38704

Концепция закона в законотворчестве Российской Федерации

Диссертация

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Законотворчество в Российской Федерации: сущность и основные этапы . Теоретикоправовой анализ правил юридической техники обеспечивающих качество концепции закона в Российской Федерации . Произошедшие за последние годы общественные преобразования в Российской Федерации в первую очередь затронули законотворчество формирующее основы нормативного правового регулирования общественных отношений.

Русский

2013-09-29

633 KB

23 чел.

PAGE  101

Российская академия государственной службы

при Президенте Российской Федерации

На правах рукописи

Царёв Алексей Юрьевич

Концепция закона в законотворчестве
Российской Федерации

Специальность – 12.00.01 – «Теория и история права и государства;

                                                    история учений о праве и государстве»

Диссертация
на соискание ученой степени
кандидата юридических наук

Научный руководитель –

кандидат юридических наук,

доцент
Е.Ю. Догадайло

Москва – 2006


СОДЕРЖАНИЕ

Введение ………………………………………………………………...

3

Глава I. Разработка концепции закона как особый этап законотворчества ……………………………………………………………...

13

§ 1. Законотворчество в Российской Федерации: сущность и основные этапы …………………………………………………………….….

13

§ 2. Сущность и понятие концепции закона ……………………….…

27

Глава II. Теоретико-правовой анализ правил юридической техники, обеспечивающих качество концепции закона в Российской Федерации ….

47

§ 1. Технико-юридические правила разработки концепции закона ...

47

§ 2. Концепция закона и юридическая техника создания текста закона …………………………………………………………………………..

68

§ 3. Концепция закона и юридическая техника принятия закона …...

104

Заключение ……………………………………………………………...

126

Список использованных нормативных источников и литературы ….

130


Введение

Актуальность темы диссертационного исследования. Произошедшие за последние годы общественные преобразования в Российской Федерации, в первую очередь, затронули законотворчество, формирующее основы нормативного правового регулирования общественных отношений. Современные общественные отношения нуждаются не просто в новых законодательных актах, а в эффективном нормативном правовом регулировании, что, являясь сложным явлением, обеспечивается, в том числе эффективностью законотворчества.

Однако Президент Российской Федерации в одном из своих посланий Федеральному Собранию Российской Федерации так охарактеризовал законотворчество: «…принятые законы часто противоречат друг другу. Будучи принятыми - не исполняются. Постоянно подвергаются изменениям, иной раз - даже не вступив в силу».       

Для примера можно привести Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе», который только за два года (в 2004-2005 годах) изменялся 18 раз. Помимо этого, за указанный период, в Государственную Думу было внесено еще около 40 законопроектов, направленных на изменение данного закона, которые не были приняты. Частые внесения изменений в законодательство либо свидетельствуют о слабых концепциях законов, либо сами ослабляют существующие концепции законов. Любой из этих выводов - не в пользу концепции закона.  

Эффективность конкретного закона зависит от разных факторов - как внутренних, вытекающих из самого закона, так и внешних, вытекающих из условий, в которых будет реализовываться закон. Важнейшим из всех этих факторов является качество концепции закона, поскольку ошибочная концепция закона может не только не привести к ожидаемому результату нормативного правового регулирования конкретных общественных отношений, но и в наибольшей степени повлечь за собой негативные последствия, в отличие, например, от недостатков текста закона.

Более того, в хорошо продуманной концепции закона всегда будут предусмотрены (учтены) не только необходимые правовые нормы, но и те условия, в которых они будут применяться.

Однако на сегодняшний день существуют проблемы, препятствующие созданию качественных концепций законов в Российской Федерации. В частности, к таким проблемам, разрешение которых является актуальным, относятся:

- отсутствие у участников законотворческого процесса адекватного понимания роли и значения концепции закона в законотворчестве;

- содержащаяся в научной литературе и нормативных источниках неопределенность понятия «концепция закона»;

- смешение специалистами по законотворчеству концепции закона с идеей закона, с обоснованием закона либо с неким документом (программой, пояснительной запиской, др.);

- отсутствие в научной литературе ясности в вопросе о содержании концепции, а также о ее структурных элементах (в том числе обязательных);

- недостаточная разработка правил, которые необходимо применять при разработке концепции закона в целях обеспечения ее должного качества;

- отсутствие необходимых исследований о связи других правил законотворческой техники с концепцией закона.  

Следует особо отметить, что эти проблемы являются предпосылками появления не только законов с ошибочными концепциями, но и законов, не соответствующих общественным интересам, принятым в результате лоббирования.

Законотворчество, как и другие виды человеческой деятельности, требует соответствующей квалификации лиц, его осуществляющих. Поэтому участники законотворческого процесса должны обладать необходимыми специальными профессиональными знаниями и умениями, включающими эффективное использование методов, правилами и приемами, обеспечивающими высокое качество принимаемых законов. Одной из основных причин низкого качества современных российских законов является недостаточная разработка правил законотворческой техники в Российской Федерации, а также отсутствие навыков их использования субъектами законотворчества. Данное суждение подтверждается тем, что внесенный в Государственную Думу в июне 1996 года проект федерального закона (№ 96700088-2) "О нормативных правовых актах Российской Федерации" через 8 лет (12 мая 2004 года) был отклонен и снят с рассмотрения, а  внесенный Президентом Российской Федерации проект федерального закона № 97700183-2 «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» находится на рассмотрении Государственной Думы вот уже около 10 лет.

Но наибольшую актуальность настоящей диссертационной работе придает то обстоятельство, что на сегодняшний день в Российской Федерации недостаточно развитыми остаются правила, которые должны применяться при разработке концепции закона.

Степень научной разработанности темы. В современной российской научной литературе в наибольшей степени разрешены проблемы подготовки законодательных актов, связанные с юридической техникой оформления их текстов. Анализ этих проблем содержится в трудах С.С. Алексеева, Р.Ф. Васильева, Е.В. Васьковского, А.Б. Венгерова, Л.Е. Виноградова, Н.А. Власенко, Л.Д. Воеводина, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, М.И. Ковалева, Д.А. Ковачева, Е.А. Крюковой, А.Б. Лисюткина, П.И. Люблинского, А. Нашица, Э. Новака, А.Р. Парамонова, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, А.Я. Сухарева, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Р.О. Халфиной, Е.С. Шугриной и других авторов.

Несколько меньше внимания уделено в российской научной литературе вопросам, связанным с принятием законов. При этом в работах С.А. Боботова, С.А. Боголюбова, В.А. Ёлчева, В.Б. Исакова, Ю.К. Краснова, А.П. Любимова и других авторов дается, в основном, описание сложившегося в Российской Федерации законодательного процесса без освещения имеющихся в этой сфере проблем.

Что касается проблем законотворчества, связанных с работой над концепцией закона, то они разрешены в Российской Федерации в наименьшей степени. В научных статьях В.М. Баранова, В.Б. Исакова, А.П. Любимова, Ю.А. Тихомирова и других авторов даны разные определения концепции закона, иногда названы отдельные составляющие ее элементы и почти совсем не сформулированы правила ее разработки. Исключение составляет изданное в конце 2005 года учебное пособие по законодательной технике А.Р. Парамонова, содержащее раздел «Техника концептуальной разработки проектов законодательных решений».

Отдельным проблемам законотворческой техники в Российской Федерации посвящены работы С.А. Боголюбова, Л.М. Бойко, И.Л. Брауде, Л.Т. Васькова, Ю.Е. Волкова, В.В. Глазырина, А.Г. Гузнова, Д.Н. Ермакова, С.А. Иванова, В.В. Игнатенко, Н.А. Калининой, А.Б. Карлина, А.А. Кененова, Т.С. Масловской, Р.К. Надеева, В.И. Никитинского, Н.В. Ралдугина, И.С. Самощенко, Л. Успенского, А.А. Ушакова, Н.И. Хабибулиной, С.П. Хижняк, И.И. Шувалова.

Характеристика основных технико-юридических элементов дана в трудах М.И. Ковалева, Н.Н. Полянского, Н.Д. Шаргородского, а в области толкования права - в трудах А.Ф. Черданцева.

Цели и задачи диссертационного исследования. Цели  исследования заключаются в том, чтобы, всесторонне рассмотрев опыт законотворчества в Российской Федерации, уточнить содержание понятия «концепция закона», представляющего научный и практический  интерес для законотворческой деятельности в Российской Федерации, предложить правила разработки концепции закона и показать органическое единство других правил законотворческой техники с концепцией закона.

Для достижения данных целей диссертантом ставятся и решаются следующие задачи:

- выявить сущность, понятие, теоретическое и практическое значение «концепции закона», а также ее разработки как особого этапа законотворчества;

- провести анализ законодательства Российской Федерации на предмет соблюдения в нем правил законотворческой техники, связанных с изложением концепции закона и с пониманием ее правоприменителями;

- обобщить правила законотворческой техники, используемые при написании текста закона, как нормативного правового акта, а также обосновать значение их соблюдения для правильного изложения концепции закона;

- дать описание правил, используемых при принятии закона, а также обосновать значение их соблюдения для обеспечения надлежащего качества концепции принимаемого закона.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе законотворчества в Российской Федерации в связи с разработкой концепции закона, а также правоотношения, возникающие между субъектами законотворчества при использовании технико-юридических способов и средств при разработке, написании и принятии закона как нормативного правового акта Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются нормы, регулирующие использование правил законотворческой техники, обеспечивающих надлежащее качество концепции закона, а также уровень и состояние разработанности в юридической науке общетеоретических и прикладных проблем использования в Российской Федерации правил законотворческой техники при разработке концепции закона.

Методологической основой исследования служит система современных общенаучных методов научного познания. В ходе исследования были применены диалектико-логический, структурно-функциональный, системный методы научного познания. Помимо общенаучных, были использованы и частно-научные методы: сравнительно-правовой, формально-юридический и другие.

Теоретической основой диссертации послужили научные труды  таких ученых, занимающихся или занимавшихся проблемами теории права, как С.С. Алексеева, В.М. Баранова, А.Д. Керимова, Д.А. Керимова, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.Б. Исакова, В.Н. Кудрявцева, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, А. Нашица, Э. Новака, А.С. Пиголкина, В.М. Сырых, Б.Н. Топорнина, Т.Я. Хабриевой, И.С. Яценко и других.

Источниковедческую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральное законодательство. В работе проанализированы указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам подготовки законопроектов и регулирующие отношения, возникающие при разработке, написании и принятии законов в Российской Федерации.

В работе использовалось как законодательство РСФСР советского периода, так и законодательные акты Российской Федерации, принятые в период с 1991 года по 1993 год.

Были изучены регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, Верховного Совета РСФСР, проекты федеральных законов, стенограммы заседаний Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что автор на основе комплексного анализа нормативных правовых актов и научной литературы уточнил определение понятия «концепция закона», а также сформулировал и охарактеризовал основные правила ее разработки (как организационные приемы, так и требования, относящиеся непосредственно к содержанию концепции).

На основе проведенного анализа нарушений правил законотворческой техники в законодательстве Российской Федерации, автор диссертации обобщил правила законотворческой техники, используемые при написании текста закона, а также показал значение их соблюдения для правильного изложения концепции закона и понимания ее правоприменителями.

На основе анализа законодательного процесса автор диссертации показал влияние правил, используемых при принятии закона, на качество концепции принимаемого закона.

Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие научной новизной:

- основываясь на сложившейся практике законотворчества в Российской Федерации, диссертант пришел к выводу, что законотворчество, помимо принятия закона законодательным органом (собственно законодательной деятельности), включает в себя работу над законопроектом до его внесения в законодательный орган, заключающуюся в разработке концепции будущего закона, а также в написании текста его проекта и прохождении процедур согласования этого проекта;

- автор диссертации считает, что недостаточно сводить определение концепции закона просто к «основной идее» закона или к «документу», содержащему положения, связанные с концепцией закона, поскольку основная идея закона может быть лишь частью его концепции, а документ может быть лишь формой изложения концепции закона;

- диссертант, основываясь на логическом анализе термина «концепция закона» и содержания этого понятия, обосновывает, что концепцию закона следует понимать как замысел законодателя (независимо от того, сформировал ли законодатель этот замысел самостоятельно или принял в качестве своего чей-то замысел) в отношении имеющейся общественно-значимой проблемы; такой замысел включает в себя цель закона - решение соответствующей общественно-значимой проблемы, а также обоснованные способы достижения этой цели - соответствующие законодательные решения (установление прав, обязанностей, запретов, утверждение бюджетных расходов, учреждение государственных институтов, др.);

- диссертант считает, что к структурным элементам концепции закона, оформленной в виде документа, следует отнести:

- наименование концепции, которое включает в себя наименование будущего закона и, таким образом, обозначает предмет будущего нормативного правового регулирования;

- указание на автора (авторов) данной концепции, ибо за концепцией, автор которой не известен, могут скрываться недобросовестные ее создатели, то есть, действующие вопреки общественным интересам;

- преамбулу, которая содержит обоснование данной концепции и, возможно, формы и структуры будущего законодательного акта;

- содержательную часть концепции, в которой излагаются цель (цели) закона и способ (способы) ее (их) достижения;

- по мнению диссертанта, разработка концепции закона, как творческая деятельность, не подлежит, в отличие от принятия закона, строгому нормативному регулированию, однако и она должна осуществляться в соответствии с научно-обоснованными и проверенными на практике специальными правилам, направленными на обеспечение высокого ее качества и, соответственно, качества будущего закона:

- одни из этих правил относятся к организации работы над концепцией закона: создание компетентной группы разработчиков концепции закона, постановка задач группе разработчиков концепции закона, назначение оптимального срока разработки концепции закона, уточнение проблемы, которую предлагается решить принятием закона, выяснение границ имеющейся проблемы, определение цели закона, выявление причин имеющейся проблемы, выбор способа решения имеющейся проблемы, опубликование выбранного способа решения имеющейся проблемы, проведение независимой экспертизы концепции закона, утверждение (одобрение) концепции закона, определение оптимального места будущего закона в системе действующего законодательства;

- другие правила относятся непосредственно к концепции закона: содержание в законе правил для неопределенного круга лиц, логичность закона, соответствие закона интересам участников правоотношений, соответствие закона культурному уровню участников правоотношений, соответствие закона материальным возможностям законодателя, соответствие закона возможностям органов исполнительной власти по его реализации, оптимальность предела устанавливаемого законом правового регулирования, определенность перспективы действия закона, соответствие концепции закона концепциям законов, обладающих более высокой юридической силой, отсутствие в законе норм, которые могут быть использованы вопреки общественным интересам;

- диссертант считает, что качество закона зависит, прежде всего, от его концепции и поэтому, наряду с правовой, лингвистической и иными существующими ныне видами экспертиз законопроектов, должна осуществляться также экспертиза их концепций, в результате которой давалось бы заключение о соответствии концепции законопроекта правилам законотворческой техники, а также о целесообразности его принятия в качестве закона и наличие альтернативы этому.

Практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации обобщения и выводы, практические рекомендации и предложения призваны способствовать дальнейшему совершенствованию процессов законотворчества и  правоприменения, укреплению законности и правопорядка в Российской Федерации.

Материалы диссертационного исследования о технико-юридических правилах, обеспечивающих разработку концепции и текста закона,  могут быть использованы как участниками законотворческой деятельности в Российской Федерации при разработке и принятии федеральных законов, так и специалистами по законотворческой технике при проведении экспертизы законопроектов.

Основные выводы диссертационной работы могут быть использованы при преподавании соответствующего раздела курса «Теории права и государства».

Апробация результатов исследования. Положения диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Содержащиеся в диссертационной работе положения и выводы использованы диссертантом во время его законотворческой деятельности в процессе разработки проектов законов Российской Федерации «Об обороне», «О воинской обязанности и военной службе», «О государственной службе, заменяющей военную службу (альтернативной службе)».

Положения диссертационного исследования используются автором при преподавании специального курса «Законодательная техника» на юридическом факультете Московского городского педагогического университета, а также изложены в опубликованных научных работах по теме диссертации.

Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.


Глава I. Разработка концепции закона как особый этап законотворчества

§ 1. Законотворчество в Российской Федерации:
сущность и основные этапы

В юридической литературе термин «законотворчество» встречается сравнительно редко, гораздо чаще применяется термин «законодательная деятельность». При этом большинство авторов, что будет показано далее, дают определение не законодательной деятельности, а законодательного процесса, в ходе которого она осуществляется. Здесь сразу же следует обратить внимание на то, что началом законодательного процесса всеми авторами признается момент внесения законопроекта в законодательный орган.

Однако, в юридической литературе не получил достаточного внимания этап законотворчества, который происходит до начала законодательного процесса (до начала законодательной деятельности). А ведь вносимый в законодательный орган законопроект может быть результатом творчества не только законодателей, но и других лиц, например, ученых какого-нибудь неправительственного института.

По справедливому определению В.Е. Чиркина, законодательный процесс – это «установленный порядок принятия закона, начиная от внесения законопроекта в парламент и заканчивая опубликованием принятого закона и его вступлением в силу»1.

