3561

Фінансовий контроль як різновид публічного контролю

Лекция

Финансы и кредитные отношения

Фінансовий контроль як різновид публічного контролю 1. Методологічні та теоретичні основи дослідження проблеми фінансового контролю: постановка проблеми. 2. Фінансовий контроль як особливий вид публічного контролю. 3. Поняття та правова природа фінан...

Украинкский

2012-11-03

80.12 KB

5 чел.

Фінансовий контроль як різновид публічного контролю

1.Методологічні та теоретичні основи дослідження проблеми фінансового контролю: постановка проблеми.

2. Фінансовий контроль як особливий вид публічного контролю.

3. Поняття та правова природа фінансового контролю.

4. Фінансовий контроль як функція управління та заключна стадія управлінського процесу.

5. Предмет, мета, об’єкт та суб’єкти фінансового контролю.

Питання формування системи публічного фінансового контролю в Україні набуває особливої важливості як у теоретичному, так і в практичному плані, оскільки вона є однією зі складових устрою влади в державі, особливим видом управління справами держави та суспільства, необхідним елементом демократичного керування суспільними, насамперед, фінансовими ресурсами.

Роль фінансового контролю особливо значуща в період перебудови форм управління економікою, оскільки особлива специфіка цього виду управлінської діяльності дозволяє активно впливати на інтенсивність цих процесів.

Фінансовий контроль як функція державного управління характерний для будь-якої держави. Разом із тим, у демократичній державі він набуває особливого характеру. Контроль з боку держави за створеними суспільними інститутами й окремими аспектами життя його громадян і господарюючих суб'єктів обов'язково доповнюється незалежним фінансовим контролем за діями самої держави з боку парламенту, органів державного аудиту та інститутів громадянського суспільства. Тому на умовах недостатньо розвиненого в Україні громадянського суспільства загальний контроль органів центральної виконавчої влади повинен доповнюватися незалежним фінансовим контролем, який зумовлюється існуванням різних гілок державної влади. Зміни самої форми фінансової роботи державних органів, у тому числі у зв'язку з більш чітким і визначеним розподілом функцій влади, робить створення системи фінансового контролю однією з невід'ємних умов успіху економічних реформ

Організація дієвого фінансового контролю за повнотою формування та своєчасністю надходження державних доходів, а також за законністю й ефективністю використання бюджетних коштів та розпорядження державною власністю стає одним із напрямів сучасної економічної політики.

Використання ринкових механізмів для задоволення потреб суспільства певною мірою обмежує сферу безпосереднього управління українською економікою, обумовлює перехід до опосередкованого державного управління економічними процесами. Отже, основними функціями держави дедалі більше стає визначення стратегії та тактики економічного розвитку на благо суспільства та створення цілісної системи фінансового контролю за їх реалізацією. Державний фінансовий контроль — одна з найважливіших функцій державного управління, спрямована на виявлення відхилень від прийнятих стандартів законності, доцільності й ефективності управління фінансовими ресурсами та іншою державною власністю, а також на своєчасне вжиття необхідних відповідних коригувальних і запобіжних заходів. Від ефективності державного фінансового контролю багато в чому залежить економічне благополуччя нації.

Призначення фінансового контролю сприяння успішній реалізації фінансової політики, ефективному використанню фінансових ресурсів. Інститут фінансового контролю виступає як найважливіша складова фінансового механізму. Організація та функціонування чіткої системи фінансового контролю — обов'язковий, неодмінний елемент фінансової політики держави, і тому її вдосконалення має здійснюватися не автономно, а як першочерговий захід у загальній системі перебудови фінансового механізму.

На сучасному етапі розвитку України можна констатувати, що цілісна система фінансового контролю в нашій державі ще не склалася, хоча її основні елементи вже функціонують. Проте вони діють розрізнено, не скоординовано, за умов недосконалої і часом суперечливої нормативно-правової бази, яка регламентує їх діяльність.

Правомірне, ефективне, економне та раціональне використання публічних коштів є важливою передумовою правильного управління публічними фінансами та дієвості прийнятих відповідними установами управлінських рішень. Досвід зарубіжних країн засвідчує, що для досягнення цієї мети необхідний ефективно діючий вищий орган фінансового контролю (ВОФК), незалежний статус якого законодавчо закріплений.

Водночас, непокоїть той факт, що навіть на урядовому рівні відсутнє належне розуміння місця та ролі Рахункової палати у процесі фінансово-економічного контролю в країні. У результаті в пресі висловлюються пропозиції, наприклад, про те, щоб її керівництво призначалося виключно опозицією, без участі парламентської більшості. Нібито, лише опозиція може використовувати Рахункову палату як інструмент для мотивованого контролю.

Така позиція суперечить не лише положенням Конституції України, але й принципам функціонування в 117 країнах світу подібних Рахунковій палаті інститутів контролю, які входять до Міжнародної (INTOSAI) і Європейської (EUROSAI) організацій вищих органів фінансового контролю. У них давно існує дійсно демократичний механізм бюджетного контролю політично нейтральний, незалежний від групових і корпоративних інтересів і привілеїв.

Крім того, для формування ефективної цілісної системи публічного фінансового контролю в Україні необхідно чітке визначення теоретико-методологічних та організаційно-правових засад її створення.

2. Фінансовий контроль як особливий вид публічного контролю.

Системний підхід у дослідженні сутності, цілей, завдань, функцій і принципів публічного фінансового контролю дозволяє розглядати його, з одного боку, як частину цілого, а з іншого — як ціле, що складається з окремих частин.

У наукових дослідженнях, присвячених з'ясуванню сутності контролю, виділяються чотири напрями. Перший з них представлений у роботах багатьох юристів, соціологів та економістів, які досліджують контроль як сферу діяльності органів державного та фінансового управління. Вони визначають контроль як метод або форму управлінської (виконавчо-розпорядчої) діяльності.

На наш погляд, контроль не може бути зведений до методу або форми управлінської діяльності. Він є самостійною функцією управління, отже особливим видом діяльності, який характеризується цільовою спрямованістю, однорідністю змісту й однотипністю способів його існування.

Другий напрям виділяє три стадії управлінської діяльності: проектування та визначення цілей; організацію виконання прийнятого рішення; контроль виконання. Отже контроль трактується тут як особлива стадія управлінського циклу. З таким підходом можна погодитися, якщо розглядати контроль з позиції перевірки виконання кожного конкретного управлінського рішення, а не як цілеспрямований і відносно відокремлений вид управлінської діяльності.

Третій напрям розглядається у працях дослідників, які дотримуються кібернетичних підходів. У них контроль тлумачиться як форма зворотного зв'язку, за допомогою якого керована система отримує необхідну інформацію про дійсний стан керованого об'єкта та виконання управлінських рішень. На наш погляд, прихильники такої позиції роблять своєрідний «інформаційний ухил» у розумінні сутності контролю. Звичайно, з точки зору інформаційних аспектів процесу управління контроль є формою зворотного зв'язку. Але за такого розуміння контроль штучно відривається від процесу прийняття управлінських рішень, не проглядається найважливіша риса контролю можливість та необхідність активного впливу на господарські процеси, що відбуваються.

Безперечно, вузько кібернетичний підхід до визначення суті контролю не викликає заперечень формального характеру. Проте, за такої інтерпретації на перший план виступають технічні аспекти контролю, а не соціально-економічні, які, на наш погляд, повинні бути домінуючими. Кібернетичне ж тлумачення контролю носить, на нашу думку, допоміжний характер.

У літературі широко представлено й четвертий напрям, для якого характерна думка, що сутність контролю полягає в регулярній перевірці дотримання господарського законодавства, виявленні відповідних порушень. Така позиція тяжіє до правової концепції сутності контролю, оскільки зводить його лише до способу забезпечення законності, до перевірки дотримання правових норм. З таким вузьким трактуванням важко погодитися. За всієї важливості дотримання законів і підзаконних актів не можна сутність контролю зводити лише до цього. Адже існують зворотні зв'язки, що полягають в активному впливі контролю на більш раціональне використання ресурсів, усуненні перепон на шляху оптимального функціонування різних ланок управління.

З урахуванням вищезазначеного можна зробити висновок, що контроль, як одна зі складових управління, представляє собою систему моніторингу процесу функціонування керованого об'єкта з метою оцінки аргументованості й ефективності прийнятих управлінських рішень, виявлення відхилення від цих рішень і здійснення відповідного коригування дій. А відтак, контроль виступає як кульмінаційний момент управлінського циклу на тій його стадії, коли фактично результати впливу на керований об'єкт зіставляються з вимогами прийнятих рішень, а під час виявлення негативних відхилень встановлюються їх причини, вживаються заходи для поліпшення стану справ. Щоб ефективно виконувати таку роль, контроль повинен бути оперативним, своєчасним та економічним. Активна роль контролю в управлінні соціально-економічним розвитком виявляється в тому, що він не обмежується лише констатацією припущених відхилень від прийнятих управлінських рішень. Його дані використовуються для підтримки динамічної рівноваги всієї системи управління, прийняття більш обґрунтованих рішень.

Таким чином, функція контролю багатогранна, оскільки містить виявлення й аналіз фактичного стану справ, співставлення фактичного стану встановленим цілям, оцінку контрольованої діяльності та вжиття заходів щодо усунення виявлених недоліків. Саме специфічне призначення контролю дозволяє говорити про його самостійність, що дає можливість відокремити його від інших видів діяльності не лише в науковому, але й і в організаційному плані як під час визначення компетенції органів, так і під час створення спеціальних контрольних органів, які не виконують або майже не виконують інших, крім контролю, делегованих функцій.

Контроль як функція управління здійснюється всіма уповноваженими органами, незалежно від їх основних завдань і видів здійснюваної діяльності. «Наскрізний» характер функції контролю пред'являє великі вимоги до її конкретизації щодо кожного рівня управління, кожного державного органу. Завдання полягає в тому, щоб запобігти у процесі конкретизації паралелізму і дублюванню.

Владність контролю виявляється в наявності у контрольних органів низки повноважень, пов'язаних із можливостями: а) дати підконтрольним суб'єктам обов'язкові для виконання вказівки про усунення виявлених недоліків; б) ставити перед компетентними інстанціями питання про притягнення до відповідальності винних у порушеннях осіб; в) безпосередньо застосувати у низці випадків заходи державного примусу. З огляду на це теоретичне положення повноваження Рахункової палати України та Рахункової палати АРК явно недостатні, оскільки пункти «а» і «б» реалізовано лише частково, а пункт «в» взагалі не реалізовано.

Проте, з правильного,теоретичного посилання про верховенство контролю неможна зробити висновок про віднесення його до заходів державного примусу. Дійсно, реалізація контролю може бути пов'язана із застосуванням різних видів державного примусу. Але зводити контроль до примусу означає спотворювати дійсний стан справ. Владу не можна ототожнювати з примусом, який є лише її окремим елементом, що потенційно присутнє в будь-якому приписі загальнообов'язкового характеру у вигляді заходів, що здійснюються з метою забезпечення реального виконання відповідних вимог. Примус застосовується у зв'язку з неправомірними діями.

