38326

Современное право международных договоров. Том II. Действие международных договоров

Конспект

Мировая экономика и международное право

Из него вытекает юридическая обязательность любого договора контракта. К таким договорам относится в частности конституционный акт мирового сообщества Устав ООН. В подобных случаях отношение к договорам мало чем отличается от практики обычного права международного права в целом 17. Сочетание воль государств необходимо для заключения договора.

Русский

2013-09-28

2.38 MB

28 чел.

Современное право международных договоров. Том II. Действие международных договоров

 

Executio est finis et fructus lugis -

исполнение есть завершение и плод закона

 

Предисловие

 

Начатое в первом томе изложение современного права договоров во втором ориентировано преимущественно на систему этого права, в основу которой положены Венские конвенции о праве международных договоров. Особое внимание уделяется практике России, а также Советского Союза, учитывая, что между ними, по мнению специалистов в области внешней политики наблюдается определенная преемственность. Так, Секретарь Совета безопасности России С. Иванов отмечал: "Мы всегда говорили и говорим о преемственности внешней политики. Основные принципы (структура европейской безопасности, разоружения, деколонизации и т.д.) были заложены именно в советский период..." *(1). Значительные аспекты практика СССР внесла в право договоров. Немалое их число было отражено в позитивном международном праве.

Генеральная Ассамблея ООН определила, что Венская конференция по праву договоров с участием международных организаций должна следовать общим принципам, закрепленным в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. (Конвенция 1969 г.). В соответствии с резолюцией Ассамблеи необходимо придерживаться двойной процедуры. С одной стороны, это упрощенная процедура утверждения положений, параллельных Конвенции 1969 г., с другой - обстоятельное обсуждение положений, относящихся к особенностям участия международных организаций (A/CONF.129/7) *(2). Поэтому при изложении общих принципов ссылки на материалы Венской конвенции о праве договоров с участием международных организаций (1986 г.) будут минимальными.

 

Часть 11. Соблюдение договоров

 

Глава 1. Международные договоры должны соблюдаться

 

Обязанность выполнения лежит в основе самого понятия "соглашение", которое имеет смысл лишь в том случае, если стороны намерены его выполнять. В международном праве это положение нашло отражение в принципе pacta sunt servanda (договоры должны соблюдаться). Характер этой обязанности зависит от ее природы *(3). Если говорить о межгосударственных соглашениях, то в Древнем мире их обязательность носила религиозный характер, в Средние века - моральный, а отчасти и религиозный. Лишь в новое время за ними была признана юридическая сила *(4).

Эти положения отмечались и на Венской конференции по праву договоров 1968-1969 гг. Так, представитель Эквадора заметил, что норма "договоры должны соблюдаться" существовала с самых давних времен, и в те времена она обладала обязательным характером из чисто религиозных соображений. В дальнейшем она обрела более моральную форму, т.е. добросовестность. Однако это не предотвратило положение, при котором договоры заключались или игнорировались на основе опасного и преобладающего основания "интересы государства" *(5). В данном случае нельзя не увидеть, что речь идет, хотя и не напрямую, о влиянии политики, политических норм относительно соблюдения договоров.

По мере упрочения международной системы существенно возрастало и значение договоров. Отношение к ним все более основательно сказывалось на авторитете государства, на его международных связях. Именно это обстоятельство играет решающую роль в утверждении и развитии содержания принципа "договоры должны соблюдаться".

Исполнению, применению норм права издавна придавалось особое значение. Не случайно утвердились такие постулаты, как еxecutio est finis et fructus legis (исполнение есть завершение и плод закона), аpplicatio est vita regalae (применение есть жизнь нормы). Основным принципом международного права, посвященным этим вопросам, стал принцип добросовестного выполнения международных обязательств. В праве договоров, как уже было отмечено, он сформулирован как pacta sunt servanda. Остановимся на нем подробнее.

Принцип "договоры должны выполняться" был, пожалуй, первым основным принципом международного права. Он постепенно развивался в соответствии с признанием государствами юридической силы за международным правом. Этим объясняется то, что многие известные юристы утверждали: в основе принципа "договоры должны соблюдаться" лежат не юридические, а этические, политические основания *(6). В отличие от них, Г.И. Тункин доказывал, что принцип pacta sunt servanda "развивался как обычная норма наряду с другими нормами международного права" *(7).

Рассматриваемый принцип является общим принципом права. Из него вытекает юридическая обязательность любого договора, контракта. Это положение не раз отмечали видные специалисты в области международного права. Дж. Фицморис писал, что принцип pacta sunt servanda "является принципом естественного права, обладающим характером "jus cogens" постулатом международного права, дающим системе последнего объективную действительность, т.е. действительность, независимую от согласия единиц, являющихся его субъектами" *(8).

На протяжении истории происходило упрочение позиций принципа "договоры должны соблюдаться" и существенно обогащалось его содержание. Практика Средних веков в значительной мере нашла отражение в высказывании Макиавелли о том, что мудрый правитель не может соблюдать свое слово и не должен этого делать, когда такая верность повредит ему и когда есть основания полагать, что такое обещание лишено смысла. Отражая практику своего времени, С. Пуфендорф, как и Гоббс, считал, что государства связаны взаимным соглашением только при условии, если соглашения служат взаимным интересам *(9). В отечественной литературе подобные взгляды находили отражение весьма редко. Н.А. Безобразов в 1838 г. писал, что трактат свят, пока нужен. При этом он рассматривал международное право как внешнее государственное право *(10).

Доктрина международного права всегда придавала принципу "договоры должны соблюдаться" первостепенное значение. Этому принципу посвящено большое количество литературы. Во многих работах по специальным вопросам ему уделяется достаточное внимание. В наше время в науке международного права весьма распространено мнение о высоком уровне уважения к рассматриваемому принципу. Известный индийский юрист Б. Пати Синха писал, что "большинство договоров соблюдается с большой степенью точности" *(11). Американский профессор Л. Генкин пришел к выводу, что "почти все страны соблюдают почти все принципы международного права и почти все свои обязательства почти все время" *(12). По мнению А. Чейза и А.Н. Чейза, нарушение международных обязательств создает "очень неблагоприятную ситуацию даже для могучего государства" *(13).

Правда, существует и несколько иная точка зрения. В 1985 г. итальянский профессор А. Кассесе в результате анализа практики государств с различной политико-правовой системой пришел к выводу, что "большинство государств, несмотря на свою политическую основу, желают подчиняться международным стандартам, но (в случае конфликта) не идут так далеко, чтобы они преобладали над их национальными интересами" *(14). Отмечая произошедшие в мире перемены, американские юристы Т. Франк и А. Тирувенгадам полагают, что мнение А. Кассесе все еще является "правильным путем определения общего состояния дел" *(15). О. Шехтер также считал, что нужно весьма осторожно относиться к утверждениям авторов, отмечающих довольно высокий уровень соблюдения норм международного права *(16).

В общем, можно сказать, что подавляющее большинство договоров соблюдается со значительной тщательностью, регулируя огромный объем международных отношений. Вместе с тем, когда договор затрагивает высшие интересы государства, его соблюдение не всегда соответствует норме. К таким договорам относится, в частности, конституционный акт мирового сообщества - Устав ООН. В подобных случаях отношение к договорам мало чем отличается от практики обычного права, международного права в целом *(17).

Значительное внимание принципу "договоры должны соблюдаться" уделено в отечественной литературе *(18). Все авторы единодушно подчеркивают большое значение этого принципа и доказывают необходимость его всеобщего уважения. Профессор Е. Маквинни после анализа соответствующей литературы пришел к выводу: отстаивая идею мирного сосуществования, "советские юристы постулируют также сопутствующий принцип, а именно принцип строгого соблюдения договоров - pacta sunt servanda в абсолютной форме" *(19).

В подтверждение приведу два высказывания, относящихся к разному времени. В 1947 г. Ф.И. Кожевников писал, что "принцип pacta sunt servanda является основой всяких международных отношений и вытекает из самой природы международного общения государств" *(20). В наше время Р.А. Каламкарян считает, что "в условиях построения миропорядка на основе господства права принцип добросовестного выполнения международных обязательств имеет несомненное приоритетное значение над всеми другими принципами, поскольку является основой такого миропорядка" *(21).

Думается, что подобная оценка приоритетного значения принципа не вполне обоснованна. Его задача - обеспечить реализацию иных принципов, и прежде всего, неприменения силы и сотрудничества. Он производен от других принципов. Еще в ходе Конференции в Сан-Франциско 1945 г. было дано толкование принципу суверенного равенства как обязанности добросовестно выполнять взятые на себя международные обязательства *(22).

Отечественные юристы порой высказывали мнения, принижающие значение принципа "договоры должны соблюдаться". В частности, П.И. Лукин считал, что "каждый договор черпает свою юридическую силу в первую очередь из себя самого, поскольку он считается правомерным договором. Из сочетания воль государств, заключивших договор, проистекает обязательная сила договоров" *(23). Сочетание воль государств необходимо для заключения договора. Но юридическую силу он обретает в силу существования общего принципа международного права "договоры должны соблюдаться".

Впервые принцип "договоры должны соблюдаться" как обычноправовой был сформулирован в договорной форме лишь в 1871 г. в Лондонском протоколе, принятом Австро-Венгрией, Великобританией, Германией, Италией и Турцией. В Протоколе говорилось, что державы "признают за существенное начало международного права то, что ни одна держава не может ни освободить себя от обязательств трактата, ни изменить его постановлений иначе как с согласия договаривающихся сторон, достигнутого посредством дружеского уговора" *(24). Заметим, что в том же 1871 г. британский парламентарий Райлендс заявил: международные договоры, "подобно корке пирога: создаются, чтобы быть разрушенными" *(25).

И в доктрине международного права продолжало существовать мнение, что соблюдение договоров обеспечивается лишь моральной санкцией. Е. Улльманн признавал, что "формальная обязанность соблюдения договоров покоится на провозглашенных волях". Но при этом замечал: "Материальная санкция обязательной силы договоров является этической" *(26). Нет сомнения в том, что рассматриваемый принцип, как и иные основные принципы международного права, имеет не только юридическое, но и моральное значение. Но обеспечивается он и юридическими средствами.

О том, как медленно признавалась юридическая сила за международным правом, включая договоры, свидетельствует положение Статута Лиги Наций о необходимости "строго соблюдать предписания международного права, признаваемого отныне действительным правилом поведения правительств (выделено мною. - И.Л.)". Значение принципа "договоры должны соблюдаться" подчеркивалось и в региональных актах, например, в Гаванской конвенции 1928 г. о международных договорах.

Тем не менее соответствующие изменения в политическом мышлении государственных деятелей происходили довольно медленно. Де Голль говорил: "Договоры подобны розам и молодым девушкам; они сохраняются, пока сохраняются" *(27). Было бы более правильно сказать: подобно тому, как женщина всегда остается женщиной, так и договор всегда является договором.

События, предшествовавшие Второй мировой войне, показали серьезное значение уважения договоров для обеспечения мира и безопасности. Это побудило авторов Устава ООН подчеркнуть решимость народов "создать условия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права". В данном случае подчеркивается тесная связь морали и права, которые призваны обеспечить соблюдение справедливости. Кроме того, если в Уставе Лиги Наций указывалось на необходимость строго соблюдать предписания международного права, то в Уставе ООН речь идет и о создании условий для уважения договоров.

В результате позиции принципа "договоры должны соблюдаться" существенно упрочились, все более важные жизненные интересы государств оказались связанными с уважением к нему. В принятой ООН в 2000 г. Декларации тысячелетия указана задача: "Повысить уважение к верховенству права в международных и внутренних делах..." *(28).

Сегодня все основные политические и религиозные мировоззрения признают значение принципа "договоры должны соблюдаться". Т. Элайес пишет, что "африканское обычное право разделяет с обычным международным правом принятие основного принципа pacta sunt servanda как основу для обеспечения реального мирового порядка" *(29). В международных актах стран Азии и Африки не раз отмечалось, что уважение международных обязательств - один из важнейших принципов международных отношений *(30).

Видные авторитеты мусульманского права подчеркивают религиозную основу принципа "договоры должны соблюдаться" для народов, исповедующих ислам. Верность обязательствам требует Коран, оценивая каждое из них как обязательство, принятое перед глазами Аллаха, который выступает свидетелем *(31).

Все это отнюдь не случайно. Речь идет о соблюдении договоров, от выполнения которых зависит решение коренных проблем человечества. Советское государство не раз подчеркивало, что нарушение принципа незыблемости договоров привело бы к хаосу в международных отношениях *(32). Важный показатель успеха внешней политики - это авторитет государства, доверие к его слову в мировых делах. Выступая на сессии Верховного Совета СССР, А.А. Громыко говорил: "Сегодня, пожалуй, как никогда прежде, актуален основополагающий принцип международного права, гласящий, что договоры должны соблюдаться" *(33). Значение этого принципа постоянно подчеркивается и на международном уровне. "Нарушение международных обязательств подрывает доверие во взаимоотношениях между государствами", - говорится в Декларации европейских стран по вопросу о мире и безопасности в Европе *(34).

 

Глава 2. Практика государств

 

Советское государство с самого начала выступало за последовательное выполнение международных договоров. Его руководители неоднократно утверждали, что соблюдение договоров - важное условие международных отношений *(35) и требовали выполнения основного смысла и духа договора. Советское правительство настаивало на том, что "установление длительных мирных и дружественных отношений, будет крайне затруднительным, если однажды принятые соглашения будут на следующий день нарушаться или игнорироваться..." *(36).

Несмотря на это, западные державы не всегда считали себя связанными договорами с Советской Россией, порой необоснованно обвиняя ее в нарушении договоров. В сентябре 1920 г. была опубликована нота государственного секретаря США Б. Колби, обвинявшая Советскую Россию в нарушении международных договоров. Народный комиссариат иностранных дел (НКИД) доказал несостоятельность этих обвинений *(37).

Касаясь заявления британского правительства, НКИД в декабре 1920 г. отмечал: оно "показывает, что отказ Росс. правительства принять без надлежащего и достаточного обсуждения любое толкование, которое Британскому правительству угодно будет придать, каким-либо тезисам: составляет, по мнению Британского правительства, акт обструкции и недобросовестности" *(38). Разоблачению утверждений о недобросовестности Советского государства в отношении договоров был посвящен раздел в Меморандуме Российской делегации на Генуэзской конференции 1922 г. *(39)

Имели место и заявления государственных деятелей Запада, открыто утверждавших свое право порвать договорные отношения с Россией, если того потребуют их национальные интересы. В декабре 1926 г., выступая в парламенте, министр иностранных дел Великобритании О. Чемберлен заявил, что английское правительство сохраняет за собой право "порвать англо-советский торговый договор 1921 года, когда оно сочтет, что этого требуют английские интересы" *(40).

Антисоветскую официальную доктрину поддержали тогда и некоторые западные ученые, возлагавшие ответственность за нарушение международных обязательств на Советское государство. Так, в книге двух преподавателей Стэнфордского университета говорилось, что большевики не могли добровольно признать международное право, они "не считались с договорами и неоднократно их нарушали" *(41).

Активную борьбу за уважение международных договоров Советское правительство развернуло после приема СССР в члены Лиги Наций. Выступая в Лиге в 1935 г., нарком внутренних дел СССР М.М. Литвинов сказал: "Я хочу Вас заверить, что представляемое мною государство не уступит никому в отношении выполнения принятых на себя международных обязательств..." *(42). При этом СССР выступал за соблюдение обязательств и в тех случаях, когда его интересы не были затронуты *(43).

По предложению СССР Совет Лиги Наций 17 апреля 1935 г. принял резолюцию, согласно которой "тщательное соблюдение всех договорных обязательств является основным принципом международной жизни и существенным условием поддержания мира" *(44).

В годы Второй мировой войны верность СССР своим обязательствам не раз констатировалась государственными деятелями других стран. Член палаты общин Великобритании Джонсон в марте 1945 г. заявил: "Когда русские принимают какое-то решение, то они выполняют его при всех обстоятельствах" *(45). А. Гарриман в опубликованной в 1971 г. статье "Как Соединенные Штаты могут жить вместе с Россией" признал, что "Сталин выполнял свои военные обязательства" *(46). Авторы трехтомника "Международные договоры и СССР", сотрудники Гуверовского института Стенфордского университета, пришли к выводу, что "упор на договоры не обнаруживает тенденции к ослаблению с ростом могущества Советского государства, совсем наоборот" *(47).

Советское государство не раз отмечало, что нарушение даже двусторонних экономических соглашений представляет собой недружественный, враждебный акт, направленный на ухудшение отношений между участниками *(48).

Сразу же после окончания Второй мировой войны западные державы, вопреки принятым обязательствам, перешли к политике с позиции силы в отношении СССР. Уже в 1945 г. У. Черчилль заявил, что отношения с СССР возможны только "при признании русским народом англо-американской силы" *(49). Такой подход ставил под угрозу осуществление международной договорной системы. СССР неоднократно выступал против стремлений западных держав отрицать значение ряда мирных договоров *(50).

Значение создавшегося положения было достаточно точно оценено в Советской ноте правительству США от 10 января 1959 г.: "Советский Союз всегда соблюдал и соблюдает свои обязательства по международным соглашениям: Более того, никто не может упрекнуть Советский Союз в том, что он не поднимал своего предостерегающего голоса, когда западные державы разрывали одно союзническое соглашение за другим: Если бы три западные державы так же уважали Потсдамское соглашение, как Советский Союз, и выполнили взятые ими на себя по этому соглашению обязательства, то можно было бы с уверенностью сказать, что сейчас не было бы не только берлинского вопроса, но и германской проблемы вообще..." *(51).

Западные державы использовали антикоммунизм как дымовую завесу для прикрытия актов нарушения международных договоров. Госсекретарь США Дж.Ф. Даллес заявил о невозможности каких-либо существенных соглашений с СССР. Эта позиция нашла отражение и в американской доктрине международного права. Профессор У. Гоулд в 1957 г. писал: "Для современных коммунистов соглашение и урегулирование - постоянно противоречащие понятия. Американская дипломатия в ее антирусских аспектах должна стать более воинственного непримиримого типа..." *(52).

Факты, однако, свидетельствуют о принципиальной верности Советского государства норме "договоры должны соблюдаться". При этом раскрывается ее значение и содержание. Вместе с тем я далек от мысли идеализировать практику СССР. Известен ряд случаев нарушения Советским Союзом основных норм международного права. Достаточно вспомнить события, связанные с Афганистаном, Чехословакией, Венгрией. Особенно сложно обстояло дело с выполнением договоров о правах человека. Ряд положений этих договоров не соответствовал ни практике, ни законодательству СССР. Со временем это было признано и самим Советским государством *(53).

С изменением ситуации госдепартамент исходил из того, что соглашения с СССР "основаны не на "взаимном доверии", а на признании общих или взаимных интересов и на расчете на то, что собственный интерес будет побуждать обе стороны уважать свои обязательства" *(54). Некоторые авторы попытались придать этим положениям общее значение. Г. и Р. Фримен считали, что американская дипломатия "должна показать, что мы пренебрегали обязательствами и договорами так часто, когда это отвечало нашему национальному интересу. ...Мы считаем, что можем доверять любой группе государств, когда акт соответствует ее интересам" *(55). Не вдаваясь в детали этой концепции, напомню, что главный обвинитель от США на Нюрнбергском процессе Р. Джексон крайне отрицательно оценил высказывание Гитлера о том, что, имея договор с Россией, тот заявил: "Соглашения сохраняют силу лишь постольку, поскольку они служат определенным целям" *(56).

Если обратиться к практике США, то окажется, что в прошлом они придавали серьезное значение выполнению договоров. Этот момент нашел отражение и в судебной практике. В решении по делу In re Niegle (1890 г.) Верховный суд США подчеркивал обязанность честно выполнять договоры *(57). Значение рассматриваемого принципа отмечалось и в наше время. В обращении президента Дж. Кеннеди к ООН в 1961 г. было сказано, что согласно праву ООН "соглашения должны соблюдаться, если они не изменены теми, кто их создал" *(58).

Несмотря на все это, попытки ставить задачи своей внешней политики выше интересов международного сообщества, отраженных в международном праве, продолжались. Нельзя сказать, что по уровню демократии и законности США находятся на одном из последних мест. Тем не менее их стремление нарушить международное право неоднократно осложняло международные отношения.

Нарушались важные договоры, обеспечивавшие международную безопасность. Несмотря на отказ России согласиться с отменой договора о ПРО, администрация Дж. Буша 13 декабря 2001 г. известила Россию, Казахстан и Украину о намерении выйти из этого договора. Не вдаваясь в детали, достаточно сказать, что США стали предметом неоднократного осуждения Международным Судом. В решении по делу о военной и полувоенной деятельности против Никарагуа 1986 г. Суд, вопреки отказу США признать его юрисдикцию, пришел к выводу, что США нарушили принципы невмешательства, неприменения силы, уважения суверенитета, а также договор о дружбе, торговле и мореплавании с Никарагуа 1956 г. *(59) Суд вынес решения против США по жалобам Германии, Парагвая и Мексики относительно нарушения Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. В последних случаях США не отрицали наличия нарушения Конвенции. Они принесли извинения и обещали более полное ее выполнение. Тем не менее нарушения продолжались.

При оценке позиции США необходимо учитывать, что они развивались в традициях изоляционизма в отношениях с могучими державами. Географическое положение, достаточно развитая экономика и ряд иных факторов позволяли им обеспечивать значительную долю независимости от остального мира. В результате внутренняя политика всегда была предельно доминирующей в отношении внешней политики. Упрочение экономических, стратегических, политических позиций в мире еще более усилило эту тенденцию. Благодаря своему положению, США оставались безнаказанными, несмотря на регулярные нарушения ими законных прав и интересов других государств. В результате возник комплекс вседозволенности, тесно связанный с мессианской концепцией, стремлением распространить свои ценности на весь мир, не считаясь с международным правом.

Соответствующие настроения получили значительное распространение в американском обществе. Так, американский философ Т. Пож считает, что "любое правительство нарушит любое соглашение, если чистая выгода такого действия окажется существенной" *(60). Подобной точки зрения придерживается и Я. Броунли: "История и опыт показали, что правительство будет обычно весьма низко оценивать значение уважения к верховенству международного права, если это значение низко оценивается внутри страны" *(61).

Среди американских юристов, теоретиков и практиков, весьма распространено мнение, будто по Конституции конгресс и президент обладают властью в некоторых условиях действовать вопреки международному праву *(62). В 1969 г. государственный секретарь США Д. Ачесон писал, что международное право "не имеет отношения к вопросам высшего могущества" и что "выживание государств не относится к области права". Касаясь этого высказывания, ряд американских юристов так расшифровали его позицию: когда США по каким бы то ни было мотивам считают, что их своекорыстные национальные интересы затронуты, тогда они намерены защищать их, независимо от того, какие нормы международного права существуют *(63).

В резолюции Американской ассоциации адвокатов говорилось: "В международных отношениях Соединенные Штаты в общем стараются поддерживать законность: но сохраняют за собой возможность отступать от международного права, когда того требуют интересы национальной безопасности или иной высшей политики" *(64).

Даже в условиях разрядки международной напряженности администрация США продолжала оправдывать свои правонарушения ссылками на несоблюдение договоров Советским Союзом. Так, президент Р. Рейган заявлял: "В последние годы у нас существуют серьезные озабоченности относительно соблюдения Советами своих соглашений и договоров" *(65). Факты, подтверждающие это положение, приведены не были. Это было проявлением общего направления антикоммунистической политики Р. Рейгана. Комментируя его политику, видный американский обозреватель Дж. Крафт писал: "Русские имеют все больше и больше оснований полагать, что мистер Рейган бросает вызов самой законности их коммунистического государства, что он стремится к его ликвидации" *(66).

Необоснованность мнения, высказанного Р. Рейганом, не раз уже была доказана. Как сообщил вскоре после своего избрания президент Дж. Картер на вопрос, заданный им госсекретарю Г. Киссинджеру, известен ли последнему хотя бы один случай нарушения СССР советскоамериканского соглашения, последний ответил, что он "не знает о подобном случае" *(67). В 70-е гг. XX в. комиссия по иностранным делам сената США неоднократно рассматривала вопрос о нарушении сторонами соглашений об ограничении стратегических вооружений. О результатах сенатор К. Пелл сказал: "Все данные - как засекреченные, так и не засекреченные - подтверждают вывод, что Советский Союз добросовестно соблюдал и соблюдает заключенные соглашения" *(68).

Этот вывод нашел отражение и в официальных дипломатических актах. В совместном советскоамериканском коммюнике 1973 г. говорилось, что участники "с удовлетворением отметили обоюдность усилий, направленных на полное и неукоснительное выполнение договоров и соглашений, заключенных между Советским Союзом и Соединенными Штатами..." *(69).

Соответствующее мнение высказывалось в научной литературе. Б. Уэстон отмечал: "Соединенные Штаты уже заключили свыше сотни договоров с Советским Союзом, и пока выполнение их Москвою не породило каких-либо серьезных сомнений в надежности Советов" *(70).

В Российской Федерации принцип "договоры должны соблюдаться" получил законодательное закрепление. В Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" *(71) (далее - Закон о международных договорах РФ) говорится: "Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств". В подписываемых с другими странами документах подчеркивается задача укреплять договорно-правовую базу сотрудничества *(72).

Политика администрации Дж. Буша, настроенная на неограниченное применение силы для обеспечения национальных интересов, и ее поражение в Ираке вызвали активную критику как в США, так и в других странах. Критики доказывали недопустимость одностороннего подхода к мировым делам (unilateralism). В этом плане представляет интерес книга Зб. Бжезинского "Глобальное господство или глобальное лидерство". В ней говорится, что американская национальная безопасность в решающей мере связана с международной безопасностью и, следовательно, зависит от других. Политика США эффективна, когда она легитимна, поэтому Вашингтон должен осуществлять свое лидерство на основе соглашения с другими *(73). Все это еще раз подтверждает значение легитимности, законности внешней политики.

В целом и сегодня в политическом мышлении весьма влиятельно мнение, которое было сформулировано О. Бисмарком: "Ни одна крупная страна не может быть принуждена принести свое существование на алтарь верности договору, когда она вынуждена выбрать одно из них" *(74).

 

Глава 3. Кодификация принципа

 

Комиссия международного права ООН в своем окончательном докладе о праве договоров сформулировала рассматриваемый принцип следующим образом: "Каждый находящийся в силе договор обязателен для участвующих сторон и должен ими добросовестно выполняться". Комиссия отметила, что речь идет о "коренном принципе права международных договоров".

В ходе обсуждения проекта некоторые члены Комиссии выразили сомнение относительно выражения "находящийся в силе", поскольку оно может позволить толкование, ослабляющее смысл нормы, в частности, позволяющее не распространяться на временно действующие договоры. Комиссия сочла, что принцип относится ко всем случаям действия договора, включая временное *(75).

Активная дискуссия по поводу данного принципа развернулась на Венской конференции 1968-1969 гг. *(76) Почти все выступавшие подчеркивали его значение. По мнению советской делегации, "точное применение договоров имеет существенное значение для устойчивых международных отношений; нарушение договорных обязательств подрывает основы мира и доверия между государствами...". Было предложено развернуть формулировку принципа в соответствии с той, что была предложена Специальным комитетом по принципам международного права относительно дружественных отношений и сотрудничества государств, которая в дальнейшем воплотилась в Декларации принципов международного права 1970 г.

Швейцарский представитель заявил, что правило "договоры должны соблюдаться" является общепризнанным как основа международного права. По мнению представителя Турции, поддержание мира в значительной мере зависит от соблюдения договорных обязательств.

На конференции вновь возник вопрос о замене выражения "договор в силе" на выражение "каждый действительный договор". Соответствующую поправку предложили Боливия, Чехословакия, Эквадор, Испания, Танзания. Она была поддержана и советской делегацией. Инициаторы поправки настаивали на том, что договор должен соответствовать не только формальным требованиям, но и требованиям содержательного порядка. В частности, он должен быть результатом свободного согласия, заключенным без всякого принуждения, обмана и коррупции. Однако ряд делегаций сочли, что "договор в силе" означает договор, который находится в силе в соответствии с положениями Конвенции 1969 г. как договор, действительный по международному праву. Это мнение было изложено и председателем редакционного комитета Т. Элаесом. Эксперт-консультант Х. Уолдок заявил, что предложенный Комиссией текст означает "в силе в соответствии с постановлениями Конвенции", однако это не то же самое, что "применяется" в соответствии с этими положениями. Применение договора должно регулироваться иными постановлениями Конвенции. Последнее мнение было отрицательно встречено несколькими делегациями, в том числе Кубы, по мнению которой статью следует применять в отношении всех статей Конвенции о праве договоров, а не только к постановлениям части II, касающейся заключения договора.

Ряд делегатов отрицали характер принципа "договоры должны соблюдаться" как нормы jus cogens, поскольку известны исключения из него (оговорка о неизменности обстоятельств). Аналогичного мнения придерживались и некоторые юристы *(77). Между тем исключения известны почти всем императивным нормам. Так, даже принцип неприменения силы допускает ее применение при самообороне. Поэтому прав А.Н. Талалаев, отмечающий императивный характер принципа "договоры должны соблюдаться" *(78).

Следует заметить, что в русском тексте Конвенции говорится не о вступившем в силу договоре, а о "действующем" договоре, что, пожалуй, точнее передает французский текст, где речь идет о traitй in vigeur. Такое положение ближе к намерению указать "действительный" договор. А.Н. Талалаев писал, что слово ""действующий" должно пониматься в широком смысле, включающем в себя не только вступивший в силу и не прекращающийся договор, но и договор юридически действительный" *(79).

Значительное внимание члены комиссии уделили принципу добросовестности. Испанская делегация высказала мнение, что принцип добросовестности, который играет важную роль в международных отношениях, лежит в основе нормы "договоры должны соблюдаться". Представитель Танзании отметил, что добросовестность должна иметь место на протяжении всего процесса, ведущего к заключению договора.

Представляется заслуживающим внимания замечание делегата Турции о целесообразности восстановить формулировку проекта 1964 г., согласно которой нарушение обязательства "порождает международную ответственность".

Статья "Pacta sunt servanda", толкуемая, как мы видели, несколько неоднозначно, была принята 96 голосами - "за", "против" не проголосовал никто. Аналогичным образом соответствующая статья была принята на Венской конференции в 1986 г. *(80)

"Статья 26. Pacta sunt servanda

Каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться".

 

Глава 4. Современное содержание принципа

 

На протяжении истории принцип "договоры должны соблюдаться" претерпел значительные изменения. Существенно обогатилось его содержание, упрочилась его значимость в международных отношениях, укрепились моральные и политические позиции. В обзоре МИД СССР 1991 г. о нем говорилось как об издавна сложившемся высшем императиве международной законности и общечеловеческой морали *(81).

Значительное внимание рассматриваемому принципу уделяется в официальных дипломатических актах. Первостепенное значение в этом плане имеет Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, 1970 г. Впервые принцип получил формулировку, отражающую его характерные черты, в наше время. Он сформулирован как "принцип добросовестного выполнения государствами обязательств, принятых ими в соответствии с Уставом". Отмечу важность включения в принцип двух элементов - добросовестности и соответствия обязательств целям и принципам Устава.

Принцип охватывает не только договоры, но и обычные нормы международного права, образующие его сердцевину. На передний план выдвинут пункт: "Всякое государство обязано добросовестно выполнять свои обязательства, вытекающие из общепризнанных принципов и норм международного права". С учетом этого сформулировано и положение о договорах: "Всякое государство обязано добросовестно выполнять свои обязательства, вытекающие из международных договоров, действительных согласно общепризнанным принципам и нормам международного права". В данном случае речь идет прежде всего о примате императивных норм, определяющих содержание принципа "договоры должны соблюдаться".

Содержание данного принципа развивалось вместе с международным правом и, прежде всего, другими его основными принципами. Л.А. Камаровский обоснованно подчеркивал: "Обязательность договоров вытекает прямо и с логической необходимостью из основных положений права, обеспечивающих мирное сожительство народов" *(82).

Так, утверждение суверенного равенства государств оказало влияние и на принцип "договоры должны соблюдаться". Все государства равны перед международным правом, обладают равными основными правами и обязанностями. Существует всеобщая и равная обязанность государств соблюдать нормы международного права, а также их равное право пользоваться им для защиты своих интересов. В Декларации о принципах международного права 1970 г. в пункте о суверенном равенстве государств говорится: "Каждое государство обязано выполнять полностью и добросовестно свои международные обязательства и жить в мире с другими государствами".

Достаточно сложно обстояло дело со связью рассматриваемого принципа с принципом международной ответственности, который медленно, шаг за шагом внедрялся в практику государств. В 1928 г. Постоянная палата международного правосудия в решении по делу о фабрике в г. Хожуве квалифицировала принцип ответственности как один "из принципов международного права и, более того, общего понятия права" *(83). В наше время мы можем твердо сказать, что этот принцип предусматривает международно-правовую ответственность за его нарушение. О.И. Тиунов справедливо отмечает: "Международно-правовая ответственность - один из составных элементов содержания принципа добросовестного соблюдения международных обязательств" *(84). В Статьях об ответственности государств за международно-противоправные деяния говорится: "Любое международно-противоправное деяние государства влечет международную ответственность этого государства" (ст. 1).

Современное содержание принципа "договоры должны соблюдаться" отличается от прежнего прежде всего тем, что оно основано на принципе международной законности. В прошлом принцип касался лишь соблюдения данного договора, независимо от его характеристик. Существовало правило quamvis coactus volui at tamen volui (пожелал будучи принужденным, тем не менее пожелал). Ныне действительными являются лишь договоры, соответствующие принципам международного права, закрепленным Уставом ООН. В результате существенно упрочивается единство международного права и международная законность в целом, что имеет первостепенное значение для обеспечения мира и международного сотрудничества.

Замечу, что уважение основополагающих норм международного права было присуще Советскому государству, прежде всего это относилось к уважению суверенитета и других законных прав контрагента. В телеграмме НКИД полпреду СССР в Иране (1937 г.) говорилось: "Иранскому правительству хорошо известно, что Советское правительство никогда не пользовалось ст. XIII и другими статьями договора 1921 г. в ущерб суверенитету и развитию Ирана" *(85). В своих основополагающих договорах Россия с самого начала подчеркивает, что ее отношения с партнером будут строиться в соответствии с принципами международного права, закрепленными Уставом ООН *(86).

Следующий элемент принципа "договоры должны соблюдаться" - принцип взаимности. Выполнение обязательств по договору должно быть взаимным. Советское государство с самого начала сопротивлялось попыткам других сторон нарушить этот принцип. В ноте НКИД РСФСР 1921 г. поверенному в делах Польши говорилось: "Российское Правительство со всей решительностью отрицает выдвинутый Польским Правительством принцип, что выполнение Рижского договора обязательно только для одной стороны..." *(87).

СССР считал, что взаимность обязательств вытекает из такого основного принципа международного права, как суверенное равенство. Выступая в Совете Лиги Наций в 1938 г., нарком внутренних дел СССР М.М. Литвинов отметил, что взаимность обязательств "вытекает также из принципа равенства независимых государств, предполагающего у них одинаковые права и одинаковые взаимные обязательства" *(88).

Выполняя свои международные обязательства, Советское правительство настаивало на взаимности. В беседе с послом Японии в ноябре 1938 г. М.М. Литвинов заявил: "Советское правительство строго выполняло и выполняет все свои международные обязательства, но оно желает, чтобы выполнение договора было взаимным" *(89).

Значение принципа взаимности подчеркивается и другими государствами. Приведем высказывание юридического советника госдепартамента США А. Софайера: "...Взаимность обязательств является принципом международных соглашений" *(90).

Взаимность требует выполнения прежде всего того, что прямо предусмотрено договором. В сообщении ТАСС о переговорах с Японией (апрель 1939 г.) говорилось: "Советское правительство считает недопустимым навязывание ему требований, не вытекающих из его формальных обязательств". При этом приводилась цитата из Меморандума НКИД от 10 января 1938 г.: "Политика японского правительства не дает ему ни моральных, ни политических оснований требовать от советского правительства чего-либо выходящего за пределы его формальных обязательств" *(91). Из этого следует, что наличие между государствами хороших отношений может дать моральные и политические основания для выполнения и того, что прямо не предусмотрено договором.

Договор должен выполняться всеми участниками в соответствии с его постановлениями. Это положение порою специально подчеркивается в договорном тексте. В Договоре об обычных вооруженных силах в Европе 1990 г. сказано: "Каждое государство-участник будет выполнять установленные в этом Договоре обязательства в соответствии с его постановлениями" (ст. 1.1) *(92).

Принцип "договоры должны соблюдаться" обязывает стороны принимать все необходимые меры к выполнению своих обязательств как во внешней, так и во внутренней сфере, включая правовую. В соответствии с этим стороны не принимают иных обязательств, противоречащих договору. В Договоре между СССР и США о ликвидации их ракет средней дальности и меньшей дальности 1997 г. говорится: "Стороны соблюдают настоящий Договор, не принимают никаких международных обязательств и не предпринимают никаких международных акций, которые противоречили бы его положениям" (ст. 14) *(93).

Из этого видно, что принцип "договоры должны соблюдаться" может иметь отношение и к третьим государствам, запрещая принимать в отношении их обязательства, противоречащие договору. Некоторые договоры предусматривают обязанность сторон предпринимать усилия по обеспечению выполнения их положений третьими странами. Так, в Женевской конвенции об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях 1949 г. стороны обязались "при любых обстоятельствах соблюдать и заставлять соблюдать настоящую Конвенцию" (ст. 1).

Такое положение характерно для договоров, устанавливающих нормы гуманитарного права, а также для тех, которые призваны охранять некоторые общие интересы. Особое значение оно приобретает в тех случаях, когда действия третьих государств способны воспрепятствовать достижению целей договора. Так, в Конвенции о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г. указано: "Каждая Договаривающаяся Сторона обязуется прилагать соответствующие усилия, совместимые с Уставом Организации Объединенных Наций, с тем, чтобы никто не проводил никакой деятельности, противоречащей целям настоящей Конвенции" (ст. 22) *(94).

Из сказанного видно, что взаимность может иметь различное значение в отношении двусторонних и многосторонних договоров. В заявлении семи нейтральных государств от 1 июля 1936 г. говорилось, что "пока Устав Лиги Наций в целом будет выполняться так же непоследовательно и неполно, они оставляют за собой свободу действий - выполнять его отдельные положения или не выполнять" *(95). Разумеется, в таких случаях отдельные, именно отдельные положения могут временно не выполняться. Однако это вовсе не значит, что Устав в целом может игнорироваться.

Поэтому едва ли можно целиком согласиться с мнением представителя США в ООН Дж. Киркпатрик: "Однако мы не можем позволить: себе чувство обязанности одностороннего соблюдения обязательств, которые на самом деле существуют по Уставу, но отвергаются другими" *(96). При этом речь шла не об отдельных положениях, а о коренных принципах Устава - невмешательства и неприменения силы. Несмотря на нарушения отдельными странами содержащихся в договорах основных принципов международного права, их обязательная сила остается неизменной. В связи с этим позволю себе напомнить мнение такого юриста, как Х. Шоукросс, высказанное в ходе Нюрнбергского процесса: "Многократные нарушения Парижского пакта "державами оси (Речь идет об "оси Берлин - Рим" - военно-политическим союзе Германии и Италии, оформленном Берлинским соглашением 25 октября 1936 г. - Прим. ред.) также ни в коей степени не повлияли на его действенность" *(97).

Отмеченное положение не раз находило отражение в отечественной практике. В письме Правительства СССР Генеральному секретарю ООН (июнь 1975 г.) было сказано: "В отношении требования строгого выполнения обязательств, налагаемых Уставом, не может быть никаких исключений" *(98). В этом плане представляет интерес сообщение Комитета Верховного Совета по международным делам о политической оценке решения о вводе советских войск в Афганистан (декабрь 1989 г.). В нем говорилось: "Этой акцией мы противопоставили себя большинству мирового сообщества, нормам поведения, которые должны быть приняты и соблюдаться в международном общении. Многочисленные нарушения этих норм другими государствами, имевшие место и тогда, и, к сожалению, в последнее время, не могут служить поводом к оправданию подобных действий со стороны нашего государства" *(99).

Следующий важный элемент принципа "договоры должны соблюдаться" - принцип добросовестности, который имеет и самостоятельное значение в международном праве *(100). Значение этого принципа не раз подчеркивалось Международным Судом, включая и его значение для выполнения обязательств. В деле относительно военной и полувоенной деятельности в и против Никарагуа (юрисдикция) 1984 г. говорилось, что Суд неоднократно "подчеркивал необходимость в международных отношениях придерживаться добросовестности...". "Принцип добросовестности играет важную роль" *(101). В преамбуле Венской конвенции 1986 г. отмечается, что принцип добросовестности получил всеобщее признание.

В рассматриваемом случае, как говорится в докладе Комиссии международного права, "принцип добросовестности является юридическим принципом, который образует составную часть нормы pacta sunt servanda" *(102). В такой трактовке он применялся международной судебной практикой. В решении арбитража 1910 г. говорилось о принципе международного права, согласно которому "договорные обязательства должны осуществляться в полной мере добросовестно" *(103).

Общая формулировка принципа добросовестности нередко встречается в договорном тексте. В Российско-индийском соглашении о культурном сотрудничестве говорится: "Каждая из Договаривающихся Сторон предпримет меры, чтобы создать благоприятные условия, способствующие выполнению настоящего Соглашения" (ст. 16) *(104). Как видим, речь идет не только о соблюдении конкретных постановлений договора, но и о создании благоприятных условий для его выполнения, для достижения поставленных целей.

Сказанное подводит нас к довольно часто возникающему на практике вопросу о "духе" договора. Речь идет о воплощенной в договоре идее, которая находит свое отражение прежде всего в его целях *(105). Советское правительство уже в первые годы своего существования не раз указывало на необходимость руководствоваться духом договора. В ноте НКИД министру иностранных дел Великобритании (июнь 1921 г.) говорилось: "Советское правительство твердо надеется, что Британское правительство, в соответствии духом англо-русского соглашения, не будет принимать участия в таких недружелюбных действиях по отношению к России" *(106).

Необходимость придерживаться духа договора издавна находила отражение в международной судебной практике. Постоянная палата международного правосудия относительно применения договорных постановлений, запрещающих дискриминацию меньшинств, в ряде случаев настаивала на том, чтобы они применялись так, чтобы обеспечить отсутствие дискриминации - как фактической, так и юридической *(107). Иными словами, применение договора не должно ограничиваться лишь буквальным содержанием его постановлений.

Чем более сложным становится международно-правовое регулирование, тем большее значение приобретает вопрос о духе, целях договора. О.И. Тиунов отмечает, что "требование добросовестности требует такого подхода к его реализации, который соответствовал бы не только "букве", но и "духу" договора" *(108). Значение духа, целей все чаще стало подчеркиваться в договорах. В Договоре об учреждении Европейского экономического сообщества (1957 г.) было сказано, что государства-члены "воздерживаются от всех мер, могущих поставить под угрозу осуществление целей настоящего Договора". Они согласовывают "свою экономическую политику в той мере, в какой это необходимо для достижения целей настоящего Договора" *(109).

В международной практике случаи злоупотребления договорами встречаются сравнительно часто. В заявлении руководителей шести государств - Индии, Аргентины, Мексики, Греции, Танзании и Швеции (декабрь 1986 г.) - привлечено внимание к опасной тенденции подвергать эрозии существующие договоры для удобства отдельных стран. "Мы вновь заявляем, что необходимо всячески соблюдать дух и букву договоров, особенно относящихся к разоружению и ограничению вооружений. Мы, в частности, призываем правительство Соединенных Штатов Америки пересмотреть свое решение превысить потолок, установленный Договором ОСВ2" *(110).

В своих договорных отношениях государства должны в растущей мере принимать во внимание динамизм международной жизни, который далеко не всегда можно учитывать в конкретных постановлениях. Поэтому договаривающиеся стороны нередко обращают внимание на то, что при выполнении договоров необходимо учитывать происходящие в мире перемены. В Российско-итальянской Совместной декларации об основах отношений 1991 г. содержится положение, согласно которому участники "договариваются применять заключенные между СССР и Италией соглашения с учетом происходящих изменений в интересах российско-итальянских отношений" *(111).

Вопрос о духе договоров, естественно, обсуждался и в Комиссии международного права. Некоторые ее члены считали целесообразным включить в Конвенцию положение о том, чтобы стороны воздерживались от действий, нацеленных против объекта и целей договора. Комиссия, однако, решила, что "это прямо подразумевается в обязательстве осуществлять договор добросовестно..." *(112).

Данное положение было подтверждено судебной практикой. В решении по делу о проекте "Габчиково-Надьмарош" Международный Суд, сославшись на ст. 26 Венской конвенции 1969 г., закрепившую положение о том, что договоры должны осуществляться добросовестно, установил, что "цель данного Договора и намерения сторон, его заключивших, преобладают над буквальным применением. Принцип добросовестности обязывает Стороны применить его целесообразным способом и таким путем, чтобы его цели были реализованы" *(113).

Практике известны случаи, когда другая сторона, добросовестно выполняя свои обязательства, встречает тем не менее затруднения при реализации некоторых положений договора. В таких случаях СССР не раз шел на уступки, облегчая другой стороне выполнение договора. Таким путем было достигнуто соглашение об изменении в товарообороте с КНР в 1956 г. *(114) В 1957 г. было достигнуто соглашение об облегчении обязательств Бирмы по соглашению о взаимных поставках с СССР *(115).

Принцип добросовестности обеспечивает стабильность договорных правоотношений. В соответствии с ним лишь коренное нарушение договора одной стороной дает основания для его прекращения другой. Подчеркнув это положение, Международный Суд установил: "Нарушение иных договорных норм или норм общего международного права может оправдать принятие некоторых мер, включая контрмеры, пострадавшим государством, но оно не образует основания для прекращения по праву международных договоров" *(116).

На этом основании в международной судебной практике возник вопрос о принципе приблизительного выполнения договора. В особом мнении Г. Лаутерпахта по делу "Допустимость слушания заявителей Комитетом по Юго-Западной Африке" говорилось: "Является действительным принципом права, что, если правовой акт продолжающегося действия не может быть применен в соответствии с его буквальным смыслом из-за поведения одной из сторон, то он должен, без получения этой стороной преимуществ от своего поведения, применяться приблизительным образом, который наиболее точно отвечает его первоначальной цели" *(117).

На этот принцип ссылалась Словакия в деле "Габчиково-Надьмарош". Суд счел, что у него нет необходимости определять существование такого принципа, "поскольку, даже если такой принцип и существует, то он по определению может применяться в пределах границ данного договора" *(118). Думается, что позиция Суда обоснованна. Даже при нарушении отдельных положений договора обе стороны должны в соответствии с принципом добросовестности прилагать усилия к достижению поставленных целей. Принцип добросовестности требует от сторон приложения необходимых для этого усилий.

Все, однако, зависит от характера договора. Чем более сложную конструкцию предполагает создать договор, тем важнее значение его целей. Первоначально договор представляет собой общую основу, на базе которой воздвигается здание сотрудничества, от которого зависит конечный результат. Для иллюстрации можно сослаться на историю НАТО. Без изменения содержания основного договора характер Организации изменился достаточно существенно. Это положение неоднократно отмечается в научной литературе. Анализируя Маастрихтские соглашения, Е. Ноел пришел к выводу, что очень многое будет зависеть от последующего поведения партнеров *(119).

Принцип добросовестности имеет существенное значение для противодействия злоупотреблению договором. Злоупотребление представляет собой использование договора в целях причинения вреда, нарушения законных интересов партнера, уклонения от выполнения договора. Г.К. Дмитриева пишет: "Злоупотребление правом - это вопрос о границах, пределах осуществления прав субъектами международного права..." *(120).

Тормозя осуществление одних постановлений договора и стимулируя реализацию других, государство может добиваться существенного изменения содержания договора. Советскому государству не раз приходилось сталкиваться с недобросовестным отношением других государств к заключенным с ним договорам. Не случайно М.М. Литвинов, выступая на заседании Ассамблеи Лиги Наций в 1937 г., заявил: "Заключая международное соглашение, Советское правительство, естественно, имеет право заботиться о том, чтобы оно не было обманутым при сохранении обязательности соглашения для одних и фактической необязательности для других" *(121).

Сегодня явное нарушение договора связано с весьма серьезными последствиями. Поэтому недостаточно наглядное нарушение договора путем злоупотребления его постановлениями приобрело дополнительный смысл. В связи с этим многие юристы подчеркивают значение добросовестного выполнения договора. В.Я. Суворова пишет, что принцип добросовестного выполнения обязательств "запрещает государствам злоупотреблять правом" *(122).

Едва ли можно считать, что запрещение злоупотреблять правом в качестве отдельного института утвердилось достаточно прочно. В Комиссии международного права Р. Аго утверждал, что если бы существование международно-противоправного акта было признано, "то основным элементом все же было бы нарушение обязательства, а не осуществление права" *(123).

Комиссия международного права достаточно обстоятельно обсуждала вопрос о злоупотреблении правом при подготовке в 1953 г. статей о континентальном шельфе для Женевских конвенций ООН по морскому праву 1958 г. В комментарии Комиссии говорилось, что "запрещение злоупотребления правами поддержано судебными и иными властями". Запрещение злоупотребления правом представляет собой общий принцип права, признанный цивилизованными государствами *(124). В конечном счете в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. появилась ст. 300, озаглавленная "Добросовестность и незлоупотребление правами". В ней говорится: "Государства-участники добросовестно выполняют принятые на себя по настоящей Конвенции обязательства и осуществляют права и юрисдикцию и пользуются свободами, признанными в настоящей Конвенции, таким образом, чтобы не допускать злоупотребления правом".