Парламентскими рамками ограничивает законодательный процесс и С.А. Авакьян: «Законодательный процесс – процесс принятия парламентом законопроекта к рассмотрению, его обсуждения, принятия и обнародования закона»2.

Примерно так же, но уже как «строго регламентированная» процедура, определен законодательный процесс в Юридическом энциклопедическом словаре под редакцией О.Е. Кутафина: «Законодательный процесс – строго регламентированная процедура принятия закона, начиная от внесения законопроекта и кончая опубликованием принятого закона и его вступлением в силу»3.

Регламентацию законодательного процесса отмечает и А.А. Мишин: «законодательный процесс самым тщательным образом регламентирован и строго формализован». В то же время он говорит о существовании процесса, который шире законодательного: «процесс принятия законов не ограничен стенами парламента … на долю парламента приходится в основном лишь юридическое оформление законопроектов, в то время как их разработка осуществляется за пределами общенационального представительного учреждения»4.  

Представляется, что более полно и точно характеризует законодательный процесс А.Б. Барихин, который отмечает также наличие и процесса предзаконодательного: «Законодательный процесс – наиболее общий порядок деятельности органа законодательной власти по созданию законов, обычно закрепляемый в Конституции и в регламенте соответствующего представительного органа. Для законодательного процесса характерна четкая юридическая регламентация. Законодательный процесс в Российской Федерации включает чаще всего пять стадий. Первой стадии предшествует так называемый предзаконодательный процесс, охватывающий этап от появления идеи, предложения необходимости разработки нового закона до поступления этого предложения на рассмотрение соответствующего органа и подготовки законопроекта … Первую стадию законодательного процесса составляет внесение законопроекта в Государственную Думу»5.

Из двух последних характеристик законодательного процесса видно, что работа над законопроектом осуществляется и до внесения его в законодательный орган, то есть, до начала законодательного процесса. Действительно, в ходе «предзаконодательного процесса», о котором пишет А.Б. Барихин, осуществляется, безусловно, творческая работа над законопроектом, которая в совокупности с законодательной деятельностью составляет законотворчество. То есть, законодательная деятельность является частью законотворческой деятельности.     

Иного мнения придерживается А.П. Любимов, считающий, что не законодательство является частью законотворчества, а законотворчество – частью законодательства: «Законотворческая деятельность – это основная составная часть законодательной деятельности, часть общей системы законодательного процесса, соответствующих ей этапов и процедур по подготовке (разработке) законопроекта»6. В то же время в законодательную деятельность он включает также и «подготовку закона» до внесения его в законодательный орган, которая (подготовка законопроекта), по его мнению, тоже регламентируется: «Законодательная деятельность – это работа по подготовке, внесению в законодательный орган, принятию и одобрению, подписанию и введению в действие федеральных законов, с соблюдением требований, правил и процедур, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, регламентами Государственной Думы и Совета Федерации»7. Впрочем, здесь же он сам себе противоречит, давая определение «подготовки законопроекта», в которую включает и внесение законопроекта в законодательный орган: «Подготовка законопроекта включает в себя ряд последовательно связанных между собой действий, соответствующих этапам создания, разработки, внесения в законодательный орган законопроекта, а также принятия федерального закона…»8. Из приведенных его цитат не ясно, то ли подготовка законопроекта осуществляется до внесения его в законодательный орган, то ли она включает в себя указанную процедуру внесения.  

Однако Ю.А. Тихомиров, определяя законотворчество, отождествляет его с законодательным процессом: «Законотворчество есть законодательный процесс, посвященный стадиям и действиям по подготовке, обсуждению и принятию законов»9.

Приведенные определения  понятия «законотворчество» свидетельствуют о том, что в научной литературе существует смешение понятий «законотворческая деятельность» и «законодательная деятельность». Однако, от ясного понимания сущности законотворческого процесса зависит эффективность его организации.

По мнению автора настоящей работы, при логическом анализе терминов «законодательство» и «законотворчество», понятно, что законодательную деятельность осуществляет законодатель (уполномоченный законом государственный орган), а законотворческую – осуществляет лицо, в том числе и законодатель, в той или иной мере участвующее в работе над законопроектом (в его создании или творении).  

Законодательный орган, принимая законы, может и самостоятельно осуществлять законотворчество в полном объеме (работать над законопроектами без привлечения других лиц), но главная его функция – принятие законопроектов в качестве законов.

Подготовленный, кем бы то ни было, законопроект может быть внесен в законодательный орган любым субъектом, наделенным законом правом законодательной инициативы. Более того, в установленных законом случаях законопроект может быть вынесен инициативной группой граждан на референдум, где законодателем является народ, который лишь голосует за готовый законопроект, но никак не разрабатывает его и даже, в отличие от парламента, не дорабатывает.

То есть, законотворчество, помимо принятия закона законодательным органом (законодательной деятельности), включает в себя работу над законопроектом до его внесения в законодательный орган. Эта работа представляет собой, главным образом, разработку концепции будущего закона, а также написание первичного текста его проекта. Что подтверждается и установленным порядком принятия федеральных законов в Российской Федерации. Государственная Дума, в соответствии со своим Регламентом, в части законотворчества осуществляет: в первом чтении – обсуждение концепции законопроекта (статья 118); во втором чтении – принятие поправок к его тексту (статья 123); в третьем чтении – принятие его в качестве закона (статьи 125)10. То есть, этот орган не разрабатывает концепцию и текст законопроекта, а лишь осуществляет их доработку. Таким образом, в Регламенте Государственной Думы предусмотрено, что сугубо творческая деятельность над законопроектом – разработка его концепции и написание его первичного текста – осуществляется до внесения законопроекта в Государственную Думу.

О внепарламентских элементах  законотворчества свидетельствует, в частности, И.И. Шувалов: «Правительство России становится одним из основных участников законотворческой деятельности». При этом он отмечает, что Правительство Российской Федерации участвует в законотворчестве в двух формах: реализует свое право законодательной инициативы, наряду с другими субъектами этого права, и дает заключения по законопроектам, вносимым Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы11. К этому следует добавить, что если начало законодательного процесса начинается с момента внесения законопроекта в Государственную Думу, то такой элемент законотворчества, как заключение Правительства Российской Федерации (если оно необходимо), в соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации 1993 г. должно быть дано до этого момента12.

Выведение законотворчества за рамки парламентской деятельности признается во многих странах, например, в Аргентине13 и Канаде14. В Швеции «законотворческий процесс» включает в себя «законодательную деятельность министерств и Совета по законодательству» (последний состоит из членов Верховного суда и Верховного административного суда), а также «парламентскую стадию законодательства»15. Из последнего цитирования видно, что не все авторы разделяют понятия законотворчества и законодательства. Однако здесь, возможно, имеет место неточный перевод.

Следует иметь в виду также и то, что если в законодательном органе имеется «проправительственное большинство», то законотворческая работа парламента над правительственными законопроектами, которые значительно превалируют над всеми остальными, сводится к минимуму. Таким образом, в силу разного рода причин, основная часть законотворчества может осуществляться не в законодательном органе, а, например, в органах исполнительной власти.

Здесь целесообразно сказать, что Верховный Совет РСФСР в большей мере самостоятельно занимался законотворческой деятельностью, потому что в соответствии со статьей 62 его Регламента право законодательной инициативы осуществлялось не только в форме внесения проектов законов, но также и в форме «законодательных предложений»16. Депутат, который не имел опыта законотворческой деятельности и возможности привлечь к разработке задуманного им законопроекта квалифицированных специалистов, мог внести в законодательный орган лишь предложение о принятии закона, например, о повышении минимального размера оплаты труда или о социальной защите какой-то категории граждан. Это предложение должно было поступить в соответствующий комитет Верховного Совета РСФСР, который, имея в своем аппарате необходимых специалистов, должен был разработать нужный проект закона для внесения на рассмотрение Верховного Совета. В сегодняшнем Регламенте Государственной Думы право депутатов вносить в Государственную Думу законодательные предложения неоправданно отсутствует. Ведь не каждый субъект права законодательной инициативы имеет достаточные возможности для подготовки полноценного законопроекта. Но такая работа вполне под силу законодательному органу на основе внесенного ему законодательного предложения.

Результатом законотворчества могут быть разные законы Российской Федерации. По классификации А.П.Любимова они подразделяются на следующие виды:

Конституция Российской Федерации;

закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации;

федеральный конституционный закон;

федеральный закон (тематический);

федеральный закон о введении в действие федерального закона;

федеральный закон о внесении изменений и дополнений в федеральный закон;

федеральный закон о ратификации договора (соглашения, конвенции) Российской Федерации17:

Как и любая другая, данная классификация может вызывать дискуссионные вопросы, например: является ли законом такой специфический правовой акт, как Конституция Российской Федерации; как точнее сказать, «о введении в действие федерального закона» или «о вступлении в силу федерального закона»18; нужно ли дополнить указанный перечень такими видами законов, как «федеральный конституционный закон (тематический)» и «федеральный конституционный закон о внесении изменений и дополнений в федеральный конституционный закон».

Но гораздо важнее сказать то, что в данной диссертационной работе рассматривается законотворчество только в части создания федеральных законов (в том числе конституционных), как «тематических», так и «о внесении изменений в тематические». Правила разработки концепций таких законов не имеют принципиальных отличий. Однако законом иного рода следует признать Конституцию Российской Федерации, которая содержит не одну, а несколько разноплановых концепций: правового статуса личности, государственного правления, территориально-государственного устройства, системы правосудия и т.д. Напротив, федеральные законы о ратификации международных договоров (в отличие от ратифицируемых международных договоров) не имеют самостоятельных концепций, так как в соответствии со статьей 2 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» ратификация означает «форму выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора»19.

Поскольку целью законотворчества является принятие необходимых обществу качественных законов, постольку законотворчество, как профессиональный вид деятельности, должно осуществляться в соответствии с научно обоснованными и проверенными на практике правилами. Такие правила должны существовать применительно ко всем основным стадиям законотворческого процесса, а именно: к разработке концепции будущего закона, к написанию текста его проекта и к принятию его в ходе законодательного процесса.

Законодательный процесс, в ходе которого реализуется важнейшая государственная функция (законодательная), регулируется, как правило, основным законом страны (конституцией), где, например, определено: какой орган государства является законодательным, то есть, принимает законы; кто обладает правом законодательной инициативы, то есть, имеет право вносить законопроекты в законодательный орган власти, обязательные к его рассмотрению; какой, в основном, порядок принятия законов; кто подписывает принятые законы; каков порядок вступления в силу принятых законов.

Кроме Конституции страны правила законодательного процесса могут содержаться и в специальном законе. Например, в Швеции таковым является Акт «О Риксдаге», в Израиле – Закон «О Кнессете», в Финляндии – Сеймовый устав. Целесообразность установления законодательных правил именно в законе, а не в подзаконных актах, может быть обоснована, в частности, тем, что законодатели, как и другие граждане государства, должны осуществлять свою деятельность в соответствии с законом и не должны иметь возможность изменять правила законодательного процесса без участия других его субъектов, причем, в ходе самого этого процесса.

Подробные правила законодательного процесса содержатся, чаще всего, во внутренних регламентах законодательных органов власти, принимаемых ими самостоятельно.

В Российской Федерации законодательный процесс регулируют:

Конституция Российской Федерации 1993 г. (статьи 71-73, 83-85, 102-105, 108, 134-137);

Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»20;

Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»21;

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации22;

Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации23.

Принятие законов в особенном порядке или принятие отдельных специальных законов регулируют также:

Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»24;

Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»25;

Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации»26;

Бюджетный кодекс Российской Федерации27.

Особая роль в регулировании законодательного процесса принадлежит постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации о толковании положений Конституции Российской Федерации 1993 г., касающихся законодательных процедур. Например, на основании обнаружившейся неопределенности в понимании положений статьи 107 Конституции Российской Федерации 1993 г., связанных с понятием «принятый федеральный закон» Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел дело о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации 1993 г. и постановил:

«1. Под «принятым федеральным законом» по смыслу части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации понимаются:

законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации;

законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации;

законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации.»28.

В Конституции Российской Федерации содержатся лишь самые общие правила законодательного процесса. В частности, относительно принятия законов Государственной Думой, в ней указаны: перечень субъектов, обладающих правом вносить законопроекты в Государственную Думу; условия, при которых законопроекты могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации; количество голосов депутатов Государственной Думы, необходимое для принятия (одобрения) закона; условие для принятия федерального конституционного закона; срок передачи принятого (одобренного) закона в Совет Федерации (Президенту Российской Федерации).

Отдельного закона о парламенте или о законодательном процессе в Российской Федерации пока нет, хотя так называемый «закон о принятии законов» рассматривался еще в Верховном Совете СССР. В январе 1997 года Президент Российской Федерации также внес в Государственную Думу проект федерального закона № 97700183-2 «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», который 22 октября 1997 года был принят пока в первом чтении29.

Поэтому большинство правил принятия законов содержатся в Регламенте Государственной Думы, что позволяет законодателю постоянно самостоятельно их менять. Впервые Регламент Государственной Думы  Федерального Собрания Российской Федерации был принят в начале 1994 года30. В течение последующих четырех лет в него вносились изменения (нередко многочисленные) примерно 1 раз в квартал. В 1997 году Государственная Дума признает необходимость полной замены своего Регламента, для чего создает комиссию по подготовке нового Регламента Государственной Думы, который принимается в начале 1998 года. Однако с 1998 года по 2005 год изменения в Регламент Государственной Думы  стали вноситься примерно в 2 раза чаще. Это свидетельствует об отсутствии в Российской Федерации устоявшихся, научно обоснованных правил принятия законов.

Правила законотворческой техники в части написания текста закона содержатся в Методических рекомендациях, рекомендованных Советом Государственной Думы для использования при осуществлении законопроектной деятельности. Как сказано в этом документе, «к сожалению, в настоящее время отсутствует необходимая нормативная база по данным вопросам»31. Более того, указанные Методические рекомендации касаются лишь правил оформления законопроектов, но не содержат правил формулирования их текстов.  

Отдельные правила законотворческой техники в части создания концепции будущего закона содержатся в «Методических правилах по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти»32 в незначительном количестве, что свидетельствует о том, что данные правила разработаны пока недостаточно.

Из сказанного можно сделать следующие выводы.

1. В российской научной литературе существует смешение понятий «законодательная деятельность» и «законотворческая деятельность». В то же время логический анализ этих понятий показывает, что законодательную деятельность осуществляет законодатель (уполномоченный законом государственный орган), а законотворческую – осуществляет лицо, в том числе и законодатель, в той или иной мере участвующее в работе над законопроектом (в его создании или творении).

Соотношение законотворческой деятельности и законодательной деятельности показано ниже:

Рис. Соотношение законотворческого и законодательного видов деятельности:

А – законотворческая деятельность;

Б – законодательная деятельность.

2. Основными этапами законотворчества, как деятельности по созданию новых законов, являются:

1) разработка концепции будущего закона;

2) написание текста проекта закона;

3) принятие закона законодательным органом (в ходе которого может осуществляться доработка, как концепции, так и текста будущего закона).

При этом только принятие закона является исключительной прерогативой законодателя и осуществляется только в рамках регламентированного законодательного процесса. Что касается разработки концепции закона и написания текста его проекта, то эти этапы законотворчества могут осуществляться как в законодательном органе, так и за его пределами.

3. Сугубо творческая часть законотворческой деятельности (разработка концепции закона и написание текста его проекта), в отличие от принятия закона, не урегулирована, да и не может быть строго урегулирована законом. Однако и разработка концепции закона, и написание текста его проекта не должны осуществляться беспорядочно и поэтому нуждаются, по меньшей мере, в методических рекомендациях, направленных на обеспечение качества принимаемых законов.  


§ 2. Сущность и понятие концепции закона

В предыдущем параграфе было отмечено, что разработка концепции закона осуществляется без четкой регламентации и, чаще всего, до внесения проекта закона в Государственную Думу. При этом, как будет доказано далее, не все субъекты права законодательной инициативы понимают, что собой представляет концепция закона. Отсюда появляется много ошибочных законов (с ошибочными концепциями), реализация которых влечет негативные последствия. В качестве доказательства сказанному, предлагается рассмотрение четырех наиболее ярких примеров.

1. Федеральный закон от 8.01.1998 г. «О несостоятельности (банкротстве)»33 действовал почти пять лет, пока в конце 2002 года его не сменил новый одноименный закон34. В пояснительной записке Правительства Российской Федерации к новому законопроекту (№ 165603-3) было отмечено, что практика применения старого закона «выявила недостаточную защиту прав и законных интересов различных лиц, участвующих в процедуре банкротства, а также пробелы, позволяющие использовать законодательство о несостоятельности (банкротстве) как механизм для избавления от конкурентов, ухода от налогообложения, необоснованного перераспределения собственности».

