3359

Юридическая практика и направление её совершенствования на примере Ивановской области

Дипломная

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Быстрота и кардинальность перемен, происходящих в российском обществе, не могут оставаться без внимания юридической науки. Одновременно это налагает особую ответственность и на правоприменителей за выносимые ими управленческие решения, их с...

Русский

2012-11-12

100.41 KB

29 чел.

Введение

Быстрота и кардинальность перемен, происходящих в российском обществе, не могут оставаться без внимания юридической науки. Одновременно это налагает особую ответственность и на правоприменителей за выносимые ими управленческие решения, их существо и обоснование.

Проблемы применения и толкования права находятся в системе вечных и всегда актуальных проблем юриспруденции. Они традиционно оказывались в центре внимания отечественного правоведения и получили по отдельности в достаточно длительных дискуссиях необходимую разработку. Комплексное же изучение правоприменительного толкования велось при этом преимущественно фрагментарно и бессистемно. Недостаточное внимание учёных к данной проблеме имеет следствием то обстоятельство, что её разработка находится на сегодняшний день в неудовлетворительном состоянии.

Необходимость углубленного изучения официального толкования в правоприменительных целях объясняется тем, что в рамках общей теории права может быть создана его целостная общетеоретическая концепция, которая объединила бы в себе достижения двух научных направлений: теории толкования и теории правоприменения. Всесторонний анализ и осмысление этого комплексного правового явления в современных условиях, думается, будут способствовать повышению эффективности взаимодействия юридической науки и практики.

Современная юридическая практика показывает, что официальное толкование было и остаётся исключительно действенным инструментом урегулирования и аргументации правоприменительных процессов, и вместе с тем приобретает универсальное значение для всей юридической деятельности. Основная цель официального правоприменительного толкования - это обслуживание процессов правореализации. К числу дополнительных целей правоприменительного толкования можно отнести:  1) способствовать правильному разрешению конкретных юридических дел и формированию материальных и процессуальных правовых отношений;  2) обеспечивать ясность смысла правовых норм; 3) обеспечивать единообразие и стабильность юридической практики;4) обеспечивать внутреннюю согласованность действующего законодательства.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что официальное толкование выступает основной формой жизни правоприменительного толкования, поэтому и основной субъект последнего - это компетентный, преимущественно властный субъект.

Современная юридическая практика показывает, что официальное толкование было и остаётся исключительно действенным инструментом урегулирования и аргументации правоприменительных процессов, и вместе с тем приобретает универсальное значение для всей юридической деятельности. Обобщение научных и эмпирических данных о механизме его функционирования позволит оптимизировать правовое регулирование труда правоприменителей, унифицировать формы и методы их работы, обеспечить соответствующий рост их правосознания и правовой культуры.

В работе рассматриваются проблемы совершенствования юридической практики на региональном уровне. Юридическая практика является выражением действия права, т.е. является формой жизни права, выражением права в динамике.

Понимание вопросов, связанных с юридической практике в методическом плане важно тем, что является одним из основных факторов, способствующих формированию понятийного аппарата будущего юриста.

Целью настоящей работы является выявление проблем и возможностей совершенствования  юридической практики, ее значимость в правовой науке целом.

Задачами в данной работе являются: 1. рассмотрение понятия юридической практики; 2. изучение основных видов, функций и задач; 3 Анализ роли  юридической ошибки в процессе правоприменения 4. изучение основных тенденций развития юридической практики в сфере применения регионального законодательства; 5. анализ проблем юридической практики в области законотворчества на примере Ивановской области.

Методами изучения являются: историко-теоретический анализ, правовой анализ, систематизация изученного материала.

Тема достаточно хорошо представлена в ряде научных изданий, в учебниках таких авторов как Алексеев С.С., Венгеров А.Б., Григорьева И.В., Матузов Н.И.,  Малько  А.В.и др.

Изучение и анализ юридической практики необходим, т.к. без нее невозможно эффективное применение правовых норм. Лакмусовой бумажкой правового государства является эффективность применения правовых норм в жизни.

Глава I. Юридическая практика – общие положения

§1. Понятие юридической практики

Юридическая практика в целом и судебная практика в частности фактически получили значение источника права еще в Древнем Риме, поскольку ряд институтов римского права складывался именно в ходе судебной практики. В отечественной науке судебный прецедент как источник права отрицался. Назначение судебной практики признавалось как средство формирования правосознания юристов, являющегося личностным механизмом разрешения юридически значимых дел. Иными словами, судебная практика рассматривалась как определенная идеология.

Этот источник права широко используется в англосаксонской системе права. Так, в Великобритании право создано королевскими Вестминстерскими судами, т.к. общее право - это право судебной практики. Судебная практика в Великобритании и других государствах данной правовой семьи не только реализует право, но и создает норму права. Соответственно судьи исполняют роль субъектов правотворчества. Обязанность придерживаться норм права, уже содержащихся в общей части судебных решений, уважать судебные прецеденты вполне логична для права, созданного судебной практикой. Судьи в государствах с общей системой права обязаны придерживаться решений, принятых их предшественниками.

Судебный прецедент - источник права, в наибольшей мере раскрывающий своеобразие англосаксонской правовой системы. Возникший в Англии и распространившийся в десятках стран мира, он повсеместно остается в основе своей английским, хотя, конечно, и отражает специфику местных условий и британской колониальной политики.

По действующему законодательству Высший арбитражный и Верховный суды Российской Федерации в процессе рассмотрения дел наделены правом отмены ведомственных приказов. Например, решением Верховного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2005 г. был признан недействующим Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 25 марта 2005 г. N 34 "Об утверждении границ муниципальных образований в Волгоградской области", в части включения поселков "Соляной", "им. 19 партсъезда" в черту муниципального образования Светлоярский район Волгоградской области.

Следует отметить, что прецедентное право существует в Российской Федерации. Существовало оно и в СССР. В большей степени это правило применимо к ситуации, связанной с поиском официальной истины по отношению к сложной общественной проблеме, требующей не столько правового, сколько политически взвешенного решения. Такое возможно и нередко встречается в практической деятельности любого государства.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации (декабрь 2004 г.) был подтвержден соответствующий Конституции страны запрет на создание политических партий, в названиях которых присутствует название конкретной религии, либо одной из национальностей. В то же время подобный запрет не действует в некоторых странах Европы. Например, в ФРГ на законных основаниях действует политическая партия ХДС (христианский демократический союз).

С учетом особенностей действия судебного прецедента во времени учеными выделяются три варианта его применения: новый прецедент применяется только к правоотношениям, возникшим после его принятия (перспективное действие прецедента); новый прецедент может применяться не только к правоотношениям, возникшим после его принятия, но и к фактам дел, находящихся в производстве ранее (настоящее перспективное действие прецедента); новый прецедент может применяться не только к правоотношениям, возникшим после, но и до его принятия (ретроспективное действие). В этом случае наблюдается обратная сила прецедента.

В Европе сложившаяся практика Европейского суда по правам человека получила название прецедентной. Нормы Конвенции о правах человека и основных свободах не применяются судом отдельно от тех решений, которые были вынесены ранее Судом по применению этой статьи или нормы. Формулируя любое ходатайство в Европейский суд, надо обязательно ссылаться на существующую практику Европейского суда.

Помимо судебного прецедента в странах, где действуют административные суды, применяется и административный прецедент. Наиболее широко это происходит во Франции. Такое положение объясняется сравнительно молодым возрастом административного права (возникло в конце девятнадцатого века) и его комплексным характером, охватывающим разнообразный спектр общественных отношений. Для придания единообразия регулируемым правам общественных отношений практика рассмотрения специальными (административными) судами дел и споров идет по пути основных положений и принципов судебного прецедента.

Существуют различные мнения о понятии юридической практики. Одни авторы отождествляют практику с юридической деятельностью. Другие, стремясь отграничить юридическую практику от юридической деятельности и представить ее в качестве относительно самостоятельного явления, причисляют к ней лишь определенные итоги, объективированный опыт правовой деятельности.

И, наконец, третья точка зрения, которая представляется наиболее предпочтительной, – когда любой вид юридической практики рассматривается в неразрывном единстве правовой деятельности и сформированного на ее основе социально-правового опыта.

Ошибочность первых двух позиций, на наш взгляд, состоит в том, что в первом мнении из практики исключается такой важный ее элемент, как юридический опыт, во втором – допускается другая крайность: результаты деятельности, объективированный вовне опыт отрываются, противопоставляются самому процессу деятельности и не учитывается тот факт, что практическое преобразование общественной жизни происходит не только с помощью решений и положений, выражающих итоговую сторону юридической деятельности, но и непосредственно в ходе этой деятельности, при осуществлении организационно-конструктивных правовых действий и операций.

Третья точка зрения позволяет точнее определить природу юридической практики и основные элементы ее структуры, объективнее отразить диалектику прошлой (ретроспективной), настоящей (актуальной) и предстоящей юридической деятельности, понять значение социально-правового опыта в механизме правового регулирования. Этот и опыт как важнейший компонент практики представляет собой коллективную, надындивидуальную социально-правовую память, обеспечивающую накопление, систематизацию, хранение и передачу информации (знаний, умений, оценок, подходов и т.д.), позволяющую фиксировать и в определенной степени воссоздавать весь процесс деятельности или отдельные его фрагменты. «Опыт – вот учитель жизни вечной», – писал Гете. Без социально-правовой памяти невозможно эффективное правотворчество и толкование, конкретизация и правоприменение, систематизация и восполнение пробелов в праве.

Таким образом, юридическая практика – это деятельность по изданию (толкованию, реализации и т.п.) юридических предписаний, взятая в единстве с накопленным социально-правовым опытом.

Юридической практике как одной из основных разновидностей социально-исторической практики свойственны черты, присущие любой практике. Однако вовлеченная в правовую систему общества, в процесс правового регулирования, социальная практика получает некоторые новые, в частности юридические, качества, позволяющие рассматривать ее как относительно самостоятельный тип практики.

Действия и субъектов, и участников юридической практики, использование ими определенных средств и методов, способы оформления вынесенных решений и закрепление накопленного опыта урегулированы, упорядочены правовыми нормами и иными юридическими предписаниями. Тем самым ограничивается субъективизм и волюнтаризм участников, обеспечивается ее стабильность.

Юридическая практика образует существенную часть культуры общества. Изучение, например, материалов юридической практики Древнего Рима (законов, судебных решений и т.д.) дает представление не только о тех или иных конкретных правовых ситуациях, но и об экономике и политике этой страны в разные периоды ее развития, о социальном и правовом положении населения, государственном и общественном устройстве.

Без этого вида социальной практики немыслимо возникновение, развитие и функционирование правовой системы общества. Она играет существенную интегрирующую роль в этой системе, связывая в единое целое нормативно-правовые и индивидуально-конкретные предписания, субъективные права и юридические обязанности, правовые идеи и принимаемые на их основе решения.

Она же способствует целенаправленному юридическому изменению общественной жизни. Это достигается при помощи издания новых или изменения уже существующих нормативно-правовых предписаний, их толкования и конкретизации, использования и применения.

Большинство практических действий и вынесенных решений требуют закрепления в строго определенных официальных актах-документах.

