциденты), разрешаемые обычно пограничными комиссиями. Пограничный конфликт часто сопутствует территориальному спору, но сам по себе не означает его наличия.

В августе 1993 г. Казахстан, Кыргызстан, Российская Федерация, Таджикистан и Узбекистан подписали Декларацию о неприкосновенности границ, в которой, в частности, заявили о своей коллективной ответственности за неприкосновенность их границ с третьими государствами и о рассмотрении ими обеспечения неприкосновенности границ государства как сферы совместных жизненно важных интересов, их общего дела.

14.2. Естественные границы государств

Рассматривая через призму территориального подхода государство, мы неизбежно начинаем ощущать его как особый “надбиологический” организм, для существования которого требуются:

а) жизненное (географическое) пространство;

б) естественные границы.

Действенность геополитики блестяще проявилась в ходе второй мировой войны, когда потребовалось всерьез и эффективно, т.е. математически и статистически, учесть пространственно-географические факторы при развертывании сил антигитлеровской коалиции.

“Raison d’etat” — довольно трудно дать точный перевод этих слов, имеющих более широкий смысл, чем государственная необходимость, и более определенный, более объективный оттенок, чем государственное благо. Именно это выражение определяло движение европейской политики к выработке естественных границ государств. Как много позже писали Спайкмен и Д.Найклс, “география есть самый фундаментальный фактор во внешней политике государств, потому что он наиболее постоянен. Министры приходят и уходят, умирают даже диктаторы, но цепи гор остаются непоколебимыми”.

Понятие “естественных” границ впервые появилось еще в древности. Страбон писал в начале I века н.э. о природных границах между греческими городами-государствами. Так, этолийцы и акарианцы, по его сообщению, сопредельны друг другу, “так как между ними находится река Ахелой, текущая с севера (с Пинда) на юг через области агреев, этолийского племени, и амфилохов”. А приступая к описанию Азии, он предпочел разделить это описание “ради ясности известными естественными границами”. Наиболее часто в качестве естественных границ территории государств выступали и выступают моря, реки и горы. Так, Рейн и Дунай были естественными северными границами древней Римской империи, а островное положение Англии во многом предопределило само развитие этой державы.

Марксизм критически относился к идее естественных границ, опасаясь, по словам К.Маркса, что если границы должны определяться военными интересами, “то претензиям не будет конца, ибо всякая военная линия по необходимости имеет свои недостатки...”. Безусловно, Ф.Энгельс был прав, отмечая, что “самая совершенная граница имеет свои слабые стороны, которые можно исправлять и улучшать, и если нет нужды стесняться, то эти аннексии м