3. Поняття та правова природа фінансового контролю

Загалом контроль (від франц. controlперевірка) тлумачать як: 1) складову управління економічними об'єктами та процесами, що полягає у спостереженні за об'єктом з метою перевірки відповідності його стану, що спостерігається, бажаному чи необхідному стану, передбаченому законами, положеннями, інструкціями, іншими нормативними актами, а також програмами, планами, договорами, проектами, угодами; 2) контроль над об'єктом, реальну владу, зосередження прав управління об'єктом в одних руках.

М. Мескон і др. в книзі «Основи менеджменту» зазначають, що контроль це процес забезпечення та досягнення цілей. І хоча це визначення є занадто стислим, але конкретним і по суті відбиває мету контролю і як функції і як процесу, і як системи.

Багато авторів відносить контроль і перевірку виконання управлінського рішення до принципів діяльності. Проте, такий підхід деяким чином звужує роль контролю, оскільки останній і є самою діяльністю, яка здійснюється на основі певних принципів і за допомогою певних методів.

На думку ФМ Русинова, контроль як основна функція менеджменту об'єднує види управлінської діяльності, пов'язані з формуванням інформації про стан і функціонування об'єкта управління (облік), вивченням інформації про процеси та результати діяльності (аналіз), роботою з діагностики й оцінки процесів розвитку та досягнення цілей, ефективності стратегій, успіхів і прорахунків у використанні коштів і методів управління. Наведене визначення можна визнати найбільш повним відображенням контролю як основної функції менеджменту.

Розглядають контроль і як процес, що забезпечує досягнення системою поставлених цілей і складається з трьох основних елементів:

  1.  встановлення стандартів діяльності системи, що підлягають перевірці;
  2.  вимірювання досягнутих результатів із очікуваними результатами;
  3.  коригування управлінських процесів, якщо досягнуті результати істотно відрізняються від установлених стандартів.

Організаційно-економічний зміст контролю необхідно розглядати з трьох методологічних позицій: контроль це економічна категорія, що має зміст і понятійний апарат, комплексна функція та невід'ємна частина діяльності з управління, самостійний управлінський процес і цілісна система

Контроль це постійно діючий чинник управління, не пов'язаний винятково з перевіркою виконання управлінських рішень. Він подає дані для інших основних функцій управління, не втрачаючи при цьому свого самостійного значення. Контроль забезпечує спостереження за перебігом процесів на рівні об'єктів управління, за їх відповідністю заданим програмам. Контроль слід розглядати як самостійну функцію управління, тобто особливий вид діяльності, що має цільову спрямованість, певний зміст і способи здійснення.

Сутність контролю полягає в тому, що суб'єкт управління здійснює облік і перевірку того, як керований об'єкт виконує його вказівки. Контроль це процес спостереження та перевірки відповідності процесу функціонування об'єкта прийнятим управлінським рішенням. Під час виявлення відхилень мають визначаться шляхи корегування організації об'єкта управління, способи впливу на об'єкт з метою подолання відхилень, усунення перешкод на шляху оптимального функціонування системи. Контроль — комплексна функція, що поєднує функції обліку, оцінки, аналізу.

У кожній галузі національної економіки має місце контроль, який представляє собою систему заходів, що забезпечує її нормальну роботу, насамперед, у фінансовій сфері.

Розвиток контролю залежить, насамперед, від наявності у практиці управління таких потреб, які не можуть бути задоволені іншими конкретними управлінськими науками. Процес демократизації, що відбувається нині, веде до передачі відповідальності за прийняття рішень згори донизу, до делегування дедалі більших прав нижчим органам Цей процес об'єктивно вимагає посилення контролю згори.

Специфікою державного контролю є те, що він реалізується в різних напрямах, але від імені та в інтересах держави. Державний контроль це регламентована нормами права діяльність державних органів влади та керування, що базується на специфічних принципах владного впливу на об'єкт контролю. Загалом під державним контролем розуміють контроль з боку державних органів за дотриманням законів, нормативних актів, правомірним веденням фінансово-господарської діяльності, сплатою податків; форму здійснення державної влади, що забезпечує дотримання законів та інших нормативних актів, видаваних органами держави. Цілком можна погодитися з думкою, що державний контроль — складна категорія і тому має розглядатися на основі системного аналізу, тобто, з одного боку, як цілісне явище, що взаємодіє з іншими явищами, а з іншого — як система, що складається з певної сукупності елементів, взаємопов'язаних між собою.

Основними чинниками, що зумовлюють необхідність розвитку державного контролю за сучасних умов управління, є, по-перше, наявність глобальних проблем, вирішення яких потребує розробки та застосування науково обґрунтованої політики з використанням контролю. По-друге, розвиток сучасної економіки в напряму підвищення ефективності виробництва і якості роботи об'єктивно вимагає розвитку контролю. З одного боку, це випливає з існування першої групи проблем у світовому масштабі та впливає на діяльність у галузі економіки й екології всередині нашої країни, з іншого — це пов'язано з особливостями, властивими певному етапу розвитку національної економіки загалом, її переведенню виключно на ринкові відносини. По-третє, необхідність контролю зумовлена потребами управління. До них належать необхідність удосконалювання контрольної діяльності, розвитку різних методів і техніки контролю за ходом подій у сфері управління.

Значення фінансового контролю, і не тільки державного, в забезпеченні життєдіяльності суспільства зростає дедалі більше. Про суспільну значущість контрольної діяльності свідчить той факт, що в Лімській декларації керівних принципів аудиту державних фінансів (the Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts) (додаток А), прийнятій IX конгресом Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI) в 1977 p., наголошується, що організація контролю є обов'язковим елементом управління громадськими фінансовими коштами, оскільки таке управління зумовлює відповідальність перед суспільством.

Відсутність загальновизнаного трактування фінансового контролю як категорії фінансової науки дослідники пояснюють комплексним, інтегральним характером цієї категорії, що зумовлює своєрідну «багатоповерховість» і певну суперечливість теоретичних конструкцій; трансформацією фінансового контролю під впливом нових реалій суспільно-господарських відносин, які виникли в останні десятиріччя. Як зазначає В.М. Родіонова, сучасне тлумачення поняття «фінансовий контроль» відрізняють багатоплановість його цілей і багатогранність завдань. Нині фінансовий контроль не лише перевірка правильності ведення фінансової документації, дотримання фінансово-господарського законодавства, виявлення порушень фінансової дисципліни. Це насамперед найважливіша функція управління фінансовими, а відтак — і економічними процесами, що має спеціальну цільову спрямованість, певний зміст і специфічні способи здійснення. При цьому правомірно підкреслюється, що змістом фінансового контролю в умовах ринку є забезпечення якості й ефективності фінансово-господарського управління, захист фінансових інтересів усіх суб'єктів господарювання й управління, держави загалом і її громадян; перевірка дотримання фінансового законодавства суб'єктами фінансових відносин; зміцнення фінансової системи країни; сприяння здійснюваній державою єдиній фінансовій, кредитній і грошовій політиці; виявлення внутрішніх резервів використання фінансових ресурсів у всіх сферах виробництва та розподілу суспільного продукту.

О. Грачова характеризує фінансовий контроль як контроль з боку вповноважених державою органів і організацій за законністю дій під час збирання, розподілу та використання грошових фондів держави і муніципальних утворень з метою здійснення ефективної фінансової політики в суспільстві для забезпечення прав і свобод громадян. При цьому, на її думку, фінансовий контроль як складна багатоаспектна категорія, з одного боку, є функцією державного управління, щодо якого контроль виступає засобом, інструментом реалізації політики держави, а з іншого — сам фінансовий контроль можна розглядати як управлінську діяльність, що має свої методи, способи, форми реалізації. А відтак, розкриттю сутності контролю сприяє розгляд прояву в усіх аспектах.

Л. Фещенко наголошує, що під фінансовим контролем слід розуміти багатоаспектну міжгалузеву систему нагляду державних, відомчих, внутрішньогосподарських та аудиторських органів, наділених контрольними функціями, за фінансово-господарською діяльністю підприємств, установ, організацій з метою об'єктивного оцінювання економічної ефективності цієї діяльності, встановлення законності та доцільності фінансово-господарських операцій, а також за процесом витрачання бюджетних коштів.

На думку Є.В. Калюги, фінансовий контроль ґрунтується на використанні контрольної функції фінансів і виступає одним із проявів її важливого значення в розширеному відтворенні.

У правовій літературі можна зустріти тлумачення фінансового контролю як спостереження фактичного стану показників фінансової діяльності суб'єктів фінансових правовідносин порівняно із заданими показниками.

Важливо підкреслити, ідо фінансовий контроль є ефективним та об'єктивним виключно тоді, коли суб'єкт контролю організаційно є зовнішньою структурою щодо підконтрольного об'єкта, а в ієрархії адміністративного підпорядкування займає вищу сходинку, ніж об'єкт. Тобто, фінансовий контроль є дієвим лише тоді, коли його суб'єкт здатен реально впливати на діяльність підконтрольного об'єкта.

Теоретичне осмислення подальших напрямів розвитку інституту фінансового контролю необхідне для звіряння отримуваних результатів із завданнями, що ставляться перед контролюючими органами.

Фінансовий контроль є одним із найважливіших видів контролю, що здійснюється державою. Проте, його тлумачення в економічній літературі здебільшого акцентують увагу лише на окремих сутнісних характеристиках чи аспектах прояву. Так, державний фінансовий контроль розглядається як основа формування та функціонування державної системи формування інформації про фінансовий стан країни (зокрема, про достатність сукупних фінансових ресурсів бюджетної системи та підприємств різних форм власності для забезпечення відтворювальних процесів, задоволення суспільних потреб, виконання фінансових зобов'язань країни перед кредиторами), про управління державними фінансовими потоками, тобто системи отримання, обробки й інтеграції різноманітної інформації про розпорядчі та виконавчі дії під час планування та здійснення фінансово-господарських операцій (і їх результати), що ініціюють зміни (кількості, вартості, пропорцій, перерозподілу між будь-якими інституціональними одиницями економіки — секторами, господарюючими суб'єктами тощо) будь-яких елементів державного майна (власності) чи об'єктів державних майнових прав і, відповідно, будь-яких джерел їх формування (фінансування). Такий підхід до тлумачення сутності державного фінансового контролю є занадто вузьким, оскільки не можна зводити його лише до інформаційної складової управлінських процесів.

Не дає повного уявлення про його сутність і визначення державного фінансового контролю як контролю за своєчасним виконанням державного бюджету та бюджетів позабюджетних фондів; організацією грошового обігу; використанням кредитних ресурсів; станом державного внутрішнього та зовнішнього боргу, державних резервів; наданням фінансових і податкових пільг і преференцій.

Так само однобічним (тепер уже з точку зору виключно дотримання інтересів) виглядає визначення державного фінансового контролю як реалізації права держави законними шляхами захищати свої фінансові інтереси та фінансові інтереси своїх громадян.

В. Бурцев трактує державний фінансовий контроль як одну з найважливіших функцій державного управління, спрямовану на виявлення відхилень від прийнятих стандартів законності, доцільності й ефективності управління фінансовими ресурсами та іншою державною власністю, а за наявності таких відхилень на своєчасне прийняття відповідних коригувальних і превентивних заходів.

