35382

Державне та регіональне управління

Конспект

Политология и государственное регулирование

Державне управління наука, що існує тільки у поєднанні теоретичного і практичного аспектів та вивчає різні види управлінської діяльності - від удосконалення праці державних служіювців до розробки концептуальних напрямків розвитку державних інституцій.

Украинкский

2014-12-18

3.79 MB

27 чел.

КОНСПЕКТ ЛЕКЦІЙ З ДИСЦИПЛІНИ «ДЕРЖАВНЕ І РЕГІОНАЛЬНЕ УПРАВЛІННЯ» Змістовний модуль 1. Сутність та напрями розвитку наукидержавне та регіональне управління” (30год.)

Лекція І (2год.)

Тема. Основи теорії державного управління 1. Категорії та поняття «державне управління», його мета та зміст.

Як і кожна наука, державне управління оперує певним набором категорій - фундаментальних понять, що відображають найбільш суттєві, закономірні управлінські зв'язки та відносини.

Категорії державного управління:

  •  мають об'єктивний характер, їх зміст відображає суспільні відносини в соціальному управлінні, що іс нують незалежно від волі та свідомості суб'єктів управління;

іюни мають історичний характер, бо розроблялися протягом усієї історії розвитку управлінської думки і, безумовно, їхній зміст збагачується новими надбаннями цивілізації;

  •  система категорій державного управління відображає основні проблеми його дослідження, структуру його предмета.

Державне управління наука, що існує тільки у поєднанні теоретичного і практичного аспектів та вивчає різні види управлінської діяльності - від удосконалення праці державних служіювців до розробки концептуальних напрямків розвитку державних інституцій.

Наукова галузь "Державне управління" має своє чітко окреслене об"єктно-предметне поле досліджень, а саме - один із основних видів людської діяльності - управління державою. Воно синтезує соціально-політичний, історичний, юридичний, економічний, психологічний підходи, не обмекуючись і не зливаючись при цьому з жодним із них.

Якщо управління в бізнесі спрямоване на отримання прибутку шляхом підприємництва, то дерЖс вне управління - на забезпечення суспільного життя громадян в усіх його сферах.

Отже, предметом державного управління є діяльність щодо здійснення рішень політичної влади формування інститутів управління і включає в себе теорію управління, історію державного управління, науку про апарат державного управління та державну службу, форми і методи управлінської діяльності, дослідження відносин між суспільством і державними інсти,путами. До предмета державного управління належать також культура управління, мисте цтво управління та ін.

Державне управління як навчальна дисципліна дає своїм слухачам знання принципів, функцій, методів і прийомів управління, організації державного управління і державної служби, форм управлінської діяльності, державно-управлінських відносин.

Аналіз світового досвіду показує, що "Державне управління" (РиЬІіс асішіпізігаїіоп) вже давно визнано як самостійну галузь професійної діяльності, академічної підготовки і наукових досліджень. Переосмислення сутності держави, її основних функцій і ролі в сучасному суспільстві привело до визнання "Державногоуправління" як самостійного виду діяльності.

Як самостійна галузь знань, управління бере свій початок у глибокій давнині. У Стародавній Греції існувала наука про управління державою, яка визначала правила управління, ідеальні завдання держави.

Значний вплив на управлінську науку справили погляди Платона, Сократа, Макіавеллі, Монте;к'є, Гоббса, Локка, Дідро, Руссо, Канта, Гегеля, Токвіла. Класиками теорії управління стали такі дослідники новітнього часу, як Вудро Вільсон, Макс Вебер, Фредерік Тейлор, Честер Беризрд, Леонард Байт, Дуайт Валдо, Отго Майєр. У наш час продовжують наукові пошуки Глен

з

визначається економічними та політичними основами суспільного устрою. Ці відносини типу "влада-підпорядкування" можуть мати різний характер залежно від повноважень суб'єкта, ступеня самостійності об'єкта управління та багатьох інших факторів. Вони можуть бути формальними (субординації) і неформальними (координації), галузевими, міжгалузевими, територіальними та ін.

Узгодження (упорядкування) управлінських дій призводить до встановлення між ними вертикальних зв'язків - субординації, тобто підпорядкування одного інтересам іншого. Субординаційні відносини розрізняються за певними видами: пряме підпорядкування, непряме підпорядкування, подвійне підпорядкування, ієрархічне підпорядкування тощо. Всі ці види субординації мають свої особливості та певний обсяг у конкретних системах управління залежно від методів, які використовуюються у відносинах "суб'єкт - об'єкт".

Встановлення між ними горизонтальних зв'язків носить назву координації, тобто поєднання двох і більше однорівневих з точки зору визначеного критерію дій, що забезпечують досягнення запланованого результату. Координаційні відносини розрізняються за видами: узгодження, предметно-технологічна взаємодія, ієрархічна або складна взаємодія. Субординацію і координацію можна розглядати як двоєдине виявлення сутності управлінської діяльності, а також, як її базові форми. У процесі цієї діяльності вони доповнюють одна одну, причому, залежно від конкретної ситуації, переважає та чи інша.

Сторони відносин, вступаючи у взаємне спілкування, формують зміст управлінських відносин. Між ними існує тісна взаємодія, що здійснюється за допомогою прямих (від суб'єкта до об'єкта) і зворотних (від об'єкта до суб'єкта) зв'язків.

Деякі автори виділяють "формальні" (офіційні) і "неофіційні", а також відносини "організації" та "дезорганізації". Крім того, державно-управлінські відносини можна класифікувати таким чином: галузеві (відносини в межах однієї галузі); територіальні (у межах одного регіону); міжгалузеві (між органами різних галузей); міжрегіональні (між органами різних регіонів); територіально-галузеві.

Таким чином, державне управління характеризується наявністю цілісної системи, керуючої і керованої їх частин, причинно-наслідковими зв'язками між ними, динамізмом розвитку. Воно являє собою сплановану діяльність системи, яка управляє, спрямовану на здійснення оптимального функціонування і розвитку держави.

Риси державного управління

Виділяють такі риси державного управління, що розкривають його суть:

  1.  Державне управління завжди являє собою певну організуючу діяльність, в результаті якої виникають конкретні, управлінські за змістом відносини.
  2.  Необхідною умовою їх виникнення є наявність суб'єкта, наділеного владними повноваженнями для здійснення управлінських функцій.
  3.  Дпя виникнення управлінських відносин, крім суб'єкта, у них повинен брати участь також і об'єкт (об'єкти), на діяльність якого спрямовується управлінський вплив суб'єкта.
  4.  Характер відносин, які виникають між ними, завжди є владним, а в умовах державного управління - державно-владним, причому цими повноваженнями наділена завжди одна сторона - суб'єкт управління, а об'єкт управління є лише виконавцем вказівок і директив, що поступають від суб'єкта.

З.Організуюча діяльність державно-владного характеру полягає у виконанні та розпорядництві згідно з вимогами закону, тобто є підзаконною, грунтується на чинному законодавстві.

  1.  У правлінський вплив, який виникає під час цієї організуючої діяльності і налагодженні управлінських відносин, може мати різний за своїми параметрами характер: це і державне регулювання, і централізоване керівництво, і оперативне управління.
  2.  Цю діяльність можна певним чином розділити на етапи (цикли, фази), в основі класифікації якої є її функціональна природа і організація, робота з кадрами, керівництво, координація, звітність, складання та виконання бюджету.

Ще виділяють цілеспрямованість, наукову обгрунтованість, планомірність впливу держави (через систему її органів) на суспільні відносини і зв'язки, універсальність, практичність, економічність, суспільну активність, різноманітність організаційних форм здійснення державного управління.

Райт, Бернар Гурне, Наомі Лінн, Фелікс Нігроу, Річард Стільман, Клаус Коніг, Бернард Беккер та ін.

Державне управління в сучасному розумінні виникло в час становлення індустріального демократичного суспільства. У цих умовах демократія стає адекватною формою організації суспільно-політичного життя і вимагає наукового обгрунтування світових досягнень управлінської думки. Саме конкурентне суспільство породжує попит на адміністративно- управлінську науку, створюючи оптимальні умови для її розвитку Адже досвіду і навиків, логіки і мистецтва керівництва вже недостатньо для ефективного управління соціально-економічними процесами і явищами. Потрібен науковий підхід до організації роботи апарату державного управління.

Суб'єісги і об'єкти державного управління

Державне управління є одним із видів діяльності щодо здійснення державної влади (поруч із законотворенням і правосуддям), яке полягає у практичному здійсненні організаційних, виконавчо-розпорядчих функцій по втіленню в життя вимог законодавства і здійснення на цій основі управлінського впливу щодо об'єктів управління. У соціальній сфері взаємодія суб'єктів і об'єктів управління відображає все розмаїття соціальних відносин суспільства. Ці зв'язки носять політико-державний, владноорганізуючий характер і здійснюються на підставі соціальних, передусім правових норм, регламентуються встановленими організаційно-процесуальними формами.

Розглядаючи організаційну структуру державного управління, можна зазначити, що державне управління здійснюють суб'єкти державного управління. Управлінський вплив суб'єктів здійснюється відносно об'єктів державного управління.

А.Петров визначає суб'єкт управління як спеціальні групи людей, які за допомогою різних форм організаційної практики здійснюють необхідні рухи об'єкта. А-Годунов зазначає, що суб'єктом управління в суспільних процесах виступають люди. Ю.Тнхомиров вказує, що суб'єкти, які управляють суспільством, - це або народ у цілому, або окремі його верстви, об'єднання, колективи, оформлені відповідним чином у політико-правових формах через систему державних і громадських організацій, інститути безпосередньої демократії. В. Афанасьєв підкреслює, що суб'єктом управління є складна система державних і недержавних організацій.

Це є правильним відносно соціального управління в цілому, шо ж стосується власне державного управління, то до його суб'єктів відносяться як державні органи, так і, безперечно, посадові особи, державні службовці, наділені владними повноваженнями, і громадяни.

Головною рисою суб'єкта державного управління є наявність у нього певної компетенції і владних повноважень, які дають змогу втілювати свою волю у формі управлінських рішень, керівних команд, обов'язкових до виконання. Відповідно об'єкт державного управління зобов'язаний підкорятися владній волі суб’єкта і в обов'язковому порядку виконувати його рішення.

Отже, суб’єкт управління - система, наділена певною компетенцією і державно-владними повноваженнями, що дозволяють їй втілювати свою волю в форму керівних команд чи рішень, обоє'язкових для виконання, тобто, це система, що управляє. У державному управлінні до суб'єктів управління відносяться: органи виконавчої влади (уряд, міністерства, місцеві державні адміністрації); посадові особи; службовці, що наділені державно-владними повноваженнями.

Обєкт управління - це система, яка підпорядковується владній волі суб'єкта управління і виконує його рішення, тобто система, якою управляють. Слід зазначити, що між суб'єктом і об'єктом державного управління не існує абсолютних меж: система, яка управляє, будучи суб'єктом відносно того чи іншого об'єкта, сама, в свою чергу, є об'єктом управління іншим суб'єктом. Так, наприклад, обласна державна адміністрація, що здійснює управлінські функції на території області, будучи суб'єктом управління на цій території, разом з тим є об'єктом управління Кабінету Міністрів, а останній, у свою чергу, є об'єктом управління Президента.

Між суб'єктами і об'єктами виникають управлінські відносини лише завдяки тому, що суб'єкти наділені відносно об'єктів владними повноваженнями, які дають змогу їм здійснювати свій управлінський вплив.

Державно-управлінські відносини - це особливий вид суспільних відносин, в яких їхні учасники відчувають на собі державно-управлінську дію, що відповідає меті держави,

4

Соціальність державного управління визначається не тільки впливом на неї різних сфер життя. Управління саме здатне впливати на процеси економічного, культурного та іншого розвитку. Державне управління - не тільки компонент соціальної системи, воно є структурою, що здатна сама забезпечити владарювання. Так, знаряддям здійснення владних повноважень є виконавча влада як вид єдиної державної влади, що здійснює владно-політичні та владно- адміністративні функції.

Отже, головною характерною рисою адміністративно-управлінських відносин, що виникають у сфері державного управління, є їх владний характер (на відміну від інших правовідносин, зокрема цивільно-правових), який дає змогу органам виконавчої влади здійснювати управління відповідними об'єктами у визначених сферах і галузях діяльності. Підсумовуючи сказане, можна вважати, що державне управління - це вид діяльності держави, яка полягає у здійсненні нею управлінського організуючого впливу шляхом використання повноважень виконавчої влади через організацію виконання законів та інших нормативно- правових актів чинного законодавства, здійснення розпорядчих функцій з метою комплексного соціально-економічного розвитку, а також забезпечення реалізації державної політики у відповідних сферах суспільного життя.

  1.  Головні ознаки та особливості поняття "державне управління"

Державне управління виступає як соціальне явище, адже воно є керівництвом кимось або чимось, атрибутом суспільного життя і проявляється там, де є спільна діяльність людей. Тобто є важливою складовою соціального управління.

Для соціального управління характерна численність об'єктів, які утворюють декілька видів управління: державне управління, громадське, апаратне (організаційне), церковне та сімейне. Кожен з цих видів має свій власний окремий об’єкт управлінського впливу, специфічну правову базу, організаційний порядок функціонування, відповідальність тощо.