Общественная, коллективная природа юридической практики проявляется в том, что, во-первых, она обусловлена другими типами социальной практики, во-вторых, любая юридическая деятельность предполагает соответствующие формы сотрудничества между ее субъектами и участниками, обмен информацией и результатами, в-третьих, накапливаемый социально-правовой опыт является совокупным продуктом совместной деятельности.

В отличие от теоретической (научной) деятельности, где вырабатываются гипотезы, идеи, понятия, юридическая практика направлена на объективно-реальное изменение окружающей действительности. Сознание, которое опосредует любые практические действия, служит внутренней детерминантой юридической практики. Здесь оно присутствует во внешне выраженном, определенном виде.

Таким образом, юридическая практика — это компетентная деятельность по изданию (толкованию, реализации, конкретизации, систематизации и т. д.) юридических предписаний, которая рассматривается в единстве с накопленным социально-правовым опытом.

Наиболее предпочтительным понятием юридической практики является следующее: это рассматриваемые в единстве правовая деятельность и сформированный на ее основе социально-правовой опыт, без которого невозможны эффективное правотворчество и толкование, правоприменение, систематизация и конкретизация правовых норм, восполнение пробелов в праве.

Юридической практике как одной из основных разновидностей социальной практики свойственны как характерные черты, присущие любой практике, так и отличительные специфические юридические черты. Юридическая практика упорядочена различными правовыми предписаниями. Без данного вида социальной практики не имеет смысла возникновение, развитие и функционирование правовой системы общества.

Юридическая практика связывает воедино субъективные права и юридические обязанности, правовые идеи и принимаемые на их основе юридические решения. Большинство практических действий и вынесенных решений требуют закрепления в строго определенных официальных актах-документах. В отличие от теоретической (научной) деятельности юридическая практика направлена на объективно-реальное изменение окружающей действительности.

Юридическая практика всегда порождает соответствующие юридические последствия. Кроме того, она влияет в той или иной степени на все стороны общественной жизни; занимает относительно самостоятельное место в правовой системе общества и играет важную роль в механизме правового регулирования.

Следует отметить, что юридическая практика — это образование полиструктурное.

Юридическая практика в той или иной степени влияет на все стороны жизни общества, способствуя развитию происходящих в нем процессов либо тормозя их. Это методологически важное положение следует иметь в виду при формировании и реализации любых планов и программ экономического, политического, социального и иного переустройства общества.

Анализ отмеченных черт и особенностей юридической практики показывает, что она занимает относительно самостоятельное место в правовой системе общества и играет существенную роль в механизме правового регулирования.

§2. Структура юридической практики

Под структурой юридической практики понимается такое ее строение, расположение основных элементов и связей, которые обеспечивают ей целостность, сохранение объективно необходимых свойств и функций при воздействии на нее разнообразных факторов действительности.

Юридическая практика – образование полиструктурное, включающее, в частности, логический, пространственный, временной и иные компоненты.

Рассмотрение логической структуры позволяет отразить взаимосвязи частей и целого, элементов и системы, содержания и формы. Юридическая практика включает в себя два основных слагаемых: юридическую деятельность и социально-правовой опыт. Динамичная сторона практики выражена преимущественно в деятельности; статическая – в правовом опыте. Каждый из этих компонентов также структурирован.

Структурный анализ предполагает исследование юридической практики в диалектическом единстве ее содержания и формы. Содержание позволяет раскрыть совокупность образующих такую практику внутренних свойств и элементов, показать способы организации, существования и внешнего выражения ее содержания.

Элементами содержания юридической деятельности выступают ее объекты, субъекты и участники, юридические действия и операции, средства и способы их осуществления, принятые решения и результаты действий.

Объекты практики – это то, на что направлены юридические действия и операции ее субъектов и участников. Ими могут быть материальные и нематериальные блага, общественные отношения и конкретные действия (бездействия) людей, другие предметы и явления, включенные в соответствующий юридический процесс и служащие удовлетворению общественных и личных потребностей и интересов.

В качестве носителей, управляющих «центров» практической деятельности выступают ее субъекты и участники. Субъект – основной, ведущий носитель правовых отношений, без которого немыслимо существование практики (например, суд в судебной практике). Участники юридической практики – это отдельные лица (организации), которые так или иначе содействуют субъектам в выполнении правовых действий и операций. В качестве участников следственной практики выступают, например, свидетели и потерпевшие.

Юридические действия представляют собой внешне выраженные, социально-преобразующие и влекущие определенные правовые последствия акты субъектов и участников (например, подпись документа). Совокупность взаимосвязанных между собой юридических действий, объединенных локальной целью, составляют операцию (например, осмотр места преступления включает самые разнообразные правовые действия).

В качестве средств выступают допускаемые законом предметы и явления, с помощью которых обеспечиваются достижение цели и необходимый результат. Они составляют как бы инструментальную часть практической деятельности и используются для установления и фиксации фактов, анализа юридической «материи», вынесения и оформления решений, организации контроля за их исполнением.

Все средства можно подразделить на общественные (например, нравственные и иные социальные нормы), специально-юридические (договоры, нормы и принципы права) и технические (приборы и инструменты). В своей совокупности они составляют юридическую технику (законодательную, судебную и др.).

Одни и те же средства могут быть использованы по-разному, различными способами. Так, важным средством фиксации материалов осмотра места происшествия является фотосъемка, позволяющая запечатлевать расположение предметов, их специфические черты, состояние, детали.

Способ – это конкретный путь достижения намеченной цели (результата) с помощью конкретных средств и при наличии соответствующих условий и предпосылок деятельности. Способы накладывают отпечаток на выбор средств и характер их использования, в известной степени определяют стиль деятельности субъектов и участников. Интегрированные в единое целое родственные способы образуют тот или иной метод воздействия. Система способов и методов составляет в своей основе юридическую тактику (правотворческую, следственную и т.п.).

Результат воплощает в себе итог юридических операций, позволяющий удовлетворить индивидуальную или общественную потребность.

Особое место в содержании практики занимает юридический опыт, который может отражать как совокупный итог всей практической деятельности, так и отдельные ее моменты. Он формируется в процессе выделения (отбора, селекции) в юридических действиях и операциях, принятых решениях, социально-правовых результатах деятельности наиболее целесообразного, передового, общего и полезного, имеющего важное значение для правового регулирования общественных отношений и дальнейшего совершенствования юридической практики.

Составными элементами социально-правового опыта являются правоположения, т.е. такие достаточно устоявшиеся, выработанные в ходе многолетней практики предписания общего характера, которые аккумулируют социально ценные и стабильные фрагменты (стороны, аспекты) той или иной практической деятельности. Правоположения бывают правотворческими и правоприменительными, распорядительными и разъяснительными, судебными и нотариальными, регулятивными и охранительными, обязательными рекомендательными.

Формы юридической практики – это способы организации, существования и внешнего выражения последней.

Говоря о форме, целесообразно выделить в ней внутреннюю и внешнюю стороны. Внешней формой здесь выступают разнообразные юридические акты-документы (нормативные и индивидуальные, судебные и следственные, нотариальные и пр.), в которых закрепляются правовые действия, методы и средства их осуществления, вынесенные решения. К внутренней форме, т.е. способу организации, внутренней связи элементов содержания, относится процедурно-процессуальное оформление практики, которое определяет круг ее субъектов и участников, объемы их процессуальных прав и обязанностей, условия вступления в правовой процесс и выбытия из него, порядок оперирования средствами и методами, сроки и время совершения действий и др.

Структура юридической практики – это не только состав определенных элементов содержания и формы. Взаимообусловленность развития всех компонентов практики обеспечивается генетическими и функциональными, внутренними и внешними, прямыми и обратными, правовыми и неправовыми связями и отношениями, с помощью которых совершается перенос энергии, информации, свойств, осуществляется взаимный обмен результатами различных видов деятельности, контроль, помощь в реализации разнообразных полномочий и функций.

Глава II. Виды, функции юридической практики. Понятие и значение юридической ошибки

§1. Виды и  функции юридической практики

Для правовой системы общества характерно одновременное функционирование разнообразных типов, видов и подвидов практики. В зависимости от характера, способов преобразования общественных отношений нужно различать правотворческую, правоприменительную (правореализационную), распорядительную, интерпретационную и другие типы практики.

В процессе правотворческой практики формируются нормативно-правовые способы (нормы, принципы и т.п.) воздействия на общественную жизнь. Правоприменительная практика представляет собой единство властной деятельности компетентных органов, направленной на вынесение индивидуально-конкретных предписаний, и выработанного в ходе такой деятельности правового опыта. Распорядительная практика складывается из распорядительной деятельности управомоченных на то субъектов и накопленного в процессе этой деятельности юридического опыта. Суть интерпретационной практики выражается в формулируемых правовых разъяснениях и правоположениях.

В функциональном аспекте можно выделить правоконкретизирующую, контрольную, правосистематизирующую и иные типы практики. Особенность этих типов заключается в том, что изменения общественных отношений возможны здесь с помощью правотворческих, правоприменительных, распорядительных и праворазъяснительных средств и способов.

Любой вид юридической практики можно подразделить на определенные виды и подвиды. Так, в правоприменительной практике (тип)различают оперативно-исполнительную и юрисдикционную (виды), а последняя в свою очередь подразделяется на превентивную, карательную и др. (подвиды).

По субъектам юридическая практика разграничивается, как правило, на законодательную, судебную, следственную, нотариальную и др. По этому же критерию возможна и более детальная классификация. Так, к судебной относится практика Верховного Суда РФ, областных, городских, районных судов. А приняв за основание классификации объекты практики и категории разрешаемых дел, можно говорить о судебной практике, например по гражданским и уголовным делам.

Функции юридической практики – это относительно обособленные направления гомогенного (однородного) ее воздействия на объективную и субъективную реальность, в которых проявляются и конкретизируются ее природа, творчески преобразующая роль и социально-правовое назначение в жизни общества.

Функции – это целенаправленное влияние юридической практики на общественную жизнь. Поэтому они непосредственно связаны с задачами (целями) практики.

В функциях выражается сущность юридической практики, особенности ее отдельных сторон и свойств. Вместе с тем изменение функций влияет на структуру практики, определенные элементы ее содержания и формы. Именно в функциях особенно четко проявляется организационно-конструктивный и динамичный характер юридической практики, ее способность связывать воедино разнообразные элементы правовой системы общества, формировать нормативную базу данной системы, объяснять и конкретизировать правовые предписания, обеспечивать их реализацию.

Правоведами выделяются различные функции юридической практики. Одни авторы считают, что таких функций три: правонаправляющая (ориентирующая), правоконкретизирующая и сигнально-информационная. Другие ученые рассматривают функции формирования права, совершенствования правопри-менительной деятельности, воспитательную и правоконкретизирующую. Особенно большое внимание в литературе уделяется правотворческой функции судебной или иных разновидностей практики.

Анализ выделяемых в литературе функций показывает, что принятые подходы не всегда достаточно полно и всесторонне раскрывают творчески преобразующий характер юридической практики, не охватывают многие ее созидательные аспекты и направления, оставляя в тени важные принципы классификации. Не обращается внимание, скажем, на тот факт, что в каждой из рассмотренных функций можно выделить ряд подфункций. Если функция – это наиболее общее, ведущее направление, в котором прежде всего выражается сущность, природа и роль практики в правовой системе общества, то подфункция обозначает в рамках данного направления некоторые особые, специфические стороны влияния юридической практики на социальную действительность. Например, в правотворческой функции практики можно вычленить правообразующую, правоизменяющую и правопрекращающую подфункции.