Він же зазначає, що державний фінансовий контроль це регламентована нормами права діяльність державних органів влади й управління з контролю за своєчасністю та точністю фінансового планування, обґрунтованістю та повнотою надходження і руху державних фінансових і матеріальних ресурсів, правильності й ефективності їх використання. Цей контроль здійснюється на всіх стадіях фінансової діяльності, тобто під час збирання, розподілу (перерозподілу) та використання фондів грошових коштів, і спрямований на перевірку дотримання фінансового законодавства та доцільності діяльності всіх органів влади.

На думку А Козиріна, під державним фінансовим контролем слід розуміти здійснювану з використанням специфічних організаційних форм і методів діяльність державних органів з метою встановлення законності та вірогідності фінансових операцій, об'єктивної оцінки економічної ефективності фінансово-господарської діяльності та виявлення резервів її підвищення, збільшення прибуткових надходжень у бюджет і збереження державної власності31. В принципі такий підхід є правомірним, проте при цьому невизначеним залишається, чия фінансово-господарська діяльність є об'єктом контрольної діяльності.

Як перевірку спеціально уповноваженими органами дотримання учасниками фінансових, грошових, кредитних і валютних операцій вимог законодавства, норм і правил, установлених державою та власниками, тлумачать державний фінансовий контроль М. Мельник, О. Пантелеев і А. Звєздін.

Розуміють під державним фінансовим контролем у широкому сенсі й установлену відповідними нормативними актами діяльність органів державної влади й управління всіх рівнів (посадових осіб), а також підрозділів внутрішнього контролю державних організацій з виявлення, попередження та припинення таких порушень у процедурах управління держаними фінансовими потоками та фінансово-господарською діяльністю економічних суб'єктів:

  1.  недотримання законодавства під час здійснення фінансово-господарської діяльності організації (виконання фінансово-господарських операцій) у ході бюджетного процесу, а також під час виконання будь-яких інших процедур управління державними фінансовими потоками (в тому числі під час ведення бухгалтерського обліку та складанні бухгалтерської звітності);
  2.  недоліків у різних сферах фінансово-господарської діяльності державних організацій та їх об'єднань, організацій з державною участю чи особливо пов'язаних із діяльністю держави (в цьому плані здійснюється контроль щодо ефективності та доцільності фінансово-господарської діяльності, що спричиняє зміну майна і зобов'язань, тобто державні фінансові потоки);
  3.  помилок і зловживань в управлінні державними грошовими та матеріальними ресурсами (капіталами), а також використовуваними в господарській діяльності та відчужуваними нематеріальними об'єктами державної власності (державними майновими правами тощо), що зумовлюють прямі чи непрямі фінансові (матеріальні) збитки державі;
  4.  дій, що зумовлюють виникнення загроз фінансовій безпеці держави.

Під державним фінансовим контролем розуміють форму здійснення державної влади, що полягає в організації та здійсненні контролю над своєчасним виконанням дохідних і видаткових статей федерального бюджету та бюджетів федеральних позабюджетних фондів за обсягом, структурою та цільовим призначенням; визначення ефективності та доцільності витрат державних коштів і використання державної власності.

У широкому розумінні державний фінансовий контроль трактується і як контроль над формуванням, використанням і відтворенням національного надбання. У цьому зв'язку він і є функцією державного управління продуктивними силами та виробничими відносинами в суспільстві. Зрозуміло, що така його характеристика породжує і проблему його організації, тобто, хто, де, коли і як має здійснювати державний фінансовий контроль.

Узагальнення визначення державного фінансового контролю за умов демократичного суспільства та ринкової економіки як заснованої на нормах фінансового права системи органів і заходів з перевірки законності та доцільності дій у сфері утворення й використання грошових фондів держави, однієї з форм державного контролю, що сприяє забезпеченню законності, охороні державної власності, цільовому, ефективному й економному використанню державних коштів, яка допомагає виявити порушення встановленої державою фінансової дисципліни, дає В.М. Родіонова.

У Лімській декларації керівних принципів аудиту державних фінансів зазначається, що контроль державних фінансів не є самоціллю, він виступає обов'язковим елементом регуляторної системи, мета якої полягає у своєчасному виявленні відхилень від прийнятих стандартів, порушень принципів законності, ефективності, доцільності й економності управління фінансовими ресурсами, що дозволяло б у кожному конкретному випадку внести відповідні корективи, посилити відповідальність уповноважених осіб, отримати відшкодування збитків та перешкодити або, принаймні, ускладнити повторення виявлених порушень у майбутньому.

Програми переходу до ринкової економіки, що базувалися на монетаристському підході, який полягає в тому, що ринкова економіка має бути саморегулівною, функціонувати стабільно й ефективно без втручання держави, що сама ринкова система повинна забезпечити розвиток усіх сфер економіки, підвищення ефективності у використанні ресурсів, що державний фінансовий контроль має охопити лише ті відносини, які пов'язані з державними фондами грошових коштів. Такий підхід став підставою для скасування окремих ланок фінансового контролю й ослаблення інших. Фінансовий контроль об'єктивно властивий різним типам економіки: ринковій, неринковій.

Особливою проблемою у формуванні єдиної системи публічного фінансового контролю є майже повна відсутність у науковій літературі теоретичного обґрунтування засад функціонування недаржавного фінансового контролю підприємницької діяльності. А відтак, невизначеною залишається сутність, функції, об'єкти, суб'єкти, принципи організації такого контролю. Хоча, як зазначають фахівці43, як державний, так і не державний фінансовий контроль підприємницької діяльності в Україні де-факто існує, однак, його поняття теоретично не сформульовано і юридично не закріплено. Свідченням цього є відсутність у широкому обігу зазначеного терміна та єдиного розуміння його змісту.

Як перше наближення до розв'язання зазначеної проблеми може бути враховано наведене І. Стефанюком визначення державного фінансового контролю у підприємництві як діяльності органів державної влади й управління з відстеження функціонування суб'єктів підприємництва щодо дотримання ними встановлених державою обмежувальних параметрів (стандартів, норм, правил) мобілізації, розподілу та використання фінансових ресурсів. При цьому, він обґрунтовує таке визначення тим, що воно випливає з трьох основних функцій, об'єктивно притаманних контролю, — інформаційної, профілактичної та мобілізуючої, а також його основних складових, які визначають його мету, завдання, суб'єкти й об'єкти, предмет, принципи та форми контролю.

Особливою категорією фінансового права, яка набуває актуальності, є публічність. Оскільки при визначенні фінансового права як галузі права ми переходимо до поняття «публічні фінанси», то фінансовий контроль, який є її інститутом, також має публічний характер, отже можна говорити про нове поняття «публічний фінансовий контроль». Такий термін не використовується у навчальній та науковій літературі. У ній розглядається поняття «фінансовий контроль», яке визначається по-різному. Таку неоднозначність тлумачення, розуміння можна пояснити тим, що фінансовий контроль є своєрідним видом контролю, який має складну структуру, а отже і проявляється у різних аспектах. Одні вчені вважають, що фінансовий контроль є діяльністю, інші стверджують, що він є функцією управління, треті при визначенні поняття вживають не зовсім зручну термінологію, вказуючи, що фінансовий контроль — це контроль, четверті ототожнюють контроль з наглядом.

До визначення фінансового контролю як виду діяльності звертається більшість вчених, які виділяють його ціль, суб'єкти тощо. Так, Е. О. Вознесенський, зосереджуючись на об'єкті, суб'єктах і цілі контролю, вважає фінансовий контроль діяльністю державних і громадських органів, що полягає у перевірці обґрунтованості процесів формування і використання централізованих і децентралізованих грошових фондів з ціллю дотримання планових пропорцій у розширеному відтворенні1. О. М. Козирін стверджує, що під фінансовим контролем слід розуміти здійснювану з використанням специфічних організаційних форм і методів діяльність державних органів, а в певних випадках і недержавних організацій, наділених законом відповідними повноваженнями з метою встановлення законності і достовірності фінансових операцій, об'єктивної оцінки економічної ефективності фінансово-господарської діяльності і виявлення резервів її підвищення, збільшення доходів до бюджету і збереження державної власності1. Із змісту такого визначення зрозуміло, що вчений під поняттям «фінансовий контроль» розуміє саме державний фінансовий контроль, хоча не ясно, про який саме бюджет у ньому йдеться: державний чи місцевий. М. С. Малеїн дає занадто широке визначення фінансового контролю, розглядаючи його як діяльність фінансових, кредитних і господарських органів (організацій), що регулюється нормами права, спрямовану на забезпечення фінансової, бюджетної, податкової, кредитної, розрахункової і касової дисципліни у процесі виконання планів і яка полягає у перевірці законності, обґрунтованості і раціональності грошових витрат2. Із складу суб'єктів і не чітко визначеного об'єкта можна вважати, що це визначення комплексне та стосується як державного, так і недержавного фінансового контролю. С. Т. Кадькаленко визначає фінансовий контроль як цілеспрямовану діяльність законодавчих і виконавчих органів публічної влади і недержавних організацій, спрямовану на забезпечення законності, фінансової дисципліни і раціональності у ході мобілізації, розподілу і використання коштів централізованих і децентралізованих грошових фондів держави з метою найефективнішого соціально-економічного розвитку усіх суб'єктів фінансових правовідносин3. Вважаємо, що у самому визначенні поняття «фінансовий контроль» не потрібно вказувати, що це цілеспрямована діяльність, оскільки далі з тексту видно на що вона спрямована, тобто конкретизовано її мету. Крім цього, у визначенні йдеться про законодавчі органи. Не зрозуміло, які органи автор відносить до «законодавчих», бо відомо, що в Україні єдиним законодавчим органом є Верховна Рада України. Про фінансовий контроль як діяльність йдеться і в наукових працях інших вчених, які трактують фінансовий контроль як: діяльність державних і громадських органів, що спрямована на перевірку обґрунтованості процесів формування і раціонального використання коштів з метою встановлення вірогідності, законності і доцільності операцій1; здійснювану з використанням специфічних організаційних форм і методів діяльність державних органів, а в певних випадках і недержавних органів, наділених законом відповідними повноваженнями з метою встановлення законності і достовірності фінансових операцій, об'єктивної оцінки економічної ефективності фінансово-господарської діяльності і виявлення резервів її підвищення, збільшення доходів бюджету та збереження державної власності2; комплексну і цілеспрямовану фінансово-правову діяльність органів фінансового контролю або їх підрозділів чи представників, а також осіб, уповноважених здійснювати контроль, що базується на положеннях актів чинного законодавства3; регламентовану нормами права діяльність державних, муніципальних, громадських органів та організацій, інших господарюючих суб'єктів по перевірці своєчасності і точності фінансового планування, обґрунтованості та повноти надходження доходів у відповідні фонди грошових коштів, правильності та ефективності їх використання4; діяльність уповноважених державою органів і організацій за дотриманням законності в процесі мобілізації, розподілу, перерозподілу і використання грошових фондів держави і муніципальних утворень з метою здійснення ефективної фінансової політики в суспільстві для забезпечення прав і свобод громадян5. На нашу думку, занадто широке визначення контролю, яке не відображає його змісту, дає Н. Д. Погосян, який зазначає, що контроль у сфері фінансів можна визначити як сукупність регулярних і безперервних процесів, шляхом яких учасники у легітимній формі забезпечують ефективне функціонування державного сектора, а також діяльність інших господарських суб'єктів незалежно від форм власності1.