Державне управління є ключовим видом, який включає в себе апаратне управління

Його зміст полягає у цілеспрямованому впливі на суспільство і на окремі частини (ланки), через державу, за допомогою державного апарату, головне призначення якого полягає в управлінні суспільними і державними справами з метою їх упорядкування, удосконалення і розвитку. Без державного управління неможливе цілеспрямоване функціонування суспільства. Соціальне управління розуміють як реалізацію організаційних функцій, які створюють необхідні умови для досягнення в процесі спільної діяльності людей поставленої мети. Система соціального управління дуже широка і багатопланова, що спирається на існування та функціонування інститутів громадянського суспільства і держави - політичних партій, громадських організацій, органів державної влади.

В умовах існування держави, концентрації в її руках основних важелів управління найважливішою частиною соціального управління є державне управління. При цьому воно є основним видом соціального управління і співвідноситься з останнім як часткове і загальне. Державне управління носить підзаконний характер, спрямований від виконавчої влади з гарантованою обов'язковістю, нормативністю, що забезпечені примусовою силою держави. Соціальне ж управління базується значною мірою на організаційних, моральних нормах. Прикладом може слугувати громадське управління, яке розглядається як організований вплив об'єднань громадян на реалізацію окремих функцій і завдань управління, їх участь в управлінні, роботі самоврядних органів. У сімейному управлінні, де між членами родини існують зв'язки суто організаційні, проявляються деякі елементи управління: вироблення спільних цілей, ухвалення рішень, узгодження інтересів, досягнення поставленої мети тощо.

Державне управління являє собою виконавчо-розпорядчу діяльність, основним напрямком якої є виконання законодавчо-нормативних актів. Державне управління є також специфічним засобом спрямовуючого впливу управлінської діяльності на процеси функціонування та розвитку держави. Вшцевикладене дає підстави вирізнити найхарактерніші ознаки державного управління:

  •  державне управління - це, передусім, соціальне, політичне явище;
  •  державне управління і органи, що здійснюють його функції, є складовою частиною єдиного механізму державної влади;
  •  державне управління - це процес реалізації державної влади, її зовнішнє, матеріалізоване вираження, і поза цим не існує. Зміст влади найяскравіше виявляється в державному управлінні. Так найхарактерніші особливості поняття "державне управління".

Головне призначення держави полягає в тому, щоб керувати суспільними справами. Будь- яка держава як організація політичної влади в суспільстві, як соціальний і політичний інститут проявляє себе у "зовнішніх" стосунках саме через практичне здійснення цієї влади. Яка влада - така й держава. Державна влада втілюється в діяльності державних органів, які у своїй сук\ пності утворюють механізм держави.

Визначення державного управління мають особливості.

Американський вчений Фелікс Нігроу:

  1.  Ц: спільні зусилля певної групи в контексті держави.
  2.  С хоплює всі три гілки влади - виконавчу, законодавчу й судову, а також їхній взаємозв’язок.
  3.  Виконує важливу роль у формуванні державної політики, а отже, є частиною політичного процесу.
  4.  Істотно різниться від приватного управління.
  5.  Тісно пов'язане з численними приватними групами й окремими індивідами в забезпеченні гро\ адських послуг.

Німецький соціолог Макс Вебер дав наступне визначення державного управління: «Державне управління - це конкретний вид діяльності щодо здійснення державної влади, що має функціональну та компетеційну специфіку, що відрізняє її від інших видів, форм реалізації державної влади".

В 1955 році Дуйт Валдо писав у книзі "Дослідження державного управління": "Що таке державне управління? Насправді немає доброго визначення державного управління. Чи, мабуть, є короткі визначення, але немає добрих коротких пояснень". По суті, державне управління є поєднанням політики, права, бізнесу й економіки, а якщо розглядати весь спектр його змісту, охоплює також історію, соціологію, психологію і навіть деякі точні науки, коли йдеться про математичні методи. У широкому розумінні державне управління базується на двох пери оосновах - політології та праві, а міжнародна практика, як вже зазначалося, виокремлює адміністративно-управлінську науку у спеціальну галузь знань про державу і суспільство.

Англійсько-український словник термінів і понять з державного управління так визначає це поняття. "Державне управління - широке й аморфне поєднання теорії і практики, покликане сприяти кращому розумінню уряду та зміцненню його зв'язку з суспільством, яким він править, а такох заохочувати державну політику, чутливішу до соціальних потреб, і запроваджувати таку адміністративну практику державних бюрократій, що спрямована головно на ефективність, продуктивність і дедалі більшою мірою на задоволення людських потреб.

Як загальне визначення цього поняття у західному світі можна ще навести те, яке подає всесвітньовідома енциклопедія Вгіїапіка: "Державне управління - це діяльність, яка включає здійс ієння політики та програм урядів (виконавчої влади). Сучасне державне управління включає діяльність у визначенні політики уряду, але, в основному, має справу з плануванням, організацією, спрямуванням, координацією та контролем за урядовими діями.

У сучасних дослідженнях російських вчених чітко проявилася тенденція на відхід від розууіння державного управління як системи державних органів, що наділені відповідними владними повноваженнями командного характеру. Воно розуміється як організаційна діяльність відповідних державних органів на основі законів до більш гнучких і демократичних його форм, зокрема, як "організованого процесу керівництва, регулювання і контролю державних органів за розвитком сфер економіки і культури, інших сфер державного життя".

Таким чином, державне управління - явище універсальне і рівною мірою притаманне всім без в інятку країнам. Однак, як видно з вищенаведеного, його розуміння в різних країнах є неоднаковим і значно різниться між собою. На його зміст впливають історичний та політичний досвід нації, рівень його економічного й суспільно-політичного розвитку, національні традиції, культура, ментальність та багато інших факторів.

Разом з тим, у всіх наведених тут визначеннях державного управління є те спільне, що відзначається всіма науковцями і практиками, незалежно від їх громадянства, національності чи країни їхнього перебування, і що властиво складає його суть. Найголовніше - це те, що воно являє собою владну, організуючу діяльність держави, її органів, в результаті якої виникають управлінські відносини.

Аналізуючи характерні риси державного управління, його можна визначити як багатогранну організуючу діяльність держави, яка здійснюється на основі та відповідно до чинного законодавства через практичну діяльність її органів виконавчої влади. Управлінська діяльність органів виконавчої влади, яку ми називаємо виконавчо-розпорядчою, полягає у: 1) діяльності щодо виконання законів; 2) діяльності з використання владних повноважень, наданих органу виконавчої влади чи посадовій особі (розпорядництво). Організовуючи виконання законів, суб'єкти управління розпоряджаються - видають владні акти управління, які набирають форми правових актів і є предметом дослідження як правової науки, так і науки управління.

Часто в науці і на практиці як рівноцінний замінник до терміна "управління" вживається термін "адміністрація", маючи на увазі не назву керівництва якогось органу чи організації, а сам процес здійснення управління (адміністрування). Цей термін походить від латинського "асі тіпізігиш", що означає підпорядкування, служба.

Саме тому галузь права, норми якої регулюють відносини у сфері державного управління, називається адміністративним правом.

Отже, державне управління - складне багатогранне явище, що охоплює численні фундаментальні та прикладні науки: технічні (прикладна математика, інформатика, технічна кібернетика, системо-техніка тощо), економічні (макро- і мікроекономіка, статистика, економетрія та ін.), природничі (гігієна праці, промислова медицина); політичні, юридичні, історичні, морально-етичні, соціологічні, організаційно-технічні, психологічні. Всі разом вони складають поняття "наука управління". Потреба у виокремленні управлінської науки визначається цілою, низкою факторів, які в сукупності визначають специфічні об'єкт і предмет, зміст, методи, закони, закономірності й тенденції нового напряму науки, а також відображають світовий досвід структурування наукової сфери.

Можна зробити висновок, що державне управління - це галузь науки, що складається з багатьох дисциплін, зосереджених на процесах і функціях управління і як вид діяльності держави проявляється у вигляді виконавчої та розпорядчої функцій.

3. Основні теорії державного управління

Наукові основи державного управління - це система наукових знань про управління державним механізмом, які складають теоретичну і методологічну базу практики адміністрування. Це система знань про структуру, установу, функції, методи, техніку, культуру управління та їх закономірності.

Американський професор Глен Райт розрізняє два підходи у визначенні предмета державного управління: американський та європейський. Перший - менш чіткий, але відкриває шлях для багатодисциплінарного методу вивчення державного управління (економіки, організації, системології, кібернетики, психології, соціології та ін.), сфокусованого на процесах і функціях управління. Це пояснюється історією розвитку цього методу в США, яка охоплює сто останніх років. Модель, яку застосовують до американського підходу, грунтується на перевазі методів господарського управління, де основою ухвалення управлінських рішень є раціональність і економічна доцільність. Як приклад американського розуміння державного управління можна навести таке визначення: "Традиційно, державне управління вважають виконавчим аспектом урядування. Воно нібито складається з усіх тих видів діяльності, які потрібні для здійснення курсу вибраних посадових осіб, а також діяльності, яка асоціюється з розвитком цих курсів".

Початок предмета державного управління в Америці поклала розвідка "Дослідження управління" Вудро Вільсона, написана у 1887 році, майже через сто років після заснування системи врядування США. У ній дається визначення й окреслюється сфера галузі державного управління. Він вважав управління продовженням науки політики, розмежувавши все-таки політику і управління, зосередив увагу на визначенні основних функцій державних органів і

8

державної виконавчої влади, система управління, встановлюються її головні засади (принципи) та характерні риси. Ось чому деякі вчені відзначають тісний зв'язок політики і державного управління. Так, С.Алєксєєв зазначає, що питання державного управління - це завжди питання політичної влади, політики, функціонування політичної системи. На думку А.Луньова, в теорії державного управління не викликає сумніву положення про те, що "державне управління носить політичний характер". Навіть ті вчені, які не поділять такої точки зору, вважаючи її односторонньою, через те, що держава виконує як політичні, так і неполітичні функції, схиляються до того, що останні набувають політичного значення.

Політика відіграє суттєву роль у визначенні загального курсу і соціальної спрямованості державного управління, реалізуючись за допомогою останнього. Тож неспроста політична і соціально-економічна невизначеність України вирішальною мірою впливала впродовж усіх років незалежності на невизначеність у системі державного управління нашої країни, відсутність єдності у підходах до її формування.

Необхідність здійснювати управління з'являється там, де потрібно об'єднати і скоординувати зусилля двох і більше людей. Саме тоді, коли в первісному суспільстві з'явилися перші елементи суспільної організації і суспільної праці (наприклад, необхідність полювання чи спільного захисту від ворога), з'явилася особлива функція управління, яка виникає внаслідок певних суспільних потреб і самої природи суспільної праці. Тому держава, яка на засадах громадянства об'єднує велику кількість людей, відчуває об'єктивну потребу у здійсненні діяльності з управління різноманітними питаннями, які виникають у процесі життя та становлять загальний інтерес для всієї спільноти: сприяння розвитку економіки, забезпечення збору податків та обороноздатності країни, розвитку науки, освіти, культури, надання соціальної допомоги та ін.

Потужний імпульс філософському осмисленню державного управління дав розвиток античної демократії, яка зародилась у Древній Греції. Пізніше управлінська думка пережила період застою. Однак у ХУІІ-ХУШ століттях активізація суспільного життя в Європі та Північній Америці, розвиток демократичних інститутів дали новий потужний поштовх для розвитку теорії управління. В XIX ст. управлінські теорії і концепції отримують подальше удосконалення.

Серцевиною управління і основою адміністративної науки є знання про державу. В умовах антагоністичних інтересів класів, верств і соціальних груп суспільство має життєву потребу в інституції, яка здатна забезпечити необхідний мінімум їх консолідації. Таким утворенням і стає держава, покликана улагоджувати протилежні класи, соціальні прошарки. Термін "держава" вперше вжив італійський філософ Н.Макіавеллі.

Держава - це соціально-політичний механізм, що виникає в класовому суспільстві з метою регуляції суперечливих відносин між класами і соціальними групами, вирішення конфліктних ситуацій, забезпечення відповідного рівня соціальної стабільності системи.

Держава - це засіб суб'єктивного вирішення об'єктивних суперечностей, які розв'язуються, як правило, насильницькими методами і переважно в інтересах того соціального суб'єкта - економічно організованого та інтелектуально пануючого класу, представники якого володіють державною владою.

З'явившись ще в рабовласницькому суспільстві, держава постійно змінювала свою форму, проте її суть залишається незмінною: вона завжди була механізмом здійснення політичної влади, реалізації інтересів панівних верств населення. У суспільстві держава виконує низку функцій, які здійснює спеціально сформований державний апарат.

Ще античними мислителями (Платон, Арістотель) осмислювалися основні ознаки держави:

  •  наявність так званої "публічної влади" (з апаратом управління і примусу);
  •  територіальний принцип організації населення;
  •  податки з населення для утримання публічної влади.

Головним питанням політичного буття суспільства (держави) вважалося питання про владу: організаційні засади влади, динаміка і ефективність її функціонування.

Отже, як регулятивний механізм функціонування та розвитку соціуму держава відрізняється від інших суспільних інститутів низкою ознак:

-існуванням певної групи людей, зайнятих виключно управлінням суспільством як цілісною системою;

-монополією на владу щодо всього населення;

-пр івом здійснювати внутрішню та зовнішню політику від імені всієї нації;

-суиеренним правом видання законів і правил, обов'язкових для всіх груп населення і кожного громадянина;

-організацією влади за певним територіальним принципом -адміністративно-територіальним поділом;

-мо юпольним правом вилучення податків, формуванням національного бюджету.