С принципом добросовестного выполнения договоров связан также эстоппель. Р.А. Каламкарян пишет: "Юридическим основанием принципа эстоппель выступает принцип добросовестности" *(125). Этому принципу посвящена отдельная статья Венской конвенции о праве договоров 1969 г.: государство не вправе ссылаться на основание недействительности или прекращения договора, выхода из него или приостановления его действия, если, после того как ему стало известно о фактах, "а) оно определенно согласилось, что договор, в зависимости от случая, действителен, сохраняет силу или остается в действии; либо б) оно должно в силу его поведения считаться молчаливо согласившимся с тем, что договор, в зависимости от случая, действителен, сохраняет силу или остается в действии" (ст. 45).

Наконец, по мере роста внутреннего права для реализации договоров все большее значение приобретают соответствующие преобразования во внутреннем праве, отражающие требования принципа "договоры должны соблюдаться". Таким требованиям должна отвечать правовая система современного правового государства *(126).

С развитием международных отношений и усилением их влияния в деятельности государств проблема соблюдения договоров приобретает дополнительные аспекты. В прошлом ее решение зависело в основном от интересов внешней политики. Ныне соблюдение договоров в значительной мере решается при их реализации во внутригосударственной сфере. Многообразие международных отношений и их воздействия на внутреннюю жизнь государства требует различных способов правового регулирования. Значение этого момента стало чаще подчеркиваться специалистами. Л.Х. Мингазов пишет: "В каждой отрасли МП (международного права. - И.Л.) выбор того или иного средства регулирования, их соотношения зависит от характера регулируемого отношения" *(127). Международные отношения стали настолько сложной системой, что для их обоснованного анализа необходимы специалисты высокой квалификации. Дополнительные трудности порождает то, что эти отношения становятся все более многоплановыми, более того, они оказывают влияние на внутригосударственные отношения. Договор, не соответствующий или недостаточно соответствующий существующим международным отношениям, в значительной мере остается неэффективным. Такие договоры были известны взаимоотношениям социалистических стран, а сейчас они характерны для договоров между странами СНГ. Поэтому при подготовке договоров необходим обстоятельный анализ регулируемых отношений и выработка норм, которые им соответствуют. Все это требует участия специалистов высокой квалификации разных специальностей. Немногие государства принимают это во внимание.

В нашей стране при подготовке и реализации не только договоров, но и национальных законов обнаруживает себя непрофессионализм. Закон, только что принятый, почти сразу дополняется, изменяется. Соответствующие сложности существуют и при заключении и осуществлении договоров *(128). Современные договоры реализуются не только МИД, но и многими отраслевыми ведомствами. В последних должны быть достаточно подготовленные специалисты, способные формулировать соответствующие требования и обеспечивать их осуществление в соответствующей отрасли, но таковых мало.

Из сказанного видно, что в современных условиях существенно упрочились позиции принципа "договоры должны соблюдаться" и вместе с тем осложнились задачи его последовательного осуществления. По мере увеличения роли договоров в международных отношениях растет значение уважения к рассмотренному принципу. Существенно расширилось его содержание. Он тесно связан с иными основными принципами международного права, обеспечивает их выполнение. Принцип не только содержит требование соблюдения договора, но и устанавливает порядок его выполнения в духе добросовестности.

 

Глава 5. Внутреннее право и соблюдение договора

 

Изменения во взаимодействии международного и внутреннего права диктуются социально-политическими процессами, особенно в условиях глобализации. Правовые системы государств должны быть такими, чтобы взаимодействовать с себе подобными, а также с международным правом, которое все глубже проникает во внутренние правовые системы. В результате происходят два взаимосвязанных процесса - интернационализация внутреннего права и доместикация права международного. Реализация последнего в растущей мере зависит от внутреннего права. Невольно приходит на ум идея И. Канта, который считал величайшей проблемой для рода человеческого "достижение всеобщего правового гражданского общества" *(129). В настоящее время постепенно создаются значительные правовые пространства между отдельными странами.

Сближение международного и внутреннего права не ограничивается нормами. Оно охватывает также правосознание, институты право реализации и др. *(130) Не первый год ученые разных областей знания подчеркивают, что взаимодействие между системой национального права и права международного сообщества, несомненно, станет центральной проблемой изучения *(131).

В докладе, представленном Комиссией международного права ООН Конференции по праву договоров, посвященная этому вопросу статься отсутствовала. В Комиссии проблема обсуждалась обстоятельно. Докладчик Н. Лаутерпахт отдавал предпочтение внутреннему праву. Следующий докладчик Дж. Фицморис высказал мнение, что международное право превалирует. В конечном счете, в качестве компромисса, ограничились статьей, согласно которой международное право преобладает над внутренним правом, если только нарушение внутреннего права не было грубым и очевидным и касалось компетенции заключать договоры.

Объясняя отсутствие в проекте соответствующей статьи, эксперт-консультант Венской конференции Х. Уолдок сказал, что невозможность участника ссылаться на свое внутреннее право в качестве оправдания для невыполнения договора является "общепризнанной в международном праве". Комиссия сочла, что это относится, прежде всего, к праву ответственности. Сам Х. Уолдок первоначально колебался относительно необходимости включить такую статью в проект конвенции о праве договоров *(132).

На Венской конференции 1986 г. делегация Пакистана предложила включить в Конвенцию соответствующую статью. Предложение было поддержано многими делегациями. Советский представитель говорил, что предлагаемая поправка целиком отвечает современному международному праву. Представитель Сирии заявил, что норма об абсолютном авторитете договора над внутренним правом уже целиком признана в международном праве. Аналогичное мнение было изложено делегацией Италии и других государств. Представитель Чили при этом подчеркнул, что государство может ссылаться на свои конституционные положения для отказа подписать договор, но коль скоро он принят, то ссылки на внутреннее право для отказа от выполнения недопустимы.

Делегация США в принципе признала поправку Пакистана, но посчитала, что было бы целесообразнее поместить ее в конвенцию о международной ответственности. Аналогичную позицию заняли и делегации Великобритании и Франции. Были и делегации, не совсем согласные с предложенной статьей. Она была принята 73 голосами, "против" - 2, воздержались - 24. Соответствующая статья (ст. 46) стала частью Венской конвенции 1969 г. в редакции, предварительно предложенной Комиссией международного права.

При подготовке соответствующей статьи для Конвенции о праве договоров с участием международных организаций в Комиссии международного права развернулась оживленная дискуссия. Проект статьи был сформулирован так, что право организации ссылаться на свои правила было аналогично положению о праве государства ссылаться на свое внутреннее право. Некоторые члены Комиссии сочли, что правила организации представляют собой международное право, которое нельзя отождествлять с внутренним правом организаций. Комиссия сочла, что проект статьи в значительной мере связан с международной ответственностью и соответствующие вопросы должны решаться правом международной ответственности. Организация вправе отказать государству в пользовании преимуществами, вытекающими из договора, если это государство совершит противоправный акт, состоящий в нарушении договора или общей нормы международного права, а также правил организации, если государство является ее членом.

Статья касается договоров, заключенных должным образом. В ином случае возникает вопрос о недействительности договора, а не о международной ответственности. Каждая организация имеет свои ограничения при заключении договоров. Возможности организации заключать договоры определяется необходимостью осуществления ею своих полномочий и функций. Это положение отвечает практике Международного Суда *(133).

Если организация принимает решение о том, что она может односторонне прекратить или изменить договор, который заключила для осуществления своей резолюции, договор следует судьбе резолюции. С другой стороны, если договор не имеет такой связи с резолюцией, то он от нее не зависим. Подчинение договора односторонним актам организации может возникнуть в случае, если их статус как членов организации подчиняет их "правилам организации" *(134).

На Венской конференции 1986 г. вокруг предложенной Комиссией международного права статьи развернулась дискуссия *(135). Представитель ООН заявил, что Устав ООН обладает общепризнанным преобладающим характером. Это отражено в ст. 103, которая применяется не только к государствам-членам, но и к международным организациям. Была предложена соответствующая поправка. Представитель СССР говорил о том, что может возникнуть случай, когда позиция организаций отлична от позиции государств. Необходимо указать, что в случае если обязательства организации по договору противоречат ее учредительному акту, то последний обладает приоритетом. Никто не отрицал значения ст. 103 Устава ООН, полагая, однако, что об этом следует сказать в другом месте. В конечном счете был принят проект, предложенный Комиссией международного права.

"Статья 27. Внутреннее право государств и правила международных организаций и соблюдение договора

1. Государство - участник договора не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им этого договора.

2. Международная организация - участник договора не может ссылаться на правила данной организации в качестве оправдания для невыполнения этого договора.

3. Нормы, содержащиеся в предыдущих пунктах, действуют без ущерба для статьи 46".

Статья 46 касается положений внутреннего права государства и правила международной организации в части компетенции заключать договоры. Статья связана с одной из наиболее общих проблем международного права - проблемой его соотношения с внутренним правом. Этой проблеме посвящено бесчисленное количество монографий и статей *(136). Среди посвященных данной проблеме изданий следует отметить сборники материалов практики *(137).

Подавляющее большинство юристов подчеркивают значение приоритета международного права. В коллективном сборнике американских юристов говорится: "Принцип, согласно которому государство не может обращаться к своему праву как основанию для невыполнения международного права, издавна утвердился и является общепризнанным" *(138). Иное положение привело бы к нарушению принципа "договоры должны соблюдаться" *(139).

Необходимость этого положения нашла подтверждение и в международной судебной практике. В 1872 г. в решении арбитража по делу о русском после Матвееве в Англии говорилось, что отсутствие законов, необходимых для выполнения своих международных обязательств, не снимает ответственности государства.

В наше время отмеченное положение также подчеркивается судебной практикой. Международный Суд решил, что объявленное президентом Исландии постановление 1972 г., "устанавливающее одностороннее расширение исключительных прав Исландии на рыбную ловлю до 50 морских миль, не может быть обязательным для Правительства Соединенного Королевства" *(140). В 1988 г. Международный Суд определил, что является "основным принципом международного права то, что оно превалирует над внутренним правом государств" *(141).

В прошлом была весьма влиятельна дуалистическая доктрина. Она отражала недостаточно развитые международные отношения, которые не проникали основательно во внутреннюю жизнь государств. По мере развития международной жизни и ее влияния на внутреннюю жизнь государств становилась все более очевидной неприемлемость дуалистической концепции. Поддержание международного правопорядка потребовало признания примата международного права. Процесс проходил довольно медленно. Достаточно вспомнить большое число воздержавшихся при голосовании на Венской конференции о включении в Конвенцию 1969 г. статьи "Внутреннее право и соблюдение договоров".

Значительные трудности в этом отношении испытывают латино-американские страны, страны Африки и другие, которые страдали в свое время от договоров крупных держав *(142). В Конституции Панамы 1978 г. говорилось: "Республика Панама уважает общепризнанные нормы международного права, которые не противоречат ее национальным интересам" (ст. 4).

Опыт Нюрнберга продемонстрировал, что существует более высокое право, чем внутренний закон. В 50-е гг. XX в. Франция, Германия, Италия и ряд других европейских стран стали исходить из примата международного права *(143). Основной закон ФРГ установил, что нормы общего международного права обладают приоритетом перед законами (ст. 25). При этом Федеральный конституционный суд страны определил, что среди общепризнанных норм существует норма, согласно которой международные нормы обладают приоритетом перед внутренним правом. Она является в силу ст. 25 Основного закона ФРГ частью федерального права *(144).

В этот период появляется значительное количество литературы, отстаивающей приоритет международного права *(145). Особую проблему представляет соотношение договора и конституции страны *(146). Есть конституции, которые прямо устанавливают недействительность договоров, противоречащих конституции (Конституция Эквадора 1946 г., ст. 189; Конституция Сальвадора 1950 г., ст. 46/2 и др.). Тем не менее в практике такие противоречия встречаются, хотя и не часто. Новую тенденцию в этом отношении представляет Конституция Нидерландов. Согласно ст. 63 "В интересах, требуемых развитием международного правопорядка, договор может содержать отступление от положений Конституции". В таком случае закон об одобрении договора принимается палатами Генеральных штатов большинством не менее двух третей поданных голосов.

В настоящее время можно выделить две основные группы государств, придерживающихся различных принципов соотношения договоров и национального права. Одна группа взяла за основу схему США: договор и закон равноправны; последующий закон отменяет противоречащий ему договор (Австрия, Албания, Великобритания, Венгрия, Дания, Ирландия, Исландия, Италия, Норвегия, Румыния, Турция, Финляндия, ФРГ, Швеция). Другая группа государств признает приоритет договоров в отношении законов (Болгария, Греция, Кипр, Хорватия, Испания, Португалия, Словакия, Франция, Швейцария).

Принцип равенства договора и закона порождает немало проблем. Он неоднократно подвергался критике и со стороны американских юристов. В результате рассмотрения взаимодействия международного и внутреннего права У. Макклюр доказывал необходимость верховенства международного права и предлагал, как это сделать на примере США *(147).

Опасность отмеченного правила сознается судами, которые обычно стремятся толковать его ограниченно. Показательно в этом смысле решение суда Нью-Йорка 1988 г. по делу "США против Организации освобождения Палестины". На основании соглашения между ООН и США о штаб-квартире Организации в Нью-Йорке ООН в 1974 г. предложила ООН создать свою миссию наблюдателей. В 1988 г. вступил в силу Антитеррористический закон США. Администрация возбудила в суде дело против ООН, добиваясь прекращения деятельности ее миссии. Суд подтвердил полномочия конгресса издать закон, отменяющий ранее заключенный договор. Но при этом указал, что подобное намерение должно быть абсолютно ясным. Если этого нет, то суд в соответствии с прецедентным правом обязан согласовать закон и договор. Суд сослался на решение Верховного суда США 1804 г., в котором говорилось, что "принятый конгрессом закон никогда не следует толковать так, чтобы он нарушал международное право, если имеется иная возможность". Суд подтвердил правильность решения ООН *(148).

Замечу, что в 1988 г. Генеральная Ассамблея ООН голосами 148 членов приняла резолюцию, в которой отмечалось, что осуществление в отношении представительства ООП соответствующего американского закона противоречит международно-правовым обязательствам *(149).

Что касается группы государств, признающих приоритет договоров по отношению к законам, то следует отметить, что каждый такой договор должен быть одобрен парламентом (хотя существуют и несколько иные варианты). Такой подход имеет существенное значение для эффективности международного права. Конституционные положения, устанавливающие приоритет договоров в отношении законов и их обязательную силу внутри страны, обязывают государство применить принудительную силу для обеспечения выполнения норм международного права. Таким путем устраняется проблема расхождения внутреннего права с международным, что существенно влияет на упрочение международной законности. Этот момент высоко оценивается учеными *(150).

Тем не менее общая проблема существует. Изучавший этот вопрос А. Кассесе пришел к выводу: "...Очень немногие государства желают идти так далеко в своем уважении предписаний международного сообщества, чтобы на конституционном уровне обеспечить уважение национальными властями договоров" *(151).

Наше государство проделало в этом направлении длительный путь. Уже после принятия Устава ООН А.Я. Вышинский подчеркивал приоритет внутреннего советского права над правом международным *(152). Между тем, как отмечал заместитель Генерального секретаря ООН В. Петровский, "утверждение примата международного права всегда составляло одну из основных целей Организации Объединенных Наций" *(153). В отечественной литературе ранее отстаивалась дуалистическая концепция *(154).

Положение изменилось с началом разрядки международной напряженности и принятием новой Конституции СССР. В письме МИД СССР Генеральному секретарю ООН (март 1989 г.) говорилось: "Выступая за утверждение примата международного права, мы исходим из того, что международно-правовые нормы и обязательства государств имеют преимущественную силу над их внутренними установлениями" *(155). Примат международного права с самого начала подчеркивался конституционной юстицией *(156). Это положение нашло отражение и в международных актах СССР. В Договоре о добрососедстве, партнерстве и сотрудничестве с ФРГ 1990 г. говорилось, что стороны "обеспечивают приоритет общепризнанных норм международного права во внутренней и международной политике и поддерживают свою решимость добросовестно выполнять свои договорные обязательства" *(157).

Конституция РФ 1993 г. и соответствующее законодательство решило вопрос о примате договоров в соответствии с требованиями времени. "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" (ст. 15, п. 5).

Вопросы соотношения договоров и внутреннего права России были достаточно четко решены на основе Конституции РФ 1993 г. Согласно Конституции, нормы международного права признаются частью правовой системы страны и в случае конфликта с внутренним правом обладают приоритетом (ст. 15, п. 5) *(158). Это положение было отражено в Законе о международных договорах РФ. Кроме того, в нем указано, что предложения о заключении договоров, устанавливающих иные правила, чем предусмотрено законодательством РФ, представляются Президенту РФ или Правительству РФ по согласованию с Министерством юстиции (ст. 10). Договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом, подлежат обязательной ратификации (ст. 15, п. "а"). Если договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, то решение о согласии на его обязательность возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений (ст. 22).

Достаточно сложным для СССР было приведение законодательства в соответствие с международными договорами о правах человека. Конституция РФ уделила международным нормам о правах человека особое внимание. В ней говорится: "В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией" (ст. 17, п. 1). В Положении о Комиссии по правам человека при Президенте РФ указывалось, что она ставит перед государственными органами "вопросы о приведении внутреннего законодательства в соответствие с международными нормами" *(159).

Приоритет международных норм отражен в конкретных законах, например, в Законе о судебной системе 1997 г., Гражданском кодексе РФ, Законе об обороне 1992 г., Воздушном кодексе РФ 1997 г. и др. Это нашло отражение в положениях об отдельных ведомствах, которым предписано руководствоваться общепризнанными принципами международного права и международными договорами *(160). В положения включены постановления о том, что ведомство организует в рамках своей компетенции выполнение обязательств по международным договорам *(161).

Установленный в России порядок в отношении договоров получил позитивную оценку среди специалистов. Профессор Т. Бекназар пишет: "Российская Федерация относится к немногочисленной группе государств, которые приняли специальное законодательство о внутренней процедуре в отношении международных договоров" *(162).

Российской практике известны случаи отклонения проекта закона, противоречившего международному праву, договорам. В марте 1993 г. Президент РФ отклонил Закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации". Основание - закон решает проблему без учета норм международного права. Кроме того, закон противоречит целям соглашения о ведущихся переговорах по данному вопросу *(163).

В июле 1998 г. Президент РФ направил свои замечания относительно проекта закона "О статусе депутата Парламентского Собрания Союза Беларуси и России". Глава государства заявил о возможности рассмотрения этого проекта после приведения его в соответствие с нормами международного права, международными договорами РФ *(164).

Особый интерес представляет документ от 3 января 1995 г. (Пр-4) об отклонении Президентом РФ принятого Федеральным Собранием в 1994 г. Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации". В этом акте говорилось: "Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров не может быть сформулирован произвольно, без учета норм международного права, в том числе - Венской конвенции о праве международных договоров, являющейся составной частью правовой системы Российской Федерации". Было отмечено, что внесенные в проект поправки изменили его содержание по сравнению с проектом, внесенным Президентом РФ. Закон не соответствует международным обязательствам России и не отвечает потребностям договорной практики.

Известны также протесты парламента России, заявленные другим странам относительно их законов, не соответствующих международным обязательствам. В июле 1993 г. Верховный Совет РФ принял Постановление "О мерах в связи с нарушением прав человека на территории Эстонской Республики". В постановлении говорилось, что принятый в Эстонии закон о выборах в органы местного самоуправления и закон об иностранцах противоречат многосторонним договорам о правах человека, а также Договору об основах межгосударственных отношений РФ и Эстонии 1991 г. Постановление предписывало Правительству РФ принять необходимые санкции *(165). В 1994 г. Государственная Дума потребовала отмены противоречащего международному праву иностранного закона, который касался третьего государства. Речь шла о законе США об экономической блокаде Республики Куба *(166).

Все международные договоры РФ являются частью ее правовой системы, занимая в ней соответствующее место. Под "внутренним правом" в международной практике принято понимать все виды постановлений национальной правовой системы, включая конституцию, законодательство, уставы, декреты, прецедентное право, обычные нормы и практику, а также нормы, вытекающие из обязательных международных актов *(167).

Соответственно, законы изменяются только договорами, согласие на обязательность которых дано в форме федерального закона. Это положение было подтверждено постановлениями Пленума Верховного Суда РФ. В Постановлении от 10 октября 2003 г. "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" *(168) говорится: "Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было дано в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации" (п. 8).

Прежде всего заметим, что речь идет о приоритете применения, а не о приоритете договора над законом, как нередко говорится в литературе. В результате договор не отменяет, а приостанавливает действие соответствующей нормы в период своего действия. Аналогичное положение существует и в других странах, придерживающихся той же системы. В решении Кассационного суда Франции 1977 г. говорилось, что в таких случаях соответствующий закон не отменяется. Он просто не применяется *(169).

Приоритетом применения обладают договоры, заключенные не только на высшем уровне, но и межправительственные договоры, если согласие на них было дано в форме ратификации. Если договор не был ратифицирован, то он обладает приоритетом применения в отношении нормативных актов заключившего его государственного органа *(170). Это значит, что заключенный от имени Президента РФ, но не ратифицированный договор не может противоречить федеральным законам.

Независимо от характера договора, он подлежит применению судами РФ с учетом его места в правовой системе. В упомянутом выше Постановлении Пленума Верховного Суда РФ сказано: "Судам надлежит иметь в виду, что международный договор подлежит применению, если Российская Федерация в лице компетентных органов государственной власти выразила согласие на обязательность для нее международного договора...".

В данном случае надлежит учитывать международную практику. Так, Государственный совет Франции в июле 1965 г. решил, что соглашение в упрощенной форме не подлежит применению судами *(171). В консультативном заключении относительно юрисдикции судов Данцига Постоянная палата международного правосудия в 1928 г. определила: "Можно смело считать, что в соответствии с твердо установленным принципом международного права межведомственные соглашения, будучи международными соглашениями, не могут сами по себе непосредственно создавать права и обязательства для частных лиц" *(172). В связи с расширением практики межведомственных соглашений эта проблема оказывается довольно сложной.

По мере расширения влияния договоров на внутреннюю жизнь государств вопрос о взаимодействии двух систем права приобретает растущее значение. В договорах, особенно касающихся физических и юридических лиц, этому вопросу посвящаются специальные положения. В одних случаях договор не регулирует все виды связанных с ним отношений. Тогда в него включается положение о том, что вопросы, не урегулированные международным соглашением, будут решаться согласно законодательству каждой из сторон *(173).

Широкое распространение получили формулировки, исходящие из посылки, что договор осуществляется в соответствии с законами участников *(174). В таком случае цели и постановления договора применяются в соответствии с внутренним правом. Встречается и более общая формулировка: "Договаривающиеся Стороны примут в рамках законодательства, действующего в каждой из стран, необходимые меры для стимулирования развития торгово-экономического сотрудничества..." *(175).

Существуют также формулировки, допускающие одновременное применение норм международного права и внутренних законов. В Консульском договоре между Российской Федерацией и КНР говорится, что к консульским функциям относятся: "защита в государстве пребывания прав и интересов представляемого государства, его граждан в пределах, допускаемых международным правом, законодательствами государств пребывания и представляемого государства" (ст. 9) *(176). В этом случае первоочередному применению подлежат нормы международного права. Дополнительно учитываются законы договаривающихся сторон.

Отмечу, что аспекты рассмотрения данной проблемы становятся все многообразнее. В прошлом считалось, что государство свободно осуществлять свои международные обязательства, руководствуясь лишь принципом добросовестности. В результате оно само выбирало пути и средства реализации обязательств и, в частности, определяло, следует ли применять договор во внутренней правовой системе. В новых условиях эта проблема регулируется как международным правом, прежде всего, Венской конвенцией о праве договоров 1986 г., так и внутренним правом значительного числа государств. Юристы ставят сегодня под вопрос существовавший ранее порядок и придают происходящим переменам существенное значение *(177).

Следует также отметить, что в условиях интеграции рассматриваемые вопросы имеют дополнительную специфику, но основываются на общепризнанных принципах международного права *(178). Многие юристы считают, что право Европейского сообщества в этом отношении отличается от общего международного права *(179).

Таким образом, международное право установило, что государство и международная организация не могут ссылаться на свои внутренние нормы для оправдания невыполнения договора. Квалификация деяния государства или международной организации как международно-противоправного определяется международным правом. На такую квалификацию не оказывает влияния его квалификация как правомерного по внутренним нормам *(180).

 

Часть 12. Применение договоров

 

Глава 1. Действие договора во времени и пространстве

 

Как и всякая объективная реальность, договор действует во времени и пространстве. Договор определяет, в каком месте и в какое время предписанное им поведение должно осуществляться, и поэтому его действие имеет одновременно временной и пространственный характер. Даже в тех случаях, когда в договоре не указаны время и место действия, это не значит, что он независим от обстоятельств, ибо явления, которым он посвящен, происходят в определенном месте и в определенное время.

 

1. Действие договора во времени

 

В отечественной литературе не раз высказывались различные точки зрения относительно времени - когда начинается регулирующая роль нормы права. Одни считали, что это происходит с момента вступления нормы права в силу (П.Н. Недбайло, А.И. Процевский, Л.С. Явич *(181) и др.). С другой стороны, многие авторы утверждали, что "начальное звено правового регулирования - это не момент издания нормы, представляющий собой только результат правотворчества, а вся правотворческая деятельность" *(182).

Никто не станет отрицать, что правотворчество влияет на правосознание. Но это не дает оснований отождествлять действие вступившей в силу нормы с ее проектом. У них различные юридические механизмы действия. Критикуя отмеченную точку зрения, Ю.К. Толстой писал, что "норма права начинает регулировать поведение людей лишь на стадии юридического факта... и заканчивает его в тот момент, когда в результате осуществления субъективных прав и обязанностей правоотношение прекратило свое действие" *(183). С таким утверждением нельзя согласиться, поскольку нормы права учитываются сторонами еще до образования правоотношения.

Довольно четкий ответ содержится в Венских конвенциях *(184). Обязателен каждый вступивший в силу договор. При этом следует учитывать некоторые особенности права международных договоров. Его протокольные статьи о порядке выражения согласия с ним обязательны сразу после принятия текста. Кроме того, государства и организации, подписавшие договор, должны воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели. Аналогичную обязанность несут и те, кто выразил согласие на обязательность договора до вступления его в силу (ст. 18).

При подготовке проекта статей о праве договоров с участием международных организаций Комиссия международного права пришла к выводу, что содержащаяся в Конвенции 1969 г. статья об отсутствии обратного действия у договоров целиком применима и в данном случае. По своему режиму она не отличается от планируемой статьи, которая должна соответствовать Конвенции 1969 г. Конференция 1986 г. приняла статью без голосования *(185).

Согласно этой статье под названием "Договоры не имеют обратной силы", положения договора не обязательны для участника в отношении любого действия или факта, которые имели место до даты вступления договора в силу для него, или в отношении любой ситуации, которая перестала существовать до этой даты. Исключением является случай, когда иное намерение не явствует из договора или не установлено иным образом.

Следует отметить положение, высказанное Международным Судом относительно Венских конвенций, призванных создать нормы общего права. В решении по делу о континентальном шельфе Северного моря 1969 г. Суд, сославшись на то, что более половины государств "стали или вскоре станут сторонами Женевских конвенций", делает вывод: следует полагать, что они, "поскольку это их касается, действуют реально или потенциально в соответствии с Конвенцией" *(186).

Это положение относится лишь к особому виду договоров, а именно к универсальным конвенциям, призванным установить общепризнанные нормы общего международного права. Согласие участников рассматривалось как opinio juris в отношении новых обычных норм.

Более полно это положение было сформулировано Судом в деле о разграничении морской границы в области залива Мэйн 1984 г. Отметив, что Конвенция по морскому праву 1982 г. еще не вступила в силу, Суд (его Камера), определил: "Это, однако ни в коей мере не умаляет значение консенсуса, достигнутого по значительной части документа: По мнению Камеры, эти постановления, даже если в некоторых отношениях они несут на себе следы компромисса, в условиях которого они были приняты, тем не менее могут рассматриваться как соответствующие в настоящее время общему международному праву в данном вопросе" *(187).

Эти положения, разумеется, применимы лишь к означенному виду договоров. Все остальные действуют после вступления их в силу, если стороны не договорились об ином. Срок действия договора зависит от характера регулируемых отношений и намерений сторон.

В прошлом для придания особого значения договору он заключался на "вечные времена". Было подсчитано, что такие договоры в среднем оставались в силе в течение двух лет. "Как исторические формы проявления права, договоры, по самой своей природе, вечными быть не могут: Поэтому "на вечные времена" в сущности должно обозначать, пока времена и обстоятельства существенно не изменились" *(188).

Чаще всего на вечные времена заключались мирные договоры *(189). В основном это относится к постановлениям о границах. В большинстве случаев и в таких договорах срок действия не указан. Что же касается иных, ограничительных постановлений мирных договоров, то срок их действия должен определяться интересами мира, безопасности и сотрудничества.

Советская дипломатия не раз отмечала, что длительными могут быть лишь справедливые договоры. В ноте заместителя народного комиссара по иностранным делам на имя временного поверенного в делах Норвегии от 23 июля 1929 г. говорилось, что Правительство СССР "считает необходимым установление длительного соглашения по спорным вопросам в возможно короткий срок и полагает, что такое длительное соглашение может быть достигнуто лишь при равноправном трактовании обеих сторон и при сохранении взаимного достоинства и уважения" *(190).

Порою установление весьма длительного срока отражает неравноправное положение контрагентов. Заключенное в 1947 г. соглашение о военных базах между США и Филиппинской республикой предусматривало, что оно "остается в силе на период в 99 лет, с последующим продлением срока по согласию обоих правительств" *(191).

 

2. Действие договора в пространстве

 

Некоторые договоры не имеют четко определенной территориальной сферы действия. При всех условиях они должны иметь ту же сферу действия, что и суверенитет участников. В прошлом было распространено понятие договорной территории, которая могла распространяться и на территории, не принадлежавшие сторонам. Таким путем оформлялись сферы влияния и интересов, что противоречит современному международному праву. В качестве примера можно привести принятое странами НАТО в связи с его пятидесятым юбилеем положение о распространении ст. 5 Венской конвенции 1969 г. далеко за пределы участников.

Большинство договоров имеет четкую территориальную сферу действия. В некоторых случаях такие территории специально указываются. В качестве примера можно указать на Парижский договор 1920 г. о Шпицбергене или Договор об Антарктике 1959 г. Многие договоры, имеющие территориальное действие, не указывают его пределы. В качестве примера можно привести договоры о выдаче.

Сфера действия договора определяется участниками. Тем не менее в качестве общего правила договор касается всей территории государства. Как в литературе, так и в международной практике признается, что договор подлежит применению в отношении всей территории государства, если иное в нем не оговорено *(192).

В отзывах на проект соответствующей статьи, предложенный Комиссией международного права, некоторые правительства настаивали на том, чтобы эта статья касалась и экстратерриториального применения договоров. Комиссия сочла, что такая норма породит немало сложных проблем, касающихся экстратерриториальной компетенции государства *(193).

Комиссия предложила следующую редакцию ст. 25: "Если иное намерение не явствует из договора или не установлено иным образом, то договор применяется на всей территории каждого участника". В результате презюмировалось прямое применение договора на государственной территории. Между тем вопрос о применении договора на территории государства решается его внутренним правом по-разному. В связи с этим на Венской конференции 1986 г. мне как ее участнику пришлось предложить поправку к проекту статьи, указав, что "договор является обязательным для каждого участника в отношении всей его территории" *(194). Иными словами, договор не применяется непосредственно на всей территории государства, он обязывает государство, которое определяет порядок применения договора на своей территории. Поправка была принята Конференцией без единого голоса против *(195). Как видим, международное право не решает вопрос о непосредственном применении договора на территории государства, а устанавливает обязанность государства обеспечить его применение на всей территории.

При подготовке проекта конвенции о праве договоров с участием организаций возник вопрос о применимости в данном случае положения о территории. Учитывая, что организации не имеют своей территории, Комиссия международного права установила, что договоры организации распространяются на все ее органы, где бы они не находились. Тем не менее было решено, что термин "территория" применяется лишь к государствам. Практика организаций в этом вопросе еще не установлена. Поэтому было решено отложить вопрос, который трудно кодифицировать *(196). Венская конференция 1986 г. одобрила такой подход *(197).

Статья 29 "Территориальная сфера действия договоров" определила, что договор между одним или несколькими государствами и одной или несколькими международными организациями обязателен для каждого государства-участника в отношении всей его территории. Иное намерение может явствовать из договора или быть установлено иным образом.

 

Глава 2. Применение последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу

 

Развитие международных отношений, особенно в условиях глобализации, требует тщательного правового регулирования. Ежедневно заключается большое количество договоров, охватывающих все более широкий круг международных отношений, а также затрагивающих внутреннюю жизнь государств. Правовая регламентация становится все более детальной. В результате столь всеобъемлющего договорного регулирования особое значение приобрела проблема соотношения договоров, заключенных в разное время, но касающихся одного и того же вопроса *(198).

В прошлом, когда договоров было сравнительно мало, доминировало мнение о том, что решающая роль принадлежит прежнему договору *(199). Противоречащее прежнему договору соглашение недействительно. Правда, начиная с 30-х гг. прошлого века, стала приобретать влияние и несколько иная точка зрения. В Гарвардском проекте конвенции о договорах 1935 г. говорилось, что обязательства, "принятые по ранее заключенному договору, обладают приоритетом перед обязательствами, принятыми по более позднему договору" *(200). Добавлю: обладают приоритетом, но не делают последующий договор недействительным.

Судебная практика по рассматриваемому вопросу была незначительной. В начале века Центрально-американский суд в двух случаях признал, что государство, права которого были нарушены последующим договором, вправе применить все допускаемые международным правом меры для восстановления правового положения, которое было установлено ранее заключенным договором *(201).

Постоянная палата международного правосудия в 1934 г. рассматривала вопрос о соотношении Берлинского генерального акта 1885 г. и расходящейся с ним Сент-Жерменской конвенции 1919 г. Двое судей настаивали на признании неправомерности Конвенции. Однако Суд не высказался по этому поводу, определив, что заявители, Великобритания и Бельгия, не требовали признания недействительной указанной конвенции *(202).

Германо-австрийское соглашение о таможенном союзе 1931 г. предусматривало ликвидацию таможенных границ. Оно было заключено в нарушение ранее заключенных договоров. Вопрос обсуждался в Лиге Наций и был передан на заключение Постоянной палаты международного правосудия. В своем консультативном заключении Палата решила, что таможенный союз противоречит ранее взятым Австрией обязательствам *(203). Германия и Австрия вынуждены были отказаться от соглашения.

Приведенные случаи свидетельствуют, что судебная практика не дала четкого ответа на вопрос о несоответствии ранее заключенного договора более позднему договору. Отмечая этот момент, Х. Уолдок счел, что судебная практика "решительно опровергает любое общее положение общей доктрины о недействительности договоров, нарушающих положения прежних договоров" *(204).

Анализ отечественной практики свидетельствует о признании серьезного значения за рассматриваемым вопросом. В договоры включались постановления, согласно которым договор не изменяет другие обязательства сторон, если иное в нем не предусмотрено *(205). Договор не может нарушать обязательства каждой из сторон в отношении других государств *(206).

СССР исходил из того, что договор должен соответствовать ранее заключенным соглашениям и одновременно учитывать произошедшие изменения *(207). Советской практике известны случаи предупреждения других сторон об ответственности за вступление в договор, нарушающий ранее заключенные соглашения *(208). В крайних случаях СССР денонсировал договоры в результате заключения другой стороной противоречащих им соглашений. После вступления в силу Парижских соглашений Президиум Верховного Совета СССР 7 мая 1955 г. издал Указ о денонсации договора с Францией 1944 г. и с Англией 1942 г. в связи с их грубым нарушением другими сторонами.

В декабре 2001 г. американская администрация, ссылаясь на произошедшие изменения, заявила о желании денонсировать Договор о противоракетной обороне 1972 г. В июне 2002 г. Договор утратил свою силу. До этого Российское правительство возражало против прекращения Договора и соглашалось на его изменения. После прекращения Договора о ПРО Россия в целях защиты своих интересов в новых условиях 14 июня 2002 г. заявила об отказе от Договора с США о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений 1993 г. (Договор СНВ2).

В связи с этим замечу, что в доктрине отмечаются трудности при сопоставлении политических договоров. Ч. де Вишер писал, что "вопрос о совместимости двух договоров, которые оба провозглашают своим объектом установление системы коллективной безопасности, объединяя при этом государства, между которыми существуют серьезные трения, зависит от чисто политических критериев, недоступных для судьи". В качестве примера приводился случай соотношения Советско-французского договора о взаимной помощи 1935 г. и Локарнского договора 1925 г. *(209)

Это мнение имеет свой резон. Вместе с тем было бы неверно признавать его целиком. Как известно, попытка Германии отказаться от Локарнского договора под тем предлогом, что ему противоречит Советско-французский договор, была встречена протестом со стороны других участников Локарнского договора. Что же касается недоступности соответствующих решений для судьи, то на Нюрнбергском процессе отказ Германии от положений Локарнского договора был расценен как преступление против мира *(210).

В прошлом особенно категоричными были постановления о соотношении международных обязательств сторон в неравноправных договорах. При помощи таких постановлений договорные отношения зависимого государства подчинялись воле другой стороны. В ст. 14 Англо-египетского договора от 26 августа 1936 г. говорилось: "Настоящий Договор упраздняет все существующие соглашения или иные акты, продолжение действия которых несовместимы с его постановлениями" *(211).

При установлении равноправных отношений возникает вопрос о ранее заключенных договорах. Так, в 1965 г. между Японией и Южной Кореей был заключен Договор об основах отношений. При подготовке Договора остро (в течение свыше 10 лет) обсуждался вопрос о действительности договоров, заключенных между Японией и Кореей до аннексии последней в 1910 г., включая Договор об аннексии 1910 г. Правительство Японии настаивало на том, что все эти договоры были заключены должным образом и вступили в силу в соответствии с международным правом того времени и потому были действительны до признания Японией независимости Кореи в Договоре о мире 1951 г. Со своей стороны, правительство Кореи настаивало на том, что все эти договоры были навязаны Корее и потому были недействительны с самого начала. В конечном счете последнее положение нашло признание. В ст. 2 Договора об основах отношений сказано: "Подтверждается, что все договоры или соглашения, заключенные между Японской империей и Корейской империей до 22 августа 1910 года, были недействительны" *(212). Из этого видно, что прежние договоры стороны пересмотрели в свете современного международного права.

Иногда при сопоставлении различных договоров или договорных инициатив приходится вспоминать о договорах далекой давности. Во время испано-английских переговоров о судьбе Гибралтара английская сторона в 1991 г. предложила передать его под суверенитет ЕС. Испанская сторона не согласилась с этим предложением, сославшись на Утрехтский договор 1713 г., в котором говорилось, что если "Скала" перестанет быть британской территорией, то перейти она может лишь под суверенитет Испании, а ни какой третьей стороны *(213).

Учитывая взаимосвязь различных договоров, государства включают в них специальные положения по этому вопросу. В большинстве случаев такие положения носят самый общий характер: "Положения настоящего Соглашения не затрагивают прав и обязательств, вытекающих из других двусторонних или многосторонних договоров" *(214). В таких случаях существующие договоры понимаются как взаимно согласованные. В случае противоречия между отдельными постановлениями стороны находят взаимно приемлемый компромисс.

В договоры порой включаются положения, подчиняющие их понимание более общим договорам. В преамбуле Договора между Россией и Литвой о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа в Балтийском море 1997 г. сказано, что стороны договорились "исходя из положений Договора об основах межгосударственных отношений между Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой и Литовской Республикой от 29 июля 1991 года и соглашения между Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой и Литовской Республикой о сотрудничестве в экономическом и социально-культурном развитии Калининградской области РСФСР от 29 июля 1991 года: руководствуясь Конвенцией Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 года" *(215).

Существуют многосторонние конвенции, устанавливающие единый международный режим, так называемые интегральные конвенции, которые подчиняют себе все иные договоры по этому вопросу. Показательна в этом плане Чикагская конвенция о гражданской авиации 1944 г. Во имя установления единого режима международных полетов Конвенция предусмотрела аннулирование всех обязательств между ее участниками, несовместимых с ее условиями, и обязала участников "не вступать в какие-либо подобные договоры и соглашения" *(216). Аналогичные условия содержит и Единая конвенция о наркотических средствах 1961 г.

В двусторонних договорах о воздушном сообщении подчеркивается приоритет соответствующей Чикагской конвенции. В Соглашении между Россией и Македонией о воздушном сообщении 2001 г. говорится: "Положения настоящего Соглашения соответствуют положениям Конвенции (о гражданской авиации 1944 г. - И.Л.) в той степени, в которой эти положения применимы к международному воздушному сообщению" (ст. 2) *(217).

Особое положение занимают универсальные конвенции, устанавливающие общепризнанные нормы международного права. Они допускают заключение конвенций, учитывающих определенные особенности, но не наносят ущерба установленным нормам. Допускаются договоры, которые повышают уровень защиты, предусмотренный универсальной конвенцией прав.

В Женевской конвенции об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях 1949 г. говорится: "Ни одно специальное соглашение не должно ни наносить ущерба положению больных и раненых, а также санитарного персонала, установленному настоящей Конвенцией, ни ограничивать прав, которые она им предоставляет" (ст. 6). Аналогичное положение содержит ст. 6 Женевской конвенции об обращении с военнопленными 1949 г., ст. 24 Конвенции о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 г. и другие аналогичные конвенции. Такое положение издавна принято в праве международных договоров.

С точки зрения международного права конвенции, устанавливающие более прогрессивные нормы международного права, считаются совместимыми с ранее заключенными договорами. Показательно в этом плане соотношение Статута Лиги Наций и Парижского договора об отказе от войны как средства национальной политики 1928 г. Как известно, Статут не запрещал применение вооруженной силы, а лишь несколько ограничивал его. Парижский договор поставил агрессивную войну вне закона.

Нередко вновь заключенные конвенции, представляющие собой прогрессивное развитие международного права, прямо предусматривают свою преимущественную силу перед ранее заключенными по тому же вопросу конвенциями. Такое положение содержит, например, ст. 311 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. в отношении Женевских конвенций по морскому праву 1958 г. *(218)

Среди договоров особое положение занимают уставы международных организаций. Это положение отмечалось и Международным Судом *(219). Уставы представляют собой разновидность интегральных договоров, определяющих порядок соотношения соглашений по вопросам, ими регламентируемым. Так, Устав Международного союза электросвязи установил: "В случае расхождения между какими-либо положениями настоящего Устава и положениями Конвенции или Административных и иных регламентов, Устав имеет большую силу. В случае расхождения между какими-либо положениями Конвенции и положениями Административных регламентов, Конвенция имеет большую силу" (ст. 4.4) *(220).

Особое положение не только среди уставов организаций, но и в международном праве занимает Устав ООН. В ст. 103 Устава говорится: "В том случае, когда обязательства Членов Организации по настоящему Уставу окажутся в противоречии с их обязательствами по какому-либо другому международному соглашению, преимущественную силу имеют обязательства по настоящему Уставу". Понятно, что речь идет о соглашениях только членов ООН. В случае противоречия соглашение членов не становится недействительным. Положения Устава обладают преимущественной силой.

По мнению многих специалистов, Устав ООН представляет собой своего рода конституцию международного сообщества, и потому все договоры должны ему соответствовать. А.Н. Талалаев писал, что ООН стала подлинно всемирной организацией и "Устав ООН занял ведущее место в современном международном праве в качестве главного международного договора, которому должны соответствовать все другие договоры" *(221).

Это положение довольно широко признано в доктрине международного права. В доктринальной кодификации Американского института права говорится: "Статья 103 Устава Организации Объединенных Наций ставит этот договор над всеми иными обязательствами. Даже если в более поздних соглашениях нет ссылки на Устав, предполагается, что они заключены в соответствии с его постановлениями" *(222).

Иначе рассматривает этот вопрос О.И. Тиунов. Он признает, что ст. 103 "не предусматривает ничтожности соглашений, противоречащих Уставу, в то время как jus cogens в международном праве объявляют недействительным любой противоречащий им договор" *(223). Следует признать, что фактически Устав ООН закрепил основные принципы международного права, обладающие императивным характером. Поэтому противоречащие им договоры являются недействительными. Но это вытекает уже из другой статьи Венской конвенции - о ничтожности договоров, противоречащих jus cogens.

Несмотря на важное практическое значение проблемы соотношения заключенных в различное время договоров, ни в прошлом, ни до сих пор она не получила основательного теоретического исследования *(224). Произошедшие в этом плане изменения можно проследить по истории кодификации права договоров Комиссией международного права. Первый докладчик Г. Лаутерпахт подчеркнул, что рассматриваемая проблема является существенно важной и весьма сложной *(225). Она сравнительно редко рассматривалась международными судами, а принятые решения не дали четких указаний. Тем не менее Г. Лаутерпахт пришел к выводу: "Принцип, согласно которому контракт, заключенный сторонами в нарушение прежних договорных обязательств, является недействительным, должен рассматриваться как общий принцип права". При этом, по его мнению, в международной сфере признание этого принципа более важно, чем в частноправовой сфере, поскольку количество международных договоров гораздо меньше, чем частных контрактов. В связи с этим отметим, что немалое число юристов, как в прошлом, так и после принятия Венской конвенции, отрицают возможность простого перенесения указанного общего принципа из внутреннего в международное право *(226).

Исходя из своего понимания вопроса Г. Лаутерпахт поместил статью о соответствии ранее заключенным договорам в раздел "Правомерность объекта договора". Приведем пункт 1 проекта этой статьи: "Договор недействителен, если его осуществление означает нарушение договорного обязательства, ранее принятого одной или более договаривающихся сторон". Одновременно в статье оговаривалось, что данное положение "применяется только в том случае, если отступление от условий предыдущего договора таково, что способно серьезно повлиять на интересы других сторон по этому договору или серьезно воздействовать на достижение цели этого договора". Из этого следует, что далеко не всякое расхождение с ранее заключенным договором влечет за собой недействительность нового договора.

Представляет интерес положение статьи, предложенной Г. Лаутерпахтом, согласно которому условие о недействительности не применяется "к последующим многосторонним договорам, таким, как Устав Организации Объединенных Наций, обладающим характером всеобщности, который придает им свойство законодательства, должным образом воздействующим на всех членов международного сообщества или которые заключены в международных интересах". Докладчик признал, что это положение носит характер de lege ferend и учитывает в полной мере соображения, связанные с кодификацией права договоров. Иными словами, вновь принятые кодификационные конвенции, устанавливающие общие нормы международного права, носят как бы законодательный характер и доминируют над всеми иными договорными обязательствами как участвующих, так и не участвующих государств.

Второй докладчик по праву договоров Дж. Фицморис считал, что вопрос о несовместимости заключенных в разное время договоров должен решаться с учетом юридических последствий, т.е. он не рассматривал правило о недействительности последующего договора абсолютным. "...Тот факт, что договорные обязательства не соответствуют обязательствам по иному договору, не является сам по себе основанием, оправдывающим невыполнение" *(227). Дж. Фицморис предложил предусмотреть в статьях различные варианты договоров, в частности "интегральные" или "взаимозависимые", которые не допускают отступлений.

Учитывая различия договоров, третий докладчик Х. Уолдок предложил все же принять общие правила *(228). Прежде всего он заявил, что, по мнению Комиссии, тот факт, что договор не соответствует положениям ранее заключенного договора, обязательному для некоторых из сторон, не лишает последующий договор его действительности. Соответственно, этот случай в первую очередь ставит вопрос о приоритете и об ответственности государств. Поэтому докладчик согласился с теми членами Комиссии, которые считали, что вопрос должен решаться не в разделе о прекращении договоров, а в разделе об их осуществлении. При этом была подчеркнута связь предлагаемой статьи со статьями о третьих государствах и о пересмотре договоров. Заслуживает внимания замечание Х. Уолдока о том, что "право договоров получило серьезное развитие в течение последних тридцати лет" *(229).

Относительно ст. 103 Устава ООН Х. Уолдок подчеркнул, что она устанавливает "принцип приоритета Устава, а не недействительности противоречащих ему договоров". Он также указал, что на противоречащие Уставу договоры распространяется ст. 2/2, обязывающая членов ООН добросовестно выполнять принятые на себя по Уставу обязательства. Статья 103 устанавливает норму настолько важного значения в отношении конфликта договоров, что должна быть отражена в предложенном проекте статьи. В комментарии Комиссии к рассматриваемой статье было сказано о необходимости "признать преобладающий характер статьи 103 Устава в отношении любого договорного обязательства членов" *(230).

В конечном счете рассматриваемую ст. 30 Венской конвенции 1969 г. сочли целесообразным начать с пункта о том, что правила, относящиеся к правам и обязанностям государствучастников последовательно заключенных договоров, осуществляются "с соблюдением статьи 103 Устава Организации Объединенных Наций". Это положение обязывает соблюдать ст. 103 и те государства, которые, не будучи членами ООН, участвуют в Венских конвенциях о праве договоров, что также отмечалось и на Венской конференции. Представитель Швейцарии заявил, что подписание его страной "будущей конвенции сделает для нее обязательной оговорку относительно статьи 103" *(231). В результате можно утверждать, что практически ст. 103 Устава ООН приобрела всеобщее значение.