Одним из существенных критериев классификации функций является сфера общественной жизни, которая подвергается практическому воздействию. По этому основанию можно выделить экономическую, социальную, воспитательную, экологическую, демографическую и другие функции. Общесоциальные функции предметно раскрывают управленческую природу юридической практики в обществе.

Сущность и правовое назначение практики наиболее ярко проявляются в ее специфических функциях, где за основу классификации приняты способы действий, характер деятельности и осуществляемых юридических преобразований либо полученный результат. К такого рода функциям относятся в первую очередь те, которые определяют конкретный тип практики – правотворческой, правоприменительной, праворазъяснительной и др.

Это, однако, не означает, что та или иная функция присуща только одноименной разновидности практики. Так, правотворческая функция характерна также для правопримеиительной и других типов и видов практики. Судебная практика, например, сигнализирует правотворческим органам о неполноте законодательства, его противоречиях и неэффективности, становясь, таким образом, необходимой основой для создания норм права и даже нормативных актов. «Опыт, полученный от различных действий, создает закон», – говорили древние.

По способам воздействия на реальную действительность можно выделить регистрационно-удостоверителъную (закрепительную), регулятивно-ориентационную и правоохранительную функции практики.

Регистрационно-удостоверительная функция предполагает юридическое закрепление существующих и вновь появляющихся общественных отношений, конкретных социальных ситуаций, удостоверение прав и законных интересов, договоров и сделок, имеющих правовое значение и т.д. Регулятивно-ориентационная функция выражается в осуществлении централизованного и автономного, нормативного и индивидуального упорядочения общественных отношений.

Содержание правоохранительной функции нагляднее всего можно раскрыть через ее подфункции: правообеспечительную, превентивную, правовосстановительную, компенсационную, карательную. Право-обеспечительная подфункция – одно из важных, но не единственных направлений правоохраны. В данном случае с помощью конкретного типа юридической практики создаются определенные условия, предпосылки, средства и способы, обеспечивающие нормальное функционирование общественных отношений, достижение поставленных целей.

Юридическая практика – важный канал общесоциального, специального криминологического и индивидуального предупреждения правонарушений, осуществляемого с помощью правотворческих, правоприменительных, праворазъяснительных, контрольных, распорядительных и других юридических средств и мер. Римские юристы считали, что «правосудие именно предупреждающее предпочтительнее, чем сурово карающее».

Правовосстановительная подфункция связана с разработкой и закреплением в законодательном или ином порядке соответствующих мер правовой защиты, отменой неправомерных действий, решений и актов-документов, фактическим и юридическим восстановлением правопорядка, прав и законных интересов граждан и организаций.

Значение компенсационной продукции заключается в том, что все разновидности юридической практики должны быть нацелены на возмещение любого материального, имущественного или морального вреда (ущерба), который причинен противоправными (а иногда и правомерными) действиями отдельным лицам, социальным группам или обществу в целом.

Суть карательной подфункции юридической практики проявляется в формулировании и закреплении санкций правовых норм, в разъяснении, конкретизации, в применении к правонарушителям таких мер юридического воздействия, которые связаны с лишениями материального, личного, организационного и иного характера.

По времени действия функции юридической практики можно подразделить на постоянные и временные. Имеет определенное значение и классификация ее функций на основные, главные и неосновные. Такое разграничение необходимо, во-первых, для выделения соответствующих подфункций. Во-вторых, в определенные периоды развития общества акцент может быть сделан на одной или нескольких важнейших сторонах юридической практики (например, на экологической функции). В-третьих, в силу специфической природы конкретного типа (вида, подвида) практики одни направления воздействия на общественную жизнь (например, для правоприменения – правообеспечительное и индивидуально-регулятивное) выступают в качестве главных, а другие (влияние на правотворчество правоприменительной практики) являются производными, сопутствующими.

Таким образом, если каждая функция (подфункция) показывает отдельное направление, сторону, аспект социально-преобразующей природы юридической практики, то взятые вместе они дают более или менее цельное представление о месте и роли этой практики в правовой системе общества.

Исследование природы, структуры и функций юридической практики дает возможность выделить те ее типы (виды, подвиды), стороны и элементы, которые необходимо совершенствовать и качественно улучшать.

Особую значимость в настоящее время приобретают вопросы совершенствования правотворческой практики, поскольку именно с ее помощью формируется нормативно-правовая база радикального экономического, политического и иного преобразования российского общества, вводятся в правовую систему качественно новые средства, формы и методы юридического воздействия на происходящие в стране процессы. Нельзя, например, серьезно говорить о развитии рыночных отношений без достаточно разработанного и эффективного гражданского, торгового и (финансового законодательства.

Изменения в механизме правового регулирования, расширение договорных отношений между различными субъектами права, сферы правовой саморегуляции, переход от ограничительно-запретительных способов воздействия на частную жизнь к общедозволительным, а в публичной области – к разрешительному порядку деятельности государственных органов и должностных лиц требуют новых подходов ко всей концепции правотворчества, пересмотру всего ныне действующего законодательства, приведению его в соответствие с международными нормами о правах человека и другими актами международного права.

Необходимо, чтобы в законах и других нормативно-правовых актах находили наиболее полное отражение идеи свободы и ответственности, гуманизма и справедливости, равенства и безопасности, господства права и солидарности. Качество и эффективность рассматриваемой разновидности практики в значительной мере зависит также от реального воплощения в конкретной деятельности компетентных органов правотворческих принципов научности и демократизма, гласности и законности, целесообразности и экономичности, оперативности и др.

Сложившаяся в России социально-экономическая, политическая и национальная ситуация, обстановка в сфере образования, культуры и духовной среды в целом требуют повышения темпов законодательной деятельности, скорейшего принятия основополагающих законов. Однако это не должно идти в ущерб их качеству. Многие недавно изданные законы, указы Президента и акты Правительства в этом плане подлежат существенной критике. Опыт правотворческой и правоприменительной деятельности показывает, что некачественные и противоречивые законы подрывают авторитет издавшего их органа и всего законодательства, порождают правовой нигилизм, трудно реализуются, обрастают массой разъяснений, ведомственных инструкций, которые сводят на нет суть основного акта.

Большую роль в создании гармоничной правовой системы общества призвана играть правосистематизирующая практика, т.е. деятельность (сформированный на ее основе опыт) по сбору, упорядочению и приведению в стройную систему разнообразных правовых актов (нормативных, правоприменительных, интерпретационных и др.). Эта практика существенно влияет на качество и эффективность правотворческой и правоприменитсльной деятельности, уровень законности и правопорядка в обществе.

Глубокие преобразования во всех сферах жизни общества, интенсификация правотворческой деятельности государственных органов и хозяйствующих субъектов на федеральном и местном уровнях, обострение криминогенной ситуации в стране требуют издания кодифицированных актов по основным отраслям и институтам права, улучшения методики и результативности обобщений материалов правоприменительной и праворазъяснительной практики, скорейшего внедрения в правовую систему компьютерной техники, организации банков разнообразной юридической информации, российской и региональной справочно-информационных правовых служб, создания единой схемы учета, инкорпорации, консолидации и кодификации законодательства и т.п.

Если определить главные, стратегические направления в области правоприменительной практики, то они сводятся к тому, чтобы поднять на качественно новый уровень работу всех правоприменительных органов, существенно активизировать их деятельность по охране интересов личности, обеспечению экономической безопасности и общественного порядка, защите потребительского рынка, профилактике правонарушений, борьбе с преступностью.

Важными представляются проблемы укрепления законности и правопорядка, искоренения формализма и бюрократизма в деятельности правоохранительных органов, улучшения их материально-технического и финансового обеспечения, работы с кадрами. Особенно актуальны вопросы комплектования, правильной расстановки, воспитания, юридического обучения, социальной и правовой защищенности сотрудников.

Дальнейшего углубления требует судебно-правовая реформа. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 118), судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Необходимо уточнить компетенцию, задачи и функции прокуратуры, активизировать ее контрольно-надзорную и координирующую роль в системе правоохранительных органов.

Так же, как и в отношении суда, в законе о прокуратуре нужно определить конкретные меры юридической ответственности за вмешательство в деятельность прокуратуры, игнориронапие выносимых ею предостережений, представлений и протестов, изменить методы правового воздействия па нарушителей закона (сейчас прокурор выступает в качестве просителя: «прошу восстановить законность», «устранить имеющиеся недостатки» и т.п.). Повышение авторитета прокуратуры будет способствовать стабильности правопорядка и формированию правового государства в России.

Пути совершенствования правореализационной практики граждан выражаются в формировании у них осознанного уважения к праву и закону, соблюдению своих обязанностей, законных интересов других лиц и организаций, привычки к законопослушному и активному поведению, элементарных умений и навыков самостоятельно и оперативно находить, уяснять и использовать в своей практической деятельности нужные нормативно-правовые предписания, знать основные формы юридической защиты своих прав.

Рост правовой активности граждан объективно обусловлен их занятостью в производственной деятельности, их ролью в политической, культурной и других областях общественной жизни, конкретными социально-правовыми ситуациями и другими важнейшими факторами. Это следует учитывать при организации и осуществлении правового просвещения и обучения населения.

§2. Понятие юридической ошибки в правоприменительной деятельности

Юридические ошибки в правоприменении, своим количеством существенно снижают авторитет государственной власти в целом и отдельных ее ветвей, являются негативным фактором правовой действительности, вносящим диссонанс в механизм действия и применения закона.

Нарастающие тенденции, возникающие на фоне немалого числа юридических ошибок и их видового разнообразия, сказываются самым отрицательным образом на эффективности системы правового регулирования общественных отношений и динамике государственного строительства в духе принципов верховенства права и закона и признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Проблема юридической ошибки в правоприменительной деятельности приобретает особое звучание в условиях изменяющегося социального пространства, расширяющегося по линии как развития технологий, так и усложнения связей и отношений между субъектами права.

Процесс применения норм права представляет собой сложную по организации и структуре практическую деятельность правомочных субъектов. Практический аспект правоприменения обусловлен принципиальной необходимостью полного исследования фактических обстоятельств рассматриваемого правового спора а также теоретическое содержание проблемы. Высокая степень требовательности к процессу и результату правоприменения оказывает чрезвычайное влияние на качественные характеристики юридической деятельности, направленной на реализацию созидательной цели права - применение закона.

Всякий тип деятельности человека сопряжен с дифференциацией и ранжированием ее результатов, в рамках которых устанавливаются оценочные критерии оптимальности и эффективности такой деятельности. В точках предельно высоких и предельно низких результатов человеческой деятельности данного конкретного вида проходят границы праксиологической эффективности как основополагающего ориентира, служащего шкалой оценки социальной полезности человеческого труда. Правоприменительная деятельность, сущность которой тяготеет к высшим социальным идеалам, находящимся под охраной права, является конституционно значимой и социально полезной. Эффективность правоприменения определяется не только и не столько средним арифметическим высоких и низких показателей результативности деятельности правоприменителей, взятых сообразно с их конкретными значениями и функциями, но и суммарной величиной юридических ошибок, фактически наличествующих и официально зафиксированных в конкретный период в конкретном месте.