Державно-філософська думка завжди надавала значної уваги питанням теоретичного обгрунтування проблем походження, сутності, головних ознак та функцій держави. Були спроби побудови ідеальних моделей державного устрою, поради володареві (правителю) щодо організації державного управління й ведення державних справ, утопічні й реалістичні прогнози державного будівництва тощо.

Арістотель вважав, що держава утворюється, коли виникає "спілкування", зв'язок між сім'ями і родами задля благого життя та самоцінного існування. Фома Аквінський обгрунтував її зумовленість божественними законами. Н.Макіавеллі в основу державного будівництва поклав матеріальний інтерес (приватну власність) особистості. За Гоббсом, держава - це своєрідний звір (Леї іафан), який підкоряє собі всі існуючі структури. Ж.-Ж.Руссо вбачав джерело виникнення дерхави в суспільному договорі. Цю ж думку обстоював І.Кант. Гегель у свою чергу наголошував, що держава є виразом усезагальнених інтересів, усезагальненої волі.8 К.Каутський впер ше в історії філософської думки висловив припущення про можливість формування держави як надкласового інституту. Цю ідею підхопив Ю.Хабермас. Х.Джонс відстоював концепцію держави загального благоденства, що нібито забезпечує оптимальну регуляцію людських стосунків та приватного господарювання. У Маркса знаходимо не лише визначення держави як організованого насильства одного класу над іншим, а й міркування щодо виконання державою спільних справ, таких, приміром, як будівництво шляхів сполучення, забезпечення порядку, захигг кордонів тощо. Сучасні уявлення про правову державу базуються на романо-германських та англосаксонських традиціях, а їх теоретичним підґрунтям вважаються вчення англійського філо ;офа Д.Локка та німецького філософа І.Канта. Термін "правова держава" вперше з'явився на почагку XIX ст. у німецькій літературі, а подальший розвиток ця концепція отримала в середині цього ж століття. У XX ст. правова держава отримує додаткові визначення, виступаючи як "соціальна правова демократична держава".

Отже, управління як вид суспільної діяльності виникло внаслідок необхідності узго;ження, підпорядкування приватних, часткових (групових) інтересів більш загальному інтересу - спільному. А інтерес є визначальною, вихідною основою влади і управління.

Щодо розуміння такого явища як управління, то існує багато точок зору. Згідно з однією, яка йде від Платона та Арістотеля, управління як частина політичного процесу ототожнюється із суспіпьним способом існування. Тобто жити у суспільстві означає жити за певними правилами, а мистецтво управління суспільством виступає як всезагальна форма соціальних зв'язків. Сама ж соціаіьність грунтується на розумінні суспільства як конгломерату атомізованих індивідів, а їх відношення свідомо встановлені договірні відносини на основі державності.

Ще один підхід - марксистський. Він виходить з того, що суспільство формується у процесі спільної діяльності людей. А тому соціальність створюється не державним об'єднанням, а спільною участю людей у праці. Звідси - первісні форми життя - відсутність політичного суспільства, оскільки воно було соціально однорідним. Після утворення різноманітних соціальних груп зі своїми специфічними цілями приватні інтереси відокремлюються від спільного інтересу, починаючи протистояти йому. Поляризованість такого суспільства набуває проблемного характеру, вирішення якого вимагає особливого виду людської діяльності - державного управління як конкретного виду щодо здійснення державної влади. Воно здійснюється за допомогою апарату державного управління.

У політологічній, юридичній та філософській літературі як національній, так і в зарубіжній, ще не сформовано остаточного й загальновизнаного поняття "державного управління". Існують декілька точок зору на цю проблему: одна трактує це явище за його сутпо та реальним змістом, інша - за формами, у яких воно існує та функціонує. Широко розповсюдженим підходом до його визначення є віднесення до державного управління діяльності держави, яка не входить у компетенцію інших видів державної діяльності, - представницької та судової. Таке досить просте його визначення все-таки не розкриває призначення та матеріальної суті державного управління. Адміністративне право визначає управління як виконавчу та розпорядчу діяльність держави. Проте й таке визначення повністю не розкриває змістовного характеру та суті управлінської діяльності. Можна сказати, що державне управління найбільш динамічна сфера суспільної системи, що виникає з потреби самого суспільства і супроводжує всю його історію, набуває політичного характеру і відповідних державних форм з виникненням держави. Адже уряд повсякчасно повинен відчувати інтереси класів, соціальних груп та індивідів, заохочуючи державну політику, чутливішу до соціальних потреб, запроваджуючи ефективне і продуктивне управління з метою найоптимальнішого задоволення людських потреб. Тому вивчення управлінських явищ вимагає з'ясування політичних процесів, а також усієї системи соціальних факторів і протиріч, через які знаходять собі дорогу пріоритетні економічні інтереси.

Соціальна структура безпосередньо становить підвалини державного управління, визначаючи його суб'єкти, інтереси, характер і спрямування управлінських процесів. Залежно від соціальної структури суспільства формуються політичні сили, які впливають на здійснення державного управління.

Розвиток машинного виробництва і товарного обміну, розгортання соціального протиборства призвели до послаблення безпосереднього панування хазяїна над виробником, до подальшої регламентації політичних стосунків нормами права замість вирішення проблем силовими методами. У сучасному світі єдиною інституцією, за якою визнається беззастережне право запровадження законів, рішень, наказів, обов'язкових для всіх громадян, стає держава. Без держави і її діяльності суспільство як система, як державна спільність функціонувати не може.

Контрольні запитання

  1.  .Що і як вивчає державне управління?
  2.  Визначіть мету і суть державного управління.

3.Охарактеризуйте роль держави в існуванні суспільства.

  1.  Що являє собою поняття "державна влада"?
  2.  Назвіть найхарактерніші особливості поняття "державне управління".

6.Чому державне управління є соціальним явищем?

  1.  Як співвідносяться між собою суб'єкт і об'єкт управління?
  2.  Які основні риси державного управління?
  3.  Які ознаки державного управління ви знаєте?
  4.  Назвіть особливості і різницю підходів у визначенні предмета державного управління.
  5.  .У чому суть взаємодії державного управління з іншими науками?

12.0характеризуйте групи найважливіших методів управлінської науки.

ІЗ.У чому різниця між теорією управління та мистецтвом управління?

Теми рефератів

  1.  Державне управління як необхідна умова функціонування суспільного життя.
  2.  Соціальне управління як організуюча функція суспільства.
  3.  Роль управлінської науки у проведенні демократичних перетворень в Україні.

4.3начення "спільного інтересу" в утворенні держави.

З.Уряд і соціальні потреби суспільства.

  1.  Суть і відмінності американського та європейського підходів до визначення предмета державного управління.

Т.Місце інших наукових дисциплін в управлінській науці.

  1.  Теорія управління і мистецтво управління - складові управлінської науки.

9.3авдання державного управління як науки і навчальної дисципліни у демократичному розвитку сучасної України.

ІО.Роль принципів державного управління в діяльності органів виконавчої влади України. Рекомендована література

  1.  Англійсько-український словник термінів і понять з державного управління / Уклад- Глен Райт, пер.В.Івашко,- К.: Основи, 19%. -127 с.

12

Лекція 2 (год.)

Тема. Державна влада та державне управління 1. Держава як суб'єкт управління суспільними процесами. Принципи державного управління.

  1.  Сутність і класифікація функцій державного управління.
  2.  Поняття та класифікація методів державного управління.
  3.  Держава як суб'єкт управління суспільними процесами. Принципи державного управління.

За своєю сутпо влада - явище соціальне. Виникаючи разом із появою суспільства, там, де є людські відносини, вона супроводжує всю його історію. Влада - це здатність і можливість для окремих людей, груп, верств, класів здійснювати вплив на діяльність інших людей, людських спільнот за допомогою економічних, політичних та моральних засобів.

Політична влада визначається як реальна можливість певного класу, групи, прошарку населення втілювати свою волю в політиці та правових нормах і характеризується соціальним пануванням цих політичних суб'єктів.

Державна влада здійснюється за допомогою встановлення законів, виконання функцій управління та застосування різноманітних заходів.

Вона функціонально розподілена на законодавчу, виконавчу та судову гілки для того, щоб усі її види були збалансовані й утримували одна одну від порушень.

Отже, державна влада - це система повноважень і засобів, що застосовуються від імені суспільства для захисту і реалізації спільного інтересу, узгодження загальних і часткових інтересів, функцій регулювання і вирішення конфліктів у суспільстві

Завданням будь-якої державної влади є забезпечення наявними засобами стабільності в суспільстві, збереження суспільного спокою, удосконалення суспільних відносин, забезпечення соціально-економічного розвитку та життєдіяльності населення.

Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади є народ, соціум. Народ здійснює владу як безпосередньо, так і через органи державної влади та місцевого самоврядування. Тобто держава - це громадяни з їхніми інтересами, прагненнями, об'єднаннями, самоорганізацією і самоуправлінням. Легітимність влади, таким чином, виходить від народу, який через вибори виявляє свою волю владним структурам і через вибори контролює їх. Для виконання своєї функції держава запроваджує апарат державного управління, без якого неможливе її існування.

Діяльність цього апарату отримала поняття "державне управління", яке є джерелом і основою влади, виступає у ролі регулятора поведінки людей.

Принципи державного управління

Принципи це основні положення, на яких засновується і здійснюється державне управління.

Принципи управління обґрунтовують, роз'яснюють зв'язки як між об'єктом і суб'єктом управління, так і в середині кожного з них.

Вони формуються людьми у зв'язку з конкретними політичними, соціально-економічними і культурними умовами. Безпосередньо на практиці принципи управління набувають характеру норми, правила, якими керуються в управлінській діяльності.

Наукове осмислення і теоретичне обгрунтування принципів державного управління виходить з аналізу суті самого явища. У літературі називається різноманітна кількість принципів

(Г.Емерсон дев'ять, А.Файоль -чотирнадцять, Ф.У.Тейлор - десять, Д.Карнегі - двадцять дев'ять, М.Вебер - п'ять і т.д.).

З теоретичної точки зору принципи державного управління - це фундаментальні істини, закономірності, керівні правила, основні положення, норми поведінки, виражені у вигляді певного наукового положення, закріпленого переважно у правовій формі, якого повинні дотр имуватися органи державного управління та державні службовці у своїй діяльності.

Вони визначають вимоги до системи, структури, організації і процесу управління, напрямки й межі прийняття рішень.

Систематизація принципів

Заггльносистемні, Структурно-цільові, Структурно-функціональні, Структурно- організаційні, Структурно-процесуальні.

І. Загальносистемні принципи такі: законність, демократизм, публічність, єдиноначалля і колегіальність, централізація і децентралізація, плановість, науковість, ефективність. Законність - цей конституційний принцип розглядається сьогодні як основоположний принцип державного управління, який означає, що закони, які реалізуються в процесі державного управління, повинні відповідати праву з точки зору загальної та рівної для всіх свободи і справедливості та оберігати громадян від проявів будь-якого свавілля (як фізичних, юридичних осіб, так і держави). Закони та інші нормативно-правові акти повинні прийматися на основі та у відповідності з положеннями Конституції, відповідати їй і не суперечити в процесі практичного здійснення функцій державного управління. Згідно зі змістом цього принципу "дозволено те, що не заборонено закономдля громадян та загальноправового принципу "можна лише те, що дозволено законом" для органів державної влади.

Разом з тим необхідною умовою реалізації принципу верховенства права і закону є повага до права і закону з боку населення, формування у них правосвідомості, адекватної сучасному розвитку правової держави.

Демократизм ~ Принцип демократизму встановлює народовладдя в державному управлінні, адже демократичний характер влади і держави зобов'язує сформувати і відповідну їй демократичну систему управління, яка б базувалася на демократичних засадах її здійснення в інтересах усіх, або переважної більшості громадян, можливості їх максимального залучення до обговорення проектів управлінських рішень, відкритості інформації, гласності обговорення і прийняття рішень, рівного доступу громадян до державної служби.

Публічність - цей принцип включає: доступність державного управління для громадян через право вибору відповідних органів і участі в їхній діяльності; прозорість функціонування органів виконавчої влади; громадський контроль за діяльністю органів державного управління, за дотриманням конституційне закріплених прав і свобод громадян.

Єдиноначалля і колегіальність - у сучасних умовах великої ваги набуває єдиноначалля і персональна відповідальність за прийняття тих чи інших рішень, за виконання службових завдань, за використання (чи невикористання) 'службових повноважень. Цей принцип покладає на відповідних посадових осіб необхідність проведення ґрунтовної підготовки проектів управлінських актів, наукових консультацій і експертиз, нарешті, всебічного обговорення цих проектів на засіданнях колегій, рад чи нарад при відповідних органах виконавчої влади. ЦентралЬація і децентралізація - державне управління повинне бути побудованим на засадах розумного співвідношення концентрації влади і децентралізації. Переважання централізації породжує безініціативність нижчих ланок системи органів виконавчої влади. Надмірна децентралізація веде до відсутності єдності у формуванні та здійсненні державної політики, єдиних вимог, нормативів і оцінок в її результатах, а отже, створює умови для порушення єдності державного управління, його дезорганізації та некерованості.