Інші науковці трактують контроль як контроль, вказуючи, що фінансовий контроль — це: контроль за законністю і доцільністю дій у сфері утворення, розподілу і використання грошових фондів держави і суб'єктів місцевого самоврядування з метою ефективного соціально-економічного розвитку країни і окремих регіонів2; контроль за фінансовою діяльністю всіх економічних суб'єктів, що здійснюється законодавчими і виконавчими органами влади всіх рівнів, а також спеціально створеними установами за допомогою особливих методів, що містить набір спеціальних прийомів і способів дій контролерів, який дозволяє їм вирішити поставлені завдання3; контроль за законністю дій у процесі збирання, розподілу і використання грошових фондів держави і муніципальних утворень з метою здійснення ефективної фінансової політики у суспільстві для забезпечення прав і свобод громадян4; багатоаспектна міжгалузева система контролю та нагляду наділених контрольними функціями державних та громадських органів фінансово-господарської діяльності підприємств, установ та організацій з метою об'єктивної оцінки економічної ефективності їх діяльності, встановлення законності і доцільності фінансово-господарських операцій та виявлення резервів зростання доходів державного бюджету5.

Деякі вчені у понятті «фінансовий контроль» прямо зазначають, що він є функцією управління, вказуючи, що це система нагляду і перевірки фінансової діяльності керованого об'єкта, з метою оцінки обґрунтованості та ефективності прийнятих рішень, виявлення відхилень від затверджених нормативів та застосування заходів для їх ліквідації1, або одна із форм управління фінансами, особлива сфера контролю, зумовлена формуванням і використанням фінансових ресурсів у всіх структурних підрозділах економіки держави2, чи особлива управлінська функція держави, реалізація якої передбачає встановлення правових норм, що визначають порядок використання суб'єктами господарювання фінансових ресурсів, проведення моніторингу чи інших дій за дотриманням цих норм, виявлення правопорушень у частині використання фінансових ресурсів, їх усунення, блокування незаконних фінансових операцій і здійснення заходів щодо компенсації збитків, завданих державі, суб'єктам господарювання та громадянам3.

Про фінансовий контроль як систему нагляду йдеться у працях В. Г. Афанасьева (він стверджує, що контроль — це праця з нагляду і перевірки відповідності процесу функціонування об'єкта прийнятим рішенням — законам, планам, нормам, стандартам, правилам, наказам і т. д.; виявлення результатів впливу суб'єкта на об'єкт, допущених відхилень від вимог управлінських рішень, від прийнятих принципів організації і регулювання4); Л. І. Вороніної і С. О. Шохіна (фінансовий контроль — це багатоаспектна, міжгалузева система нагляду наділених контрольними функціями державних і громадських органів за фінансово-господарською діяльністю підприємств, установ і організацій з метою об'єктивної оцінки економічної ефективності цієї діяльності, визначення законності і доцільності господарських і фінансових операцій і виявлення резервів доходів державного бюджету5).

Вважаємо такий погляд помилковим, оскільки нагляд і контроль це різні поняття, а у даному визначенні фінансового контролю автори намагаються їх поєднати. Наділення суб'єктів фінансового контролю наглядовими функціями означатиме, що вони матимуть владні повноваження стосовно підконтрольного суб'єкта, але ж відомо, що в певних випадках контрольні функції здійснюють незалежні аудитори, громадські організації, відповідні відділи підприємства, установи. Крім цього, виконання завдань контролю можливе лише шляхом перевірки дій з встановленням точних результатів, а виконання завдань нагляду не потребує точної перевірки, тут дається загальна оцінка результатам. З погляду згаданих авторів фінансовий контроль поділяється на два напрями: бюджетно-фінансовий контроль і аудит. Цікаво, який «нагляд» вони вкладали у поняття «аудит».

Із більшості визначень фінансового контролю можна зрозуміти, що у них йдеться саме про державний фінансовий контроль. Такий висновок випливає із аналізу кола суб'єктів, вживання термінів «державні органи», «громадські органи» та спрямованості їх дій саме на формування, розподіл і використання державних фондів коштів, управління державним чи комунальним майном тощо.

Окремі науковці прямо вказують на те, що фінансовий контроль є державним. Так, М. П. Кучерявенко поняття «фінансовий контроль» розуміє як спеціальний державний контроль, діяльність фінансових органів та їх посадових осіб по забезпеченню законності, фінансової дисципліни і раціональності при мобілізації, розподілі і використанні централізованих і децентралізованих грошових фондів та пов'язаних з ними матеріальних ресурсів1. Із змісту такого визначення зрозуміло, що професор до контролюючих суб'єктів відносить лише фінансові органи. Але ж відомо, що певні повноваження по здійсненню фінансового контролю має Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, інші державні органи, які не можна віднести до категорії «фінансові органи». Про державний фінансовий контроль пише і В. М. Родіонова, відзначаючи, що це заснована на нормах фінансового права система органів і підприємств по перевірці законності і доцільності дій у сфері утворення, розподілу і використання грошових фондів держави, одна із форм державного контролю, що сприяє забезпеченню законності, охороні державної власності, цільовому, ефективному і економному використанню державних коштів, яка допомагає виявити порушення встановленої державою фінансової дисципліни1.

Звертаючись до категорії «публічність», академік Л. К. Воронова у визначенні фінансового контролю (регламентована правовими нормами діяльність державних і муніципальних та інших публічних органів з перевірки своєчасності і точності планування, обґрунтованості й повноти надходження коштів у відповідні фонди, правильності та ефективності їх використання) вживає термін «інші публічні органи», тобто вказує на його публічний характер, але не уточнює, які саме органи є публічними і відносяться до суб'єктів фінансового контролю2.

У законопроектах, які були подані на розгляд до Верховної Ради України та стосуються фінансового контролю, це поняття також визначається по-різному: як функція дослідження суб'єктом фінансового контролю об'єкта фінансового контролю, що спрямована на забезпечення дотримання законності, ефективності і економності в ході формування, володіння, використання і відчуження об'єктів права власності незалежно від її форми, а також повноти і своєчасності виконання зобов'язань (законопроект № 1131-1 від 30.08.2002 «Про фінансовий контроль», поданий Кабінетом Міністрів України (далі законопроект № 1131-1)); як сукупність заходів, що здійснюються контролюючими органами в межах наданих законами повноважень з метою забезпечення додержання норм чинного законодавства (законопроект № 6154 від 24.02.2003 «Про основні засади державного контролю (нагляду) за господарською діяльністю в Україні», поданий К. Т. Ващук (далі—законопроект № 3154)). В одному із законопроектів окремо дається визначення фінансового контролю (комплексна і цілеспрямована фінансово-правова діяльність органів фінансового контролю або їх підрозділів чи представників, а також осіб, уповноважених здійснювати контроль, що базується на положеннях актів чинного законодавства, що полягає у встановленні фактичного стану справ на підконтроль ному об'єкті щодо його фінансово-господарської діяльності і спрямована на забезпечення законності, фінансової дисципліни і раціональності в ході формування, розподілу, володіння, використання та відчуження активів з метою найбільш ефективного соціально-економічного розвитку всіх суб'єктів фінансових правовідносин) та державного фінансового контролю (різновид фінансового контролю, що здійснюється відповідними органами державного фінансового контролю, полягає у встановленні фактичного стану справ щодо дотримання вимог чинного законодавства на підконтрольному об'єкті, спрямований на забезпечення законності, фінансової дисципліни і раціональності в ході формування, розподілу, володіння, використання та відчуження активів, що належать державі, а також використання коштів, що залишаються у суб'єкта фінансових правовідносин у зв'язку з наданими пільгами за платежами до бюджетів чи державних позабюджетних фондів, та кредитів, отриманих під гарантії Кабінету Міністрів України) (законопроект № 1131 від 03.06.2002 «Про систему державного фінансового контролю в Україні», поданий Ю. А. Кармазіним (далі законопроект № 1131)).

Отже, існує різне трактування поняття «фінансовий контроль», зокрема як комплексної категорії, в якій поєднуються два його види: державний і недержавний; виділення окремо державного фінансового контролю, формування нової категорії «публічний фінансовий контроль». Існування багатьох визначень фінансового контролю можна пояснити загальною методологічною основою визначення понять, що застосовуються в будь-якій сфері знань. Вважаємо за необхідне окремо виділяти такі поняття, як «фінансовий контроль», яке має бути комплексним, «публічний фінансовий контроль», що охоплюватиме як державний фінансовий контроль, так і контроль, що здійснюється органами місцевого самоврядування, іншими суб'єктами щодо публічних фінансів, та «державний фінансовий контроль».

Фінансовий контроль — це діяльність державних органів і недержавних організацій, самих господарюючих суб'єктів чи їх структурних підрозділів, фізичних осіб, наділених відповідними повноваженнями чи правами, що спрямована на забезпечення законності, фінансової дисципліни, раціональності в ході розподілу та перерозподілу ВВП та НД.

У свою чергу, публічний фінансовий контроль — це регламентована правовими нормами діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, інших публічних суб'єктів і недержавних організацій, господарюючих суб'єктів чи їх структурних підрозділів, фізичних осіб наділених відповідними повноваженнями чи певними правами, що спрямована на забезпечення законності, обґрунтованості в ході розподілу та перерозподілу ВВП та НД під час формування публічних фондів коштів, повноти надходження коштів у відповідні фонди, законності й ефективності їх розподілу, перерозподілу і використання, а також законності, ефективності управління державним та комунальним майном.

4. Фінансовий контроль як функція управління та заключна стадія управлінського процесу

Фінансовий контроль тісно пов'язаний з управлінням. Деякі науковці у своїх працях визначають його як елемент управлінської діяльності чи частину управління, або як функцію управління.

У жовтні 1977 р. на IX Конгресі Міжнародної організації вищих органів державного фінансового контролю (INTOSAI) була прийнята Лімська Декларація керівних принципів контролю (далі — Лімська Декларація), в якій узагальнено досвід організації і діяльності державних органів фінансового контролю різних країн. Стаття 1 Лімської Декларації має назву «Мета контролю», в якій зазначається, що організація контролю є обов'язковим елементом управління суспільними фінансовими коштами, оскільки таке управління тягне за собою відповідальність перед суспільством; підкреслюється, що контроль — не самоціль, а невід'ємна частина системи регулювання, метою якої є виявлення відхилень від прийнятих стандартів і порушень принципів законності, ефективності й економії використання матеріальних ресурсів на найбільш ранній стадії для того, щоб мати можливість вжити коригуючих заходів, а в окремих випадках — притягнути до відповідальності, отримати компенсацію за заподіяну державі шкоду або здійснити заходи для запобігання таким порушенням або їх скорочення у майбутньому. Таке тлумачення контролю в міжнародних документах підкреслює його зв'язок з управлінням.