2. Согласно Федеральному закону «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5.12.1995 г. в состав Совета Федерации входили по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного и глава исполнительного органов государственной власти (по должности)35. При обсуждении в Государственной Думе нового одноименного законопроекта (№ 90041910-3) представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе констатировал: «Как показала практика, такая модель формирования Совета Федерации не является оптимальной, поскольку не обеспечивает непрерывный характер деятельности верхней палаты парламента и не способствует созданию необходимых условий для реализации конституционных полномочий Совета Федерации в законодательном процессе»36.

Согласно новому закону два представителя субъекта Федерации в Совете Федерации назначаются соответственно главой исполнительной власти и законодательным органом этого субъекта37. Правильность новой концепции этого закона будет проверена временем, однако уже сейчас он находит немало критиков, по мнению которых так называемые «сенаторы» являются не народными представителями, а назначенными должностными лицами.

3. В июле 1997 года по инициативе Правительства Российской Федерации вступил в действие Федеральный закон «О налоге на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте», которым вводился налог (0,5 %) на операции по покупке названных знаков и документов38. Целью закона было увеличение доходной части бюджета. Однако с августа 1997 года уменьшились обороты купли-продажи иностранной валюты и более чем вдвое увеличился объем средств, снимаемых с валютных счетов. Это объяснялось тем, что граждане стали открывать по два счета: рублевый и валютный. Банки конвертировали вложенные на рублевые счета рубли в иностранную валюту и переводили ее на соответствующие валютные счета граждан. Поэтому Правительство Российской Федерации предложило сделать объектом налогообложения еще и операции по конвертации иностранной валюты, а ставку этого налога увеличить до 1 процента39. Соответствующий закон вступил в силу в июле 1998 года40.

В итоге, по мнению самого Правительства Российской Федерации, данный налог не выполнил той функции, которую должен был выполнить. Практика его применения показала, что поступления от него в бюджет невелики и сопоставимы с теми затратами, которые осуществлялись по администрированию этого налога. Кроме того, несмотря на поправки в данный законопроект, не удалось определить объект налогообложения и налоговую базу таким образом, чтобы перекрыть все источники ухода от данного налога41. Поэтому с 1 января 2003 года данный налог был отменен новым законом42.

4. В Российской Федерации концептуально неудачно определен день выборов в Государственную Думу, возможно, из-за неумелого копирования зарубежного опыта.

В Конституции США неизменно с 1787 года записано, что сессии Конгресса «начинаются в первый понедельник декабря», если законом не будет установлен другой день. Неоднократные попытки российского законодателя определить подобным образом день выборов в Государственную Думу пока не увенчались успехом.

В статье 4 Федерального закона от 21.06.1995 г. было установлено: «Днем выборов является первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума прежнего созыва»43. Поскольку предыдущие выборы, в 1993 году, проводились 12 декабря, то в 1995 году они состоялись 17 декабря, а в 1999 году – 19 декабря.

В статье 5 Федерального закона от 24.06.1999 г. законодатель изменил лишь конструкцию названной нормы, но не ее концепцию: «Днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы является первое воскресенье после дня, когда истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума прежнего созыва»44.

Однако, анализируя данную норму закона, можно было предвидеть, что через какое-то время день выборов выпадет на новогодние праздники, поскольку календарная дата каждые четыре года (срок полномочий Государственной Думы) перемещается на пять дней недели вперед. Возможно, по этой причине в статье 5 Федерального закона от 20.12.2002 г. законодатель установил: «Днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы является второе воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва»45.

Позднее обнаружилось, что очередной день выборов приходится на 14 декабря 2003 года, которому будут предшествовать два нерабочих дня: праздничный (День Конституции) и выходной (суббота). Законодатель посчитал это неудобным и, чтобы перенести день выборов на неделю раньше, внес в статью 5 названного закона изменение (слово «второе» заменить словом «первое») и установил: «Днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва»46.

Но после выборов 7 декабря 2003 года вновь избранная Государственная Дума в соответствии с частью 2 статьи 99 Конституции Российской Федерации 1993 г. должна была собраться на первое свое заседание на тридцатый день после избрания (при наличии у Президента Российской Федерации права созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока)47, то есть, 6 января 2004 года, накануне Рождества. Как и следовало ожидать, Президент Российской Федерации использовал свое конституционное право и созвал заседание Думы ранее этого срока. Но для подготовки первого заседания необходимо время, поэтому его нельзя созвать сразу же после выборов. В итоге первое заседание депутаты Государственной Думы прошло 29 декабря 2003 года, после которого депутаты все равно разъехались на новогодние праздники. Такие непредвиденные переезды вызывают неоправданные расходы федерального бюджета.

Однако ближайший прогноз позволял увидеть, что выборы Государственной Думы пятого созыва должны будут состояться 2 декабря 2007 года, а первое ее заседание – 1 января 2008 года. И так далее. Таким образом, общая конституционная норма о первом заседании Государственной Думы «на тридцатый день» уступит место исключению «по указу Президента».

Дальнейший прогноз показывал, что если порядок определения дня выборов не изменить, то выборы Государственной Думы восьмого созыва состоятся 1 декабря 2019 года и, следовательно, конституционный срок, на который она будет избрана, истечет 30 ноября 2023 года и новые выборы предстоит назначить на 3 ноября того же года, а в дальнейшем – на известные ноябрьские праздники.

Несмотря на это, через два года Государственная Дума, принимая новый закон о выборах депутатов, установила несколько иную по форме, но такую же, по сути, норму: «Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва»48.  

Последний пример доказывает важность работы над концепцией закона, даже если этот закон состоит из одного предложения, как о дне выборов.

У российских специалистов по законотворческой технике нет однозначного мнения в отношении понятия «концепция закона». Более того, большинство из них, говоря о концепции закона, обходят ее определение и дают лишь отдельные ее характеристики.

Например, В.Б. Исаков пишет о концепции закона, как об «идее принятия нового закона» и тут же поясняет: «Размышляя над идеей (концепцией) законопроекта, необходимо иметь в виду, что не всякая нужная и правильная мысль может стать предметом закона». То есть, в отношении законопроекта (закона) он фактически отождествляет такие понятия, как «идея», «концепция», «мысль» и «предмет». Однако тут же он разделяет понятия «предмет закона» и «концепция закона», потому что пишет: «Пояснительная записка – сопроводительный документ, содержащий указание на предмет законодательного регулирования, а также изложение концепции предлагаемого законопроекта»49.

Говоря о концепции закона, А.П. Любимов употребляет разные термины «общая характеристика», «основная идея», «стратегическая линия», но не дает ее определения: «При формировании программ и планов законопроектных работ в первую очередь учитываются такие условия (требования), как: письменное всестороннее обоснование принятия закона и его концепция (общая характеристика)…» и далее: «В начале работы над законопроектом вырабатывается его концепция (основная идея, стратегическая линия)». Однако, в отличие от большинства авторов, он раскрывает содержание концепции закона: «В концепции дается характеристика предмета и раскрываются цели будущего федерального закона, определяются его основные положения и варианты решений, приводится примерная структура проекта федерального закона»50. С этим можно согласиться, но с оговоркой, что, исходя из реальной последовательности названных процедур, вначале следовало бы определить «цели будущего закона», затем «варианты решений» и уже потом – «предмет» закона и его «основные положения». Кроме того, спорным является то, что частью концепции будущего закона является его структура. В действительности вопрос о структуре закона разрешается при написании его текста, но не при разработке его концепции.    

По мнению Ю.А. Тихомирова концепция закона – это «аналитическая нормативная модель с вариантами правового поведения, с примерной структурой акта, его связями с другими актами, возможными последствиями и оценкой эффективности действия»51. Данное определение также является дискуссионным, что доказывается следующими аргументами:

1) «варианты правового поведения» могут и не допускаться концепцией закона, например, если в ней предусмотрены исключительно императивные правовые нормы;

2) «примерная структура акта» не отражает сути его концепции, например, если законодатель устанавливает повышение или уменьшение налогов, то с концептуальной точки зрения не важно, оформит ли он соответствующие нормы закона в виде нескольких статей или в виде одной статьи, состоящей из нескольких частей;

3) «связи с другими актами», в каких-то случаях, у закона могут и отсутствовать, например, если законодатель установил, что запрещается продажа табачных изделий ближе ста метров от образовательных учреждений;

4) «возможные последствия и оценка эффективности действия» могут лежать в обосновании концепции закона, но не являются ее содержанием.   

«Концепция законопроекта – пишет А.Р. Парамонов – это письменный документ, прилагаемый к проекту закона (включаемый в текст пояснительной записки к законопроекту), отображающий систему взглядов субъекта права законодательной инициативы (авторов проекта) на какое-либо явление, требующее законодательного регулирования, на методы и способы регулирования, а также на понимание основных терминов, используемых в проекте … представляется целесообразным включение в концепцию следующих позиций: 1) анализ проблемной ситуации (ее факторов); 2) обоснование выбора предмета правового регулирования; 3) формулировка целей и принципов законодательного регулирования; 4) способы и методы законодательного регулирования (как средство достижения цели), их преимущества в сравнении с другими вариантами; 5) финансово-экономическое обоснование проекта решения; 6) глоссарий – толковый словарь, с определением наиболее значимых терминов, предполагаемых к использованию в проекте»52. Однако, именно А.Р. Парамонов наиболее точно отражает содержание концепции законопроекта. В то же время необходимо отметить, что если концепция оформлена в виде документа, то такой документ может называться концепцией. Но концепция не может называться документом, так как, прежде всего, она возникает и содержится в сознании ее автора. Затем она может быть изложена устно, написана на школьной доске, оформлена в виде документа и т.д.    

Как справедливо отмечает В.М. Баранов, именно «неопределенность» термина «концепция законопроекта» является одним из факторов, снижающих эффективность принятия закона. При этом он предлагает фактически пять своих определений концепции законопроекта, отражая разные ее «ипостаси»:

1) «относительно автономный прием законодательной техники»;

2) «самостоятельный этап законотворческого процесса»;

3) «особый вид правовой информации»;

4) «форма перехода от хаотичного конгломерата знаний к их системной организации, цельной структурированности»;

5) «квинтэссенция», прямое или косвенное, полное или частичное отражение сложившихся правовых позиций ее составителей»53.

Представляется, что у концепции закона, помимо прочих, должно быть одно, наиболее точное и лаконичное определение.

Многопланово можно сказать не только о концепции закона. Например, известны такие определения местного самоуправления, как:

1) право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею54;

2) форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения55;

3) одна из основ конституционного строя Российской Федерации56;

4) выражение власти народа57.

Но логический анализ термина «местное самоуправление» показывает, что по существу он отражает, прежде всего, деятельность (управленческую), которая осуществляется кем-то самостоятельно и в каком-то месте. Остается только уточнить, кем и в каком месте. Поэтому законодатель был более точным, когда определил, что местное самоуправление – это самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения58.

В итоге В.М. Баранов «в качестве рабочего операционного определения концепции законопроекта» предлагает для обсуждения следующую дефиницию: «Концепция законопроекта – относительно автономный прием юридической техники, самостоятельный первоначальный этап законотворчества, представляющий собой выражение правовых позиций ее составителей в форме специально подготовленной научно-практической прогнозной информации, содержащей определенную экономически оправданную системную трактовку юридически значимой деятельности, механизм ее правового опосредования и реализации, выступающую развернутым обоснованием необходимости подготовки и принятия конкретного закона»59.

Данное определение, в виду своей многоплановости, заслуживает более подробного анализа.

Во-первых, очевидно, что его автор отождествляет законодательную и юридическую технику60. Однако эти виды техники соотносятся между собой так же, как и такие виды деятельности, как законодательная и юридическая (увидеть это позволяет логический анализ соответствующих терминов).

Во-вторых, трудно согласиться с тем, что концепция законопроекта является приемом юридической (или законодательной) техники. Вернее будет сказать, что работа над концепцией законопроекта требует применения определенных законотворческих правил.

В-третьих, самостоятельным этапом законотворчества можно считать не концепцию законопроекта, а ее разработку.

В-четвертых, в концепции законопроекта действительно отражаются правовые позиции ее составителей, но этот признак концепции законопроекта является лишним в ее определении, поскольку не является сущностным. В действительности на результате любой деятельности, а интеллектуальной особенно, отражается многое, даже характер того, кто ее осуществляет, но этот факт обычно не упоминается в соответствующих определениях. Другими словами, на урожае погодные условия тоже отражаются, но при определении понятия «урожай» об этом не упоминается.    

Определение В.М. Баранова вызывает и другие спорные вопросы, однако главным его недостатком является недоступность. Его трудно повторить. Ведь определения понятий, хотя и формулируются учеными, предназначены для практиков и потому должны быть лаконичными, то есть, краткими и понятными каждому, кто использует их в своей работе. Автор настоящей диссертации на одном из семинаров по законодательной технике дал студентами 5 курса юридического факультета задание изучить предложенное В.М. Барановым определение концепции законопроекта и изложить его на память. Изложить на память данное определение оказалось невозможным.

Говоря о создании закона, Ю.К. Краснов утверждает, что это «процесс разработки норм права»61. Тем самым он справедливо выделяет разработку сути закона, которая отражает его концепцию, как главную составляющую законотворчества, по сравнению с работой над оформлением закона. Подобный подход к созданию законов наблюдается и за рубежом.

В Германии Федеральное министерство юстиции при проверке законодательных проектов проверяет не только форму, но и содержание правового регулирования, например, является ли планируемое регулирование в предусмотренном объеме необходимым и достаточным для достижения поставленной цели, а также совместимо ли новое предписание с актами высшей юридической силы62. А в отношении законодательных инициатив Правительства Министерство внутренних дел Германии исследует «исполнимость законопроекта административными органами». При этом при обсуждении законопроектов на заседании кабинета министров, особая роль, наряду с министрами юстиции и внутренних дел, отводится министру финансов63. То есть, предполагается, что, наряду с предписаниями закона, должна быть исследована также его исполнимость финансовыми органами государства.

В Германии большое внимание уделяется «инструментарию планирования» законопроектов (читай – технике разработки их концепций), где существует особый «тип компьютерных моделей», применение которых «способствует определению, выявлению и более точной количественной оценке взаимосвязей и взаимозависимостей различных признаков и величин, которые в совокупности составляют картину действия закона»64.  

О «методологии создания писаного права» в отношении содержания закона, а не только его формы, пишет профессор юридического факультета Льежского Университета (Бельгия) Поль Дельнуа: «наука законотворчества не должна ограничиваться только чистой формой, но может внести свой вклад в определение содержания правовой нормы»65.

Что касается содержания концепции закона, то к нему очень близко подходит В. Хуггер, говоря о содержании правовых предписаний: «Правовые предписания в обязательном порядке содержат решение относительно средств/инструментов/способов реализации законодательных целей»66.  

В России в соответствии с пунктом 3 Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденных Правительством Российской Федерации, «концепция законопроекта представляет собой документ», в котором, в частности, должен быть определен предмет правового регулирования67.

Однако в пункте «а» части первой статьи 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации записано, что пояснительная записка к законопроекту должна содержать «предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта». То есть, в отличие от определения Правительства Российской Федерации, согласно Регламенту Государственной Думы предмет правового (законодательного) регулирования не содержится в концепции законопроекта.

Примерно так же понимание концепции закона, как и в Регламенте Государственной Думы, отражено в одном из приказов Архивной службы России (в настоящее время – Федеральное архивное агентство): «Законопроекты вносятся в Правительство Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти-головными исполнителями законопроектов с приложением следующих сопроводительных материалов: пояснительная записка, содержащая изложение предмета законодательного регулирования и концепции прилагаемого законопроекта…»68. А это означает, что несогласованность в понимании важного законодательного термина «концепция законопроекта» существует не только между законодательной и исполнительной ветвями власти, но также и между федеральными органами исполнительной власти.

По мнению Правительства Российской Федерации69 в концепции законопроекта, должны быть определены:

1) основная идея законопроекта;

2) цели законопроекта;

3) предмет правового регулирования;

4) круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта;

5) новые права и обязанности вышеназванных лиц, в том числе с учетом ранее имевшихся;

6) место будущего закона в системе действующего законодательства;

7) указание отрасли законодательства, к которой законопроект относится;

8) указание положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный законопроект;

9) значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;

10) общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов;

11) указание пробелов и противоречий в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации;

12) рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования;

13) анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики;

14) результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований;

15) социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.

Представляется, что составляющие концепции законопроекта (по версии Правительства Российской Федерации), содержащиеся в пунктах 8-11 и 13-15, относятся не к собственно концепции закона, а лишь к ее обоснованию. Что касается такой составляющей как «основная идея законопроекта» (пункт 1), то она охватывает некоторые другие названные составляющие, например, цели законопроекта (пункт 2).

По иному видит концепцию закона Правительство города Москвы, одобрившее Концепцию закона города Москвы «Об экологическом контроле»70, в которой определены:

1) современная ситуация в сфере законодательного регулирования экологического контроля;

2) цели и задачи проекта закона города Москвы «Об экологическом контроле»;

3) структура проекта закона города Москвы «Об экологическом контроле».