При подготовке проекта конвенции о праве договоров с участием международных организаций в Комиссии международного права возникли разногласия относительно того, распространяется ли ст. 103 Устава на международные организации. Одни члены Комиссии считали, что эта статья распространяется на организации в той же мере, как и на государства. Образовав организацию, государства не могут избавиться от возложенных на них обязательств. Другие полагали, что ст. 103 не упоминает организации, поэтому они могут заключать любой договор, не принимая во внимание Устав, в котором они не участвуют. Высказывалось мнение, что Комиссия не должна толковать Устав ООН. В результате пришли к компромиссу, включив положение о ст. 103 отдельным пунктом в конце статьи. "Предыдущие пункты не затрагивают статью 103 Устава Организации Объединенных Наций". Такой пункт, естественно, не решал актуального вопроса. Что же касается остальных пунктов статьи, то, по мнению участников, они должны остаться в той же форме, что и в Конвенции 1969 г. *(232)

На Конференции 1986 г. Аргентина внесла поправку: "Предыдущие пункты не наносят ущерба тому факту, что в случае конфликта между обязательствами по договору и ими же по Уставу Организации Объединенных Наций последние обладают преимуществом" *(233). Конференция в целом согласилась с такой постановкой вопроса *(234). По мнению США, речь должна идти не о "положениях", а об "обязательствах", что не позволит толковать весь Устав как jus cogens. Делегация ООН подчеркнула значение пункта и поддержала предложение Аргентины. Делегация СССР поддержала включение в статью пункта об Уставе ООН *(235). Перед принятием статьи пленумом Конференции она заявила, что действие ранее заключенного договора не прекращается в результате заключения нового договора по тому же вопросу. Положения прежнего договора должны применяться в той мере, в какой они создают режим не менее, а более благоприятный, чем установленный последующим договором. Замечание это не вполне корректно. Дело в том, что договор может создавать более благоприятный режим для одного участника и менее благоприятный для другого. Сказанное может относиться лишь к многосторонним конвенциям, устанавливающим общие нормы международного права. Статья была принята без голосования *(236).

Статья 30 "Применение последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу" установила, что права и обязанности государств и международных организаций - участников последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу, определяются в соответствии со следующими правилами.

Если в договоре устанавливается, что он обусловлен предыдущим или последующим договором или что он не должен считаться несовместимым с таким договором, то преимущественную силу имеют положения этого другого договора.

Если все участники предыдущего договора являются также участниками последующего договора, но действие предыдущего договора не прекращено или не приостановлено в соответствии со ст. 59 (прекращение договора или приостановление его действия, вытекающие из заключения последующего договора), то предыдущий договор применяется только в той мере, в какой его положения совместимы с положениями последующего договора.

Если не все участники последующего договора являются участниками предыдущего договора, то в отношениях между двумя участниками, каждый из которых является участником обоих договоров, применяется указанное выше правило. В отношениях между участниками обоих договоров и участником только одного договора договор, в котором оба являются участниками, регулирует их взаимные права и обязанности.

Из сказанного следует, что соотношение договоров решается по воле участников. В соответствии с общими принципами права устанавливается преимущество последующего договора, в котором участвуют все государства, на которых распространялось действие предыдущего договора. Договор не может возлагать обязательства на не участвующее в нем государство.

Приведенное выше правило применяется без ущерба для ст. 41 при решении любого вопроса о прекращении или приостановлении действия договора в соответствии со ст. 60 или любого вопроса об ответственности государства или международной организации, которая может возникнуть в результате заключения или применения договора, положения которого несовместимы с их обязательствами в отношении государства или организации по иному договору *(237).

Такого рода несовместимость возникает тогда, когда вновь заключенный договор преследует цели, противоречащие целям ранее заключенного договора, а также когда он существенно меняет права и обязательства сторон. Приведенные положения сформулированы на основе признания приоритета применения, а не недействительности договоров, положения которых расходятся в определенных пределах. Вместе с тем подчеркивается ответственность, которая может возникнуть в результате заключения или применения договора, несовместимого с обязательствами данного государства в отношении государства по иному договору.

Таким образом, правила ст. 41 не наносят ущерба тому факту, что когда обязательства по Уставу ООН окажутся в противоречии с обязательствами по какому-либо договору, преимущественную силу имеют обязательства по Уставу.

В рассматриваемой статье говорится об "участниках договора". Согласно ст. 2 Венской конвенции 1969 г. "участник" означает государство, которое согласилось на обязательность для него договора и для которого договор находится в силе. В докладе Комиссии по этому поводу говорилось, что статья "применяется только, когда оба договора вступили в силу и применяются" *(238).

Учитывая значение вопроса, приведу мнение, изложенное на Венской конференции 1986 г. экспертом-консультантом Х. Уолдоком: "...Для целей определения, какой из двух договоров является последующим, соответствующей датой должна быть дата его принятия, а не его вступления в силу. ...Иной вопрос возникает о дате, с которой правила, содержащиеся в статье: будут иметь значение для каждой отдельной стороны. В этом случае дата вступления договора для конкретной стороны имеет значение для цели определения момента, с которого эта сторона будет связана обязательствами, возникающими из статьи..." *(239).

Сказанное порождает определенные затруднения. Принятый договор может и не вступить в силу, может обрести силу после последующего договора, вступившего в силу. Следует также учитывать, что до вступления договора в силу принявшие его государства не могут предпринимать действий, противоречащих его целям, в том числе и путем заключения соглашений.

Немало комментаторов Венской конвенции 1969 г. отмечают недостатки рассматриваемой статьи. Так, И. Синклер писал, что едва ли вообще можно было бы сформулировать общие правила. Практика государств весьма разноречива и продолжает развиваться *(240).

Таким образом, установлена своеобразная презумпция единства договорных обязательств участника. Статья 30 Конвенции регулирует основные связанные с этим вопросы. Согласование положений различных договоров должно осуществляться участниками в процессе применения. В случае расхождения мнений по этому вопросу стороны прибегают, прежде всего, к взаимным консультациям.

Соответствующие постановления содержатся во многих договорах. В Уставе Организации Договора о коллективной безопасности 2002 г. сказано: "Любые споры в отношении толкования и применения положений настоящего Устава решаются путем консультаций и переговоров между заинтересованными государствами-членами" (ст. 27) *(241).

Приведенные положения имеют значение для внутригосударственного осуществления постановлений договора. Так, судебный орган в пределах возможного добивается согласования расходящихся с ним положений непринципиального характера. В этих случаях целесообразно прибегать к помощи экспертов, а также направлять запрос в правовой департамент МИД РФ, который даст свое заключение.

Анализ практики судов разных стран свидетельствует, что она достаточно своеобразна. В США суды довольно часто прибегают к толкованию договоров, поскольку последние содержат нормы, применимые в судопроизводстве. При этом они широко используют внутренние документы, относящиеся к заключению договора. Имели место случаи, когда суды решали вопрос о применении противоречащих друг другу положений различных договоров, являющихся самоисполнимыми. В основном они применяли общий принцип права - более поздний договор превосходит или молчаливо отклоняет предыдущее соглашение *(242). Что касается исполнительного соглашения, расходящегося с договором, то для таких случаев судебная практика не выработала четкого ответа *(243).

По мере развития договорных отношений и усиления их влияния на внутреннее право судам предстоит довольно сложная работа по толкованию и согласованию договорных постановлений, расходящихся друг с другом.

 

Часть 13. Поправки и изменения в международных договорах

 

Глава 1. Значение поправок и изменений договоров

 

Неуклонно растущие темпы мирового развития делают все более актуальной проблему своевременного пересмотра договоров. Особенно актуальна эта проблема при коренных изменениях в мировой системе. Весьма показателен в этом плане опыт, связанный со Второй мировой войной. Война показала, сколь серьезные опасности таит в себе существующая международная система. В результате, несмотря на принципиальные идеологические различия, государства согласились на формирование новой международно-правовой системы, в основу которой был положен Устав ООН. Немалые изменения в системе международных договоров произошли в связи с формированием системы отношений после прекращения холодной войны. Особое значение проблема пересмотра договоров имеет для России, унаследовавшей большой объем договоров СССР, с одной стороны, и занявшей иное положение в мире - с другой. Поэтому чрезвычайно важно исследовать договорную практику не только России, но и СССР.

В Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию указывалось на необходимость "сделать внешнюю политику адекватной целям и возможностям нового этапа развития". При этом подчеркивалось, что адекватный ответ на наиболее острые угрозы XXI в. "можно дать лишь солидарными усилиями мирового сообщества, с опорой на инструменты ООН и международное право" *(244).

Острой стала необходимость адаптации международных организаций к сложившейся ныне новой обстановке. Министр иностранных дел РФ С.В. Лавров отмечает: "Сегодня нет ни одной международной и региональной организации, будь то ООН или другая структура, которая не пыталась бы адаптироваться к новой обстановке и не пыталась бы решать новые задачи" *(245).

До сих пор не было четких положений по этому вопросу, за исключением правила единогласия сторон. Сегодня многосторонние договоры могут изменяться по согласию большинства сторон. Допускаются особые соглашения между отдельными сторонами по тем же вопросам, по которым заключен общий договор. Наиболее сложен вопрос об изменении содержания договора путем согласованной практики, без внесения в него формальных поправок.

Международные отношения характеризуются разнообразием и многоплановостью. Эти моменты учитываются при формировании постановлений договоров. Есть нормы общего характера о сотрудничестве в той или иной области. Их реальное содержание зависит от уровня развития сотрудничества и, следовательно, от согласованной практики участников. Есть нормы жесткой определенности, например, те, что содержатся в конвенциях о распределении радиочастот. Они соблюдаются так, как определены в конвенции, без всяких изменений. Наконец, встречаются нормы, которые остались невостребованными. Как показала практика, нормы договоров могут допускать некоторые изменения в своем содержании по взаимному соглашению сторон в связи с меняющимися условиями.

При изменениях в международных отношениях прибегают к помощи поправок и изменений в договорах. Поправки, изменение договоров могут оказывать существенное влияние на права и обязанности государств. Правило о необходимости взаимного соглашения всех сторон при пересмотре договоров нашло закрепление в Лондонском протоколе 1871 г., согласно которому ни одна держава не может изменить своих договорных обязательств иначе "как с согласия договаривающихся сторон, достигнутого посредством дружеского уговора" *(246). В подготовленном правовым департаментом Секретариата ООН меморандуме говорилось, что "в прошлом существовало мнение о том, что многосторонние конвенции не могут быть изменены без общего согласия всех первоначальных договаривающихся сторон...".

Обратимся к доктрине международного права, которая всегда уделяла этому вопросу значительное внимание *(247). Специалисты в области права договоров отмечают, что право пересмотра договоров вытекает из принципа "договоры должны соблюдаться" *(248). В доктрине господствовала теория необходимости участия в пересмотре всех участников. Ф.И. Кожевников писал: "Доктрина современного международного права устанавливает, что законным условием возможности пересмотра международного договора является, как правило, согласие на это всех его участников" *(249). Г. Бликс считал, что традиционная норма международного обычного права состоит в том, чтобы на пересмотр многосторонних договоров, которые не имеют противоположных ясно выраженных постановлений, необходимо согласие всех договаривающихся сторон *(250). Это же правило доказывал в обстоятельной монографии по данному вопросу Э. Хойт *(251).

Практика Советского государства придерживалась правила о необходимости согласия с пересмотром договора всех его участников. В 1922 г. в связи с предложением главных союзных и ассоциированных держав признать постановления Версальского мирного договора 1919 г., касающиеся реки Неман, полномочный представитель РСФСР в Литве направил ноту Литовскому правительству, в которой говорилось: "Российское правительство всегда твердо стояло на той точке зрения, что никакие международные акты, в свое время подписанные при участии России, не могут быть изменены без такового же участия Российского правительства" *(252).

Советская дипломатия не раз подчеркивала, что пересмотр договоров путем взаимного соглашения является одним из принципов ее политики *(253). Приведем, в частности, высказывание А.Я. Вышинского. Наш принцип, отмечал он, заключается в том, что "никакая новая конвенция по данному вопросу не может быть принята без согласия тех государств, которые участвовали в предыдущей конвенции..." *(254).

В случае попыток одной из сторон пересмотреть договор Советское правительство указывало на связанную с этим ответственность. В меморандуме от 13 сентября 1923 г., врученном поверенному в делах Польши в Москве, указывалось: "Союзное правительство считает нужным указать Польскому правительству, что такая попытка одностороннего пересмотра двустороннего акта будет иметь своим неизбежным последствием предъявление определенных требований по существу Рижского договора и со стороны Союзного правительства" *(255).

Советское правительство не раз протестовало против попыток Англии, США и Франции частично изменить Мирный договор с Италией 1947 г. Так, в нотах, направленных в Лондон, Вашингтон и Париж, говорилось, что "предложение решить вопрос о пересмотре Мирного договора с Италией в той или иной части в порядке переписки или устройства частных совещаний Советское Правительство считает неприемлемым, как нарушающее элементарные принципы демократизма" *(256). Речь шла не только о нарушении принципов демократии, но и о нарушении прав государств, внесших свой вклад в дело победы над Италией. Последний момент имеет существенное значение для определения случаев, когда многосторонние договоры требуют для пересмотра согласия заинтересованных сторон.

Выступая за стабильность договорных отношений и уважение к правам сторон, советская дипломатия не возражала против пересмотра договоров, когда необходимость в этом диктовалась потребностями международной жизни. В 1936 г., выступая на конференции в Монтре по вопросу о Черноморских проливах, М.М. Литвинов, коснувшись вопроса о пересмотре договоров, сказал: "Одно отношение к нему, когда этот пересмотр целиком укладывается в рамки сохранения, а тем более укрепления мира; иное отношение, когда реализация его может вызвать политические пертурбации, нарушить международное спокойствие и мир или привести к насильственному нарушению интересов других государств" *(257). При обсуждении проектов соглашений об опеке советская делегация настаивала на включении пункта о сроках пересмотра соглашений в соответствии с прогрессом территорий под опекой *(258).

Значительное внимание советская дипломатия уделяла пересмотру неравноправных договоров. М.М. Литвинов заявлял: "...Мы не скрывали своих симпатий к тем народам, в отношении которых в этих договорах были совершены явные несправедливости, и не нам поэтому возражать против ревизии этих договоров..." *(259).

Советское правительство отстаивало право на участие в пересмотре договоров государств, которые были незаконно устранены от участия в них, хотя и являлись непосредственно заинтересованными *(260). Такие государства могут проявить инициативу в отношении ревизии договора. В ходе переговоров между СССР и Норвегией в конце 1944 г. и начале 1945 г. относительно Шпицбергена советская сторона поставила вопрос о необходимости ревизии договора о Шпицбергене 1920 г., от участия в котором Советское государство было в свое время отстранено *(261).

При внесении поправок, как и при заключении договора, особое положение занимают необходимые участники, без которых достижение целей договора может оказаться невозможным или будет предельно затруднено.

В 1948 г. была заключена Конвенция о режиме судоходства на Дунае, отменившая ранее действовавшую Конвенцию 1921 г. В соответствии с последней Европейская дунайская комиссия состояла из представителей Великобритании, Франции, Италии и Румынии, т.е. включала лишь одно придунайское государство. Советское государство не было в ней представлено. Хотя до этого в соответствии с Парижским мирным договором 1856 г. Россия была членом комиссии. Конвенция 1948 г. была принята голосами придунайских государств, из них и состоит Дунайская комиссия.

Обратимся к Договору о нераспространении ядерного оружия 1968 г. Его необходимыми участниками являются государства, обладающие ядерным оружием. В Договоре говорится о праве любого участника предлагать поправки. Если поправка будет поддержана одной третью или большим числом участников, то депозитарии созывают конференцию с участием всех сторон. "Любая поправка к настоящему Договору должна быть утверждена большинством голосов всех Участников Договора, включая голоса всех Государств - участников настоящего Договора, обладающих ядерным оружием, всех других Участников Договора, являющихся членами Совета управляющих Международного агентства по атомной энергии..." (ст. 8).

На протяжении истории великие державы присваивали себе право пересматривать политические договоры, представляющие общий интерес, без участия всех участников *(262). В неравноправных договорах право пересмотра договора признавалось за господствующей стороной *(263). После Второй мировой войны развитие национально-освободительного движения привело ко все более частому пересмотру неравноправных договоров. Так, во франко-марокканской декларации 1957 г. участники отметили, "что ввиду продвижения Марокко по пути прогресса Договор в Феце от 30 марта 1912 года не соответствует более требованиям современной жизни и не может далее регулировать франко-марокканские отношения" *(264).

В июне 1970 г. министр развития экономики Венесуэлы заявил о решимости пересмотреть неравноправный торговый договор с США *(265). В апреле 1956 г. нижняя палата конгресса Филиппин приняла резолюцию относительно пересмотра отношений с США. Президент одобрил резолюцию, в которой говорилось о необходимости пересмотреть соглашения, заключенные с США *(266). Процесс пересмотра оказался далеко не простым делом. Прошло почти два десятка лет, и в 1972 г. президент Филиппин вновь говорил: "Наша независимость не будет иметь смысла, пока мы не объявим, что полностью освободились от иностранного влияния и контроля". В обращении содержалось требование основательно и быстро пересмотреть все договоры с США *(267).

Сегодня великие державы не могут по своему усмотрению пересматривать общие договоры, однако практически всегда они в состоянии блокировать нежелательный им пересмотр. Такое положение вовсе не означает, что те же США могут в одиночку противостоять прогрессивному развитию международного права. Весьма показательна в этом плане история Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. США отказались ее подписать. Ныне в Конвенции участвуют 145 государств, и ее нормы стали нормами обычного международного права. Через 22 года после подписания Конвенции, в феврале 2004 г., Комитет по иностранным делам сената единодушно ее одобрил. Тем не менее в администрации США все еще существует "архиконсервативная" точка зрения, согласно которой Конвенция в целом и орган по морскому дну в частности представляют угрозу суверенитету США.

По этому поводу в редакционной статье газеты "Интернешнл Геральд Трибюн" (2 августа 2004 г.) отмечалось, что "беспристрастное чтение говорит о совершенно ином. Кодифицируя то, что ныне является обычаем, расширяя доступ к стратегически важным водам и регулируя условия для добычи ресурсов дна, Конвенция по морскому праву упрочила бы суверенитет США". В случае открытия Конвенции для поправок "Соединенные Штаты не будут иметь места за столом переговоров, если не осуществят подписания. В этом и будет состоять настоящая угроза интересам Америки".

По мере развития динамизма международной жизни проблема поправок приобретает все большее значение. Договоры заключаются с учетом того, что условия, в которых они принимаются, будут меняться, и потому все чаще включают положения о пересмотре их с учетом возможных изменений. Право на изменение договора по соглашению участников вытекает из их права заключать договоры.

В ноте МИД СССР посольству Югославии от 28 июня 1958 г. речь шла о том, что "изменение отдельных условий соглашений в результате переговоров между Сторонами не выходит за рамки нормальной общепризнанной международно-договорной практики государств и что самими соглашениями Стороны не лишаются права ставить вопрос об изменениях отдельных условий Соглашения" *(268).

Практике СССР были известны, правда немногочисленные, молчаливые согласия на поправки к договору. В 1967 г., через шесть месяцев после подписания с СССР протокола о возмещении займа, президент Индонезии обратился к Советскому правительству с предложением о переносе его страной времени первого возмещения на один год. Причина объяснялась финансовыми трудностями этой страны. Поскольку ответ Советского правительства не последовал, правительство Индонезии ратифицировало протокол *(269).

Независимо от указания в договоре на возможность его изменения, применяются общие правила: соглашение о поправке принимается так же, как и сам договор. Соответствующие положения в практике России порою включаются в важные двусторонние договоры. В Договоре с Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива 2003 г. сказано: "Изменения и дополнения к настоящему Договору оформляются отдельными протоколами, вступающими в силу в соответствии с процедурой, описанной в пункте 1 настоящей статьи" (ст. 5). А в п. 1 статьи говорится, что Договор подлежит ратификации и вступает в силу с даты обмена ратификационными грамотами *(270).

Вместе с тем в договоры включаются самые различные процедуры внесения поправок. Возьмем для примера соглашения о воздушном сообщении. В Соглашении между Правительством РФ и Федеральным Советом Швейцарии 1993 г. говорится, что согласованные между Сторонами изменения "будут временно применяться с даты их письменного согласования и окончательно вступят в силу после обмена нотами между Договаривающимися Сторонами, извещающими о выполнении ими необходимых конституционных процедур" (ст. 18) *(271).

В Соглашении между правительствами РФ и Республики Македония 2001 года говорится: "Изменения в приложение могут быть внесены по согласованию между авиационными властями Сторон" (ст. 18). Между тем в Соглашении указывается, что приложение является его неотъемлемой частью *(272). Как видим, положения о внесении изменений могут иметь свои особенности, порой весьма специфические.

Теперь относительно понятий: "поправки" и "пересмотр". Статья 108 Устава ООН посвящена поправкам к Уставу, а ст. 109 - пересмотру Устава. В подготовленном Секретариатом ООН документе о заключительных постановлениях договора проводится различие между постановлениями о поправках и о ревизии договоров. Первые касаются предложений об изменении отдельных постановлений, вторые - об изменении договора в целом *(273).

Если иметь в виду отношение к масштабу пересмотра договора, отмеченное различие не лишено определенного смысла. Однако и в том и в другом случае юридический процесс остается в принципе одинаковым. Статья 108 Устава ООН предусматривает, что поправки вступают в силу для всех членов Организации после того, как они приняты двумя третями голосов членов Генеральной Ассамблеи и ратифицированы ими, включая всех постоянных членов Совета Безопасности. Аналогичное положение предусмотрено и ст. 109 о пересмотре Устава.

Вместе с тем при обсуждении ст. 108 на Сан-Францисской конференции был принят доклад комитета, который содержал следующее положение: "Член не будет обязан оставаться в Организации, если его права и обязанности были бы изменены путем поправки к Уставу, с которой он не согласен и находит для себя невозможным одобрение ее, или если поправка, должным образом принятая необходимым большинством Ассамблеи или общей конференции, не может быть обеспечена ратификацией, необходимой для введения такой поправки в силу" *(274).

Это положение соответствует принципу суверенитета государств. Однако нельзя не учитывать, что отказ признать поправку может прекратить членство в ООН, что неизбежно будет оказывать влияние на позицию государства. Значение этого момента не раз отмечалось юристами *(275). Данное положение имеет общее значение для участия в многосторонних договорах.

В своем докладе Комиссия международного права коснулась терминов "поправки" и "ревизия". Было отмечено, что различие между ними также имеет определенный смысл. Однако юридический процесс в обоих случаях един. Поэтому и было решено говорить в статье о "поправках" *(276). Венские конференции о праве договоров согласились с таким подходом.

Сегодня положения Лондонского протокола имеют в основном значение для внесения поправок в двусторонние и ограниченные договоры. В отношении широких многосторонних договоров его значение ограничено. Первый опыт заключения широких многосторонних конвенций показал, что последовательное применение принципа единогласия способно предотвратить прогрессивное развитие международного права.

В 1906 г. Женевская конвенция 1864 г. об улучшении участи раненных во время войны была пересмотрена в результате принятия новой конвенции, которая прямо установила, что в случае ратификации она отменит Конвенцию 1864 г. между участниками. Вместе с тем Конвенция 1864 г. сохранит свою силу в отношении сторон, которые не ратифицировали новую конвенцию. Аналогичные положения содержала и Гаагская конвенция 1907 г. о законах и обычаях войны, пересмотревшая Конвенцию 1899 г. Это положение получило распространение в практике. Женевская конвенция об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях 1949 г. предусматривает: "Настоящая Конвенция заменит собою Конвенции от 22 августа 1864 года, 6 июля 1906 года и 27 июля 1929 года в отношениях между Высокими Договаривающимися Сторонами".

Как уже было отмечено, новые конвенции о создании общих норм международного права не всегда отменяют заключенные по тому же вопросу ранее для государств, не согласившихся с новыми конвенциями. Это положение весьма существенно для прогрессивного развития международного права. Практика России позитивно относится к указанному вопросу. Спецкомитет ООН по сфере правовой защиты, предусмотренной Конвенцией 1994 г. о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала, в апреле 2004 г. обсуждал предложение о принятии пересмотренного проекта Факультативного протокола к Конвенции 1994 г. Представитель России заявил, что проект представляет собой разумный компромисс между позициями тех государств, которые выступают за максимальное расширение сферы охвата правового режима защиты ооновского и связанного с ООН персонала и тех, кто проявляет в этом вопросе определенную осторожность. Существование в перспективе двух параллельных режимов - конвенционного и его расширенной по степени охвата версии - оставит государствам свободу выбора относительно участия в каждом из них *(277).

В настоящее время широкое распространение получила формула о поправках следующего содержания: любое государство-участник может предлагать поправки к конвенции, поправки вступают в силу для каждого государства-участника, принимающего эти поправки, после принятия их большинством государств - участников конвенции, а впоследствии - для каждого оставшегося государства-участника в день принятия им этих поправок. Эту формулу содержат, например, Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, 1967 г. (ст. 15), Соглашение о спасении космонавтов и возвращении объектов, запущенных в космическое пространство, 1968 г. (ст. 8), Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении 1972 г. (ст. 11).

Указанные положение отражает общее правило. Но в некоторых случаях оно дополняется особыми условиями. Примером может служить приведенная выше ст. VIII Договора о нераспространении ядерного оружия 1969 г. *(278) При этом государства, обладающие ядерным оружием, являются в данном случае необходимыми участниками, без которых невозможно достижение целей Договора.

От многосторонних договоров, устанавливающих общие нормы международного права, отличаются политические договоры, непосредственно затрагивающие конкретные права тех или иных участников. В случае изменения международной ситуации Россия отстаивала необходимость внесения изменений в договор. Показательна в этом смысле история с адаптацией Договора об обычных вооруженных силах в Европе в связи со вступлением Польши, Венгрии и Чехии в НАТО. 2 декабря 1998 г. на заседании Совета министров иностранных дел ОБСЕ участники договорились урегулировать ключевые проблемы адаптации в первые месяцы 1999 г. "В условиях нерешенности ключевых проблем адаптации российская сторона будет вынуждена принять соответствующие меры по защите своих интересов..." *(279). Тем не менее Договор, подписанный 30 европейскими странами, а также США и Канадой, был к середине 2004 г. ратифицирован только Россией, Белоруссией, Казахстаном и Канадой. Западные державы потребовали от России ряда политических уступок.

Вопрос о внесении поправок в договор решается на общих основаниях после его официального подписания, несмотря на отсутствие ратификации. На совместном заседании комиссий по иностранным делам обеих палат Верховного Совета при обсуждении Договора между СССР и ФРГ 1970 г. был поставлен вопрос о высказываниях ряда политических деятелей ФРГ о необходимости внести в него изменения. В ответе министра иностранных дел СССР А.А. Громыко говорилось: "Переговоры о Договоре между СССР и ФРГ, как известно, завершены, и Договор подписан. Договор - это межгосударственный документ, а не нечто такое, что можно латать и переделывать по желанию каждого..." *(280).

России приходилось не раз протестовать против одностороннего пересмотра договоров. Так, в ходе беседы с государственным секретарем США М. Олбрайт, Президент РФ Б.Н. Ельцин выразил озабоченность действиями Вашингтона в связи с переводом в практическую плоскость работ по созданию национальной системы противоракетной обороны. М. Олбрайт "подчеркнула приверженность США договору по ПРО, выразив готовность к продолжению контактов с Россией по этому вопросу" *(281). В 2001 г. Президент США Дж. Буш заявил, что поскольку Россия не рассматривается как враг, Договор о ПРО утратил свое значение. Россия возражала против такого мнения, предлагала пересмотреть Договор. Несмотря на это, администрация США в декабре 2001 г. сообщила России, Белоруссии, Казахстану и Украине о своем намерении выйти из Договора *(282).

Вопрос о пересмотре решается по-разному в договорах о специальных видах сотрудничества и в политических договорах. Во-первых обычно имеются специальные положения по этому вопросу, во вторых они чаще всего отсутствуют. Стороны учитывают неопределенность факторов, способных воздействовать на их договорные отношения. Это положение отмечается и доктриной *(283).

Вместе с тем получила распространение и несколько иная позиция. Так, Ч. де Вишер заметил: "Все более и более четко признается, что строгое применение правила, требующего, чтобы все первоначальные договаривающиеся стороны приняли участие или присоединились к ревизии, слишком сложно или даже невозможно, благодаря изменениям в политическом созвездии..." *(284). Макнейр заявил: "Если говорить о праве, то немногое может быть сказано о пересмотре договоров: Международное сообщество явно прокладывает путь к созданию определенного выхода из современного действия правила, требующего согласия всех сторон, на которых влияет пересмотр..." *(285).

В опубликованном в 1951 г. меморандуме правового департамента ООН говорилось, что, в отличие от прошлого, "ныне существует иное мнение, согласно которому допускается возможность изменения многосторонних соглашений путем согласия большего или меньшего числа первоначальных членов" *(286).

Значительный вклад в проблему пересмотра договоров внесли международные организации *(287). Это положение подчеркивалось в комментарии Комиссии международного права к проекту о праве договоров *(288). Оно особенно очевидно, когда речь идет об учредительном акте организации и о принимаемых организацией конвенциях, как это имеет место в Международной организации труда (МОТ). В определенной мере оно относится и к договорам, заключаемым под эгидой организации.

В изменившейся ныне обстановке международным организациям приходится уделять значительное внимание тому, чтобы их учредительные акты, а также практическая деятельность отвечали новым условиям *(289). В некоторых специализированных учреждениях ООН допускаются поправки к ратифицированному уставу без ратификации (ст. XIX Устава Продовольственной и сельско-хозяйственной организации).

В Протоколе об изменении Договора о борьбе с распространением порнографических изданий сказано: Генеральный секретарь ООН "предложит также государствам, являющимся Сторонами в вышеуказанном Договоре, применять измененные положения вышеуказанного акта немедленно по вступлению в силу таких изменений даже в тех случаях, когда эти государства не имели еще возможности стать Сторонами в настоящем Протоколе" (ст. 2) *(290).

Статут Лиги Наций отразил признание проблемы мирного пересмотра ситуации, установленной договором, имеющим отношение к поддержанию мира. Ассамблея может "время от времени предлагать пересмотр Членами Лиги договоров, которые стали неприменимыми, рассмотрение международных ситуаций, продолжение которых может поставить под угрозу международный мир" (ст. 19).

В 1936 г. ряд выступавших в Ассамблее Лиги Наций возлагал значительные надежды на указанное положение. По этому поводу М.М. Литвиновым там же было заявлено: "Такой пересмотр возможен и целесообразен, по мнению советской делегации, лишь при наличии согласия на такой пересмотр всех заинтересованных сторон" *(291).

Несмотря на то что о значении указанного положения Статута Лиги было сказано и написано многое, оно так и осталось неосуществленным. При подготовке Устава ООН в печати высказывалась мысль о желательности пересмотра договоров. На конференции в Сан-Франциско делегация США, поддержанная рядом других делегаций, предлагала признать за Генеральной Ассамблеей право пересмотра договоров. Однако большинство участников выступили против этого предложения. В.М. Молотов по этому поводу заявил, что попытка передать договоры "на рассмотрение международной организации означала бы нарушение суверенных прав государств, подписавших договоры. ...Понятно, что мысль о пересмотре договоров была отвергнута как несостоятельная" *(292). В результате в Уставе ничего не говорится о функции ООН в области пересмотра договоров.

Несмотря на указанные моменты, в период существования Лиги Наций и ООН многочисленные договоры, касавшиеся, в частности, территориальных вопросов, рек, водных путей, пересматривались непосредственно заинтересованными государствами без участия всех сторон в ранее заключенных договорах. Существенные изменения в пересмотр договоров внесли интеграционные документы, особенно относящиеся к европейской интеграции *(293).

Рост числа многосторонних договоров делает необходимым указание в них правил внесения поправок с тем, чтобы избежать конфликтных ситуаций. В результате в договоры включаются постановления о возможности внесения поправок по соглашению того или иного большинства сторон при сохранении участия в прежнем договоре остальных участников.

Анализ постановлений о поправках, содержащихся в договорах, показывает их значительное разнообразие и недостаточную четкость. В некоторых договорах предусмотрены условия, при которых могут делаться соответствующие предложения, но не определен порядок их принятия, не указываются последствия для сторон, не согласившихся с поправками, и т.д. В общем, договорная практика не позволяет вывести определенные правила по рассматриваемому вопросу.

 

Глава 2. Кодификация норм о поправках и изменениях в договорах

 

Немалое число видных юристов считало невозможным сконструировать особые нормы о поправках. Макнейр писал: "соответственно, пересмотр договора является предметом политики и дипломатии..." *(294). При изучении вопроса о поправках к коллективным договорам Институт международного права в 1960 г. подчеркивал значение вопроса, однако не смог указать особые правила по данному предмету *(295).

Комиссия международного права также пришла к выводу о невозможности сформулировать всеохватывающий проект норм о поправках к договорам. Вместе с тем она сочла желательным, "чтобы проекты статей содержали формулировки основных норм, касающихся процесса поправок" *(296).

Комиссия коснулась и вопроса о том, что в некоторых договорах проводится различие между поправками и ревизией. Она пришла к выводу, что такое различие имеет определенное значение, но в практике не находит четкого понимания. При всех условиях нет различия в правовой процедуре. Поэтому было решено в предлагаемых статьях говорить о поправках как о термине, охватывающем как изменение отдельных постановлений, так и общий пересмотр договора в целом. Термин "изменение" используется в статье, посвященной соглашениям некоторых сторон об изменении договора в отношениях между собой. Часть IV Венской конвенции 1986 г. была озаглавлена "Поправки к договорам и изменение договоров".

В Венских конвенциях речь идет о поправках к многосторонним договорам. Комиссия международного права обсудила вопрос о статье, посвященной поправкам к двусторонним договорам, и пришла к выводу, что их внесение не даст полезного результата. Этот вопрос целиком регулируется ч. IV обеих Конвенций. Каждая сторона в соответствии с принципом добросовестности несет определенные обязанности рассмотреть вопрос о поправках, предложенных другой стороной. Тем не менее было сочтено, что подобный принцип трудно сформулировать в качестве правовой нормы, не открывая путь к произвольному отказу от договора под тем предлогом, что другая сторона не придала серьезного значения предложению о поправках *(297). Тем не менее общее правило о поправках относится и к двусторонним договорам.

Общее правило, касающееся поправок к договорам, состоит в том, что договор может быть изменен по соглашению между участниками. Напомню, что под участниками понимаются государства и международные организации, которые согласились на обязательность для них договора и для которых договор находится в силе. При этом подчеркивается, что нормы, изложенные в ч. II Конвенций "Заключение и вступление договоров в силу", применяются и к соглашению о поправках, если только сам договор не предусматривает иного порядка ( ст. 39 Конвенций). В Конвенции 1986 г. воспроизводится положение ст. 5 Конвенции 1969 г.: согласие международной организации с соглашением о поправках регулируется правилами этой организации.

Учитывая значение поправок для прав и обязанностей участников, Конвенции установили те же правила, что и для заключения договора, установленные в ч. II. Следует заметить, что при решении вопроса о поправках должны учитываться и соответствующие положения внутреннего права. Закон о международных договорах РФ не содержит раздела о поправках. Это означает, что поправки принимаются в том же порядке, который предусмотрен для заключения договоров.

Обычно поправки вносятся путем заключения нового договора в письменной форме. Вместе с тем было отмечено, что поправки могут носить и устный характер или представлять собой молчаливое соглашение в процессе применения договора. Поэтому Комиссия сочла, что письменная форма не относится к обязательным требованиям к соглашениям о поправках.

Статья 40 Конвенций применяется, если иные положения не предусмотрены договором. В ней речь идет о тех случаях, когда поправки намереваются вносить в договор, с тем чтобы они стали общеобязательными. Она не касается случаев заключения соглашений, изменяющих договор между некоторыми сторонами. Общее правило состоит в том, что каждая договаривающаяся сторона, т.е. сторона, согласившаяся на обязательность для нее договора, независимо от того, вступил ли он в силу, вправе принимать участие в решении вопроса о поправках. Статья узаконила это правило.

Учитывая значение поправок для прав и обязанностей участников, Конвенции установили те же правила, что и для заключения договора. Статья гарантирует право каждого из них принимать участие в процессе принятия поправок. На Венских конференциях статья не вызвала особой дискуссии и была принята без возражений *(298).

Конвенции учитывают особое положение многосторонних договоров (ст. 40), устанавливая окончательные правила, которые применяются тогда, когда договор не предусматривает иного порядка внесения в него поправок. Комиссия международного права отметила, что в прошлом договоры зачастую изменялись некоторыми сторонами без консультаций с другими участниками. Эта практика привела к тому, что многие юристы отрицали существование нормы, обязывающей привлекать все стороны к переговорам об изменении многостороннего договора. Этот вопрос считался делом политики, а не права *(299). Тем не менее Комиссия пришла к выводу о необходимости определенного компромисса между желанием большинства участников внести изменение в многосторонний договор и правом государств не быть связанным решением других *(300).

Венские конференции приняли следующее правило: если в договоре не предусмотрено иное, то все договаривающиеся государства и организации, т.е. те, что согласились на обязательность договора, независимо от того, вступил ли он в силу, должны уведомляться о любом предложении, касающемся поправок к многостороннему договору, которые должны действовать в отношениях между всеми участниками. При этом каждый из договаривающихся имеет право участвовать в принятии решения о поправке, а также в переговорах и заключении любого соглашения о внесении поправок (ст. 40.2).

В комментарии Комиссии международного права говорилось, что в прошлом договоры зачастую изменялись лишь некоторыми участниками без консультаций с другими. Нередко это сопровождалось протестами со стороны участников, с которыми не консультировались. Комиссия подчеркнула, что "самая суть правовых отношений, установленных договором, требует, чтобы с каждым участником консультировались в отношении поправок или пересмотра договора" *(301).

Что же касается иных государств и организаций, которые не согласились на обязательность договора, но имеющих право стать его участником, то каждый из них может стать участником также договора, в который внесены поправки (ст. 40.3). Из этого видно, что такие субъекты имеют возможность признать для себя обязательным либо прежний договор, либо договор с внесенными поправками.

Соглашение о внесении поправок не обязывает государство или организацию, которые уже являются участниками договора и не стали участниками такого соглашения. В таком случае к ним применяется ст. 30.4.b. Это значит, что в отношениях между участниками обоих договоров и участником только одного из них применяется лишь тот договор, в котором они участвуют.

Государство или организация, ставшие участниками договора после вступления в силу соглашения о его изменении, если они не заявляют об ином намерении, считаются участниками договора с поправками. Было принято во внимание сообщение Секретариата ООН о том, что государства зачастую сообщают о принятии договора без указания на то, относится ли это к прежнему договору или к договору с поправками. В таких случаях Секретариат презюмировал, что Генеральный секретарь в качестве депозитария относит согласие к измененному договору участников договора, не связанных соглашением о поправках. Такие государства являются участниками прежнего договора (ст. 40.5). Таким образом, и здесь мы видим, что правило носит остаточный характер. Определяющее значение имеет воля участников.

Комиссия международного права сочла, что имеется существенное различие между вносящими поправки соглашениями в отношении всех сторон в целом и соглашениями, предназначенными с самого начала изменить действие договора лишь между некоторыми сторонами. Поэтому целесообразно рассматривать оба процесса раздельно. В первом случае речь идет о поправках, во втором - об изменении договоров.

Относительно соглашений об изменении многосторонних договоров только во взаимоотношениях между определенными участниками ст. 41 установлены следующие правила. Два или несколько участников многостороннего договора могут заключить соглашение об изменении договора только в своих взаимоотношениях. Условием для такого соглашения является то, что такая возможность предусматривается самим договором. Если договор не запрещает такое изменение, то оно не должно влиять на пользование другими участниками своими правами по договору или на выполнение ими своих обязанностей; не должно затрагивать положения, отступления от которых являются несовместимыми с эффективным осуществлением объекта и целей договора в целом.

В проекте Комиссии был еще один пункт - если изменения "не запрещены договором". Конференция сняла этот пункт как отражающий очевидный факт.

На Венских конференциях приведенные положения получили полную поддержку. Указывалось, что они весьма полезны при разрешении ситуации, которая часто встречается в практике. Указывалось, что в конвенциях, заключаемых по вопросам, касающимся специальных областей, необходимость изменений между некоторыми сторонами является практически постоянной. Предоставление отдельной стороне права накладывать вето на изменения противоречило бы потребности учитывать происходящие в международных отношениях перемены. Статьи были приняты без голосовавших "против".

Доктрине и практике хорошо известны случаи пересмотра договора в процессе его осуществления. Некоторые из таких случаев носят весьма существенный характер. Достаточно вспомнить, что 50-летие Североатлантического пакта было "отмечено" принципиальным изменением его ст. 5 о военных действиях без всякого участия конституционных органов. Ранее под ее нормы подпадала лишь территория участников. Теперь ее действие распространено далеко за эти пределы.

В учредительных актах ряда международных организаций предусмотрена возможность внесения изменений без официального изменения акта, прежде всего путем принятия соответствующего решения органами организации. У других организаций для этого требуется официальное изменение устава.

Особенно остро стоит сегодня вопрос о внесении необходимых изменений в Устав ООН. Мнение о сложности официального пересмотра Устава подтверждается работой по его пересмотру в свете новых условий. Фактические поправки к Уставу, хотя и нечасто, имели место. Примером может служить определенное изменение статьи Устава о голосовании в Совете Безопасности. Статья 27 требует совпадающих голосов всех постоянных членов Совета. Было, однако, решено, что воздержание постоянного члена Совета не препятствует принятию решения. В 1950 г. была принята резолюция Генеральной Ассамблеи "Единство в пользу мира", которая в случае разногласий в Совете Безопасности давала право Генеральной Ассамблее рекомендовать государствам-членам применять коллективные меры, вплоть до использования силы. Существенным изменением Устава были решения Совета Безопасности об учреждении международных трибуналов, которые никак нельзя отнести к "вспомогательным органам" Совета (ст. 29).

Изменение Устава ООН в порядке, им предусмотренном, оказалось чрезвычайно сложным делом. Более четверти века действует Комитет по Уставу ООН и усилению роли Организации. Некоторые из его членов выступают не за изменение Устава, а за его адаптацию к новым условиям, т.е. за пересмотр Устава в процессе его осуществления.

В доктрине высказывалось мнение, что добиться официального пересмотра Устава ООН будет весьма сложно. Поэтому основное значение придавалось его ревизии дефакто, осуществляемой при помощи резолюций органов ООН. В работе, посвященной пересмотру Устава ООН, профессор Э. Жиро, отмечая указанный момент, писал: "Ревизия дефакто представляет при определенных условиях единственный способ, дающий Уставу возможность действовать и предотвратить гибель Организации" *(302).

Аналогичная позиция высказывается и в отечественной литературе. Ссылаясь на невозможность пересмотра Устава в соответствии с предусмотренной в нем процедурой, В.А. Карташкин пишет, что лучшим способом является принятие ООН "таких решений, которые помогали бы ей эффективно осуществлять свои функции". Более того, совершенствование деятельности ООН "по ряду направлений возможно без принятия каких-либо решений, корректирующих Устав ООН" *(303).

Принципиальная позиция России по этому вопросу неоднократно излагалась. Выступая на 54-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, И.С. Иванов отмечал: "Эволюция мировых процессов, разумеется, диктует целесообразность развития норм международного права, их адаптации к новым реалиям. Однако делать это нужно не явочным порядком, а путем коллективного обсуждения и принятия соответствующих решений, причем не с "чистого листа", а на основе действующих норм международного права". Что же касается реформы ООН, то для России она означает "прежде всего принятие комплекса мер по повышению роли ООН на международной арене" *(304). В ходе переговоров министра иностранных дел РФ С.В. Лаврова с Генеральным секретарем ООН К. Аннаном было отмечено, что "реформирование ООН в целях ее адаптации к новым международным реалиям и задачам остается важным приоритетом. Россия выступает за ответственный подход к вопросу расширения СБ ООН: Этот актуальный вопрос может быть решен на основе максимально широкого согласия государств - членов ООН" *(305). Соответствующие положения нашли отражение и в документах России, принятых совместно с другими странами *(306).

Россия решительно выступала против односторонних интерпретаций целей и принципов Устава ООН. В Совместном российско-китайском коммюнике констатировалось развитие негативных тенденций, которое нашло отражение, в частности, в попытке "ослабить роль ООН и ее Совета Безопасности", в поиске "оснований и предлогов для безответственных интерпретаций основного содержания и принципов Устава ООН и его ревизии..." *(307).

Из сказанного следует, что Россия выступает за возможность адаптации ООН к новым условиям в целях повышения ее эффективности на основе максимально широкого согласия государств - членов ООН. Адаптация должна осуществляться в соответствии с целями и принципами Устава.

Учитывая довольно распространенное в доктрине и практике положение о возможности внесения в договор изменений последующей практикой участников, Комиссия международного права внесла на рассмотрение Венской конференции 1968-1969 гг. проект ст. 38 "Изменение договоров последующей практикой": "Договор может быть изменен последующей практикой применения договора, являющейся соглашением сторон об изменении его положений".

Речь шла о случаях, когда стороны по общему согласию фактически применяют договор таким образом, который в его положениях не предусмотрен. В подтверждение Комиссия сослалась на решение арбитража по спору между США и Францией 1963 г. относительно двустороннего соглашения о воздушном сообщении. Арбитрами были такие известные юристы, как Р. Аго, П. Рейтер и Х. де Райс. Касаясь последующей практики сторон, арбитраж заявил: "Подобный курс поведения может фактически приниматься во внимание не только как полезное для толкования Соглашения средство, но также как нечто большее: а именно как допустимый источник последующего изменения, возникающего из некоторых действий или определенного отношения; оно имеет значение для юридической ситуации сторон и прав каждой из них, на которые они могут должным образом претендовать". Арбитраж признал, что Соглашение было в определенной мере изменено последующей практикой *(308).

Различие между толкованием и изменением договора последующей практикой далеко не всегда можно четко определить. Тем не менее Комиссия сочла, что юридически процессы различны. На этом основании она и предложила проект соответствующей статьи. При этом было указано, что "последующая практика, даже в том случае, когда не каждая сторона может в ней активно участвовать, должна быть такой, чтобы создать соглашение сторон в целом как соответствующее изменение".

Следует сказать, что проект статьи обсуждался в Комиссии в 1963 г. и 1964 г. Среди членов Комиссии было немало его противников. Г.И. Тункин доказывал, что только второстепенные, а не принципиальные положения договоров могут быть изменены таким образом *(309). Некоторые делегации на Венской конференции ссылались на это мнение Г.И. Тункина.

На Венской конференции проект статьи, внесенный Комиссией в самый последний момент, вызвал отрицательную реакцию. Представитель Финляндии заявил, что для решения проблемы достаточно статьи о толковании, допускающей принятие во внимание согласованной практики *(310). Аналогичную позицию заняли представитель Франции и др. Указывали на то, что проект статьи противоречит внутреннему праву (Япония, Франция, Испания и др.).

Делегация СССР заявила, что проект не отвечает нормам ни международного, ни внутреннего права. Он не устанавливает никаких границ для изменения договора последующей практикой. В результате отношения между сторонами могут отличаться от того, что сказано в договоре. Не установлено, практика каких сторон будет вести к изменениям. Трудно будет установить, какая часть договора изменена и кем. Все это находится в противоречии с принципом "договоры должны соблюдаться".

Выступая следующим, представитель США также дал отрицательную оценку проекту статьи и заявил о своем удовлетворении высказыванием представителя Советского Союза о том, что конвенция должна содержать как можно меньше спорных статей. Он выразил надежду, что этому принципу будут следовать.

На Конференции подчеркивалось различие между использованием согласованной практики для толкования и практикой изменения содержания договора практикой. Представитель Франции говорил, что идея прибегать к практике как к средству толкования договора не вызывает сомнения. Совершенно иное положение - устанавливать норму, согласно которой практика может сама по себе менять существо договорных обязательств. Указывалось на то, что предлагаемая статья подорвет стабильность договорных отношений (Испания); отмечалось, что изменение договоров в практике встречается нечасто (Нидерланды).

Сторонники предлагаемой статьи выдвигали свои аргументы. В частности, что международное право не должно быть рабом формализма и в силу своей природы должно приспосабливаться к реальностям практики. Обращение к истории обязывает нас благодарить судьбу, что в некоторых случаях практика изменила договоры, которые в ином случае могли иметь трагические последствия; государства не должны быть связаны больше, чем необходимо (Италия). Предложенная статья была названа принципом международного права (Австрия). Касаясь наиболее часто встречавшегося возражения против проекта статьи, консультант Конференции Х. Уолдок говорил, что пока изменение договора практикой не поднимало конституционных проблем. Изменения обычно не касались основных положений договора и не были предметом возражений со стороны парламента.

В конечном счете "против" принятия статьи высказались 53 делегации "за" - 15, воздержались - 26. В результате статья, допускавшая изменение договора путем практики его реализации, была отклонена как общая норма. Вместе с тем число делегаций, ее поддержавших, и тех, кто воздержался, было значительным. В результате вопрос об изменении договора последующей согласованной практикой решен далеко не окончательно. Такая практика встречается все чаще. Главное состоит в том, чтобы она не касалась основных положений договора и его целей, а также выражала согласие значительного числа участников.

Рассмотренные постановления Венских конвенций получили широкое признание в доктрине международного права. Так, в кодификации Американского института права говорится, что приводимые им положения следуют Венской конвенции. Вместе с тем в комментарии говорится, что "поправка допустима, если соглашение не предусматривает иного, даже если она затрагивает права сторон, которые не согласны с поправкой. Такая поправка может служить основанием для требования о компенсации за причиненный ею ущерб" *(311).

Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 14 ноября 1946 г. предусматривает, что все изменения в договоре подлежат регистрации в Секретариате ООН. Соответствующая практика Секретариата обобщена в сборнике "Обобщение практики Генерального секретаря как депозитария многосторонних договоров" *(312).

В тех случаях, когда договоры предусматривают процедуру внесения поправок, Секретариат следует ей. Некоторые договоры, особенно учредительные акты международных организаций, содержат положение о том, что поправки могут приниматься руководящим органом. В таких случаях Генеральный секретарь, будучи проинформирован о соответствующем решении, сообщает о поправках всем заинтересованным сторонам и публикует их в издании "Многосторонние договоры, депонированные у Генерального секретаря".