Важливе значення для вивчення фінансового контролю як функції управління мають праці відомих вчених у сфері управління. Особливу увагу слід звернути на наукові праці О. Ф. Андрійко, яка досліджує проблеми державного контролю у сфері виконавчої влади та відзначає, що фінансовий контроль посідає важливе місце у сфері державного управління, поширюється на всі його галузі. В. М. Гаращук у своїй монографії «Контроль та нагляд в державному управлінні» досить вдало висвітлює проблеми контролю і нагляду в державному управлінні. Розглядаючи державний фінансовий контроль як функцію соціального управління, О. Ю. Грачова вказує на об'єктивний характер управління, його сутність, що зводиться до управлінського впливу, на існування прямих і зворотних зв'язків в управлінні, виділяє найбільш суттєві сторони соціального управління; своєрідно визначає стадії процесу соціального управління; вказує на такі функції соціального управління, як планування, регулювання, керування, організацію, координацію і контроль, та його методи.

Термін «управління» походить від латинського слова «адміністрація» і у перекладі означає діяльність з керівництва будь-чим. У словниках управління визначається як функція організованих систем різної природи, що забезпечує збереження їх структури, підтримку певного стану або переведення в інший стан відповідно до об'єктивних закономірностей існування даної системи, реалізації програми або свідомо поставленої мети.

Вчені по-різному тлумачать поняття «управління»: організація і реалізація цілеспрямованих впливів1; процес створення цілеспрямованої взаємодії суб'єкта і об'єкта управління заради досягнення результату, що має соціальне значення2.

Незважаючи на різне тлумачення терміна «управління» воно має об'єктивний характер і є цілісною системою, що складається з певних елементів — суб'єкта та об'єкта, між якими здійснюється обмін інформацією. Управління як діяльність характеризується певними функціями та як процес складається з відповідних взаємопов'язаних стадій управління. У теорії управління не існує єдиного погляду вчених на визначення понять «функція управління», «стадії процесу управління». Іноді функції управління ототожнюються з його стадія ми. Так, одні вчені вважають, що функції управління — це операції, дії суб'єкта управління, які відповідні стадіям управлінського циклу, що послідовно змінюються1, інші дотримуються позиції, що функції управління — це типові і загальні види діяльності з управління2, або конкретний вид управлінської діяльності, який здійснюється спеціальними прийомами і способами, а також відповідна організація робіт3. Можна зустріти і тлумачення функцій управління як об'єктивно необхідні форми4. З таким поглядом також важко погодитися, оскільки форми впливу процесу управління і функції управління — різні поняття, бо «функція управління набуває відповідної форми лише у процесі своєї практичної реалізації за наявності відповідного методу реалізації»5. Отже, враховуючи позиції вчених, функції управління можна визначити як види діяльності суб'єкта управління, що спрямовані на реалізацію мети і завдань управління.

Така неоднозначність у розумінні основних понять вплинула на те, що в теорії управління і до сьогодні не вироблено єдиної позиції щодо класифікаційних критеріїв та видів функцій управління.

Вчені виділяють різні види функцій, звертаючи увагу на їх особливості6. При деякій різноманітності, що наявна при визначенні видів функцій, існує єдина думка з приводу існування контрольної функції, що свідчить про її важливе значення.

Так, В. Г. Афанасьев до функцій управління відносить: вироблення і прийняття управлінського рішення, організацію, регулювання, коригування, облік і контроль1. Автор ототожнює функції управління і стадії управлінського процесу, що не зовсім правильно, оскільки функції управління відрізняються від окремих стадій, а отже, як зазначалося, вони мають право на самостійне існування. Кожна функція управління характеризується особливим змістом, специфічними методами здійснення, виражає певний конкретний вид управлінської діяльності. Всі функції тісно пов'язані між собою, тому важко визначити їх межі.

Узагальнюючи погляди вчених, що досліджували функції управління, можна зробити висновок про наявність таких функцій управління як планування, прогнозування, регулювання, керування, організація, координація, контроль, розгляд яких надасть можливість з'ясувати і сутність контролю як допоміжної й окремої функції управління та як заключної стадії управлінського процесу.

Контроль як допоміжна функція управління пронизує всі інші функції і спрямований на виявлення недоліків при їх здійсненні та запобігання порушенням у майбутньому тощо.

Здійснення будь-якого управлінського впливу суб'єкта на об'єкт має належним чином плануватися, бо від цього залежить досягнення кінцевої мети управління. Отже функція планування покликана забезпечити чіткість в управлінській роботі та узгодженість у діяльності всіх елементів управлінської системи, є передумовою існування наступних функцій, створює основу для майбутніх дій, спрямовує їх та відповідно передбачає визначення мети, завдань та шляхів і засобів їх реалізації. Планувати необхідно лише реальні заходи, тобто такі, що можуть бути здійснені на основі достовірних даних. Як зазначалося, контроль пронизує всі функції управління, в тому числі супроводжує і процес планування, визначає його ефективність, обґрунтованість і правильність. Створення відповідних планів є початковою базою не лише планування, а й контролю, що в подальшому оцінює результати виконання планів. Наприклад, на етапі планування майбутнього фінансового плану держави, тобто плану формування та використання фінансових ресурсів Державного бюджету України, Рахункова палата наділена повноваженнями проводити експертизу його проекту. Тобто у даному випадку під час виконання функції планування наявна функція контролю.

Можна погодитися з Д. М. Бахрахом, який стверджував, що «управляти значить, перш за все, передбачати», тому управління складними соціальними системами неможливе без прогнозів1. Функція прогнозування більшістю науковців не виділяється як окрема функції управління, оскільки вважається, що вона є складовою планування. На наш погляд, вона має право на існування. Здійснюючи функцію прогнозування, суб'єкт управління заздалегідь передбачає, оцінює можливості і наслідки своїх управлінських дій. Наприклад, Міністерство фінансів України здійснює функцію прогнозування, бо прогнозує на поточний період і на перспективу податкові надходження до бюджету, справляння яких у подальшому буде контролюватися. Функція прогнозування звернена в майбутнє, бо саме із прогнозів, які передують плану й охоплюють навіть ті явища, які можуть бути і незаплановані в подальшому, можна дізнатися, як буде функціонувати чи розвиватися даний об'єкт управління. Прогноз може і повинен постійно коригуватися, оскільки об'єкт управління змінює свій стан, а отже, змінюється управлінський вплив. Функція прогнозування завершується отриманням інформації, яка не є достовірною, але наближається до неї, тобто є імовірною. І чим точнішими будуть прогнозні показники, тим реальнішою буде інформація, що покладена в основу планування. Нарешті, коли функція планування взаємодіє з функцією контролю, то функція прогнозування з нею фактично не пересікається, оскільки неможливо перевірити, а тим більше виявити в майбутньому порушення прогнозів, які самі по собі, як зазначалося, мають імовірний характер.

Наступною функцією управління є регулювання, і, як справедливо зазначав В. Г. Афанасьев, призначення її в тому, щоб зберегти, підтримати і удосконалити стан впорядкованості, організації систем, що управляє і що управляється, а також комунікацій між ними2. Приймаючи відповідне управлінське рішення, суб'єкт управління не в змозі передбачити всі обставини, які можуть вплинути на його виконання, а це означає, що необхідно виявляти недоліки, вживати додаткових заходів, коригувати це рішення. Саме тут основну роль і відіграє функція регулювання, або інакше коригування, що спрямована на підтримання рівноваги в управлінській системі. Безпосередньо, під час існування функції регулювання, контрольна функція не здійснюється, але якщо проводилося регулювання, то, здійснюючи контрольну функцію, відповідні суб'єкти будуть брати за основу не заплановані показники, а ті, які скориговані, тобто фактичні. Отже, можна стверджувати, що контрольна функція також пов'язана з функцією регулювання, від належного здійснення якої залежить реальність показників контролю. Так, Міністерство фінансів України регулює фінансові взаємовідносини між державним бюджетом та державними цільовими фондами, а з метою збалансованості і забезпечення стабільності пенсійної системи наділене повноваженнями коригувати показники її фінансової бази.

Керування як особлива функція, спрямована на вдосконалення дій, явищ і виражається у формі рекомендацій, проведенні нарад, бесід, зборів, інструктажів тощо. Керування передбачає і одночасне здійснення відповідних контрольних дій з метою забезпечення належного функціонування об'єкта. Функцію керування здійснюють різні органи, що наділені контрольними повноваженнями.

Важливе значення в діяльності органів управління займає функція організації, під якою розуміють «такий вид управлінських дій, який пов'язаний з формуванням системи, що управляє, і системи, яка управляється»1. Тобто для впорядкування системи, створення умов для належного її функціонування, передбачається створення чи реорганізація відповідних органів управління, визначається їх структура, правовий статус тощо. Від належного здійснення цієї функції залежить в подальшому і виконання контрольної функції, оскільки від створення у системах відповідних контролюючих структур, наприклад тих, що здійснюють внутрішній фінансовий контроль, та певних механізмів контролю залежить і здійснення самого контролю.

Координація як функція управління означає узгодження, впорядкування діяльності. Вона існує у випадку наявності у системі різних підсистем, які виконують спільне завдання, та забезпечує узгодженість дій керівників не лише всередині одного суб'єкта, айв інших. Таку функцію може здійснювати окремо створений для цього суб'єкт щодо інших, які намагаються реалізувати спільну мету. Від належно здійсненої координації залежить досягнення поставленої цілі. Так, Головне контрольно-ревізійне управління координує контрольно-ревізійну роботу у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах, а також здійснює контроль за станом цієї роботи; Міністерство фінансів України координує у межах своїх повноважень діяльність центральних органів виконавчої влади, пов'язану із забезпеченням своєчасного і повного надходження податків, зборів (обов'язкових платежів) до державного та місцевих бюджетів.

Контроль охоплює всі сторони діяльності об'єкта, процес планування, координації, керування тощо, являючи собою постійний нагляд за впорядкованістю системи, що управляється, за її станом. Тобто контрольна функція тісно пов'язана з іншими функціями. У даному випадку вона буде допоміжною, бо сприяє кращому здійсненню зазначених функцій управління, є засобом перевірки забезпечення виконання інших функцій, фактично є їх частиною, але при цьому не втрачає свого самостійного призначення.

Отже, контроль є і самостійною функцією управління, що передбачає перевірку ефективності виконання управлінського рішення, з метою виявлення і усунення відхилень, недоліків, їх причин, за необхідності вжиття заходів впливу та запобігання вчиненню порушень у майбутньому. Тому можна стверджувати, що там, де є управління, там є і контроль, який, з однієї сторони, є допоміжною функцією управління, що сприяє повній реалізації інших його функцій, а з іншої — вважається основною, самостійною функцією управління, маючи характерні особливості і відрізняючись від інших функцій за змістом.

Крім функцій, управління характеризується наявністю певних стадій, що постійно повторюються, оскільки воно є безперервним процесом, під час якого здійснюється управлінський вплив на об'єкт управління. Визначення стадій управлінського процесу сприятиме формулюванню стадій процесу фінансового контролю.