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., учредив конституционную обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, произвела качественный переход отношений по взаимодействию между гражданами, их объединениями и государством с имплицитного уровня на новый уровень публичности и открытости. Принципы системного устройства механизма такого взаимодействия обусловливают присутствие связки в виде среднего звена, осуществляющего медийную функцию. Юридическое взаимодействие между гражданином и государством, в частности, гарантирующим право на государственную, в том числе судебную, защиту, в силу их структурно-функциональных параметров подразумевает наличие профессионального посредничества в лице юристов как официально признаваемых специалистов в области права. Это обстоятельство наделяет проблему юридической ошибки ощутимым весом, до сих пор элиминировавшимся, оттеняя собой конституционно-правовой статус деятельности правоприменителя вкупе всех ее компонентов. Конституционная значимость правоприменения детерминирует конституционную ответственность правоприменителя.

Правоприменительная деятельность, являясь разновидностью социальной деятельности человека, соткана из диалектических противоречий, объясняющих закономерности совершения ошибок, нарушений или злоупотреблений со стороны участников процесса правоприменения. Объективный характер действия и применения закона обусловливает такой же объективный характер юридической ошибки, делающий последнюю неотъемлемой частью правоприменительной деятельности и переводящий величину, которой может обозначаться удельное количество юридических ошибок, в разряд индикаторов нормального состояния правоприменительной системы. Данный подход к проблеме юридической ошибки образует системный правоприменительный принцип девиации, обосновывающий естественный и имманентный характер отклонений от нормального режима деятельности по применению закона в обычных условиях общественного развития. На базе этого принципа формулируется презумпция правоприменительной девиации, в силу которой предполагается, что, во-первых, допущенная ошибка исключает вину правоприменителя, если не доказано обратное, и, во-вторых, ошибка является устранимой в порядке, предусмотренном в законе.

Юридические ошибки в системном единстве их причин, сущности, механизма совершения, характера взаимосвязи с иными элементами правоприменения и социальных, экономических, политических, правовых и иных последствий, к которым они приводят, выступают в качестве лакмусовых бумажек, отображающих реальное состояние правовой действительности и тенденции социального движения на различных уровнях общественной структуры. По состоянию того, насколько эффективно проводится официальная политика по обнаружению, профилактике, устранению, количественному сокращению и качественному снижению показателей юридических ошибок как объективных факторов правовой действительности, определяется реальное отношение государства к правоприменительной деятельности в конкретно-исторический период.

В современной юридической литературе представлено множество суждений относительно понятия, природы и практических методик профилактики и борьбы с юридическими ошибками. Главный акцент в большинстве тематических работ, посвященных проблеме понятия юридической ошибки, делается на логико-интеллектуальной компоненте профессиональной деятельности правоприменителя, от которой отталкиваются при построении классификаций юридических ошибок и разработке методологической платформы их минимизации и ликвидации.

Принципиальным положением правового учения о юридических ошибках является ориентация на социальное естество центрального понятия, опирающегося на культурно-этические, интеллектуальные и организационные начала правоприменительной деятельности, которые сообразуют с собой направленность средств предупреждения и уменьшения числа юридических ошибок, с одной стороны, и на безусловное приятие девиантного элемента в профессиональной деятельности правоприменителя, устраняющего логические противоречия и парадоксы в механизме действия и применения закона и в принципах измерения эффективности правоприменения, с другой стороны. Данная позиция позволяет рассматривать проблему юридической ошибки через призму управления правоприменительной системой, в рамках которого вырабатываются стратегия и тактические приемы, нацеленные на снижение роста девиаций в праве, и государственная правовая политика, носящая системный характер.

Юридические ошибки, будучи явлением социального порядка, могут находиться под воздействием и подлежат воздействию со стороны государства в лице его органов и должностных лиц, а также юристов как профессионального сообщества специалистов в области права, нуждающегося, однако, во внешней организации, путем целенаправленной и последовательной государственной правоприменительной политики как сегмента системной правовой политики государства.

Основанием правоприменения является имеющее надлежащую юридическую форму требование заинтересованного лица о восстановлении status quo или защите нарушенного права, функции которых осуществляет суд как орган государственной власти. Применяя закон, суд квалифицирует спорное отношение, толкует закон, предусматривающий юридические основания возникновения, изменения и прекращения данного отношения и юридические последствия, связанные с его движением во времени и в пространстве. Применяя норму закона к спорному отношению, суд обнаруживает закономерности взаимосвязи между действием закона и его применением на уровне абстрактного и между общественным отношением и нормой закона на уровне конкретного.

Процесс отражения данных закономерностей правовой действительности детерминирован объективными причинами, влияющими на характер конкретных позитивных и негативных следствий, а также субъективными факторами, ограничиваемыми механизмом сознания и эмоционально-волевого восприятия субъекта. Объективно-субъективная причинность в правоприменительной деятельности является условием существования юридических ошибок и частных проявлений последних.

В юридической науке выработан ряд решений, положенных в основу разветвленной классификации юридических ошибок. Например, в свете субъектного среза правоприменительной деятельности юридические ошибки делят на судебные, следственные и т.д.; в спектре объекта - ошибки относительно факта и ошибки относительно права. Независимо от классификационных подходов к субъектам либо объектам правоприменительной деятельности, а также к тем или иным аспектам первого и второго понятий, сущность юридической ошибки остается цельной, инвариантной в переменных условиях теории и практики. Жизненная важность совершенствования механизма правоприменения на постоянной основе требует всестороннего изучения истоков юридической ошибки и ее отличительных черт, позволяющих отграничить это правовое явление от иных феноменов правовой действительности и очертить его логический остов.

Юридическая ошибка правоприменителя есть юридически значимый результат невозможности квалифицировать отношение, т.е. невозможности установить тождество между фактическим составом и юридическим составом квалифицируемого отношения, вызванной только таким добросовестным заблуждением правоприменителя относительно обстоятельств, имеющих юридическое значение, которое непреодолимо в данных конкретных условиях правоприменения при отсутствии вины правоприменителя в действиях либо бездействии по устранению такого заблуждения.

Из понятия видно, что точка хронологического начала юридической ошибки смещена в сторону юридической квалификации, а не применения закона как логического финала правоприменительной деятельности. Это продиктовано принципом причинности, в соответствии с которым основание - причина возникает не в момент самопроявления или обнаружения, а в момент рождения в действительности. Юридическая ошибка, будучи детерминирована целым рядом взаимосвязанных объективных и субъективных причин, проявляется в механизме юридической квалификации, который представляет собой сложный комплекс логико-правовых операций, цель которых - эффективность применения закона.

Аксиоматичным является тот тезис, почерпнутый из принципа личной ответственности, что субъектом юридической ошибки является правоприменитель как лицо, конституционно уполномоченное применять закон, т.е. правомерно реализовывать на постоянной профессиональной основе предусмотренные в законе юридические последствия, под свою статутную ответственность.

Логическую основу понятия юридической ошибки составляют понятия юридической квалификации и добросовестного заблуждения.

Юридическая квалификация отношения производится в пределах законных полномочий правоприменителя, которые придают известную юридическую силу результату квалификации отношения и применения нормы права. Квалификация как логико-правовая операция протекает в условиях правовой действительности, отражая свойства последней. Качественной характеристикой правовой действительности является ее способность категоризировать явления, выстраивая из них оппозиционные ряды: одни явления признаются имеющими юридическое значение, другие являются юридически безразличными. Такое логическое противопоставление, располагающее весь неисчислимый массив субъектов, объектов, связей, отношений и процессов правовой действительности в симметричную систему взаимодействующих элементов, является фундаментальным условием существования и функционирования права в масштабах всей многослойной объективной действительности.

Юридическая квалификация как процесс и результат логико-правового механизма применения закона является деятельностью, которая имеет и не может не иметь юридического значения. Внутренней характеристикой юридической квалификации является ее априорная логическая истинность - "неправильных" или "неточных" юридических квалификаций в правовой действительности существовать не может. Результат юридической квалификации либо адекватен единой сущности конкретных фактических обстоятельств, облеченных в фактический состав, и их абстрактного правового отражения в законе, принимающего форму юридического состава, и потому правилен и справедлив, либо такой результат представляет собой логический итог какой-то иной, отличной от юридической квалификации операции, являющийся в конкретных правоприменительных условиях юридически безразличным. В оппозиции к юридической квалификации отношения состоит юридическая ошибка правоприменителя.

Результат юридической квалификации, неразрывно связанный с толкованием подлежащей применению нормы права, играет первую роль в правоприменительном процессе, поскольку именно на его основе реализуются правовые последствия, предусмотренные в норме права, т.е. применяется закон. Невозможность юридической квалификации влечет невозможность применения закона.

Невозможность юридической квалификации означает отсутствие каких-либо правомерных ресурсов, официально находящихся в распоряжении правоприменителя, использование которых неизбежно приводит либо может приводить к юридической квалификации спорного отношения как логическому результату профессиональной законной деятельности правоприменителя, с одной стороны, и отсутствие у правоприменителя правомерных оснований для обеспечения своей профессиональной законной деятельности необходимыми и достаточными ресурсами (информационно-справочными, материально-техническими, организационными, кадровыми и т.д.), с другой стороны.

Система обстоятельств, послуживших препятствием, которое возникло на пути установления тождества между фактическим составом и юридическим составом квалифицируемого отношения, образует юридическое основание освобождения правоприменителя от его конституционной ответственности за невозможность квалифицировать отношение.

Добросовестность заблуждения правоприменителя и юридически значимая невозможность квалифицировать отношение находятся в причинной взаимосвязи, в которой первая является основанием и причиной второй, выступающей в качестве следствия и действия первой. Невозможность юридической квалификации как следствие-действие возникает только при условии юридически значимого заблуждения правоприменителя как основания-причины, т.е. добросовестного заблуждения, выражающегося в нравственной стабильности его фактического статуса, которым определяется реальная основа действовать свободно как условная константа в системе различных комбинаций ординарных и экстраординарных обстоятельств правоприменения. Устойчивый с точки зрения нравственной самооценки фактический статус правоприменителя поглощает такой юридический атрибут его профессиональной деятельности, как внутреннее убеждение в совокупности его композиционных частей (беспристрастности, справедливости, объективности, гуманности и т.д.), а также охватывает иные атрибуты и свойства, обусловливающие собой состояние, при котором правоприменитель фактически и юридически способен принять только такое решение, сущность которого может оставаться неизменной максимально долго при переменных правоприменительных условиях, и никакого иного.

Глава III.  Проблемы совершенствования юридической практики на региональном уровне и пути их устранения

В условиях постоянного роста числа законов и иных нормативных правовых актов как на федеральном, так и региональном уровнях актуальным становится вопрос их эффективной реализации. К сожалению, действующие нормативные правовые акты не всегда достигают поставленных перед ними целей, что обусловлено различными факторами: внесение многочисленных поправок, выявление в процессе правоприменения коллизий и пробелов, непринятие мер, направленных на их реализацию и др. Решению данной проблемы призван способствовать правовой мониторинг как комплексный институт изучения, анализа и оценки действия правовых актов.