Бывает, что договор предусматривает процедуру его пересмотра при участии органа международной организации. Так, ст. 23 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1960 г. предусматривает, что в случае предложения той или иной стороны о пересмотре конвенции Генеральная Ассамблея решает вопрос о целесообразности тех или иных шагов. После согласия Генеральной Ассамблеи с пересмотром Генеральный секретарь сообщает текст поправок государствам-сторонам с тем, чтобы они могли депонировать у него соответствующий документ о принятии.

Если многосторонний договор не содержит положений о поправках, то Генеральный секретарь применяет посвященную этому ст. 40 Венской конвенции, которая рассматривается как установившаяся обычная норма. К принятому в таких случаях дополнительному протоколу Генеральный секретарь относится как к обычному договору.

Секретариат проводит различие между протоколом о поправках и дополнительным протоколом. Задача протокола о поправках - изменить словесное выражение договора. Такие протоколы обычно открыты только для сторон в поправляемом договоре. Поэтому до принятия любого документа Генеральный секретарь должен определить, какие государства являются сторонами в поправляемом договоре. Если государство не является стороной, но вправе быть стороной в первоначальном договоре, то Генеральный секретарь сообщает им о поправках, с тем чтобы они могли стать сторонами в договоре с поправками. Эти государства вправе принять участие в договоре с поправками или без них.

В отличие от этого, дополнительные протоколы, с учетом их цели, не всегда ограничены сторонами. Некоторые протоколы, будучи связанными с первоначальными договорами, фактически представляют собой самостоятельный международный акт. Если протокол открыт для участия не только сторон в договоре, то он доводится до сведения всех государств, имеющих право в нем участвовать. Все они могут вручить депозитарию соответствующие документы.

Из сказанного следует, что в нашем динамичном мире проблема поправок к международным договорам приобрела серьезное значение. Она обладает определенным числом недостаточно решенных аспектов. Тем не менее основные правила пересмотра договоров удалось установить. Государствам и международным организациям предстоит им следовать во имя поддержания международной законности.

 

Часть 14. Недействительность, прекращение и приостановление действия договоров

 

В праве договоров особо важное положение занимают вопросы, касающиеся их недействительности, прекращения и приостановления. Речь идет о кодификации обычных норм, определяющих возможность отказа от договора, которые были далеко не определенными. Тем самым соответствующая часть Венских конвенций о праве договоров содействует стабильности договорных отношений. Учитывая практику империалистических держав, уже на предварительном обсуждении проекта статей в Генеральной Ассамблее ООН ряд делегаций, и прежде всего - новых независимых государств, активно поддержали соответствующие статьи. На Венской конференции представители государств рассматривали эту часть как большое достижение Комиссии международного права (например, Чехословакия) *(313). Отмечали, что ряд ее положений имеет коренное, преобладающее значение (Англия).

Представитель Швеции подчеркнул, что рассматриваемая часть предусматривает полный перечень оснований для недействительности, прекращения или приостановления договоров и таким образом усиливает надежность договорных отношений. Аналогичным было мнение представителей Франции, Ирана и ряда других государств.

Рассматриваемая часть отличается значительными элементами прогрессивного развития права договоров. Об этом говорили на Венской конференции многие представители. Член делегации СССР А.Н. Талалаев высказал мнение, что данная часть вносит ряд новаций, которые представляют собой прогрессивное развитие. Представитель ФРГ заявил, что речь идет о формулировании новых правил и об открытии пути для дальнейшего развития международного права.

При этом прогрессивное развитие осуществлялось не в отрыве от практики. По этому поводу эксперт-консультант Х. Уолдок заявил, что Комиссия международного права была вдохновлена не излишним энтузиазмом в отношении прогрессивного развития права, а необходимостью принять во внимание элементы практики государств, решений судов и общих принципов права, имеющих отношение к праву договоров. Замечу, что значительный вклад в прогрессивное развитие этой части внесла практика СССР.

Учитывая значение рассматриваемой части для стабильности договорных отношений, многие представители указывали, что для реализации ряда ее статей необходимо создать соответствующую процедуру рассмотрения споров.

Обозначенные здесь вопросы занимают свое место во всех учебниках по международному праву, в главах о договорах. Но специальных работ, детально исследующих проблему, сравнительно мало *(314).

 

Глава 1. Действительность договоров

 

1. Действительность и сохранение договоров в силе

 

Этому вопросу посвящена содержащаяся в Венских конвенциях первая статья раздела "Общие положения" части "Недействительность, прекращение и приостановление действия договоров" (ст. 42). Понятие действительности не было раскрыто Комиссией международного права, хотя соответствующие попытки предпринимались. Этому понятию были посвящены ст. 10-16 первого доклада Х. Лаутерпахта (A/CN.4/63) и ст. 16 его второго доклада (A/CN.4/87). Значительное внимание ему уделил и Дж. Фицморис в своем третьем докладе (A/CN.4/115). Действительность распространялась на все вопросы возможной недействительности договоров, включая действие конституционных ограничений относительно полномочий представителей государства, но не ограничений относительно договорной правоспособности самих государств *(315).

В отечественной доктрине значительное внимание действительности договоров уделили В.М. Шуршалов и А.Н. Талалаев. В.М. Шуршалов предложил широкое понятие действительности, которое включало эффективность договора, долговечность, справедливость, правомерность *(316). По мнению А.Н. Талалаева, "Понятие действительности шире понятия правомерности, это юридическая полноценность международного договора в плане не только его соответствия международному праву (правомерность), но и наличия в нем сторон, обладающих международной правосубъектностью, соглашения их воль и т.д." *(317). С этим мнением трудно согласиться. Обладание правосубъектностью, наличие соглашения воль также регулируются международным правом.

С точки зрения Венских конвенций действительность означает, что договор заключен в соответствии с их нормами и может быть оспорен в установленном ими порядке. В отношении договоров существует презумпция действительности - каждый договор является действительным, пока иное не доказано на основе норм, установленных Конвенциями. В соответствии с Венскими конвенциями действительность договора или согласия на обязательность договора может оспариваться только на основе применения Конвенций. Прекращение договора, его денонсация или выход из него участника могут иметь место только в результате применения самого договора или Конвенций. Это же правило применяется и к приостановлению действия договора ( ст. 42).

Выражение "в результате применения Конвенции" относится к ее статьям в целом, а не только к статьям части о недействительности и прекращении действия договоров. Этот момент специально подчеркивался Комиссией международного права *(318). Договор может быть недействительным в результате нарушения статей о порядке его заключения.

Упомянутые положения Конвенций нуждаются в уточнении. Конвенции охватывают не все основания для прекращения договоров. Комиссия рассматривала вопрос о возможных последствиях правопреемства и ответственности государства для прекращения договора. Поскольку соответствующие вопросы тогда еще не были решены, Комиссия оставила их вне своего проекта.

Прекращение договора может быть результатом военных действий. Конвенции оговорили, что они не предрешают ни одного из вопросов, которые могут возникнуть в отношении договора из правопреемства, из международной ответственности или из начала военных действий (ст. 73 Венской конвенции 1969 г.). Конвенции исключили и случай государства-агрессора, установив, что они не затрагивают никаких обязательств в отношении договора, которые могут возникнуть для государства-агрессора в результате мер, принятых в соответствии с Уставом ООН в связи с агрессией ( ст. 75). Эти моменты следует учитывать. Нормы о правопреемстве в отношении договоров были кодифицированы Венской конвенцией о правопреемстве в отношении международных договоров 1978 г. В 2001 г. Генеральная Ассамблея приняла Статьи об ответственности государств за международно-противоправные деяния. Влияние войны на договоры продолжает регулироваться обычным правом.

В практике возникал вопрос об "устаревших" договорах, особенно когда речь шла о территориальных проблемах. Так, в 1953 г. Международный Суд рассматривал спор между Англией и Францией о суверенитете над рядом островов в Ла-Манше. В подтверждение своих прав Франция ссылалась на договоры с Англией 1259 г. Суд рассмотрел также договоры 1360 г. и 1420 г. и иные договорные акты того времени *(319).

Когда речь идет о территориальных вопросах, о разграничении территорий, во внимание принимаются договоры, давно утратившие силу, включая и те, что не соответствуют современному международному праву. Так, в деле о сухопутной и морской границе между Камеруном и Нигерией Международный Суд ссылался на соглашения, заключенные метрополией с султанатами, на договоры между соответствующими колониальными державами *(320).

Комиссия международного права рассматривала вопрос об "устаревших" договорах. Было решено, что "устарение" договора может служить причиной его прекращения, но юридической основой для этого является согласие сторон.

В доктрине обсуждался вопрос о прекращении договора в результате его исполнения. Одни считали, что договор может прекратить свое действие в результате его выполнения (например, Анциллоти, Фошиль). Другие отрицали такую возможность, в их числе был и Фицморис *(321). Вопрос о прекращении договоров в результате исполнения может иметь место, когда они преследуют цель совершения конкретного действия. Но даже в таких случаях государства предпочитают принимать специальные акты, констатирующие завершение осуществления договора. Венские конвенции не предусматривают исполнение как средство прекращения договоров.

Договор может прекратиться, но оставить в действии некоторые свои положения. Соглашение между правительствами РФ и США по вопросу о сотрудничестве по ввозу в Россию ядерного топлива исследовательских реакторов, произведенного в РФ, 2004 г. предусматривает: "Несмотря на прекращение или истечение срока действия настоящего Соглашения или прекращения сотрудничества по нему по любым причинам, пункт 3 статьи VI и статья VIII настоящего соглашения остаются в силе" *(322).

 

2. Обязательства, имеющие силу на основании международного права, независимо от договора

 

Недействительность, прекращение или приостановление действия договора не затрагивают обязанность государства или организации выполнять любое записанное в договоре обязательство, которое имеет силу для них в соответствии с международным правом, независимо от данного договора. Такими обязательствами являются те, что вытекают из обычных норм международного права, а также из иных договоров. Это положение носит аксиоматический характер. Прекращение действия определенного договора не влияет на обязательства по другим источникам международного права.

В соответствующей статье Венских конвенций установлено, что указанная обязанность распространяется на случаи, когда недействительность, прекращение и т.д. "являются результатом применения настоящей Конвенции или положения самого договора" (ст. 43). Иными словами, речь идет о случаях правомерных действий. Но даже если правомерное прекращение не освобождает сторону от обязанности выполнять положения, содержащиеся в иных договорах и вытекающих из обычных норм, то неправомерное прекращение действия договора также не освобождает сторону от выполнения указанных положений.

На Венской конференции проект соответствующей статьи не вызвал дискуссии. Представитель США констатировал, что речь идет о весьма важной норме международного права. При этом он предложил поправку, не позволяющую толковать положение как относящееся только к обычным нормам, исключающее обязательства из иных договоров *(323). В конечном счете проект статьи был принят 91 голосом, "против" никто не голосовал.

 

3. Делимость договорных положений

 

Доктрина и практика не имели достаточно четкой позиции в отношении делимости договорных положений в связи с недействительностью, прекращением и приостановлением действия договора. В доктрине прошлого данный вопрос обсуждался в связи с правом прекратить договор в результате его нарушения другой стороной *(324). Международная судебная практика не уделила этому внимания.

Учитывая ситуацию, Комиссия международного права на последнем этапе работы над правом договоров решила по-новому изучить вопрос о целесообразности признания принципа делимости договорных положений в связи с недействительностью, прекращением и приостановлением действия договора *(325). Это положение не раз отмечалось и на Венской конференции. Представитель Греции говорил о том, что обсуждаемая статья, несомненно, относится не к категории кодификации, а к прогрессивному развитию и, вероятно, здесь можно даже говорить о наиболее прогрессивном развитии международного права *(326). По мнению представителя Италии, следует поблагодарить Комиссию за достижение баланса между принципом единства при применении договора и признанием возможности отклонить некоторые положения, когда основания для недействительности или прекращения касаются лишь части договора *(327).

Комиссия сочла, что в общем нецелесообразно, чтобы договоры между суверенными государствами прекращались даже в тех случаях, когда основанием для этого были недействительность, прекращение или приостановление действия совершенно второстепенных положений договора. В таких случаях возможно устранение действия отдельного положения без нарушения баланса интересов сторон по договору. Вместе с тем было признано, что согласительный характер всех договоров требует, чтобы принцип делимости не применялся таким путем, чтобы реально изменить основу обязательства, на которое стороны дали свое согласие. Основное положение состоит в том, что соответствующие вопросы должны решаться сторонами в договоре. Предусмотренное в договоре или вытекающее из статьи о денонсации договора, выхода из него или приостановлении его действия, когда он не содержит соответствующих положений (ст. 56), может быть использовано в отношении только всего договора, если договор не предусматривает иное или если его участники не условились об этом ( ст. 44). Эти положения, отражающие позитивное международное право, с самого начала получили единодушное одобрение Венской конференции. Поправки носили редакционный характер.

Острая дискуссия развернулась вокруг вопросов, касающихся возможности прекращения отдельных положений договора. С самого начала делегация Аргентины предложила снять соответствующие пункты, поскольку, по ее мнению, они противостоят принципу единства договора. Утверждалось, что очень трудно определить, какие из положений считать отделимыми и какие являются основой согласия на договор. Предложение Аргентины было поддержано рядом делегаций (Венесуэла и др.). Делегация СССР выступила против этого предложения, подчеркнув, что оно разрушает принцип, установленный обсуждаемой статьей. Представитель США заявил, что согласен с предложением Комиссии распространить применение принципа делимости, поскольку это является средством поддержания договорных отношений, одновременно допускающим прекращение частей договора, которые не могут оставаться в силе. Аналогичную позицию заняло большинство участников. При этом немало делегаций отмечали, что важнейшим принципом должно быть единство договора. Делимость положений может иметь место в исключительных случаях (Израиль и др.).

Признавая возможность делимости договорных положений, государства сочли желательным подчеркнуть, что единство положений договора является главной нормой и при применении Венской конвенции. Соответственно, установлено, что на признаваемые в Венских конвенциях основания недействительности или прекращения действия договора, выхода из него или приостановления его действия во всех случаях можно ссылаться только в отношении всего договора. Далее указываются исключения из этого положения, предусмотренные проектом ст. 44.2 и ст. 60, которая посвящена прекращению договора или приостановлению его действия вследствие его нарушения.

Пункты ст. 44.3 предусматривают такую возможность, если основание для отказа касается лишь отдельных положений. На них можно ссылаться только в отношении этих положений, когда: а) указанные положения отделены от остальной части договора относительно их применения; б) из договора видно, что принятие этих положений не было существенным основанием согласия другого участника или других участников на обязательность всего договора в целом; и в) продолжение выполнения остальной части договора не было бы несправедливым.

Пункт о несправедливости был включен по предложению США. Советская делегация возражала, считая, что он не относится к принципу делимости и вносит новый элемент - концепцию справедливости, что лишь усложнит решение вопроса. Тем не менее предложение США было принято.

Думается, что все три пункта взаимосвязаны. Даже в том случае, когда положения отделимы, следует учитывать оценку отношения к ним других участников и то, что продолжение выполнения остальной части договора не было бы несправедливым. Согласие участников в той или иной форме и в данном случае является решающим.

Делимость договора зависит от причин недействительности. Когда речь идет об обмане или подкупе, сторона может отказаться от всего договора, либо в соответствии с указанными выше положениями от отдельных его положений (ст. 44.4). Когда же речь идет о случае принуждения представителя или государства, а также о противоречии императивным нормам, то делимость договорных положений не допускается ( ст. 44.4). В таких случаях договор ничтожен с самого начала.

Последнее положение вызвало оживленную дискуссию на Венской конференции. Представитель Финляндии даже заявил, что jus cogens является новым принципом и некоторые ученые и правительства находятся в оппозиции к его введению в международную сферу. Представитель Великобритании говорил о возможности того, что сравнительно незначительное положение противоречит императивной норме и поэтому отвергать весь договор нецелесообразно. Представитель Бельгии считал, что как бы ни понималась концепция императивных норм, государства не могут обращаться к ней односторонне и без всякого контроля отвергать обязательства, которые стали для них обременительными.

Советская делегация поддержала проект Комиссии, заявив, что речь не может идти о делимости договора, когда он недействителен ab initio, поскольку противоречит императивной норме. Представитель Австралии счел, что рассматриваемое положение достаточно обосновано в комментарии Комиссии. Делегация Испании утверждала, что это положение носит фундаментальный характер и преобладает над всеми соображениями об удобстве и стабильности договорных отношений.

Борьба против рассматриваемого положения продолжалась и на второй сессии Венской конференции. Финляндия вновь внесла предложение о делимости договорных положений в случае противоречия их императивным нормам. Это предложение не нашло поддержки. Вопрос о значении императивных норм для делимости договора был поставлен на отдельное голосование. "За" проект Комиссии высказались 66 участников, "против" - 30, воздержались - 8. Статья 41 в целом была принята без изменений 96 голосами, "против" не голосовал никто, 8 участников воздержалось *(328).

Обращает на себя внимание тот факт, что делимость не относится к договорам, положения которых противоречили существующим императивным нормам международного права. Такие договоры были недействительными с самого начала. Иной подход, по мнению Комиссии, должен применяться к договорам, которые были совершенно действительными при заключении, но ныне оказалось, что отдельные их постановления противоречат вновь возникшим императивным нормам. Если в таких случаях соответствующие постановления могут быть должным образом отделены от всего договора, то остальная часть договора должна рассматриваться как действительная. В таком случае установленный принцип делимости к ним применим. Рассматриваемый вопрос затрагивался и на Венской конференции, но в целом была принята концепция Комиссии.

Приведенные положения подвергаются критике в доктрине. А.Н. Талалев, будучи членом делегации СССР на Венской конференции, настаивал на неприменимости принципа делимости к договорам, противоречащим императивным нормам. Вместе с тем в своем комментарии к Венской конвенции он писал: "...Международные договоры даже с большим числом статей и широким кругом участников, которые могут каким-либо из своих постановлений очутиться в противоречии с нормой jus cogens, особенно если они были заключены до того, как такая норма появилась, должны считаться действительными. С учетом изложенных выше условий следует, на наш взгляд, допустить применение к таким договорам делимости" *(329).

Даже после принятия Венской конвенции вопрос о делимости не привлек к себе внимания специалистов. Так, председатель Общего комитета Венской конференции Т.О. Элайес в своем капитальном труде о праве договоров обошел его молчанием. Это же относится и к подготовленной Американским институтом права кодификации права договоров *(330). Одна из немногих работ, посвященных данному вопросу, имеется в отечественной литературе *(331).

В этом нет ничего случайного. Основополагающим остается общее правило: отказаться от части договора можно только в том случае, если договор предусматривает такую возможность или если участники согласились на это. Но даже в тех случаях, когда названное правило предусмотрено, прекращение части договора может оказаться несправедливым для другого или других участников. В результате при реализации отказа от постановлений договора, которые в нем указаны, требуется то или иное соглашение участников, у которых могут быть различные мнения.

Наконец, ликвидация части договора может сказаться на законных правах третьего государства, которые с ним связаны. В таких случаях применяются общие правила, относящиеся к правам третьих государств.

 

4. Утрата права ссылаться на основание недействительности или прекращения договора, выхода из него или приостановления его действия

 

В правовых системах многих государств существует доктрина, согласно которой сторона не может в дальнейшем отрицать то, с чем она ранее согласилась или признала. В римском праве эта доктрина соответствовала понятию stipulatio, означавшему проявление согласия, которое должно быть выражено с тем, чтобы иметь юридическую силу. Наиболее широко она известна как доктрина эстоппель, существующая в общем праве *(332). Аналогичные доктрины существуют в праве ряда других стран, например, Франции - forсlusion, Испании - actos propios.

А.Н. Талалаев обоснованно отмечал, что "принцип эстоппель был заимствован из английской и некоторых других систем внутреннего права государств. ...Понятно, что механически переносить все эти понятия эстоппеля в международное право невозможно" *(333).

Несмотря на значительное распространение в национальном праве, эта доктрина начала проявляться в международно-правовой мысли лишь в начале XX в. *(334) Постепенно количество посвященных ей трудов возрастало *(335). Большое значение в утверждении доктрины сыграла международная судебная практика *(336). Выступая в Комиссии международного права, де Луна говорил, что "доктрина общего права эстоппель является результатом длительной истории судебных решений" *(337).

В отечественной литературе значительное внимание доктрине эстоппель уделил А. Каламкарян *(338). Его книга содержит обширный обзор мировой литературы. Жаль, что автор не использовал материалы Венской конвенции о праве договоров, тем более что изложенные в них взгляды государств в отношении эстоппеля были далеко не однозначны. Автор рассматривает эстоппель не только как принцип, но и как институт международного права. "Государство в рамках данного института не вправе оспаривать ту международно-правовую позицию по определенному вопросу права или факта, которую оно заняло на основе своего юридически значимого поведения или посредством одностороннего юридического акта" *(339).

Автор явно придерживается чисто британского происхождения данного принципа. "Институт эстоппель ведет свое происхождение из английского общего права..." (с. 8). Эстоппель в международном праве полностью вобрал "в себя основные конституционные элементы эстоппеля как он практикуется в английском общем праве" (с. 11). Вместе с тем Р.А. Каламкарян обоснованно признает мнение о неприемлемости автоматического перенесения юридического основания института по общему праву в международное право. "Специфика международного публичного права естественным образом привносит элементы особого порядка в само содержание юридического основания института эстоппеля" (с. 38).

В целом автор высоко оценивает значение эстоппеля: "Международное право с помощью такого сложного: юридического механизма, как эстоппель, добивается достижения своей главной цели - обеспечить правовую безопасность своих субъектов и укрепить международный правопорядок" (с. 231).

Что касается судебной практики, то здесь следует отметить следующие моменты. В решении Постоянной палаты международного правосудия 1933 г. по делу о правовом статусе Восточной Гренландии говорилось: "Норвегия подтвердила, что она признает всю Гренландию принадлежащей Дании, и тем самым она лишила себя права оспаривать суверенитет Дании в отношении всей Гренландии" *(340).

Особый интерес представляет решение Международного Суда по делу о замке Preach Vihear *(341). Суд определил, что обе стороны "своим поведением признали линию и в результате тем самым согласились считать ее как линию границы". Но дело не только в решении Суда, но и в весьма интересной дискуссии по этому поводу, в отдельных мнениях судей.

В своем мнении вице-президент Суда Альфаро заметил, что рассматриваемый принцип нередко именуют в доктрине "эстоппель", preclusion и др. Сам он воздержался от использования этих понятий, поскольку "не верит, что любое из них точно соответствует принципу или доктрине, как они применяются в международных решениях" (с. 37). Юридический эффект принципа один и тот же: "сторона, которая в результате признания, представления, заявления, поведения или своего умолчания придерживается отношения, явно противоречащего праву, на которое она претендует в международном суде, лишена возможности требовать это право". Такой подход, подчеркнул Альфаро, имеет особое отношение к договорным отношениям двух стран (с. 38). В заключение говорилось: "У меня нет колебаний в утверждении того, что этот принцип: является одним из "общих принципов права, признанных цивилизованными странами"" (с. 41).

В особом мнении Дж. Фицмориса говорилось, что рассматриваемый принцип представляет собой "ближайший эквивалент в международном праве правила общего права - эстоппель, но, вероятно, он не применим в тех же строгих ограничительных условиях..." (с. 60). В тех случаях, "когда может быть доказано, что сторона путем поведения или иным образом взяла на себя обязательство или признала его, то в точном смысле слова нет необходимости или целесообразности взывать: к эстоппелю, хотя это слово в практике часто используется для описания соответствующих ситуаций". Существенным условием действия правила эстоппель, "понимаемого строго, является то, что сторона, взывающая к правилу, должна "полагаться на" заявление или поведение другой стороны..." (с. 61).

В праве договоров речь идет о том, что в случае нарушения договора одной из сторон или при наличии определенных оснований для признания его недействительным другая сторона тем не менее относится к договору как обладающему полной силой. Однако в дальнейшем, по иным причинам желая отказаться от договора, вторая сторона ссылается на указанные основания. Допустить такое положение означало бы ослабить стабильность договорных отношений, ибо одна из сторон могла бы в любой момент вспомнить о прошлом и прекратить действие договора.

Комиссия международного права решила закрепить указанную доктрину в Конвенции. Соответствующий проект статьи вызвал в Комиссии разногласия. В результате Комиссия решила, что некоторые технические аспекты принципа во внутреннем праве могут оказаться неподходящими для применения в международном праве, и потому отказалась использовать такие понятия внутреннего права, как эстоппель. Тем не менее термин "эстоппель" получил признание.

После того как стороне стало известно о факте, который может служить основанием для недействительности, прекращения или приостановки действия договора, она явно дает понять, что считает его действующим, и тем самым навсегда отказывается ссылаться на этот факт как на основание для признания недействительным, прекращенным или приостановившим действие договора.

В связи с этим следует отметить, что, например, имевшее в прошлом нарушение договора может приобрести юридическую силу в случае нового нарушения договора той же стороной. Другая сторона будет вправе сослаться на неоднократное нарушение договора и сделать соответствующие выводы.

Исключением из рассматриваемого положения являются случаи, когда стороне не было известно о соответствующем факте и когда сторона не могла свободно осуществить вытекающее из этого право. Поэтому Комиссия международного права определила, что влияние и последствия принуждения в международных отношениях имеют настолько серьезное значение, что данное в таких условиях согласие должно пониматься как абсолютно недействительное. Цель данного определения - обеспечить, чтобы жертва принуждения в дальнейшем не была бы в состоянии свободно определять свои отношения с государством, которое осуществило принуждение. Поэтому из общего правила были исключены статьи о принуждении представителя и стороны в целом. К этому были, разумеется, добавлены случаи противоречия императивной норме *(342). Следовательно, речь шла о случаях ничтожности договора.

Мнения членов Комиссии существенно разошлись при обсуждении пункта, согласно которому сторона, после ознакомления с соответствующим фактом, продолжает выполнять договор, т.е. молчаливо признает его продолжающим действовать.

На Венской конференции проект статьи вызвал оживленную дискуссию. Основное содержание статьи не встретило особых возражений. Говорилось о том, что она призвана обеспечить стабильность договоров путем установления обязанности сторон сделать свою позицию четкой, когда им становится ясно, что с договором не все в порядке (см., например, выступление делегата Норвегии). Отмечалось, что статья направлена на кодификацию существующего принципа, вместе с тем она инкорпорирует положения, вытекающие из развития международного сообщества (см., в частности, выступление делегата Гайаны).

По мнению эксперта-консультанта Конференции Х. Уолдока, статья призвана создать защиту против недобросовестного применения норм ч. V Конвенции (недействительность, прекращение и приостановление действия договоров). Он заявил, что статья содержит общий принцип права, который будет применим в любом случае, даже в отсутствие такой статьи *(343). Аналогичную позицию занял представитель Великобритании, отметив, что, по мнению его делегации, обсуждаемая статья не исключает действия по обычному праву доктрины эстоппель в отношении любой статьи Конвенции, за исключением принуждения и jus cogens.

Делегация СССР заявила, что содержащийся в статье принцип направлен против произвола и должен быть включен в Конвенцию. Вместе с тем совместно с семью другими делегациями она внесла поправку, предлагающую снять пункт статьи о молчаливом признании. Этот пункт будет опасен для малых стран и для тех, которые недавно освободились от колониального гнета. Их молчание не должно толковаться как принятие ими прежних обязательств *(344).

Это предложение нашло поддержку у ряда государств. Делегат Италии высказал мнение, что допуск молчаливого признания государством откроет путь ко всем видам неопределенности, что может привести к произвольным действиям и укрепить противоправно установленные ситуации. Он также напомнил, что некоторые авторы, которые защищают империалистическое status quo и ситуации, порожденные принуждением или силой, пытаются ограничить значение возражений и распространить эффект молчаливого признания.

Против предложения восьми государств выступили США, заявив, что его принятие для всех практических целей будут иметь тот же эффект, что и исключение статьи целиком. Поддерживая сохранение пункта о молчаливом признании, делегат Великобритании говорил, что его применение действительно может породить практические проблемы, но это не является основанием для его снятия.

Некоторые делегации отстаивали и правомерность договоров, навязанных силой. Делегат Швейцарии говорил, что ему непонятно, на каком основании государство, молчаливо признавшее в силу своего поведения действительность договора, заключенного под принуждением, может требовать, чтобы договор стал недействительным, несмотря на то, что он применялся в течение длительного времени. Поэтому было предложено опустить содержавшиеся в проекте ссылки на статьи о принуждении (см., например, выступление делегата Норвегии). Это предложение было принято.

Предложение исключить пункт о молчаливом признании было отвергнуто незначительным большинством голосов: 47 - "за" отклонение, 20 - "за" принятие, 27 - воздержались.

Были внесены предложения относительно установления определенного срока для молчаливого согласия. США предложили 10 лет. Однако такой срок был признан слишком длительным для определения состояния договора. Австралия предложила срок в 12 месяцев. Но эти предложения не были приняты.

Дискуссия в том же духе продолжалась и на второй сессии Венской конференции. В конечном счете статья была принята 84 голосами. "Против" голосовали - 17, воздержались - 6 *(345).

На Венской конференции о праве международных договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. ст. 45 Венской конвенции 1969 г. была принята без изменений и дополнена соответствующими положениями о международных организациях. На Конференции 1986 г. была предложена поправка, предусматривавшая объединение в одном пункте государств и международных организаций (Китай). Выступая против этого предложения, представитель СССР заявил, что указание в пункте об организациях на компетентный орган должно сохраниться. Известны случаи, когда решения, принятые некомпетентными органами, оформлялись официальными актами организации *(346). Позиция СССР была поддержана другими делегациями.

В результате в Венской конвенции 1986 г. ст. 45 "Утрата права ссылаться на основание недействительности или прекращение договора, выхода из него или приостановления его действия" установила, что государство не вправе больше ссылаться на основание недействительности или прекращения договора, выхода из него или приостановления его действия на основе ст. 46-50 или ст. 60 и 62, если после того как ему стало известно о соответствующих фактах, оно определенно согласилось, что договор, в зависимости от случая, действителен, сохраняет силу или остается в действии; либо оно должно в силу своего поведения считаться молчаливо согласившимся с тем, что договор, в зависимости от случая, действителен, сохраняет силу или остается в действии.

Что же касается международной организации, то она не в праве больше ссылаться на основание недействительности или прекращения договора, выхода из него или приостановления его действия на основе ст. 46-50 или ст. 60 и 62, если после того, как ей стало известно о фактах, она определенно согласилась, что договор, в зависимости от случая, действителен, сохраняет силу или остается в действии; либо она должна в силу поведения ее компетентного органа считаться отказавшейся от права ссылаться на это основание.

Статья 46 касается вопроса о значении нарушений положений внутреннего права государства и правил международной организации, касающихся компетенции заключать договоры, для действительности договора. Статья 47 посвящена значению для недействительности договора специальных ограничений правомочия на выражение согласия государства или международной организации. Статьи 48, 49 и 50 касаются влияния ошибки и обмана, а также подкупа представителя на действительность договора. Статья 60 касается прекращения договора или приостановления его действия вследствие нарушения, а ст. 62 - коренного изменения обстоятельств.

Отсюда видно, что рассматриваемая статья не относится к случаям принуждения представителя (ст. 51), принуждения государства или международной организации (ст. 52), а также противоречия императивной норме общего международного права (ст. 53). В таких случаях договор является ничтожным с самого начала.

Таким образом, Венским конвенциям удалось решить сложный вопрос об утрате права ссылаться на основание недействительности или прекращения договора, выхода из него или приостановления его действия. Закрепленная ими норма проливает определенный свет и на положение, содержащееся в "Общем правиле толкования", согласно которому "наряду с контекстом учитываются: последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования". Кодифицированная норма будет содействовать стабильности договорных отношений, которые в наше время существенно усложнились и играют все более важную роль. Субъекты международного права должны более внимательно относиться к собственным действиям в международно-правовом поле, а также к поведению своих партнеров по договорам.

 

Глава 2. Недействительность договора *(347)

 

Недействительность договора неразрывно связана с его действительностью. Оба эти понятия развивались одновременно и довольно медленно. Вместе с тем недействительность имеет свои особенности. В прошлом любой договор, включая те, что были навязаны путем обмана и насилия, не считались недействительными. О недействительности начали говорить в XIX в. При этом основания недействительности были весьма ограничены. По мнению И. Блюнчли, были недействительны трактаты: "а) имеющие целью доставить одному какому-либо государству всемирное владычество; б) относящиеся к уничтожению мирного и жизнеспособного государства" *(348).

Макнейр в 1938 г. ограничился чисто юридическими критериями. Договор недействителен, если он противоречит норме обычного права или конвенционной норме, или специальному обязательству по договору с третьим государством *(349).

Касаясь доктрины недействительности договоров до заключения Венской конвенции о праве договоров 1969 г., К. Холлоуэй с присущей ей категоричностью писала о поверхностной манере "рассмотрения важнейшей проблемы международной действительности договорных обязательств многими наиболее известными юристами, они имеют с ней дело в форме, не имеющей отношения к реальностям международных сношений" *(350).

Нерешительность юристов при определении недействительности договоров диктовалась практикой, в которой явно противоречившие международному праву, аморальные договоры имели широкое распространение. Уже после создания ООН американский профессор О. Лисицын писал о том, что у азиатских, африканских и у некоторых латиноамериканских стран "существует чувство обиды в отношении того, что кажется им двойной меркой: использование более развитыми государствами обязательной силы соглашений, достигнутых во время колониальной эры путем силы или давления, и в то же время отрицание ими правомерности использования силы менее развитыми странами для выкорчевывания этих плодов прошлых агрессий" *(351).

С учетом существующего положения профессор В.Н. Дурденевский в свое время создал концепцию, согласно которой договоры могут быть эффективны, но не валидитарны. Их стоит именовать псевдодоговорами. За ними не может быть признана сила источников международного права. Они должны рассматриваться лишь как фактически существующие юридико-технические нормы *(352).

Представляет интерес в этом плане мнение С.В. Черниченко: "...есть действительные и недействительные нормативные акты, но нет действительных и недействительных правовых норм". В этом видится отрыв формы от содержания. Вступивший в силу договор содержит нормы, обязательные для применения. Признание договора недействительным означает недействительность и соответствующих норм. Поддерживая это положение, ученый пишет, что недействительность нормативного акта, считавшегося юридически обязательным, означает "тем самым отсутствие существования содержащихся в нем норм, невозможность их реализации" *(353).

Из сказанного выше следует, что в доктрине международного права существовали весьма различные концепции недействительности договоров. Положение изменилось лишь после принятия Венской конвенции о праве договоров 1969 г. В отличие от предыдущего издания в новой кодификации Американского института права содержатся положения, соответствующие Конвенции *(354). Подчеркнем, что раздел права договоров, касающийся их недействительности, является новым и охватывает весьма важные вопросы. Он представляет собой существенный шаг в прогрессивном развитии права международных договоров.

Недействительность договора бывает относительной и абсолютной. Относительная недействительность делает договор оспоримым, поскольку пострадавшее государство может доказать его недействительность, а может счесть, что, несмотря на наличие спорных моментов, соглашается на его действие. Это значит, что в таких случаях может применяться правило эстоппель. Относительная недействительность порождается следующими обстоятельствами:

- явное нарушение особо важного положения внутреннего права государства и правила международной организации, касающиеся компетенции заключать договоры;

- нарушение специальных ограничений правомочия на выражение согласия государства или международной организации;

- ошибка;

- обман;

- подкуп представителя государства или международной организации.

Абсолютная недействительность означает, что договор является недействительным с самого начала, он ничтожен. Обстоятельства, порождающие абсолютную недействительность:

- принуждение представителя государства или международной организации;

- принуждение государства или международной организации посредством угрозы силой или ее применения;

- противоречие договора императивной норме общего международного права.

 

Глава 3. Относительная недействительность договоров

 

1. Положения внутреннего права государства и правила международной организации, касающиеся компетенции заключать договоры

 

Речь идет о весьма сложной проблеме. С одной стороны, государства в силу своего суверенитета вправе определять компетенцию своих органов при заключении договоров. На той же основе государства вправе определять правила международной организации, касающиеся компетенции заключать договоры. Но, с другой стороны, государство не в состоянии разобраться в правовых системах других государств, которые весьма различны *(355). Обязать их к этому означало бы поставить судьбу договора в зависимость от особенностей внутренней правовой системы. Учитывая данное обстоятельство, необходимо было установить, в какой мере конституционные ограничения могут оказать влияние на действительность по международному праву согласия на договор, данного представителем государства, имеющим на это право.

Вопрос этот порой приобретает большое практическое значение. Так, после Второй мировой войны имели место попытки оспорить правомерность таких соглашений, как соглашения Ялты и Потсдама, которые имели серьезное значение для ведения военных действий и послевоенного устройства. Утверждалось, что, учитывая содержание Ялтинских соглашений, президент США обязан был согласовать их с сенатом. Поэтому соглашения не будут обязательными для нового президента *(356).

Наиболее широкие обязательства по Ялтинским соглашениям взял на себя СССР, включая денонсацию пакта о ненападении с Японией и военные действия против нее. Как известно, соглашение об этом не было опубликовано. В значительной мере все это объяснялось чрезвычайными обстоятельствами войны. Говорилось также и об отсутствии правовых оснований представителей держав антигитлеровской коалиции принять окончательно Потсдамские соглашения 1945 г. *(357)

Значительное число авторитетных ученых доказывало, что нарушение конституционной процедуры согласия на договор делает его для государства необязательным. Этого мнения придерживались, например, Г. Триппель, А. Гефтер, М. Шюкинг, Л. Оппенгейм, Г. Лаутерпахт, Ш. Руссо, П. Шелльи, С. Крандалл, С. де Вишер. Из отечественных юристов такой точки зрения придерживались А.Н. Стоянов, Л.А. Камаровский, А.М. Горовцев. В.М. Шуршалов считал, что любые отклонения от конституционных процедур делают международный договор недействительным *(358). Сторонники этого взгляда полагали, что соответствующие нормы внутреннего права являются частью международного права.

В соответствии с Гаванской конвенцией о договорах 1928 г. они должны заключаться компетентными властями государства "согласно его внутреннему праву". Аналогичная позиция была изложена и в Гарвардском проекте права договоров (ст. 21). Учитывая, что подобное правило не может обеспечить стабильность договоров, некоторые авторы считали, что заключенный не в соответствии с внутренним правом договор будет иметь международное значение, но не будет исполним внутри страны (Г. Еллинек, Э. Зелигман, И. Унгер *(359)). В отечественной доктрине этой точки зрения придерживались М.М. Горовцев, С.А. Котляревский *(360).

Ее сторонники учитывали практику национальных судов, которые порою объявляли недействительными договоры, заключенные вопреки конституционной процедуре, оставляя исполнительной власти решать связанные с этим международные вопросы. Были также случаи, когда суды признавали, что такие договоры недействительны и в международном плане.

Нелогичность приведенной концепции очевидна. Договор может быть обязателен не только в международной сфере, но и внутри государства. В.Н. Дурденевский писал, что бессмысленно и схоластично говорить о международно-правовой действительности международного договора при невозможности исполнить его внутри государств-контрагентов *(361). Действительно, понятие таких неполноценных договоров, которые не могут быть осуществлены внутри страны, едва ли совместимо с международным правом, особенно в наше время, когда все большая часть договоров касается событий внутри страны.

Суть второй концепции и заключалась в том, что конституционная процедура принятия договора является внутренним делом государства и именно оно должно обеспечить ее осуществление. Другие государства не вправе вмешиваться в осуществление этой процедуры и, следовательно, принятый законным представителем государства договор является обязательным, несмотря на те или иные отступления от внутреннего права. Эта концепция отстаивалась Л. Биттнером, Г. Кельзеном, Ч. Хайдом, Е. Макнейром, Ж. Сселем, П. Гугенхаймом и др. В отечественной доктрине ее придерживались Ф.Ф. Мартенс, Г.И. Михайловский.

Ф.Ф. Мартенс считал: "Если верховная власть утверждает договор без спроса компетентного учреждения, то контрагент не имеет права требовать его исполнения, ибо не его дело входить в рассмотрение, насколько содоговаривающееся правительство, утверждая трактат, нарушает свои законы" *(362). В работе, специально посвященной этому вопросу, В. Гек писал, что действительность договора должна определяться международным правом, поэтому нарушение конституционного порядка не влияет на действительность договора *(363).

Такой подход нашел отражение и в праве международной ответственности. Еще докладчик Комиссии международного права по праву ответственности Р. Аго отмечал, что внутреннее право не имеет отношения к квалификации действия как международно-противоправного *(364). В Статьях об ответственности государств за международно-противоправные деяния говорится: "Квалификация деяния государства как международно-противоправного определяется международным правом" ( ст. 3).

Вместе с тем было бы неправильно целиком игнорировать внутреннее право, касающееся заключения договоров. Это могло бы вести к заключению договоров, не отражающих волю государства. Поэтому именно международное право устанавливает, в каких случаях нарушение внутреннего права дает основания ссылаться на него для оспаривания действительности договора.

Некоторые авторы, признававшие приоритет международного права, полагали, что если истекает определенное время, прежде чем государство ссылается на свои конституционные ограничения или пользуется вытекающими из договора правами, то оно лишается права ссылаться на эти ограничения (принцип эстоппель). Поскольку эту концепцию восприняли далеко не все, в доктрине появилась новая, согласно которой лишь коренные нарушения конституционного порядка приобретают международно-правовое значение (Е. Макнейр, С. Бадеван, А. Фердросс). По мнению А. Фердросса, "ратифицированный международный договор может быть оспорен в том случае, если эффективное ограничение договорной правоспособности было известно другой договаривающейся стороне или могло стать известным при проявлении необходимой заботливости" *(365).

В результате предпринятого им анализа практики прошлого Й. Сандорский пришел к выводу: "Не существует общей практики государств, свидетельствующей о формировании в международных отношениях мнения (opinio juris sive necessitatis), согласно которому договор, который был заключен вопреки как процессуальным, так и материальным конституционным ограничениям, не является действительным в области международного права" *(366).

Проанализировав практику государств и судебных органов, автор этой книги в 1960 г. писал, что в большинстве случаев суды "придерживаются того взгляда, согласно которому нельзя сомневаться или оспаривать право должностного лица, представляющего государство в международных отношениях, выступать с обязательными для его государства заявлениями, если при этом нет очевидного грубого нарушения конституции" *(367).

Международная судебная практика содержит ряд подтверждений сказанному. При рассмотрении Постоянной палатой международного правосудия в 1933 г. дела о Восточной Гренландии Норвегия утверждала, что заявление ее министра иностранных дел не имело обязательной силы, поскольку согласно Конституции в важных вопросах полномочия должны основываться на акте короля, внесенного в Совет государства и им утвержденного. В своем решении Палата не учла влияние конституционного права Норвегии на действительность соглашения, посчитав его несущественным для дела. Палата определила, что в международном праве министр иностранных дел является компетентным для принятия обязательств путем выражения воли государства. В таких условиях норвежское заявление об оккупации Гренландии как противоречащее праву, с которым согласился министр иностранных дел, не может быть признано обоснованным *(368).

Аналогичной практики придерживается и Международный Суд. В решении по делу о границе между Камеруном и Нигерией 2002 г. Суд установил, что "Германия сама считала, что процедура, предписанная ее внутренним правом, была соблюдена; Великобритания также никогда не поднимала вопрос по этому поводу. Более того, соглашение было официально опубликовано в обеих странах. Поэтому не имеет значения, что Англо-германское соглашение от 11 марта 1913 г. не было одобрено германским парламентом" *(369).

При рассмотрении этого же дела Нигерия утверждала, что Декларация Маруа не была ею ратифицирована в соответствии с ее Конституцией. Суд не признал значение приведенного аргумента. Это вызвало возражение судьи Резека, который счел, что столь важные договоры, как посвященные территориальным вопросам, должны утверждаться в соответствии с Конституцией *(370).

В результате анализа судебной практики Комиссия международного права пришла к выводу, что эта практика не всегда четко "означает, что международные трибуналы неохотно подвергают сомнению очевидные полномочия по международному праву представителей государства - министра иностранных дел или представителя в международном процессе, в соответствующем случае, обязывать свое государство" *(371).

Что же касается практики государств, то в ней немало случаев, когда ссылались на неконституционность согласия с договором. Однако такие ссылки редко признавались другими государствами.

Эффективность договоров сегодня во многом зависит от их применения внутренними органами государства, включая судебные органы. Если обратиться к практике судебных органов государств, то следует отметить, что они нередко касались вопросов о действительности договоров. Так, голландский суд, решая вопрос о применимости Мангеймской конвенции 1868 г. относительно навигации по Рейну между Голландией и ФРГ, в 1950 г. заявил: "Поскольку происхождение и прекращение международных обязательств, возникающих из договоров, определяются обычным международным правом и поскольку голландские суды являются компетентными и потому обязаны применять это право, то эти суды могут независимо судить относительно применения и в каких пределах применяются положения Мангеймской конвенции в данном случае" *(372). Как видим, Суд подчеркнул, что прекращение договоров определяется международным обычным правом, которое он и должен применять. Здесь отражено также общее правило, согласно которому решение суда относительно договора касается лишь данного случая и не может касаться действительности или прекращения договора в целом. С другой стороны, официальное прекращение договора государством делает его неприменимым судами.

Приведенные ранее точки зрения теоретиков нашли отражение в дискуссиях в рамках Комиссии международного права. На первом этапе возобладало мнение, согласно которому международное право оставляет на усмотрение внутреннего права каждого государства определять процедуру, при помощи которой государство дает согласие на договор. Поэтому конституционное право должно всегда приниматься во внимание при определении согласия. В результате Комиссия в 1951 г. приняла соответствующую статью, предложенную первым докладчиком Дж. Брайерли: "Договор становится обязательным в отношении государства в результате подписания, ратификации, присоединения или иным образом выраженной воли государства в соответствии с конституционным правом и практикой органа, компетентного для этой цели" *(373).

Подобная статья означала, что государства не смогут полагаться на полномочия главы государства, главы правительства, министра иностранных дел, предусмотренные ст. 6 проекта. Они должны будут в каждом случае убеждаться в том, что положения Конституции партнера не нарушены или брать на себя риск того, что договор впоследствии окажется недействительным. Статья, как видим, расходилась и с преобладающей практикой.

Представляет интерес заявление помощника Генерального секретаря ООН по правовым вопросам, который выразил свое неудовлетворение принятой статьей в связи с теми трудностями, которые она поставит перед депозитарием. В обоснование статьи ее сторонники говорили, что она не столько основана на юридических принципах, сколько на том, что государства не примут иную формулу.

Второй докладчик Г. Лаутерпахт отразил свою позицию. Договор недействителен, если заключен в нарушение конституционного права. Сторона утрачивает права ссылаться на это, если в течение длительного периода она не сделала этого. В случае спора сторона, ссылающаяся на нарушение своих конституционных положений, обязана согласиться на судебное разрешение спора. Комиссия международного права не имела возможности обсудить этот проект.

Третий докладчик Дж. Фицморис предложил статью, которая исключала конституционные положения при определении действительности договора при любых обстоятельствах (Док. А/СN./4/115). Он считал такое положение "международно-правильной" нормой, а концепцию, признающую значение конституционных ограничений в международном праве, рассматривал как трудно примиримую с принципом верховенства международного права над внутренним правом.

Дискуссия по этому вопросу вновь развернулась в Комиссии во время XV и XVII сессий. Четвертый докладчик Х. Уолдок представил новые положения. Когда согласие государства на обязательность договора выражено представителем, предусмотренным проектом Конвенции (глава государства и правительства, министр иностранных дел), то факт нарушения внутреннего права государства относительно процедуры заключения договора не влияет на действительность согласия. Исключением является случай, когда нарушение является очевидным. В других случаях государство может отказаться от согласия по соглашению с другими сторонами (ст. 31).

Эти положения были поддержаны большинством членов Комиссии, которые сочли, что основным принципом статей должен быть тот, согласно которому несоблюдение положений внутреннего права относительно компетенции заключать договоры не влияет на действительность согласия, данного компетентными органами. Некоторые из сторонников такого подхода признали целесообразным допустить исключение из общего принципа в случае, когда нарушение внутреннего права является абсолютно очевидным. Следующее принятое Комиссией положение состояло в том, что когда согласие дано иным представителем, то его следует считать действительным, если оно будет явно или подразумеваемо подтверждено государством.

В процессе обсуждения предложенных статей указывалось, что в соответствии с принципом добросовестности необходим учет наиболее известных, кардинальных положений Конституции. Следует, однако, заметить, что по внутреннему праву все ограничения могут привести к недействительности согласия. Поэтому четко выделить известные положения не всегда просто. По-разному могут толковаться конституционные положения, например, когда устанавливается особый порядок заключения политических договоров и договоров, имеющих особое значение. Наконец, многие конституции допускают заключение исполнительной властью договоров в упрощенной форме. В своем предложении Г.И. Тункин высказал мысль о необходимости устанавливать недействительность договора, заключенного исполнительным органом власти без согласия представителей народа, если речь идет о существовании самого государства как независимого образования.

Обоснованность этого предложения имеет немало подтверждений в практике. Весьма показательна история Мюнхенского соглашения 1938 г., которое решило судьбу Чехословакии. Не соглашаясь с навязанным Англией, Францией и Германией соглашением, правительство Чехословакии ссылалось на свое конституционное право: "Чехословацкое правительство не может по конституционным основаниям принять решение относительно границ. Такое решение невозможно без нарушения демократического строя и правового порядка чехословацкого государства. В каждом случае необходимо обратиться к парламенту" *(374).

На самом деле речь шла о существовании государства Чехословакии. Это понимали и инициаторы Мюнхенского соглашения. Так, в британской ноте от 21 сентября 1938 г. говорилось, что отказ заключить соглашение означал бы вторжение Германии в Чехословакию *(375). Тем не менее события шли своим чередом. 15 марта 1939 г. был заключен договор, превративший Чехию и Моравию в протектораты Германии.

На XVII сессии в 1966 г. Комиссия окончательно приняла предложения Х. Уолдока с некоторыми уточнениями. При этом было указано, что "абсолютное большинство правительств, представивших свои комментарии к статьям, подтвердили свое согласие с позицией Комиссии по этой проблеме.