Наиболее совершенным, по мнению автора настоящей работы, выглядит содержание Концепции закона города Москвы «О городской казне»71:

1) цель создания казны (повышение эффективности управления собственностью города, вовлечение ее в гражданский оборот, совершенствование системы учета собственности, ее сохранности и содержания);

2) объекты, составляющие казну города Москвы;

3) субъекты, распоряжающиеся объектами казны;

4) наполнение казны;

5) выбытие объектов из казны;

6) обременение объектов казны;

7) особенности распоряжения отдельными видами объектов казны;

8) сдача объектов казны в аренду;

9) передача объектов казны в доверительное управление;

10) порядок и формы учета;

11) инвентаризация объектов казны;

12) оценка объектов казны;

13) обеспечение сохранности, возобновления и реновации объектов казны;

14) учет поступлений;

15) отчетность казны;

16) формирование казны муниципальных образований;

17) контроль оборота и ответственность за сохранность объектов казны.

Из приведенных официальных документов следует, что не только специалисты в области законотворческой техники не единодушны в определении понятия «концепция закона», но и законодатели пока окончательно не определили, что такое концепция закона (законопроекта).

Существующие на сегодняшний день характеристики и определения концепции закона – «основная идея», «общая характеристика», «стратегическая линия», «аналитическая нормативная модель», «прием законодательной техники», «этап законотворческого процесса», «особый вид правовой информации», «квинтэссенция» и др. – отражают ее сущность недостаточно. Поэтому автор настоящей работы предлагает уточненное определение концепции закона, сформулированное им на основе принципов логичности и лаконичности.

Существует несколько признанных (энциклопедических) определений слова концепция – «система взглядов на что-нибудь», «основная мысль»72; «определенный способ понимания, трактовки каких-либо явлений, основная точка зрения, руководящая идея для их освещения», «ведущий замысел, конструктивный принцип различных видов деятельности»73.

До настоящего времени большинство авторов, говоря о сущности концепции закона, в качестве ключевого слова используют, казалось бы, универсальное слово «идея». Однако это является не вполне корректным, потому что данное слово, возможно, подходит в качестве ключевого при формулировании определения концепции вообще, как термина ни с чем конкретно не связанного. Концепция же закона – это не концепция вообще и поэтому она отличается от концепций иного рода, например, от концепции миропонимания.

Словосочетание «основная идея» не улучшает определение концепции закона, так как в законе, например, регулирующем сложный комплекс правоотношений, может быть воплощено много идей, и какая из них основная – определить не всегда просто. К тому же не только основная, но и второстепенные идеи могут быть содержанием концепции закона. К этому следует добавить, что если в соответствии с упоминавшимся выше официальным определением концепции законопроекта Правительства Российской Федерации в ней должны быть определены основная идея и цели законопроекта, то возникает вопрос: что есть основная идея законопроекта, которая не содержит в себе его целей?

В отношении концепции закона наиболее приемлемым представляется определение, ключевым словом которого является слово «замысел».

Термин «по замыслу законодателя» уже используется в юридической лексике, но, как правило, по отношению к той или иной конкретной правовой ситуации и, действительно, может предполагать какую-то одну идею.

Концептуальный же замысел законодателя по отношению к закону не может содержать всего лишь одну идею. В концепции закона их должно быть как минимум две, одна из которых отражает результат, к которому стремится законодатель, а другая – каким образом он намерен его достичь, а точнее:    

1) достижение какой-то цели – решение определенной общественно-значимой проблемы;

2) способ74 достижения этой цели – принятие такого законодательного решения, которое должно привести к устранению или смягчению определенной общественно-значимой проблемы.

Здесь необходимо отметить, что у законодателя может быть как одна, так и несколько целей, а также не один, а несколько способов ее (их) достижения.

Например, концепция закона «о защите пешеходов» может включать в себя цель законодателя – сокращение количества несчастных случаев при переходе улиц пешеходами и способы достижения этой цели:

дополнительное ограничение скорости движения автотранспорта;

увеличение размеров штрафов за превышение скорости движения транспортных средств, а также за переход улицы при запрещающем сигнале светофора или вне пешеходного перехода;

повышение требований к состоянию здоровья водителей либо к техническому состоянию дорог или автотранспорта;

выделение бюджетных средств на улучшение дорожного покрытия, строительство подземных и надземных переходов, установку дополнительных дорожных знаков или оборудование дополнительных постов ГАИ, на пропаганду правил дорожного движения или высокой культуры поведения на дорогах, и т.д.

Выбор конкретных способов решения названной проблемы, зависит от разных обстоятельств: характера статистики несчастных случаев (какие случаи превалируют, в какое время года и суток, при какой погоде и по чьей вине – водителей или пешеходов), финансовых возможностей законодателя и т.д.

Обоснование концепции закона может быть изложено в ее преамбуле. В последней могут найти место упоминавшиеся выше оценка существующей ситуации, анализ действующего законодательства и соответствующей правоприменительной практики, результаты разного рода исследований, последствия реализации будущего закона и т.д.

При этом как преамбула закона не содержит нормативных предписаний, так и преамбула его концепции не должна содержать концептуальных положений. В противном случае сущность концепции закона может «раствориться» в ее обосновании, в то время как законодатель должен представлять ее четко и недвусмысленно.  

Разработка правильной концепции закона или правильный ее выбор из предложенных – самое трудное в законотворчестве. Представим, что проблема состоит в том, что страна испытывает постоянный дефицит государственного бюджета. Концепцией задуманного для решения этой проблемы закона может быть: сокращение бюджетного дефицита путем увеличения налоговых платежей. В данном случае по замыслу законодателя такая мера должна привести к повышению доходной части бюджета и к устранению его дефицита. Однако для решения указанной проблемы может быть предложено и другое концептуальное решение – уменьшение налоговых платежей. По замыслу другого законодателя данная мера приведет к тому, что налогоплательщики, укрывающиеся от непомерно больших налогов, станут платить их добросовестно и проблема дефицита бюджета будет решена. Более того, другой законодатель считает, что первая концепция не только бесполезна, но и вредна. Поскольку увеличение налоговых платежей приведет к разорению многих предприятий, в результате чего доходная часть бюджета уменьшится, а расходная увеличится, так как государству придется взять на социальное обеспечение новых безработных. На самом деле ликвидация бюджетного дефицита может лежать совсем в другом русле, например, не в увеличении доходной части бюджета, а в сокращении его расходной части.

Последний приведенный пример показывает, что концепции законов, предлагаемых для решения одних и тех же проблем, могут быть прямо противоположными по своей сути. Поэтому, чтобы не ошибиться в определении концепции будущего закона, при ее разработке необходимо использовать специальные правила, направленные на обеспечение высокого ее качества и, соответственно, качества будущего закона.

Таким образом, из содержания настоящего параграфа вытекают следующие выводы:

1. Концепция закона – это воплощенный в нем замысел законодателя, включающий в себя цель – решение определенной общественно-значимой проблемы, а также способ (способы) достижения этой цели – соответствующие законодательные решения (установление прав, обязанностей, запретов, утверждение бюджетных расходов, учреждение государственных институтов, др.).

2. К структурным элементам концепции закона, оформленной в виде документа, следует отнести:

1) наименование концепции, которое включает в себя наименование будущего закона и, таким образом, обозначает предмет будущего нормативного правового регулирования;

2) указание на автора (авторов) данной концепции, ибо за концепцией, автор которой не известен, могут скрываться недобросовестные ее создатели, то есть, действующие вопреки общественным интересам;

3) преамбулу, которая содержит обоснование данной концепции и, возможно, вида и структуры будущего закона;

4) содержательную часть концепции, в которой излагаются цели закона и способы их достижения.

3. Наряду с концепцией закона можно говорить о концептуальных положениях закона и, следовательно, о существовании концепции статьи закона и концепции отдельной нормы закона. Потому что сам закон, как было показано на примере назначения дня выборов в Государственную Думу, может состоять из одной статьи, в которой может содержаться лишь одна норма.

4. Для обеспечения высокого качества концепции будущего закона и, соответственно, качества самого этого закона при разработке концепции закона необходимо использовать специальные, научно обоснованные и проверенные на практике правила.  


Глава II. Теоретико-правовой анализ правил юридической техники, обеспечивающих качество концепции закона в Российской Федерации

§ 1. Технико-юридические правила разработки концепции закона

Как отмечалось выше, не только принятие законов, но и разработка их концепций нуждается в определенных правилах, направленных на обеспечение качества принимаемых законов. Разработка таких правил в Российской Федерации пока находится в стадии становления.

В частности, у А.Р. Парамонова они сформулированы в виде задач концептуальной разработки проектов законодательных решений: «анализ проблемной ситуации в определенной сфере общественных отношений и в системе регулирующих их норм; определение целесообразности законодательного вмешательства в сложившуюся систему общественных отношений; установление целей, предмета, принципов и способов законодательного регулирования; определение состава (перечня) необходимых законодательных актов, их структуры, взаимосвязей и основных положений»75.

Что касается официальных правил разработки концепции закона, то они содержатся в «Методических правилах по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти»76. Из этого документа вытекает, что при разработке концепции законопроекта необходимы:

– привлечение высококвалифицированных специалистов, обладающих необходимыми знаниями действующего законодательства и практикой его применения;

– привлечение научно-исследовательских организаций;

– изучение, обобщение и анализ экономической, социологической, статистической информации, проведение необходимых расчетов, учет зарубежного опыта;

– тщательный анализ действующего законодательства в данной области правового регулирования, уяснение причин недостаточной эффективности существующих правовых механизмов (при их наличии), определение пробелов в законодательстве, устаревших предписаний либо наличия множественности актов, регулирующих сходные правоотношения; конкретность аргументов, свидетельствующих о необходимости принятия закона.

На основе исследования теоретических работ, нормативных документов, а также практики законотворчества в Российской Федерации автором настоящей диссертации выработаны нижеследующие правила, которые могут быть использованы при разработке (и доработке) концепции закона. Одни из этих правил относятся к организации работы над концепцией закона, другие – непосредственно к концепции закона.  

Правила, относящиеся к организации работы над концепцией закона:

1) создание компетентной группы разработчиков концепции закона;

2) постановка задач группе разработчиков концепции закона;

3) назначение оптимального срока разработки концепции закона;

4) уточнение проблемы, которую предлагается решить принятием закона;

5) выяснение границ имеющейся проблемы;

6) определение цели закона;

7) выявление причин имеющейся проблемы;

8) выбор способа решения имеющейся проблемы;

9) опубликование выбранного способа решения имеющейся проблемы;

10) проведение независимой экспертизы концепции закона;

11) утверждение (одобрение) концепции закона;

12) определение оптимального места будущего закона в системе действующего законодательства.

Правила, относящиеся непосредственно к концепции закона:

1) содержание в законе правил для неопределенного круга лиц;

2) логичность закона;

3) соответствие закона интересам участников правоотношений;

4) соответствие закона культурному уровню участников правоотношений;

5) соответствие закона материальным возможностям законодателя;

6) соответствие закона возможностям органов исполнительной власти по его реализации;

7) оптимальность предела устанавливаемого законом правового регулирования;

8) определенность перспективы действия закона;

9) соответствие концепции закона концепциям законов, обладающих более высокой юридической силой;

10) отсутствие в законе норм, которые могут быть использованы вопреки общественным интересам.

Представляется необходимым раскрыть содержание этих правил более детально.

Создание компетентной группы разработчиков концепции закона. Целесообразно, чтобы в ее состав вошли обладающие необходимыми компетенцией и опытом:

  •  специалист-практик, работающий в соответствующей сфере деятельности;
  •  специалист-ученый, исследующий соответствующую сферу деятельности;
  •  представитель государственного органа, в ведении которого находится соответствующая сфера деятельности;  
  •  представитель органа местного самоуправления, в ведении которого находится соответствующая сфера деятельности;  
  •  юрист, специализирующийся в соответствующей сфере правоотношений;
  •  представитель объединения юридических лиц (общественного объединения), интересы которого затрагивает разработка концепции закона;
  •  специалист по законотворческой технике.

Каждый из вышеназванных лиц обладает такими знаниями и опытом, которые могут отсутствовать у других. В то же время в такой рабочей группе будут представлены, что является важным, позиции всех заинтересованных сторон. При этом к разработке концепции закона целесообразно также привлечь независимых экспертов, включая сторонников разных воззрений на общественную проблему, которую предлагается решить принятием закона.

Постановка задач группе разработчиков концепции закона, главная из этих задач – подготовка законопроекта, направленного на разрешение имеющейся общественно-значимой проблемы. Другие задачи рабочей группы вытекают из большинства ниженазванных правил.

Назначение оптимального срока разработки концепции закона. Этот срок, с одной стороны, должен быть достаточным для того, чтобы концепция закона создавалась не в спешке, с другой стороны – ограничен таким образом, чтобы разработчики не увлеклись самим процессом законотворчества в ущерб его интенсивности.

Уточнение проблемы, которую предлагается решить принятием закона. В действительности разрешение проблемы, обозначенной группе разработчиков концепции закона, может оказаться за рамками законотворческой деятельности. Потому что не все общественные отношения требуют вмешательства законодателя. Любое правовое регулирование должно возникать не ради самого правового регулирования, а лишь при необходимости решить какую-нибудь общественно-значимую проблему. Да и многие проблемы, требующие правового регулирования, могут быть решены принятием не закона, а иного акта – главой государства, исполнительным органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом уполномоченного органа и т.д. Причем, возможно, такими мерами существующая проблема будет решена более оперативно и экономично.

Если на автодороге лежит дерево, то для того, чтобы его убрать, не нужно заниматься законотворчеством. Но если злоумышленники постоянно устраивают на автодорогах завалы из деревьев, то для решения этой проблемы, возможно, будет уместным принятие закона об ответственности за указанное деяние.

Именно важные общественные проблемы являются причинами принятия законов. Так воровство, убийства и другое насилие стали причинами появления норм уголовно-правовых; необязательность, другие казусы и просто какие-то неудобства в сфере обращения товаров и других объектов собственности – гражданско-правовых; нищета и беспомощность нетрудоспособных членов общества – социально-правовых; издержки силового захвата власти и ее неэффективность – государственно-правовых.

Также и в современных условиях проблема ухудшения здоровья школьников из-за курения становятся причиной принятия нормы закона о запрете на продажу табачных изделий в школах и рядом с ними77. Таким образом, закон не должен приниматься, если причиной его принятия является не общественная проблема, а что-либо иное. Даже улучшение социального положения той или иной категории граждан не может быть целью закона, если их социальное положение не является общественной проблемой.

Вытекающие из повседневной жизни общественно-значимые проблемы выносятся на публичный уровень политиками, учеными, журналистами, различными представителями общественности, а решаются законодателем.

Выяснение границ имеющейся проблемы. Это правило особенно актуально для федеративного государства, где в каждом субъекте федерации, наряду с федеральным, действует свое законодательство.

Если проблема существует лишь в отдельных субъектах федерации и последние вправе самостоятельно ее урегулировать, то не следует принимать федеральный закон. Законодательные органы этих субъектов федерации сами решат свои проблемы, возможно, по-разному, исходя из местных условий.

Если же проблема существует в отдельных субъектах федерации, которые не могут решить ее самостоятельно, или в отдельных регионах унитарного государства, то принятие федерального закона (закона унитарного государства) необходимо, но такого, который распространял бы свое действие не повсюду, а лишь в соответствующих регионах или даже в отдельных местностях.

Определение цели закона. В действительности целью закона может быть только разрешение соответствующей общественно-значимой проблемы. Однако формулирование цели закона, пусть и такой очевидной, необходимо, так как это способствует уходу разработчиков закона от ложных целей.

Анализ целей российских законов, обозначенных в пояснительных записках к этим законам, а иногда и в самих законах, показывает, что цели многих законов определены неверно. Иногда целью закона называется даже то, что вообще не может быть целью закона. Встречающееся в современном законотворчестве провозглашение целью закона «установление правовых основ» («обеспечение правовых условий», «урегулирование отношений» и т.п.) является ошибочным. Так как установление правовых основ или урегулирование отношений не является самоцелью, а может быть лишь способом достижения цели закона.

Например, в статье 2 Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» записано, что целью этого закона является «установление правовых основ государственного регулирования обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения…»78. На самом деле, из текста этой статьи видно, что государственное регулирование должно обеспечить воспроизводство плодородия сельскохозяйственных земель. В свою очередь воспроизводство плодородия сельскохозяйственных земель не понадобилось бы, если бы эти земли в процессе их использования не истощались. Следовательно, причиной принятия названного закона должно было быть истощение сельскохозяйственных земель, ставшее общественно-значимой проблемой. Поэтому целью названного закона должно было быть ни что иное, как разрешение этой проблемы, а не «установление правовых основ государственного регулирования обеспечения…».