Плановість полягає у плануванні організації та здійснення державного управління, у створенні плані з соціально-економічного розвитку окремих населених пунктів, територій, регіонів, галузей народного господарства, проектуванні та реалізації програм вирішення тих чи інших питань. Науковість - дотримання цього принципу означає, що вся система державного управління формується у відповідності з вимогами науки управління. Для того, щоб державне управління

15

Система державного управління складається із повсякденного здійснення певних функцій. Функція державного управління як поняттяце певний напрям діяльності влади, зміст якої характеризується цільовою спрямованістю.

Своє бачення функцій, з точки зору організації управління виробничими процесами, мали Ф.Тейлор, Г.Емерсон, А.Файоль, Л.Гулик. Тейлор пропонував поділяти функції управління на диспетчерування, нормування, інструктаж, контроль, роботу з кадрами тощо. Французький промисловець Анрі Файоль, класифікуючи функції з позицій управлінського процесу, у 20-х роках визначив чотирнадцять принципів управління: розподіл праці, авторитет, дисципліна, єдність керівництва, єдність управління, підпорядкування особистих інтересів загальному добру, винагорода, централізація, ієрархія, порядок, справедливість, стабільність штату, ініціатива, честь мундира. Виходячи з адміністративних принципів Файоля, американський дослідник Лютер Гулик визначив дії керівника. Для окреслення цих видів діяльності управління він запровадив акронім, у якому використано перші літери слів, які позначають ці види діяльності. Акронім Гулика Р08ІХХЖВ розшифровується як: планування, організація, штати, директивність, координація, звітування та бюджет.

У тридцяті роки 19 ст. прийшло усвідомлення та визнання ролі людського чинника в управлінні і призвело до відмови від чисто адміністративних підходів.

У підручнику "Менеджмент: теорія та застосування" автори Леслі Рю та Лойд Біар виокремлюють п'ять функцій управління:

  1.  Планування: визначення цілей організації і що необхідно зробити для їх досягнення.
  2.  Організація: класифікація видів діяльності, доведення завдань і надання повноважень з метою виконання цих дій.
  3.  Комплектація кадрами: визначення необхідних людських ресурсів, набір на роботу, підготовка й розвиток кадрів.
  4.  Мотивація: спрямування поведінки персоналу до певної мети.
  5.  Контроль: порівняння кінцевих показників і поставлених цілей, визначення причин відхилень і в разі необхідності вжиття заходів для виправлення ситуації.

Ретельно визначив функції державного управління у комплексному розумінні цієї управлінської категорії французький дослідник Бернар Гурне. Він класифікував усі функції на такі види: головні, допоміжні та командні. До головних функцій відносяться ті, що виконуються на пряме замовлення суспільства (оборона, національна безпека, поліція, правосуддя, наука, соціальна опіка тощо). Допоміжні - це ті, що виникають унаслідок внутрішніх потреб управлінської системи (управління персоналом, контроль, господарська діяльність тощо). Види управлінської діяльності, безпосередньо пов'язані із застосуванням влади називаються командними функціями.

Найпоширеніший підхід виділяє такі види функцій державного управління: а) загальні або основні; б) спеціальні або спеціалізовані, які відображають специфіку конкретного суб'єкта управління або керованого об'єкта; в) допоміжні або обслуговуючі, які обслуговують виконання загальних і спеціальних функцій.

  1.  загальні функції - адміністративно-політичні, економічні, соціальні, культурно-освітні;
  2.  спеціальні функції стратегічне планування, прийняття у правлінських рішень, організація діяльності, мотивація, контроль;
  3.  допоміжні функції - управління людськими ресурсами, фінансова діяльність і бюджетний процес, юридично-судові функції, діловодство і документування, зв'язки з громадськістю (риЬІіс геїаііопз..

І. Загальні (основні) функції державного управління можна поділити на чотири категорії: адміністративно-політичні, економічні, соціальні, культурно-освітніі.

А. Адміністративно-політичні функції До адміністративно-політичних функцій можна віднести такі: оборона країни: утримання армії, мобілізаційна робота, участь військ у міжнародних миротворчих операціях; національна безпека; охорона кордонів та митниця; зовнішня політика: зовнішні зносини, кордоном, захист прав

отримало наукове підґрунтя, необхідно дотримуватися двох основних умов: постійне вивчення законів, принципів, методів та інших складових управлінської науки; систематичне удосконалення практики управління на основі останніх досягнень науки, вивчення і узагальнення передового досвіду.

Ефективність. Виходячи із загального розуміння ефективності праці, під ефективністю державного управління слід розуміти результат досягнення поставленої мети за максимально можливої економії суспільної праці. Головним критерієм ефективності сучасного державного управління є якнайповніша відповідність управлінської діяльності інтересам суспільства, забезпечення прав і свобод громадян, їх практичної реалізації, здійснення поставлених політичних та соціальних цілей та завдань.

  1.  Структурно-цільові принципи державного управління, пов'язані з цілями державного управління, включають у себе такі принципи:
  2.  узгодження цілей державного управління за головними напрямками між собою, уникнення їх суперечностей; 2) взаємодоповнення цілей, коли одна ціль сприяє іншій та посилює її; 3) підпорядкованість часткових, локальних цілей загальним (стратегічним); 4) послідовность у реалізації цілей, коли результати втілення в життя одних цілей перетворюються в джерело інших цілей; 5) розподіл цілей відповідно до функцій державного управління, що перетворює цілі державного управління в функціональну структуру державного управління.
  3.  До структурно-функціонального виду принципів державного управління, пов'язаних із організацією функціональної структури державного управління, можна віднести такі:
  4.  диференціації та фіксування функцій у формі правових норм шляхом закріплення управлінських функцій у компетенції органів виконавчої влади;
  5.  сумісності, що передбачає сумісність однорідних управлінських функцій у межах компетенції одного органу, а також сумісності функцій даного органу з функціями інших органів у межах підсистеми або організаційної структури державного управління в цілому;
  6.  концентрації, тобто надання певному органу таких функцій та відповідних ресурсів, які б забезпечили здійснення цим органом організаційно-регулюючих дій відносно об'єктів управління;
  7.  комбінування, спрямований на виключення дублювання і паралелізму управлінських функцій, що виходять із різних управлінських суб'єктів організації;
  8.  відповідності управлінських дій реальним потребам і запитам об'єктів управління.
  9.  Серед структурно-організаційних принципів,, виділяють такі.
  10.  єдність системи державної влади, яка забезпечує цілісність, узгодженість і дієвість державного управління;
  11.  територіально-галузевий, що обумовлює залежність організаційних структур від території, галузі народного госполарства, сфери суспільної життєдіяльності;
  12.  різноманітність організаційних зв'язків, що пронизують систему державного управління вертикальними та горизонтальними організаційними взаємодіями;
  13.  лінійно-функціональний розкриває об'єм і зміст підпорядкованості і управлінської взаємодії в організаційній структурі державного управління.
  14.  До структурно-процесуального виду принципів, що здійснюють організацію управлінської діяльності, відносяться такі принципи:
  15.  відповідності елементів управлінської діяльності (методів, форм і стадій) органів державного уравління їх функціям і організації;
  16.  конкретизації управлінської діяльності і особистої відповідальності за її результати;
  17.  стимулювання раціональної і ефективної управлінської діяльності.

Вказані принципи виражають вимоги до всіх елементів механізму державного управління, а тому їх комплексне дотримання гарантує упорядкування тієї чи іншої соціально-економічної системи, її цілеспрямоване ефективне функціонування і розвиток.

  1.  Сутність і класифікація функцій державного управління.

16

співвітчизників за економічна політика; судочинство; прокурорський нагляд; громадянський стан; забезпечення правопорядку; функціонування органів державної влади; політика в сфері інформаційного простору; регулювання відносин із церквою та релігійними організаціями. Знаряддям реалізації АПФ є армія, правоохоронні органи, органи безпеки.

Б. Економічні функції спрямовані на управління економікою,

В. Соціальні - на вирішення соціальних питань і проблем,

Г. Культурно-освітні функції.визначають напрямки впливу держави через систему державного правління на розвиток гуманітарної сфери.

  1.  Спецільні або спеціалізовані функції державного управління знаходять вираз в діяльності окремих органів державного управління, їхніх ланок і підсистем, відображаючи специфіку конкретного суб'єкта управління чи керованого об'єкта. Мескон, Альберт і Хедоурі запропонували розглядати чотири функції: планування, організацію, мотивацію, контроль. Зараз до них додалася ще й така важлива функція державного управління, як прийняття управлінського рішення. Отже, ці функції вважаються спеціальними або спеціалізованими, оскільки будь-яка інша управлінська діяльність буде здійснюватися шляхом їх послідовного застосування. Як вже зазначалося, до спеціальних функцій державного управління відносяться: стратегічне планування, прийняття управлінських рішень, організація діяльності, мотивація, контрольна функція

Прогнозуванняце наукове передбачення, систематичне дослідження стану, структури, динаміки та перспектив управлінських явищ і процесів, притаманних суб'єкту і об'єкту управління. Державне управління покликане вирішувати довгострокові, перспективні завдання, розв'язання яких відбуватиметься в умовах певної невизначеності, тому органи виконавчої влади повинні розробляти прогнози, управляти ними, вирішувати свої завдання на їх підставі.

Функція планування присутня на всіх рівнях ієрархії управління. Вона полягає у визначенні мети, напрямів, завдань, засобів реалізації тих чи інших процесів (соціальних, економічних, політичних, культурних та ін.), розробленні програм, за допомогою яких повинна бути досягнута мета. Шлях реалізації функції планування має такий схематичний вигляд: необхідністьзавданняфункціярішення (мета). Методика планування ґрунтується на принципах науковості, комплексності, багатоваріантності рішень, виборі оптимального варіанту, нормативності та ін.

Функція організації пов’язана зі створенням організаційного механізму. Мета цієї функціїсформувати керуючі та керовані системи, а також зв'язки і відносини між ними. Особливість функції організації щодо інших самостійних функцій полягає в тому, що це єдина функція, яка забезпечує взаємозв'язок і ефективність всіх інших функцій управління. Зміст функції організації включає створення органів управління, побудову структури апарату управління, формування управлінських підрозділів, ланок, розроблення положень про органи управління, встановлення взаємозв'язків між управлінськими структурами, підбір та розстановку кадрів та ін.

Функція мотивації

Мотивація працівників є однією з найважливіших функцій державного управління. Вона вимагає спеціальних вмінь, наполегливості й розуміння людської природи. Адже в основі поведінки кожної людини лежать певні мотиви: внутрішні прагнення, цінності, які зумовлюють спрямованість їхньої активності та її форми, їх розуміння дає ключ до пояснення поведінки кожної особи і можливостей впливу на неї.

У процесі державного управління важливо визначити основні засади і взаємозв'язок мотивів, виділити головні для того, щоб створити необхідні умови для їх реалізації чи формування нових зусиль до дій.

При реалізації і формуванні мотивів слід враховувати три ключові поняття змісту мотивації: зусилля, організаційні цілі та індивідуальні потреби. Керівники повинні домагатися від своїх працівників енергійних зусиль з метою досягнення організаційних цілей. Для цього вони мають забезпечити потреби індивідів, які становлять основні цілі мотиваційних зусиль.

Необхідно зазначити, що мотивація задовольняє дві обставини: по-перше, забезпечує індь відуальні потреби, а по-друге, досягає організаційних цілей.

Функція контролю

Вона має свої особливості відносно всіх інших функцій. Так, якщо планування ставить завдання, організація приводить систему управління в стан можливості виконання цього завдання, то контроль характеризується універсальністю стосовно управлінської системи. Контроль покликаний постійно надавати інформацію про дійсний стан справи щодо виконання завдань.

Контроль починається з одержання інформації про дійсний стан керованого об'єкта та закінчується прийняттям рішень, які передбачають відповідну корекцію в системі управління для досягнення запланованої мети. Контроль ґрунтується на принципі зворотних зв'язків, які існують при будь-якій взаємодії суб'єкта і об'єкта в системі управління.

Розглядаються також функції регулювання, координації, обліку.

Завдяки функції регулювання досягається необхідний стан упорядкування та стійкості системи управління. Регулювання охоплює головним чином поточні заходи щодо будь-яких відхілень від завдань та заданих програм. За допомогою регулювання здійснюються безпосереднє керівництво, поведінка керованих об'єктів. Під впливом регулювання управлінські процеси відбуваються у заданому напрямку та відповідно до встановленої програми.

Координація як функція забезпечує узгодження діяльності систем управління. Завдяки координуванню узгоджуються дії не тільки керівників усередині управлінської ланки, а й дії керікників інших управлінських структур.

Функція обліку пов'язана зі збиранням, передачею, зберіганням та переробленням даних, реєс рацією і групуванням відомостей про діяльність системи управління, наявність та витрати ресурсів і т. ін. Облік є передумовою контролю.

Кожна загальна функція управління перебуває у взаємозв'язку з іншими.

Розглянуті загальні функції управління необхідні для здійснення державного управління як на загальнодержавному, так і на регіональних, місцевих, галузевих рівнях.

Подальша диференціація функцій, обумовлена особливостями об'єктів управління, відб)вається усередині цих сфер управління завдяки допоміжним функціям. Основне їх призначеннязабезпечення обслуговування процесів загальних та спеціальних функцій. За їх допомогою створюються необхідні умови для нормальної діяльності управлінських структур.

Наведене розмежування функцій державного управління має умовний характер, оскільки в дійсності, на практиці вони переплітаються, взаємодіють між собою в єдиній системі впливу суб'єкта на об'єкт управління.