На Венской конференции 1968-1969 гг. вновь проявились отмеченные ранее различные точки зрения. Одни делегации полагали, что абсолютный примат международного права не должен сопровождаться исключениями. Было предложено снять положение об очевидном противоречии внутреннему праву. Соответствующая поправка была внесена Пакистаном и Японией, которые считали, что она "будет содействовать надежности договоров" *(376).

В противоположность этому было предложено изменить статью таким образом, чтобы она не затрагивала общий принцип, но вместе с тем разрешала принимать во внимание конституционные требования (поправка Венесуэлы). Говорилось, что в 1965 г. Верховный суд Венесуэлы провозгласил преимущество Конституции в отношении договоров. В результате предложенное положение едва ли может быть принято (с. 239). Мексиканский делегат отметил, что государство может сослаться на неконституционность договора не с целью избежать осуществления обязательств, а для того, чтобы соблюсти решение Верховного суда, который объявил положения договора неконституционными (с. 240).

Эти предложения встретили серьезное сопротивление. Говорилось, что они противоречат практике государств и могут причинить правительствам серьезные трудности. В отличие от них, предложение Комиссии делает договорные отношения более стабильными.

Отмечалось, что положение о том, что "если нарушение внутреннего права не будет очевидным", нуждается в уточнении. Такое уточнение было сделано поправкой Украины и Перу: согласие с договором должно рассматриваться как недействительное, только если имело место нарушение конституционного положения "особо важного значения" (с. 238-239). Поправка была принята 45 голосами, 15 голосовали "против", 30 воздержались. В комментарии к статьям о праве договоров, подготовленном Американским институтом права, говорится, что "требование "особо важного значения" нарушения внутреннего права для того, чтобы государство могло отрицать свое согласие быть обязанным, дает возможность принятие обязательства сделать менее трудным" *(377).

Делегация Англии предложила дополнить статью пунктом, определяющим характер "явного" нарушения. Предложение было принято.

Делегации отметили, что предложенная статья представляет собой "деликатный компромисс между противостоящими тенденциями" (Англия. С. 239). Она позволяет уравновесить противоречивые требования международного и внутреннего права. С одной стороны, создает презумпцию, подтверждающую, что государство выражает действительное согласие с конституционной точки зрения, а с другой - определяет, что оно может ссылаться на свое внутреннее право как делающее недействительным его согласие только в том случае, когда нарушение было явным.

Делегация СССР заявила, что Комиссия приняла статью, которая соответствует современному международному праву (с. 244). Другие отмечали, что она представляет собой прогрессивное развитие международного права.

Статья обсуждалась и на второй сессии Венской конференции в 1969 г. и в конечном счете была принята 94 голосами - "за", при 3 воздержавшихся.

При подготовке проекта статей о праве договоров с участием международных организаций в Комиссии международного права состоялась оживленная дискуссия. Были высказаны различные мнения относительно согласия организаций. Участники сошлись на том, что положение о согласии государства должно отличаться от согласия организации. В отличие от государства, организация не имеет таких представителей, как глава государства или правительства, министр иностранных дел. В силу различий уставов организаций отсутствует "обычная практика" их представительства. Поэтому в статье организациям должен быть посвящен особый пункт *(378).

Проект статьи активно обсуждался и на Венской конференции по праву договоров с участием международных организаций 1986 г. СССР в целом поддержал проект Комиссии. Одновременно он указал на значение поправок, предложенных рядом организаций, включая ООН. В этих поправках основное внимание уделялось учредительным актам организаций как главному критерию действительности заключаемых ими договоров *(379). Советская делегация предложила уточнить предложенную Комиссией статью, указав на недопустимость ссылки на нарушение правил организации, касающихся компетенции заключать договоры, "если только данное нарушение не было явным и не касалось учредительных актов или любого другого правила особо важного значения" *(380). В конечном счете было принято положение с оговоркой в отношении практики организаций.

Статья 46 "Положения внутреннего права государства и правила международной организации - касающиеся компетенции заключать договоры" предусмотрела: государство не вправе ссылаться на то обстоятельство, что его согласие на обязательность для него договора было выражено в нарушение того или иного положения его внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, как на основание недействительности его согласия, если только данное нарушение не было явным и не касалось нормы его внутреннего права особо важного значения.

Что же касается международной организации, то она не вправе ссылаться на то обстоятельство, что ее согласие на обязательность для нее договора было выражено в нарушение правил этой организации, касающихся компетенции заключать договоры как на основание недействительности ее согласия, если только данное нарушение не было явным и не касалось правила особо важного значения.

Было установлено, что нарушение является явным, если оно будет объективно очевидным для любого государства или любой международной организации, которые ведут себя в этом вопросе добросовестно, в соответствии с обычной практикой государств и, в надлежащих случаях, международных организаций.

Уравнение организаций с государствами порождает некоторые трудности. Рассматриваемая статья относится не к праву государства в целом, а только к положениям, касающимся компетенции заключать договоры. Противоречие другим принципам и нормам права не принимается во внимание, поскольку они не имеют международно-правового значения. Когда же речь идет об организации, то ее устав является международно-правовым актом, обязывающим организацию и ее членов. Поэтому согласие с договором, явно противоречащим целям и принципам устава организации, едва ли может рассматриваться как не имеющее значения для действительности согласия с договором.

Отмечу, что приведенное положение о праве государства, относящееся только к положениям, касающимся компетенции заключать договоры, толкуется более широко в кодификации Американского института права. В ней говорится: "Государство не может ссылаться на нарушение своего внутреннего права как на основание недействительности своего согласия быть связанным, если нарушение внутреннего права было очевидным и касалось правила особого значения". В комментарии к этому положению сказано, что очевидное нарушение может включать серьезное нарушение запрещений или требований внутреннего права, включая процессуальное. Такой подход существенно изменяет норму Венских конвенций.

В целом же можно считать, что международному сообществу удалось достигнуть сложного компромисса между внутренним правом и международным правом при выражении согласия на обязательность договора. В этом видится явный прогресс международного права, призванный обеспечить надежность договоров. В международных отношениях верховенство принадлежит международному праву.

Вместе с тем приведенная статья установила лишь общую норму. При решении конкретных вопросов предстоит руководствоваться рядом положений, сформулированных Комиссией международного права. В частности, если заключенный в нарушение внутреннего права договор вступил в силу и начал осуществляться его сторонами, то его прекращение возможно лишь с согласия других сторон. Государство, требующее прекращения договора, обязано нести ответственность перед другими сторонами.

Посмотрим теперь, как регулируется этот вопрос правом России. Закон о международных договорах РФ установил: "Международные договоры Российской Федерации заключаются: в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями самого договора, Конституцией Российской Федерации, настоящим законом" (ст. 1.1). Как видим, на первое место поставлены нормы международного права.

Вместе с тем ст. 12, касающаяся подписания договоров, устанавливает, что президент, глава правительства и министр иностранных дел вправе без специальных полномочий лишь подписывать договор. Согласно Венским конвенциям эти лица представляют свое государство "в целях совершения всех актов, относящихся к заключению договора" ( ст. 7/2). Иными словами, они вправе окончательно соглашаться с обязательностью договора.

Из этого вытекает, что соответствующие лица обязаны следовать Закону о международных договорах, в частности, не давать окончательного согласия на обязательность договоров, подлежащих ратификации. В случае сомнений в этом вопросе решающее значение принадлежит положениям Венских конвенций, как это предусмотрено Конституцией РФ и самим Законом о международных договорах.

Как уже отмечалось, на Венской конференции при обсуждении рассматриваемой статьи возник вопрос о праве конституционного суда рассматривать соответствие процедуры заключения договора конституции. Проблема судебного конституционного контроля в отношении международных договоров является сравнительно новой и пока не унифицирована. В целом характерно осторожное отношение к проблеме во избежание международных осложнений.

Конституция Турции, приравняв международные договоры к законам, оговорила, что в отношении договоров нельзя обращаться в Конституционный суд страны (ст. 65). Согласно португальской Конституции 1976 г. неконституционный с точки зрения существа и формы характер международных договоров не препятствует их соблюдению Португалией (ст. 280.1). Конституции Испании и Нидерландов предусматривают, что заключение договора, содержащего правила, противоречащие Конституции, может иметь место после соответствующего пересмотра Конституции. Этому правилу следует практика конституционных судов тех стран, конституции которых не содержат соответствующего положения. Конституционный совет Франции объявил, что Маастрихтский договор о Европейском Союзе 1992 г. содержит положения, противоречащие Конституции, поэтому до его ратификации необходимо внести в нее соответствующие изменения.

Федеральный конституционный суд Германии рассматривает соответствие Основному закону не содержания договора, а согласия на его обязательность. Такого подхода Суд придерживался при рассмотрении вопроса о конституционности Маастрихтских соглашений.

Конституционный суд Италии не считает возможным определять конституционность договоров, но может это делать в отношении законов об их осуществлении *(381). Суд не раз выносил решения о неконституционности такого рода законов (например, решение N 54/1979 г. и решение N 128/1987 г.). Юридически такой подход обоснован.

Если обратиться к праву стран СНГ, то в нем обнаруживаются различные подходы к рассматриваемому вопросу. Конституция Кыргызской Республики 1993 г. не предусматривает судебного конституционного контроля в отношении международных договоров (ст. 82). Согласно Конституции Украины 1996 г. Конституционный суд дает заключения о соответствии Конституции действующих международных договоров или тех договоров, которые вносятся в Верховную Раду для выражения согласия на их обязательность (ст. 151) *(382). Последствия заключения не определены. Судебный конституционный контроль предусмотрен Конституцией Республики Узбекистан 1991 г. в отношении широкого круга международных актов и охватывает "межгосударственные договорные и иные обязательства Республики Узбекистан" (ст. 109). Однако последствия установления неконституционности таких актов не установлены.

В России соответствующие полномочия Конституционного Суда определены Конституцией, которая отнесла к его компетенции разрешение дел о соответствии Конституции "не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации" (ст. 125.2). Формулировка не отличается четкостью. К "не вступившим в силу" относятся договоры, находящиеся на различных стадиях процесса их заключения, включая случай окончательного согласия на его обязательность, если другая сторона этого еще не сделала.

Как только государство выразило свое окончательное согласие на обязательность договора, с этого момента отказ от него может иметь место только на основе права договоров. Следовательно, под понятием "не вступившие в силу" договоры следует понимать те, на обязательность которых Россия не дала согласия. Об этом свидетельствует и положение Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" *(383), согласно которому с момента провозглашения постановления Суда о признании не соответствующим Конституции РФ не вступившего в силу договора либо отдельных его положений договор не подлежит введению в действие и применению, т.е. "не может быть ратифицирован, утвержден и не может вступить в силу для Российской Федерации иным образом" (ч. 4 ст. 91).

Следует вместе с тем отметить, что Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти. Согласно ст. 86 и 90 Закона Суд устанавливает соответствие Конституции РФ по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие договора. Как видим, речь идет о той стадии, когда договор вступил в силу, поскольку говорится об опубликовании или введении его в действие. Однако и в этом случае ссылаться на неконституционность договора как на основание для его недействительности можно, если имело место очевидное нарушение нормы о компетенции особо важного значения.

 

2. Специальные ограничения полномочий на выражение согласия государства или международной организации

 

В международном праве издавна существует положение, согласно которому инструкции, выданные представителю, ведущему переговоры, являются внутренним документом делегации. Х. Уолдок предложил проект статьи, по которому, если полномочия представителя ограничены определенными положениями, то несоблюдение им этих ограничений не влияет на действительность согласия. Исключением является случай, когда эти ограничения доводятся до сведения других договаривающихся государств. Это положение касается, прежде всего, случая нарушения представителем выданных ему инструкций. В комментарии Комиссии говорилось, что "специальные инструкции не влияют на согласие с договором, выраженное представителем, если они только не были доведены до сведения другого государства или других государств" *(384).

Если договор подлежит последующему одобрению органами государства, то эта проблема не имеет особого значения. Определив, что выход за пределы инструкций дал отрицательные результаты, государство отклоняет одобрение. Одобрение договора, принятого с выходом за пределы инструкций, означает обоснованность поведения представителя. Поэтому речь идет о случае, когда договор принимается окончательно, несмотря на имевшее место нарушение инструкций. Практике известно очень мало случаев отказа от договора в результате нарушения представителем предоставленных ему инструкций.

Комиссия международного права сочла, что для обеспечения безопасности международных сделок правило должно состоять в том, что данные государством специальные инструкции своему представителю могут иметь значение для других государств, если они были доведены до их сведения до заключения договора *(385).

На Венской конференции 1968-1969 гг. предложенная статья получила одобрение. Отдельные поправки носили в основном редакционный характер *(386). В конечном счете было сочтено, что предложенная Комиссией формулировка является оптимальной. Статья была принята единодушно: 101 голосом - "за", "против" и воздержавшихся не было *(387).

Комиссия международного права предлагала два пункта статьи. Один из них касался государств, а другой - организаций. При этом различия были несущественны *(388). С учетом этого на Венской конференции 1986 г., обсуждавшей право договоров с участием международных организаций, статья была принята как единая для государств и международных организаций *(389).

Согласно ст. 47 "Специальные ограничения правомочия на выражение согласия государства или международной организации" если правомочие представителя на выражение согласия государства или международной организации на обязательность конкретного договора обусловлено специальным ограничением, то на несоблюдение представителем такого ограничения нельзя ссылаться как на основание недействительности выраженного им согласия, при условии что участвовавшие в переговорах государства и организации не были уведомлены об ограничении до выражения представителем такого согласия.

Приведенное положение соответствует общему правилу об ответственности в случае нарушения указаний, закрепленному в ст. 7 Статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния: "Поведение органа государства, или лица, или образования, уполномоченных осуществлять элементы государственной власти, должно рассматриваться как деяние данного государства по международному праву, если орган, лицо или объединение действуют в этом качестве, даже если оно превышает свою власть или нарушает указания".

 

3. Ошибка

 

Во внутреннем праве государств ошибка понимается как ситуация, в которой "лицо в результате неправильного представления о праве или факте совершает или допускает совершение акта, который не был бы сделан без неправильного представления" *(390). Ошибке посвящены многие высказывания теоретиков. Положения об ошибке занимают значительное место в праве государств, касающегося сделок. Поэтому первые юристы-международники, руководствуясь римским правом, уделяли ошибке большое внимание *(391). В последующий период все большее число авторов стало отрицательно относиться к ошибке как основанию недействительности договора *(392).

В отличие от приведенного определения ошибки во внутреннем праве, в международном праве ошибка может касаться лишь факта, а не права. В деле о Восточной Гренландии Постоянная палата международного правосудия в 1933 г. определила, что ошибка может служить основанием для признания договора недействительным. Но при этом ошибка должна касаться фактов, а не права. Эти факты должны существовать в момент заключения договора, а не появляться впоследствии. Было установлено, что ответ норвежского министра иностранных дел был определенным и безусловным и не давал оснований считать, что в этом случае имела место ошибка *(393).

Наиболее общая позиция того времени нашла отражение в Гарвардском проекте о праве договоров 1935 г. Согласно проекту договор, который был заключен при ошибочной оценке фактического положения, что явилось существенной причиной принятия договора, может быть признан компетентным судом, либо иным органом как основание непризнания обязательной силы договора (ст. 29.а). При этом в комментарии отмечалось, что несущественная ошибка не может служить основанием недействительности договора.

Практика свидетельствует, что ссылки на ошибку предельно редки. Очевидно поэтому, что несмотря на упоминание ошибки при заключении договоров в общих курсах, литература, специально посвященная ошибкам, небогата *(394). Процесс заключения договора дает необходимые возможности для исключения ошибок. Особенно показателен в этом плане процесс заключения многосторонних договоров. На редкость ошибок в практике указывали некоторые государства в отзывах на проект Комиссии международного права 1963 г. *(395)

Судебная практика по этому вопросу также незначительна. В основном она касается договоров о границе. При этом суд обычно исходил из того, что ошибка должна быть существенной и ее наличие должно быть доказано. В 1959 г. Международный Суд принял решение по делу о суверенитете над некоторыми пограничными землями. Нидерланды утверждали, что протоколы 1843 г., на которые ссылалась Бельгия, содержали серьезные ошибки. Суд решил, что протоколы действительны, поскольку ошибки не были доказаны Нидерландами *(396).

Исключением из общего правила об ошибке является случай, когда виновата в этом допустившая ее сторона. В решении Международного Суда о храме При Вихеар говорилось: "Является установленной нормой права, что обращение к ошибке не допускается в том случае, если сторона, ссылающаяся (на ошибку. - И.Л.), внесла своим поведением вклад в наличие ошибки или могла избежать ее, или обстоятельства были таковы, что сторона могла установить позитивную ошибку" *(397).

В деле о концессиях Мавроматиса Постоянная палата международного правосудия, касаясь, правда, договора о концессии, определила, что ошибка в деле, которое не является условием заключения договора, недостаточна для ликвидации согласия *(398). Иными словами, ошибка должна относиться к делу, рассматриваемому сторонами как образующая основа их согласия с договором.

Близкой к ошибке было мнение Ливии в деле о территориальном споре с Чадом. Ливия утверждала, что во время заключения договора она не обладала опытом участия в трудных переговорах с державой, которая имела длительный международный опыт. Суд должен принять это во внимание при толковании договора. Тем не менее Ливия не считала, что это может служить основанием для признания недействительности договора *(399).

А.Н. Талалаев пришел к выводу, что ошибка имеет значение тогда, "когда искажает подлинную волю сторон или хотя бы одной стороны и потому может служить основанием для оспаривания юридической силы международного договора полностью или частично" *(400).

При рассмотрении в Комиссии международного права докладчик Дж. Фицморис уделил значительное внимание ошибке, взяв за основу внутреннее право. Докладчик Х. Уолдок предложил две статьи. Одна из них была посвящена совместной ошибке, а вторая - ошибке одной стороны. Однако в дальнейшем было решено, что, несмотря на то что многие правовые системы проводят различие между совместной и односторонней ошибкой, в международном праве это будет едва ли оправданным.

В сформулированной статье Комиссия исходила из того, что ошибка влияет на согласие, только если она была существенной в деле, которое представляет собой важную основу согласия с договором. Такая ошибка автоматически не делает договор недействительным, но дает пострадавшей стороне право объявить ее основанием недействительности согласия. Если недействительность установлена в соответствии со статьей, то она делает договор недействительным с самого начала (ab initio).

На Венской конференции 1968-1969 гг. проект статьи вызвал довольно оживленную дискуссию. Делегация США предложила исключить из первого пункта слова "ошибку в договоре", поскольку данная формулировка означает, что речь идет об ошибке, отраженной в самом договоре. Между тем ошибка может заключаться в оценке обстоятельств, побудивших заключить договор. Было также предложено включить пункт: "Предполагаемый факт или ситуация имела большое значение для его согласия быть связанным договором или для его осуществления" *(401). Делегация Австралии предложила установить определенный срок для предъявления претензий после установления наличия ошибки.

На Конференции автору этих строк пришлось выступить против поправок США, поскольку они означают, что ошибка может относиться не только к самому договору, но также к его осуществлению. В результате государство может отказаться от договора, считая, что он не дал результатов, на которые оно рассчитывало.

Эксперт-консультант Х. Уолдок заявил, что поправки США угрожающе расширяют предложенную статью. Комиссия включила слова "ошибка в договоре" с тем, чтобы было ясно, что ошибка относится к договору. Если случаи не будут ограничены вопросами, относящимися к договору, то появится опасность, что государства смогут апеллировать к ошибкам, совершенно не относящимся к договору, как сыгравшим важную роль в их согласии. В результате поправки США были отклонены Конференцией *(402).

На Конференции мною было высказано мнение, что проект, предложенный Комиссией, является удовлетворительным и отражает существующее право в реалистической мере. Делегации согласились с тем, что проект соответствует существующему праву и содержит "минимальный уровень прогрессивного развития" (Гана, Эквадор). Заслуживает внимания мнение, высказанное делегатом Великобритании, который сказал, что "статьи, несомненно, содержат существенный элемент прогрессивного развития, даже если это касается их формулировки, места и процедуры их применения" *(403).

Таким образом, несмотря на то что ссылки на ошибку для обоснования недействительности договора в международной практике довольно редки, было бы неправильно полностью обойти молчанием ошибку в общей схеме недействительности международных договоров. Признание недействительности договора, заключенного на основе ошибки в отношении его существа, является общепризнанным принципом права.

При подготовке статей о праве договоров с участием организаций Комиссия международного права пришла к выводу, что предложенная формулировка применима и к международным организациям *(404). В таком виде статья была принята Венской конференцией по праву договоров с участием международных организаций 1986 г.

Статья 48 "Ошибка" установила, что государство или международная организация вправе ссылаться на ошибку в договоре как на основание недействительности согласия на обязательность договора, если ошибка касается факта или ситуации, которые, по предположению этого государства или этой организации, существовали при заключении договора и представляли собой существенную основу для согласия на обязательность данного договора. Данное положение не применяется, если государство или международная организация своим поведением способствовали возникновению этой ошибки или обстоятельства были таковы, что это государство или эта международная организация должны были обратить внимание на возможную ошибку. "Ошибка, относящаяся только к формулировке текста договора, не влияет на его действительность; в этом случае применяется статья 80" (ст. 80 посвящена исправлению ошибок в текстах договоров).

А.Н. Талалаев в практике ХХ в. насчитал 15 случаев довольно серьезных ошибок в текстах договоров. Тем не менее они не повлияли на действительность договоров *(405). Ошибки в формулировке текста подлежат исправлению по соглашению сторон. Если договор подписан, то для этого Венские конвенции предусматривают специальную процедуру (ст. 79 Венской конвенции 1969 г. и ст. 80 Венской конвенции 1986 г.).

Из сказанного видно, что Венские конвенции весьма ограниченно трактуют последствия ошибки для недействительности договора.

 

4. Обман

 

Как и в случае с ошибкой, международная практика знает немного случаев, когда государства ссылались на обман при заключении договора. Тем не менее обман реально существовал в договорных отношениях, и юристы-международники издавна указывали на его недопустимость. Э. де Ваттель писал: "Употребление уловок в договорах также противоречит требованиям добросовестности" *(406).

В определенной мере сознательное искажение фактов, ведущее к существенной ошибке, подпадает под действие статьи об ошибке. Макнейр в 1938 г. писал: "Надо полагать, что правительство Объединенного Королевства подпишется под доктриной, согласно которой заключение договора в результате принципиальной ошибки одной стороны, допущенной в силу обмана другой стороны, будет признано недействительным" *(407).

В связи с этим Комиссия международного права обсуждала вопрос о необходимости отдельной статьи, специально относящейся к обману. Было решено, что целесообразно иметь две статьи. Комиссия сочла, что обман наносит удар в самую основу соглашения иным образом, чем несознательное искаженное представление и ошибка. "Он не только воздействует на согласие другой стороны с условиями соглашения, он разрушает всю основу взаимного доверия между сторонами" *(408).

Обман, в различных его проявлениях, известен большинству правовых систем, правда, не совсем одинаково. Разумеется, далеко не все аспекты обмана в правовых системах государств применимы к международному праву. Отсутствие в международном праве достаточного количества прецедентов не дает необходимых условий для определения устоявшегося понятия обмана. С учетом этого Комиссия решила не давать определение обмана в праве договоров. Будет достаточным сформулировать общую концепцию обмана и дать возможность практике определить ее конкретные параметры. Под обманом понимаются ложные заявления, искажения или иные ложные действия, при помощи которых государство побуждается дать согласие на договор, которого бы оно в противном случае не дало.

Было сочтено, что обман сам по себе не делает договор недействительным, но дает право пострадавшей стороне, если она того пожелает, апеллировать к факту обмана как делающему недействительным ее согласие.

При подготовке проекта статьи об обмане Комиссия международного права сочла, что в представленном виде статья целиком относится и к международным организациям *(409). На Венской конференции 1968-1969 гг. было решено обсуждать совместно две статьи, одна из них касается обмана, а вторая - подкупа представителя. Поэтому целесообразно предварительно дать общее представление и о второй статье.

 

5. Подкуп представителя государства или международной организации

 

Подкуп известен уголовному законодательству государств. Это преступление касается и межгосударственных отношений. Тем не менее в официальной международной практике немного случаев рассмотрения дел такого рода. Причина видится в том, что современные государства, заботясь о своем международном престиже, не поднимают такого рода вопросов. Опубликование подобных фактов может, кроме того, способствовать усилению оппозиции правительству внутри страны.

Если же обратиться к истории, то можно увидеть, что дипломатия Средних веков широко использовала обман и подкуп во имя достижения своих целей *(410). Специалисты в области дипломатического права считали коррупцию нормальным явлением, позволяющим ускорить достижение соглашения *(411). Иное мнение по этому вопросу было изложено идеологами Французской революции 1789 г. Не случайно в этом году был опубликован труд С. Мартенса, в котором утверждалось, что подкуп противоречит праву и не может порождать правовых последствий *(412). Тем не менее подкуп продолжал широко использоваться. Достаточно вспомнить деятельность Талейрана.

Подкуп используется и в наше время. ЦРУ США в 1957 г. выплатило королю Иордании Хусейну 15 млн. долл., и в течение многих лет Иордания принимала решения, выгодные США *(413). В работе В. Марчетте и Дж. Маркса был опубликован список политиков, получавших взятки от ЦРУ. В их числе были канцлер ФРГ В. Брандт, Й. Мобуту Секо (Заир), Дж. Кениатта (Кения), Ф. Бернхам (Гвиана) и др. *(414) Масштабы деятельности ЦРУ были весьма широки, и можно смело считать, что заключенные в результате подкупа договоры были многочисленны.

В 1986 г. в США состоялся судебный процесс М. Дивера, бывшего заместителя руководителя аппарата сотрудников Белого дома. Опираясь на свои связи с правящими кругами, М. Дивер возмездно добивался заключения международных договоров к выгоде соответствующего государства. Одним из свидетелей на процессе был госсекретарь Дж. Шульц.

Комиссия международного права первоначально не включила в проект статью о подкупе. И в дальнейшем некоторые члены Комиссии возражали против такой статьи, считая, что в ней нет необходимости, поскольку коррупция, по их мнению, подпадает под статью об обмане. Тем не менее большинство участников обсуждения сочло, что подкуп представителя другого государства подрывает согласие, которое он должен выразить от имени своего государства, совершенно иным образом по сравнению с обманом. В результате в проект была включена отдельная статья о подкупе *(415).

При этом Комиссия подчеркнула, что под подкупом понимаются действия, призванные оказать существенное влияние на позицию представителя при заключении договора. Под статью не подпадают небольшие презенты представителю. При этом подкуп должен быть осуществлен непосредственно или косвенно ведущим переговоры государством. Последствия подкупа те же, что и при обмане.

На Венской конференции 1968-1969 гг. статьи об обмане и подкупе обсуждались детально. Делегации Чили, Японии и Мексики предложили снять статью о подкупе *(416). Представитель Чили сослался на отсутствие прецедентов, касающихся обмана. Даже в том случае, если государство было обмануто, оно постарается не допустить, чтобы его должностные лица оказались некомпетентными. По мнению делегации Мексики, никто не станет утверждать, что подкуп является законным действием. Но это действие охвачено статьей об обмане.

Делегат США выступил против статьи об обмане, заявив, что разрешение государству объявить свое согласие недействительным на том основании, что другое государство ввело его в заблуждение, подорвет стабильность договорных отношений. Аналогичным было мнение и Великобритании. По мнению Японии, государство, выбирающее представителя, склонного к подкупу, должно само страдать от своего выбора.

Представитель Ирана заявил, что скептицизм некоторых представителей западных государств в отношении обсуждаемых статей понятен. Они, очевидно, считают, что случаи обмана и подкупа в их взаимоотношениях редки. Иное положение в истории дипломатических отношений между западными странами и странами Азии и Африки.

Против исключения соответствующих статей выступил СССР. Говорилось, что с давних времен государства прибегают к обману и подкупу при заключении неравноправных договоров. Общеизвестно, например, что правительство Панамы было умышленно введено в заблуждение Соединенными Штатами при заключении договора о Панамском канале 1903 г.

По мнению делегата Польши, никакая развитая система права не может считать действительными правовые акты, основанные на существенной ошибке, обмане и принуждении. Опустить статью о подкупе будет означать гораздо большую опасность для стабильности договоров, чем предложение их принять.

От имени советской делегации мне пришлось обратить внимание участников на то, что дипломатическая история знает немало примеров обмана и коррупции. Несмотря на высказывания о незначительной официальной практике, рассматриваемые статьи содержат положения, общепризнанные цивилизованными странами как принципы права.

Делегации отмечали, что в современных условиях обсуждаемые статьи имеют серьезное значение. Говорили, что обман существовал всегда. Растущее число технических договоров, заключаемых в условиях низкого технологического уровня представителей развивающихся стран, расширяет возможности для обмана (Афганистан). Указывалось на рост числа договоров, не требующих ратификации, в связи с чем согласие представителя имеет решающее значение. Говорилось, что современные международные отношения в растущей мере основываются на морали и особенно на добросовестности, поэтому необходимо включить обман и подкуп в будущую конвенцию. Моральный эффект указанных статей для международных отношений нельзя недооценивать. Соответствующие положения воплощают принцип добросовестности. Случаи подкупа более часты, чем случаи принуждения, обмана или ошибки (Испания). Обсуждаемые статьи будут применяться сравнительно редко, но они должны быть включены в конвенцию столь общего характера (Боливия).

Некоторые делегации утверждали, что обман и подкуп не касаются случаев, когда договор ратифицируется или утверждается коллективным органом. В связи с этим стоит отметить, что современные договоры представляют собой сложную правовую конструкцию. Поэтому не исключено, что депутаты парламента не всегда могут обнаружить результаты обмана или подкупа.

В конечном счете "за" статью об обмане было подано 92 голоса, никто не голосовал "против", 7 делегаций воздержались. "За" статью о подкупе было подано 84 голоса, "против" - 2, воздержались - 14 *(417).

При подготовке статей о праве договоров с участием международных организаций Комиссия международного права установила, что организации могут быть обмануты и могут использовать обман. Это относится, прежде всего, к экономическим и финансовым соглашениям. При этом следует учитывать, что согласие на договоры организаций дается их коллективными органами и поэтому трудно допустить обман при коллективном обсуждении. Поэтому обман в отношении организаций будет редким явлением.

При подготовке статьи о подкупе Комиссия сочла, что, к сожалению, подкуп оказался более частым явлением, чем можно было бы представить. Правда, как и в случае обмана, при выражении согласия с договором коллективного органа организации возможности подкупа ограничены. При решении специальных проблем организации привлекают экспертов. В таких случаях подкуп более реален. В конечном счете Комиссия решила: несмотря на то, что подкуп в отношении международных организаций может быть редким явлением, нет оснований исключать его возможность *(418).

Венская конференция о праве договоров с участием международных организаций 1986 г. в общем согласилась с проектом Комиссии международного права. Статья 49 "Обман" установила, что государство или международная организация, заключившие договор под влиянием обманных действий участвовавшего в переговорах государства или участвовавшей в переговорах организации, вправе ссылаться на обман как на основание недействительности своего согласия на обязательность договора.

Согласно ст. 50 "Подкуп представителя государства или международной организации" государство или международная организация, выражение согласия которых на обязательность договора явилось результатом прямого или косвенного подкупа их представителя участвовавшим в переговорах государством или участвовавшей в переговорах организацией, вправе ссылаться на такой подкуп как на основание недействительности согласия на обязательность договора.

В этой статье речь идет о том, что субъектом подкупа прямо или косвенно должно быть участвующие в переговорах государство или организация. Между тем истории известно немало случаев, когда подкуп осуществлялся частными компаниями, заинтересованными в соответствующем договоре. Сегодня транснациональные корпорации обладают большими возможностями для подкупа представителей развивающихся стран при заключении выгодных им договоров. Этот момент должен учитываться при понимании "косвенного подкупа", осуществляемого государством или организацией.

 

Глава 4. Абсолютная недействительность договора

 

1. Принуждение представителя государства или международной организации

 

Принуждение представителей государств к выражению согласия с договором широко известно дипломатической практике. Угрозами и запугиванием австрийского представителя Наполеон добился подписания им договора с Францией 1797 г. Договор об аннексии Кореи Японией 1905 г. корейский император подписал, находясь в окружении японской военной охраны. Подписать договор с Германией о протекторате над Чехословакией 1939 г. чехословацкого президента вынудили обстоятельства - угроза бомбардировки Праги германскими воздушными силами.

Традиционная доктрина международного права выделила принуждение представителя как единственный случай недействительности договора при применении силы. Об этом писал уже Э. де Ваттель. По мнению И. Блюнчли, если уполномоченный одной стороны был принужден к согласию с договором путем применения силы другой стороной, то такое согласие недействительно *(419). Подобное положение объясняется тем, что принуждение в отношении государства было постоянным явлением. Анализ практики и теории свидетельствует, что издавна существует норма обычного международного права, согласно которой договор, заключенный в результате принуждения полномочного лица, является недействительным *(420).

Вместе с тем в доктрине было немало противников того, что психологическое воздействие на уполномоченного не влияет на действительность договора. Г. Мартенс и П. Фиоре считали, что только физическое насилие ведет к недействительности договора *(421).

Гарвардский проект охватил как физическое, так и психологическое принуждение. Принуждение понималось как применение давления в отношении лиц, подписывающих договор от имени государства, либо против лиц, от которых зависит ратификация или присоединение к договору. Случаи принуждения коллективных органов известны. Когда оформлялся первый раздел Польши в 1775 г., депутаты сейма были заключены в помещение и находились в нем до тех пор, пока не согласились утвердить договор *(422). В 1915 г. США окружили своими вооруженными силами национальное собрание Гаити и принудили его ратифицировать соглашение *(423). Договор между Англией и Иорданией 1958 г. о военных базах иорданский парламент утвердил в условиях, когда здание было окружено батальоном британских солдат *(424).

Комиссия международного права установила, что существует общее согласие относительно того, что принуждение или угрозы, примененные в отношении лиц, направленные на них самих или на их личные возможности в целях обеспечить подписание, ратификацию, присоединение или одобрение договора, безусловно, делает недействительным полученное таким образом согласие *(425).

Во втором докладе Х. Уолдок предложил п. 2 соответствующей статьи, согласно которому после того, как стало известно о принуждении уполномоченного и "государство ратифицирует, присоединится либо одобрит договор", он не будет недействительным *(426). Большинство членов Комиссии выступили против этого положения, считая, что оно ослабляет значение нормы о недопустимости принуждения уполномоченного. Положение было снято.

Предложенная статья вызвала критику ряда государств. США сочли, что статья идет слишком далеко, предусматривая, что полученное путем насилия согласие лишено юридической силы. Более правильно было бы предусмотреть оспоримость соответствующего договора. Против такого подхода выступили юристы из СССР и ряда других, особенно развивающихся стран. Комиссия решила, что применение насилия в отношении представителя государства в целях обеспечения заключения договора имеет настолько серьезное значение, что статья должна предусматривать абсолютную ничтожность полученного согласия с договором *(427).

Было определено, что статья относится исключительно к принуждению лично представителей, т.е. охватывает любую форму угрозы против их как индивидов, а не органов государства. Эти формы касаются не только угрозы представителю как личности, но и угрозу испортить ему карьеру путем опубликования компрометирующих материалов, а также причинить ущерб члену его семьи.

На Венской конференции в 1968 г. были внесены поправки, согласно которым должно быть ясно, что принуждение осуществляется другим договаривающимся государством, а не третьим государством и даже не третьим лицом. Иначе говоря, принуждение уполномоченного, например, частной компанией, заинтересованной в договоре, исключается.

Между тем известны случаи, когда частные компании вынуждают государство заключить выгодный им договор. Более того, крупные компании иной раз навязывают государствам договоры от своего имени по вопросам, касающимся публичных отношений. Достаточно вспомнить практику Ост-Индской компании. В Нигерии аналогичные функции осуществляла Королевская нигерийская компания. Компания заключила с различными территориальными образованиями Нигерии 360 договоров. Касаясь этих соглашений, нигерийский юрист Крис Океке пишет, что компания имела дело с безграмотными и невежественными людьми, которые не представляли значения договоров *(428).

В 1933 г. Англо-иранская нефтяная компания навязала Ирану ущемляющий его интересы договор. Выступая в мае 1951 г. в меджлисе, премьер-министр Ирана Мосаддык заявил, что договор был подписан под давлением, и Иран не обязан его выполнять *(429). В августе 1951 г. в беседе с представителем Великобритании мусульманский лидер А. Кашани говорил, что договор был заключен под давлением силы, что было признано с трибуны меджлиса Таги-Заде, который его подписал *(430).

На Венской конференции предлагалось также восстановить с помощью поправок отвергнутое Комиссией положение о том, что в случае принуждения уполномоченного договор не становится недействительным с самого начала, а может быть обжалован пострадавшим государством. Это положение было поддержано делегациями Англии, Италии, Филиппин и др. *(431) Делегация Австралии предложила установить временные рамки для объявления договора недействительным.

Советская делегация поддержала проект Комиссии и не согласилась с поправкой США. На конференции мне пришлось отметить, что поправка США подменяет абсолютную недействительность на относительную. В случае ее принятия существенно снизится юридическое значение и моральная сила статьи. Поправка США была отклонена 44 голосами, при 26 - "за" и 13 воздержавшихся. На второй сессии Венской конференции в 1969 г. по предложению Австралии и Камеруна из статьи было исключено слово "лично": "направленные против него лично". Объяснялось это тем, что угрозы могут быть направлены против его родственников *(432).

При подготовке статей по праву договоров с участием организаций Комиссия международного права пришла к выводу: едва ли можно оспорить, что принуждение лица в его личном качестве в отношении представителя организации имеет меньшее значение, чем в случае, если это касается государства. Хотя, разумеется, представитель государства обладает более широкой властью, чем представитель организации, поэтому применение к нему принуждения имеет более серьезное значение.

На Венской конференции по праву договоров с участием международных организаций 1986 г. предложения Комиссии были приняты без изменений. Согласно ст. 51 "Принуждение представителя государства или международной организации" согласие государства или международной организации на обязательность договора, которое было выражено в результате принуждения их представителя действиями или угрозами, направленными против него, не имеет никакого юридического значения.

Комментируя эту статью, А.Н. Талалаев довольно широко толковал понятие силы: "...Под термином "сила" или "принуждение" должны пониматься любые формы насилия: военное, экономическое, политическое, физическое, психическое и т.п." *(433).

 

2. Принуждение государства или международной организации посредством угрозы силой или ее применения

 

На протяжении всей истории в международных отношениях силе принадлежало решающее значение. Международные договоры в значительной мере отражали соотношение сил участников, если и не в формальных положениях, то при их осуществлении. Это обстоятельство признавали и юристы, делая соответствующие выводы. В работе, посвященной обязательствам государств, Г. Еллинек писал, что принуждение не делает договор недействительным, в ином случае "не могло бы существовать ни одного международного договора" *(434).

Значение этого положения для принципа "договоры должны соблюдаться" отмечалось видными юристами. По мнению Дж. Брайерли, "священность договоров" будет "лишь лицемерной фразой, пока право слишком слабо для отрицания действительности договоров, принятых в результате принуждения" *(435).

После принятия Устава ООН все более широкий круг юристов доказывал существование правила о том, что навязанный силой договор недействителен. А.Н. Талалаев писал: "После принятия Устава ООН нужно считать совершенно бесспорным, что применение силы в любой форме к государству в целях заключения им международного договора делает этот последний недействительным..." *(436). Я. Жоурек считал, что "международные договоры, являющиеся результатом применения силы или угрозы применения силы со стороны другого государства, несомненно, следует считать недействительными" *(437).

Существенный вклад в изменение существовавшего положения был внесен практикой Советского государства. Это положение признается и в мировой литературе. Касаясь навязанных силой договоров, Ч. Хайд писал, что такая практика подрывает уважение к святости договоров и при этом ссылался на иную практику Советского государства. Он привел соответствующие положения из договора РСФСР с Турцией 1921 г. и договора с Персией того же года *(438).

В Договоре о дружбе и братстве с Турцией 1921 г. говорилось, что каждая из сторон "соглашается не признавать никаких мирных договоров или иных международных актов, в принятии которых принуждалась бы силой другая из Договаривающихся Сторон" (ст. 1) *(439). Аналогичные положения содержались в ряде других договоров (договоры с Азербайджаном, Арменией, Грузией, Украиной, Персией) *(440).

В 1924 г. было заключено Соглашение об общих принципах для урегулирования вопросов между СССР и Китаем. В нем говорилось, что Правительство СССР "объявляет не имеющими силы все договоры, соглашения и т.д., затрагивающие суверенные права или интересы Китая, заключенные между бывшим царским правительством и какой-либо третьей стороной или сторонами" (ст. 4). Далее содержался отказ от конкретных прав по договорам, навязанных ранее Китаю царским правительством *(441). В том же духе было сформулировано предложение о заключении договора с Японией *(442). СССР не только сам отказался от навязанных Китаю силой договоров, но и призывал к этому другие государства *(443). В свою очередь СССР отказался от Рижского договора с Польшей 1921 г., который был ему навязан *(444).

Политическая сложность решения вопроса о недействительности навязанного силой договора, в том числе и по соображениям внутренней политики, может быть проиллюстрирована историей Мюнхенского соглашения 1938 г. Уже после принятия Парижского пакта 1926 г. западные державы навязали Чехословакии соглашение, которое привело к ее разделу. Выступая 30 сентября 1938 г. в присутствии министров иностранных дел Франции, Англии и Италии, министр иностранных дел Чехословакии Крофта заявил: "от имени Президента Республики и от имени Правительства Чехословакии мы принимаем решение, принятое в Мюнхене без нас и против нас" *(445).

В послевоенный период в ФРГ нашлись те, кто стремился по-своему толковать юридическое значение этого акта. В феврале 1967 г. канцлер ФРГ Кизингер, выступая перед землячеством судетских немцев, заявил, что пока он "исполняет свои обязанности, не может быть и речи о заявлении, аннулирующем Мюнхенское соглашение" *(446). Такая позиция не могла получить международное признание, и правительство ФРГ несколько изменило ее. В середине 1966 г. оно направило ноту Чехословакии, в которой говорилось, что "Мюнхенское соглашение 1938 года было разорвано Гитлером и не имеет никакого территориального значения". Из этого следует, что Мюнхенское соглашение было правомерным и утратило свою силу в результате агрессии нацистской Германии. В ответе правительства Чехословакии говорилось, что правительство ФРГ "должно безоговорочно осудить так называемое Мюнхенское соглашение и официально признать его незаконность с самого начала" *(447). Как известно, СССР приложил значительные усилия к тому, чтобы Мюнхенское соглашение было признано недействительным с самого начала.

Это положение отразилось и на судебной практике. Так, с 1950 по 1956 гг. ряд судов Голландии отказался применять Мюнхенское соглашение, считая, что оно навязано Чехословакии силой *(448).

Особенно активно СССР выступал против договоров, навязанных силой развивающимся странам *(449). Задача была достаточно сложной. Крупные державы продолжали заключать договоры, используя принуждение. Приверженность США к применению силы при заключении договоров констатируют и американские юристы *(450). В заявлении председателя сенатской комиссии по иностранным делам У. Фулбрайта о договоре с Панамой 1903 г. говорилось, что "этот договор был заключен при обстоятельствах, делающих мало чести Соединенным Штатам. Президент Т. Рузвельт похвалялся, что "взял Панаму", а затем стал вести переговоры насчет договора о Панамском канале..." *(451). Прошло более полувека, а США при заключении договора о Панамском канале, как и прежде, использовали давление *(452).

Страны Латинской Америки были основным полем, где процветала американская политика навязывания договоров силой. Состоявшийся в 1953 г. в Рио-де-Жанейро Континентальный конгресс юристов-демократов осудил как нарушающие нормы международного права и представляющие чрезвычайную опасность для независимости латиноамериканских народов двусторонние военные соглашения, навязываемые Соединенными Штатами *(453).

Аналогичные методы применялись и в отношении других стран. Так, в январе 1970 г. президент Филиппин Маркос заявил, что он будет добиваться пересмотра неравноправных соглашений, которые были навязаны Соединенными Штатами вскоре после провозглашения независимости Филиппин *(454).

Принуждение к заключению договоров известно и другим крупным державам. В июле 1971 г. правительство Мальты заявило о денонсации договора об обороне, навязанного ей Англией. Чтобы оказать давление на Мальту, Англия перебросила на остров подразделение своих "коммандос" *(455). Выступая в Генеральной Ассамблее ООН, представители Йемена и Афганистана говорили, что навязанные Францией Алжиру договоры не могут быть законными *(456).

Несмотря на широкое использование насилия при заключении упомянутых и ряда других договоров, нельзя не констатировать, что в современных условиях такие случаи встречаются реже. Существенную роль в этом играет международное право.

Как известно, Статут Лиги Наций не запретил применение силы. Тем не менее многие юристы полагали, что в определенной мере он "поставил войны вне закона: Соответственно, можно утверждать, что эти запрещения международного права как высшие нормы делают недействительными несовместимые с ними договоры о союзе и нейтралитете" *(457).

О недействительности договоров, навязанных силой, свидетельствует и практика Лиги Наций, особенно после заключения Парижского пакта об отказе от войны 1926 г. С этого момента недействительность договоров, навязанных силой, находит отражение в дипломатической практике *(458). В связи с вторжением Японии в Манчжурию 11 марта 1932 г. Ассамблея Лиги приняла резолюцию, которая рекомендовала членам "не признавать любое положение, договор или соглашение, которые созданы при помощи методов, противных Статуту Лиги Наций и Парижскому пакту" *(459).

В 1940 г. американские государства заключили Гаванскую конвенцию, содержавшую положение о непризнании договоров, навязанных силой *(460).

Наконец, Устав ООН четко закрепил принцип неприменения силы, обязав государства воздерживаться в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения.

Несмотря на это, проблема недействительности договоров, навязанных силой, решалась в Комиссии международного права далеко не просто. Юрист-теоретик Г. Лаутерпахт в своем первом докладе высказался за недействительность договоров, навязанных силой, и счел, что речь идет о кодификации позитивного международного права. Он предложил четко аргументированную позицию: в международном праве произошли изменения, поэтому речь идет "не о прогрессивном развитии международного права в одном из существенных аспектов". Одновременно он отметил, что государства могут злоупотреблять этим положением и оговорил, что для его реализации необходимо решение Международного Суда (A/CN.4/63).

С другой стороны, следующий докладчик, юридический советник британского ведомства иностранных дел Дж. Фицморис, признав широкое распространение мнения о недействительности таких договоров, вместе с тем счел, что практические трудности, связанные с признанием принуждения как основания для недействительности договоров, слишком велики. Соответственно, он предложил, что вопрос должен решаться в общем плане. Что же касается договоров, то нецелесообразно пытаться решить проблему изолированно (A/CN.4/115).

Х. Уолдок признал трудности, отмеченные предыдущим докладчиком, побудившие его исключить понятие "принуждение" из проекта статей. Вместе с тем он счел, что нельзя исключить упоминание самого принципа, который вытекает из наиболее важного положения Устава ООН и прямое отношение которого к действительности договоров не может подвергаться сомнению. Тем не менее предложенная им статья содержала ряд оговорок. В частности, она предусматривала, что если после ликвидации принуждения государство продолжает применять договор, то положение о его недействительности не применяется.

Х. Уолдок отмечал, что "принуждение" не должно распространяться на иные формы принуждения, на политическое или экономическое принуждение. Заслуживает внимания следующая мысль Х. Уолдока: "...Применение политического или экономического давления является частью нормальных отношений между государствами, а международное право, как представляется, не содержит критериев, необходимых для формулирования различий между законными и незаконными формами давления при выражении согласия с договором". Поэтому опасно при современном состоянии международного права распространить понятие "принуждение" за пределы незаконного использования силы или угрозы силой *(461).

В результате обсуждения Комиссия в 1963 г. приняла комментарий, в котором говорилось, что "недействительность договора, заключенного путем противоправной угрозы силой или ее применения, представляет собой принцип, являющийся "lex lata" в международном праве наших дней" *(462).

При обсуждении предложенного Х. Уолдоком проекта в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН в 1963 г. статья вызвала недовольство большинства представителей. Против отражения в проекте положения о недействительности навязанных силой договоров высказались лишь США и Англия *(463). С учетом этого Комиссия исключила из статьи положения, ослаблявшие общий принцип - договоры, навязанные силой, недействительны. Было сочтено, что Устав ООН и практика этой организации дают основания заключить, что недействительность договора, заключенного в результате противоправной угрозы или применения силы, является принципом позитивного международного права.

В ходе обсуждения в Комиссии ряд членов высказали мнение, что некоторые иные формы принуждения, в том числе причиняющие серьезный вред экономике, должны быть отражены в статье. Комиссия все же решила определить принуждение в формуле Устава ООН: "угроза или применение силы в нарушение принципов Устава". Конкретные виды актов, охватываемых этой формулой, следует оставить для определения практикой толкования соответствующего положения Устава.

Было решено, что речь должна идти о нарушении принципов Устава, а не о нарушении Устава, с тем чтобы статья была применима не только к членам ООН. Как известно, принципы Устава являются частью общего международного права. Договор должен быть недействительным с самого начала, что даст возможность пострадавшему государству установить равноправные отношения с другим государством.

В отзывах правительств были поставлены вопросы о времени действия статьи и о том, с какого времени ее положения должны применяться. Комиссия решила, что вопрос об обратном действии статьи, о ее влиянии на договоры, заключенные до установления соответствующей нормы, не возникает. Юридический факт должен оцениваться в свете современного ему права. В частности, было отмечено, что правило о непризнании навязанных силой договоров с самого начала не применяется к мирным и иным договорам, заключенным в результате принуждения до утверждения в современном праве нормы об угрозе и применении силы *(464). Иначе говоря, навязанные в прошлом силой договоры не могут быть признаны недействительными с самого начала. Однако это не исключает возможности признания их недействительными в свете современного международного права.