Справедливо зауважував В. Г. Афанасьев, що взагалі існує безліч одиничних циклів управління, які розрізняються між собою за просторовими рамками, тривалістю в часі, завданнями, які ставляться, засобами та шляхами їх досягнення тощо1.

У літературі є різні думки вчених про кількість та послідовність етапів, або інакше стадій, що свідчить про те, що процес управління є складним та багатоаспектним явищем.

Деякі автори, як зазначав В. С. Основін, вважають, що управлінський цикл складається із чотирьох стадій: оцінка, рішення, здійснення і контроль, інші включають в управлінський цикл п'ять стадій: планування, організація, координація, активізація і контроль2. З першим твердженням учених можна погодитися, але слід зазначити, що контроль може здійснюватися на різних етапах управлінської діяльності. Так, якщо взяти запропоновану стадію оцінки, то тут існує контроль, оскільки він є однією із форм збору інформації і допомагає оцінити ту чи іншу ситуацію на предмет її законності, доцільності тощо. Наступна стадія рішення також не може обійтися без контролю, бо під час прийняття проект рішення перевіряється, а потім здійснюється контроль за його виконанням. У даному випадку контроль це не стадія циклу, а функція управління. Хоча одночасно контроль може бути і заключною стадією управлінського процесу. Другий поділ також неможливо підтримати, оскільки це не стадії, а напрями діяльності суб'єктів управління, які наявні в будь-якому процесі управління, і їх краще назвати функціями управління.

Окремі вчені, як відзначає В. С Основін, у зміст управлінського циклу включають три основні елементи: формулювання конкретної цілі, вироблення програми, реалізація якої може забезпечити досягнення поставленої цілі, проведення практичної діяльності за допомогою розроблених засобів для досягнення мети і контроль за їх ходом. Інші виділяють такі стадії, як збір і аналіз інформації, визначення мети, постановка завдань, прийняття рішення, виконання, контроль, коригування3 або збір інформації, її оцінка, постановка проблеми, підготовка проекту рішення, прийняття рішення, організація, поточний контроль, регулювання, перевірка виконання, оцінка результатів1. І таке визначення стадій, є занадто деталізованим.

У процесі підготовки і прийняття управлінського рішення наявна функція контролю. На цьому етапі, до того як буде офіційно прийнято управлінське рішення, контролю підлягає його проект. Тут контроль запобігає можливим помилкам у рішенні і невідповідності його встановленим правилам, що в подальшому сприяє його ефективному виконанню. Якщо буде виявлено, що проект рішення є передчасним або недостатньо розробленим, то воно не приймається, а готується новий проект, більш досконалий. Наприклад, у сфері фінансової діяльності функцію контролю до прийняття управлінського рішення здійснює Рахункова палата, яка проводить експертизу документів, що стосуються питань Державного бюджету і фінансів України. Наявність функції контролю на цій стадії управління випливає із ролі контролю як джерела інформації, використання якої дозволяє зробити висновок про зміст і цінність управлінської роботи. Виявляючи недоліки проекту управлінського рішення, контроль надає інформацію для його коригування до моменту прийняття. Якщо ціллю управлінського рішення є створення нового, покращення чогось, то, звичайно, систематична перевірка на шляху його прийняття є необхідною умовою для впровадження рішення. Але в такому контролі є не лише позитивний, а й негативний момент. Так, здійснення контролю на етапі підготовки і прийняття управлінського рішення може затягувати процедуру його прийняття, бо контроль створює додаткову ланку і збільшує час проходження рішення. А це у подальшому може негативно відбитися на функціонуванні об'єкта, що управляється. У даному випадку ще не було вчинено порушень, а отже, не можна застосовувати і стягнення, бо тут контроль відіграє попереджувальну роль. Але бувають випадки, коли рішення потрібно прийняти терміново, тому якщо виникає потреба здійснювати контроль на цій стадії, то він повинен бути оперативним, тобто контрольні дії повинні проводитися швидко.

Після прийняття рішення воно доводиться до відповідних об'єктів управління і має місце така стадія процесу управління, як виконання управлінського рішення. Ці дві стадії тісно пов'язані між собою, доповнюють одна одну. Водночас виконання управлінського рішення є основною стадією управлінського процесу, оскільки рішення і приймається для того, щоб бути реалізованим.

О. Ю. Грачова1 у процесі виконання управлінського рішення виділяє два етапи: організацію і реалізацію. У даній стадії процесу управління беруть участь як суб'єкт управління, так і об'єкт управління. Для успішної реалізації рішення необхідно вчинити певні дії з метою організації його виконання. Зокрема, необхідно розробити план дій, визначити послідовність їх здійснення. Якщо виконавців декілька, то слід розподілити обов'язки між ними, скоординувати їх дії для досягнення єдиної цілі. Одним із головних завдань суб'єктів управління є організація виконання управлінського рішення. Організовуючи таке виконання, суб'єкт повинен надавати всіляку допомогу об'єкту управління, проводити різноманітні консультації, наради, збори тощо. Важливе значення має матеріально-технічне забезпечення виконання управлінських рішень. Обґрунтоване і своєчасне фінансування сприятиме належному виконанню рішень1.

Одним із принципів організації процесу управління є принцип адресності, що передбачає чітке визначення осіб, які мають виконувати рішення, їх кваліфікації та можливості виконувати поставлені завдання.

Об'єкт управління може реалізувати управлінське рішення у формі виконання, яке передбачає вчинення саме ним практичних дій, які зазначені у даному рішенні, або у формі застосування, що передбачає його реалізацію шляхом прийняття на його основі іншого обґрунтованого управлінського рішення для об'єкта управління, який, відповідно, буде вчиняти практичні дії3. Чим складніша система управління, тим складніше виконати управлінське рішення і, звичайно, здійснити контроль за його виконанням. Фактично, в якій формі не реалізовувалося б рішення, воно уповноважує об'єкт управління на вчинення відповідних дій: чи то практичних — це означає, що рішення виконане і суб'єкт управління в даному випадку отримає зворотну інформацію про його виконання і може здійснити перевірку виконання управлінського рішення, чи то шляхом прийняття іншого управлінського рішення, що базується на ньому для іншого об'єкта управління, нижчого рівня.

Важливе значення в управлінській діяльності має остання стадія управління — перевірка виконання управлінського рішення — це нагляд за функціонуванням керованої системи, за ходом виконання управлінських рішень. Вона виражається у функції контролю, завдяки якому виявляються результати управлінського впливу, можливі відхилення від встановлених дій. Навіть у словниках відзначається, що контроль це перевірка, тобто ототожнюються поняття «контроль» і «перевірка». Контроль є необхідною умовою і основним фактором забезпечення ефективності управління. У даному випадку основною метою контролю є з'ясування, чи всі можливі засоби і способи були використані для виконання управлінського рішення, чи всі умови створені для його реалізації, чи є помилки і недоліки у функціонуванні системи, і які їх причини. Звичайно, це відбувається шляхом отримання зворотної інформації про стан об'єкта управління. Так, відповідно до чинного законодавства про заходи реагування на отримані постанови і висновки колегії Рахункової палати вона повідомляється негайно. В необхідних випадках Рахункова палата може надавати консультації та роз'яснення з питань застосування норм чинного законодавства України щодо об'єктів, на яких проводився контроль.

Під час першої та другої стадії управлінського процесу завжди є елементи внутрішнього зворотного зв'язку, оскільки без інформаційних сигналів про хід підготовки, прийняття управлінського рішення неможливо переходити від одного етапу до іншого. У той же час наступає такий момент, коли зворотний зв'язок складає не частину змісту управлінського процесу, а весь його зміст, і контроль стає не допоміжною, а основною функцією, перетворюючись на заключну стадію управлінського процесу. Тут контроль можна розглядати як одну із форм зворотного зв'язку, який полягає у спостереженні, вивченні, перевірці фактів, виявленні причин порушень і можливих наслідків. Завдяки контролю, з врахуванням науково встановлених критеріїв, можна дати оцінку результативності управлінських дій і підготувати матеріали для прийняття відповідного рішення, вжиття необхідних заходів. Жодної мети неможливо досягти, якщо постійно не слідкувати за тим, наскільки зроблене відповідає поставленим завданням. Незалежно від того, який метод управління використовується для здійснення завдань і функцій, що стояли перед суб'єктами управління і містилися в управлінському рішенні, об'єктивно необхідним є контроль, сутність якого можна звести до перевірки виконання об'єктом управління зазначених приписів. Відповідно, як підкреслювалося вище, контроль є самостійною стадією управління і проводиться після виконання рішення. На відміну від контролю, який здійснювався на інших стадіях управлінського процесу, контроль як заключна його стадія має певні переваги, зокрема у даному випадку контроль не затягує процедуру прийняття рішення, тобто не є перешкодою управлінського впливу, бо тут рішення вже виконане. Після здійснення контрольних дій у суб'єкта управління складається повне уявлення про об'єкт управління, про недоліки виконання рішення, про вчинені порушення. Контроль у даному випадку відіграє не лише запобіжну роль, тобто є не лише засобом запобігання правопорушенням, а й виконує правозастосовну функцію, бо проводиться після перевірки виконання управлінського рішення, після вчинення відповідних дій, які мають ознаки правопорушення, а отже суб'єкт управління може застосувати відповідні санкції до об'єкта управління. Але цьому контролю властиві і певні негативні риси, бо часто він проводиться пізно, що не дає змогу своєчасно виявити і усунути недоліки, і він стає лише засобом запобігання новим порушенням.

Контроль як заключна стадія процесу управління складається з певних етапів (процедур). Такі етапи виділяє О. В. Шоріна1. Перший етап констатація: встановлюється фактичний стан справ, аналізуються отримані результати. Далі порівняння: зіставляються отримані результати із запланованими. Водночас, порівнюють фактичний спосіб виконання зі способом, що вказаний в управлінському рішенні. Порівнюється все, що є з тим, що має бути. Під час аналізу об'єктивно аналізуються і оцінюються допущені відхилення. Потім розробляються заходи щодо ліквідації цих відхилень та застосовуються відповідні санкції до осіб, які винні у порушеннях. У даному випадку контроль стосується кожного конкретно прийнятого рішення і тому його називають заключною стадією управлінського процесу. Завершивши даний управлінський цикл, контрольна діяльність створює перспективу для нового, а це означає, що саме контроль виступає ланкою, що зв'язує між собою управлінські цикли.

Отже, контроль існує на всіх стадіях управління, займаючи особливе місце в такому процесі. Якщо контроль не пов'язаний з конкретним рішенням, він виступає як функція управління, що дозволяє не лише виявити, але й запобігти помилкам і недолікам у роботі суб'єктів та об'єктів управління. Коли контроль пов'язаний з конкретним рішенням і здійснюється перевірка його виконання, то він виступає як заключна стадія управлінського процесу.

5. Предмет, мета, об'єкти та суб'єкти

фінансового контролю

Правильному розумінню фінансового контролю сприятиме виділення суб'єктів, предмету та об'єкту контролю.