Розглянемо детальніше основні функції: Функція організації діяльності

Організація як спеціальна функція державного управління - це процес побудови структури органу управління, що дає можливість службовцям ефективно взаємодіяти для досягнення мети організації.

Головними характеристиками організації є:

  •  ефективність, досягнута за рахунок суворого розподілу обов'язків між державними служСювцями, що дає можливість використовувати висококваліфікованих спеціалістів на керівних посадах;
  •  сувора ієрархія влади, що дає змогу вищій за рангом посадовій особі здійснювати контроль за виконанням завдань співробітниками, нижчими за рангом;

формально встановлена і чітко зафіксована система правил, що забезпечує однотипність управлінської діяльності і застосування загальних інструкцій до окремих випадків у найкоротший термін;

  •  безособовість адміністративної діяльності й емоційна нейтральність відносин, що складаються між функціонерами організації, де кожен з них виступає не як індивід а як носій соціальної влади, представник певної посади.

Організаційний процес поділяють на два аспекти:

  •  поділ організації на підрозділи відповідно до цілей і стратегії, тобто побудова структури;
  •  організація взаємовідносин і повноважень.

Засіб, за допомогою якого керівництво встановлює відносини між рівнями повноважень, є делегування. Делегування - це передача завдань і повноважень особі, яка бере на себе відповідальність за їх виконання. Якщо керівник не делегував свою роботу іншим, він змушений виконувати її сам. Оскільки суть управління зводиться до вміння досягти виконання роботи іншими, то делегування - це той процес, який перетворює особу в керівника. Але повністю відповідальність не може делегуватися. Якщо передбачається, що конкретний службовець бере на себе відповідальність за певне завдання, то організація повинна надати йому певні ресурси для його виконання, тобто повноваження.

Відповідальність - це зобов'язання виконувати поставлені завдання та відповідати за їх позитивне вирішення. Працівник зобов'язується на виконання певних завдань в обмін на отримання визначеної винагороди.

Повноваження - це обмежене право використовувати ресурси організації і спрямовувати зусилля її співробітників на виконання поставлених перед організацією завдань. Повноваження делегуються посаді, а не індивіду. Повноваження відрізняються від влади. Повноваження - це право щось зробити, а реальна влада - можливість його виконання. Зрозуміло, що повноваження завжди обмежені, а тому слід розглянути відносини між рівнями повноважень. Вони проявляються у формі двох загальних типів: лінійних і штабних (апаратних) повноважень.

Лінійні - це такі повноваження, що передаються безпосередньо від начальника до підлеглого. Делегування лінійних повноважень створює ієрархію рівнів управління. Лінійні повноваження створюють струнку систему координації, коли всім відомі відповідальні особи, а також у компетенції якого службовця знаходиться вирішення того чи іншого питання. Існують дві характерні ознаки координації і лінійних відносин:

  •  єдиноначальність - принцип, згідно з яким підлеглий повинен отримувати повноваження тільки від одного начальника і відповідати тільки перед ним. Такий підхід підтвердив свою практичну цінність як координуючого механізму і знайшов своє широке застосування в управлінській діяльності;
  •  обмеження кількості працівників, які безпосередньо підлеглі одному керівнику..

Штабні (апаратні) повноваження відповідають певним типам адміністративного апарату. Штабні повноваження класифікуються на:

  1.  рекомендаційні;
  2.  обов'язкові узгодження (які не обов'язково виконує лінійне керівництво);
  3.  паралельні повноваження (необхідність двох підписів);

Побудова організаційної структури

Згідно з останніми досягненнями теорії та практики управління структура організації повинна забезпечити реалізацію її стратегії. Структура організації - це логічне взаємоспіввідношення рівнів управління і підрозділів, побудованих у такій формі, яка дає змогу найбільш ефективно досягати цілей організації.

Структура, яка відображає синтез взаємозв'язків різних елементів, що функціонують для досягнення поставлених цілей, називається організаційною.

До ланок управління відносяться структурні підрозділи, а також окремі службовці, що виконують відповідні функції управління або їх частину. Рівень управління - це сукупність ланок управління на певному щаблі ієрархії управління. Рівні управління, поєднуючи різні ланки, характеризують рівень концентрації процесу управління і послідовність підпорядкування одних ланок іншим зверху донизу.

Ступені управління знаходяться у вертикальній залежності і підпорядковуються один одному за ієрархією. Звідси виникла пірамідальна структура управління установою.

Організаційна структура управління визначається також як склад взаємозв'язки та супідрядність організаційних одиниць (підрозділів) апарату управління, які виконують різні функції управління організацією. Досконала організаційна структура управління повинна відповідати певним

20

між різними підрозділами організацій поділяють на такі види: лінійний, функціональний та лінійно-функціональний.

Суть лінійного управління полягає в тому, що очолює кожен підрозділ керівник (орган управління), який здійснює всі функції управління. Окремі працівники підрозділу безпосередньо підпорядковуються тільки цьому керівникові (органу). У свою чергу, останній є підзвітним вищому керівникові (органу). Підлеглі виконують розпорядження лише свого безпосереднього начальника. Вищий керівник (орган) не має права віддавати розпорядження працівникам, минаючи їх безпосереднього начальника (тобто діє принцип єдиноначальності). На цій основі створюється ієрархія такої системи управління (наприклад голова облдержадміністрації заступник голови облдержадміністрації

начальник управління (відділу) облдержадміністрації - заступник начальника управління (відділу) облдержадміністрації). Така схема підпорядкування - основа лінійного управління.

Перевагами лінійного управління є одержання підлеглими чітких і несуперечливих завдань і розпоряджень; повна відповідальність кожного керівника за результати роботи; забезпечення єдності керівництва зверху донизу, тобто здійснення принципу єдності розпорядчої діяльності.

Суттєвими недоліками лінійного управління є те, що керівник повинен мати різнобічні знання й досвід з усіх функцій та сфер діяльності управлінської системи (організації), що, в свою чергу, обмежує можливості керівника ефективно управляти організацією. Крім того, існує значне перевантаження інформацією, великий потік документації та безліч контактів із підлеглими, вищими та суміжними організаціями. На практиці лінійна організаційна структура є основною в організаційній побудові органів виконавчої влади.

Основою переходу до функціональної структури управління є диференціація функцій управління. При такому управлінні передбачається, що кожний орган управління (або виконавець) спеціалізується на виконанні окремих функцій управління (управлінської діяльності). Виконання вказівок функціонального органу в межах його компетенції є обов'язковим для підрозділів. Функціональна організація повністю не виключає лінійного управління. Однак воно звужує роль останнього внаслідок того, що функціональні ланки безпосередньо віддають розпорядження низовим лінійним рідрозділам, а також формуються аналогічні функціональні підрозділи на низових щаблях або ланках управління.

Так, поряд з лінійною структурою формується функціональна структура, і рішення передаються по її рівнях. Це створює так зване подвійне підпорядкування для виконавців: рівні управління в цілому відповідають структурі лінійного управління, функціональні ж ланки кожного рівня одночасно підпорядковані керівнику цього рівня управління і відповідній функціональній ланці вищого рівня управління (наприклад, деякі управління та відділи облдержадміністрації одночасно підпорядковуються голові облдержадміністрації та відповідним центральним органам виконавчої влади). Таке подвійне підпорядкування спрямоване на ліквідацію суперечності функціональної структури управління, тобто на поєднання й інтеграцію функцій на кожному щаблі управління і спеціалізацію функцій за ланками управління.

Лінійно-функціональний (комбінований) вид організаційної структури покликаний усувати недоліки лінійного та функціонального типів структур управління: функціональні ланки позбавлені права безпосереднього впливу на виконавців; вони готують рішення для лінійного керівника, який здійснює прямий адміністративний вплив на виконавців. Передбачається, що лінійному керівнику в опрацюванні конкретних питань і підготовці відповідних рішень, планів, програм допомагає спеціальний апарат (штаб), який складається з функціональних підрозділів (служб, відділів, управлінь), які, як правило, відповідають за конкретну функцію управління. Лінійно-функціональна організація потребує створення спеціальних колегій, рад у яких лінійні керівники разом із експертами та функціональними керівниками (фахівцями) погоджують свої дії і рішення. Погоджене рішення може бути доведене до нижчого рівня управління тільки за згодою і від імені вищого лінійного керівника. Функціональні підрозділи вищого рівня не мають права віддавати розпорядження нижчим без відома лінійного керівника цього рівня (крім випадків методологічного характеру, роз'яснень, рекомендацій тощо).

Для лінійно-функціональної організації характерні такі недоліки: інколи спостерігається штучне розширення апарату управління та збільшення витрат на управління.

Прі лінійно-функціональній структурі управління переважає лінійна організація, але чим вищий рівень управління, тим більшу роль відіграє функціональне управління. Якщо в межах упрівління на рівні районних органів виконавчої влади його роль невелика, то в масштабі упрівління на рівні центральних органів виконавчої влади роль функціональних органів значно зростає.

Комбіновані структури забезпечують такий розподіл праці, при якому лінійні ланки управління повннні приймати рішення та контролювати їх виконання, а функціональні - планувати, ініціювати законодавче забезпечення, консультувати, інформувати, організовувати.

Основними принципами формування організаційних структур є: єдність мети; первинність функцій і вторинність структури; функціональна замкнутість підрозділів апарату управління; простота організаційної структури; єдність керівництва; оптимальність норми керованості; оптимальність централізованих і децентралізованих форм управління; принцип зворотного зв'я: ку.

Функція мотивації Поняття мотивації

Визначна роль у формуванні свідомих зусиль належить потребам, їх усвідомлення, на основі вироблення уявлень про цінності, властивості предметів і явищ, породжує індивідуальні, фупові, колективні інтереси, які проявляються у вигляді уваги і намагання до задоволення нових матеріальних і духовних потреб, що є основою формування мотивів поведінки людей. Знання мовів дій (чи бездіяльності) людини дозволяє виявити його ставлення до праці, організації. Стимулювання до певної діяльності є сукупністю мотивів, з яких одному чи декільком належить вирішальна роль.

Анн Дроньє вказує на три фактори, за допомогою яких можна визначити рівень мотивації людини:

«переконаність, відданість, творення.»

Переконаність з позицій управління можна розглядати в двох аспектах: по-перше, як погляди, стосунки, почуття і т. д.. які визначають поведінку і вчинки людей. По-друге, як процес логічного обгрунтування цих ідей, поглядів з метою усвідомлення їх цінності, а відповідно, певної спрямованості дій.

Віддсність - більш вищий ступінь мотивації, який виникає внаслідок усвідомлення своїх службових обов'язків та можливості бачити результати власних зусиль. Відданість не з'являється сама по собі. Керівник повинен створити умови для виникнення цього почуття та постійно його підтримувати. Працівники повинні відчувати значимість свого вкладу у справу організації, а також почуття задоволення від своєї роботи. Присутність цих чинників переважить чисто матеріальний інтерес працівника, який, усвідомлюючи свою певну значимість для організації, набуї ає почуття відданості.

Найв іщим ступенем мотивації є здатність працівника творити. Історично склалося дві концепції теорії мотивації: економічна раціональність і психологічна концепція

Основоположником першої був Фредерік Тейлор - автор теорії наукового управління. Він розглїдав мотиваційну основу виключно з точки зору економічної раціональності. Тейлор вважав, що мотиваційною силою, на яку реагує працівник, є лише економічні стимули. Недоліком цієї концепції було ігнорування інших потреб і мотивів працівників та цілковите зосередження лише на роботі, без врахування соціальних аспектів людської поведінки. Протилежний підхід, випробуваний на іллінойському заводі Західної електричної компанії у м. Гав горні, показав, що мотивація праці включає багато чинників, а не лише заробітну плату. Гавторнські дослідження довели, що сприятливе моральне середовище в колективі підвищує продуктивність праці, тому ефективність праці залежить не лише від платні та економічних стимулів. Соціальна взаємодія у групі та неформальні організації здатні переважити чисто економічні стимули.

23

Наприклад, робота задовольняє потребу товариськості і поваги. Але з втратою роботи у людей знову може з'явитися інтерес до фізіологічних потреб, таких як їжа, потреба безпеки. У суспільствах з високим економічним рівнем розвитком, де первинні потреби знайшли своє оптимальне вирішення, найкращим мотиваційним фактором є потреби вищих рівнів.

А тепер розглянемо цю теорію у контексті теорії управління.

  1.  Фізіологічні потреби - заробітна плата.
  2.  Потреби безпеки - гарантія місця роботи, безпека умов праці, пенсійне забезпечення.
  3.  Соціальні потреби - приналежність до єдиної команди на робочому місці.
  4.  Потреби поваги - оцінка і стимулювання досягнень службовця.
  5.  Потреби самореалізації - реалізація творчого і енергетичного потенціалу службовця.

Як відомо, кожен працівник в організації перебуває на своєму особистому рівні потреб. Когось більше хвилюють внутрішні потреби у самовираженні та повазі з боку колег, когось - можливість мати особливий статус, тобто потреби більш високого рівня; а інших - потреби, спрямовані на отримання різних винагород, стабільність становища, які задовольняють потреби більш низького рівня.

Якщо керівник прагне отримати максимальну віддачу від своїх підлеглих у досягненні певної мети чи при виконанні певного завдання, ефективно працювати з кожною категорією працівників, він повинен розпізнати, які цілі мас кожен з них на робочому місці, для того, щоб забезпечити відповідні мотиваційні стимули.