Для сравнения, можно привести Закон РСФСР «О реабилитации жертв политических репрессий», в преамбуле которого была верно указана цель этого закона: «реабилитация всех жертв политических репрессий, подвергнутых таковым на территории Российской Федерации с 25 октября (7 ноября) 1917 года, восстановление их в гражданских правах, устранение иных последствий произвола и обеспечение посильной в настоящее время компенсации материального и морального ущерба»79.

Анализ целей российских законов, на которые указано в их текстах, также показывает, что некоторые авторы законопроектов просто не придают целям будущих законов должного внимания и формулируют эти цели без глубокого осмысления. Иначе как можно объяснить, что в пояснительной записке к вносимому в Государственную Думу законопроекту и в самом законопроекте содержатся разные цели. Так, 25 ноября 2005 года Государственная Дума приняла в первом чтении проект федерального закона № 217352-4 «О персональных данных»80. В пояснительной записке к этому законопроекту говорится, что его целью является «создание общих унифицированных требований к сбору и обработке (хранению, актуализации, использованию, раскрытию и предоставлению) персональных данных физических лиц (субъектов персональных данных) во всех сферах, где используются персональные данные». А в статье 2 названного законопроекта записано: «Целью настоящего Федерального закона является обеспечение защиты прав граждан на неприкосновенность частной жизни при сборе и обработке персональных данных».

Отсутствие необходимого внимания к цели закона подтверждается и тем, что в статье закона, именуемой «Цель настоящего Федерального закона», может содержаться положение, не имеющее ничего общего с целью закона, например: «Положения настоящего Федерального закона основываются на положениях Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми вопросы, касающиеся федеральных энергетических систем, правовых основ единого рынка, основ ценовой политики, безопасности Российской Федерации, относятся к предметам ведения Российской Федерации»81.

Иногда целью закона провозглашается приведение его в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Однако такая цель закона может быть лишь формальной, за которой непременно должна стоять цель реальная. Если принятие закона обусловлено прямым указанием на это в Конституции Российской Федерации, то такой закон преследует две цели, одна из которых (формальная) состоит в приведении действующего законодательства в соответствие с основным законом страны, а другая (сущностная) – в наилучшем урегулировании той проблемы, которую хотел разрешить автор конституции, обязывая законодателя принять соответствующий закон.

Выявление причин имеющейся проблемы. Это могут быть разные причины психологического, технического или природного характера, точное выявление которых позволит принять адекватные законодательные меры.

Выбор способа решения имеющейся проблемы. Слово «выбор» является здесь не случайным, потому что подобную проблему, наверняка кто-то уже решал ранее. И в абсолютном большинстве случаев «изобретать колесо» не имеет смысла. Важно только использовать такой положительный опыт, который имел место в аналогичных условиях. Потому что использование самых современных законодательных достижений демократии в недемократичных условиях так же нелепо, как в демократической стране принять закон времен инквизиции. Достаточно вспомнить, как в 1999 году демократические президентские выборы в Карачаево-Черкесской Республике дестабилизировали социально-политическую обстановку в этом субъекте Российской Федерации.

Даже если имеющаяся проблема возникла впервые или в аналогичных условиях не возникала, то и при этом должен быть выбор способов ее решения из предложенных разработчиками концепции закона. В данном случае наличие одной идеи так же плохо, как безальтернативное голосование на выборах.

Опубликование выбранного способа решения имеющейся проблемы. Это необходимо сделать для того, чтобы общественность знала о планах законодателя и могла через своих представителей выразить свое отношение к ним.

Кроме того, общественности должно быть известно, кому принадлежит авторство того или иного способа решения имеющейся проблемы. Авторы законодательных предложений должны быть также известны общественности, так же, как и принимающие закон законодатели.

Проведение независимой экспертизы концепции закона. К ней должны быть привлечены эксперты, не участвовавшие в разработке концепции закона, которые не отягощены рамками тех рассуждений, на которых строили свои выводы члены соответствующей рабочей группы. Проведение экспертизы, так же как и на разработку концепции закона, необходимо ограничить оптимальным сроком.

В связи с подвержением концепции закона независимой экспертизе представляется актуальным принятие, по инициативе Президента Российской Федерации, Федерального закона «Об общественной палате Российской Федерации», одной из задач которой, предусмотренной в статье 2 названного закона, является проведение «общественной экспертизы» проектов федеральных законов82.

Утверждение (одобрение) концепции законопроекта. Выше приводились примеры одобрения концепций законов города Москвы Правительством Москвы. Представляется, что внедрение такой процедуры в качестве необходимой будет способствовать повышению качества будущего закона, поскольку соответствующие лица будут не только дополнительно проверять его концепцию, но и брать на себя ответственности за ее правильность, хотя бы моральную. При утверждении концепции законопроекта необходимо определять ее автора, потому что потом, когда концепция оказывается неудачной, определить ее автора, как правило, не представляется возможным.

Определение оптимального места будущего закона в системе действующего законодательства. Для решения имеющейся проблемы не всегда целесообразно принимать, так называемый, «отдельный», «самостоятельный» или «тематический» закон. Иногда рациональнее дополнить законодательство путем внесения в действующий закон необходимого дополнения в виде отдельной главы, статьи или нормы. Это будет не только экономичнее для законодателя и его налогоплательщиков, но и удобнее для правоприменителей.

Специалистам известно немало случаев, когда законодатель, вместо внесения необходимых дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, принимал отдельные законы «о борьбе», «о противодействии», «о недопущении» и т.д. Часто не только названия таких законов, но и их содержание напоминают постановления ЦК КПСС, в которых больше места уделялось не конкретным мерам, а идеологии того или иного вопроса. Но что является естественным для идеологического документа, неприемлемо для закона.

Принятие множества законов по одному и тому же вопросу порождает неудобство в их применении. Например, деятельность общественных объединений регулируется федеральными законами «Об общественных объединениях»83, «О политических партиях»84, «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»85; «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»86; «О некоммерческих организациях»87, «О национально-культурной автономии»88, «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений»89, «О противодействии экстремистской деятельности»90.

Однако законодатель мог бы принять один закон «Об общественных объединениях», в котором вначале были бы изложены общие правила для всех общественных объединений (часть общая), а затем – специфические – для отдельных их видов (часть особенная). Иначе при регистрации, например, детской некоммерческой благотворительной организации в форме общественного объединения необходимо обращаться, по меньшей мере, к шести законам, включая Гражданский кодекс Российской Федерации и  Федеральный закон «О регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". В противном случае можно чего-нибудь не учесть, например, при написании устава организации, содержание которого в вышеназванных законах устанавливается неодинаково.

В связи с этим заслуживает внимания звучавшее в Государственной Думе предложение о разработке и принятии Избирательного кодекса. Поскольку не только принципы избирательного процесса, но и правила многих избирательных процедур (сбор подписей, формирование избирательных комиссий, составление списков избирателей, агитация, голосование и др.) повторяются почти дословно в нескольких, и без того чрезмерно объемных, избирательных законах. Это «почти» как раз и заставляет правоприменителей тратить лишние силы и время на выявление различий между содержанием каждого из этих законов, чтобы не упустить какое-нибудь условие, несоблюдение которого может послужить причиной, например, отстранения кандидата в депутаты от участия в выборах.

Содержание в законе правил для неопределенного круга лиц. Другими словами – закон не должен приниматься в отношении кого-то персонально. Ведь даже если принимается закон о главе государства, существующем в единственном числе, то и в этом случае никто не знает, какие лица и в каком количестве будут действовать по этому закону в дальнейшем.

Нарушение указанного правила служило поводом для отклонения Президентом Российской Федерации некоторых законов, принятых Государственной Думой. В частности, до 1997 года в Российской Федерации при каждом случае смерти депутата Государственной Думы принимался федеральный закон о материальном обеспечении и медицинском обслуживании его семьи. Однако в 1997 году Президент Российской Федерации отклонил два подобных закона, указав при этом, что ранее федеральными законами членам семей умерших депутатов «также устанавливалось пособие, однако размер этого пособия был значительно ниже» и что «члены их семей должны обладать равными правовыми и социальными гарантиями». Он также рекомендовал Государственной Думе дополнить законодательство «нормами, которые бы решали вопросы материального обеспечения членов семей депутатов, досрочно прекративших свои полномочия»91. В результате чего в 1998 году был принят Федеральный закон «О материальном обеспечении семьи умершего члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации или депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», действие которого распространяется в отношении семьи любого умершего депутата Государственной Думы92.

Логичность закона93. Нелогичный закон вызывает у граждан недоверие к законодателю, который, в данном случае, представляется либо как не знакомый с логикой, либо как действующий не в интересах общества, а в угоду политической целесообразности или из корыстных побуждений. Другие объяснения отсутствия в законе логики найти трудно.

Например, запрет на проведение агитации против всех кандидатов в период выборов был бы нелогичен при имеющемся у гражданина праве вести агитацию против каждого кандидата в отдельности, а также при наличии в бюллетене для тайного голосования такого варианта голосования, как «против всех». Хотя в недавнем прошлом идея введения такого запрета исходила из Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Явно нелогичным был пункт 1 статьи 51 Федерального закона от 24.06.1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в соответствии с которым, в случае выбытия хотя бы одного кандидата, из занимавших первые три места в общефедеральной части федерального списка кандидатов (без вынуждающих к тому обстоятельств), Центральная избирательная комиссия должна была отказать в регистрации этого списка либо отменить ее94. Эта норма закона была отменена только после того, как Конституционный Суд Российской Федерации в 2000 году (после состоявшихся выборов в Государственную Думу) признал ее не соответствующей Конституции Российской Федерации95.

Логически непросто объяснить и положения этого же закона о том, что в избирательный блок могут входить не более трех политических партий (пункт 1 статьи 34), и о том, что предвыборной агитацией признается распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей (пункт 1 статьи 57).

Соответствие закона интересам участников правоотношений. Если закон не будет отвечать интересам большинства граждан, то можно предположить, что они будут находить разного рода причины не соблюдать его.

Исключение могут составлять, так называемые, «непопулярные» законы, необходимость принятия которых обусловлена какими-то особыми обстоятельствами. В таких случаях законодатель должен приложить усилия к тому, чтобы убедить сограждан в необходимости принятия непопулярных законов, что позволит облегчить их исполнение.

Соответствие закона культурному уровню участников правоотношений. В данном случае подразумевается культура в самом широком смысле, включая правовые традиции и правосознание. Если негативные, по мнению законодателя, поступки граждан имеют неустойчивый или кратковременный характер, то они (поступки) в значительной мере могут быть нейтрализованы законом. Но если такие поступки являются частью культуры значительного числа граждан, то одним лишь принятием закона проблему не решить.

Игнорирование названного правила может привести к тому, что принятие закона станет причиной новых, еще более опасных проблем.

Например, введение запрета на обращение и употребление алкогольных напитков в одних условиях может привести к желаемым результатам, а в других - породить такие правонарушения, как незаконное предпринимательство или контрабанда. Кроме того, алкогольные напитки, в условиях их запрета, могут быть замещены наркотическими средствами или психотропными веществами. То есть, последствия от принятого закона могут быть более тяжелыми, чем та проблема, которую пытались решить с его помощью.

Соответствие закона материальным возможностям законодателя. В противном случае закон содержащиеся в нем нормы не будут действовать из-за недостатка бюджетных средств.

Примером такого закона являлся принятый Верховным Советом России Закон Российской Федерации «О ветеранах», который содержал ветеранские льготы, многие из которых не могли быть реализованы из-за недостатка бюджетных средств.

Положение не изменилось и после принятия Государственной Думой Федерального закона «О ветеранах»96, потому что в нем были сохранены все несуществующие льготы старого закона. Отчасти такое решение законодателя можно объяснить наличием в Конституции Российской Федерации 1993 г. следующей нормы: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина» (часть 2 статьи 55)97.

Однако концепция названной конституционной нормы является, по меньшей мере, спорной. Ведь в государстве могут сложиться такие условия, при которых выполнение некоторых действующих норм закона окажется невозможным. Но и тогда законодатель не сможет поправить несоответствующий действительности закон, будучи скованным названной конституционной нормой.

Более того, законодатель, как и любой другой участник общественной деятельности, может ошибиться и поэтому у него должна быть возможность исправить свою ошибку. Например, в Федеральном законе «О пожарной безопасности» установлено, что работнику противопожарной службы (гражданскому лицу), переведенному на воинскую должность, весь предыдущий трудовой стаж в системе этой службы засчитывается в срок его будущей военной службы98. Казалось бы, это так же нелогично как в педагогический стаж выпускника педагогического института засчитывать стаж его работы школьным сторожем до поступления в институт. Однако поправка об отмене названной «противопожарной нормы» была отклонена Государственной Думой по мотивам, вытекающим из части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации 1993 г.

К сказанному следует добавить, что не обеспеченный финансовыми средствами закон является предпосылкой возникновения в обществе безнравственных отношений, при которых установленные в законе льготы могут предоставляться выборочно – только тем, кто имеют доступ к распределению этих льгот в силу своего положения.

Соответствие закона возможностям органов исполнительной власти по его реализации. Например, запрещение Федеральным законом «Об ограничении курения табака»99 курения в электричках лишено смысла, если у соответствующих органов исполнительной власти отсутствуют административные, организационные и иные ресурсы, необходимые для обеспечения выполнения этого закона. В таком случае дискредитируется не только конкретный неисполняемый закон, но и закон как правовая система.

Оптимальность предела устанавливаемого законом правового регулирования. С одной стороны, закон должен содержать все основные правила поведения участников правоотношений, не позволяя органам исполнительной власти применять его «по своему усмотрению», вопреки замыслу законодателя. С другой стороны, законодатель не должен сковывать поведение участников правоотношений «мелочной опекой», пытаясь подробно описать «каждый их шаг».

При этом необходимо учитывать степень организованности общества. В высокоорганизованном обществе в законе могли бы содержаться лишь права и обязанности граждан, а порядок их реализации мог бы быть установлен исполнительной властью, которая также излишне не вмешивалась бы в поведение граждан. К примеру, высокоорганизованная избирательная комиссия обеспечит тайну голосования при наличии в законе всего лишь одной нормы «о тайне голосования». Ей не надо указывать в законе, что для проведения тайного голосования должны быть «специально оборудованные места для тайного голосования, оснащенные системой освещения и снабженные письменными принадлежностями, за исключением карандашей»100, что до начала голосования ящики для голосования следует опечатать (пломбировать)101, что «участковая избирательная комиссия должна располагать необходимым количеством (но не более трех) переносных ящиков для голосования»102. Естественные действия по обеспечению тайного голосования высокоорганизованные граждане выполнят без вмешательства законодателя.

Излишне подробное описание в законе обязательных действий может породить «массовые нарушения закона», так как выполнение огромного числа «мелочных» норм становится нереальным в силу того, что их невозможно запомнить.

Кроме того, законодатель не в состоянии предусмотреть абсолютно все действия того, кому предстоит исполнять закон. Но участники правоотношений, чьи действия детально регламентированы законом, даже незначительный законодательный пробел будут воспринимать как проблему, требующую законодательного решения. Поэтому законодатель, определяя основные нормы, должен установить, какими актами должны быть или, при необходимости, могут быть установлены дополнительные правила поведения в рамках отношений, регулируемых законом.

Определение перспективы действия закона. Одним из важных качеств закона является его стабильность. Принятие законов в угоду сиюминутным конъюнктурным интересам, а также частое внесение в них изменений подрывают доверие граждан не только к закону, но и к стабильности общественной системы в целом. В то же время, по мнению Президента Российской Федерации, принятые в России законы «постоянно подвергаются изменениям, иной раз – даже не вступив в силу»103.

Например, о неустойчивости российской политической системы может свидетельствовать то, что выборы каждого нового созыва Государственной Думы проходят по вновь принятому закону, а порядок формирования Совета Федерации за десять лет устанавливался трижды (вначале его члены избирались, потом становились таковыми «по должности» и в итоге стали назначаться).

О нестабильности налоговой системы России может свидетельствовать то, что об изменении части первой нового Налогового кодекса Российской Федерации только в одном 2003 году было принято 5 законов, а об изменении части второй этого же кодекса в 2001-2003 годах – 33 закона, в 2004-2005 годах – 49 законов. По мнению Президента Российской Федерации «частота вносимых в налоговое законодательство изменений явно превышает допустимый уровень. … Это затрудняет планирование своей жизни всем – и государству, и предпринимателям, и гражданину»104.

Не говорит в пользу социальной стабильности и тот факт, что об изменении Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» в 2002-2003 годах было принято 10 законов, в 2004-2005 годах – 18 законов105.

Однако есть и положительные примеры. Своеобразными «рекордсменами» в постсоветской России являются законы Российской Федерации «О международном коммерческом арбитраже»106 и «О селекционных достижениях»107, что, возможно, говорит о правильности и надежности их концепций.

С 1993 года вплоть до его отмены в 2004 году оставался без изменений принятый в 1990 году Закон РСФСР «О социальном развитии села»108. Впрочем, последний пример наводит на мысль о том, что неизменность названного закона связана с тем, что, вплоть до его отмены, о нем просто забыли. Ибо его концепция, если судить о положении российского села, за тринадцать лет так и не была реализована. Да и не могла быть реализована концепция закона, состоящего из декларативных норм:

«Статья 1. Государство гарантирует приоритетность развития села экономической, правовой и социальной политикой»;

«Статья 4. Программы социально-экономического развития в республике не могут быть приняты без учета приоритетности развития села».