Суб'єкти фінансового контролю це державні органи, установи та організації, їх структурні підрозділи, органи місцевого самоврядування, а також окремі фізичні чи юридичні особи, а також громадські організації, які відповідно до чинного законодавства наділені контрольними функціями щодо: формування публічних фондів коштів, їх розподілу та використання; управління державним чи комунальним майном. На сьогодні ні нормативно-правові акти, ні навчальна чи наукова література не містять чіткого переліку суб'єктів фінансового контролю.

У Стандартах державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна (затверджені наказом Головного контрольно-ревізійного управління України № 168 від 8.08.2002) з метою їх однакового розуміння та застосування використовується термін «суб'єкти державного фінансового контролю» у такому значенні міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи, які наділені повноваженнями на здійснення фінансового контролю, їх самостійні контрольно-ревізійні підрозділи або інші їхні підрозділи (особи), які наділені такими повноваженнями. Проте, оновленні Стандарти внутрішнього аудиту, затвердженні Наказом МФУ від 04.10.11 №1217 взагалі не вживають даного терміну, і ведуть мову виключно про структурні підрозділи внутрішнього аудиту та керівників підрозділів внутрішнього аудиту.

Але і серед науковців, як юристів, так і економістів, немає єдності поглядів на дану проблему. Так, М. Ф. Базась поділяє суб'єктів фінансового контролю на:

1) органи державної влади та управління (Рахункова палата, Державна податкова адміністрація України, Міністерство фінансів України та його підрозділи (державна контрольно-ревізійна служба України, Державне казначейство України), Фонд державного майна України, Міністерство економіки, Міністерство фінансів України, Міністерство праці та соціальної політики України, Державний комітет статистики України, Антимонопольний комітет України, Національний банк України; спеціалізовані органи контролю (Державний комітет України із стандартизації, метрології та сертифікації, Державний митний комітет України, Державний комітет України у справах захисту прав споживачів, Державна інспекція України з контролю за цінами, Державна автомобільна інспекція, Державна пожежна інспекція, Державна санітарна інспекція);

  1.  ради депутатів різних рівнів та їхні комісії, незалежні профспілки, члени партій та рухів;
  2.  незалежні спеціалізовані фірми (аудиторські фірми), окремі фізичні особи (аудитори);
  3.  контрольно-ревізійні служби міністерств, відомств, концернів, асоціацій, акціонерних виробничих об'єднань;
  4.  утворені власником органи, бухгалтерська та фінансово-економічна служби, аудиторські фірми (аудитори)1.

Зрозуміло, що тут йдеться не про суб'єктів державного фінансового контролю, а саме про суб'єктів фінансового контролю.

Л. К. Воронова вживає словосполучення «контролюючі органи», вказуючи, що ця група суб'єктів наділена владними повноваженнями для досягнення цілей контролю2 та приділяє увагу Верховній Раді України, Рахунковій палаті, Президенту України, Кабінету Міністрів України, Міністерству фінансів України, Державному казначейству України, органам державної податкової служби України, Аудиторській палаті. Про інші суб'єкти фінансового контролю, такі як органи місцевого самоврядування, громадські (аудиторські) і самі господарюючі суб'єкти, також згадується в тексті підручника.

У законопроектах по-різному визначено суб'єктів фінансового контролю та суб'єктів державного фінансового контролю. Так, у законопроекті № 1131-1 зазначається, що суб'єкти фінансового контролю це орган чи особа, які відповідно до визначених законодавством повноважень, мають право здійснювати фінансовий контроль (Рахункова палата, Національний банк України, Міністерство фінансів України, Державна податкова адміністрація України, Державна митна служба України, Головне контрольно-ревізійне управління України, Державне казначейство України, інші центральні органи виконавчої влади, які уповноважені відповідно до законодавства здійснювати фінансовий контроль) та окремо виділяються суб'єкти комунального фінансового контролю (тимчасові контрольні комісії, рішення про утворення і порядок діяльності яких приймається органами місцевого самоврядування, та утворювані суб'єктом господарювання фінансово-економічні служби). У іншому законопроекті (законопроект № 1131-2 від 18.02.2004 «Про державний фінансовий контроль») виділяються суб'єкти та дається визначення поняття «суб'єкти державного фінансового контролю»: орган, його підрозділ чи їх службові особи, які відповідно до чинного законодавства уповноважені на здійснення державного фінансового контролю та прийняття управлінських рішень щодо адміністративної та фінансової відповідальності порушників фінансового, у тому числі бюджетного законодавства (Президент України, Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим та відповідні ради, Кабінет Міністрів України, Рахункова палата, державна контрольно-ревізійна служба України, місцеві адміністрації та виконавчі органи відповідних рад, Міністерство фінансів України, Державна митна служба України, Державна податкова служба України, Державне казначейство України, Державна комісія з цінних паперів і фондового ринку, Фонд державного майна України, Агентство з питань банкрутства, служби контролю, які є самостійними структурними підрозділами (департаменти, головні управління, управління, відділи, відділення, сектори, групи) у складі центральних органів виконавчої влади). Цікавий термін міститься у законопроекті № 1131 «орган державного фінансового контролю» це державний орган або його підрозділ чи посадова особа, уповноважені державою на здійснення функції державного фінансового контролю. На наш погляд, такий термін є не зовсім вдалим для застосування.

Враховуючи викладене вище, вважаємо, що суб'єкти фінансового контролю поділяються на суб'єктів, що здійснюють фінансовий контроль, контролюючих суб'єктів та підконтрольних суб’єктів.

До суб'єктів, що здійснюють фінансовий контроль, відносяться Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим та інші державні органи, органи місцевого самоврядування, які поряд з виконанням інших функцій наділені контрольними повноваженнями. Для цих суб'єктів контрольна функція у фінансовій сфері є другорядною.

До контролюючих суб'єктів відносяться: Рахункова палата, органи державної податкової служби України, Національний банк України, Державна митна служба України, Державне казначейство України, Державна контрольно-ревізійна служба України, Аудиторська палата України, Державний комітет фінансового моніторингу, інші державні органи, недержавні організації, незалежні аудитори, також відповідні служби підприємств, установ, організацій, основною функцією яких є здійснення фінансового контролю.

У літературних джерелах, коли йдеться про суб'єктів фінансового контролю, часто вживається термін «вищий орган фінансового контролю» (ВОФК), під яким слід розуміти незалежний державний орган, що наділений відповідними повноваженнями по здійсненню зовнішнього фінансового контролю, діяльність якого спрямована на захист інтересів держави у фінансовій сфері. Про необхідність існування ВОФК йдеться в документі, що має важливе значення для функціонування цих інституцій — Лімській Декларації, в якій зазначається, що для досягнення планомірного та раціонального використання державних коштів необхідно у кожній державі створити ВОФК.

Враховуючи важливу роль ВОФК, з метою вивчення і поширення позитивного досвіду стосовно здійснення контролю, координації їх діяльності тощо створені різноманітні міжнародні організації (EUROSAI — Європейська організація вищих органів державного фінансового контролю; INTOSAI — Міжнародна організація вищих органів державного фінансового контролю; Базова організація держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав з досліджень у галузі державного і міжнародного фінансового контролю) та органи (Міждержавна рада керівників вищих органів фінансового контролю — держав—учасниць Співдружності Незалежних Держав; Рада керівників вищих органів фінансового контролю держав — учасниць Співдружності Незалежних Держав), що наділені правом видавати відповідні нормативно-правові акти. Так, у Декларації про загальні принципи діяльності вищих органів фінансового контролю держав—учасниць Співдружності Незалежних Держав (далі Декларація про принципи), що прийнята на II сесії Ради керівників вищих органів фінансового контролю держав—учасниць Співдружності Незалежних Держав (м. Київ, 7—8 червня 2001 р.) зазначено, що під ВОФК розуміються державні органи, головною функцією яких є зовнішній контроль за управлінням державними фінансовими ресурсами і державною власністю в порядку, встановленому національним законодавством. Метою діяльності ВОФК є виявлення, запобігання, усунення фактів незаконного, нецільового, неефективного використання державних фінансових ресурсів і державної власності, забезпечення відкритості й прозорості виконання державних бюджетів, сприяння розвитку й удосконаленню належної системи управління фінансовими ресурсами держави, яка забезпечує ефективність їх формування і використання.

Залежно від завдань та функцій, які мають ВОФК, можна виділити декілька їх типів. Так, у 1983 р. відповідно до закону про фінансовий контроль у Великобританії була створена Національна рахункова палата (National Audit Office), або інша назва Національне управління аудиту. Рахункова палата Франції — Вищий контрольний орган Франції, яка являє собою судовий орган, її іноді називають Судом рахунків — є однією із найстаріших державних установ країни. Вищою ревізійною установою Італії є Рахункова палата (інша назва Ревізійна палата), яка заснована у 1862 р. і за своєю сутністю також є судовим органом. Відповідно до Конституції Республіки від 1948 p., Рахункова палата Італії дає попередню експертну оцінку законам і основним урядовим нормативним актам, в тому числі і не фінансовим проектам, перевіряє, як контролюється державний бюджет. Вищим органом фінансового контролю Німеччини є Федеральна Рахункова палата, яка здійснює загальний контроль за державними фінансами, тобто контроль за виконанням бюджету всіма державними органами в центрі і на місцях. У Швейцарії, відповідно до федерального закону про фінансовий контроль 1967 p., створене Відомство фінансового контролю, що представляє собою «вищий спеціальний орган фінансового нагляду Союзу» (під «Союзом» розуміється Швейцарська Конфедерація). У літературі зустрічається й інша назва вищого контрольного органу Швейцарії Федеральна контрольна палата. її повноваження охоплюють всі бюджетні надходження і видатки. Вищим органом фінансового контролю Бельгії є Аудиторський суд, який був створений у 1830 р. ВОФК існують і в країнах, які входять до складу Співдружності Незалежних Держав. Так, у Білорусії вищим органом фінансового контролю є Комітет державного контролю Республіки Білорусь, у Вірменії Палата контролю Національної асамблеї Республіки Вірменія, у Грузії Палата контролю Республіки Грузія, у Молдові Суд аудиторів Республіки Молдова, у Казахстані Парламентська палата контролю (комітет контролю за виконанням республіканського бюджету), у Киргизстані Рахункова палата Республіки Киргизстан, у Азербайджані Палата аудиторів Республіки Азербайджан, у Таджикистані контрольно-ревізійний орган. З метою обміну досвідом роботи, зміцнення взаємодії і координації діяльності у сфері державного фінансового контролю створена Рада керівників вищих органів фінансового контролю держав—учасниць Співдружності Незалежних Держав.

В Україні вищим органом фінансового контролю, хоча про це не йдеться у чинному законодавстві, можна вважати Рахункову палату, оскільки це єдиний державний орган фінансового контролю, правовий статус якого визначено у Конституції України, що має широкі контрольні повноваження.

Більш детально контролюючі суб'єкти та суб'єкти, що здійснюють фінансовий контроль, їх повноваження будуть розглянуті у наступних темах.