Недействительность договоров, которые в прошлом были навязаны силой, вытекает из того, что неприменение силы является императивным принципом международного права. Между тем в случае возникновения новой императивной нормы общего международного права любой существующий договор, который ей противоречит, становится недействительным (ст. 62 Венских конвенций).

На Венской конференции проект статьи подвергся оживленной дискуссии *(465). Подчеркивалось, что статья представляет собой наиболее важное положение в ч. V Конвенции "Недействительность, прекращение и приостановление действия договоров" (Франция, Гана и др.). Был предложен ряд поправок. Основное внимание было привлечено к поправке, представленной 19 развивающимися государствами. Согласно этой поправке, статья должна охватывать не только военное, но также политическое и экономическое принуждение. В подтверждение приводились многочисленные акты развивающихся стран. Так, согласно Уставу Организации американских государств запрещены не только военные, но также иные формы принуждения, направленные против личности государства, включая меры экономического и политического характера. Применение таких мер противоречит принципам самоопределения и суверенного равенства государств.

Сторонники поправки утверждали, что такого рода давление доказало, что оно не менее опасно, чем применение вооруженных сил (Сирия). Современный неоколониализм прибегает к менее откровенным мерам применения насилия (Куба, Алжир).

Противники поправки ссылались на то, что Устав ООН запрещает лишь военную силу (Австралия, Англия). Конференция не вправе вносить изменения в Устав ООН (Англия, Италия, Новая Зеландия). Ссылались на то, что вопрос об иных мерах насилия не определен достаточно точно, и потому принятие поправки оставит на усмотрение отдельного государства отступление от принципа "договоры должны соблюдаться".

Со своей стороны сторонники поправки считали, что конференция вполне компетентна определять выражения, которые она принимает (Индия). Каково бы ни было содержание соответствующих положений Устава ООН, сегодня оно может иметь лишь то значение, которое придается им современной практикой и современной ситуацией (Гана). По мнению представителя Кубы, при должном толковании духа Устава, осудившего все неправомерные формы любого вида, он может в определенных случаях охватывать принуждение, которое эксплуатирует потребности государств в развитии.

Позиция СССР была изложена главой делегации О.Н. Хлестовым. Он заявил, что его делегация придает особое значение обсуждаемой статье. Статья усилит международное право и защитит слабые государства от насилия. Он также напомнил о роли Советского государства, всегда выступавшего против применения силы в отношениях между государствами. Была поддержана поправка о политическом и экономическом принуждении. Кроме того, положительное отношение нашла поправка о том, что речь идет о принципах международного права, воплощенных в Уставе ООН *(466). Из этого следует, что соответствующие принципы существовали и до Устава, который лишь воплотил их.

Замечу, что возражавшие против поправки о иных формах насилия не отрицали значение политического и экономического принуждения. Австралия заявила, что экономическое и политическое давление заслуживают морального осуждения, но нельзя превратить это в норму права, делающую недействительными договоры в силу такого давления. По мнению Японии, нельзя считать, что политическое или экономическое принуждение не заслуживает осуждения, но соответствующее понятие не определено, и потому его включение в Конвенцию не будет оправданно. По мнению делегата Канады, его страна всегда возражала против давления - военного, политического или экономического, но в то же время она желает, чтобы будущая Конвенция сохранила уважение к договорам.

Поправка 19 государств получила поддержку большинства государств. Тем не менее было принято во внимание мнение ряда делегаций о том, что решение должно получить положительную оценку всех государств. Наиболее важно, чтобы Конвенция о праве договоров стала универсальной по мере возможности и получила наибольшую поддержку (Швейцария).

Представитель США отметил, что статья является одной из центральных в числе предложенных для включения в Конвенцию и ее окончательный текст будет играть важную роль в определении позиции американской делегации относительно Конвенции в целом. Включение в Конвенцию концепции "экономического или политического принуждения" может быть причиной для отказа от Конвенции государств, не согласных с этим определением.

В результате было решено принять предложенную Комиссией статью с некоторыми поправками. Одновременно Общим комитетом была подготовлена Декларация о запрещении применения военного, политического или экономического принуждения при заключении договоров. Она была включена в Заключительный акт Конференции. Декларация осудила "угрозу или применение каким бы то ни было государством в любой форме военного, политического или экономического давления в нарушение принципа суверенного равенства государств и свободы согласия, чтобы принудить другое государство совершить тот или иной акт, относящийся к заключению договора" *(467).

С учетом всех этих обстоятельств поправка 19 государств была снята. При этом было заявлено, что договорные отношения будут регулироваться положениями принятой статьи и декларацией, которая ее сопровождает (Кипр и др.) *(468). Некоторые из развивающихся стран заявили, что отныне выражение "угроза или применение силы" должно пониматься в широком смысле, включая угрозу и применение давления в любой форме, будь то военное, политическое, психологическое или экономическое (Сирия). Подчеркивалось, что отчеты Конференции должны быть исключительно четкими, с тем чтобы будущие толкования рассматриваемой статьи понимались так, как об этом говорилось (Афганистан).

Указывалось также, что предложенный Комиссией проект может быть принят лишь в том случае, если решение не сможет приниматься государством односторонне (Голландия).

При обсуждении статьи были высказаны две различные точки зрения о времени ее применения. Одни делегации считали, что договоры, заключенные в результате применения силы до принятия Устава ООН, остаются действительными. По мнению других, такие договоры утрачивают свою действительность после установления новых норм международного права. Как уже отмечалось, принцип неприменения силы относится к числу императивных норм и был выделен в отдельную статью его значения для права договоров. Поэтому навязанные силой договоры становятся недействительными с момента утверждения принципа неприменения силы.

Статья была принята 98 голосами - "за", при 5 воздержавшихся *(469). Принятая статья расценивалась по-разному. Одни полагали, что она представляет собой шаг вперед в международном праве (Алжир, Италия, Куба и др.). По мнению других, она закрепляет норму позитивного права (СССР, Болгария, Швеция, Аргентина, Англия, Бельгия). Рассматривая этот вопрос, председатель Общего комитета Венской конференции 1968-1969 гг. Т. Элайес пришел к выводу о несостоятельности утверждения об устарелости положения о недействительности навязанных договоров, о том, что "настойчивость третьего мира на включении положения о недействительности насильственно навязанных договоров в Венскую конвенцию была необходимой или слишком далеко идущей" *(470).

При подготовке проекта Конвенции о праве договоров с участием международных организаций в Комиссии международного права были высказаны различные мнения. Британский юрист Ф. Вэллет говорил, что статья о принуждении относительно международных организаций является надуманной. Однако Комиссия сочла, что статья имеет отношение и к международным организациям. При этом было уделено внимание тому, охватывает ли понятие "принуждения" меры политические и экономические. Проанализировав целый ряд резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, Комиссия пришла к выводу, что они поддерживают точку зрения, согласно которой "запрещение принуждения, установленное принципами международного права, воплощенными в Уставе, выходит за пределы вооруженной силы".

Тем не менее было решено не менять формулировку соответствующей, 52 статьи Венской конвенции 1969 г., которая в общей форме охватывает все развитие международного права. Комиссия указала, что Устав ООН признает действие региональных учреждений по поддержанию мира и требует, чтобы их действия соответствовали Уставу. Такие действия "фактически могут нарушать принципы международного права, воплощенные в Уставе" *(471).

На Венской конференции по праву договоров с участием международных организаций были высказаны те же мнения, что и в Комиссии международного права. В конечном счете было решено принять предложенный ею проект без голосования *(472). Статья 52 "Принуждение государства или международной организации посредством угрозы силой или ее применения" закрепила норму о том, что договор является ничтожным, если его заключение явилось результатом угрозы силой или ее применения в нарушение принципов международного права, воплощенных в Уставе ООН.

Подтверждением того, что международная организация может применять силу в нарушение принципов, воплощенных в Уставе ООН, служат военные действия НАТО против Югославии в 1999 г., которые содействовали ликвидации этого государства. Поскольку юрисдикция Международного Суда не распространяется на организации, Югославия обратилась в Суд с тем, чтобы он принял приказ о приостановлении военных действий государствами - членами НАТО. Суд решил, что он не обладает в данном случае юрисдикцией. Вместе с тем он отметил факт продолжения убийств и страданий в Югославии. Было отмечено, что Суд крайне озабочен применением силы в Югославии: "В сложившихся условиях такое применение поднимает очень серьезные проблемы международного права" *(473).

Банковичи и ряд других граждан Югославии в 1999 г. обратились в Европейский суд по правам человека с тем, чтобы он вынес решение, касающееся бомбардировок Югославии европейскими странами НАТО, причиняющих большие потери. Суд отказался удовлетворить жалобу, в основном руководствуясь процессуальными моментами.

Таким образом, применение силы при заключении договора противоречит одному из основных принципов международного права - принципу неприменения силы, который носит императивный характер. Именно в таком плане он отмечается в международных актах *(474). Несмотря на то что применение силы при заключении договоров является частью более общего принципа, это положение было выделено в особую статью, поскольку его нарушение наиболее часто встречалось в международных отношениях.

 

3. Договоры, противоречащие императивным нормам общего международного права

 

В прошлом система международных отношений не достигала уровня целостности и организованности, необходимых для того, чтобы служить социально-политической основой для существования комплекса императивных норм. Особые интересы государств, прежде всего крупных, доминировали над общими интересами. Международное право носило в высшей мере ограниченный характер и, соответственно, было предельно диспозитивным. В нем господствовал принцип свободы договоров: государства по взаимному соглашению могли отступать от любой нормы.

Соответственно, в доктрине отрицалось существование норм императивного характера, говорилось о полной свободе государств заключать договоры, которая была ограничена лишь случаем противоречий с договорами, заключенными с иными государствами *(475). Тем не менее некоторые юристы издавна считали, что существует особая категория норм, нарушение которых порождает особую ответственность. Эмер де Ваттель в XVIII в. писал, что если государство грубо нарушает права других государств, попирает высший интерес безопасности человеческого общества, то это дает право другим государствам объединиться для наказания такого государства *(476).

Блюнчли (XIX в.) полагал, что договоры, содержание которых нарушает общепризнанные права человека или императивные нормы международного права, лишены юридической силы *(477). Однако большинство юристов отрицало существование императивных норм. Так, Г. Кельзен считал, что доктрине международного права не удалось доказать существование всеобщих императивных норм, изменение которых не может быть достигнуто путем заключения договора *(478). Даже в 1965 г. Дж. Шварценбергер утверждал, что международному праву не известны какие-либо нормы jus cogens *(479). В отечественной доктрине вопрос о возникновении императивных норм был рассмотрен Л.А. Алексидзе и Л.Н. Шестаковым *(480).

Природа императивных норм довольно обстоятельно обсуждалась в Комиссии международного права *(481). Большинство участников обсуждения обратили внимание на то, что императивные нормы выражают общие интересы государств, международного сообщества в целом. Та же мысль подчеркивалась и в отзывах ряда правительств и высказывалась в ходе обсуждения проекта статей в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи. Отметив данное обстоятельство, А. Фердросс сказал, что речь идет об интересах всего человечества *(482).

На этом основании был сделан вывод, что статьи о праве договоров должны учесть существование определенных норм и принципов, от которых государства не могут отклоняться на основе двусторонних и региональных договоров *(483). Эта позиция с самого начала была поддержана отечественной наукой международного права. Р.Л. Бобров писал: "Содержащиеся в тех или иных международных договорах положения, противоречащие основным принципам международного права, не могут считаться действительными" *(484).

При обсуждении ряд членов Комиссии международного права, как и докладчик, высказали мнение, что императивные нормы связаны с понятием публичного порядка (М. Яссин, М. Бартош и др.) *(485). Вместе с тем некоторые члены Комиссии скептически отнеслись к концепции публичного порядка. Г.И. Тункин заявил, что понятие международного публичного порядка является в высшей мере дискуссионным и принадлежит скорее к теории, чем к практике *(486).

Представляется, однако, что одна из характерных черт современного международного права состоит в утверждении в нем концепции международного публичного порядка, в основе которого лежит комплекс принципов и норм организации международного сообщества, необходимых для его нормального функционирования. Эти принципы закрепляет исторически достигнутый уровень цивилизованности, гуманизма и демократии. Делается это в особом юридическом порядке - с помощью императивных норм. Основные из них нашли отражение в Уставе ООН.

В докладе Х. Уолдока 1963 г. о праве договоров приведенное положение нашло подтверждение: "Право Устава, касающееся использования силы и развития, пока еще отличающееся от международного уголовного права, предполагает существование международного публичного порядка, содержащего нормы, обладающие характером jus cogens". На этом основании был сделан вывод, что статьи должны учесть существование определенных норм и принципов, от которых государства не могут отклоняться на основе двусторонних и региональных договоров *(487). В результате был предложен проект ст. 13, п. 1 которой гласил: "Договор противоречит международному праву и недействителен, если его объект или его осуществление сопряжены с нарушением общей нормы или принципа международного права, обладающих характером jus cogens".

В комментарии к статье об императивных нормах Комиссия отметила: сегодня нельзя отрицать, что свобода договоров не ограничивается рядом норм. Отмечалось также, что наличие таких норм - новое явление. При этом были отмечены возникающие проблемы. Первая из них - отсутствие простого критерия, при помощи которого можно определить принадлежность нормы к категории императивных. Вторая проблема состоит в трудности применения императивных норм в отсутствие соответствующих механизмов объективного решения. По этому поводу было указано, что в данном случае возникает такое же положение, как и с иными случаями недействительности договоров.

Комиссия отказалась привести в статье императивные нормы, указав, что они неизбежно модифицируются. В качестве примера были названы:

- договоры, предусматривающие применение силы вопреки Уставу ООН;

- договоры, предусматривающие совершение любого иного криминального действия по международному праву;

- договоры, предусматривающие совершение таких действий, как торговля рабами, пиратство или геноцид *(488).

Возражавшие против предложенной статьи правительства и теоретики ссылались на то, что до сих пор трудно определить, какие принципы и нормы носят императивный характер. Это понимал и докладчик. Тем не менее в конечном счете Комиссия приняла статью о ничтожности договоров, противоречащих императивным нормам международного права (jus cogens).

Статья активно обсуждалась на Венской конференции. Выступив в самом начале дискуссии, глава советской делегации О.Н. Хлестов сказал, что статья является одной из наиболее важных во всем проекте. Отметив возможные расхождения относительно содержания императивных норм, он подчеркнул, что при всех условиях последние включают такие принципы, как ненападения и невмешательства, суверенного равенства, национального самоопределения и иные принципы, указанные в ст. 1 и 2 Устава ООН *(489).

Другие великие державы отнеслись к проекту статьи критически *(490). В конце концов, Франция проголосовала против проекта статьи, а Англия воздержалась. Конференция позитивно оценила согласие США с измененным проектом статьи. При этом к категории императивных норм они отнесли нормы, указанные в комментарии Комиссии. На Конференции отмечались и иные императивные нормы, например, нормы Женевских конвенций о защите жертв войны и Конвенции ВТО (Швейцария).

Как уже отмечалось, в комментарии к проекту статей о праве договоров Комиссия международного права утверждала, что "появление норм, обладающих характером "jus cogens", - сравнительно новое явление" *(491). Многие считают, что концепция императивных норм была введена в позитивное международное право Венской конвенцией о праве договоров, а до этого существовала лишь в доктрине и праве естественном *(492). Однако и это мнение разделяется не всеми. В. Давид пишет, что нельзя говорить, будто традиционное международное право не знало элементов императивного права. Вместе с тем он признает, что их применение было ограничено правилом о свободе договоров *(493).

Как видим, в отношении времени появления императивных норм в доктрине высказываются самые различные взгляды. Думается, однако, что без императивных норм не могло обойтись и международное право прошлого. Императивным был принцип "договоры должны соблюдаться". Без этого международное право не могло бы функционировать. Императивными нормами были нормы, запрещающие пиратство и работорговлю, императивным был принцип свободы открытого моря.

Замечу, что некоторые юристы оспаривают императивный характер принципа "договоры должны соблюдаться". Т. Элайес при этом ссылается на то, что принцип допускает исключения, одним из которых является clausula rebus sic stantibus *(494). Представляется, однако, что характерная черта императивных норм состоит не в отсутствии исключений, а в том, что такие исключения не могут устанавливаться соглашением отдельных государств. Известно, что даже такой принцип, как неприменение силы, имеет исключение - право на самооборону. На Венской конференции ряд делегаций отмечали, что императивные нормы существовали и ранее (например, делегация Польши).

В Комиссии и на Венской конференции подчеркивалась неизбежность изменения императивных норм. В связи с этим следует сказать, что речь должна идти не об изменении, а о развитии комплекса этих норм. Закрепив достижения человеческой цивилизации, они могут быть лишь дополнены, развиты, но не отменены. На Венской конференции отмечалось, что императивные нормы можно будет легко отличить, поскольку они будут упрочивать и развивать общественный порядок (см., например, выступление представителя Эквадора).

На Венской конференции обсуждался и вопрос об источнике императивных норм. Ряд делегаций поддержали мнение Комиссии о том, что они будут развиваться при помощи универсальных договоров, которые выражают согласие международного сообщества (Греция). Вместе с тем было высказано и иное мнение, согласно которому соглашение является вторым источником, в то время как обычай является первым источником (Италия). Думается, что правы были те, кто считал, что форма источника императивных норм не имеет существенного значения. Некоторые из них конвенционные, другие - обычные (Польша).

На Венской конференции было уделено внимание вопросу о порядке принятия императивных норм. Конференция не согласилась с мнением о необходимости для этого простого большинства государств. Наиболее критически к этому положению отнеслась делегация Франции, заявившая, что если статья будет толковаться так, что большинство сможет создавать императивные нормы, которые будут действовать между всеми, то результатом явится создание нового международного источника, лишенного контроля и всякой ответственности *(495).

Было высказано мнение, представлявшее иную крайность. Согласно ему, для принятия императивных норм необходимо всеобщее согласие. Подобную точку зрения высказала делегация Бразилии. Конференция обоснованно сочла, что достичь этого будет нереально.

Наибольшую поддержку получило мнение, высказанное представителем Ирака, согласно которому для принятия рассматриваемых норм необходимо согласие преобладающего большинства государств (см., например, выступление представителя Чехословакии) *(496). По мнению США, для этого необходимо, как минимум, отсутствие несогласия любого важного элемента международного сообщества *(497).

Анализ высказанных на конференции мнений дает основание сделать вывод, что императивные нормы должны приниматься подавляющим большинством государств, включающим все континенты и основные правовые системы. В связи с этим замечу, что в прошлом общепризнанные нормы создавались ограниченным числом государств, в основном крупных. Однако этот порядок носил фактический, а не юридический характер. Ныне порядок создания императивных норм приобрел юридическое значение.

Установление института императивных норм означало признание того, что в силу исторического развития международное сообщество превратилось в социально-политическую систему, от нормального функционирования которой зависят жизненно важные интересы каждого государства. Это потребовало существенного повышения роли международного права и признания существования в международном сообществе того, что внутри государств называется публичным порядком. Данное обстоятельство подчеркивалось многими делегациями. Представитель ФРГ заявил, что возросшая взаимозависимость государств привела к созданию определенных основополагающих норм в качестве императивных, отступление от которых недопустимо. Он, как и рядом других делегатов, отметил роль науки в создании этого института *(498).

Многие делегации подчеркивали моральное значение рассматриваемой статьи. Делегат Бельгии даже заявил, что он приветствует введение в международные договорные отношения этических принципов *(499). По мнению же делегации США, государства не могут освобождаться от договора, делая вид, что это диктуется их собственным пониманием высшей морали, воплощенной в императивных нормах *(500). На самом деле императивные нормы воплотили общепризнанные нормы морали, придав им юридическую силу. В оправдание отказа от договора государства могут ссылаться не на нормы морали, а на соответствующие нормы права.

На конференции было высказано мнение о том, что договор, противоречащий императивной норме, не будет обязательно недействителен в целом, если лишь некоторые из его положений противоречат такой норме (Филиппины). Однако большинство участников конференции придерживались иного мнения. Они сочли, что невозможно сделать недействительным лишь часть договора, противоречащую императивной норме, и оставить в силе остальную его часть (Англия и др). Действительно, императивные норы носят настолько основополагающий характер, что трудно представить себе договор, в котором лишь отдельные положения противоречат им, не делая его недействительным в целом.

Поднимался также вопрос о том, как будет применяться статья об императивных нормах. Большинство решило, что институционные трудности международного права не могут быть основанием для отрицания реально существующей системы императивных норм (Швейцария и др.) *(501).

Статья об императивных нормах была принята значительным большинством: 87 голосов - "за", "против" 8, воздержались 12.

Проблема императивных норм вновь возникла при обсуждении проекта статей о праве договоров с участием международных организаций. Комиссия международного права сочла, что императивные нормы применяются к международным организациям, как и к государствам. Организации - результат соглашения государств и являются их созданием. Поэтому едва ли правильно считать, что государства могут освободиться от соблюдения императивных норм, создав организацию *(502). Соответствующая статья с редакционным изменением и была предложена Венской конференции по праву международных договоров, которая ее одобрила *(503).

Статья 53 "Договоры, противоречащие императивным нормам общего международного права (jus cogens)", содержащаяся в Конвенции 1986 г., установила, что договор является ничтожным, если в момент заключения он противоречит императивной норме общего международного права. Здесь же указано, что поскольку это касается данной Конвенции, то императивная норма общего международного права является нормой, которая принимается и признается международным сообществом государств в целом как норма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена только последующей нормой общего международного права, носящей такой же характер.

Императивные нормы, признанные сообществом государств, становятся обязательными и для международных организаций. Роль последних в подготовке и признании, а также в развитии этих норм может быть весьма существенной.

Вопрос об ответственности за нарушение императивных норм активно обсуждался в Комиссии международного права и на Генеральной Ассамблее ООН при обсуждении проекта статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния. Докладчик Р. Аго на основе обстоятельного анализа теории и практики предложил выделить особо серьезные нарушения международного права в особую категорию, определив ее как международные преступления *(504).

Комиссия исходила из необходимости такого выделения особо тяжких правонарушений, когда они касаются, в частности, императивных норм международного права. Особое значение этих норм для международного сообщества, важность охраняемых ими интересов требуют особой ответственности за их нарушение.

СССР поддержал проект предложенной статьи, подчеркнув, что она "особо выделила и квалифицировала как международные преступления такие международно-противоправные действия государств, которые нарушают обязательства, имеющие серьезное значение для обеспечения жизненно важных интересов международного сообщества". К их числу были отнесены акты агрессии, насильственного поддержания колониального угнетения, геноцид, апартеид *(505).

Значительное число западных государств выступило против проекта статьи, ссылаясь на то, что она криминализирует ответственность государства и тем самым вступает в противоречие с международным правом, которому неизвестны различные виды ответственности. На самом деле, как отмечалось в Комиссии, термин "преступление" использовался для того, чтобы выделить особо тяжкие правонарушения и не имеет никакого отношения к уголовному праву.

Выступая в Комиссии, автор этих строк отметил, что ответственность государств по международному праву не является ни гражданско-правовой, как считают многие юристы, ни уголовной. Она является международно-правовой. Термин "преступление" используется условно для выделения особо тяжких правонарушений. Тем не менее, учитывая разные мнения членов, необходим поиск компромисса. Это возможно путем создания особой категории наиболее серьезных правонарушений, которая включала такие акты, как агрессия, геноцид и т.п. *(506)

В общем, Комиссия пошла по этому пути. Была принята глава, озаглавленная "Серьезные нарушения обязательств перед международным сообществом в целом". Правительство России поддержало закрепленный в проекте статей дифференцированный подход к правонарушениям в зависимости от степени их тяжести. Было отмечено, что понятие императивных норм признано в международной практике, в практике международных и национальных судов, в теории права *(507). Большинство государств поддержало достигнутый компромисс. Однако некоторые правительства выступили против использования термина "международное сообщество" в данном случае. В результате Генеральная Ассамблея ООН одобрила включение в ч. II статьей об ответственности государств гл. III под названием "Серьезные нарушения обязательств, вытекающих из императивных норм общего международного права". Статья 40 этой главы определила, что глава применяется к международной ответственности, которую влечет за собой серьезное нарушение государством обязательства, вытекающего из императивной нормы международного права. Нарушение такого обязательства является серьезным, если оно сопряжено с грубым или систематическим невыполнением обязательства несущим ответственность государством.

Как видим, речь идет не просто о нарушении императивной нормы, а о его грубом или систематическом нарушении. Это положение касается не только действий того или иного государства, но и договоров, содержание или осуществление которых подпадает под указанную статью. За это стороны несут особую ответственность.

Закрепление в Статьях об ответственности государств концепции "серьезных нарушений обязательств, вытекающих из императивных норм общего международного права", представляет собой значительный шаг в прогрессивном развитии этого права. В условиях нарастающей глобализации все большее число жизненно важных проблем человечества может быть решено лишь совместными усилиями государств. Одной из таких проблем является поддержание международного правопорядка, особенно в той части, которая касается основных прав государства и человека.

Таким образом, в послевоенный период был создан новый международный правопорядок. Международное сообщество приняло общественный порядок, основанный на императивных нормах международного права. Международные договоры должны действовать в рамках этого порядка. Главная задача состоит в исключении силы в международных отношениях.

На протяжении всей истории сила играла решающую роль во взаимоотношениях государств. Это положение нашло отражение в трудах Макиавелли, Гобса и др. Правда, большинство юристов-международников отстаивали мирные принципы. Но были среди них и такие, которые придерживались "позиции силы". Так, А. Лассон отрицал саму возможность правового общения государств и утверждал, что в межгосударственных отношениях "все решается только силой" *(508).

В годы холодной войны Г. Моргентау основал школу "реалистов", по мнению которых могущество и сила являются основой международных отношений. Г. Шварценбергер утверждал: "сила, а не право, является преобладающим фактором в мировых делах..." *(509). Аналогичного мнения придерживались и некоторые видные американские юристы *(510). В то время К. Дейч констатировал, что "понятие силы как основы международной политики все еще значительно распространено в широкой печати и даже среди службы внешних сношений и военных кругов многих стран" *(511).

В подтверждение можно привести работу известного юриста И. Деттер де Люпис. Автор считает, что не все неравные договоры недействительны. Если считать все неравные договоры "недействительными, то это лишь поставило бы под угрозу норму pacta sunt servanda" *(512). Это мнение в значительной мере обусловлено практикой крупных держав.

Тем не менее большинство юристов подчеркивали значение принципа запрещения применения силы. Известный американский юрист У. Дженкс писал: "Каждая правовая система в процессе развития должна охватить проблему утверждения эффективных ограничений применения силы и обеспечить ответственность; в этом заключена сущность всей концепции должного правового процесса" *(513).

С учетом сказанного представляет интерес практика Советского государства, когда оно следовало принципам, провозглашенным Октябрьской революцией. В Декрете о мире 1917 г. предлагалось всем воюющим "начать немедленно переговоры о справедливом демократическом мире". При этом правительство основывалось на своем понимании правового содержания демократии. Кроме того, было решено приступить к опубликованию тайных договоров прежних правительств России. Все содержание этих договоров в той мере, в какой оно было направлено к удержанию или увеличению аннексий великороссов, объявлялось безусловно и немедленно отмененным *(514).

CCCР не раз подчеркивал свое резко отрицательное отношение к актам, которые могут способствовать угнетению народов или подготовке новых войн. В заявлении М.М. Литвинова в июле 1930 г. говорилось: "Мы останемся абсолютно чуждыми и враждебными таким международным акциям, которые в какой-либо мере могут способствовать угнетению одних народов другими или подготовке новых войн" *(515).

Советское государство с самого начала считало, что договоры должны заключаться на основе строгого соблюдения прав заинтересованных государств и народов. В телеграмме народного комиссара по иностранным делам правительству Румынии (октябрь 1920 г.) говорилось, что основой, на которой Российское правительство "предполагает вести переговоры с Румынией, сводится в точному соблюдению прав заинтересованных государств и народов..." *(516).

Россия выступила против прежних методов великих держав, считающихся лишь с интересами своего владычества, и заявила, что "решения, основанные не на принципе равенства и взаимности, не могут быть действительными" *(517).

В 1924 г. СССР заключил договор с Китаем, содержавший обязательство не заключать договоров в ущерб правам и интересам договаривающихся сторон *(518). В послевоенный период СССР продолжал отстаивать позицию, согласно которой договор не должен ущемлять права сторон *(519).

Декретом СНК был отменен ряд договоров с другими странами. Одной из причин этого было названо их противоречие принципу самоопределения наций *(520). Значение этого положения подчеркивалось и в других документах. В Меморандуме Российско-Украинско-Грузинской делегации на Лозаннской конференции 1922 г. говорилось, что Советские республики отвергли трактаты, "которые были осуществлены в нарушение принципа самоопределения народов" *(521). В дальнейшем СССР требовал полностью аннулировать соглашения колониального характера, которые направлены на ограничение суверенитета вновь возникающих независимых государств *(522). Подчеркивалось, что "государственный суверенитет включает в себя и такие элементы как: право государства заключать договоры с другими государствами как равного с равным" *(523). СССР не раз отмечал, что договоры "ни в коей мере не должны вести к какому-либо вмешательству во внутренние дела" *(524).

Советское государство выступало против практики заключения договоров при помощи силы. Это положение было в самом начале использовано для освобождения от навязанного ему силой Брестского договора 1918 г. Постановление ВЦИК об аннулировании Брест-Литовского договора от 13 ноября 1918 г. охарактеризовало его как насильнический мир *(525). Следует заметить, что с этим согласилось и новое правительство Германии *(526).

Особое внимание уделялось положению о том, чтобы договоры не угрожали миру, не имели агрессивного характера. В интервью в январе 1924 г. Г.В. Чичерин сказал: "Мы никогда не вступим с другими правительствами в союзы, имеющие агрессивный характер или наносящие вред другим народам" *(527). После принятия Устава ООН СССР не раз указывал на незаконность соглашений, нарушающих интересы мира *(528).

Как видим, СССР отрицательно относился к договорам, противоречащим принципам, которые в дальнейшем были воплощены в Уставе ООН. В Постановлении Съезда народных депутатов СССР "Об основных направлениях внутренней и внешней политики СССР" 1989 г. было сказано: "Недопустимы применение силы и угрозы силой в целях достижения каких-либо политических, экономических или иных целей; в отношениях с другими странами непреложно уважение суверенитета, независимости, территориальной целостности..." *(529).

Необходимость неприменения силы подчеркивалась государственными деятелями и других стран, включая США. В речи президента Дж. Картера на Генеральной Ассамблее ООН 1977 г. говорилось: "Если мы не установим кодекс международного поведения, который бы считал применение насилия все более недопустимым в целях достижения национальных интересов, то мы покончим со всеобщей мечтой о человеческом развитии и полном процветании человеческих свобод" *(530).

Однако реальная политика США не соответствовала этому тезису. В результате противостояния двух сверхдержав удалось предотвратить главную опасность - ядерную катастрофу. Однако применение силы продолжало оставаться в арсенале США. Достаточно вспомнить агрессию против Вьетнама, а также применение вооруженных сил в странах Латинской Америки. Эти действия вызвали оппозицию даже в определенных политических и научных кругах США *(531).

Тем не менее применение вооруженной силы продолжалось. Президент Р. Рейган заявил, что "мир на основе силы - это отнюдь не лозунг, а жизненный факт. Без силы не может быть эффективной дипломатии..." *(532). При этом США не забывали и о ссылках на международное право. После бомбардировки мирного объекта в Ливии под предлогом, что речь шла о производстве ядерного оружия, Р. Рейган заявил: "Самооборона - не только наше право, это - наша обязанность. Именно поэтому мы провели сегодня эту операцию, которая, кстати, полностью соответствует статье 51 Устава ООН" *(533). В связи с этим следует напомнить, что, как отметил Международный Суд, самооборона может быть только пропорциональной *(534).

Позиция США не могла не сказаться на политике других держав. Не был исключением и СССР, который применил силу в Восточной Европе и в Афганистане. Все это свидетельствовало о том, что закрепление в Уставе ООН принципа неприменения силы не дало необходимого результата и было в значительной мере размыто холодной войной. Ученые начали задавать вопрос: "Как юристы-международники, мы стали перед проблемой - является ли все еще частью живого международного права содержащееся в ст. 2(4) Устава запрещение односторонней угрозы силой или ее применения, которая многими рассматривается как основная норма Устава" *(535).

Ответ на этот вопрос был дан Международным Судом. Суд в деле "Никарагуа против США" (1986 г.) объявил общепризнанность того, что "принципы, касающиеся использования силы, инкорпорированные в Уставе Организации Объединенных Наций, по своей сути соответствуют тому, что обнаруживается в обычном международном праве". В результате Суд признал, что военная и полувоенная деятельность США в отношении Никарагуа "является нарушением их обязательств по международному обычному праву - не использовать силу против другого государства, не вмешиваться в его дела, не нарушать его суверенитет..." *(536).

Суд также косвенно осудил стремление США применять угрозу силой под предлогом "сдерживания". В консультативном заключении о законности угрозы применения или применения ядерного оружия в 1996 г. Суд определил: "...Ни одно государство, независимо от того, что оно оправдывается политикой сдерживания, не предложило Суду, что будет правомерным угрожать силой, если предусматриваемое применение силы не было бы прaвомерным" *(537).

После ликвидации СССР США оказались единственной сверхдержавой и не замедлили воспользоваться этим. Были начаты вооруженные действия против Ирака под предлогом ликвидации в нем ядерного оружия, что оказалось в дальнейшем обманом. В результате вооруженные силы были применены вопреки Уставу ООН, что вызвало отрицательную реакцию большинства стран. Соглашения о совместном участии в агрессии ряда стран были явно недействительными.

Никто не станет отрицать значение силы в международных отношениях. Однако сила должна использоваться в рамках права, что придает особое значение силе и повышает эффективность права. В современных условиях использование вооруженной силы вопреки праву, как свидетельствует опыт СССР в Афганистане и США во Вьетнаме и Ираке, становится все менее целесообразным. Это мнение разделяют и некоторые американские дипломаты. Помощник государственного секретаря США по делам международных организаций во время президентства Дж. Картера Ч. Мэйнс сказал: "Сегодня традиционные формы силы, как военное могущество, стали менее полезными, чем в прошлом при достижении целей внешней политики. Это имеет радикальное, почти революционное, значение для международной системы и для того, как мы можем иметь дело с этой системой" *(538). Нельзя здесь не вспомнить давнюю истину inde datae leges ne fortior omnia posset - законы были созданы для того, чтобы более сильный не стал всемогущим.

 

Часть 15. Прекращение или приостановление действия договоров

 

Прекращение и приостановление действия договоров может иметь место в результате применения норм об относительной недействительности, а прекращение - при абсолютной недействительности. В данном случае речь пойдет о нормах, непосредственно относящихся к вопросу о прекращении и приостановлении действующих договоров. Поскольку речь идет о прекращении или о приостановлении международно-правовых отношений, то этот вопрос издавна привлекал к себе внимание доктрины и практики. В работах, посвященных праву договоров в целом, он занимает видное место. Есть работы, специально ему посвященные *(539).

 

Глава 1. Прекращение действия договора

 

В качестве примера наиболее распространенного в доктрине прошлого взгляда по этому вопросу можно привести мнение Ф.Ф. Мартенса. Действие договора прекращается в результате:

1) совершения акта, предусмотренного договором;

2) наступления резолютивного условия;

3) наступления срока, на который договор заключен;

4) обоюдного или, если это разрешено договором, одностороннего отказа от него;

5) гибели объекта договора;

6) прекращения существования субъекта;

7) утраты договором обязательности по причине существенного изменения обязательств, которым он был посвящен *(540).

В данном случае особо выделяется причина, не нашедшая урегулирования в Венских конвенциях - прекращение существования субъекта, т.е. правопреемство. Такого рода взглядов придерживались и другие юристы. Макнейр прибавил к ним еще desuetude, т.е. неиспользование договора *(541). При этом он заметил, что четкого мнения авторитетных источников по этому вопросу нет. Государства не раз занимали различные позиции в отношении оснований для прекращения договоров *(542).

Позиция доктрины, в общем отражавшая практику государств, нашла отражение и в работе Комиссии международного права, а также на Венской конференции 1968-1969 гг. В Конвенции 1969 г. имеются две общие статьи, посвященные прекращению договоров. Первая из них содержится в начале части о недействительности, прекращении и приостановлении действия договоров. В этой статье говорится: "Прекращение договора, его денонсация или выход из него участника могут иметь место только в результате применения положений самого договора или настоящей Конвенции" (ст. 42.2). Статья была принята Конференцией без продолжительной дискуссии с редакционными поправками. "За" голосовали 84 делегации, "против" - 17, воздержались - 6.

Положение, сформулированное в данной статье, нуждается в уточнении. В Конвенции говорится, что она не предрешает ни одного вопроса, который может возникнуть в отношении договора из правопреемства государств, из международной ответственности или из начала военных действий (ст. 73). Между тем эти обстоятельства могут вести к прекращению договоров.

Венские конвенции не охватили также приобретающий растущее значение способ прекращения или приостановления договора без согласия сторон. Речь идет о решениях международных организаций, обладающих соответствующими полномочиями. Такие случаи были известны практике Лиги Наций. Решения о санкциях прекращали или приостанавливали соответствующие договоры *(543). Сегодня, прежде всего, следует сказать о решениях Совета Безопасности ООН. Как известно, члены ООН согласились подчиняться решениям Совета (ст. 25). Его решение может требовать от членов приостановления или прекращения договоров. Это положение не раз встречалось при принятии решений о санкциях *(544).

Известны и другие случаи аналогичного порядка. Так, Комитет министров вправе исключать государства из состава Совета Европы. А согласно Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. "любая Высокая Договаривающаяся Сторона, которая перестает быть членом Совета Европы, перестает быть и участником настоящей Конвенции на тех же условиях" (ст. 65.3).

Вторая общая статья Венских конвенций содержится в начале раздела "Прекращение договоров и приостановления их действия". В ней говорится, что прекращение договора или выход из него могут иметь место в соответствии с договором или в любое время с согласия всех участников по консультации с прочими договаривающимися сторонами ( ст. 54). Подчеркнутое выражение обоснованно. В статье речь идет о "договаривающихся сторонах". Согласно Конвенциям под ними понимаются государство или международная организация, которые согласились "на обязательность для него (нее) договора, независимо от того, вступил ли договор в силу или нет". К договаривающимся сторонам не относятся участники переговоров, которые не выразили согласия на обязательность для них договора. Это положение отмечалось в комментарии Комиссии международного права *(545). Оно было подтверждено и председателем Редакционного комитета Венской конференции 1968-1969 гг., который заявил, что договаривающиеся государства, которые еще не являются сторонами в договоре, не должны обладать правом решения относительно прекращения договора, но они должны быть проконсультированы *(546).

При заключении многосторонней конвенции два государства, для которых она вступила в силу, не могут отменить Конвенцию без учета мнения других государств, выразивших свое согласие на ее обязательность. Однако ряд правительств в своих комментариях отрицательно отнесся к этому предложению. Комиссия сочла, что ее предложение может внести нежелательное усложнение в осуществление правила относительно прекращения договора путем соглашения сторон. Тем не менее на Венской конференции государства согласились воспроизвести рассматриваемое положение. Статья была принята единогласно.

Комиссия международного права решила, что данная статья относится и к международным организациям *(547). На Венской конференции 1986 г. соответствующий проект с редакционными изменениями не вызвал возражений *(548). Статья 54 в новой редакции озаглавлена "Прекращение договора или выход из него в соответствии с положениями договора или с согласия участников" и предусматривает, что эти действия могут иметь место: в соответствии с положениями договора; или в любое время с согласия всех участников по консультации с договаривающимися государствами и договаривающимися организациями".

В результате возникла некоторая неопределенность: что означают консультации с прочими договаривающимися сторонами? Ясно, что все они должны быть извещены о предложении прекратить договор. Но каковы итоги консультаций и мнение какого числа будет учитываться? Единственное позитивное решение этого вопроса содержалось в предложении Комиссии, согласно которому для прекращения договора необходимо учитывать мнение не менее двух третей договаривающихся государств.

Таким образом, при всех условиях договор может быть прекращен по соглашению участников. В одном случае порядок прекращения предусмотрен в самом договоре, в другом возможны иные формы соглашения. Это положение издавна признано в международном праве. В Лондонском протоколе 1871 г. говорилось, что "державы признают как существенный принцип права наций, что никакая держава не может освободить себя от обязательств договора, как не может изменить его условий без согласия договаривающихся сторон посредством дружеского взаимопонимания".

При всех условиях сторона, решившая прекратить или приостановить действие договора, обязана своевременно сообщить об этом. Это положение было отмечено и Международным Судом. В решении 1992 г. в деле о некоторых фосфатных землях в Науру ("Науру против Австралии") Суд определил, что даже при отсутствии соответствующих договорных постановлений опоздание со стороны государства-истца может сделать иск не подлежащим рассмотрению. Вместе с тем было отмечено, что "международное право не устанавливает для этого определенного срока. Поэтому именно Суд должен определить с учетом всех обстоятельств каждого дела, исключает ли возможность иска истечение времени" *(549).

Порой соответствующее положение оговаривается в договоре. Так, в Соглашении между правительствами СССР и Мавритании о сотрудничестве в области морского рыболовства 1981 г. было сказано, что если одна из сторон "будет иметь достаточные основания считать, что другая Договаривающаяся Сторона не выполняет обязательства по Соглашению, она может денонсировать Соглашение, направив уведомление другой Стороне" *(550).

Прекращение действия договора может носить субъективный и объективный характер. Объективный характер носят такие причины, как истечение срока действия договора, выполнение принятых обязательств, наступление обстоятельств, с которыми связывается прекращение договора, например, оговорка о неизменности обстоятельств. К субъективным относятся денонсация, выход из договора, нарушение обязательств, пересмотр договора.

Государства обычно устанавливают определенный срок действия договора, который может существенно различаться - от одного года до 10 и даже до 99 лет. Истечение срока действия договора означает его автоматическое прекращение. Вместе с тем по соглашению стороны вправе прекратить договор и до истечения его срока действия. Формы такого соглашения могут быть различными. Есть договоры, которые не предусматривают сроки действия. К их числу относятся определенные многосторонние конвенции, а также мирные договоры и договоры о государ-ственных границах.

Некоторые договоры предусматривают достижение определенного результата. После этого они прекращаются. В Соглашении между правительствами РФ и КНР о государственном кредите для поставок из КНР в РФ 1992 г. говорилось, что Соглашение "будет действовать до полного выполнения обязательств, вытекающих из него для обеих Договаривающихся Сторон" *(551). Такое прекращение должно оформляться соглашением сторон. Например, после завершения строительства Асуанского гидроузла в Египте соответствующее соглашение было прекращено путем принятия Советско-египетской декларации об этом *(552). Известны случаи досрочного выполнения обязательств. Так, СССР досрочно передал Австрии предприятия по Государственному договору и досрочно вывел свои войска из Австрии *(553).

Необходимость соглашения о выполнении диктуется тем, что в противном случае у сторон может быть различное мнение о завершении предусмотренных договором действий. В сентябре 1923 г. НКИД СССР направил телеграмму Правительству Франции, в которой говорилось, что Советское правительство "совершенно не может присоединиться к выраженному в Вашей телеграмме от 7 августа мнению, согласно которому обязательства по Копенгагенскому соглашению якобы были окончательно выполнены Французским Правительством" *(554). В феврале 1959 г. министр иностранных дел КНР заявил, что сделанное премьер-министром Лаоса заявление о том, что Лаос уже выполнил "свою обязанность по Женевским соглашениям и поэтому больше не связан обязательствами, вытекающими из этих соглашений", является "серьезным актом грубого нарушения Женевских соглашений..." *(555). Аналогичную точку зрения изложил и МИД СССР *(556).

В Венских конвенциях используются различные термины, касающиеся прекращения договора или выхода из него, а именно - прекращение договора, выход из него и денонсация договора. Конвенции не дают определения этих терминов. Между тем их значение взаимосвязано. Так, в результате денонсации договора всеми сторонами он прекращает свое действие. В результате денонсации одной из сторон осуществляется выход из него. В большинстве случаев в отношении многосторонних договоров применяется термин "выход из договора". Прекращение договора означает все случаи утраты им своей обязательной силы.

В научной литературе и практике термин "денонсация" используется в узком и широком смысле. В узком смысле денонсация означает прекращение договора на условиях, в нем предусмотренных. В широком смысле под ней понимается односторонний отказ от договора. Доктрине были известны обе точки зрения. Макнейр писал о том, что "нет ничего юридически невозможного в существовании подразумеваемого условия, дающего право стороне право прекратить его (договор. - И.Л.) путем денонсации". Все зависит от объекта договора *(557). В подтверждение приводится мнение Дж. Брайерли, согласно которому существуют такие договоры, "из природы их предмета или из обстоятельств их заключения, что мы можем добросовестно признать, что они предполагают одностороннюю денонсацию, хотя и не содержат соответствующего положения в ясно выраженной форме". Далее Макнейр приводит подтверждающий его точку зрения пример из практики Англии.

Более узкое понятие денонсации как прекращения договора в соответствии с содержащимся в нем положении о денонсации было, пожалуй, доминирующим в отечественной науке. Ф.И. Кожевников писал: "Денонсацией называется обусловленное предварительным соглашением сторон объявление одним государством другому об утрате силы действующего между ними международного договора" *(558). Эта точка зрения находила отражение и в практике.

Относительно денонсации в дипломатической практике СССР существовали разные мнения. Выступая на сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1947 г., А.Я. Вышинский заявил, что указания, в каком порядке может то или другое государство денонсировать договор, является обязательным признаком, принадлежностью всякого договора *(559). Действительно, положения о денонсации более чем желательны в подходящих для этого договорах. Вместе с тем существует немало договоров, особенно многосторонних, в которых положения о денонсации закономерно отсутствуют.

Выступая в Верховном Совете СССР с докладом относительно проекта закона о договорах, А.А. Громыко сказал, что "поскольку речь идет о двустороннем договоре, то он (при существенном нарушении. - И.Л.), может быть и денонсирован" *(560). Денонсирован может быть и многосторонний договор. Правда, в таких случаях обычно говорят о выходе из договора. Денонсация обычно связывается с двусторонними договорами.

Практике СССР известен случай, когда акт денонсации был расценен как акт дискриминации. В 1932 г. правительство Великобритании приняло решение денонсировать Временное торговое соглашение с СССР 1930 г. в соответствии с его ст. 17. Поскольку такое решение было принято лишь в отношении СССР, то оно было расценено как то, что "сам акт денонсации договора... является мерой дискриминации" *(561). Как видим, денонсация была осуществлена правомерно. Возражения против нее носили политический характер.

По мнению А.Н. Талалаева, "следует исходить из недопустимости подразумеваемой денонсации... Практика государств не дает оснований для заключения, что существует "подразумеваемое право на денонсацию" *(562). Такого же мнения придерживаются и некоторые другие юристы *(563).

Вместе с тем Венские конвенции предусматривают денонсацию договора, не содержащего положений о его денонсации (ст. 56). Поэтому обоснованно и широкое определение денонсации как одностороннего прекращения договора на условиях, в нем предусмотренных, или в силу характера договора.

На Венской конференции в 1969 г. от имени Советской делегации А.Н. Талалаев сделал заявление о том, что термин "денонсация", как он понимается Советским Союзом, относится к случаям, когда четкое положение сделано о ней в договоре. В других случаях одностороннего прекращения договора используются термины "прекращение" и "аннулирование" *(564). Аналогичное заявление Советская делегация сделала и на Конференции по праву договоров с участием международных организаций в 1986 г.

Закон о международных договорах РФ не содержит определения денонсации. В статье о прекращении действия договоров говорится о прекращении (в том числе денонсации).

В случае если договор содержит условия о денонсации, то они должны быть выполнены. Нарушение их означает неправомерный отказ от договора. На Нюрнбергском процессе английский обвинитель говорил, что денонсирование Германопольского соглашения 1934 г., "произведенное Гитлером, не имело юридической силы, т.к. соглашение не содержало пунктов, предусматривающих его денонсирование какой-либо из подписавших сторон ранее, чем за шесть месяцев до истечения десятилетнего срока, на который оно было заключено. Поэтому никакое денонсирование не могло бы иметь юридической силы до июня или июля 1943 года" *(565).

Несогласие другой стороны или сторон с денонсацией должно сопровождаться явно выраженным протестом. Так, в 1953 г. Англия выразила протест против денонсации Египтом договора 1936 г. о Суэцком канале *(566). В случае неправомерной денонсации многостороннего соглашения не только непосредственно затронутое государство, но и остальные участники должны выразить свое мнение, что отражает коллективный характер защищаемых интересов. В последние десятилетия это положение стало отмечаться в доктрине *(567). Оно нашло отражение и в Статьях об ответственности государства за международно-противоправное деяния.

Одним из случаев денонсации многосторонней конвенции является решение принять участие в новой конвенции по тому же вопросу. Изредка встречаются случаи отказа от заявленной ранее денонсации. США денонсировали Варшавскую конвенцию в ноябре 1965 г. Она должна была вступить в действие 15 мая 1966 г. Однако 14 мая 1966 г. США отозвали свою денонсацию *(568).

Анализ договорной практики показывает, что в текстах договоров говорится, например, о необходимости ратификации, а это предполагает соответствующие конституционные процедуры. Порой они прямо ссылаются на внутреннее законодательство. Так, в Соглашении между правительствами РФ и Албании о культурном и научном сотрудничестве 1955 г. сказано: "Настоящее соглашение вступает в силу с даты обмена уведомлениями о выполнении Договаривающимися Сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для его вступления в силу" (ст. 17). Вместе с тем в договорных положениях о денонсации ничего подобного нет. Это предполагает большую свободу сторон при объявлении о денонсации.