Но если по каким-то причинам закон или отдельная его норма осознанно принимается на определенный период времени, то об этом должно быть сказано в самом законе. Иными словами – законодатель должен быть предсказуем.

Соответствие концепции закона концепциям законов, обладающих более высокой юридической силой. Здесь, следует сказать не только о том, что нормы, например, федерального закона не должны противоречить нормам Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законов. Такой акт как конституция обычно содержит не только нормы, предписывающие конкретные правила поведения, но и так называемые нормы-принципы, которые можно назвать концептуальными. Например, в Конституции Российской Федерации 1993 г.109 содержатся концептуальные положения о том, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека (часть 1 статьи 7), что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (статья 12).

Отсутствие в законе норм, которые могут быть использованы вопреки общественным интересам. В законе не должно быть «лазеек», которые могли бы быть кем-то использованы в недобросовестных целях.

Вскрытию такого рода слабых мест закона может способствовать «деловая игра», в которой одним ее участникам отводится роль «злоумышленников», стремящихся обойти закон или использовать его в интересах, не совпадающих с общественными, а другим – роль «государственников», задача которых – отладить механизм правового регулирования до совершенства. Целесообразно также включит в игру «добросовестных исполнителей закона», которые могли бы сдерживать возможные попытки «государственников» чрезмерно урегулировать соответствующие правоотношения. При этом следует иметь в виду, что могут быть вовсе недопустимые законопроекты, например, о снятии всяких ограничений на рыбную ловлю или на вырубку леса.

Одним из правил, относящихся к концепции закона, целесообразно назвать проверку концепции закона на практике. Соблюдение этого правила позволило бы уменьшить неблагоприятные последствия от реализации законов с ошибочными концепциями.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

1. Качество будущего закона зависит от многих факторов, но, прежде всего, от его концепции. В то же время, создание круга правил, который способствовал бы участникам законотворческого процесса разрабатывать концепции законов, позволяющие успешно решать законодательным путем общественно значимые проблемы, является важной проблемой в законотворчестве Российской Федерации. Одним из шагов на пути решения этой проблемы является изложение автором настоящей диссертации в данном параграфе своего видения правил разработки концепции закона.

2. Соблюдение правил разработки концепции закона невозможно без наличия специальных лиц (органов), уполномоченных проводить экспертизу концепции законопроекта (концептуальную экспертизу законопроекта). Ведь не все субъекты права законодательной инициативы имеют достаточно сил и средств, а иногда и желания, самостоятельно досконально прорабатывать концепции своих законов. Эту функцию могло бы взять на себя одно из подразделений аппарата Государственной Думы, в которой в настоящее время, в соответствии с ее Регламентом, проводятся правовая и лингвистическая экспертизы законопроектов.

Недавно созданная Общественная палата Российской Федерации, наряду с проведением концептуальной экспертизы законопроектов, могла бы осуществлять выявление общественных проблем, требующих принятия соответствующих законов, а также анализировать результаты действия принятых законов в целях их корректировки.

Реализация названных мер сделала бы законотворчество более эффективным.


§ 2. Концепция закона и юридическая техника создания текста закона

Владение техникой написания текста закона облегчает и ускоряет работу законодателя, при этом закон становится компактным, понятным и удобным в пользовании. Но наиважнейшей целью ее применения является точное соответствие норм закона замыслу законодателя (концепции закона), что обеспечивает точное понимание этого замысла правоприменителями.

О важности техники изложения норм закона для правильного изложения замысла законодателя и понимания его правоприменителями свидетельствует возникшая в Государственной Думе дискуссия о понимании конституционного положения о том, что «Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его … стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия»110. При обсуждении проекта постановления о порядке прекращения полномочий Президента Российской Федерации в случае его болезни депутатами, со ссылкой на одну и туже статью Конституции Российской Федерации, были высказаны два противоположных мнения о том, кто должен прекращать указанные полномочия.

Одно мнение: «…Вы в своем обосновании конституционности предлагаемого Вами постановления ссылаетесь на то, что в Конституции (статья 92) не указано, кто может прекратить полномочия Президента Российской Федерации в случае его болезни. Как тогда понимать слова части 2 статьи 92 Конституции, которые звучат таким образом: «Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий...»?…»;

Другое мнение: «…Теперь читайте дальше: «...в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности...» … отрешение от должности, это что, добровольный акт Президента? Ваши доводы здесь абсолютно несостоятельны. Отрешать себя тогда, когда ты прикован к постели и можешь быть в бессознательном состоянии?…».

Первое мнение поддержал Представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе: «…активный залог использован в этой Конституции: когда «Президент прекращает исполнение полномочий», а не пассивный: когда «полномочия Президента досрочно прекращаются». Вот если бы они досрочно прекращались кем-то (при пассивном залоге) да, было бы ясно, что, даже когда нет механизма прекращения полномочий, требуется некое внешнее решение...»111.

Правила написания текста закона содержатся в работах многих специалистов по законотворческой технике (см. Введение к настоящей диссертации). Эти правила сформулированы не у всех одинаково, но суть их от этого не меняется. Существенным является то, что каждый автор ограничивает их перечень по-своему. Изучение и обобщение этих правил позволило автору настоящей диссертационной работы сформулировать наиболее полный, как ему представляется, перечень правил законотворческой техники, которые могут быть использованы при написании текста закона:

1) соответствие текста закона «языку закона»;

2) структурированность закона по принятым в законодательстве правилам;

3) отсутствие в законе норм, не относящихся к предмету закона;

4) логичная последовательность изложения закона;

5) отсутствие в законе ненормативного материала;

6) полнота правового регулирования;

7) унификация используемых в законе терминов;

8) недопустимость двусмысленности норм закона;

9) соответствие текста закона правилам лингвистики;

10) ясность (или доступность) норм закона;

11) лаконичность текста закона;

12) отсутствие в законе «дублирующих норм»;

13) логичность текста закона;

14) непротиворечивость норм закона.

Не все из названных правил имеют отношение к концепции закона, поэтому далее будут рассмотрены только те из них, нарушение которых может повлиять на правильность изложения замысла законодателя и понимания его исполнителями закона.

Соответствие текста закона «языку закона» означает следующее:

  •  текст закона излагается на государственном языке законодателя (иначе замысел законодателя может быть не понят гражданами);
  •  текст закона не отражает манеру письма и эмоции автора, а излагается универсальным официальным стилем, характерным в одинаковой мере для всех законов (иначе, например, эмоциональные отвлечения законодателя могут отвлекать исполнителя закона от главного);
  •  действия (события), предусматриваемые законом, излагаются преимущественно в настоящем времени от третьего лица, например, «осуществляет», «направляет», «подписывает» («осуществляется», «направляется», «подписывается»), при этом целесообразно использовать активный, а не пассивный залог, поскольку использование последнего может стать причиной неясности, кто, по замыслу законодателя, является субъектом предполагаемых действий (например, в части 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации 1993 г. не вполне ясно, кто принимает решение о способе принятия новой Конституции Российской Федерации: «Конституционное Собрание ... разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием ... или выносится на всенародное голосование»112);
  •  текст закона не содержит слов и выражений, которые могут быть поняты неправильно – устаревших («навзничь»), жаргонных («отмывание денег»), узкопрофессиональных («вузовский»), разговорных («вообще-то», «как правило»), образных («по горячим следам»), ласкательных и уменьшительных;
  •  вариации общепринятых слов в тексте закона сводятся к минимуму, например, из слов «страна», «держава», «отечество», «родина», «государство» используется только последнее, как и в случае со словами «войска», «армия», «вооруженные силы» (иначе не ясно, подразумевает ли законодатель под этими словами одно и то же или нечто разное).

Изложенное правило законотворческой техники является основополагающим, поскольку под него можно подвести и многие из тех, которые изложены далее, например, лаконичность.

Структурированность закона по принятым в законодательстве правилам. Основной структурной единицей закона является статья, в которой законодатель помещает одну или несколько норм. Статья имеет порядковый номер и может иметь название.

В советский период законотворчества статьи законов состояли из абзацев, именуемых частями (часть первая, часть вторая и т.д.) либо из пунктов и подпунктов, имевших цифровые или буквенные обозначения. Количество частей в статьях было небольшим, законодательство длительное время оставалось неизменным и поэтому ссылки на части статей законов при их применении не вызывали неудобств. Однако в современных условиях, когда в законы постоянно вносятся значительные изменения, ссылки на части статей законов стали вызывать проблемы, так как не всегда ясно, какая часть статьи изменила свою очередность, а какая нет. К тому же подзаконные акты не всегда вовремя подвергаются корректировке в связи с новыми изменениями и это порождает путаницу при переписке между разными инстанциями.

Кроме того, бессистемное обозначение разделов статей (в частности именование пунктов частями) привело к тому, что стало неясным (без дополнительных процедур), как следует именовать эти разделы при официальных ссылках на них (пунктами или частями), потому что:

  •  в Лесном кодексе Российской Федерации разделы статей состоят из абзацев, именуемых в самом кодексе – часть первая, часть вторая и т.д.113;
  •  в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации разделы статей пронумерованы и в самом кодексе также именуются – часть первая, часть вторая и т.д.114;
  •  в Гражданском кодексе Российской Федерации разделы статей тоже пронумерованы, но в самом кодексе именуются – пункт 1, пункт 2 и т.д.115;
  •  в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях116 и Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации117 разделы статей также пронумерованы, но в самом кодексе именуются – часть 1, часть 2 и т.д.;
  •  в Трудовом кодексе Российской Федерации одни статьи разделены на абзацы, именуемые часть первая, часть вторая и т.д., а другие – на пункты, именуемые пункт 1, пункт 2 и т.д.118;
  •  во многих законах отсутствуют упоминания собственных пронумерованных разделов статей и тогда неясно, как следует их именовать – частями или пунктами.

Что касается составляющих разделов статей, то и здесь нет единообразия, например, в Уголовном кодексе Российской Федерации разделы статей состоят из пунктов «а», «б» и т.д.119, а в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации – из пунктов 1, 2 и т.д.120

Единого подхода к именованию разделов статей нет и в Конституции Российской Федерации 1993 г., которые пронумерованы, но в самой Конституции Российской Федерации 1993 г. в одном случае именуются как «часть 1» (часть 3 статьи 56), а в другом как «часть первая» (часть 5 статьи 76)121.

Отсутствие единообразной структуры законов может породить неверное толкование имеющихся в них ссылок и, таким образом вводить исполнителя закона в заблуждение.

В связи с этим следует отметить, сто 20 ноября 2003 года Совет Государственной Думы рекомендовал для использования в законопроектной деятельности «Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов»122, в соответствии с которыми:

  •  статья подразделяется на части, обозначаемые арабскими цифрами с точкой и именуемые – часть 1, часть 2 и т.д.;
  •  часть статьи подразделяется на пункты, обозначаемые арабскими цифрами с закрывающей круглой скобкой и именуемые – пункт 1, пункт 2 и т.д.;
  •  пункт части статьи подразделяется на подпункты, обозначаемые строчными буквами русского алфавита с закрывающей круглой скобкой и именуемые – подпункт «а», подпункт «б» и т.д.;
  •  в исключительных случаях части, пункты и подпункты статьи могут подразделяться на абзацы;
  •  в целях сохранения структуры статьи при дополнении ее новыми разделами и при исключении из нее старых разделов прежняя нумерация остающихся разделов статьи не изменяется.

Отсутствие в законе норм, не относящихся к предмету закона. Нередко в одном законе встречаются нормы, относящиеся ко многим отраслям права. Это затрудняет правоприменительную деятельность и снижает эффективность законодательства.

Случается и обратное, когда нормы одного правового института «рассеяны» по множеству законов. Более того, иногда законодатель вместо того, чтобы сосредоточивать однородные нормы в одном законе, сам предполагает их рассредоточение по разным законам. Например, в пункте 3 статьи 1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» записано, что иными федеральными законами могут устанавливаться гарантии избирательных прав, «дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом»123. В действительности, отсутствие этого положения в названом Федеральном законе не запрещало бы законодателю устанавливать дополнительные гарантии избирательных прав граждан. Но логичнее было бы новыми гарантиями дополнять не разные законы, а вышеназванный специальный закон о гарантиях избирательных прав.

Из сказанного следует, что как нахождение в законе правовых норм, не относящихся к предмету его регулирования, так и рассредоточение правовых норм, относящихся к одному предмету правового регулирования, по разным законам затрудняет понимание замысла законодателя.

Логичная последовательность изложения закона. Она позволяет легче ориентироваться в тексте закона, быстрее и лучше усваивать его содержание, в том числе замысел законодателя. Для этого нормы закона следует излагать следующим образом:

  •  действия субъектов правоотношений – в той последовательности, в которой предполагается их реальное осуществление во времени;
  •  перечисление органов (должностных лиц) или их полномочий – в одном месте и в последовательности, соответствующей их иерархии (сверху вниз или обратно, но не вперемежку);
  •  определения (дефиниции) – в начале текста закона или по тексту закона сразу же после упоминания терминов, требующих пояснения;
  •  переходные положения, положения об отмене (изменении, дополнении) ранее принятых законов, положения о принятии новых законов – в последних статьях закона;
  •  положение о моменте вступления закона в силу (если оно необходимо) – в последней статье закона.

Отсутствие в законе ненормативного материала. Это правило логично вытекает из того, что закон является нормативным актом. Каждое положение закона, за исключением содержащегося в преамбуле, должно содержать хотя бы одно правило (норму) – право, обязанность, запрет или установление. Положение, не отвечающее этому условию, не является нормой и не должно быть в законе. Примером ненормативного материала в законе является статья 1 принятого 4 июня 1997 года Федерального закона «О статусе Красной площади города Москвы», в которой было записано: «Красная площадь города Москвы является главной площадью столицы Российской Федерации, символом единения, народов Российской Федерации» (в декабре 2001 года этот закон был снят с рассмотрения после повторного отклонения Советом Федерации). Такие положения не только «засоряют» закон, отвлекая правоприменителей от главного, но и могут порождать неопределенность правоотношений. Например, в статье 6 Федерального закона «Об обороне» записано, что Правительство Российской Федерации «осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации»124. Данное положение закона ни для кого не устанавливает ни прав, ни обязанностей, но вызывает много вопросов. Что означают «меры по обеспечению обороны», «ответственность в пределах своих полномочий» и «состояние Вооруженных Сил»? Эти и другие вопросы, вытекающие из указанного положения, могут вызвать у правоприменителей разное толкование замысла законодателя.

То же самое можно сказать и в отношении содержащихся в законе принципов, которые могут быть составной частью концепции закона, но не его самого, так как не являются конкретными правилами поведения125. Например, в статье 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе»126 содержатся принципы экологической экспертизы. Один из них – принцип «научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы». Помещение в законе принципа законности является излишним, поскольку правовая норма обязывающая соблюдать законы является конституционной и опускать ее до уровня закона некорректно. Что касается принципов научности и объективности, то у разных ученых и экспертов могут быть разные мнения по поводу научности и объективности чьей-либо экспертизы. В законе должны содержаться не принципы научности и объективности, а правовые нормы, обеспечивающие научность и объективность экологической экспертизы. Явной ошибкой следует признать помещение в названном законе принципа «презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности», так как действие этого принципа распространено не только на хозяйственную, но на все виды деятельности.

Таким образом, содержащиеся в законе ненормативные положения могут не только отвлекать исполнителей закона от его сути, но и порождать спорное толкование замысла законодателя.  

Полнота правового регулирования. Это правило в большей мере относится к разработке концепции закона, но должно учитываться и при написании его текста, поскольку полноценная правовая норма должна иметь диспозицию (содержание правила поведения субъекта или субъектов правоотношений), гипотезу (условие или условия, при которых данное правило действует), а также санкцию (негативные последствия, наступающие в случае нарушения данного правила). Ограничение правовой нормы одной лишь диспозицией либо диспозицией и гипотезой делает эту правовую норму неполной.

На практике взаимосвязанные элементы правовой нормы чаще содержатся не в одном, а в разных положениях закона, или даже в разных нормативных правовых актах. И здесь может проявиться скорее не концептуальная, а техническая ошибка, например, отсылка к несуществующему правовому акту или к законодательству в целом, при отсутствии в последнем соответствующих норм.

Неполнота правого регулирования может возникнуть также из-за невнимательности автора текста закона. Например, в статье 43 Конституции Российской Федерации 1993 г. содержатся условия получения различных видов образования: «Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования … Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование…»127. Очевидно, здесь пропущено условие получения полного общего образования.

Сказанное показывает, что неполная правовая норма может препятствовать реализации замысла законодателя.