У нормативних актах, законопроектах, навчальній літературі, коли йдеться про те, на що спрямовані дії суб'єктів, використовуються різноманітні поняття: підконтрольний об'єкт (це суб'єкт господарювання, на діяльність якого спрямовано контрольні дії), об'єкт контролю (це господарські операції підконтрольного об'єкта, на які згідно з чинним законодавством спрямовуються контрольні дії органів державного фінансового контролю), предмет контролю (це відносини між державою і підконтрольним об'єктом з приводу дотримання (недотримання) ним стандартів (норм, правил) у здійсненні конкретних господарських операцій, на які спрямовуються контрольні дії)1; об'єкти фінансового контролю (суб'єкти господарювання, всі юридичні та фізичні особи, діяльність яких пов'язана з використанням суспільної власності)2; об'єкт фінансового контролю (повний комплекс (система) або окремі процеси (етапи) фінансово-господарської діяльності суб'єкта господарювання, на які спрямовуються контрольні заходи суб'єкта фінансового контролю та суб'єкта господарювання) (законопроект № 1131-1); підконтрольні об'єкти (це органи виконавчої влади всіх рівнів, підприємства, установи та організації згідно з цим законом, щодо фінансово-господарської діяльності яких здійснюються контрольні заходи суб'єктами державного фінансового контролю) (законопроект № 1131-2); підконтрольні суб'єкти (підприємства, установи, організації, фізичні особи, діяльність яких пов'язана з рухом публічних грошових фондів і у яких виникають імперативні обов'язки щодо формування подібних фондів)1; підконтрольні об'єкти (державний орган або його підрозділ, державні установи та організації України, в тому числі ті, що діють за кордоном, адміністративно-територіальні утворення, інші юридичні особи, незалежно від форми власності, їх філії, відділення, інші відокремлені підрозділи, в тому числі ті, що не мають статусу юридичної особи, громадські організації, а також фізичні особи, які мають статус суб'єктів підприємницької діяльності, чи не мають такого статусу, щодо яких здійснюються контрольні заходи; об'єкти державного фінансового контролю (підконтрольні об'єкти, що беруть участь у формуванні, розподілі, володінні, використанні та відчуженні активів, що належать державі, коштів, що залишаються у їх розпорядженні у зв'язку з наданими пільгами за платежами до бюджетів чи державних позабюджетних фондів та отримання кредитів під гарантії Кабінету Міністрів України, а також операції, що проводяться підконтрольними об'єктами з такими активами), предмет фінансового контролю (це безпосередньо активи, що належать державі у формуванні, розподілі, володінні, використанні та відчуженні яких бере участь підконтрольний об'єкт, а також кошти, що залишаються у розпорядженні підконтрольного об'єкта у зв'язку з наданими пільгами за платежами до бюджетів чи державних позабюджетних фондів, кредити, отримані під гарантії Кабінету Міністрів України, а також нормативно-правова діяльність підконтрольних об'єктів) (законопроект № 1131). Об'єктами фінансового контролю є не лише грошові кошти, але й різноманітні матеріальні, трудові та інші ресурси держави1. Н. Д. Еріашвілі до об'єктів фінансового контролю відносить грошові відносини, що виникають при формуванні й використанні фінансових ресурсів у матеріальному виробництві та у невиробничій сфері, а також у всіх ланках фінансової системи2. Деякі вчені вважають, що формально об'єктом фінансового контролю є фінансові показники діяльності, але оскільки вони або регламентують процес формування, розподілу, перерозподілу і використання фінансових ресурсів, або відображають результативність їх кругообігу, фактичним об'єктом фінансового контролю є весь процес виробничо-господарської діяльності3. Вважаємо за доцільне вживати поняття «підконтрольний суб'єкт» та відокремлювати предмет і об'єкт контролю.

Підконтрольний суб'єкт це підприємства, установи, організації, державні органи, органи місцевого самоврядування, їх структурні підрозділи тощо, що беруть участь у формуванні, розподілі і використанні публічних фондів коштів, управлінні державним чи комунальним майном.

Об'єкт фінансового контролю це фінансова та пов'язана з нею господарська діяльність підконтрольних суб'єктів, стан їх внутрішнього контролю, на яку спрямовуються дії контролюючих суб'єктів чи суб'єктів, що здійснюють фінансовий контроль, публічні фінанси, майно, що належить державі чи органам місцевого самоврядування.

Предмет фінансового контролю це окремі аспекти фінансової і пов'язаної з нею господарської діяльності підконтрольних суб'єктів, фінансові, бухгалтерські документи, що відображають рух публічних фінансів тощо.

У науковій та навчальній літературі, нормативних актах у більшості випадків предмет фінансового контролю не виділяється, він ототожнюється з об'єктом контролю. Предметом державного фінансового контролю є наявність, стан і/або дія будь-якої ланки системи його об'єктів. Стверджують також, що безпосереднім предметом фінансового контролю виступають усі етапи бюджетного процесу, надходження податкових та інших платежів до бюджету, відрахування в позабюджетні фонди, цільові бюджетні фонди, дотації, субсидії, трансферти тощо. На наш погляд, ближчим до істини є перший з наведених підходів.

Для розуміння сутності державного фінансового контролю його необхідно розглядати в системі категорій «мета засіб результат».

Місце фінансового контролю. Необхідність фінансового контролю обумовлена самим життям. В епоху панування товарно-грошових відносин використання матеріалів, сировини, енергії та інших видів суспільних ресурсів опосередковано грошовими відносинами. При цьому під суспільними ресурсами розуміється сукупність основних джерел і засобів існування держави та суспільства Усі вони, включаючи політичні ресурси, мають вартісну оцінку, належать чи є об'єктами управління (користування та розпорядження) з боку органів держави й органів місцевого самоврядування, а також організацій різних форм власності та громадян. Особливе місці посідають економічні ресурси (природні, трудові, капітальні, оборотні, фінансові, інформаційні). Через свою ліквідність, управління економічними ресурсами безумовно виражається у фінансових показниках. Ці показники характеризують різні сторони діяльності держави та суспільства, пов'язаної з формуванням (утворенням), розпорядженням (розподілом і перерозподілом) і використанням грошових фондів та інших ресурсів і накопичень (резервів) за певний період. Свій концентрований вираз ці показники знаходять у бюджеті, закріпляючому у формі нормативного документу (закону) основи формування та розподілу (витрачання) фонду грошових засобів, необхідних для забезпечення діяльності держави і місцевого самоврядування. Таким чином, управління суспільними ресурсами, незалежно від виду органів та організацій (державних чи недержавних), що здійснюють управління, прямо чи опосередковано, є об'єктом державного фінансового контролю.

Широка сфера застосування фінансового контролю дозволяє суттєво впливати на весь економічний процес, стежити за дотриманням фінансової безпеки держави, досягненням фінансової самодостатності регіонів, секторів і галузей економіки, збалансованістю державного та місцевих бюджетів, захищеністю фінансово-економічних інтересів громадян і суспільства Раціональна організація й ефективне функціонування фінансового контролю сприяє забезпеченню національних економічних інтересів держави, поліпшенню керованості фінансовими ресурсами, розвитку ринкової економіки.

Роль фінансового контролю проявляється в результатах практичного використання розподільчої та регулюючої функцій фінансів, що нерозривно пов'язані і мають бути реалізовані в інтересах підвищення ефективності використання фінансових ресурсів. У ринкових умовах відбувається ускладнення фінансової діяльності, а відтак, фінансовий контроль має бути спрямований на прискорення економічного та соціального розвитку, припинення безгосподарності та розкрадань, перевірку своєчасності виконання зобов'язань перед бюджетом і позабюджетними фондами, взаємних платежів між господарюючими суб'єктами.

За допомогою фінансового контролю держава прагне забезпечити краще використання та збереження основних і виробничих фондів, а також оборотних коштів, зниження собівартості продукції, підвищення рентабельності виробництва, виявлення додаткових фінансових коштів у господарстві, виконання запланованих якісних і кількісних мікро- та макроекономічних показників тощо.

Значущість же публічного фінансового контролю полягає в тому, що завдяки йому контролюється повнота виконання зобов'язань фізичних і юридичних осіб перед державою (за допомогою податкового, митного та валютного контролю); перевіряється дотримання органами державної влади, юридичними та фізичними особами вимог фінансового законодавства; здійснюється контроль за цільовим, ефективним і раціональним використанням державних коштів; аналізується фінансовий стан державних організацій і організацій з державною участю, ефективність використання ними державних фінансових і матеріальних ресурсів; здійснюється бюджетно-фінансовий контроль тощо.

На наш погляд, абсолютно правильною є й думка, що за сучасних умов зростаючого значення набуває нова гілка фінансового контролю держави забезпечення фінансової безпеки України, яка, у свою чергу, з входженням країни в єдиний фінансово-інформаційний простір стає фундаментальною умовою подальшого нормального розвитку, збереження матеріальної ресурсної бази, накопичених знань, фінансового та людського капіталу.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

7203. Points and commas infigures 33 KB
  Тема: Points and commas infigures. Вид заняття: самостійна робота. Мета: розвивати самостійність студентів, розвивати вміння і навички роботи з додатковою літературою, оволодівати методами добору матеріалу, вчитися виділяти головне. Літе...
7204. Numbers. Percent. Telephone and fqx number 80.5 KB
  Тема:Numbers. Percent. Telephone and fqx number. Вид заняття: лекція-семінар. Мета: спонукати студентів до висловлювання англ. мовою шляхом постановки проблемних питань, практикувати навички усного мовлення розвивати у студе...
7205. Marketing. Лекція-семінар 74.5 KB
  Тема:Marketing Вид заняття: лекція-семінар. Мета: спонукати студентів до висловлювання англ. мовою шляхом постановки проблемних питань, практикувати навички усного мовлення розвивати у студентів навички самостійної роботи. Обладна...
7206. Radio commercials 62.5 KB
  Тема: Radio commercials Вид заняття: самостійна робота. Мета: розвивати самостійність студентів, розвивати вміння і навички роботи з додатковою літературою, оволодівати методами добору матеріалу, вчитися виділяти головне. Література: Л-2...
7207. Financial institutions 65.5 KB
  Тема: Financial institutions Вид заняття: лекція-семінар. Мета: спонукати студентів до висловлювання англ. мовою шляхом постановки проблемних питань, практикувати навички усного мовлення розвивати у студентів навички самостійної р...
7208. The role of the government 36 KB
  Тема: The role of the government Вид заняття: самостійна робота. Мета: розвивати самостійність студентів, розвивати вміння і навички роботи з додатковою літературою, оволодівати методами добору матеріалу, вчитися виділяти головне. Літера...
7209. Sources of finance 54.5 KB
  Тема: Sources of finance Вид заняття: лекція-семінар. Мета: спонукати студентів до висловлювання англ. мовою шляхом постановки проблемних питань, практикувати навички усного мовлення розвивати у студентів навички самостійної робот...
7210. Insuranse services of banks 45.5 KB
  Тема: Insuranse services of banks Вид заняття: лекція-cемінар Мета: спонукати студентів до висловлювання англ. мовою шляхом постановки проблемних питань, практикувати навички усного мовлення розвивати у студентів навички самостійн...
7211. Telephone Etiquette 31.5 KB
  Тема: TelephoneEtiquette Вид заняття: самостійна робота. Мета: розвивати самостійність студентів, розвивати вміння і навички роботи з додатковою літературою, оволодівати методами добору матеріалу, вчитися виділяти головне. Літерату...