Цілеспрямоване управління базується на стратегії потреби, що складається з поєднання двох елементів: а) визначення індивідуальних потреб; б) створення відповідного робочого середовища для їх задоволення.

Така мотиваційна стратегія може слугувати ефективним засобом управління персоналом у галузі державної служби.

  1.  Теорія ЖВЗ Алдерфера

Зважаючи на те, що в реальному житті чіткої п'ятиступеневої ієрархії потреб просто не існує, теорія Маслоу не знайшла одностайної підтримки дослідників, а тому були запропоновані й інші модифікації п'яти рівнів потреб. Заслуговує на увагу модифікація Клейтона Алдерфера, що отримала назву теорії ЖВЗ. Модифікуючи теорію п'яти рівнів Маслоу, він запропонував теорію трьох рівнів потреб, де Ж означає життєві потреби (фізіологічні та потреби безпеки), В - потреби взаємин, що пов'язані з міжособовими стосунками (соціальні потреби), і 3 - потреби зростання (потреби поваги і самореалізації).

На відміну від теорії Маслоу, теорія ЖВЗ обгрунтовує можливість просування рівнів потреб не за вертикальною схемою вгору і вниз. Тобто Алдерфер припускає, що кожну потребу можна задовольняти незалежно від інших. Крім того, він вказував, що при неможливості задовольнити потреби вищого рівня, потреби нижчого рівня, які нібито задоволені, можуть виникнути знову.

  1.  Двофакторна теорія Герцберга

У 50-х роках Фредерік Герцберг виявив два види чинників: фактори необхідних елементів (гігієнічні) і мотиваційні чинники.

Таблиця 3.2 Фактори моделі Ге

рцберга

Фактори необхідних елементів (гігієнічні фактори)

Мотиваційні фактори (характер робота)

Політика організації

Успіх, досягнення

Умови роботи

Просування по службі

Заробітна плата

Визнання і схвалення результатів роботи

Міжособисті відносини 3 керівниками, колегами і підлеглими

Високий ступінь відповідальності

Ступінь безпосереднього контролю за роботою

Можливість творчого та службового зростання

З.Фрейд доповнив цю концепцію, зробивши висновок, що люди не завжди діють раціонально. Експерименти на ткацькій фабриці у Філадельфії підтвердили нелогічність у діях працівників, на які впливав складний комплекс неформальних соціальних взаємин.

До сучасних концепцій мотивації відносяться змістовні та процесуальні теорії.

Змістовні теорії мотивації базуються на ідентифікації тих внутрішніх спонукань (потреб), які змушують людину діяти саме так, а не інакше. Цей метод пропонує способи аналізу індивідуальних потреб і їхнього задоволення.

Процесуальні теорії мотивації базуються на факторах поведінки людей з урахуванням їх сприйняття і пізнання. Вони зосереджуються швидше на розумових процесах індивідів, ніж на їх потребах. Робиться спроба формувати чи впливати на працівника мотиваційною дією, а не задовольняти потреби через систему стимулів або винагород.

Ці теорії не є взаємовиключними, навпаки, вони доповнюють і підсилюють одна одну. Для кращого розуміння їх змісту розглянемо поняття "потреби", "спонукання" і "винагороди" в контексті поняття мотивації.

Потреба - це фізіологічна чи психологічна нестача чогось. Загальнолюдські потреби розрізняють на первинні та вторинні. Первинні -фізіологічні потреби, як правило, закладені генетичне (їжа, вода, повітря, сон тощо). Вторинні - психологічні (повага, успіх, визнання, статус тощо), які усвідомлюються з досвідом. Коли людина відчує потребу, вона набуває стану руху до мети. Спонукання - це відчуття нестачі чогось, що має певну спрямованість. Спонукання - поведінковий прояв потреби, сконцентрований на досягненні мети. Коли мета досягається, то потреба може бути задоволеною, незадоволеною або частково задоволеною. Людям притаманне прагнення повторення такої поведінки, що асоціюється у них із задоволенням потреби та уникнення такої, що призводить до недостатнього її задоволення. Цей фактор відомий як закон результату. У людей різні потреби, а тому для мотивації через потреби не існує якогось універсального методу, що, звичайно, ускладнює мотиваційні моделі.

Винагорода - це все, що людина вважає цінним для себе.Через різні поняття цінностей у різних людей існують різні поняття винагороди. Наприклад, поняття внутрішньої і зовнішньої винагороди. Внутрішню винагороду дає сама робота (відчуття досягнення результату, самоповаги, дружби, спілкування в процесі роботи тощо). Зовнішня винагорода дається організацією (просування по службі, престиж, похвала, нагорода тощо).

Отже, мотивація - це така рушійна сила, що грунтується на задоволенні певних потреб, примушуючи людину діяти з максимальними зусиллями для досягнення особистих чи організаційних цілей,

І. Змістовні теорії мотивації

Ці теорії прагнуть насамперед визначити, які потреби спонукають людей до дії.

Теорія мотивації Маслоу

Американський психолог Абрахам Маслоу у 50-х роках розробив теорію ієрархії (піраміду) потреб різного порядку важливості (від найелементарніших до найбільш розвинених), що притаманні людині. Маслоу стверджує, що люди мають необмежену кількість потреб і бажань, які розташовані у певній послідовності чи ієрархії на п'яти рівнях. Основні припущення Маслоу полягають у тому, що задоволення цих потреб повине відбуватися на ієрархічній основі. Тобто нове прагнення з'являється лише після того, коли нижчий рівень задовольняється і перестає бути визначальним, домінантним для людини. Якщо фізіологічні потреби не задоволені, то вони є пріоритетними і перекривають усі інші рівні: важко думати про високі філософські матерії голодній людині. Але як тільки один рівень задовольняється, виникають більш значущі потреби: той, хто має надійний захист, шукає комфорту, хто має комфорт, прагне люксу, влади тощо. Потреби вищого порядку - (Успіх Зростання Творчість); Потреби поваги (Визнання Статус Престиж); З.Соціальні потреби (Спілкування Інформація Приналежність до групи) Потреби нижчого порядку - Потреби безпеки (Психологічна Економічна Фізична);

І.Фізіологічні потреби (їжа Повітря Сон Вода Статевий потяг).

Вдоволення потреб мусить відбуватися за висхідною, відповідно до ієрархії. Більше того, якщо нижчий рівень потреб не вдоволено, індивід має спуститися для того, шоб задовольнити їх.

24

Практичне використання цих чинників керівниками передбачає, що мотивація є двоступеневим процесом. Керівники повинні спочатку зосередити увагу на факторах, що зумовлюють невдоволення роботою, тобто на гігієнічних чинниках. Досягнувши рівня їх задоволення, керівник зосереджується на мотиваційних факторах, їх наявність повною мірою викликає задоволення і стимулює працівників на збільшення ефективності і продуктивності праці.

  1.  Теорія потреб МакКлеланда

У теорії, розробленій Девідом МакКлеландом, розрізняються три основні людські потреби вищого рівня: досягнення (успіх), встановлення зв'язків (спілкування і причетність до справи) і влада, які виникають і усвідомлюються внаслідок взаємодії людини з оточенням.

Досягнення: працівники з великою потребою в досягненнях намагаються встановити постійний і дійовий зв'язок щодо результатів своєї діяльності, їм подобається виконувати складні завдання, що вимагають повної віддачі, їм притаманне прагнення брата на себе відповідальність за виконання завдань. Такі працівники віддають перевагу самостійній праці, без нагляду чи підтримки. Вони, як правило, виявляють організаторські здібності.

Встановлення зв'язків: працівники з потребою у встановленні зв'язків цінують дружні стосунки з іншими людьми. Вони схильні до спілкування, участі у різних заходах, відчувають потребу у належності до певної групи, організації, їм притаманне прагнення до роботи в команді, де вони відчувають свій внесок у загальну справу, в результаті чого їх можуть належно оцінити.

Влада: люди з такою потребою прагнуть впливати на поведінку інших працівників, контролювати їх чи брата відповідальність на себе. Вони намагаються бути конкурентоспроможними і прагнуть верховенства. У процесі реалізації потреби у владі ці працівники можуть стати високоефективними керівниками.

Теорія потреб МакКлеланда забезпечує основу для розвитку і добору службовців на конкретні посади, виходячи з особливостей різних людей та потреб, які найбільше відповідають ситуації. Підсумовуючи позиції змістовних теорій мотивації, можна визначити такі основні моменти:

  •  ці теорії зосереджуються на визначенні людських потреб для прогнозування мотивів праці;
  •  у разі забезпечення цих потреб працівники матимуть більше стимулів, у результаті чого підвищиться ефективність праці;
  •  між цими теоріями існує міцний зв'язок.

Змістовні теорії розглядають людські мотиви без процесу їх усвідомлення людьми. Інакше кажучи, вони не пояснюють тих розумових процесів, що включені у мотивацію працівників. З метою розгляду цього аспекту розглянемо інший метод мотиваційної теорії.

  1.  Процесуальні теорії мотивації

Процесуальні теорії з'ясовують, як працівники визначають найкраший спосіб задоволення потреб, вибираючи його з альтернативних варіантів своєї поведінки.

  1.  Теорія справедливості

Якщо в теоріях про людські потреби висуваються внутрішні, особисті причини пояснення людських зусиль, спрямованих на отримання винагороди, то в теорії справедливості обгрунтовується думка про те, що головним мотиватором людської поведінки є порівняльний з результатами інших людей фактор. Працівники порівнюють себе з іншими, визначаючи справедливим чи несправедливим є ставлення до них адміністрації. Вони .прагнуть отримати винагороду лише в тому випадку, якщо вважатимуть, що вона буде розподілена чесно і справедливо.

Працівники, як правило, проводять два порівняння. Вони співвідносять власну отриману винагороду та затрачені зусилля з такими ж показниками інших працівників, які виконують аналогічну роботу в своїй організації, та з працівниками схожих професій в інших організаціях чи галузях. Таким чином вони визначають ступінь справедливості до них зі сторони адміністрації. Коли працівники помічають несправедливість, вони пристосовують свою поведінку, виконавський рівень так, щоб зменшити виявлену нерівність. Наприклад, службовці можуть працювати з меншою ефективністю, а коли почуття справедливості неможливо відновити, службовець може змінити місце роботи.

Згідю з цією теорією важливими стимулами для встановлення справедливості є винагороди і заходи заохочення, що є у розпорядженні керівника. Він повинен зважати на позитивний чи негативний вплив цих факторів з огляду на справедливість.

Теорія справедливості додає новий вимір розгляду теорії мотивації, адже у деяких суспільствах, особливо у постсоціалістичних, поняття справедливості може бути могутньою силою і мати велике значення для соціальних взаємин.

  1.  Теорія сподівань

Ще одну теорію, яка дістала назву "Теорія сподівань", розробив науковець з питань менеджменту Віктзр Врум. В основі цієї теорії, що користується широким визнанням, лежить ідея про наявність інших, окрім активної потреби, факторів мотивації. Відповідно до теорії сподівань людина має надію на те, що вибраний нею вид поведінки справді приведе до задоволення потреби. Очікування, у цьому випадку, розглядаються як оцінка певною особою ймовірності якоїсь події. У цій моделі наголошується на важливості трьох взаємопов'язаних елементів, які можіїа виразити рівнянням:

Мотивація = Сподівання + Вагомість + Сприяння.

СпоОівання - це розуміння людиною можливості того, що її зусилля дадуть позитивні результати. Якщз службовець вважає, що коли він докладе більше зусиль до виконання якогось завдання, то отримає кращі результати, це означає, що він має високий рівень сподівань. Чим нижчий рівень сподівань, тим нижчий рівень вмотивованості.

Сприяння - це зв'язок, що спостерігається між продуктивністю праці і винагородою. Наприклад, в організації, де рівень зарплати, час відпустки, службові завдання встановлюються не за результатами роботи, а відповідно до трудового стажу працівника, новий службовець навряд чи побаїить конкретний взаємозв'язок між результатами своєї діяльності і бажаною винагородою. Такий підхід не сприяє вмотивованості.

Вагомість - це цінність, якої людина надає результатам своїх зусиль. Наприклад, в організації можуть запропонувати підвищення по службі тому працівнику, який найкраще виконує свої обов'язки. Якщо службовець має велику потребу в повазі з боку інших людей, то цінність наслідків такого підвищення буде доволі високою. З іншого боку, якщо службовець відзначається великою потребою в належності до певної групи і його хвилює та обставина, що зміна теперішнього статусу може призвести до втрати дружніх стосунків з цими людьми, то цінні ;ть просування по службі в очах цього службовця буде низькою.

Якщо рівень сподівань, сприяння і вагомості перевищує нульову позначку, то можна вважати, що працівник має певний рівень вмотивованості.