Унификация используемых в законе терминов. Данное правило означает, что используемые в законе термины, обозначающие одинаковые понятия, должны соответствовать друг другу, а также терминам, которые уже приняты в действующем законодательстве. В противном случае у правоприменителей могут возникнуть сомнения по поводу идентичности одинаковых по сути действий, которые обозначены в законе разными терминами. Рассмотрим несколько примеров несоблюдения правила унификации терминов. В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г.128:

  •  принятые федеральные законы Президенту Российской Федерации «направляются» (часть 1 статьи 107), а Совету Федерации «передаются» (часть 3 статьи 105);
  •  указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны «для исполнения на всей территории Российской Федерации» (часть 2 статьи 89), а постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации – «к исполнению в Российской Федерации» (часть 2 статьи 115);
  •  федеральные законы по предметам ведения Российской Федерации «принимаются» (часть 1 статьи 76), а по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации «издаются» (часть 2 статьи 76), при том, что все федеральные законы «принимаются» (часть 1 статьи 105), а «издаются» – указы Президента Российской Федерации (часть 1 статьи 90);
  •  предполагаемые Конституцией Российской Федерации 1993 г. события могут осуществляться: «в предусмотренном федеральным законом порядке» (часть 1 статьи 49), «в порядке, определяемом федеральным законом» (часть 2 статьи 122), «в порядке, установленном федеральным законом» (часть 3 статьи 59), «в соответствии с федеральным законом» (часть 1 статьи 6), «по основаниям, установленным федеральным законом» (часть 2 статьи 121), «на основе федерального закона» (часть 3 статьи 36), «по федеральному закону» (часть 4 статьи 3);
  •  «Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации» (часть 2 раздела второго);
  •  «После вступления в силу Конституции судьи всех судов Российской Федерации сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны. Вакантные должности замещаются в порядке, установленном настоящей Конституцией» (абзац второй части 5 раздела второго);
  •  предложения о поправках к Конституции Российской Федерации могут вноситься группой численностью «не менее одной пятой членов Совета Федерации» (статьи 134), Конституционный Суд Российской Федерации может разрешать дела о соответствии Конституции Российской Федерации законов по запросам «одной пятой членов Совета Федерации»129 (часть 2 статьи 125), а федеральный конституционный закон должен быть одобрен «большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации» (часть 2 статьи 108).

В соответствии с одной из норм Конституции Российской Федерации 1993 г. принятые законы передаются «на рассмотрение Совета Федерации» (часть 3 статьи 105), из чего следует, что законы подлежат рассмотрению непосредственно на заседании Совета Федерации. В соответствии с другой нормой Конституции Российской Федерации 1993 г. отдельные законы подлежат «обязательному рассмотрению в Совете Федерации» (статья 106), из чего можно сделать вывод, что законы могут быть рассмотрены не только на заседании Совета Федерации, но и на заседаниях его комитетов, комиссий или в какой-либо иной форме.

Нарушение правила унификации терминологии закона, в наибольшей мере может затруднять понимание замысла законодателя, как и нарушение следующего правила законотворческой техники.

Недопустимость двусмысленности норм закона. Из предыдущего примера видно, что даже замена одного предлога на другой может в корне изменить суть правового предписания или, по крайней мере, содержать двусмысленность.

Если в правовой норме к одному субъекту относится несколько действий, то глаголы, обозначающие эти действия, должны размещаться друг за другом подряд, не разделяясь существительным, обозначающим этот субъект. Например, из части 2 статьи 107 Конституции Российской Федерации 1993 г. ясно, что федеральный закон и подписывается, и обнародуется Президентом Российской Федерации: «Президент Российской Федерации ... подписывает федеральный закон и обнародует его». А из части 2 статьи 108 ясно, что федеральный конституционный закон подписывается Президентом Российской Федерации, но не ясно кем он обнародуется: «Принятый федеральный конституционный закон подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию»130. В последнем случае следовало бы написать: «подлежит подписанию и обнародованию Президентом Российской Федерации».

Аналогичные примеры, только уже относительно не субъекта, а сроков обнародования законов, содержатся соответственно в части 2 статьи 108 и в части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации 1993 г.:

«федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию»;

«федеральный закон ... подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию».

Часто двусмысленность появляется там, где какое-то слово (группу слов) можно отнести как одному, так и к двум субъектам (объектам, обстоятельствам и др.). Например, в части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации 1993 г. записано: «Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации...». Представляется, что в соответствии с этой конституционной нормой для преодоления вето Президента Российской Федерации необходимо две трети голосов от 626 парламентариев (450 депутатов Государственной Думы и 176 членов Совета Федерации). То есть, достаточно 418 голосов парламентариев (две трети от 626), независимо от их принадлежности к той или иной палате Федерального Собрания. Это означает, что Государственная Дума может преодолевать вето Президента Российской Федерации самостоятельно, без Совета Федерации. Однако на практике парламентарии преодолевают вето Президента Российской Федерации двумя третями голосов в каждой из палат. В то же время следует заметить, что в том случае, когда автор Конституции Российской Федерации 1993 г. предполагал раздельное голосование по палатам, он прямо указал на это: «Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат...» (часть 2 статьи 93).

Двояко можно толковать и часть 2 статьи 135 Конституции Российской Федерации 1993 г.: «Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа Членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание».

Особенно большая вероятность указанной ошибки таится в сложных предложениях. Если в предложении есть местоимение (он, его, который, др.), то следует «проверить» все стоящие перед ним существительные (из них в соответствующих местоимению роде, числе и падеже должны быть лишь те, которые связанны с ним по замыслу законодателя). Это правило следует применять и в предложениях, содержащих причастия и деепричастия. Часть вторая статьи 37 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» от 17.05.1995 г. может служить примером, пожалуй, самого неудачного согласования местоимений со связанными с ними существительными: «Центральная избирательная комиссия ... выплачивает кандидатам денежную компенсацию в размере его среднего месячного дохода, который не может превышать минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на день назначения выборов, более чем в 20 раз»131. Если бы эта норма была выполнена, то не все кандидаты были бы зарегистрированы, поскольку у большинства из них средний месячный доход превышал установленный этой нормой минимум. Кроме того, всем кандидатам была бы выплачена одна компенсация на всех, хотя возникла бы неясность по поводу того, к доходу какого кандидата следует приравнивать эту компенсацию.

Для более удачного согласования слов в правовой норме целесообразно субъекты (и большинство объектов) правоотношений называть в единственном числе, предполагая, что установленная норма распространяется на всех равнозначных субъектов.

По возможности не следует помещать несколько правовых норм в одном предложении, иначе, вопреки замыслу законодателя, может возникнуть зависимость одной нормы от другой. Например, в части 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации 1993 г. записано: «В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой»132. Приведенную норму можно истолковать таким образом, что закон подлежит повторному рассмотрению только после создания согласительной комиссии. Поскольку создание согласительной комиссии не является обязательным, то выходит, что повторное рассмотрение отклоненных законов Государственной Думой зависит не только от ее воли, но и от воли Совета Федерации. Однако на практике Государственная Дума по собственному усмотрению рассматривает отклоненные Советом Федерации законы.

Необходимо избегать слов, которые не имеют строго определенного значения для данного случая и, следовательно, единообразного понимания. Например, в части 1 статьи 108 Конституции Российской Федерации записано 1993 г.: «Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации»133. Любой вопрос, затронутый в Конституции Российской Федерации 1993 г., можно считать предусмотренным ею, но не по каждому из них нужен конституционный закон. Здесь, как и в других подобных случаях, возможно возражение, мол, «правоприменителям понятно, что тут имеется в виду». Однако правовая норма должна быть сформулирована так, чтобы всеми понималась одинаково. Более того, она не должна давать шансов и тому, кто умышленно хотел бы истолковать ее иначе. Здесь уместно вспомнить армейскую мудрость: «приказ, который может быть понят неправильно, будет понят неправильно».

Нелегко толковать положение статьи 314 Гражданского Кодекса Российской Федерации: «В случаях, когда обязательство не предусматривает срок его исполнения и не содержит условий, позволяющих определить этот срок, оно должно быть исполнено в разумный срок после возникновения обязательства». Хотя в пункте 2 статьи 477 этого же Кодекса законодатель дает понять, что разумным сроком может быть более чем двухлетний период: «в разумный срок, но в пределах двух лет»134.

Не в двух, а во многих смыслах можно было воспринимать «норму» из части второй статьи 8 Федерального закона «О пожарной безопасности»: «Органы местного самоуправления и указанные предприятия на льготных условиях могут продавать жилье личному составу Государственной противопожарной службы»135. Что означает «на льготных условиях»? Такие «нормы» являются предпосылками не правопорядка, а произвола в отношении государственной и муниципальной собственности. Данная норма была отменена Федеральным законом от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ (известен, как закон «о монетизации льгот»).

Двусмысленность правовых норм, затрудняющая понимание замысла законодателя, часто возникает по причине нарушения следующего правила - соответствие текста закона правилам лингвистики. Здесь речь идет не только об орфографических ошибках, которые недопустимы в тексте закона. Нарушение этого правила может произойти и в случае, как говорят специалисты, «неточного употребления лексической единицы». В частности, по причине непонимания сущности того или иного термина. Например, в статье 12 Конституции Российской Федерации 1993 г. записано: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно»136. Однако «самоуправление» является видом деятельности137, а у деятельности не может быть полномочий, которые могут принадлежать лишь субъектам правоотношений. Здесь следовало написать: «органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельны».

Замысел законодателя может быть искажен и по причине использования в законе привычной разговорной речи, в которой некоторые термины часто употребляется как якобы правильные, но при более пристальном рассмотрении оказываются не вполне точными. Например, в части первой статьи 37 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» от 17.05.1995 г. законодатель, намереваясь запретить Президенту Российской Федерации использовать свое служебное положение в предвыборной кампании, так сформулировал норму закона: «Президент Российской Федерации, баллотирующийся на второй срок ... не должен на период выборов пользоваться преимуществом своего служебного положения»138. Однако «не должен» означает – не обязан. Запрета, который замышлялся законодателем, здесь нет. В пункте 6 статьи 32 действующего Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» установлен якобы запрет: «уполномоченные представители политической партии не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения»139. Однако в данном случае «не вправе» означает не запрет лицу использовать свое должностное положение, а то, что оно не может это делать на основе своего права, установленного законом.  

Искажение замысла законодателя в правовой норме по «лингвистическим причинам» происходит и тогда, когда законодатель под предоставлением права что-либо совершать подразумевает запрет на совершение подобных действий, хотя в действительности запрет не устанавливается. Вот как в пункте 2 статьи 9 Федерального закона «О статусе военнослужащих» был «реализован» пресловутый запрет на участие военнослужащих в политической деятельности: «Военнослужащие могут состоять в общественных, в том числе религиозных, объединениях, не преследующих политические цели, и участвовать в их деятельности, не находясь при исполнении обязанностей военной службы»140. Однако эта норма не запрещает военнослужащим участвовать в деятельности политических организаций, в том числе, находясь при исполнении обязанностей военной службы.  

В связи с применением в законах терминов «может» и «не может» необходимо сказать, что в правовой норме должно говориться не о способности или возможности141, а о праве или обязанности субъекта правоотношений совершать то или иное действие либо об обязанности воздерживаться от него. Законодатель, говоря о том, что кто-то не может чего-то сделать, не устанавливает ему запрет, а всего лишь «высказывается» о его способностях (возможностях).

Часто не по существу в законодательстве используется термин «в течение», который в данном контексте означает «на протяжении»142. Например, в части 3 статьи 111 Конституции Российской Федерации 1993 г. записано: «Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре»143. Это означает, что рассмотрение кандидатуры должно начаться в день ее внесения и закончиться к исходу седьмого дня, но никак не раньше и не позже. Правильность данного суждения подтверждается в части 2 этой же статьи, где законодатель использует разные термины при определении сроков: «Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой»144.

Нарушение правила лингвистики может сделать правовую норму нереальной. Например, в части 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации 1993 г. установлено право граждан «избирать и быть избранными в органы государственной власти»145. Данная норма не может быть реализована в части пассивного избирательного права, поскольку кандидатов на выборные должности в органы власти, то есть, желающих реализовать свое право «быть избранными» (совершенный вид глагола!), всегда больше чем этих должностей. Причина появления в российском законодательстве нелогичного словосочетания «имеют право избирать и быть избранными», в котором активное избирательное право выражено глаголом несовершенного вида, а пассивное – глаголом совершенного вида, может быть объяснена следующим образом. В Конституции РСФСР 1918 года было записано, что некоторые категории граждан «не имеют права избирать и быть избранными». В запрещающей норме использование несовершенного и совершенного видов глагола в отношении соответственно активного и пассивного избирательного права не было алогичным. Более того, возможно, было преднамеренным – даже если бы лишенный избирательных прав «по недосмотру» принял участие в выборах и получил необходимое для избрания число голосов, то ему могли отказать в получении депутатского мандата на том основании, что он «не имеет права быть избранным». Затем в Конституции РСФСР 1937 года, провозгласившей равноправие граждан, запрещающая норма была преобразована в разрешительную путем исключения из нее частицы «не» и у каждого появилось нереализуемое право «быть избранным».

Ясность (или доступность) норм закона. Некоторые авторы называют это правило правилом «ясности и доступности»146, что является нелогичным, так как в данном контексте слова ясность и доступность являются синонимами147. Неясность правовых норм и, следовательно, неясность замысла законодателя, также как и их двусмысленность, часто являются следствием несоблюдения правил лингвистики.

Например, в части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации 1993 г. записано: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»148. Из данной нормы ясно, что право «самостоятельного решения вопросов местного значения» обеспечивается населению, но не вполне ясно, кому обеспечивается «владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».

В соответствии с частью 2 статьи 7 Конституции Российской Федерации 1993 г. в нашей стране обеспечивается государственная поддержка «материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан»149. В данном перечне содержатся неоднородные термины, которыми обозначаются и человеческие состояния (материнство, отцовство), и период жизни человека (детство)150, и субъекты правоотношений (инвалиды и пожилые граждане). В связи с этим представляется, что более понятным было бы написать о государственной поддержке «матерей, отцов, детей, инвалидов и пожилых граждан», нежели о государственной поддержке «материнства, отцовства, детства, инвалидности и старости».

В части 1 статьи 51 Конституции Российской Федерации 1993 г. записано: «Никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом»151. Из данной нормы ясно, что никто не обязан свидетельствовать против себя и своего супруга, но не вполне ясно, чей круг близких родственников должен быть определен законом.

Ясность закона нарушается и при обозначении одинаковых по сути объектов разными словами, как это сделано в части второй статьи 49 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» от 17.05.1995 г.: «В помещении для голосования должен быть зал, в котором размещаются ... комнаты для тайного голосования»152. Заметим, в толковом словаре русского языка говорится, что зал – это «помещение для публики … парадная комната», а комната – «отдельное помещение»153.

Для большей доступности закона используемая в нем нормативная лексика должна быть в меру консервативной. Не следует вводить в нее новые термины, если в этом нет необходимости. Если такая необходимость есть, то она должна быть обоснована, а новый термин – пояснен. Так, например, в принятом 16 апреля 2003 года Государственной Думой в первом чтении проекте федерального закона № 284965-3 «О государственных гарантиях равных прав и свобод мужчин и женщин и равных возможностей для их реализации» записано: «гендерное равенство – равный правовой статус женщин и мужчин и равные возможности для его реализации, позволяющие лицам обоего пола свободно развивать свои потенциальные способности, умения и навыки для участия в политическом, экономическом, социальном и культурном процессах и освоении их достижений». Однако в пояснительной записке к названному законопроекту отсутствует обоснование необходимости введения в законодательство нового термина «гендерное право».

Сравнительно недавно в российском праве при определении сроков стали применяться термины «со дня» и «до дня», вместо терминов «с момента» и «до момента». В частности, многие федеральные законы вступают в действие «со дня опубликования». При этом во внимание не берется то, что в соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации 1993 г. «неопубликованные законы не применяются», а день опубликования закона всегда начинается раньше момента опубликования этого закона. Термин «до дня» уже был поводом для разрешения спора Верховным Судом Российской Федерации 22 сентября 1999 года. По мнению истца Владимира Лунина, общественному объединению «Отечество» следовало запретить участвовать в парламентских выборах 19 декабря 1999 года, так как оно было зарегистрировано 19 декабря 1998 года, а по закону должно быть зарегистрировано «не позднее чем за год до дня голосования». Истец утверждал, что годичный срок со дня регистрации «Отечества» истекает не за день до голосования, а в день голосования. Суд отклонил иск, однако позднее Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»154 был дополнен статьей 11.1 («Порядок исчисления сроков, установленных законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах»). В пункте 2 этой статьи записано (фактически, мнение В.Лунина): «Если какое-либо действие может (должно) осуществляться не позднее чем … за определенное количество дней до дня наступления какого-либо события, то соответственно последним … днем, когда данное действие может (должно) быть осуществлено, является день, после которого остается указанное в настоящем Федеральном законе количество дней до дня наступления соответствующего события».