Несмотря на то что на федеральном уровне нормативный правовой акт, устанавливающий основы организации и проведения правового мониторинга, был издан лишь весной 2011 г. (Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации"), в субъектах РФ активное внедрение правового мониторинга в деятельность органов государственной власти осуществляется уже на протяжении нескольких лет. В шести субъектах РФ приняты самостоятельные законы по вопросам правового мониторинга, в ряде других (г. Москва, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Мордовия, Калужская область) положения об организации и проведении правового мониторинга содержатся в законах о нормативных правовых актах или закрепляются нормативным правовым актом высшего должностного лица или органа исполнительной власти субъекта РФ.

Анализ регионального законодательства показал, что деятельность по проведению правового мониторинга в субъектах РФ носит, как правило, плановый характер (план мониторинга нормативных правовых актов принимается на конкретный период). В план включаются нормативные правовые акты, затрагивающие наиболее актуальные и спорные правоотношения на определенном этапе развития как всего российского общества, так и конкретного субъекта РФ (акты, регулирующие земельные вопросы, вопросы образования, оплаты труда, здравоохранения, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и др.).

Основными формами закрепления результатов проведения правового мониторинга в субъектах РФ являются ежегодные доклады о состоянии законодательства, информационно-аналитические материалы, методические рекомендации и др.

В свою очередь, применение стратегического планирования законотворческой деятельности способствует повышению позитивной ответственности региональных органов государственной власти за качество законодательства субъектов, обеспечивает системную обоснованность законодательному процессу и позволяет упорядочить процедуры разработки проектов нормативных правовых актов. Целесообразно развивать этот опыт, особенно в части более широкого применения среднесрочного планирования (в сочетании с краткосрочным), интеграции стратегических планов законотворческих работ с комплексной стратегией социально-экономического развития региона. 

Наряду с совершенствованием системных характеристик регионального законодательства, положительный опыт применения программно-целевого метода управления в субъектах Российской Федерации содержится в предложениях по устранению недостатков и пробелов федерального законодательства как условия его гармонизации с законодательством региональным. Право законодательной инициативы, закрепленное в части 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации, является одной из главных форм участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе. По широкому кругу вопросов только они могут донести до федерального законодателя реальное состояние дел и свое видение путей совершенствования федерального законодательства.

Однако при реализации данного права региональные законодатели зачастую сталкиваются с серьезными проблемами. Субъекты права законодательной инициативы считают, что избирательная реакция на законодательные инициативы порою сводит на нет их стремление участвовать в формировании федерального законодательства. Результаты анализа информационных, аналитических материалов субъектов Российской Федерации показывают, что после рассмотрения нижней палатой российского парламента только от 2 до 6% их предложений нашли свое применение в федеральных законах. По данным Доклада Совета Федерации, в 2007 году законодательные органы субъектов Федерации внесли в Госдуму 571 законопроект, из которых принято 69 законов.

Проблема участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе остается традиционно острой. Реализация законодательных инициатив законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации продолжает оставаться крайне низкой. Существенно снижает роль субъектов Российской Федерации в законодательном процессе принятие закона в первом и окончательном чтении. В действительности эта проблема затрагивает права и законные интересы и других участников законотворческой процедуры, так как ускоренные методы принятия законов вытесняют из законодательного процесса всех иных участников, кроме депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и субъекта, внесшего законопроект. Это происходит за счет исключения такой важнейшей стадии законодательной деятельности, как внесение поправок. Фактически законопроект принимается в том первоначальном виде, в котором его внес субъект права законодательной инициативы, т.е. в данной ситуации совершенно не учитываются такие важнейшие принципы правотворческой политики, как научная обоснованность, социальная обусловленность, демократический характер, гласность, системность и целый ряд других, в том числе конституционно закрепленных, принципов данного вида государственной правовой политики.

Однако сам факт ускорения законодательной процедуры заслуживает положительной оценки. Длительный процесс принятия законов, когда между чтениями проходят годы, имеет негативные последствия. Примером может служить упоминавшийся выше многострадальный проект закона "О нормативных правовых актах" и ряд других. Законопроект устаревает, субъект права законодательной инициативы может потерять свой статус, общественные отношения меняются, развивается смежное законодательство. Все это выступает негативными факторами правотворчества. Пока только для проекта закона о федеральном бюджете установлены четкие временные рамки каждого чтения. На наш взгляд, подобный положительный опыт может быть успешно распространен на все другие законопроекты.

Следует также отметить, что потенциал субъектов законодательной инициативы используется не в полной мере, отчасти из-за отсутствовавшего в нашей стране в течение многих лет механизма коррекции федеральных законов путем внесения консолидированных законодательных инициатив со стороны регионов, на что обратил внимание Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию в 2009 году. Не вполне отработанным в законодательной практике является и внесение законодательных инициатив несколькими парламентами субъектов Российской Федерации совместно.

Субъекты права законодательной инициативы проявляют заинтересованность в оптимизации взаимодействия федерального и регионального уровней законотворчества. В частности, они обращают внимание на целесообразность официального информирования законодательных органов субъектов РФ о ходе рассмотрения внесенных ими проектов федеральных законов, о причинах их отклонения, официальных заключениях, полученных на законопроект, потребность систематизации информации о целях и предметах правового регулирования проектов федеральных законов, вносимых субъектами Федерации. Это необходимо для выявления общих проблем, в решении которых могут быть заинтересованы и другие субъекты.

Сегодня наблюдается активный всплеск внимания к проблемам, существующим на региональном уровне реализации правотворческой политики. В свою очередь, анализ участия регионов России в законодательном процессе на уровне Федерации является важным направлением мониторинга данного вида правовой политики. Такой мониторинг может содействовать определению приоритетов в правовом регулировании общественных отношений и выявлять наиболее оптимальные пути взаимодействия федерального парламента с парламентами субъектов Федерации.

Продолжая рассматривать проблемы государственной правотворческой политики на региональном уровне, следует отметить, что если по формальным признакам все принятые законы субъектов Российской Федерации разделить на вновь принятые законы и законы о внесении изменений и дополнений в действующие законодательные акты, то можно говорить (как и на общефедеральном уровне) об устойчивой тенденции превалирования "поправочного законодательства".

Динамика изменений в региональном законодательстве тесно связана с изменениями федерального законодательства. Так, по статистике принятия законов в Новосибирской области, количество законов о внесении изменений и о признании утратившими силу законов области составляет более половины законов, принимаемых Новосибирским областным Советом депутатов в течение последних лет работы. Только за 2007 год из 72 законов о внесении изменений в действующие законы было принято 47 законов, вызванных изменениями федерального законодательства. Аналогичная ситуация складывается и в других субъектах Федерации.

Предложенные Президентом России приоритетные национальные проекты: "Здоровье", "Образование", "Доступное и комфортное жилье гражданам России", "Развитие агропромышленного комплекса" придали дополнительный стимул развития законотворчества субъектов Российской Федерации. Основными Федеральными законами, повлекшими внесение изменений в законы субъектов Российской Федерации в течение рассматриваемого периода стали Жилищный, Лесной, Бюджетный, Земельный, Градостроительный кодексы РФ, Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых общефедеральных законодательных актов в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также пакет федеральных законов, связанных с совершенствованием разграничения полномочий между Федерацией и субъектами РФ.

В то же время на уровне субъектов прослеживается тенденция консолидации непосредственно региональных законов. Таким образом, решается задача преодоления множественности законов, изданных по одному и тому же предмету либо тематически пересекающимся предметам регулирования. Итогом этой работы являются, например, принятые многими субъектами Федерации законы об административных правонарушениях. К числу таких законов можно отнести и законы о муниципальной службе в субъектах Российской Федерации. Результатом качественной содержательно-структурной переработки ряда законов субъектов Российской Федерации стало принятие некоторыми субъектами (например, Воронежской, Курской областями) универсального закона - Избирательного кодекса. Его законоположениями регулируются выборы депутатов, порядок формирования избирательных комиссий, статус, порядок выдвижения и регистрации кандидатов, финансирование выборов и т.д. Подобное укрупнение законов, так называемый "пакетный" подход к их принятию обеспечивают компактность правового регулирования, облегчают правоприменение.

В качестве одной из позитивных тенденций развития региональной правотворческой политики можно назвать исключение принятия так называемых "точечных законов", выражающих интересы определенной группы лиц. Это достигается в том числе и посредством проверки законопроектов на коррупциогенность. Например, в Курской области подобная проверка осуществляется в соответствии с Постановлением губернатора Курской области "О порядке проведения экспертизы нормативных правовых актов Курской области, договоров, соглашений на коррупциогенность".

Следует отметить такую тенденцию региональной правотворческой политики, как превалирование законов субъектов Российской Федерации, внесенных высшим должностным лицом субъекта Федерации, который по сути является самым активным субъектом права законодательной инициативы. В то же время количество законопроектов, вносимых в региональные законодательные органы их депутатами, представительными органами местного самоуправления, иными субъектами права законодательной инициативы, снижается. Например, в Курской области 285 (65%) законов от их общего числа за 2004 - 2007 годы было внесено губернатором Курской области, 146 (34%) - депутатами Курской областной Думы, 4 (1%) - иными субъектами права законодательной инициативы. Законы, внесенные губернатором Курской области, составили приоритеты законодательной деятельности Курской областной Думы на протяжении всех четырех лет. Ни одного законопроекта, внесенного губернатором Курской области, Курская областная Дума не отклонила.

Анализ результатов правотворчества субъектов Федерации дает возможность отметить положительную тенденцию изменения региональной правотворческой политики в сторону улучшения качества правового регулирования, в котором существенную роль играет своевременное изучение изменений федерального законодательства, внесение соответствующих изменений в региональные акты, анализ судебной практики, актов Конституционного Суда Российской Федерации, обмен опытом.

Так, депутаты Ставропольской краевой Думы принимают активное участие в общественно-политической жизни России, развитии межпарламентского взаимодействия. Представители ГДСК регулярно участвуют в парламентских слушаниях, работе комитетов и комиссий Федерального Собрания, всероссийских конференциях по проблемам федерального и регионального законотворчества, заседаниях Совета законодателей России и Южно-Российской Парламентской Ассоциации.

Закрепляется практика изучения опыта законодательных органов других регионов, систематизации и формализации собственной практики. Например, существенную роль в подготовке новых положений Закона "О бюджетном процессе в Ставропольском крае" сыграло изучение опыта Чувашской Республики. В результате анализа и обобщения практики работы краевой Думы подготовлено несколько лазерных дисков с информационно-справочными материалами о работе ГДСК, регулярно выпускаются сборники статей Научного экспертно-аналитического консультативного совета при Государственной Думе Ставропольского края.