Теорія сподівань широко використовується у всіх типах організацій, оскільки вона допомагає керів іикам робити все від них залежне для того, щоб посилити зв'язок між рівнем виконання роботи, її результатами і винагородою. Інакше кажучи, керівник повинен намагатися створити таку робочу обстановку, щоб трудові здобутки, слугуючи організаційним потребам, водночас оцінювалися б індивідом як шляхи до бажаних особистих результатів чи винагород.39 3. Модель Порт ера-Лоупера

Ця комплексна модель включає елементи теорії сподівань і теорії справедливості. Один із найважливіших висновків моделі полягає у розумінні того, що не тільки задоволення потреб веде до елективної праці, а й ефективна праця дає задоволення. Подекуди таке твердження прямо суперечить думці багатьох управлінців, які знаходяться під впливом ранніх теорій психології, що обґрунтовують ефективнішу працю з боку більш задоволених працівників. Навпаки, модель Портсра-Лоулера стверджує, що висока продуктивність є причиною повного задоволення, а не його наслідком. Ця модель також показує, що мотивація - це система взаємопов'язаних факторів, а тому дуже важливо об'єднати такі фактори як зусилля, здібності, результати, винагороду, задоволення і сприйняття у єдиній взаємопов'язаній системі.

Отже, знання процесуальних теорій дасть змогу керівникові більш об'єктивно застосовувати метод поєднання результатів діяльності працівників й винагород.

Контрольна функція управління

27

Самостійність контрольної функції дає можливість виокремити її з-поміж інших функцій державного управління і залежно від виділення певних її характеристик класифікувати на види. Види контролю

За ознакою об'єктів контрольної діяльності контроль буває зовнішнім і внутрішнім. Зовнішній контроль - це контроль надвідомчий зі сторони виборних органів державної влади, спеціалізованих органів та громадськості за законністю в організаційно не підпорядкованих їм об'єктах, який в основному стосується однієї зі сторін їх діяльності. Цей вид контролю здійснюється у таких формах: конституційний, парламентський, судовий, фінансовий, громадський та прокурорський нагляд.

Внутрішній контроль є відомчим контролем для систематичної перевірки виконання рішень об'єктами управління, що відіграє важливу роль у зміцненні державної дисципліни, законності при формуванні органів державного управління, підвищенні їх виконавчої дисципліни. Такий контроль не виходить за межі самої управлінської системи, органи якої перебувають в адміністративній підпорядкованості. Він здійснюється усіма органами виконавчої влади, їх посадовими особами, забезпечується службовцями чи спеціалізованими структурами і врівноважує діяльність державного управління. У такому аспекті контроль виступає як функція управління, будучи однією з важливих складових здійснення керівництва. Кожен керівник повинен здійснювати нагляд за підлеглими і контролювати виконання ними його розпоряджень. Коли він не може самостійно здійснювати цю функцію, то частково передає її спеціально утвореному органові.

Методи контролю

За часовими параметрами контроль буває: попередній, поточний і кінцевий.

Попередиш (превентивний) контроль - це контроль, який здійснюється до початку здійснення того чи іншого проекту, до приведення акта до виконання. Тому контроль на цій стадії має характер оцінки, аналізу стану чи констатації формального дотримання чинного законодавства. Поточний контроль здійснюється безпосередньо в процесі виконання роботи у вигляді перевірки, обліку, обстеження, ревізії, спостереження. Цей вид контролю базується на зіставленні й аналізі показників роботи до її початку і після отриманих результатів.

Кінцевий (заключний) контроль запроваджується після завершення виконавчої процедури, тобто зворотний зв'язок використовується після того, як робота виконана. Фактично отримані результати порівнюють із встановленими вимогами (нормативами), ухвалюючи на основі цього висновок щодо окремої дії чи до цілої системи актів, здійснених протягом певного періоду. Ефективність системи контролю (нагляду) характеризується наступним:

» стратегічна спрямованість контролю;

  •  орієнтація на результати;

» орієнтація на суть роботи;

» своєчасність контролю;

» гнучкість контролю;

» простота контролю;

» економічність контролю (переваги від контролю повинні бути більшими, ніж затрати на його здійснення).

Врахувавши ці параметри та розвинувши конституційну та нормативно-правову базу контрольної діяльності, можна створити ефективну систему контролю.

Допоміжні функції

Крім загальних та спеціальних функцій, органи державного управління здійснюють ще й конкретну роботу, змістом якої є сприяння нормальному здійсненню вищезгаданих фунцій. Така діяльність отримала назву допоміжних або обслуговуючих функцій державного управління.

Якщо загальні функції мають властивість відрізнятись одна від одної, а отже, потребують запровадження специфічних методів, то допоміжні мають іншу прикметну рису - вони є спільними для всіх управлінських структур і без яких їх діяльність є неможливою. Серед них можна виділити такі: управління людськими ресурсами, фінансова діяльність і бюджетний

Функція контролю притаманна переважній більшості держав.

Соціальне призначення контролю в тому, що він покликаний служити джерелом інформації про процеси, які відбуваються, умовою підтримки законності, порядку й організованості, охорони свободи і дотримання прав громадян.

Контроль використовується як важливий засіб виявлення правильності поставлених завдань.

Контроль за діяльністю апарату державного управління є однією з форм соціального контролю, який являє собою сукупність норм, інституцій і відносин, спрямованих на забезпечення поведінки людей у відповідності до інтересів певної соціальної групи, класів чи суспільства в цілому. Основа соціального контролю - це система цінностей у сферах моралі, права, релігії, естетики, які віддзеркалюють інтереси певної соціальної спільноти. Форми соціального контролю є різноманітними на різних рівнях. На рівні суспільства можна вирізнити дві загальні форми соціального контролю:

  •  формальний (правоохоронні органи, контрольно-ревізійні органи, державний примус);
  •  неформальний (контроль засобів масової інформації, громадська думка, громадські організації). Термін "контроль" (від фр. сопігоіе - зустрічний, вторинний запис з метою перевірки першого) часто вживається в розумінні англ. сопігої - панування, наявність, влада. В українській мові слово "контроль" має значення перевірки, а також спостереження з метою перевірки (контроль над звітністю, громадський контроль, державний контроль).

У державно-правовій літературі поняття "контроль" розглядається в цілому як система спостереження і перевірки процесу функціонування і фактичного стану керованого об'єкта з метою оцінки обгрунтованості та ефективності прийнятих ним управлінських рішень і результатів їх виконання, виявлення відхилень від вимог, сформульованих у цих рішеннях, усунення несприятливих наслідків їх виконання та інформування про них компетентних органів. Контроль - це процес забезпечення досягнення організацією своєї мети, який складається зі встановлення критеріїв, визначення фактично досягнутих результатів і проведення коректувань у тому випадку, якщо досягнуті результати суттєво відрізняються від встановлених критеріїв.

Державний контроль (нагляд) - одна з форм здійснення державної влади, забезпечення додержання законів та інших нормативних актів, що видаються органами держави.

Сьогодні в Україні, за неповними даними, діють близько ста органів виконавчої влади, які здійснюють функції контролю, нагляду.

Контрольна влада, що представлена вищими державними органами зі специфічними повноваженнями, є незалежною від інших гілок влади.

Отже, контрольне надзвичайний захід, а неодмінна частина організаційної роботи, складовими елементами якої є вироблення і прийняття рішень, технологія і механізм організації його виконання й перевірка результату рішення. Головне призначення контролю, його дієвість спрямовані на будівництво демократичного вільного суспільства, сприяння йому. Суспільство і громадяни повинні контролювати апарат державного управління, що підвищує відповідальність останнього перед суспільством і громадянами за свої рішення, шляхи їх здійснення та кінцеві результати.

Контрольна діяльність грунтується на певних принципах: об'єктивність, дієвість (оперативність), універсальність, гласність, систематичність (постійність), ефективність.

Ефективність контролю залежить від повноти виконання суб'єктом контролю таких основних вимог:

-контроль має здійснюватися безперервно, регулярно та систематично;

-бути своєчасним за терміном здійснення, сумлінним і повним в охопленні об'єкта контролю; -бути оперативним, дійовим і гласним;

-мати загальний характер. Контроль повинен бути невід'ємною частиною посадових обов'язків кожного керівника;

-форми і методи контролю повинні мати різносторонній характер: перевірки вищестоящими органами нижчестощих, письмові звіти, контрольні журнали, картотеки, наради, засідання тощо.

28

процес, юридично-судова діяльність, діловодство і документування, зв'язки з громадськістю (риЬІіс геїаіїопз).

Функція управління людськими ресурсами

Серед усіх допоміжних функцій ця є однією з найважливіших. Від способу її вирішення залежить діяльність органів державного управління та взаємини між співробітниками в організації. Найбільш досконалі та найсучасніші методики організації праці не дадуть очікуваних результатів, якщо персонал установи буде недоукомплектований, чи ще гірше укомплектований службовцями низької кваліфікації. Ось чому керівники надають велику увагу кадровому питанню, мається на увазі те, що по-англійському називається регеоппаї тапа^етепі. До останнього часу сам термін "управління персоналом" у нашій управлінській практиці був відсутній на відміну від інших високорозвинутих країн світу, хоча система управління кожною організацією мала функціональну підсистему управління кадрами та соціальним розвитком колективу. Термін "персонал" був вперше вжитий в 1909 р. в офіційних документах уряду США. Перший підручник з персонал-менеджменту побачив світ у цій країні в 1920 році. У цей час найбільш поширеною концепцією управління був науковий менеджмент Фредеріка Тейлора. Персонал-менеджмент пройшов такі етапи розвитку:

адміністрація персоналу (способи ефективного використання щоденних технічних операцій: облік, документація, постійний контроль);

класичний "чистий" персонал-менеджмент (вдосконалення організаційної ефективності через взаємодію і чіткий розподіл обов'язків між лінійними і персонал-менеджерами);

стратегічне управління людськими ресурсами (раціональне і мотиваційне використання всього потенціалу людських ресурсів для досягнення організаційної мети).

У сучасних умовах персонал-менеджмент можна вважати складовою частиною управління людськими ресурсами. Персонал-менеджмент - це ряд адміністративних функцій, які є службовими обов'язками кваліфікованих спеціалістів: аналіз змісту роботи; складання методик відбору кадрів; тестування персоналу; впорядкування класифікації й описів посад; оцінювання результатів праці персоналу; організація оплати праці; оформлення процедур найму і звільнення; ведення документації.

Управління людськими ресурсами (надалі УЛР) - це не тільки адміністрування кадрової служби, але більш широкий обсяг діяльності керівників органів управління. Вона включає в себе усі функції, пов'язані з: плануванням; залученням; відбором; соціалізацією; професійним розвитком; оцінюванням показників діяльності; оплатою праці; мотивацією; підтримкою робочих відносин з метою максимального використання потенціалу людських ресурсів.

Існує багато визначень цієї функції. Ось визначення комплектації кадрами, яке передає його багатофункціональність: "Управлінська функція комплектації кадрами визначається, як призначення на посади в організаційній структурі через визначення вимог до робочої сили, інвентаризації робочої сили, залучення кандидатів, відбір, призначення, просування по службі, компетенцію й підготовку людей". Вдалою і стислою є дефініція, запропонована американським дослідником Медісоном: управління персоналом (людськими ресурсами) - це здійснення всіх функцій менеджменту, пов'язаних з плануванням, набором, відбором, розвитком, використанням, винагородою, збільшенням потенціалу людських ресурсів.59 Отже, діяльність будь-якої організації залежить від конкретних людей. Людина трактується як основний ресурс і потенціал організації. Люди встановлюють обсяг функцій, обов'язкових до виконання, пристосовують під свої можливості структури організації. Завданням управління є раціональне використаня, об'єктивна оцінка, розвиток і мотиваційне стимулювання цього потенціалу.

Часто порушують питання про те, що таке управління персоналом -наука чи мистецтво. Найбільш правильною буде відповідь - це наука мистецького управління людьми. Окрім володіння формальними методиками, орієнтацією в законодавстві, веденням обліку, документації, потрібно ще мати такі здібності: комунікаційні, організаторські, аналітичні, знання людської психології та організаційної поведінки.

Вироблена в організації система УЛР повинна базуватися на таких передумовах:

  •  орієнтованості на місію організації;
  •  відповідності стану зовнішнього середовища;
  •  відповідності організаційній культурі;
  •  участі керівництва організації;
  •  існуванні кваліфікованих спеціалістів.

Основною метою УЛР є поєднання ефективного навчання персоналу, підвищення кваліфікації та трудової мотивації для розвитку здібностей працівників і стимулювання їх до виконання функцій біль ц високого рівня.

У ц»ому розділі ми розглянемо тільки найважливіші складові функції управління людськими ресурсами: кадрове планування, відбір персоналу, кадровий розвиток і, нарешті, утворення та діяльність служб, які спеціалізуються на роботі з персоналом.

Юри дичні функції

Суп цієї функції полягає у забезпеченні відповідності рішень, розпорядчих документів органів державного управління чинному законодавству, правовим нормам. При ухваленні рішень управлінські структури користуються послугами фахівців із питань права, а тому юридична служба є сьогодні необхідною складовою кваліфікованої діяльності органів державного управління.

Діяльність будь-якого органу управління- реалізується у рішеннях та інших діях виконавчо- розпорядчого характеру: у складанні законопроектів, постанов, рішень, розпоряджень тощо. Всі ці гкти потребують юридичної експертизи для приведення у відповідність із чинним зако юдавством, управлінською практикою. Така процедура проходження документів відповідає політичній реальності: дотримання певних формальностей гарантує індивідові - як об'єктові управління, так і тому, хто управляє (суб'єктові) - правову захищеність та унеможливлює ущемлення його прав. До саме такої процедури зобов'язує й технічна сторона управлінської практики: підготовка, державна реєстрація та облік усіх нормативно-правових документів органів державного управління повинні здійснюватися за єдиною формою з дотриманням встановлених правил, норм, вимог, прецедентів, стилю, традицій. Цей надзвичайно важливий аспект однорідності відіграє важливу роль у державному управлінні, він дає можливість при ухваленні рішень органами виконавчої влади зберігати єдність усієї системи. Адже система управління, яка дасть змогу своїм міністерствам та їх структурним підрозділам приймати нормативно-правові акти у довільній формі, дуже швидко втратить свою унітарність, а ділова мова між органами управління, з одного боку, та з громадськістю з іншого, ставатиме дедалі важчзю для взаємного розуміння, що в кінцевому підсумку призведе до некерованості всієї системи. Ось чому саме юристам відведена роль нагляду за дотриманням відповідно встаювлених у системі державного управління законів, правил, норм, вимог.