Законодательство ряда стран предусматривает для прекращения договора ту же процедуру, что и для ратификации. Так, в Конституции Дании 1953 г. говорилось, что король не может денонсировать без соглашения фолькетинга договор, заключенный с согласия фолькетинга (§ 19).

В Законе о международных договорах РФ установлено, что прекращение и приостановление действия договоров "осуществляется в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность международного договора для Российской Федерации". Между тем в Законе указаны правила, которым необходимо следовать при прекращении или приостановлении действия договоров. В соответствии с этими правилами не только прекращение, но и приостановление действия договоров, согласие на которые было дано Думой, оформляется законом, который подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Действие таких договоров может быть приостановлено Президентом РФ "в случаях, требующих принятия безотлагательных мер" и внесением в Думу проекта соответствующего закона (ст. 37). На наш взгляд, такой порядок не вполне соответствует современному состоянию международных отношений и их договорному регулированию.

Рассматриваемый вопрос привлек к себе внимание доктрины *(569). Он обсуждался и в Комиссии международного права. Как показал анализ соответствующей литературы, в теории иногда утверждается, что прекращение соглашения должно оформляться актом таким же, как и его принятие. Комиссия пришла к выводу, что это правило отражает практику лишь отдельных государств, а не международное право. Комиссия заключила, что "соответствующие государства всегда свободны выбирать форму, которую они достигли путем соглашения о прекращении договора. При этом они, несомненно, будут принимать во внимание их собственные конституционные требования, но международное право не требует больше того, чтобы они согласились с прекращением договора" *(570).

Иными словами, предполагается, что при прекращении договора государства обладают большей свободой, чем при его принятии. Думается, что в данном случае применима по аналогии ст. 46 Венской конвенции, устанавливающая, что лишь нарушение, касающееся нормы внутреннего права особо важного значения, может служить основанием для недействительности волеизъявления государства.

Практике известны случаи, когда договоры прекращают свое действие по инициативе одной или обеих сторон без денонсации. Так, 30 апреля 1938 г. друг премьер-министра Даладье де Бринон сообщил германскому посольству в Париже, что французское правительство решило "заморозить" франко-советский пакт *(571). Это действие было явным нарушением договора.

В январе 1985 г. А.А. Громыко говорил: американская сторона решила, что ряд соглашений не должны действовать. Американской администрации, продолжал он, мы задали вопрос: "Вы намерены оставить в таком же замороженном положении эти соглашения или у вас какие-то другие намерения?" *(572).

В международном праве существует явление, называемое "десуетьюд" (desuetude), что означает устарение, утрату значения нормы без ее формальной отмены. Довольно часто на этой основе прекращается действие мирных договоров, за исключением их территориальных положений. Стороны учитывают новые моменты в своих отношениях. В большинстве случаев десуетьюд связывается с прекращением договора *(573).

В 1959 г. Е.А. Коровин писал, что после ликвидации союзного Контрольного совета и Межсоюзнической военной комендатуры соглашение о статусе Берлина в важнейшей своей части перестало действовать. "Подобное обстоятельство - длительное бездействие договора - дает каждому из его участников право рассматривать договор, как утративший силу" *(574).

Макнейр писал: "Под десуетьюд понимается не только истечение довольно длительного срока, но и прекращение использования или ссылок на договор или признания такого бездействия". Он отмечал, что британское правительство признает это положение *(575). Так, в 1921 г. Англия отказалась от договоров с Боливией, Аргентиной, Венесуэлой и Уругваем о борьбе с рабством. В соответствующих нотах подчеркивалось, что отмена договоров, вышедших из употребления, "соответствует общей политике" Великобритании.

Известны также случаи, когда длительное неиспользование договора не привело к его прекращению, и в новых условиях одной из сторон становится выгодным прибегнуть к его положениям. Так, в годы Второй мировой войны Великобритания использовала союзный договор с Португалией, заключенный в XIV в., расположив на португальской территории свои военные базы.

В 1968 г. представитель министерства иностранных дел Норвегии заявил, что в Британском музее найден оригинальный экземпляр соглашений о Шетландских островах между Шетландским королем Джеймсом III и Кристианом I 1469 г., согласно которому острова были отданы под залог, а Норвегия никогда официально не отказывалась от островов *(576).

Из сказанного видно, что и договоры, которые длительное время использовались, для своего прекращения требуют того или иного согласия сторон. В доктрине по вопросу о десуетьюд какаялибо определенная позиция отсутствует. Макнейр отметил, что четкого мнения авторитетных источников в отношении десуетьюд нет. Авторы, специально исследовавшие этот вопрос, считают, что "расторжение в результате десуетьюд является весьма противоречивой причиной прекращения" и что определение поведения, определяющего прекращение, является деликатным делом *(577).

Вместе с тем упомянутые авторы приводят примеры, которые отвечают тому, что именуется "десуетьюд". В качестве наиболее показательного случая они приводят решение Имперского суда Германии от 23 мая 1925 г., признавшего прекращение Брест-Литовского договора в результате ясно выраженного заявления Советского правительства и отсутствия протеста с германской стороны.

Аналогичное мнение можно найти в судебной практике других стран. Можно указать на два вынесенных в Голландии решения о прекращении соглашения с Индонезией. В марте 1971 г. Арнхеймский апелляционный суд вынес решение, а в марте 1975 г. было принято административное решение Короны, которые констатировали прекращение в силу десуетьюд и благодаря взаимному согласию соглашения между Голландией и Индонезией, односторонне денонсированное Индонезией с последующим молчаливым признанием этого Голландией *(578). Особый интерес представляет решение Конституционного суда Австрии 1971 г., которое установило прекращение договора между Германией и Австрией, ссылаясь на соответствующее поведение австрийских "административных властей" и отсутствие протеста со стороны правительства Германии *(579).

Учеными высказывалось мнение, согласно которому появление новой обычной нормы международного права дает государству право ставить вопрос о прекращении или пересмотре договора, обычно по соглашению сторон. Зачастую в подобных обстоятельствах стороны молчаливо дают договору уйти в небытие, десуетьюд. Одновременно отмечается, что государственная практика признает правомерность односторонних действий в таких случаях *(580). Из всего сказанного следует, что и в случае десуетьюд необходимо все же согласие сторон, пусть в молчаливой форме. Государства не раз занимали различные позиции по этому вопросу. Тем не менее, в конечном счете, прекращение договора нуждается в той или иной форме соглашения сторон.

Порою договоры предусматривают, что их отдельные положения сохранят свою силу и после прекращения договора. В Соглашении между правительствами России и Франции о военно-техническом сотрудничестве 1994 г. сказано: "В случае прекращения действия настоящего Соглашения положения статьи 4 остаются в силе". В ст. 4 речь идет о сохранении в тайне информации, полученной в результате двустороннего сотрудничества. Срок действия ст. 4 не указан. В таком случае применяется положение о десуетьюде. Статья прекратит обязательную силу, когда соответствующая информация перестанет представлять собой тайну.

 

Глава 2. Сокращение числа участников многостороннего договора

 

Многосторонние договоры обычно предусматривают количество участников, необходимое для вступления их в силу. Такое положение содержится и в Венских конвенциях о праве международных договоров. В Конвенции 1969 г. сказано: "Настоящая Конвенция вступает в силу на тридцатый день с даты сдачи на хранение тридцать пятой ратификационной грамоты или тридцать пятого документа о присоединении" (ст. 84.1). Аналогичное положение содержит и Конвенция 1986 г. (ст. 85.1).

Вместе с тем конвенции обычно не определяют последствий случая, когда число участников становится меньше числа, необходимого для вступления их в силу. Правда, порою договоры определяют количество участников, необходимое для сохранения ими силы. Так, Таможенная конвенция о временном пребывании коммерческих автомобилей установила необходимое количество участников в количестве пяти. Особый случай представляют Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г. и Конвенция о политических правах женщины 1952 г. Первая предусматривает, что необходимое число оставшихся участников должно составлять не менее 16 государств (ст. XV), а вторая - шести (ст. VIII). Возникает вопрос: неужели после сокращения числа участников обе конвенции и содержащиеся в них нормы прекратят существование? Справедливо ли это, учитывая, что такие конвенции призваны создать общепризнанные нормы международного права, которые должны стать обычными нормами? Думается, не случайно в такого рода конвенциях перестали указывать число участников, сокращение которого приведет к утрате ими силы.

В практике вопросы, связанные с сокращением числа участников многосторонних конвенций, практически не возникали. Особо следует отметить, что такие конвенции, как Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г., Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1966 г., Конвенция о пресечении преступления апартеида и наказании за него 1973 г., предусматривали возможность их денонсации, несмотря на то, что они устанавливают общепризнанные нормы международного права. В результате денонсация означала лишь то, что бывшие стороны уже не смогут предлагать поправки к конвенции.

Вместе с тем отсутствие в договорах соответствующих положений порождало некоторую неопределенность. Комиссия международного права решила, что сокращение количества участников, необходимого для вступления многостороннего договора в силу, не означает его прекращения. Если же стороны пожелают прекратить договор после снижения числа участников до определенного количества, то это должно найти отражение в договоре. Комиссия сочла целесообразным посвятить данному вопросу статью, содержащую общую норму *(581).

На Венской конференции 1968-1969 гг. предложенный Комиссией проект не вызвал оживленной дискуссии. Участники отметили целесообразность внесения такой нормы *(582). Статья была принята 105 голосами. "Против" не голосовал никто *(583).

Комиссия международного права и Венская конференция 1986 г. сочли, что принятое ранее положение без изменений применимо и к договорам с участием международных организаций *(584). Статья "Сокращение числа участников многостороннего договора, в результате которого оно становится меньше числа, необходимого для вступления договора в силу", определила, что если договором не предусматривается иное, то многосторонний договор не прекращается по причинам только того, что число его участников стало меньше числа, необходимого для вступления в силу договора (ст. 55).

 

Глава 3. Денонсация договора или выход из договора, не содержащего положения о его прекращении, денонсации или выходе из него

 

Немалое число договоров не содержит положений о сроке их действия и о порядке их прекращения. При решении вопроса об их прекращении имеет значение воля сторон и характер договора. Как уже отмечалось, мирные договоры и договоры о территориальном разграничении не могут быть денонсированы в одностороннем порядке. Вместе с тем другие договоры по своему характеру не рассчитаны на то, чтобы односторонний отказ от них был неправомерен.

В прошлом многие юристы, ссылаясь на Лондонскую декларацию 1871 г., утверждали, что денонсация договора возможна лишь тогда, когда она предусмотрена, или же в случае согласия сторон. Другие юристы утверждали, что в некоторых договорах право на денонсацию может подразумеваться. Л. Оппенгейм писал: "Имеются и такие договоры, которые, хотя и не оговаривают прямо возможности отказа, тем не менее, могут быть прекращены после предупреждения одной из договаривающихся сторон. К этой категории относятся все договоры, в которых специально не указано, что они заключены бессрочно, или которые, по всей видимости, не предназначены для установления не ограниченного сроком порядка вещей" *(585). Такими договорами являются торговые договоры и договоры о союзе. К такого рода договорам можно добавить уставы международных организаций, поскольку каждое государство вправе выйти из числа участников. Эта точка зрения нашла отражение в работе Комиссии международного права *(586).

Особый случай представляют конвенции, устанавливающие общие нормы международного права. Как уже отмечалось, Конвенция о геноциде и ряд других конвенций аналогичного характера предусматривали возможность их денонсации. Этот момент был обстоятельно обсужден на конференции, разработавшей Конвенции о морском праве 1958 г. Ряд делегаций обоснованно доказывали, что денонсация кодификационных конвенций несовместима с их природой. Другие считали, что право на денонсацию должно быть указано в связи с возможными изменениями. Их предложение включить соответствующее правило в кодифицирующую конвенцию было отклонено: 32 голоса - "за", 12 - "против", при 23 воздержавшихся *(587).

После этого положения о денонсации перестали включаться в кодифицирующие конвенции без каких-либо возражений. Сошлюсь, например, на Венские конвенции о кодификации дипломатического и консульского права. Да и сами конвенции о праве договоров, поскольку они устанавливают общепризнанные нормы международного права, могут быть лишь пересмотрены участниками. Примером может служить пересмотр Конвенций по морскому праву 1958 г. в результате заключения Конвенции по морскому праву 1982 г. Вместе с тем, отмечу, что в силу специфики предмета Конвенции 1982 г. и несовпадающих интересов участников она предусматривает возможность ее денонсации (ст. 317).

Подготовив проект соответствующей статьи, Комиссия международного права указала, что характер договора является лишь одним из элементов, который следует принять во внимание, а право денонсации не будет предполагаться, если это не вытекает от общих условий случая, позволяющих считать, что стороны намеревались ее разрешить *(588).

На Венской конференции 1968-1969 гг. предложенный Комиссией проект статьи обсуждался довольно активно *(589). Утверждали, что договор, не содержащий положения о его прекращении, является предметом оговорки - rebus sic stantibus. Ссылались на перечень обстоятельств прекращения договора, приведенный в проекте 1963 г. (Куба). Говорилось о несостоятельности мнения Комиссии, считающей невозможным денонсировать "правотворческие" договоры (Перу). Отрицали недопустимость того, что более слабое государство должно бесконечно выполнять договор, который был возложен на него несправедливо. Договоры, которые гарантировали территориальные права иностранному государству на неопределенный период, могут денонсироваться, особенно в тех случаях, когда они заключены после предоставления гарантии на независимость нового государства (Испания).

Советская делегация в принципе поддержала проект статьи, однако выразила несогласие с ее п. 1, заявив, что трудно установить реальное намерение сторон, если оно не отражено в договоре. Делегация США безоговорочно поддержала проект статьи.

На Конференции ряд делегаций (Испания, Венесуэла, Колумбия) предложили поправку, согласно которой договор может быть расторгнут любой стороной, за исключением случаев, когда "намерение сторон исключить возможность денонсации или выхода очевидно из природы договора и обстоятельств его заключения". Эта и другие поправки были отклонены. Была принята поправка Великобритании, согласно которой при условии разумного предупреждения о намерении право на денонсацию или выхода из договора может быть выведено из характера договора. Некоторые делегации отмечали, что принятая поправка представляет опасность для стабильности договоров (Италия). Тем не менее статья с поправкой была принята 95 голосами, при шести воздержавшихся.

При подготовке проекта статей о праве договоров с участием международных организаций Комиссия международного права критически оценила принятую поправку, заявив, что она создаст большие трудности применения в отношении договоров между государствами, а также и для проекта статей о праве договоров с участием международных организаций. Тем не менее было решено, что и в отношениях с организациями такие случаи могут иметь место *(590). Венская конференция 1986 г. приняла статью без изменений *(591).

При обсуждении проекта статьи делегации говорили, что она содержит общий принцип, запрещающий денонсацию договора, который не имеет положений о его денонсации. Однако на практике возможны случаи, когда такое общее правило может оказаться в значительной мере неэффективным (Франция, Голландия). Тем не менее было сочтено, что задача Конференции не состоит в пересмотре Конвенции 1969 г. (ФРГ) *(592).

Перед принятием статьи советская делегация заявила, что денонсация может иметь место только в случае, когда такое право предусмотрено в договоре и когда она совершена в соответствии с условиями договора. Фактически не существует подразумеваемой денонсации *(593). Положение о подразумеваемой денонсации обоснованно. Однако денонсация может осуществляться не только на основе самого договора, но и в соответствии с иными соглашениями сторон.

Статья "Денонсация договора или выход из договора, не содержащего положения о его прекращении, денонсации или выхода из него" установила, что в таком случае договор не подлежит денонсации и выход из него не допускается. Исключение составляют случаи, когда участники намеревались допустить возможность денонсации или выхода. Приведенное положение отражает предложение Комиссии. Проект статьи обсуждался на Конференции довольно долго. При этом делегации Кубы и Англии внесли поправку, согласно которой некоторые договоры по своему характеру должны допускать их прекращение. В качестве примеров делегация Кубы указывала на бессрочные договоры об аренде территории, затрагивающие суверенитет государства. Англия в целом согласилась с поправкой Кубы и заявила, что существуют случаи, когда характер договора является единственным указателем возможности его прекращения. В соответствии с этим Англия внесла свою поправку, которая была принята Общим комитетом *(594). На пленарном заседании статья с поправкой была одобрена при шести воздержавшихся *(595). В ней установлено, что договор может быть прекращен, если право на денонсацию или выход подразумеваются характером договора. Заметим, что в русском тексте статьи этот пункт сформулирован неверно. Согласно русскому тексту, договор может быть прекращен, если "характер договора не подразумевает права денонсации или выхода". Иными словами, смысл, противоположный тому, что сказано в текстах на иных языках.

Кроме того, статья предусмотрела, что участник обязан уведомить не менее чем за двенадцать месяцев о своем намерении денонсировать договор или выйти из него. Как видим, так или иначе статья допускает возможность подразумеваемой денонсации.

 

Глава 4. Приостановление действия договора в соответствии с положениями договора или с согласия участников

 

Приостановление действия означает, что постановления договора перестают действовать в течение определенного времени. Вопрос о приостановлении действия договора решается в принципе так же, как и прекращение договора (ст. 54). Вместе с тем Комиссия сочла нецелесообразным включать в статью о приостановлении положение ст. 54 о консультации с прочими договаривающимися государствами. На первой сессии Венской конференции в 1968 г. голландская делегация предложила включить это положение и в статью о приостановлении. Тем не менее Редакционный комитет не счел это предложение целесообразным *(596). Однако на второй сессии Конференции с аналогичным предложением выступила делегация Венгрии. Было заявлено, что государство, которое выразило согласие с договором, не должно толковаться как третье государство, поэтому с такими государствами необходимо консультироваться. Поправка была принята 66 голосами, "против" голосовали 4, а 29 воздержались. Статья в целом была принята 101 голосом, против никто не голосовал *(597).

При подготовке статей о праве договоров с участием международных организаций Комиссия международного права решила, что соответствующая статья Конвенции 1969 г. относится и к договорам с участием организаций *(598). На Венской конференции 1986 г. статья была принята без голосования *(599).

Статья "Приостановление действия договора в соответствии с положениями договора или с согласия участников" предусматривает, что приостановление действия договора в отношении всех участников или в отношении какого-либо отдельного участника возможно в соответствии с положениями договора или в любое время с согласия всех участников по консультации с договаривающимися государствами и договаривающимися организациями (ст. 57)

Комментируя ст. 57, А.Н. Талалаев писал: "В некоторых случаях отмена должна производиться по консультации со всеми иными договаривающимися государствами и организациями, что предусмотрено в этой статье" *(600). Однако исключений для "некоторых случаев" статья не делает. Она обязательна для всех случаев.

 

Глава 5. Приостановление действия многостороннего договора по соглашению только между некоторыми участниками

 

В данном случае под приостановлением понимается временное прекращение действия многостороннего договора в целом или его отдельных положений по соглашению между некоторыми его участниками в рамках их взаимоотношений. Практике известно немного таких случаев. Гораздо чаще договоры приостанавливали свое действие по иным причинам, например, в случае их нарушения.

Многосторонние договоры могут содержать положения о порядке их приостановления по соглашению между некоторыми участниками, а могут и запрещать такое приостановление. В таких случаях необходимо следовать этим положениям. Вместе с тем признано, что в отсутствие указанных положений некоторые многосторонние договоры могут быть приостановлены между согласившимися на это сторонами. Объясняется это тем, что большинство многосторонних договоров действует в основном в двусторонних отношениях. Однако в подобных случаях должны быть соблюдены определенные гарантии того, чтобы это не помешало достижению целей договора.

Проблема имеет немало общего с процессом изменения договора в отношениях между некоторыми участниками. Вместе с тем есть и различие. В одном случае в договор вносятся постоянные изменения, в другом - договор временно приостанавливается. Это положение отмечалось рядом юристов *(601). Поэтому при окончательном рассмотрении проекта статей о праве договоров в 1966 г. Комиссия международного права решила посвятить приостановлению действия договоров отдельную статью, предусматривающую гарантии прав иных участников.

Проект содержал положения, аналогичные тем, что были предусмотрены проектом статьи об изменении многосторонних договоров только во взаимоотношениях между определенными участниками. Вместе с тем был опущен содержащийся в статье об изменении пункт о необходимости уведомления иных участников. В комментарии к проекту статьи о приостановлении Комиссия отметила, что отсутствие этого пункта не должно пониматься как подразумевающее, что на соответствующих участниках не лежит "некоторое общее обязательство информировать иных участников о приостановлении действия договора inter se" *(602). Такая позиция была явно противоречивой.

На Венской конференции 1968-1969 гг. проект статьи получил позитивную оценку. Лишь одна делегация оценила его отрицательно на том основании, что предусмотренные гарантии недостаточны, указав также на то, что она не была подтверждена примерами из практики (Уругвай) *(603). Было высказано мнение, что уведомление иных участников является делом международной вежливости (Перу). Но большинство поддержало поправку шести стран (Австрия, Канада, Финляндия, Польша, Румыния и Югославия). Поправка основывалась на том, чтобы статья о приостановлении следовала как можно более точно статье об изменении договоров между некоторыми участниками. В интересах надежности договоров обязательство извещать иные стороны в договоре должно иметь конкретный, а не только общий характер. Эксперт-консультант Х. Уолдок заявил, что предлагаемое требование не противоречит подходу Комиссии. "За" поправку было подано 82 голоса, при шести воздержавшихся *(604). В конечном счете статья была принята 102 голосами. Против не голосовал никто *(605).

При обсуждении проекта соответствующей статьи для будущей конвенции о праве договоров с участием международных организаций Комиссия международного права решила оставить статью о приостановлении без изменений *(606). Именно в таком виде она и была принята Венской конференцией 1986 г. без голосования *(607).

Статья 58 "Приостановление действия многостороннего договора по соглашению только между некоторыми участниками" предусматривает, что два или несколько участников многостороннего договора могут заключить соглашение о временном приостановлении действия положений договора только в отношениях между собой при условии, что возможность такого приостановления предусматривается договором или указанное приостановление не запрещается договором. При этом приостановление не должно влиять ни на пользование другими участниками своими правами, вытекающими из данного договора, ни на выполнение ими своих обязательств. Кроме того, приостановление не должно быть несовместимым с объектом и целями договора.

В случае когда договором не предусматривается иное, участники, решившие приостановить его, уведомляют других участников о своем намерении заключить соглашение и о тех положениях договора, действие которых они намерены приостановить.

Следует отметить определенное расхождение в названии статьи и в ее содержании. В названии говорится о приостановлении действия договора, а в содержании - о приостановлении действия положений договора. С учетом названия статьи и ее содержания следует сделать вывод, что имеется в виду приостановление действия договора, как в целом, так и его отдельных положений.

Статья содержит значительные гарантии того, что приостановление договора между отдельными участниками не повлияет на права и обязанности остальных участников и не будет противоречить объекту и целям договора. Замечу, что в настоящее время все большее число многосторонних договоров устанавливает общий режим в той или иной области, и потому приостановление их между отдельными участниками будет несовместимым с их объектом и целями.

Будучи уведомленными о намерении приостановить действие договора между определенными участниками, остальные участники вправе выразить свою позицию по данному вопросу, а в случае необходимости прибегнуть к процедуре разрешения споров.

 

Глава 6. Прекращение или приостановление действия договора, вытекающие из заключения последующего договора

 

В данном случае речь идет о тех случаях прекращения или приостановления действия договоров, которые вытекают из факта заключения участниками более раннего договора нового договора, не содержащего положений о прекращении или приостановлении прежнего договора, с которым новый договор несовместим. Так, в 1955 г. СССР денонсировал Конвенцию по охране человеческой жизни на море 1929 г. в связи с присоединением к Конвенции по охране человеческой жизни на море 1948 г. *(608)

Рассматриваемый вопрос не получил достаточного освещения в доктрине. Некоторые юристы полагали, будто заключение нового договора по тому же вопросу, которому посвящен предыдущий договор, означает его автоматическую замену. Этой позиции придерживался, например, Л. Оппенгейм. Он писал, что "стороны могут заключить новый договор, касающийся объектов прежнего договора, без ссылки на него, хотя оба договора несовместимы друг с другом. Это называется заменой (новацией) договора, и в таком случае ясно, что прежний договор прекратил свое существование вследствие обоюдного молчаливого согласия" *(609). Вместе с тем замечу, что в более позднем издании под редакцией Г. Лаутерпахта это утверждение отсутствует *(610). Тем не менее указанная точка зрения нашла отражение во втором и третьем докладах Дж. Фицмориса в Комиссии международного права *(611).

В отечественной доктрине аналогичного взгляда придерживался В.М. Шуршалов: "...Если между конкретными государствами состоялись два соглашения по одному и тому же вопросу, но в разное время, то действующим (имеющим юридическую силу) из этих двух соглашений следует считать последнее, независимо от того, оговорено это в последнем соглашении или нет" *(612). Убедительной критике эту позицию подверг А.Н. Талалаев. Он, в частности, писал, что "последующие договоры могут заключаться не в отмену, а в развитие и в дополнение прежних договоров" *(613).

Как известно, применению последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу, Венские конвенции посвятили отдельную статью (ст. 30). Если участники обоих договоров одни и те же, то они вправе отменить ранее заключенный договор ( ст. 54 Конвенций). Аналогично должен решаться вопрос и в том случае, если все участники прежнего договора входят в состав участников нового договора. Вместе с тем Комиссия международного права сочла целесообразным принятие положения, посвященного случаям, когда участники, без четко выраженного согласия на прекращение или изменение предыдущего договора, заключают новый договор, который является несовместимым с предыдущим и тем самым предполагает его отмену. Речь шла о том, когда и при каких условиях заключение нового договора, несовместимого с прежним договором, должно подразумеваться как прекращение ранее заключенного договора.

На Венской конференции 1968-1969 гг. обсуждение предложенного проекта статьи не было длительным. Предложенные поправки носили редакционный характер. Критическая позиция содержалась лишь в выступлении делегации Израиля, которая сочла, что статья является излишней, поскольку повторяет ранее принятые статьи, в частности, статью о прекращении договора или выхода из него с согласия участников (ст. 54) *(614). После обсуждения статья была принята 104 голосами, "против" никто не голосовал *(615). При подготовке соответствующей статьи для Конвенции о праве договоров с участием международных организаций Комиссия международного права решила, что установленное правило вытекает из консенсусного подхода и не нуждается в изменении *(616). На Венской конференции по праву договоров с участием международных организаций предложенный проект статьи не вызвал возражений и был принят в предложенном виде *(617).

Статья 59 "Прекращение договора или приостановление его действия, вытекающие из заключения последующего договора" установила, что договор считается прекращенным, если все его участники заключат последующий договор по тому же вопросу. При этом из последующего договора вытекает или иным образом установлено намерение участников, чтобы данный вопрос регулировался этим договором; или положения последующего договора настолько несовместимы с положениями предыдущего договора, что оба договора невозможно применять одновременно. Действие предыдущего договора считается лишь приостановленным, если из последующего договора вытекает или иным образом установлено, что таково было намерение участников.

Как видим, положения статьи перекликаются со ст. 54 Конвенций, согласно которой договор может быть прекращен в любое время по согласию всех участников. Если в договоре четко обозначено, что он прекращает предыдущий договор, то ст. 59 не применяется. Статья 59 относится к случаю, когда нет ясно выраженного согласия участников о его прекращении, когда возможны различные толкования. Статья определяет основы необходимого толкования.

Прежний договор не прекращается, когда из обстоятельств видно, что более поздний договор лишь приостанавливает действие предыдущего. Заслуживает внимания мнение Комиссии международного права, согласно которому нельзя считать, будто существует общий принцип - более поздний договор, заключенный на определенный срок, не прекращает действие договора, который рассчитан на более длительный срок или на неопределенное время. Все зависит от намерения участников последующего договора. В большинстве случаев вполне вероятно, что их намерения состоят скорее в прекращении, чем в приостановлении действия договора *(618).

В кодификации Американского института права параграф, посвященный прекращению и денонсации международных соглашений, обобщил положения статей Венской конвенции о прекращении договора в соответствии с положениями договора или с согласия участников (ст. 54) и о денонсации договора, не содержащего положений о его прекращении ( ст. 56). Вместе с тем комментарий к параграфу воспроизводит положения Конвенции о прекращении договора, вытекающие из заключения последующего договора ( ст. 59). В дополнение к ним отмечается, что в случаях, когда несовместимость между ранним и последующим соглашением не настолько значительна, чтобы послужить причиной прекращения предыдущего соглашения согласно приведенному положению, то последующее соглашение преобладает в пределах несовместимости. При этом отмечается важное положение: "Однако соглашения должны толковаться так, чтобы избежать несовместимости, если это реально возможно" *(619).

В связи с этим стоит напомнить, что на Венской конференции в 1968 г. делегация Канады предложила распространить статью и на случай, когда последующий договор может отменять лишь некоторые положения предыдущего. Однако эксперт-консультант Х. Уолдок заявил, что Комиссия не считала возможным применить термин "прекращение" к случаям противоречия договора отдельным положениям ранее заключенного договора. По его мнению, принятие предложения Канады внесло бы серьезные изменения в указанное правило. В результате Канада сняла свою поправку *(620).

Положения Венских конвенций о прекращении договоров лишь изредка подвергались критике в доктрине. Так, Ш. Розен писал, что несмотря на обилие прецедентов "не существует общепризнанного определения того, что понимается под "нарушением договора"". Он считал, что "нарушение" является странным словом. По его мнению, в концептуальном смысле предусмотренная Венской конвенцией процедура представляет собой "принципиальную слабость", "подчеркивая юридический подход, а не тот, который соответствует общей дипломатической практике" *(621).

Однако за такого рода редкими исключениями положения Венских конвенций о праве международных договоров относительно прекращения или приостановления действия договоров вследствие их нарушения получили общую поддержку государств, нашли отражение в практике Международного Суда. Все это не оставляет сомнения в том, что данные положения стали частью позитивного общего международного права.

 

Глава 7. Прекращение договора или приостановление его действия вследствие его нарушения

 

Нарушение договора означает деяние государства или международной организации, не соответствующее тому, что требовал от них договор. Это положение было подтверждено Статьями об ответственности государств за международно-противоправное деяние (ст. 12). В международной практике используется различная терминология. Так, Международный Суд использовал, например, такие выражения, как: "несоблюдение... договорных обязательств", "несоответствие обязательствам" *(622).

Приостановление означает временное прекращение действия договора, в данном случае по тем же причинам, что и его прекращение. Все зависит от тяжести нарушения и позиции потерпевшего государства или международной организации. При любом нарушении договора виновный субъект несет соответствующую ответственность.

 

1. Доктрина

 

Учитывая значение нарушений договора для поддержания международного правопорядка, доктрина всегда уделяла этой проблеме значительное внимание. При этом, как обычно, доктрина постепенно отражала происходящие в практике изменения *(623).

Г. Гроций и Э. де Ваттель исходили из того, что существовавшие в то время договоры носили двусторонний характер и закрепляли взаимосвязанные права и обязательства. При этом они опирались на опыт внутригосударственного права, касавшегося гражданских сделок. Поэтому считали, что нарушение договора одной стороной дает основание другой прекратить его действие. Э. де Ваттель считал, что "договоры содержат обещания, которые являются совершенными и взаимными... Соответственно государство, которому была нанесена обида или ущерб путем невыполнения другим государством требований договора, может или вынудить неверную сторону выполнить свои обязательства, или объявить о расторжении договора из-за его нарушения" *(624).

Эта точка зрения была широко распространена и в дальнейшем. По мнению Г. Гефтера, в случае нарушения положений договора потерпевшей стороне "бесспорно, принадлежит право считать себя свободной от них, хотя бы отказ касался только отдельного пункта или статьи договора" *(625). Е. Улльманн считал: "Ввиду органической связи отдельных постановлений договора, нарушение хотя бы одного пункта договора уполномочивает другую сторону к отступлению от договора" *(626). Р. Вильдман писал: "Международный договор является единым контрактом. Все его статьи взаимозависимы и взаимообусловлены, поэтому нарушение одной из них представляет нарушение договора в целом и делает его недействительным в случае соответствующей позиции пострадавшей стороны" *(627). А. Ривье полагал, что все статьи договора "образуют неделимое единство" *(628).

В дальнейшем появилась несколько иная точка зрения. Ф. Мартенс утверждал: "Нарушение одного из положений, которое само по себе не является важным, означает нарушение международного договора в целом" *(629). Несмотря на все это, нарушение договора не делает его автоматически недействительным, а предоставляет право пострадавшей стороне отказаться от него. С. Крандолл писал: "При нарушении договора продолжение существования обязательства должно зависеть от воли добросовестно выполняющей его стороны" *(630). Значение этого момента в дальнейшем регулярно подчеркивалось. Ч. Фенвик утверждал: "Нарушение договора одной из договаривающихся сторон делает: его объектом ликвидации другой стороной. Этот общий принцип представляется как принятое правило международного права" *(631).

По мере развития договорного регулирования появляются договоры с довольно сложным содержанием. В них имеются статьи, которые напрямую не связаны с достижением поставленных сторонами целей. В результате в доктрине появляются новые концепции. В 1921 г. П. Фошиль писал, что существуют договоры, положения которых отделимы друг от друга. В таких случаях нарушение отдельной статьи не влияет на договор в целом *(632). Ш. Депюи утверждал, что лишь систематическое и очевидное нарушение договорных обязательств одной из сторон дает право другой стороне отказаться от своих обязательств *(633). По мнению Макнейра, лишь основательное нарушение договора дает право пострадавшей стороне прекратить его. При этом он обоснованно отмечал трудности, которые могут возникнуть при определении наличия такого нарушения *(634).

Еще одной причиной новой концепции порядка прекращения договоров явилось появление значительного числа многосторонних договоров. Тот же Макнейр в 1930 г. писал: "Зерно традиционных норм, касающихся заключения, действительности, толкования и отказа от договоров, которые преобладали в наших учебниках, авторы которых зачастую имитировали своих предшественников, было посажено во время, когда старая концепция договора как контракта, сделки: была широко распространена, а развитие многосторонних договоров еще не началось" *(635). Следует в связи с этим отметить, что на начальном этапе развития практики многосторонних договоров отношение к этому процессу у государств было различным, включая негативное *(636).

Дж. Фицморис особо выделил правотворческие, устанавливающие общие нормы конвенции, определяющие абсолютные, а не взаимные обязательства. Независимо от степени нарушения таких конвенций "другими государствами, не может быть оправдано несоблюдение их положений" *(637).

В отечественной доктрине приведенное положение рассматривалось как отражающее общепризнанную норму международного права. "В международном праве, - писал А.Н. Талалаев, - считается общепризнанным, что международный договор может аннулироваться вследствие существенного нарушения его другой стороной" *(638).

Таким образом, среди современных юристов доминирует та точка зрения, что существенное нарушение договора дает основание для его прекращения пострадавшей стороной. Споры в основном касаются порядка определения того, что представляет собой "существенное нарушение".

 

2. Судебная практика

 

Судебная практика, касающаяся прекращения договоров в результате их нарушения, небогата. Государства предпочитают решать вопрос без помощи третьей стороны. Это свидетельствует о недостаточной обоснованности выдвинутого Гарвардским проектом 1935 г. положения: "Если государство не осуществляет добросовестно свое обязательство по договору, то любая другая сторона в договоре, действуя в течение разумного времени после этого, вправе обратиться к компетентному международному трибуналу или органу с тем, чтобы получить документ о том, что договор перестал быть для него обязательным..." (ст. 27.а) *(639). Аналогичные взгляды высказывались и на Венской конференции 1968-69 гг., но были отклонены.

Из имеющихся немногих случаев решения проблемы международными судебными инстанциями наиболее известны следующие. В 1925 г. президент США выступил в качестве арбитра при рассмотрении спора о нарушении Договора 1883 г. между Чили и Перу. Принятое решение убеждает в том, что нарушенный договор сам по себе не становится недействительным, но может стать таковым по усмотрению пострадавшей стороны *(640).

В 1935 г. Постоянная палата международного правосудия вынесла решение по спору относительно нарушения Договора 1883 г. между Голландией и Бельгией. Палата признала, что ни одна из сторон не виновна в нарушении договора *(641). В своем особом мнении по делу судья Д. Анциллоти заявил, что решение следовало бы вынести в пользу Бельгии: "Создавая определенные сооружения, противоречащие условиям Договора, заявитель лишается права обращаться к договору в ущерб ответчику". По его мнению, "принцип, лежащий в основе этого положения (inadiplementi non est adimplendum), настолько справедлив, настолько обоснован и настолько общепризнан, что он может применяться и в международных отношениях. Во всяком случае, это один из "общих принципов права, признанных цивилизованными народами..." *(642).

В своем отдельном мнении судья М. Хадсон заявил: "Представляется важным принципом справедливости, когда две стороны приняли на себя одинаковые или взаимные обязательства, а одной из сторон, которая длительно не выполняет эти обязанности, не следует позволить получать преимущества в результате аналогичных невыполнений обязательств другой стороной" *(643). Как видим, свою позицию авторы отстаивают в одном случае ссылкой на общие принципы права, в другом - на справедливость. При этом они исходят из того, что в случае нарушения договора одной стороной другая сторона не обязана выполнять нарушенные обязательства.

Вопрос о действительности договоров в результате их нарушения не раз рассматривался внутригосударственными судами, особенно судами США. Зачастую подчеркивался принцип, согласно которому нарушение договора одной стороной дает право потерпевшей стороне его прекратить. Причем суды касались обычно случаев, когда правительства не заявили о денонсации *(644).

Остановимся на решении, которое касалось нашей страны. Речь идет о решении Швейцарского федерального суда по делу о Лепешкине 1923 г. Истец ссылался на Гаагскую конвенцию о гражданской процедуре 1905 г., в которой участвовали Швейцария, Франция и Россия. Он представил официальный документ главы Федерального департамента юстиции и полиции, констатировавший, что ни Франция, ни Россия не денонсировали Конвенцию. Одновременно было отмечено, что некоторые ее положения в настоящее время не могут быть исполнены в России, и поэтому последняя не может рассматриваться как сторона в Конвенции *(645). Суд определил, что "государство, желающее осуществить право прекратить договор, должна сделать это в форме, признанной международным правом. Такое решение о прекращении может быть принято лишь органом, ответственным за его заключение" *(646). Это положение представляется обоснованным. Вопрос о прекращении договора в случае его нарушения решается не судом, а органами государства, имеющими на это право.

В целом анализ судебной практики, как международной, так и внутренней, дает основание для вывода об отсутствии в ней четкого правила относительно прекращения действия договора в результате его нарушения одной из сторон. Вместе с тем имеется немалое число мнений судей, в основе которых лежит положение о праве пострадавшей стороны односторонне прекратить действие договора в результате его нарушения другой стороной. Этот момент отмечается исследователями, специально изучавшими рассматриваемую проблему *(647).

 

3. Практика государств

 

Государства издавна исходили из того, что нарушение договора одной стороной дает основания другой стороне прекратить или приостановить действие договора. Так, в 1796 г. конгресс США принял акт, который был одобрен президентом, согласно которому "договоры, заключенные между Соединенными Штатами и Францией, неоднократно были нарушены Французским правительством". На этом основании США "вправе освободиться от положений договоров и консульской конвенции. По-сему упомянутые не будут рассматриваться как юридически обязательные для правительства и граждан Соединенных Штатов" *(648).

Замечу, что столь решительный акт тем не менее не привел к автоматическому прекращению договоров. После протестов правительства Франции договоры были окончательно прекращены в результате соглашения сторон *(649).

Порой государства предупреждают о готовности прекратить договор. В 1953 г. уругвайский министр иностранных дел заявил о готовности его правительства "денонсировать торговое соглашение 1942 года, нарушенное Соединенными Штатами" *(650).

Однако практике известно множество случаев немедленного прекращения договора в результате его нарушения одной из сторон. В 1975 г. правительство Турции объявило о немедленном прекращении всех соглашений с США решения о взаимной обороне. Основанием для этого явилось принятие конгрессом США решения о введении эмбарго на поставки Турции оружия и военного снаряжения *(651). Как видим, практика государств в отношении прекращения договора в результате его нарушения была далеко не единообразной.

Практика Советского государства с самого начала обращала особое внимание на обеспечение соблюдения договора, как в политической, так и в иных областях *(652). В торговом соглашении РСФСР с Великобританией 1921 г. говорилось, что в случае нарушения одной из сторон положений соглашений, включая преамбулу, "другая Сторона окажется немедленно свободною от обязательств Соглашения". Вместе с тем предусматривалось, что в таких случаях потерпевшая "Сторона предоставит другой Стороне разумную возможность предоставить объяснения либо исправить допущенное нарушение" *(653). Как видим, несмотря на положение о немедленной свободе от обязательств, предусматривалась обязанность провести взаимную консультацию. Иными словами, прекращение договора не было автоматическим.

Отмеченная практика РСФСР объяснялась случаями неоднократных нарушений договоров с ней другой стороной. В рамках "ультиматума Керзона" правительство Великобритании обвинило Россию в нарушении ряда соглашений и заявило о намерении прекратить их. В ответе НКИД от 12 мая 1932 г. говорилось о готовности "на самое благожелательное и миролюбивое разрешение существующих конфликтов" *(654).

Вместе с тем считалось, что односторонняя денонсация договора возможна в случае его грубого, систематического нарушения. В ноте Правительства РСФСР Правительству Франции от 23 сентября 1920 г. речь шла о нарушении Францией Копенгагенского соглашения о возвращении на родину французских и российских граждан 1920 г. В ноте говорилось, что принятое обязательство не было соблюдено и что "вся политика Франции по отношению к России была в полном противоречии с обязательствами, принятыми ею в Копенгагене, соглашение, которое было основано на этом на этом условии, ввиду этого теряет силу..." *(655).

В ноябре 1939 г. Советское правительство заявило, что "оно считает себя свободным от обязательств, взятых на себя в силу пакта о ненападении, заключенного между СССР и Финляндией и систематически нарушаемого правительством Финляндии" *(656).

Отечественная практика придерживалась положения о том, что лишь существенное и систематическое нарушение договора дает основания для его прекращения. В заявлении поверенного в делах СССР в Лондоне в октябре 1936 г. говорилось: "Советское правительство опасается, что такое положение, созданное повторяющимися нарушениями соглашения, делает соглашение о невмешательстве фактически несуществующим" *(657). Выступая в Верховном Совете СССР с докладом о проекте закона о договорах, А.А. Громыко сказал, что "при существенном нарушении" договора наши обязательства могут быть прекращены *(658). Из этого видно, что в таком случае решение принимается потерпевшей от нарушения договора стороной.

Прекращение действия договора прекращает и возникшие на его основе правоотношения. В декабре 1938 г. М.М. Литвинов заявил, что японский посол "в своих требованиях базируется, главным образом, на соглашении 1932 г., которому истек срок еще в 1936 г. Таким образом, это соглашение никаких обязательств больше на Советское правительство не возлагает" *(659). Прекращение действия основного договора означает также прекращение действия дополнительных к нему соглашений *(660).

В комментарии Комиссии международного права говорится: "Прекращение... договора с необходимостью лишает все стороны всех их прав..." *(661). СССР не раз возражал против требований, основанных на договорах, срок которых истек. Вместе с тем некоторые договоры предусматривают, что после их прекращения мероприятия, предпринятые в соответствии с ними, должны продолжаться на их основе до завершения. В Соглашении между правительствами РФ и Республикой Корея 1999 г. говорится: "В случае прекращения действия настоящего Соглашения, его положения остаются применимыми к любой договоренности, заключенной во время его действия, но все еще не осуществленной..." (ст. 11.3) *(662). Аналогичные постановления могут содержать и договоры с участием международных организаций *(663).

Соответствующее положение может иметь и несколько иной вид. Соглашение о торговых отношениях между СССР и США 1990 г. предусматривало возможность его расторжения одной из сторон. Но оговаривало, что в таком случае стороны будут "стараться, насколько это возможно, уменьшить вероятный ущерб, который может быть нанесен их торговым отношениям" *(664).

Прекращение действия договора не лишает юридических оснований всего того, что было в соответствии с ним осуществлено. В 1929 г. правительство Китая односторонне отказалось от Пекинского и Мукденского соглашений. В ноте НКИД по этому поводу говорилось, что, несмотря на это, Советское правительство сохраняет за собою все права, вытекающие из указанных соглашений. Кроме того, было предусмотрено введение санкций в отношении нарушителя. Учитывая, что отказ от соглашений "уничтожает возможность нормальных отношений между обоими государствами", было, в частности, предложено китайским дипломатическим и консульским сотрудникам покинуть СССР *(665).

Положение о сохранении в силе того, что было осуществлено на основе договора, в случае необходимости подчеркивается в самом договоре. Так, ст. 7 Соглашения между правительствами СССР, США, Великобритании и временным правительством Французской республики о судебном преследовании и наказании главных военных преступников Европейских стран оси 1945 г. предусматривает условия выхода из Соглашения, но не умаляет значения любых действий, уже совершенных, или любых решений, уже принятых в соответствии с этим Соглашением *(666).

Приведенное положение нашло отражение в Законе о международных договорах РФ. В статье о последствиях прекращения международного договора сказано: "Прекращение международного договора Российской Федерации, если договором не предусмотрено иное или не имеется иной договоренности с другими участниками, освобождает Российскую Федерацию от всякого обязательства выполнять договор в дальнейшем и не влияет на права, обязательства или юридическое положение Российской Федерации, возникшие в результате выполнения договора до его прекращения" (ст. 38). После прекращения договор перестает быть частью правовой системы России.

Как видим, лишь основательное или систематическое нарушение договора другой стороной дает основание потерпевшей стороне прекратить его действие. Известны случаи, когда даже грубое нарушение договора другими сторонами не влекло за собой его прекращения пострадавшей стороной. Несмотря на нарушение Ираном ряда договоров с СССР в результате присоединения к Багдадскому пакту, Советское правительство не заявило об их прекращении *(667). Такой подход содействует стабильности договорных отношений.

Особое место в договоре занимают положения о мирном урегулировании споров. Обвинение другой стороны в нарушении договора не означает, что эта сторона не может обратиться к постановлениям договора относительно мирного разрешения споров. Это положение было отмечено Международным Судом *(668).

Сказанное ранее относится и к некоторым многосторонним договорам, которые перестают быть обязательными после их нарушения. Постановление Президиума ЦИК о присоединении к Женевскому протоколу 1925 г. о запрещении применения на войне удушливых ядовитых газов обязывало НКИД заявить: "Названный Протокол перестает быть обязательным для правительства Союза ССР в отношении всякого неприятельского государства, вооруженные силы которого, а также формальные или фактические союзники которого не будут считаться с воспрещением, составляющим предмет указанного Протокола" *(669).

Такой подход нашел подтверждение на Нюрнбергском процессе. Так, главный обвинитель от Великобритании, касаясь Парижского пакта об отказе от войны 1928 г., заявил, что любая подписавшая пакт держава, если "попытается проводить в жизнь свои национальные интересы путем обращения к войне, тем самым будет лишена преимущества, которые дает это соглашение" *(670).

Таким образом, нарушение многостороннего соглашения не ведет к его прекращению. Нарушитель лишается прав, предусмотренных подобным соглашением.

Особое место среди многосторонних соглашений занимают пакты о правах человека. Нарушение одной из сторон пактов о правах человека не дает права другим сторонам не выполнять принятые обязательства. Это же относится и к конвенциям по гуманитарному праву, защищающих права человека во время вооруженных конфликтов, что, кстати, не раз отмечалось Советским правительством в годы Второй мировой войны. Так, в ноте МИД в апреле 1942 г. приводились факты грубого нарушения Германией режима военнопленных. Тем не менее было заявлено: "...Советское Правительство, верное принципу гуманности и уважения к своим международным обязательствам, не намерено даже в данных обстоятельствах применять ответные репрессивные мероприятия в отношении германских военнопленных и по-прежнему будет придерживаться обязательств, принятых на себя Советским Союзом по режиму о военнопленных по Гаагской конвенции 1907 года..." *(671).

Решающее значение при определении судьбы нарушенного договора принадлежит непосредственно пострадавшему государству, которое может решить, что несмотря даже на грубые нарушения, договор должен быть сохранен. Так, грубые нарушения Англией и Францией Конвенции о Суэцком канале 1888 г. не привели Египетское правительство в 1957 г. к решению о ее денонсации; Конвенция была сохранена *(672).

При нарушении многосторонних договоров со значительным кругом участников возникают довольно сложные вопросы, касающиеся определения "пострадавшего государства" *(673). Так, в случае нарушения договора о правах человека в таком качестве выступают все участники. В других случаях непосредственно пострадавшим государством может быть отдельное государство. Право всех участников на реакцию в случае нарушения многостороннего договора обстоятельно обсуждалось в Комиссии международного права *(674).

В числе постановлений договора особое положение занимают те, что посвящены мирному разрешению споров. В случае прекращения договора одной стороной в результате его нарушения другой последняя вправе обратиться к указанным постановлениям. Иначе постановления о мирном разрешении споров в значительной мере утратили бы смысл. Приведенное положение было отмечено Международным Судом, который счел, что обвинение в нарушении договора не может иметь своим результатом невозможность для соответствующей стороны обратиться к постановлениям договора относительно мирного разрешения споров *(675).

 

4. Кодификация

 

Проанализировав практику государств относительно права прекращения договоров в результате их нарушения, Комиссия международного права пришла к выводу, что практика не может дать четких положений относительно этого права и условий его осуществления. Во многих случаях государства по иным соображениям старались прекратить договоры, но при этом ссылались на их нарушение и поэтому не устанавливали четких критериев осуществления такого права. В результате соответствующий проект статьи в значительной мере представлял собой развитие международного права.

Прежде всего было определено, что нарушение договора, каким бы серьезным оно ни было, само по себе не прекращает договор. Поэтому государство не может, обвинив другую сторону в его нарушении, объявить о его прекращении. Вместе с тем было решено, что в пределах определенных ограничений право стороны ссылаться на нарушение договора как на основание для его прекращения или приостановления должно быть признано.