В то же время в процессе развития региональной правотворческой политики выявляются и другие проблемы. Так, в соответствии с Регламентом Государственной Думы РФ и Правительства РФ ряд законодательных инициатив субъектов Федерации для их дальнейшего продвижения должны получить положительные заключения Правительства Российской Федерации. Анализ этих заключений позволяет сделать некоторые общие выводы для повышения качества законодательных инициатив субъектов Российской Федерации. В частности, о том, что законодателям необходимо лучше обосновывать цель внесения конкретного законопроекта, точнее прописывать дефиниции, делая их более четкими, чтобы в дальнейшем при исполнении закона не возникали вопросы по их толкованию. При внесении поправок в действующие законы следует оценивать, не возникнет ли конкуренции норм между предлагаемыми изменениями и другими статьями нормативно-правового акта, а также проверять свои инициативы на соответствие действующему законодательству. В случае появления дополнительных расходов бюджета необходимо представлять в финансово-экономическом обосновании законодательной инициативы расчеты таких затрат и т.д. Именно по причине отрицательных заключений Правительства большинство законодательных инициатив регионов так и не стали федеральными законами.

Конституционный Суд РФ встал на защиту интересов субъектов Федерации, рассмотрев вопрос о неконституционности статьи 100 Регламента Правительства РФ. Наделение Конституцией Российской Федерации правом законодательной инициативы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации согласуется с закрепленными ею принципами народовластия, федерализма, равноправия субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой, а также принципами разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, по которым законодательные органы государственной власти Российской Федерации и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают, соответственно, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3, части 3 и 4 статьи 5, статьи 10, 71 - 73 и 76 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в предусмотренных Конституцией Российской Федерации пределах участвуют в федеральном законодательном процессе в силу своего конституционно-правового статуса. Предоставленное им право законодательной инициативы - поскольку оно осуществляется в соответствии с указанными конституционными принципами, с соблюдением конституционных целей и в установленных Конституцией Российской Федерации пределах - не может ограничиваться. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации нарушение прав субъектов Российской Федерации было устранено путем признания не соответствующим Конституции Российской Федерации статья 100 Регламента Правительства Российской Федерации. Безусловно, это значительная победа федерализма и народовластия, однако для повышения эффективности участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе еще очень многое предстоит сделать.

Все это подводит к выводу о необходимости поднять законотворческую деятельность в субъектах Российской Федерации на качественно более высокий уровень. Динамично развивающееся федеральное и региональное законодательство требует соответствующего научно-правового обеспечения, информационно-аналитического реагирования как эффективных инструментов правотворческой политики. Интересны в этом отношении предложения отдельных субъектов права законодательной инициативы и ученых о создании научно-исследовательских учреждений, которые могли бы активно участвовать в разработке проектов и экспертизе федеральных законов и законов субъектов Федерации (в частности, по предметам совместного ведения), проведении мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Так, например, в марте 2002 года начал свою деятельность Научный экспертно-аналитический консультативный совет при Государственной Думе Ставропольского края. В апреле 2004 года при ГДСК создан Центр мониторинга права, анализа и прогноза развития законодательства и правоприменительной практики в Ставропольском крае, задачами которого являются отработка методики и форм ведения мониторинга правового пространства и правоприменительной практики в регионе. В Воронежской области в 2005 году создано государственное учреждение "Институт регионального законодательства" (или "Региональный центр мониторинга права"), уставной целью которого является повышение эффективности правового регулирования общественных отношений в Воронежской области путем развития научно-информационных основ законотворческого процесса, практических и научных разработок. Аналогичные учреждения действуют в Иркутской, Ленинградской, Московской, Самарской, Свердловской областях.

К сожалению, эта форма региональной правотворческой политики востребована еще не во всех субъектах Российской Федерации. В большинстве регионов сложилась практика привлечения отдельных специалистов в качестве экспертов либо возложения экспертных функций на уже существующие научные или учебные учреждения.

Оптимизация правотворческой политики на уровне субъектов Федерации должна идти как раз по пути специализации экспертных структур при региональных парламентах. Это объясняется тем, что: во-первых, создание подобных институтов обусловлено необходимостью качественной интеграции регионального законодателя в федеральный законодательный процесс, что возможно только при условии профессиональной оценки проектов федеральных законов. Во-вторых, только такие постоянно действующие структуры могут обеспечить системность и долгосрочность планирования законодательного процесса, в то время как политический и правовой кругозор парламентария ограничен пределами легислатуры. В-третьих, обеспечение комплексного предварительного нормоконтроля по вопросу о соответствии законов субъекта федеральным законам (иными словами, экспертиза проектов нормативных актов) не входит (и не может входить) в компетенцию конституционных (уставных) судов, а тем более судов общей юрисдикции (они осуществляют последующий контроль). Усилиями же управлений юстиции невозможно обеспечить независимую научную экспертизу всего массива проектов региональных законов. Наконец, только институты (центры) регионального законодательства способны выработать такие правовые позиции, которые (в совокупности) составляют методологию и методику законотворческой деятельности регионального парламента.

Еще одной из общих проблем региональной правотворческой политики является вопрос о взаимном влиянии законодательств регионов друг на друга и о сближении законодательств субъектов Федерации. В юридической литературе представлены три главных направления в этом процессе. Во-первых, это выработка общего курса правового развития заинтересованных субъектов; во-вторых, преодоление правовых различий, противоречий и пробелов в законодательстве; в-третьих, выработка общих принципов, единых юридических правил. Для федеративного государства данная проблема имеет исключительно принципиальное значение. Ее решение может быть обеспечено различными средствами и должно способствовать установлению гармоничных отношений между субъектами России, между центром и регионами, стабилизации политических, социальных и экономических процессов в стране.

В связи с этим представляется целесообразным внесение следующих предложений: о выработке единой концепции правотворческой политики в субъектах Федерации; о закреплении практики подготовки модельных законов на федеральном уровне, которые могли бы быть использованы субъектами, разумеется, с учетом региональной специфики; о разработке единых стандартов, программ, одинаково обязательных юридических терминов и правил юридической техники; становлении общих правовых режимов и признании обязательными общих правовых процедур и документов.

Эту работу необходимо вести в рамках взаимодействия ученых и практиков, на страницах научных изданий, информационно-методических сборников и другими способами, поскольку "законодательство, в том числе региональное, не только важнейшая часть, но и основа нормативно-правовой системы государства". Главной целью всей совокупности указанных мероприятий должно стать создание единого правового пространства, единой правовой системы в стране.

Повышенное внимание к системной разработке правовых норм, по убеждению все большего числа правоведов и государственных служащих, составляет основу сбалансированного развития регионального законодательства, позволяет учесть законные интересы всех участников регулируемых отношений. Однако не всегда требование системности воспринимается и воспроизводится в региональных нормативно-правовых актах на необходимом уровне. Отсутствие системности регионального законодательства, стремление к законодательному регулированию малозначительных вопросов, пресловутое "мелкотемье" продолжают оставаться типичным недостатком региональной правотворческой политики.

В качестве рекомендаций по совершенствованию правотворческой политики на уровне субъекта Федерации можно предложить соблюдение следующих требований в процессе разработки и принятия региональных законов: совершенствование планирования и прогнозирования регионального законодательства на основе результатов мониторинга действующего законодательства и правоприменительной практики; оценка необходимости закона: следует принимать только объективно необходимые региону, призванные регулировать наиболее важные сферы общественных отношений, законы; детальное исследование и учет общественного мнения и общественных интересов на всех этапах законотворческой деятельности. Важно выносить на обсуждение все существующие варианты проектов, предоставлять возможность общественным организациям и объединениям, трудовым коллективам и рядовым избирателям предлагать альтернативные формулировки правовых новелл, анализировать и учитывать их при доработке законопроектов, особо учитывать мнение ученых-правоведов и специалистов как специфической и самостоятельной части общественного мнения; определение связи и взаимодействия проектируемого закона с другими законодательными нормами, а также с другими социальными регуляторами; проведение сравнительных исследований правового регулирования того или иного вопроса в других регионах, анализ полученных результатов; обязательное проведение независимой правовой и других видов экспертизы каждого законопроекта. При этом необходимо разработать методические рекомендации по проведению такой экспертизы, определив обязательные критерии оценки проектов региональных законов.

Выполнение указанных и других требований станет серьезным стимулом для развития и совершенствования региональной правотворческой политики, что, несомненно, приведет к заметному повышению эффективности правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации.

Эффективность государственной правотворческой политики на федеральном и региональном уровне может измениться только тогда, когда сформируются и реально заработают институты гражданского общества. Только гражданское общество является той силой, которая может заставить власть помнить о своей ответственности перед гражданами и в периоды между выборами. В нашей стране оно находится в стадии становления. Ученые и специалисты отмечают его несформированность и определенную неустойчивость в России в настоящее время, хотя отдельные элементы его уже существуют.

На основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного  Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313  и Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Минюста России от 21 мая 2009 г. № 147 создано Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Ивановской области.

С 01.09.2008 года Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Ивановской области осуществляет на территории Ивановской области реализацию задач, функции и полномочий Министерства юстиции Российской Федерации в сфере: обеспечения единства правового пространства Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации (ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований; ведение государственных реестров уставов муниципальных образований РФ, муниципальных образований РФ); государственной регистрации общественных объединений, политических партий, религиозных организаций, иных некоммерческих организаций, а также контроля за их деятельностью; осуществления контроля и надзора в сфере адвокатуры и нотариата; осуществления контроля и надзора в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния;  реализации прав и исполнения обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным, уголовным и иным делам; проставление апостиля на официальных документах, подлежащих вывозу за границу.

В  2011 году в указанное ведомство на правовую экспертизу поступил 1241 нормативный правовой акт (в  2010 году – 1004)  и на начало 2011 года на экспертизе находилось  77 актов (на начало 2010 года – 61). Таким образом, количество поступивших на экспертизу нормативных актов по сравнению с 2010 годом увеличилось на 24% (в 2010 году количество  поступивших на экспертизу нормативных актов по сравнению с 2009 годом увеличилось на 30%). Таким образом, следует отметить тенденцию к ежегодному и значительному увеличению нормативных правовых актов, поступающих на правовую экспертизу.

В  2011 году проведено 1268 правовых экспертиз, что на  288 экспертиз больше, чем за  2010 год  (в   2010 году – 980). 

В отношении  1215 актов подготовлены экспертные заключения о соответствии  их  действующему федеральному законодательству (в 2010 году – 906). 

В  53 актах выявлены несоответствия федеральному  законодательству (из них:  законы Ивановской области – 4,  акты высшего органа исполнительной власти – 26, акты высшего должностного лица – 10, акты иных органов исполнительной власти – 13).

В  2010 году несоответствия федеральному  законодательству выявлены в 74  актах (из них: законы Ивановской области – 17,  акты высшего исполнительного органа – 23, акты высшего должностного лица  - 7,  акты иных органов исполнительной власти – 27).

2. Несоответствия федеральному законодательству  в  нормативных правовых актах выявлены в следующих сферах и по следующим вопросам: административное законодательство (2 НПА), предоставление государственных услуг (13 НПА),   государственная гражданская служба  (2 НПА),  оценочная деятельность (2 НПА),  розничная продажа алкогольной продукции (1 НПА), деятельность государственных учреждений (1 НПА),  здравоохранение и медицинское страхование   (6 НПА), референдумы, выборы (1 НПА), деятельность контрольно-счетного  органа (1 НПА), социальная сфера (2 НПА),  полномочия органов государственной власти, в том числе по осуществлению контроля (надзора) (14  НПА),   использование государственного имущества (3 НПА),  хозяйственная деятельность (1 НПА),    регулирование торговой деятельности  (1 НПА),   лицензирование отдельных видов деятельности (1 НПА).   жилищная сфера  (1 НПА), - ведение федерального регистра муниципальных правовых актов  (1 НПА).