Основним завданням юридичних служб є організація правової роботи, спрямованої на правильне застосування, неухильне додержання та запобігання невиконанню вимог актів законодавства, інших нормативних документів органами виконавчої влади, а також їх керівниками та працівниками під час виконання покладених на них завдань і функціональних обов'язків. Юридична служба здійснює такі функції:

« організовує і бере участь у забезпеченні реалізації державної правової політики у відповідній сфері, захисті законних інтересів органу виконавчої влади;

» забезпечує правильне застосування законодавства в органі управління, інформує керівника про необхідність вжиття заходів до скасування актів, прийнятих з порушенням законодавства;

» раюм з відповідними структурними підрозділами узагальнює практику застосування законодавства в галузі, готує пропозиції щодо його вдосконалення, подає їх на розгляд керівництва для вирішення питання стосовно необхідності підготовки проекту акта законодавства та внесення його в установленому порядку до державного органу, уповноваженого приймати такі акти;

  •  пеевіряс відповідність законодавству проектів наказів та Інших нормативних актів, які подаються на підпис керівництва, візує їх за наявності віз керівників зацікавлених структурних підрозділів;

31

спеціальну службу, якій доручаються всі судово-позовні справи (наприклад, такі служби діють у тих структурних органах, де часто виникають майнові проблеми).

На практиці часто буває, що юридичні та судово-позовні функції, які ми розділили для зручності викладу, здійснює одна й та сама служба чи службова особа. Адже ці завдання тісно взаємопов'язані: той, хто редагує проекти рішень, повинен враховувати можливість судових позовів, спричинених їхнім застосуванням; він також повинен робити відповідні висновки із уже ухвалених судових рішень. Крім того, поєднання цих функцій є природним унаслідок того очевидного факту, що спеціалісти, які покликані там працювати, повинні мати відповідну юридичну освіту.

Функція діловодства та документування

Усі форми управлінської діяльності мають достатньо ґрунтовних підстав для власного існування, оскільки вони є ланками одного спільного ланцюга - суспільного процесу, який має бути безперервним і поточним, таким, що акумулює в собі весь досвід попередньої діяльності у цій винятково важливій сфері людського буття. Однією з таких форм є Діловодство та ведення документації. Особливо велике значення має діловодство в здійсненні дієвого контролю за виконанням управлінських рішень, адже перевірка виконання є головною ланкою в організаційній роботі будь-якої установи чи організації. Добре налагоджена організація діловодної служби передбачає відповідний контроль за виконанням прийнятих рішень. Це дає змогу виявити допущені помилки, уникнути їх у майбутньому та надає роботі закладу конкретності й оперативності.

Через це документи перетворюються на незамінні довідники, які у подальшому набувають науково-історичної цінності та стають джерелом знань. Узагальнюючи, можна сказати, що документи мають:

  •  державне значення, відображаючи суспільні відносини, державний лад та державну політику в різних її проявах, суть взаємовідносин владних інституцій з територіальними спільнотами громадян;
  •  юридичне значення, фіксуючи підвалини правових відносин фізичних та юридичних осіб і регулюючи їх дії;

соціально-психочогічне значення, відіграючи роль суспільно-стабілізуючого чинника, закріплюючи в окремої особи розуміння наявності сталих загальноприйнятих норм суспільної поведінки.

Управлінський процес передбачає отримання, обробку інформації і прийняття управлінських рішень, які здебільшого фіксуються на матеріальних носіях-документах. Документальне відображення інформації є невід'ємним елементом управління.

  1.  Поняття та класифікація методів державного управління.

Управлінська наука використовує три групи найважливіших методів дослідження:

  1.  загальні методи дослідження явищ і процесів управління (іноді їх називають підходами);
  2.  логічні методи пізнання;
  3.  емпіричні методи досліджень.

До загальних методів дослідження явищ і процесів управління належать:

  •  соціологічний підхід відзначається тим, що управління розглядається насамперед як спільна діяльність людей.

системний підхід розглядає організацію як цілісне явище, всі складові якої взаємопов'язані цілями, функціями, принципами, методами, структурами, процесами, кадрами і матеріально-технічним забезпеченням. Ця єдність взаємодіє з іншими системами, реагує на стимули середовища і завдяки зворотному зв'язкові дістає інформацію про вплив своїх реакцій, але її внутрішні зв'язки міцніші, ніж зв'язки з зовнішніми системами;

  •  традиційний підхід концентрує свою увагу на цілях адміністрації:

-сприяти ефективності (досягнення бажаних організаційних цілей) й продуктивності (досягнення цілей без зайвих затрат) та завданнях -раціоналізації та розробки ефективного зв'язку між засобами і цілями;

» вносить пропозиції щодо подання нормативного акта до Мінюсту для державної реєстрації, якщо цей акт зачіпає права, свободи і законні інтереси громадян або має міжвідомчий характер;

» сприяє правильному застосуванню законодавства про працю, запобіганню безгосподарності, непродуктивним витратам, бере участь у проведенні аналізу причин їх виникнення і підготовці документів про відшкодування збитків;

« аналізує матеріали, що надійшли від правоохоронних і контролюючих органів, результати претензійної роботи, дані статистичної звітності, що характеризують стан законності в управлінській діяльності;

» бере участь у розгляді матеріалів за наслідками перевірок, ревізій, інвентаризацій, дає правові висновки за фактами виявлення правопорушень;

» здійснює методичне керівництво правовою роботою, бере участь в організації і проведенні семінарів, інших занять з правових питань із службовцями, у підвищенні правових знань керівників і спеціалістів.

Юридичні служби чи службовці, які виконують юридичні функції, не беруть безпосередньої участі в ухваленні рішень, а надають рішенню форми, що відповідає законодавству та чинним адміністративним нормам. Тому функції юридичних служб слід вважати надзвичайно важливими. Здійснюючи консультативну роль, вони можуть запропонувати ті чи інші зміни, які суттєво вплинуть на управлінське рішення. Юридичні служби можуть також запропонувати змінити певні норми закону з метою встановлення їх відповідності з управлінським рішенням. Безперечно, що і в першому і в другому випадку роль юридичних служб залишається чисто консультативною - остаточне рішення за будь-яких обставин належить не юристові. Приймає рішення керівник (посадова особа) органу управління, який може врахувати поради юриста, а може вчинити всупереч його порадам. Для уникнення таких ситуацій найкраще залучати юридичні служби на початковій стадії роботи над управлінським рішенням.

Організація юридичної служби ставить проблему, спільну для всіх допоміжних функцій: чи слід об'єднувати, а якщо так, то до якого рівня здійснення юридичних функцій? У деяких управлінських структурах функціонує єдина юридична служба, в інших - кожен орган самостійно вирішує правовий аспект своєї роботи. На міжміністерському рівні повинна існувати певна централізація юридичних функцій. В Україні таку діяльність виконує Міністерство юстиції, яке здійснює реєстрацію відомчих нормативних актів з проведенням їх правової експертизи. Судово-позовна функція

Судово-позовна функція, як і юридична, з якою її поєднують численні зв'язки, здійснюється за допомогою дій, які можна віднести до допоміжних функцій. Ця функція об'єднує в собі всі види діяльності щодо розгляду справ, які можуть призвести до судових процесів, а також самих процесів.

Інтереси, що порушуються в судах щодо органів державного управління, часто бувають вагомими, особливо зважаючи на суми, що їх доводиться сплачувати державі, та такі, що мають значний вплив на всю подальшу політику уряду.

Тому виникає необхідність у висококваліфікованих службовцях з великим досвідом практичної роботи в суді, які б могли ефективно здійснювати досудову і судову практику органу управління. Юридичні служби представляють в установленому законодавством порядку інтереси органів виконавчої влади в судах та інших органах під час розгляду правових питань і спорів. При необхідності вони вносять пропозиції керівництву органу управління (якщо це не віднесено до компетенції іншого підрозділу) про притягнення до відповідальності працівників, з вини яких заподіяна шкода.

Проблеми, пов'язані з організацією служби, покликаної забезпечувати судово-позовну функцію, органи управління можуть вирішувати двома способами. Перший: кожен окремий орган самостійно займається судовими справами, пов'язаними зі сферою своєї діяльності. Такий спосіб застосовується при вирішенні вузькотехнічних питань або коли рішення суду стосується лише цього органу (скарги працівників, спрямовані проти керівництва установи, позови, пов'язані зі звільненням працівників тощо). В іншому випадку управлінська структура організовує

32

комплексний підхід передбачає залучення до дослідження всієї сукупності методів відповідних наук у ході вивчення процесів державного управління, використання в процесі вивчення комплексу різних галузей наукових знань;

  •  історичний підхід виходить з того, що як управлінські знання, так і інститути управління, постійно удосконалюються, їх стан у кожний історичний період визначається конкретними факторами, притаманними цим періодам. Ось чому для правильної оцінки стану та визначення напрямків розвитку науки управління необхідно знати історію та фактори, що впливають на її розвиток;

культурологічний підхід встановлює залежність управлінської поведінки від рівня культурного середовища суспільства;

біхевіористський підхід сформований під впливом психології і розглядає організацію передусім як соціальну систему, в якій розвиваються стосунки, конфлікти й зв"язки, що їх керівник не завжди спроможний зрозуміти й проконтролювати. На відміну від інших підходів біхевіористський погляд більше зосереджується на людях, їх взаємозв'язках та співпраці. Він наголошує на розвитку інтуїції та розуміння, які спираються на емпіричні дослідження, спонукаючи управлінців та науковців досліджувати нераціональні й раціональні, неформальні й формальні аспекти організаційної поведінки. Біхевіористський підхід ставить своїм завданням пояснити, чому люди поводяться саме так, а не інакше, і чому в результаті саме таким чином функціонують управлінські процеси і системи. Дослідження здійснюються шляхом побудови логічно сконструйованої моделі, з якої дедуктивно одержується правдиве свідчення;

інституційний підхід зосереджується на структурах державного управління і формально- правових рисах політичної системи. Такий підхід здебільшого нехтує зв"язок між важливими інституційними структурами і змістом державної політики.

Другу групу становлять логічні методи пізнання, їх основу складають теоретичні прийоми

  •  аналіз і синтез, індукція і дедукція, моделювання, експеримент, абстрагування, узагальнення і обмеження, сходження від абстрактного до конкретного та ін.

До третьої групи належать методи емпіричних досліджень. Сюди входить і аналіз статистичних даних, прямих спостережень, вивчення різноманітних документів, матеріалів опитування населення тощо.

Кожен із названих методів (їх груп) застосовують не ізольовано, а в комплексі. Це дає змогу отримати більш повні та всебічні результати досліджень.

Використовуючи охарактеризовану систему наукових понять і методи теоретичних досліджень, управлінська наука виробляє власну методологію і теорію для більш повного та об'єктивного практичного вирішення своїх основних завдань.

Поняття і класифікація методів державного управління Поняття методу державного управління

В управлінській сфері найбільш уживаними термінами є "методи управління", "методи діяльності керівника", "методи управлінської діяльності".

Існують різні підходи до визначення поняття "методу". Метод у широкому філософському значенні визначається як спосіб досягнення цілі, певним чином упорядкована діяльність. Метод може бути визначеним як інструмент (прийом) приведення в дію об'єктивних закономірностей співіснування явищ, спосіб їх використання.

Методи прийнято тлумачити як способи здійснення організуючого впливу у стосунках між суб'єктами та об'єктами управління. Якщо виходити з того, що метод - це засіб практичної і теоретичної діяльності людини, зумовлений закономірностями руху об'єктивної дійсності і спрямований на оволодіння нею, то є підстави розрізняти методи науки і методи практичного управління.

Метод управління - це спосіб, прийом впливу суб'єкта на поведінку об'єкта управління для досягнення поставленої мети. Головна мета такого впливу активізація діяльності працівників для досягнення цілей організації.

Класифікація методів управління

Ю.Козлов поділяє їх на дві групи: позаекономічного (прямого) та економічного (непрямого) вшиву; АЛунєв на чотири: морально-політичні, економічні, організаційні, адміністративно- директивні; Г.Атаманчук також на чотири: адміністративні, морально-ідеологічні, соціально- пол точні, економічні. Є й інші підходи, коли виділяють методи одноосібні, колегіальні, колективні, комбіновані тощо.

Д.Овсянко класифікує методи державного управління за функціями суб'єктів управління. Він виділяє серед них загальні, що застосовуються при виконанні всіх або основних функцій державного управління на важливих стадіях управлінського процесу, та спеціальні, які використовують при здійсненні окремих функцій або на певних стадіях управлінського процесу. Ю.Козлов, Л.Коваль звертаються до класифікації методів на адміністративні (позаекономічні, пряного керівного впливу) й економ