Некоторые члены Комиссии говорили о довольно распространенном мнении, согласно которому весьма опасно признать такое право без обязательного контроля со стороны Международного Суда. В доктрине не раз высказывалось мнение о том, что существует общее правило: договор, который был нарушен одной из сторон, не обязателен для другой в силу самого факта нарушения без рассмотрения каким бы то ни было трибуналом. Вместе с тем немалое число юристов придерживались иного мнения. В 1944 г. группа юристов из США и Канады подготовила документ "Международное право будущего". В нем предлагалось наделить Международный Суд особенно широкими правами, включая право объявлять договоры утратившими силу *(676). Как известно, при подготовке Статута Международного Суда государства не пошли по этому пути. Забегая вперед, замечу, что предложение поставить прекращение договора под контроль Международного Суда выдвигалось и на Венской конференции 1968-1969 гг.

Думается, что по этому вопросу Комиссия международного права заняла обоснованную позицию. Предложение установить контроль над прекращением договора в результате его нарушения носит общий характер и касается ряда статей о прекращении. Поэтому было решено сформулировать основные условия, на основе которых договор может быть прекращен или приостановлен в результате его нарушения, а о процедурном обеспечении этого права сказать в дальнейшем.

Комиссия предусмотрела, что только "существенное" нарушение двустороннего договора одной из сторон дает право другой стороне ссылаться на это как на основание для прекращения или приостановления его действия целиком или частично. Формулировка "ссылаться как на основание" призвана подчеркнуть, что возникающее на основе статьи право не означает права произвольно прекращать договор. Если другая сторона возражает против того, что нарушение было существенным, то действует общее обязательство в соответствии с Уставом ООН и по общему международному праву, а также на основе Венских конвенций добиваться решения при помощи мирных средств. Все это не отрицает права потерпевшей стороны представить на основе обязательства другой стороны международное требование о возмещении за нарушение договора.

Отдельный пункт статьи был посвящен существенному нарушению многостороннего договора. Комиссия решила, что необходимо различать право сторон действовать совместно на нарушение и право отдельной стороны, особенно пострадавшей, действовать самостоятельно. При этом право пострадавшей стороны ограничено. Она может приостанавливать действие договора в целом или частично между собой и виновным государством. Такое ограничение, по мнению Комиссии, особенно необходимо в случае общих многосторонних договоров правотворческого характера.

Существуют договоры, например о разоружении, при которых нарушение договора одной из сторон подрывает общий режим. На этот момент обратили внимание государства при обсуждении предыдущего проекта Комиссии. Последняя решила, что в таком случае любая сторона может без согласия других сторон приостановить действие договора в отношении только себя или в отношении всех остальных сторон.

Термин "существенный" может быть расценен как относящийся только к тем нарушениям, которые непосредственно касаются главных целей договора. Однако и другие положения договора могут рассматриваться стороной как важные для его эффективного осуществления, хотя и могут считаться второстепенными.

На Венской конференции 1968-1969 гг. проект статьи был поддержан государствами *(677). Ряд делегаций отметили значение проекта, считая, что он касается наиболее важного положения Конвенции (Испания, Куба и др.).

Отмечалось, что договор может содержать положения, которые не имеют существенного значения для достижения его целей, но имеют значение для принявших договор государств (Испания).

Предлагалось включить положение о добросовестности. Одной из целей договоров является поддержание мира. Если злоупотребление созданными договором правами окажется столь серьезным, что будет расценено как незаконное, то это будет рассматриваться как серьезное нарушение договора (Испания).

США предложили поправку, согласно которой ответные действия в случае нарушения должны соответствовать степени нарушения. Швейцария внесла свою поправку: договоры, касающиеся прав человека, не подлежат прекращению в результате их нарушения. По этому поводу эксперт-консультант Х. Уолдок сказал, что все делегации согласны с этой идеей, но он сомневается, что проблема может быть решена в статье о прекращении договоров в результате их нарушения. Аналогичное мнение высказал и представитель Англии. Тем не менее поправка Швейцарии была принята *(678).

Подчеркивалось, что идея обсуждаемой статьи отражает практику государств и носит характер обычая (Англия, Польша, Италия). Эта идея касалась в основном главного звена статьи. Как известно, Комиссия международного права отмечала, что конкретные формулировки не нашли отражения в практике. В таком плане статья была оценена и Международным Судом. В консультативном заключении о правовых последствиях для государств продолжающегося присутствия Южной Африки в Намибии вопреки резолюции Совета Безопасности говорилось: "Правила, изложенные в Венской конвенции о праве договоров, касающиеся прекращения договорных отношений в результате нарушения (принятые без возражения), могут во многих отношениях рассматриваться как кодификация существующего обычного права по данному вопросу" *(679).

В результате подготовки проекта статей о праве договоров с участием международных организаций Комиссия международного права пришла к выводу, что ст. 60 Венской конвенции 1968 г., регулирующая влияние нарушения договора на его соблюдение, установила принципы, которые нет оснований не распространить на договоры, где сторонами являются международные организации *(680). Именно так и поступила Венская конференция 1986 г., приняв ст. 60 с некоторыми редакционными поправками *(681).

Статья 60 "Прекращение договора или приостановление его действия вследствие его нарушения" установила, что существенное нарушение двустороннего договора одним из его участников дает право другому участнику ссылаться на это нарушение как на основание для прекращения договора или приостановления его действия в целом или в части. Когда же речь идет о многосторонних договорах, то нарушение его одним из участников дает право другим участникам - по соглашению, достигнутому единогласно, - приостановить действие договора в целом или в части или прекратить его. При этом приостановление или прекращение договора может иметь место в отношениях между всеми участниками и государством или международной организацией, нарушившим (нарушившей) договор. Наконец, нарушение многостороннего договора одним из участников дает право приостановить или прекратить его действие в отношениях между всеми участниками.

Кроме того, участник, особо пострадавший в результате нарушения, вправе ссылаться на это нарушение как на основание для приостановления действия договора в целом или в части в отношениях между ним и государством или международной организацией, нарушившим (нарушившей) договор. Любой другой участник, кроме нарушившего договор государства или нарушившей договор организации, имеет право ссылаться на это нарушение как на основание для приостановления действия договора в целом или в части в отношении самого себя, если договор носит такой характер, что существенное нарушение его положения одним участником коренным образом меняет положение каждого участника в отношении дальнейшего выполнения им своих обязательств, вытекающих из договора.

Под существенным нарушением договора статья понимает такой отказ от договора, который не допускается Конвенцией, или нарушение положения, имеющего существенное значение для осуществления объекта и целей договора.

При этом оговаривается, что статья не затрагивает положения договора, применимые в случае его нарушения.

Сказанное выше о прекращении или приостановлении многосторонних договоров не применяется к положениям, касающимся защиты человеческой личности, которые содержатся в договорах, носящих гуманитарный характер, и особенно к положениям, исключающим любую форму репрессалий по отношению к лицам, пользующимся защитой по таким договорам (ст. 60).

Статья, таким образом, предусматривает различное отношение к прекращению многосторонних договоров и двусторонних договоров, а также двусторонних отношений по многостороннему договору. В случае серьезного нарушения многостороннего договора даже одним из его участников он может быть приостановлен или прекращен в отношении нарушившего его участника или всех участников. Такое решение принимается единогласно, без учета позиции нарушителя, и носит окончательный характер. Тем не менее оно не затрагивает содержащихся в договоре положений, применимых в случае его нарушения ( п. 4 ст. 60).

Когда же речь идет о двустороннем договоре, то нарушение его дает право другой стороне ссылаться на это как на основание для прекращения или приостановления действия договора. Это значит, что, в отличие от прежней нормы, даже случай его существенного нарушения не делает договор автоматически недействительным. Данное положение нашло отражение в практике Международного Суда. При рассмотрении дела "Габчиково-Надьмарош" Суд отказался вынести решение о том, что продолжающиеся существенные нарушения обеими сторонами привели к прекращению Договора 1977 г. *(682)

Близкое этому положение касается и двусторонних отношений по многостороннему договору. Наиболее пострадавший от правонарушения участник вправе ссылаться на это как на основание только для приостановления действия договора в отношениях между ним и нарушителем.

Если договор носит такой характер, что нарушение его одним из участников коренным образом меняет положение каждого участника в отношении дальнейшего выполнения договора, то любой участник, кроме нарушителя, вправе ссылаться на это как на основание для приостановления действия договора в отношении самого себя.

Венская конвенция 1969 г. была воспринята правом и внутренней практикой государств. В Законе о международных договорах РФ мерам, принимаемым в случае нарушения международного договора России другими участниками посвящена отдельная статья (ст. 33). В соответствии со статьей в случае нарушения обязательств по договору другими его участниками МИД России либо иные федеральные органы исполнительной власти совместно с МИД России, в зависимости от того, в чьей компетенции находятся вопросы, регулируемые договором, вносят Президенту РФ или Правительству РФ предложения о принятии необходимых мер в соответствии с нормами международного права и условиями самого договора. Это положение как бы включает соответствующие постановления Венских конвенций во внутреннее право России.

В кодификации Американского института права воспроизводится ст. 60 Конвенции. Отмечается, что каждая сторона может определить наличие нарушения другой стороной и то, что оно было существенным, за исключением тех случаев, когда договор предусматривает для этого коллективный механизм *(683). Право на решение данного вопроса принадлежит президенту США. Конституция Соединенных Штатов прямо не предусматривает за президентом такого права. Оно основано на его конституционной власти осуществлять международные отношения США. Это положение признавалось судебной практикой страны *(684).

После принятия Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Международный Суд использовал положения Конвенции относительно "существенного нарушения" договора. В деле о Намибии (Юго-Западная Африка) 1971 г. Суд определил, что Южная Африка нарушила мандат в смысле статьи 60/3/а *(685). В деле о юрисдикции Совета ИКАО 1972 г. ("Индия против Пакистана") Суд установил, что он обладает юрисдикцией судить о том, нарушил ли Пакистан договоры *(686).

Относительно результатов нарушения многостороннего договора одной из сторон можно сослаться на два решения Международного Суда. Речь шла о нарушении США Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. в отношении граждан ФРГ (2001 г.) и Мексики (2004 г.) *(687). В США были осуждены граждане этих стран без предоставления им консульской помощи от отечественных государств (ст. 36 Конвенции). Мексиканская сторона потребовала восстановления нарушенных прав и подчеркнула, что речь идет о нарушении прав человека. Признав, что США нарушили обязательство по ст. 36 Конвенции, Суд решил, что соответствующее возмещение состоит в обязательстве США предусмотреть, при помощи средств по их усмотрению, пересмотр приговоров мексиканским гражданам. Суд принял во внимание обязательство США обеспечить имплементацию путем специальных мер в соответствии со ст. 36 Конвенции и счел, что это обязательство должно рассматриваться как отвечающее требованию Мексики о гарантиях неповторения подобных случаев.

Таким образом, положения Венских конвенций о праве международных договоров относительно прекращения или приостановления действия договоров вследствие их нарушения получили общую поддержку государств, нашли отражение в практике Международного Суда. Все это не оставляет сомнения в том, что рассмотренные положения стали частью позитивного общего международного права.

 

Глава 8. Последующая невозможность выполнения

 

Речь идет о случае, когда договор не может быть выполнен в силу объективных обстоятельств. Обычно это давало основания для прекращения договора. Председатель Постоянной палаты международного правосудия представил мнение по делу Oscar Chinn, в котором говорилось, что "необходимость может оправдать несоблюдение международных обязательств". Необходимость была определена как "невозможность осуществления никаким иным путем, за исключением противоречащего праву" *(688).

Такого рода случаи известны отечественной практике. В ноте НКИД от 26 мая 1918 г. дипломатическому представителю Германии говорилось, что Россия не в состоянии выполнить обязательство по удалению минных заграждений в подвластных ей частях Черного моря. Причина: после занятия германскими морскими силами Гельсингфорса финляндским правительством были захвачены все средства траления *(689).

В случае невыполнения участником по независящим от него причинам договора он утрачивает вытекающие из него права. В беседе Наркоминдела М.М. Литвинова с представителем ТАСС 12 мая 1933 г. речь шла о том, что в результате вторжения Японии в Китай Нанкинское правительство утратило свой контроль над КВЖД. "Невыполнение Нанкинским правительством возлагаемых на него Пекинским и Мукденским соглашениями обязанностей в продолжении 18 месяцев лишает его как формального, так и морального права ссылаться на эти соглашения" *(690).

Комиссия международного права решила предельно ограничить основания невозможности выполнения договора. Ими могут быть лишь прекращение существования объекта, необходимого для выполнения договора. В качестве примера можно привести исчезновение острова, пересыхание реки и т.п. Такие случаи возможны и в случае изменения юридических условий для осуществления договора. Например, договор об оказании помощи территории под опекой прекращает существование, когда опека прекращается.

Учитывая редкость такого рода случаев, доктрина не уделила им внимания *(691). Следует сказать, что они имеют прямое отношение к случаям коренного изменения обстоятельств, существовавших в момент заключения договора. В кодификации Американского института права сказано, что невозможность выполнения представляет собой особый случай применения rebus sic stantibnus *(692). Тем не менее Комиссия международного права сочла, что между двумя случаями имеются и различия, которые позволяют выделить особую статью о последующей невозможности выполнения договора *(693). Правда, бывают случаи, пограничные с коренным изменением обстоятельств.

Случаи исчезновения объекта могут рассматриваться как форсмажорные обстоятельства, которые освобождают сторону от ответственности. Тем не менее было признано целесообразным иметь соответствующее положение в праве договоров. Одним из рассматриваемых случаев может быть прекращение существования одной из сторон. Однако в связи с решением не касаться вопросов правопреемства, этот случай не подпадает под рассматриваемую статью.

В замечаниях правительств на ранее предложенный проект конвенции о договорах говорилось о случае, когда до прекращения договора одна из сторон получила определенную выгоду без компенсации. Комиссия решила, что об этом будет сказано в статье о последствиях прекращения договора.

На Венской конференции предложенный проект статьи был поддержан. По мнению советской делегации, несмотря на то, что рассматриваемая статья в некоторых случаях может перекликаться со статьей об изменившихся обстоятельствах, она заслуживает быть воплощенной в конвенции *(694). Аналогичное мнение высказали и другие делегации. Делегация США говорила, что невозможность выполнения и изменение обстоятельств являются различными случаями прекращения договоров (см. также выступления делегаций Эквадора, Малайзии, Англии, Франции и др.).

Делегация Мексики предложила включить в статью положение о форсмажоре. Делегация СССР заявила, что понятие форсмажора в международном праве не определено, оно заимствуется из внутреннего права. Поэтому высказалась против предложения Мексики. По мнению делегации США, понятие форсмажора относится к ответственности.

Делегация Голландии предложила дополнить проект статьи пунктом, согласно которому участник договора не может ссылаться на невозможность его выполнения, которая явилась результатом его поведения. Эта поправка получила одобрение. За ее принятие голосовала и делегация СССР. На второй сессии Конференции статья с поправкой Голландии была принята 99 голосами, никто не голосовал "против" *(695).

Когда речь идет о договорах с участием международных организаций, могут иметь место особые случаи невозможности их выполнения. Например, договор заключен в целях выполнения резолюции организации. В дальнейшем организация отменяет свое решение. Договор прекращает существование. В качестве примера можно привести положение Соглашения между правительством Польши и Организацией сотрудничества железных дорог о правовом статусе в Польше комитета железнодорожного транспорта 1957 г. Согласно положению, Соглашение прекращает действие автоматически с момента ликвидации комитета или перенесения его местонахождения в другую страну *(696).

Несмотря на некоторую специфику рассмотренных положений, Комиссия международного права при подготовке проекта конвенции с участием международных организаций сочла, что установленный Венской конвенцией принцип "является таким общим и так прочно установившимся, что он может вне всяких сомнений быть включен в проект" конвенции с участием международных организаций *(697).

Венская конференция 1986 г. последовала этому мнению и без обстоятельного обсуждения приняла предложенную статью.

"Статья 61. Последующая невозможность выполнения

1. Участник вправе ссылаться на невозможность выполнения договора как на основание для прекращения договора или выхода из него, если эта невозможность является следствием безвозвратного исчезновения или уничтожения объекта, необходимого для выполнения договора. Если такая невозможность является временной, на нее можно ссылаться как на основание лишь для приостановления действия договора.

2. Участник не вправе ссылаться на невозможность выполнения как на основание для прекращения договора, выхода из него или приостановления его действия, если эта невозможность является результатом нарушения этим участником либо обязательства по договору, либо иного международного обязательства, взятого им на себя по отношению к любому другому участнику договора".

Обратим здесь внимание на следующие моменты. В названии статьи говорится о последующей невозможности выполнения. Это значит, что если невозможность выполнения была проигнорирована при заключении договора, то речь пойдет об ошибке или обмане (ст. 48 и 49).

Прекращение существования объекта договора не делает его автоматически прекращенным. В статье закрепляется право ссылаться на это обстоятельство для прекращения договора. Иными словами, для прекращения договора необходимо согласие других сторон.

В п. 2 говорится о недопустимости ссылаться на невозможность выполнения, если эта невозможность является результатом противоправного поведения соответствующего участника. Отсутствие такого права не означает, что договор продолжает действовать в отсутствие объекта. Речь идет о том, что соответствующий участник является правонарушителем и несет за содеянное ответственность. Имеется в виду нарушение не только самого договора, но и иных обязательств, принятых на себя любым из участников договора. Отсюда следует, что если исчезновение объекта явилось нарушением любого обязательства в отношении любого из участников, то указанное положение подлежит применению. Это касается обязательств не только договорных, но и обычных.

 

Глава 9. Коренное изменение обстоятельств

 

1. Доктрина

 

Учитывая значение оговорки - rebus sic stantibus для стабильности договоров, доктрина всегда уделяла ей большое внимание. Посвященные ей работы весьма многочисленны *(698). Освещение соответствующих вопросов продолжалось и после принятия Венской конвенции 1969 г. *(699) Несмотря на обилие литературы об оговорке, немало авторов считают ее наиболее противоречивой проблемой международного публичного права *(700).

Если обратиться к истории философско-правовых взглядов, то окажется, что идея о прекращении международных договоров в случае коренных изменений обстоятельств зародилась давно, однако коренное изменение ограничивалось исчезновением субъекта или объекта договора. Фома Аквинский (1225-1274 гг.) считал, что договоры должны соблюдаться даже по отношению к врагам, но если обстоятельства, имевшие место в период заключения договора и касающиеся субъектов или объекта договора, изменились, то невыполнение договора простительно *(701).

В России в 1734 г. была опубликована статья, в которой говорилось, что "ни при каком союзе всего, что до будущих возможных случаев принадлежит, на перед усмотреть невозможно, однако ж все союзы, так как и приватные договоры имеют свое действие токмо с такою клаузулою: rebus sic stantibus...". Из этого видно, что идея оговорки заимствована у внутреннего права. Попутно отмечу высказывание автора, свидетельствующее о том, что договоры между монархами имели в основном моральную силу. "Мирные договоры между христианскими потентатами заключаются по большей части в вечные времена, а однако ж брани опять так начинаются, что воюющим государем нарушения клятвы приписать не можно. Сие делается от того, что при мирных заключениях всегда тайно разумеется оная клаузула: rebus sic stantibus" *(702). Как видим, оговорка использовалась для оправдания брани между воюющими государями.

С установлением международного права юристы постепенно склонялись к мнению, что договор прекращается, если в результате произошедших изменений он стал противоречить основам общечеловеческой морали и международного права. И. Блюнчли писал: "Трактаты теряют свою обязательную силу и тогда, когда становятся в разрез с развитием общепризнанного человеческого и международного права" *(703). Это положение имеет также значение для формирования положения о недействительности договоров, противоречащих императивным нормам международного права.

Значительное распространение в свое время получила концепция, согласно которой изменение обстоятельств, приведшее к тому, что осуществление договора ставит под угрозу жизненные интересы государства, дает последнему право расторгнуть договор. Е. Улльман писал: "Вследствие изменившихся обстоятельств исполнение договора может прийти в столкновение с первейшими интересами государств, даже с его существованием, возникает тяжелое состояние, которое сделает исполнение невозможным" *(704).

Соответствующая идея нашла отражение и в практике государств. Бисмарк утверждал, что ни одна держава никогда не позволит довести свой народ до гибели, придерживаясь буквы договора, подписанного в других условиях *(705). Такой подход порою использовался для произвольного отказа от договоров под предлогом изменений в международных отношениях.

Указанная идея нашла отражение и в современной литературе. Я. Жоурек по этому поводу утверждал: "При конфликте между договором и коренными интересами государства высшее значение имеет не договор, а государственные интересы" *(706).

Соответствующие взгляды в свое время высказывались и в отечественной литературе. Е.А. Коровин в 1923 г. писал, что в оговорке rebus sic stantibus "условно выражается то бесспорное для международных явлений положение, что в некоторые моменты истории жизненные интересы участников международного общения оказываются настолько сильнее принятых ими ранее на себя правовых обязательств, что властно побуждают их поступиться последними ради первых" *(707).

Сказанное нашло отражение в современной практике. Порою договоры прямо предусматривают возможность их прекращения в случае чрезвычайных обстоятельств. Обычно такие положения содержатся в договорах, касающихся безопасности государств, т.е. связанных с их жизненными интересами. При разработке Договора о запрещении размещения ядерного оружия в атмосфере, космическом пространстве и под водой СССР внес предложение, чтобы каждый участник в порядке осуществления своего государственного суверенитета имел право выхода в случае исключительных обстоятельств. Первоначально США и Англия были к этому не готовы, но в дальнейшем согласились с советским предложением *(708). Эта формула вошла и в другие договоры, касающиеся вопросов безопасности. Она использовалась и в двусторонних договорах России. В Договоре России с США о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений 1993 г. говорится: "Каждая из Сторон в порядке осуществления своего государственного суверенитета имеет право выйти из настоящего Договора, если она решит, что связанные с содержанием настоящего Договора исключительные обстоятельства поставили под угрозу ее высшие интересы" *(709).

В результате соответствующая формула стала постоянно встречающейся в договорах о разоружении *(710). Она нашла отражение и в договорах по иным вопросам. Так, Соглашение о торговых отношениях между СССР и США 1990 г. предусматривало: "Положения настоящего Соглашения не ограничивают права каждой из Сторон предпринимать любые действия по защите интересов своей безопасности" (ст. XIII) *(711). Показательно, что такое постановление содержится в торговом соглашении. Представляется, что оно является наследием периода холодной войны.

Из сказанного видно, что если в случае дальнейшего осуществления договора подвергнутся реальной угрозе жизненные интересы и, прежде всего, интересы безопасности государства, то оно вправе ставить вопрос о его прекращении. Думается, что в таких случаях стороны должны отражать это в самих договорах. В доктрине не раз высказывалась желательность того, чтобы стороны в договорах, особенно многосторонних, указывали возможность изменения в случае коренных перемен, связанных с их осуществлением.

Международной практике известны случаи, когда в договорах, касавшихся безопасности, указывался порядок пересмотра в результате произошедших изменений. В Вашингтонском договоре об ограничении морских вооружений 1922 г. ст. 21 предусматривала: "Если в течение срока действия настоящего Договора требования национальной безопасности любой из Договаривающихся Держав в отношении морской обороны окажутся, по мнению этой Державы, существенно затронуты в результате любого изменения обстоятельств, то Договаривающиеся Державы по требованию этой Державы встретятся на конференции в целях пересмотра постановлений Договора и его поправки по взаимному соглашению...".

Остановимся на иных точках зрения. В прошлом речь шла о принципе, который, что подразумевалось, присущ каждому "бессрочному" договору и в силу которого договор прекращается в случае коренного изменения обстоятельств. Если же другая сторона выступала против прекращения, то международное право признавало единственным средством достижение нового соглашения. В результате пострадавшая сторона не имела другой возможности, кроме решения вопроса вне права. На самом деле, если стороны имеют в виду возможность перемены обстоятельств, то они должны оговорить это, а не полагаться на подразумеваемую оговорку. Иначе открываются значительные возможности для злоупотреблений.

С другой стороны, концепция относительно clausula rebus sic stantibus исходила из того, что такой подход должен быть основой для прекращения договоров *(712). Она рассматривалась как попытка сформулировать правовой принцип, который будет оправдывать невыполнение договорных обязательств, если условия, при которых стороны заключили договор, изменились неожиданно и настолько коренным образом, что сложилась ситуация, при которой осуществление обязательства окажется бессмысленным. При этом признавалось, что, будучи применяемой односторонне, без объективной оценки, доктрина носит анархический характер. Тем не менее она в определенной форме является существенной частью любой развитой правовой системы (см., например, мнение Ф. Джессепа) *(713).

В Гарвардском проекте конвенции о праве договоров предусматривалась возможность только временного прекращения действия договора путем односторонней акции до того, как международный трибунал подтвердит применимость доктрины rebus sic stantibus *(714).

Юристы утверждали, что согласно мнению большинства авторов, эта доктрина обоснованна. Вместе с тем ее реализация должна ограничиваться рядом условий. Обстоятельства должны изменится в таких масштабах, что каждая сторона имеет право требовать ревизии договора. При этом одностороннего права на прекращение или изменение договора не существует *(715). Ш. де Вишер писал: "ревизия договоров не находит правовой основы в молчаливой оговорке "rebus sic stantibus"", если только не установлено, что некоторые правовые или фактические обстоятельства рассматривались сторонами как необходимые предпосылки принятых ими обязательств" *(716). Вряд ли можно сказать, что это мнение достаточно определенно.

Встречаются также мнения, целиком отрицающие значение оговорки о неизменности обстоятельств в современном международном праве. М. Мушкат писал, что Устав ООН "исключает возможность одностороннего расторжения законно заключенного договора посредством ссылки на клаузулу "rebus sic stantibus"..." *(717).

В связи с этим следует напомнить о ст. 19 Статута Лиги Наций, в которой говорилось, что Ассамблея Лиги будет время от времени советовать членам Лиги пересмотр договоров, которые стали неприменимыми. На Венской конференции делегация Боливии заявила, что это положение "представляет собой признание доктрины rebus sic stantibus..." *(718). При подготовке Устава ООН было внесено предложение включить в него положение, аналогичное тому, что содержалось в Статуте Лиги. Против выступил СССР, заявив, что это противоречит суверенитету государств. В результате кроме общего положения о создании условий для уважения обязательств, вытекающих из договоров, в Устав ООН не были включены положения, отрицающие рассматриваемую доктрину.

Несмотря на сказанное, этот вопрос вновь возник на Венской конференции в 1968 г. Делегация Эквадора заявила, что в силу ст. 14 Устава ООН Генеральная Ассамблея вправе рекомендовать пересмотр договоров. Тот факт, что статья ни разу не применялась в этих целях, не уменьшает значения указанного положения. Как известно, ст. 14 предусматривает право Генеральной Ассамблеи рекомендовать меры мирного улаживания любой ситуации. Мнение Эквадора было отклонено. Представитель ОАР сказал, что названный принцип был закреплен ст. 19 Статута Лиги Наций и очень жаль, что он не нашел отражения в Уставе ООН. Обсуждаемая статья имеет большое значение в ликвидации этого пробела в международном праве.

Следует особо выделить теорию Д'Амато. По его мнению, в случае изменения обстоятельств сторона может действовать вопреки договору. "...Она не нарушает договор (хотя и действует вопреки постановлениям договора), т.к. мы считаем, что сам договор изменился по содержанию в результате изменившихся обстоятельств" *(719). Подобная теория открывает широкий простор для одностороннего внесения изменений в договор под предлогом того, что он меняет свое содержание в соответствии с новыми условиями. Однако это вовсе не исключает того, что при определении содержания договора стороны не учитывают происходящие изменения. Делается это на взаимной основе. Как известно, при толковании договора принимается во внимание последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования ( ст. 31 Венских конвенций).

Из сказанного видно, что в научной литературе нет единой точки зрения относительно доктрины о неизменности обстоятельств. Забегая вперед, замечу, что нет ее и в деятельности государств. В подтверждение сошлюсь на мнения по этому поводу двух авторитетных ученых. Макнейр считал, что оговорка о неизменности обстоятельств, "обычно понимаемая иностранными юристами, неизвестна британскому юридическому мышлению и литературе. ...Мы верим, что соответствующая британская позиция в большой мере разделяется во всем Сообществе и в Соединенных Штатах Америки" *(720). Иное мнение изложено В. Фридманом: "...Теория и практика западных демократических государств также принимают: а) не без противоречия в отношении деталей, но единодушно в принципе доктрину rebus sic stantibus... и б) преобладающую силу в чрезвычайных обстоятельствах имеет "Staatsraison", т.е. интересы национальной политики по отношению к международным обязательствам" *(721).

Приведенные факты отражают положение, существовавшее до принятия Венской конвенции о праве договоров. Остановимся теперь на трудах, написанных после ее принятия. Ф.Н. Ковалев констатировал, что существование оговорки о неизменности обстоятельств признается многими отечественными юристами-международниками. Проанализировав практику государств, Ф.Н. Ковалев пришел к выводу, что невозможно ставить под сомнение наличие в международном праве соответствующей обычной нормы. Пользоваться ею необходимо "крайне осторожно, в самых исключительных обстоятельствах, ни в коем случае не допуская ее расширительного толкования". Смысл этой нормы состоит в том, что "ее правомерное использование позволяет прекратить договор, обстоятельства заключения которого коренным образом изменились и который в связи с этим становится несоразмерно обременительным для одного из участников и способен вызвать серьезную напряженность в отношения между государствами".

Как видим, критерии применения нормы не отличаются достаточной четкостью. Это положение признается и самим автором, который в заключение статьи пишет: "...Доктрина коренного изменения обстоятельств заключает в себе все несовершенства, свойственные любой обычно правовой норме, а следовательно, вполне возможно представить попытки злоупотреблений и межгосударственные споры не только о ее применимости..., но и о том, является ли она действительно общепризнанным обычаем и каково ее подлинное содержание" *(722).

Как видим, речь идет о том, что соответствующая норма существует в обычном праве. Одновременно подчеркивается сложность ее применения и возникновение вопроса о ее существовании. Ф.Н. Ковалев был членом советской делегации на Венской конференции, однако не связал рассматриваемую оговорку с Венской конвенцией. Безусловно, тем самым он предположил существование по этому вопросу особой обычной нормы.

Проанализировав советскую литературу по рассматриваемому вопросу, Т. Швейсфурт пришел к выводу, что она следует западной доктрине *(723). В принципе, это правильно. Тем не менее есть и отличия. Советская теория уделяла значительное внимание влиянию революции на договоры, а также значению принципа самоопределения наций.

 

2. Судебная практика

 

В международной судебной практике государства не раз ссылались на оговорку о неизменности обстоятельств. Однако суды были более чем сдержанны в ее применении. В 1922 г. Постоянная палата международного правосудия рассматривала дело относительно законов о гражданстве в Тунисе и Марокко. Франция утверждала, что установление французского протектората над Тунисом и Марокко само по себе прекратило действие некоторых франкобританских договоров. Она заявила, что доктрина rebus sic stantibus исходит из того, что так называемые длительные договоры всегда являются объектом прекращения. Британское правительство отказалось признать аргументацию Франции, но вместе с тем признала существование доктрины rebus sic stantibus *(724). Суд воздержался от анализа этой доктрины, поскольку в результате установленных фактов в нем не было необходимости.

В 1926 г. Постоянная палата рассматривала дело о денонсации договора 1865 г. между Китаем и Бельгией. Китай обратился к доктрине rebus sic stantibus в оправдание денонсации 60летнего договора. При этом он ссылался также на ст. 19 Статута Лиги Наций, предусматривавшей, что Лига время от времени будет советовать пересмотр договоров, которые стали неприменимыми. Бельгийское правительство заявило, что ни доктрина rebus sic stantibus, ни ст. 19 не разрешают одностороннее прекращение договора. При всех условиях Китай должен был добиться прекращения договора согласно ст. 19 до его денонсации. Бельгия считала, что в ином случае Китай мог бы получить заключение Суда до денонсации *(725).

В деле о свободных зонах Верхней Силезии и округа Жекс 1928 г. *(726) Франция ссылалась на доктрину rebus sic stantibus и утверждала, что она не допускает односторонней денонсации договора на основе изменившихся обстоятельств. Швейцария оспаривала существование в международном праве любого права стороны в договоре прекратить действие договора в результате изменения обстоятельств. В доказательство она выдвинула следующие положения:

а) доктрина rebus sic stantibus не применяется к договорам, создающим территориальные права;

б) обстоятельства, на которые ссылается Франция, не были теми, в силу которых стороны заключили договор *(727);

в) Франция виновата в том, что без необходимости отложила заявление сообщения после изменившихся обстоятельств.

Франция не отрицала, что доктрина не применима к территориальным правам. Она провела различия между территориальными правами и личными правами, созданными в результате территориальных изменений *(728). Суд поддержал мнение Швейцарии, изложенное в п. "б" и "в", но ничего не сказал о положении, касающемся договоров, создающих территориальные права. Суд пришел к выводу: "Поскольку французской аргументации не соответствуют факты, постольку нет необходимости для Суда рассматривать любой вопрос относительно принципа, который возникает в связи с теорией прекращения договора... в результате изменения обстоятельств, так как теория рассматривает образующую норму международного права, случаи, при которых и методы, при которых теория может применяться, если она будет признана..." *(729). Дело было в конечном счете урегулировано путем заключения нового договора.

Ситуация в международной судебной практике изменилась после принятия Венской конвенции о праве договоров. В 1973 г. Международный Суд рассматривал дела "Великобритания против Исландии" и "Германия против Исландии". Оба дела касались претензии Исландии, добивавшейся распространения исключительной зоны рыболовства до 50 морских миль вдоль своих берегов. В своем решении Суд четко признал существование рассматриваемой доктрины: "Международное право допускает, что коренное изменение обстоятельств, которые определили для сторон необходимость заключения договора, если они привели к коренному изменению в объеме обязательств, возложенных на них, могут при определенных условиях дать потерпевшей стороне основания ссылаться на необходимость прекращения или приостановления данного договора". При этом в решении Суда содержится прямая ссылка на соответствующую статью (ст. 62) Венской конвенции 1969 г. *(730)

В решении Суда содержатся также иные замечания по интересующему нас вопросу. Для того чтобы "изменение обстоятельств должно было стать основанием для ссылки относительно прекращения договора, необходимо, чтобы оно нашло отражение в коренном изменении объема обязательств, подлежащих выполнению. Изменения должны привести к расширению тяжести обязательств, подлежащих выполнению, и превращению их в нечто существенно отличное от того, о чем первоначально договорились" *(731).

Суд согласился с мнением Великобритании о том, что доктрина о неизменности обстоятельств никогда не действовала так, чтобы "автоматически прекратить действие договора или разрешить безоговорочную денонсацию договора одной из сторон; ее действие состоит в предоставлении права призвать к прекращению и, если это право оспаривается, передать спор в определенный орган... обладающий правом определить, являются ли условия подходящими для применения доктрины".

Наконец, Суд подтвердил применение к рассматриваемой доктрине общего правила о том, что одностороннее прекращение договора не влияет на обязательную силу его положений о мирном урегулировании спора. "...Предполагаемая опасность для жизненных интересов Исландии, вытекающая из изменений в технике рыболовства, не может служить основанием для прекращения или приостановления положения, устанавливающего обязательную юрисдикцию Суда" *(732).

Из сказанного следует, что коренное изменение обстоятельств по сравнению с теми, что существовали на момент заключения договора и которые не были предусмотрены сторонами, не могут быть основанием ссылок относительно прекращения или приостановления договора. Для осуществления этих действий необходимо, чтобы:

- наличие этих обстоятельств представляло собой существенную основу согласия сторон быть связанными договором;

- результатом таких обстоятельств было серьезное изменение объема обязательств, подлежащих выполнению.

Ссылки на прекращение или приостановление договора не дают оснований для отказа от содержащихся в нем положений о мирном разрешении споров.

Принцип rebus sic stantibus издавна применялся национальными судами. Так, в 1882 г. в деле Lucerne v. Aargau Швейцарский федеральный суд отметил, что "нет сомнений в том, что договоры могут быть односторонне денонсированы стороной в них, если их продолжение является несовместимым с ее жизненными интересами как независимого сообщества или с ее коренными целями, или если речь идет о переменах таких обстоятельств, которые в соответствии с явным намерением сторон в момент заключения договора подразумевались как необходимые условия его существования" *(733).

Заслуживает внимания положение из решения Швейцарского федерального суда 1923 г.: "Государство, которое желает позволить себе применить право прекратить договор, должно известить другую сторону о своем намерении в форме, предписываемой международным правом... и только в результате такого извещения правомерное прекращение договора может быть достигнуто" *(734). Это правило подтверждалось и в дальнейшей практике швейцарских судов. В данном случае важно признание того, что суд не вправе прекратить или не применить действие договора. Соответствующие вопросы относятся к компетенции государственных органов, осуществляющих внешние сношения. В комментарии Американского института права по этому вопросу говорится: "Прекращение международных соглашений на основе rebus sic stantibus должно осуществляться исполнительной властью, а не судами в частных процессах" *(735).

В 1978 г. Кассационный суд Италии пришел к выводу, что отдельные нормы многостороннего договора могут быть прекращены (в частности, Мирного договора между Союзными державами и Италией 1947 г.) в результате изменения обстоятельств путем соглашения, заключаемого в дальнейшем лишь некоторыми сторонами (речь, в частности, шла о Лондонском меморандуме 1954 г. относительно территории Триест) *(736). Как известно, СССР решительно протестовал против отмены отдельных положений Мирного договора путем соглашения между отдельными участниками.

Конституционный суд Португалии в ряде решений счел, что принцип rebus sic stantibus может рассматриваться как подразумеваемый в праве государства и потому может применяться судами *(737). Но в целом, зачастую признавая существование в международном праве этой доктрины, суды под тем или иным предлогом отказываются применять ее в конкретном деле. Правда, после анализа рассматриваемой проблемы Б. Конфорти и А. Лабелла пришли к выводу, что в отношении вопроса о последующей невозможности выполнения, относящейся к принципу rebus sic stantibus как основанию для прекращения или недействительности договоров, судебная практика обнаруживает тенденцию к тому, что это находится в рамках независимого судебного решения *(738). В связи с этим заметим, что неприменение договора судом влечет за собой международноправовую ответственность государства за правонарушение.

 

3. Практика государств

 

Обстоятельно исследовав практику Великобритании, которая была аналогична практике близких ей стран, Макнейр сделал ряд общих выводов. Британия не признает доктрину, согласно которой изменения в соотношении сил или в относительном могуществе и влиянии договаривающихся сторон или в иных обстоятельствах того же характера могут выдвигаться как основание либо для автоматического прекращения договора, либо для его изменения без согласия другой стороны. Этот вывод имел существенное значение, так как в прошлом указанные обстоятельства нередко служили основанием для прекращения или изменения договоров. Вместе с тем изменения в политической обстановке могут рассматриваться как основания для пересмотра договора всеми сторонами.

Норма о том, что договор не может быть прекращен или пересмотрен без согласия всех сторон, должна лежать в основе международного сообщества. Вместе с тем прекращение или серьезное изменение в объекте договора является основой для фактического прекращения договора. Наиболее часто это происходит в результате физических изменений, например, в случае пересыхания реки, исчезновения острова и т.п.

Договоры не содержат оговорки о неизменности обстоятельств. В случае необходимости она должна быть изложена в договоре *(739).

Американский институт права приводит в качестве "основного примера" применения США оговорки rebus sic stantibus приостановление Конвенции о грузовых перевозках 1930 г., осуществленное прокламацией президента США от 9 августа 1941 г. и сопровождавшееся мнением Генерального атторнея. В документе говорилось, что Конвенция была заключена в мирных условиях и что продолжение мирных условий было необходимой основой ее действия. Во время войны Конвенция прекратила свое действие не только между враждующими сторонами - недостаток кораблей подорвал соглашение между всеми сторонами *(740).

Весьма показательной для рассматриваемого вопроса является позиция Франции в отношении Северо-атлантического договора. После ослабления международной напряженности президент Франции де Голль заявил: "Ничто не может сохранить в силе договор, когда его объект изменился, ничто не может также сохранить в прежнем виде союз, когда изменились условия, при которых он заключался" *(741). При этом речь шла не о прекращении самого договора, а об изменении соглашений, подписанных в связи с договором. Учитывая нежелание иных участников согласиться с предлагаемыми изменениями, Франция пошла на односторонние изменения, включая касавшиеся ее участия в общей военной организации.

В 1990 г. старшие должностные лица в Вашингтоне заявили, что в связи с изменением обстановки с точки зрения администрации США и других западных столиц союз, учрежденный для предотвращения войны, был превращен в призванный поддерживать стабильность в Центральной Европе *(742).

Изменения в Европе в результате подписания Договора об окончательном урегулировании в отношении Германии были использованы Австрией в 1990 г. для отмены устаревших статей (ст. 12-16 и п. 13 ст. 22) Государственного договора с ней. Эти статьи ограничивали возвращение Германии имущества, отобранного в 1945 г. Они запрещали службу в австрийской армии бывшим членам нацистских организаций, обязывали Австрию не принимать никаких мер по вооружению Германии, не приобретать и не производить гражданских самолетов германской или японской конструкции, включая их узлы. Вместе с тем в этих статьях речь шла о том, что Австрии запрещается иметь или производить виды оружия, включая атомное, которые могут быть применены для массового уничтожения людей. Австрийское правительство подтвердило свое обязательство не иметь оружия массового уничтожения людей.

Другим аналогичным случаем было постановление правительства Финляндии, принятое в сентябре 1990 г., об утрате своей силы ч. III Мирного договора 1947 г. Эта часть регламентировала численность армии, авиации, флота, содержала запрет на наступательное оружие *(743).

Представляет интерес случай приостановления Голландией договора о развитии с Суринамом. Ссылаясь на имевшие место в Суринаме в 1982 г. серьезные нарушения прав человека, Голландия сообщила о приостановлении договора. Сделано это было путем ссылки на clausula rebus sic stantibus. Голландия заявила, что она не могла предусмотреть столь серьезного ухудшения с правами человека *(744).

Рассматривая вопрос об оговорке о неизменности обстоятельств, Е. Маквинни пришел к выводу, что она определенно "представляет собой предпочитаемую Западом доктрину" *(745). Действительно, западные державы нередко прибегали к использованию этой доктрины для освобождения от неугодных обязательств. Одновременно они отрицали возможность ее использования при освобождении Советской России от некоторых договоров царского правительства. М. Макдугал с коллегами выступал за разумное признание доктрины rebus sic stantibus. Одновременно они предупреждали, что она не может быть применена "для того, чтобы сделать недействительными окончательно или приостановленными соглашения в зависимости от "объективных условий", неопределенного характера или из содержания, определенного только марксистской метафизикой или тоталитарной тактикой" *(746).

Представляет интерес следующий случай. В июне 1976 г. в период предвыборной кампании в Италии вице-президент США Н. Рокфеллер заявил, что если бы в стране произошли "радикальные перемены", то партнеры Италии по НАТО и ЕЭС "сделали бы то, что они обычно делают, когда условия меняются по сравнению с теми, какие существовали в момент подписания соглашения". По его мнению, участие коммунистов в правительственной коалиции не приведет к автоматическим структурным изменениям в НАТО, но побудит США "пересмотреть" существующие отношения. "Это находит оправдание в самом смысле существования НАТО, состоящем в совместной обороне от коммунизма" *(747).

Вместе с тем рассматриваемая доктрина была активно использована странами третьего мира для отказа от бремени навязанных им в прошлом договоров. С. Пракаш Синка писал: "Новые независимые государства часто прибегают к "rebus sic stantibus", чтобы освободиться от унаследованного ими гнета. Они апеллируют к ней не только на основе справедливости, но и потому, что договор не соответствует нынешнему положению силы в мире" *(748).

Так, в 1945 г. Египет направил ноту Англии, содержавшую требование об отмене или пересмотре договора 1936 г. на основе изменившихся обстоятельств. В 1951 г. Египет расторг договор 1936 г., сославшись на то же основание *(749).

В 1964 г. Ливия, сославшись на изменение международной обстановки и позиции братских государств, решила не возобновлять или продлевать срок договоров с США и Англией с целью ликвидировать иностранные базы на своей территории *(750). Ссылаясь на rebus sic stantibus, ряд латиноамериканских государств аннулировал соглашения об иностранных военных базах *(751).

В январе 1964 г. на заседании комиссии ОАГ министр иностранных дел Уругвая заявил, что его страна поддерживает требование о пересмотре Договора с США о Панамском канале 1903 г. в соответствии с положением rebus sic stantibus *(752).

Относительно отечественной практики можно привести следующие случаи. В ноте НКИД представителю Великобритании от 12 июня 1918 г. говорилось, что "ссылка английских военных властей на Русско-Британскую конвенцию 1916 г... лишена законных оснований, так как с прекращением состояния войны между Россией и центрально-европейскими державами указанный Договор, за прекращением действия его мотивов и целей, тем самым теряет сам собой законную силу..." *(753).

По-иному аргументировалось прекращение договоров между Россией и Монголией. В преамбуле Договора между РСФСР и Монголией об установлении дружеских отношений 1921 г. говорилось, что он заключается ввиду того, что прежние договоры и соглашения были вынужденными и "вследствие создавшегося в обеих странах нового положения утратили свою силу" *(754).

В Конвенции об основных принципах взаимоотношений между СССР и Японией 1925 г. стороны условились, что их взаимные конвенции и соглашения "будут пересмотрены на конференции" и что "они могут быть изменены или отменены, как того требуют изменившиеся обстоятельства" *(755).

В 1936 г. Турция предложила пересмотреть Лозаннскую конвенцию о проливах 1923 г. в связи с произошедшими изменениями. В этих целях была созвана конференция в Монтре. Представитель СССР отметил произошедшие коренные изменения и указал, что "невозможно не учитывать все эти изменения и новые факторы при разрешении стоящей на этой конференции перед нами проблемы". "Таким образом, - заключил он, - вопрос о пересмотре Лозаннской конвенции может быть при добром желании всех миролюбивых участников конференции разрешен с удовлетворением справедливых требований Турции, с соблюдением интересов всех черноморских держав, а также интересов укрепления и обеспечения мира..." *(756). Из сказанного видно, что СССР предпочитал решение вопроса о судьбе старых договоров осуществлять путем переговоров заинтересованных государств с учетом интересов мира и безопасности.

В марте 1945 г. народный комиссар иностранных дел В.М. Молотов передал послу Турции заявление, в котором говорилось, что "вследствие глубоких изменений, произошедших особенно в течение второй мировой войны", Договор о дружбе и нейтралитете 1925 г. "не соответствует больше новой обстановке и нуждается в серьезном улучшении". В связи с этим СССР принял решение денонсировать Договор со всеми относящимися к нему приложениями в соответствии с положениями, предусматривающими порядок его денонсации *(757). Как видим, изменение обстоятельств было использовано не для одностороннего прекращения, а для обоснования необходимости денонсации договора.

В апреле 1945 г. НКИД сделал заявление о том, что с момента заключения Пакта о нейтралитете между СССР и Японией в 1941 г. "обстановка изменилась в корне. Германия напала на СССР, а Япония, союзница Германии, помогает последней в ее войне против СССР. Кроме того, Япония воюет с США и Англией, которые являются союзниками Советского Союза". С учетом этого и в соответствии со ст. 3 Пакта, предусматривающей право денонсации за один год до истечения пятилетнего срока действия, "Советское Правительство заявляет Правительству Японии о своем желании денонсировать Пакт" *(758). Результат денонсации должен был наступить через год после этого заявления. Однако до начала военных действий СССР против Японии год не истек. В результате мы имеем дело с реализацией доктрины о неизменности обстоятельств. Действительно, союзник Японии осуществил агрессию в отношении СССР. Япония продолжала содержать крупные вооруженные силы на границе с СССР. Кроме того, она совершила акт агрессии, превратив огромный район в поле Второй мировой войны. Решение о денонсации Пакта оправдывалось также тем, что Советскому Союзу, уже не связанному прежними обязательствами, удалось быстрее окончить военные действия и предотвратить гибель большого числа людей.

Прекращение Пакта нашло поддержку США и Англии. На Крымском совещании трех великих держав в феврале 1945 г. было подписано Соглашение по вопросам Дальнего Востока. Руководители трех держав "согласились в том, что через два-три месяца после капитуляции Германии и окончания войны в Европе Советский Союз вступит в войну против Японии на стороне Союзников..." *(759).

Практике СССР известны случаи включения в текст договора положения, касающегося "радикального изменения". В таких случаях вопрос решается по соглашению сторон *(760).

Из приведенных фактов видно, что государства признают и используют положение о неизменности обстоятельств. Вместе с тем очевидно, что практика далека от единства мнений в данном вопросе.

Известны случаи обсуждения рассматриваемой доктрины в международных организациях. В 1947 г. Египет поднял в Совете Безопасности ООН вопрос о прекращении договора с Англией 1936 г. Прямо доктрина не упоминалась, но аргументы основывались на ней. Решение не было принято. Вместе с тем некоторые выступавшие возражали против использования rebus sic stantibus для одностороннего прекращении договоров.

Второй случай связан с докладом Генерального секретаря ООН, подготовленным по запросу ЭКОСОС. Речь шла о действительности договоренностей относительно защиты меньшинств, поставленных под защиту Лигой Наций. В докладе подчеркивался ограниченный характер rebus sic stantibus, но признавалось, что доктрина существует в международном праве. "Международное право признает, что в некоторых случаях существенное изменение фактических обстоятельств по сравнению с теми, при которых договор был заключен, может быть причиной прекращения договора. В таких случаях положение rebus sic stantibus применяется в случае, если этого требует правительство". Как видим, подчеркнуто, что применение доктрины не относится к иным органам государства, в частности к судебным. Было отмечено, что применение доктрины носит "исключительный характер" *(761).

Обстоятельно доктрина рассматривалась в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН при обсуждении доклада Комиссии международного права. Всего выступили 23 делегации, представлявшие все регионы мира. Характерн