Основными нарушениями  являются: ограничение гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством прав и свобод граждан Российской Федерации (6 НПА), несоответствие  норм регионального законодательства федеральному законодательству (46 НПА); принятие нормативных правовых актов в нарушение установленной компетенции исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (1 НПА).

Основными причинами нарушений федерального законодательства  являются несвоевременное реагирование регионального законодателя на изменения федерального законодательства, превышение полномочий органов власти субъекта Российской Федерации, предоставляемых федеральным законодательством, а также дублирование норм федерального законодательства с искажениями.

3. Всего в 2011 году  приведено в соответствие с федеральным законодательством  43 нормативных правовых акта (признаны утратившими силу – 12, изменены или дополнены  – 31), из них 5 актов,  в отношении которых экспертные заключения подготовлены в 2010 году  (в  2010 году  приведено в соответствие с федеральным законодательством 63 акта). 

Таким образом,  по итогам 2011 года приведение в соответствие нормативных актов, в отношении которых несоответствия выявлены в 2011 году, составляет 72%.

По состоянию на 30.12.2011 года  не приведено в соответствие 9 нормативных правовых актов Ивановской области (из них  в отношении 1 акта экспертные заключения о несоответствии подготовлены на  5 редакций, в отношении 1-го акта  экспертные заключения о несоответствии подготовлены на  2 редакции). 

4. В 2011 году  проводились  следующие обзоры, мониторинги законодательства и мониторинги правоприменения: в целях выявления положений, способствующих проявлению коррупции (ежеквартально), в сфере реализации полномочий, предоставленных Федеральным законом от 30.06.2006 № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» (ежеквартально), в сфере государственной гражданской службы (май, ноябрь),  в сфере организации и порядка ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в сфере образования, о практике рассмотрения судами дел по вопросам признания несоответствующими федеральному законодательству  и законодательству субъектов РФ и недействующими уставов  муниципальных образований, а также заявлений об оспаривании  решений о государственной регистрации или об отказе в государственной регистрации уставов муниципальных образований, о нормативных правовых актах Ивановской области, уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований Ивановской области по вопросам организации и проведения государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (февраль, май, август),  о реализации на территории  Ивановской области Указа Президента Российской Федерации  от 15.05.2008  № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» (ежемесячно),   в сфере проведения выборов и референдумов, о реализации положений Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», о выявленных пробелах действующего законодательства, препятствующих эффективной реализации Федерального закона от 06.10.2003  N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», мониторинг правоприменения  в целях выполнения постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29.03.2011 N 2-П, мониторинг правоприменения в целях своевременного принятия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации во исполнение ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2010 года (ежеквартально),- мониторинг правоприменения Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в целях обеспечения  принятия в случаях, установленных  данным федеральным законом, необходимых  нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, мониторинг правоприменения в части принятия органами государственной власти  Ивановской области нормативных правовых актов, регламентирующих осуществление мониторинга правоприменения, мониторинг правоприменения федерального и регионального законодательства в сфере исполнения решений судебных и других органов о взыскании денежных средств с осужденных,  обзор практики ведения федерального регистра  муниципальных правовых актов; обзор практики  ведения реестров уставов муниципальных образований и муниципальных образований.

 По результатам правовой экспертизы в 1-м нормативном правовом акте – Указе  Губернатора Ивановской области от 14.03.2011 № 57-уг "О проверке достоверности и полноты сведений,  представляемых гражданами Российской Федерации,  государственными гражданскими служащими Ивановской области,  и соблюдения государственными гражданскими служащими  Ивановской области требований к служебному поведению"  выявлены положения, несоответствующие действующему федеральному законодательству, а также коррупциогенные факторы. 

Отдельные нормы Положения о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами Российской Федерации, государственными гражданскими служащими Ивановской области, и соблюдения государственными гражданскими служащими Ивановской области требований к служебному поведению, утвержденного указом (далее - Положения), не соответствуют федеральному законодательству.

В соответствии с п.4 Положения информация о представлении гражданином недостоверных или неполных сведений, предусмотренная пунктом 3 настоящего Положения, может быть предоставлена: правоохранительными и налоговыми органами, постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений и общественных объединений Ивановской области, не являющихся политическими партиями, Общественной палатой Российской Федерации и (или) Общественной палатой Ивановской области, гражданами.

Вышеуказанный п.4 Положения нарушает принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, предполагающий законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы. 

Указанный принцип закреплен в  ст. 4 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

В целях реализации данного принципа п.6  Указа  Президента Российской Федерации № 1065 от 21.09.2009 рекомендует органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления руководствоваться данным Указом при разработке и утверждении собственных положений о проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы, государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации и муниципальными служащими, сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение указанных должностей, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также о проверке соблюдения государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации и муниципальными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей и соблюдения требований к служебному поведению, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», другими федеральными законами, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

В соответствии с  п.10 Положения о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21.09.2009 № 1065 (далее – Положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации № 1065)  снованием для осуществления проверки  достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами при поступлении на федеральную государственную службу в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации (пп. «б»  п.1), соблюдения государственными служащими требований к служебному поведению (пп. «в»  п.1) является достаточная информация, представленная в письменном виде в установленном порядке: а) правоохранительными органами, иными государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, б) постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями, в) Общественной палатой Российской Федерации.
Таким образом, пунктом 4 Положения значительно, по сравнению с федеральным законодательством, сужен круг органов и лиц, информация которых может служить основанием для проведения проверки: 1) достоверности и полноты сведений, предоставленных гражданами Российской Федерации, для: а) участия в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Ивановской области в исполнительные органы государственной власти Ивановской области,б) участия в конкурсе для включения в кадровый резерв на замещение вакантной должности гражданской службы в исполнительных органах, в) назначения на должность гражданской службы в исполнительных органах (п.1.1. Положения), 2) соблюдения гражданскими служащими требований к служебному поведению (п.1.3. Положения).

Данный вывод подтверждается Определением Верховного Суда РФ от 17.11.2010 № 56-Г10-22 «Об оставлении без изменения решения Приморского краевого суда от 25.08.2010», которым частично удовлетворено заявление о признании недействующим п. 7 Положения, утвержденного постановлением губернатора Приморского края от 11.05.2010 N 47-пг.

В рамках мониторинга на наличие коррупционных факторов в действующих нормативных правовых актах в  4 квартале 2011 года (с 10 сентября 2011 года по  9 декабря 2011 года) проведено 1124  антикоррупционных экспертиз нормативных актов.

За отчетный период положения, способствующие проявлению коррупции, выявлены в 6-ти нормативных правовых актах Ивановской области. По всем указанным нормативным правовым актам в органы государственной власти Ивановской области и в органы прокуратуры Ивановской области направлены заключения по результатам антикоррупционной экспертизы. 

В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. Президент Российской Федерации назвал коррупцию одним из главных барьеров на пути развития России. Глава государства подчеркнул, что борьба с коррупцией «должна вестись по всем направлениям: от совершенствования законодательства, работы правоохранительной и судебной систем – до воспитания в гражданах нетерпимости к любым, в том числе бытовым, проявлениям этого социального зла». Потребности совершенствования законодательства в контексте противодействия коррупции существуют в большинстве отраслей. Не является исключением и избирательное законодательство. Законодательные акты о выборах, как и другие нормативные регуляторы российской правовой системы, нуждаются в коррупциогенной экспертизе, что обусловливает актуальность изучения коррупциогенных факторов избирательного законодательства.

Несмотря на развитие демократических институтов Российской Федерации и  модернизацию нормативной правовой базы, связанной с выборами, в законодательстве, регулирующем организацию и проведение выборов в Российской Федерации, на сегодняшний день не полностью ликвидированы пробелы и коллизии, часть из которых носит коррупциогенный характер. Формулировки частей 7-10 статьи 91 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», связанные с возможностью отмены решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о регистрации списка кандидатов, об отказе в его регистрации, об исключении группы кандидатов из списка кандидатов, с отменой регистрации федерального списка кандидатов, отменой регистрации кандидатов, включенных в зарегистрированный федеральный список кандидатов, с исключением региональной группы кандидатов из федерального списка, допускают возможность выборочного правоприменения и нарушения равного статуса субъектов избирательного процесса. На федеральном уровне отсутствуют правовые нормы, препятствующие конъюнктурному изменению законодательства о выборах; вне периода избирательной кампании не регулируются отношения, связанные с политической рекламой; не предусмотрена юридическая ответственность иностранных (международных) наблюдателей за нарушение общепризнанных международных принципов и норм наблюдения за выборами.

Коррупциогенные факторы, противоречия и несоответствие правовых положений нормам федерального законодательства присутствуют в уставах и законодательных актов значительной части субъектов Российской Федерации. Не является исключением и Ивановская область.

В законодательстве данного субъекта Российской Федерации закреплено коррупциогенное положение о том, что если кандидат без вынуждающих к тому обстоятельств не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, выборного должностного лица, в результате чего назначены повторные выборы, этот кандидат должен полностью или частично возместить соответствующей избирательной комиссии произведенные ею расходы, связанные с проведением повторных выборов. Таким образом, объем возмещения расходов на проведение повторных выборов зависит от усмотрения избирательной комиссии. В целях устранения возможности выборочного правоприменения из статьи пункта 10 статьи 56 Закона Ивановской области от 27 июня 2003 г. (в ред. от 17 июня 2008 г.) № 60-ОЗ «О выборах», предлагается исключить словосочетание «или частично».

Устранение коррупциогенных факторов избирательного законодательства позволит повысить уровень доверия населения к представительным органам власти,  снизит социальную напряженность в обществе, будет способствовать демократизации и укреплению законности избирательного процесса.


Заключение

В результате проведенного анализа установлено, что юридическая практика – это деятельность по изданию, толкованию, реализации юридических предписаний, взятая в единстве с накопленным социально-правовым опытом.

Одним из важных направлений является нормотворческая деятельность субъектов РФ. По эффективности  издания  и реализации норм права можно судить о правовом уровне развития общества в целом. То есть, анализировать, насколько государство соответствует статусу «правового».

В формировании государственной правотворческой политики активное участие принимают законодательные (представительные) органы субъектов Федерации. Они обладают правом законодательной инициативы в Государственной Думе и дают заключения по направляемым на их рассмотрение федеральным законопроектам. Кроме того, в Совет Федерации Федерального Собрания входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному - от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95 Конституции РФ). Разумеется, в пределах своей нормотворческой компетенции субъекты РФ сами формируют свою правотворческую политику и сами претворяют ее в жизнь. Эта мысль подтверждается результатами упоминавшегося выше социологического исследования, большинство участников которого (43,5%) заявили, что на уровне субъекта Федерации возможно проведение самостоятельной правотворческой политики. Такая политика включает в себя, с одной стороны, научно обоснованную, системную и планомерную деятельность, прежде всего государственных органов (парламентов) субъектов Федерации, направленную на создание необходимых условий для максимально эффективного регулирования наиболее важных сфер общественных отношений. С другой стороны, она выступает важнейшим средством управления территориями, с помощью которого формируется стратегия и тактика их правового развития.

Сегодня, на фоне экономических и социальных трудностей, вызванных мировым кризисом, задача совершенствования законотворческой деятельности стоит особенно остро. Решить ее невозможно без налаживания эффективной системы взаимодействия региональных и федеральных представительных органов власти, включающей в себя целый спектр средств и методов правотворческой политики.

Нельзя забывать, что федеративное государство может стабильно функционировать и развиваться только при наличии действенной региональной политики, выражающей согласованные интересы в сфере федеративных отношений и реализующей эти интересы с помощью правозакрепленных и ресурсообеспеченных механизмов. Как отмечает Ю.А. Крохина, региональная правовая политика осуществляется путем "определения целей реформирования регионального правотворчества, выбора формы правовых актов, приоритетов среди общественных отношений, требующих правового регулирования, и т.д.". Фактически в данном случае речь идет именно о правотворческой политике, осуществляемой на уровне субъектов Федерации.

Значительное расширение поля правового регулирования и полномочий названных субъектов, сопровождающее реформу государственной власти, требует научного осмысления роли правотворческой политики как инструмента управления региональным правотворчеством. Это объясняется тем, что стратегическое управление правовым развитием регионов в условиях быстрых изменений, новых вызовов времени, должно включать в себя долгосрочное и среднесрочное планирование законотворческой деятельности, гармонизацию федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, а также постоянную работу по мониторингу регионального законодательства.

Важно помнить, что развитие гражданского общества во многом зависит от эффективности и корректности действий органов государственной власти, в том числе в сфере законотворчества. Все изменения в правотворческой политике, направленные на повышение эффективности законодательного процесса, работают в конечном счете и на формирование гражданского общества. Но наиболее близко с его становлением связана открытость законодательного процесса - высвечивание, проявление позиций политических объединений по всем вопросам регулирования общественных отношений. При этом важно, чтобы заинтересованные граждане и общественные объединения располагали соответствующей информацией не только в изложении СМИ (достаточно фрагментарно и зачастую окрашенном личным отношением комментаторов), но и из первоисточников. Необходима публикация и обеспечение открытого доступа (с помощью средств Интернет и других источников информации) всех законопроектов, вносимых на рассмотрение Государственной Думы, а также подготовленных к рассмотрению на ее пленарных заседаниях для их независимого общественного обсуждения. Такие обсуждения позволят повысить моральную и политическую ответственность инициаторов законопроектов за качество и уровень их подготовки, будут служить сдерживающим фактором для внесения "скороспелых" и "мелкотемных" законов, а в конечном итоге - способствовать повышению эффективности правотворческой политики.

К сказанному следует добавить, что в целом законодательная деятельность как на федеральном, так и на региональном уровне должна осуществляться с обязательным использованием средств правотворческой политики, т.е. быть научно обоснованной, стратегически выверенной и тактически возможной. Кроме того, подобная деятельность должна носить системный характер, стремиться к цельности законодательства, к его взаимосогласованности и исполнимости. В противном случае общество снова получит набор разрозненных законов, не подкрепленных реальным механизмом их исполнения, и в конечном счете не сможет добиться соответствующих его современным требованиям результатов.


Список использованной литературы

Нормативный материал

  1.  Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)// Собрание законодательства РФ, 26.01.2009, N 4, ст. 445.
  2.  О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества: Федеральный закон от 30.06.2006 N 93-ФЗ (ред. от 01.07.2011) // Собрание законодательства РФ, 03.07.2006, N 27, ст. 2881.
  3.  Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 03.12.2011) // Собрание законодательства РФ, 02.08.2010, N 31, ст. 4179.
  4.  О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 21.11.2011, с изм. от 06.12.2011)  // Собрание законодательства РФ, 02.08.2004, N 31, ст. 3215.
  5.  О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 21.11.2011) // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6228.
  6.  О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации: Указ Президента РФ от 28.03.2011 N 352 // Собрание законодательства РФ , 04.04.2011, N 14, ст. 1880
  7.  О выборах: Закон Ивановской области от 27 июня 2003 г. (в ред. от 17 июня 2008 г.) № 60-ОЗ//Собрание законодательства Ивановской области, 29.12.2006, № 38(320).
  8.  О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами Российской Федерации, государственными гражданскими служащими Ивановской области, и соблюдения государственными гражданскими служащими Ивановской области требований к служебному поведению: Указ Губернатора Ивановской области от 21 декабря 2011 г. N 228-УГ "О внесении изменений в указ Губернатора Ивановской области от 14.03.2011 N 57-уг //Ивановская газета от 30 декабря 2011 г., N 241.

Исследования

  1.  Еременко А.С. Право на получение квалифицированной юридической помощи // Актуальные проблемы правового обеспечения рыночной экономики на современном этапе: сб. науч. трудов. М.: ЮрИнфо, 2010.  
  2.  Казгериева, Э.В. Логические ошибки в судебном правоприменении: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. / Э.В. Казгериева. М., 2006.  
  3.  Липинский, Д.А. Общая теория юридической ответственности: дис. ... д-ра юрид. наук. / Д.А. Липинский. Самара. 2004.
  4.  Морозова, Л.А.Теория государства и права в вопросах и ответах / Л.А. Морозова.  М.: Инфра-М, 2007.
  5.  Негробов, В.Л. Мониторинг российского законодательства как элемент правовой политики: общетеоретический аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. Наук. / В. Л. Негробов . Владимир, 2008.  
  6.  Общие проблемы теории права и государства / под ред. В.С. Нерсесянца. М.: Юридическая литература, 2000.   
  7.  Поленина, С.В. Правотворческая политика. Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько,  М.: Инфра-М, 2003.  
  8.  Региональное развитие: опыт России и Европейского союза / отв. ред. А.Г. Гранберг.  М., 2009.
  9.  Чирков Д.К. Политическая коррупция в условиях реформирования российской государственности на рубеже веков: монография. М.: Дружба народов, 2008.  

Учебники и учебные пособия

  1.  Теория государства и права: учебник для высших учебных заведений./ М. М.И. Абдулаев: Магистр-Пресс, 2004.  
  2.  Право: азбука, теория, философия. В 3-х томах / С.С. Алексеев. М.: Инфра-М, 2006  
  3.  Теория государства и права. учебник 3-е изд. М. А.Б. Венгеров: ЮрИнфо,  2009.
  4.  Теория государства и права. (Учебное пособие). М. И.В. Григорьева: ЮрИнфо; 2009. 
  5.  Матузов, Н.И. Теория государства и права: учебник / Н.И. Матузов, А.В. Малько. М.: Юристъ, 2004.  
  6.  Мелехин, А.В. Теория государства и права: учебник / А.В. Мелехин. М.: Маркет ДС, 2007.    
  7.  Общая теория права и государства: учебник / под ред. В.В. Лазарева. изд. 2-е перераб. и доп.  М.: Юристъ, 1996.  
  8.  Пиголкин, А.С. Теория государства и права / А.С. Пиголкин. М., Юридическая литература 2003.   
  9.  Проблемы общей теории права и государства: учебник / под ред. Нерсесянца В.С. М.: Юридическая литература 2004.  
  10.  Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Юристъ, 2001.
  11.  Шевчук Д.А.  Теория государства и права. Конспект лекций. М.: Инфра-М, 2009.

Периодические издания

  1.  Дунаев, А.В. Правовая политика субъектов РФ - условие качества регионального законодательства. Трибуна молодых ученых. Вып. 10 // Воронеж. 2007.  
  2.  Еременко, А.С. О понятии юридической ошибки в правоприменительной деятельности // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. N 11.
  3.  Инициативы регионов будут услышаны // Парламентская газета. 2009. 3 февраля.
  4.  Красинский, В.В. О коррупциогенных факторах избирательного законодательства // Российская юстиция. 2010. № 2.  
  5.  Кудашкин, А.В. Коррупциогенные факторы в юридических нормах: природа, формы проявления, проблемы устранения // Право и образование. 2009. № 1
  6.  Крохина, Ю.А. Равноправие субъектов Российской Федерации как принцип финансово-бюджетной политики государства // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. N 1.
  7.  Мазуренко, А.П.Российская правотворческая политика: концепция и реальность // Юрист. 2010. № 2
  8.  Центр услышит регионы // Парламентская газета. 2009. 30 июня.

Судебная практика

  1.  Верховный Суд отменил приказ министерства / Российская газета. 2006. 15 марта.

 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

11158. Основні аспекти Закону України Про акціонерні товариства 73.5 KB
  Основні аспекти Закону України Про акціонерні товариства 22 жовтня 2008 Президент України підписав Закон Про акціонерні товариства далі Закон про АТ. Закон про АТ був опублікований в офіційному виданні 29 жовтня 2008 року і набрав чинності через 6 місяців з дати його
11159. Підготовка до проведення зборів акціонерів 113 KB
  Підготовка до проведення зборів акціонерів Загальні збори скликаються не менше одного разу на рік за рішенням або правління з обов'язковим узгодженням порядку денного з Спостережною радою або самої Спостережної ради. Рішення про проведення зборів повинне врахо
11160. Поняття значної угоди корпорації 43 KB
  Поняття значної угоди корпорації Акціонерне товариство є однією з найпоширеніших організаційноправових форм господарських товариств як в Україні так і в Росії. Відносна прозорість господарської діяльності акціонерних товариств і певна доступність даних про скла...
11161. Публічне та приватне акціонерні товариства 80.5 KB
  Публічне та приватне акціонерні товариства Правове положення акціонерного товариства Акціонерним товариством є комерційна організація статутний капітал якої розділено на визначену кількість акцій які засвідчують права учасників товариства по відношенню до то
11162. Роль депозитарної системи в корпоративному управлінні 52 KB
  ТЕМА 8. Роль депозитарної системи в корпоративному управлінні 8.1. Сутність депозитарної системи Національна депозитарна система створена для централізованого й ефективного обслуговування різних операцій з цінними паперами на території України. Існування такої...
11163. Система розкриття інформації акціонерним товариством 72.5 KB
  Система розкриття інформації акціонерним товариством Система корпоративного управління повинна забезпечувати своєчасне й точне розкриття інформації з усіх найважливіших питань що стосуються акціонерного товариства включаючи його фінансовий стан продуктивніст
11164. Стан корпоративного управління в Україні 69.5 KB
  Стан корпоративного управління в Україні Історія функціонування корпорацій в Україні складає понад 15 років. Вони набули широкого розповсюдження в усіх галузях вітчизняної економіки проте однією з головних рис економічних реформ що відбуваються
11165. Стандарти й моделі корпоративного управління 208 KB
  ТЕМА 2. Стандарти й моделі корпоративного управління План 2.1. Міжнародні стандарти корпоративного управління 2.2. Національні принципи корпоративного управління в Україні 2.3. Моделі корпоративних відносин 2.3.1. Англоамериканська модель 2.3.2. Японська модел
11166. Загальна характеристика органів управління акціонерними товариствами 41.5 KB
  Загальна характеристика органів управління акціонерними товариствами Відповідно до ст. 29 ЦК України юридична особа набуває цивільних прав і бере на себе цивільні обов'язки через свої органи що діють у межах прав наданих їм за законом або статутом положенням. Органи...