Наконец для большей ясности замысла законодателя необходимо соблюдать следующее правило законотворческой техники.

Лаконичность текста закона. Содержащиеся в тексте закона длинные, сложные предложения трудны для понимания, усвоения и применения. Чтобы добиться соблюдения рассматриваемого правила, в процессе законотворчества целесообразно руководствоваться методом Микеланджело, то есть отсекать «от глыбы» все лишнее. Однако в последнее время тенденция написания чрезмерно больших по объему законов нарастает. В приведенной ниже таблице показано соотношение объемов текстов аналогичных законов.

Объемы некоторых избирательных законов и законов,

регулирующих проведение референдума в Российской Федерации

Наименование закона

Объем

(П.л.)

Федеральный закон от 6.12.1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 33, ст. 3406.

1,5

Федеральный закон от 19.09.1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 38, ст. 4339.

8,9

Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 24, ст. 2253.

12

Продолжение таблицы

Наименование закона

Объем

(П.л.)

Закон РСФСР от 24.04.1991 г. № 1096-1 «О выборах Президента РСФСР». Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 17, ст. 510.

0,5

Федеральный закон от 17.05.1995 г. № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 21, ст. 1924.

3

Федеральный закон от 31.12.1999 г. № 228-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 1, ст. 11.

10,5

Федеральный закон от 10.01.2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 2, ст. 171.

11,3

Закон РСФСР от 27.10.1989 г. «О выборах народных депутатов РСФСР». Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1989, № 44, ст. 1305.

1,6

Федеральный закон от 21.06.1995 г. № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 26, ст. 2398.

3,8

Федеральный закон от 24.06.1999 г. № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 26, ст. 3178.

12,6

Федеральный закон от 20.12.2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 51, ст. 4982.

13,9

Закон РСФСР от 16.10.1990 г. № 241-1 «О референдуме РСФСР». Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1990, № 21, ст. 230.

1

Федеральный конституционный закон от 10.10.1995 г. № 2-фкз «О референдуме Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 42, ст. 3921.

3

Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 г. № 5-фкз «О референдуме Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 27, ст. 2710.

9,5

При этом увеличение объема статей избирательных законов не всегда оправдано. Например, в пункте 2 статьи 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» записано: «Кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, их доверенным лицам и уполномоченным представителям, инициативной группе по проведению референдума, иным группам участников референдума и их уполномоченным представителям, а также иным лицам и организациям при проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума запрещается осуществлять подкуп избирателей, участников референдума…»155. Поскольку установленный запрет касается всех, то следовало бы записать: «При проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума запрещается осуществлять подкуп избирателей, участников референдума…».

К этому следует добавить, что в названном Федеральном законе встречаются предложения, которые состоят из более ста слов156.

Принятый в Конституции Российской Федерации 1993 г.157 лаконичный прием упоминания российских законов разного уровня нарушается практически во всех федеральных законах, в которых пишется не «в соответствии с законом», как предусмотрено в Конституции Российской Федерации 1993 г. (часть 2 статьи 120), а «в соответствии с федеральным конституционным законом, федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации» и не «в соответствии с федеральным законом», как предусмотрено в Конституции Российской Федерации 1993 г. (статья 124), а «в соответствии с федеральным конституционным законом, федеральным законом».

В федеральных законах не соблюдаются и установленные в Конституции Российской Федерации 1993 г. лаконичные названия государственных органов, например, в них пишется не «Государственная Дума», как предусмотрено в Конституции Российской Федерации 1993 г. (статья 95), а «Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации», то есть, применяется термин, который отсутствует в Конституции Российской Федерации.

5 июня 1997 года Государственная Дума приняла Федеральный закон (проект федерального закона № 96700635-2), название которого состояло из пятидесяти пяти слов: «Об отсрочке погашения задолженности по переоформленным в государственный внутренний долг Российской Федерации централизованным кредитам и начисленным по ним процентам отдельным организациям агропромышленного комплекса, а также организациям, осуществляющим завоз (хранение и реализацию) продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненной к ним местности, и выплаты процентов за обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации по указанной задолженности» (20 мая 1998 года этот закон снят с рассмотрения после отклонения Президентом Российской Федерации).

Лаконичности закона способствует следующее правило законотворческой техники.

Отсутствие в законе «дублирующих норм». В законе не должны повторно воспроизводиться нормативные предписания, содержащиеся в других действующих законах. При необходимости связать нормативный материал закона с другим нормативным материалом, в законе делаются ссылки на другие нормативные акты или их положения.

Особенно часто в принимаемых законах повторяются положения Конституции Российской Федерации 1993 г., хотя в этом нет необходимости, например, о том, «настоящий закон действует на всей территории Российской Федерации». Более того, содержащаяся в законе конституционная норма может в дальнейшем восприниматься как норма закона и тем самым конституционная норма будет «принижаться» до уровня закона.

Иногда дублирование правовых норм осуществляется не совсем точно, с небольшими отклонениями, и тогда может возникнуть не только неудобство в пользовании законом, но противоречие одного закона с другим. Например, чтобы написать устав благотворительного общества, недостаточно руководствоваться Гражданским кодексом Российской Федерации. Кроме него необходимо выполнить требования федеральных законов «Об общественных объединениях», «О некоммерческих организациях», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях».  

Особенно недопустимо повторение или излишнее уточнение в законе норм, изложенных в этом же законе. Например, пункт 5 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19.09.1997 г. состоял из двух предложений, при этом второе предложение содержало излишнее уточнение первого: «Ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации. Установление федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается»158.

В пунктах 2 и 3 статьи 43 этого Федерального закона установлены обязательные требования к изготовлению и распространению агитационных печатных материалов, а в следующем пункте 4 этой же статьи записано: «Распространение агитационных печатных материалов с нарушением требований, установленных пунктами 2 и 3 настоящей статьи, запрещается». Последний пример связан и со следующим правилом законотворческой техники, нарушение которого также затрудняет понимание замысла законодателя.

Логичность текста закона. Примером нарушения этого правила может служить название главы 2 Конституции Российской Федерации 1993 г. – «Права и свободы человека и гражданина»159. Потому что понятие «гражданин» охватывается понятием «человек». Логичнее говорить: «права и свободы личности». Подтверждением этому является завершающая эту главу статья 64, в которой записано именно таким образом: «Положения настоящей главы составляют основы правового статуса личности...».

Другая нелогичность этой главы состоит в том, что около десяти ее положений устанавливают не права и свободы, а обязанности (статьи 38, 43, 44, 57, 58, 59 и др.).

Не вполне логично положение этой главы «каждому гарантируется свобода мысли» (часть 1 статьи 29), поскольку невозможно разрешить (да, и запретить) человеку мыслить, равно, как и гарантировать ему делать это.

Отсутствует логика и в части 2 статьи 38 этой главы: «Забота о детях, их воспитание – равное право и обязанность родителей». Ведь право – это мера возможного поведения субъекта, при этом субъект сам решает воспользоваться принадлежащим ему правом или нет. Обязанность – это мера должного поведения субъекта. И если родитель обязан воспитывать своего ребенка, то нелогично говорить о его праве делать это.

В пункте 1 статьи 17 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» записано: «Муниципальному служащему устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней. Для отдельных категорий муниципальных служащих федеральными законами и законами субъектов российской федерации устанавливается ежегодный оплачиваемый отпуск большей продолжительности»160. Последнее предложение нелогично, потому что «не менее 30», с учетом количества дней в году, означает от 30 до 365.

В пункте 5 статьи 24 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19.09.1997 г. было записано, что член избирательной комиссии с правом решающего голоса освобождается от обязанностей члена избирательной комиссии до истечения срока полномочий по решению органа, его назначившего, в случае смерти члена избирательной комиссии161. Вряд ли по замыслу законодателя член избирательной комиссии с момента своей смерти до момента принятия соответствующего решения обязан, например, принимать участие в заседаниях избирательной комиссии. В пункте 8 статьи 29 действующего одноименного Федерального закона записано по иному: «Полномочия члена комиссии с правом решающего голоса прекращаются немедленно в случае: …смерти члена комиссии». Однако происходящее естественно не нуждается в законодательном регулировании.

В пункте 1 статьи 7 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» записано, что в России «каждому человеку после его смерти гарантируются погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха»162. На самом деле гарантии человеку можно давать только при жизни.

Представляется, что в названии Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»163 нарушена именно логика. Потому что нет такого вида деятельности как «экстремистская деятельность». Экстремистской можно назвать любую деятельность, если она осуществляется с применением крайних мер164. Однако законодатель все же дает в статье 1 названного Федерального закона («Основные понятия») определение термина «экстремистская деятельность».

То же самое можно сказать и в отношении проекта федерального закона № 284965-3 «О государственных гарантиях равных прав и свобод мужчин и женщин и равных возможностей для их реализации», принятого Государственной Думой в первом чтении 16 апреля 2003 года. В статье 3 этого законопроекта записано, что одним из основных направлений государственной политики должно быть «формирование правовой базы обеспечения равноправия полов». Подобную терминологию используют и некоторые специалисты в области законотворческой техники165. В связи с этим необходимо сказать, что права (равные или неравные) могут быть только у субъектов правоотношений, к которым «пол» не относится, а является лишь признаком некоторых субъектов правоотношений.  

Непротиворечивость норм закона. Нарушение этого правила в наибольшей мере затрудняет исполнителям закона реализовать замысел законодателя. Чтобы избежать внутренних противоречий закона, можно использовать метод его графического описания, отражающего все этапы регулируемых законом отношений и основные термины, сопутствующие этим этапам. Прослеживание всех предполагаемых взаимосвязанных событий «по цепочке», а также одновременный взгляд на всю «цепочку» в целом позволяют увидеть и устранить противоречия, которые могут возникнуть при написании текста закона. Для примера рассмотрим цепь содержащихся в Конституции Российской Федерации 1993 г. событий законодательного процесса от момента принятия закона до момента его опубликования166:

1) «Федеральные законы принимаются Государственной Думой» (часть 1 статьи 105);

2) «Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации» (часть 3 статьи 105);

3) «Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации...» (часть 4 статьи 105);

4) «Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования» (часть 1 статьи 107);

5) «Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его» (часть 2 статьи 107).

Из указанных конституционных норм, обозначенных пунктами 1), 2) и 4) следует, что «принятый федеральный закон» (Государственной Думой) в пятидневный срок после его принятия передается на рассмотрение Совета Федерации, а также направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Из конституционной нормы, обозначенной пунктом 5) следует, что Президент Российской Федерации подписывает и обнародует полученный федеральный закон в четырнадцатидневный срок.

Из конституционной нормы, обозначенной пунктом 3) следует, что в тот же самый четырнадцатидневный срок Совет Федерации вправе одобрить его или не рассматривать и тогда закон будет считаться одобренным. Однако к этому моменту закон может быть уже подписан Президентом Российской Федерации, потому что Конституции Российской Федерации 1993 г. не сказано, что Президенту Российской Федерации должен быть направлен «одобренный закон» или что одобрение закона является обязательным условием для его подписания Президентом Российской Федерации.

В данном случае, по запросу группы депутатов Государственной Думы, замысел законодателя был установлен Конституционным Судом Российской Федерации, который констатировал: «Понятие «принятый федеральный закон», содержащееся в части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, относится к результату законотворческой деятельности обеих палат и, следовательно, отличается от понятия «принятый Государственной Думой федеральный закон» (части 1, 2 и 3 статьи 105, статья 106). Несовпадающее содержание этих понятий отражает специфику отдельных стадий законодательного процесса. Таким образом … понятием «принятый федеральный закон» охватываются законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации»167.

Рассмотрим пример, когда противоречие правовых норм возникает по причине установления законом несогласованных по времени действий. В пункте 1 статьи 69 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» установлено: «Голосование проводится с 8 до 20 часов по местному времени». Однако выполнить требование закона о начале голосования невозможно, так как далее в этой же статье установлена следующая процедура: «В 8 часов в день голосования председатель участковой избирательной комиссии объявляет помещение для голосования открытым и предъявляет к осмотру членам участковой избирательной комиссии, присутствующим избирателям, лицам, указанным в пункте 5 статьи 23 настоящего Федерального закона, пустые переносные и стационарные ящики для голосования, которые затем опечатываются печатью участковой избирательной комиссии (пломбируются). Председатель участковой избирательной комиссии предъявляет указанным лицам также опечатанные переносные ящики для голосования с избирательными бюллетенями, заполненными в соответствии с пунктами 2-9 статьи 70 настоящего Федерального закона досрочно проголосовавшими избирателями, если таковые имеются. Члены участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса получают от председателя участковой избирательной комиссии избирательные бюллетени для выдачи избирателям и расписываются в их получении. После этого председатель участковой избирательной комиссии приглашает избирателей приступить к голосованию»168.

Противоречивость правовой нормы появляется и в случае использования оговорки, которая фактически отменяет эту норму. В качестве примера можно привести следующие две нормы Регламента Государственной Думы169:

«Председатель Государственной Думы, первые заместители Председателя Государственной Думы и заместители Председателя Государственной Думы избираются из числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием с использованием бюллетеней. Государственная Дума может принять решение о проведении открытого голосования» (часть первая статьи 8);

«Проведение парламентских слушаний во время заседаний Государственной Думы не допускается, если Государственная Дума не примет иное решение» (причем, данная «норма» записана в Регламенте Государственной Думы дважды – в части седьмой статьи 40 и части третьей статьи 67).

Противоречивость закона возникает при использовании в его тексте термина «как правило» – синонима слова «обычно». Например, в пункте 8 статьи 24 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” от 19.09.1997 г. было установлено: «Председатель избирательной комиссии субъекта Российской Федерации должен иметь, как правило, высшее юридическое образование или ученую степень в области права»170.

Термин «как правило» позволяет правоприменителям исполнять закон по своему усмотрению. Однако в соответствии со статьей 37 Лесного кодекса Российской Федерации «по договору концессии предоставляются в пользование участки лесного фонда, как правило, неосвоенные, без сложившейся инфраструктуры и требующие значительных средств для вовлечения этих участков в эксплуатацию»171, со статьей 4 Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе» граждане проходят названную службу, «как правило, за пределами территорий субъектов Российской Федерации, в которых они постоянно проживают»172. Но больше всего подобного рода норм в Трудовом кодексе Российской Федерации, в соответствии с которым, как правило: оба выходных дня предоставляются подряд (статья 111); работа в выходные и нерабочие праздничные дни запрещается (статья 113); заработная плата выплачивается работнику в месте выполнения им работы либо перечисляется на указанный им счет в банке (статья 136); правила внутреннего трудового распорядка организации являются приложением к коллективному договору (статья 190); государственный инспектор по охране труда проводит расследование несчастного случая на производстве с привлечением профсоюзного инспектора труда (статья 230)173.

Правовая норма – это и есть правило. Отступление от правила – нарушение правовой нормы. Но если законодатель намеренно предполагает в каких-то случаях отклонение от общего правила, то он должен указать условия (юридические факты), при которых это отклонение допускается.

Противоречивость закона может возникнуть и по невнимательности законодателя. Видимо, по этой причине в Конституции Российской Федерации 1993 г. «защита прав и свобод человека и гражданина», а также «защита прав национальных меньшинств» отнесены одновременно и к исключительному ведению Российской Федерации (пункт «в» статьи 71) и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт “б” статьи 72)174.

Непротиворечивость правовых норм является самым важным правилом законотворческой техники, поскольку нарушения этого правила могут повлечь правовые конфликты, которые не могут произойти, например, из-за дублирования правовых норм. Предпосылкой такого конфликта является противоречие части 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации 1993 г. основам конституционного строя Российской Федерации – части 2 статьи 4 и статье 16 Конституции Российской Федерации 1993 г. Для сравнения:

– «…федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» (часть 2 статьи 4);

– «Положения настоящей главы Конституции составляют основы конституционного строя Российской Федерации ... Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации» (статья 16);

– «В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации» (часть 6 статьи 76).

На основании изложенного в настоящем параграфе можно сделать следующие выводы:

1. Написание текста закона, как особый профессиональный вид деятельности, должно осуществляться в соответствии со специальными правилами. Несоблюдение этих правил может повлечь неправильное изложение в законе замысла законодателя (концепции закона), равно как и неправильное понимания этого замысла исполнителями закона. В частности: допущенные в тексте закона неясность, нелаконичность, нелогичность или нелогичная последовательность изложения – затрудняют понимание замысла (концепции) законодателя; двусмысленность или неунифицированность терминов – порождает разное толкование замысла (концепции) законодателя; противоречивость – приводит к правовой коллизии (что никак не может быть целью концепции закона); наличие ненормативного материала, дублирующих норм или нормативного материала, не соответствующего предмету закона – «размывает» замысел законодателя.

2. Анализ законодательства Российской Федерации показывает, что техника написания текстов федеральных законов требует совершенствования. Научно обоснованные и проверенные на практике правила написания текста закона должны быть сформулированы, по меньшей мере, в методических рекомендациях, которые должны использоваться законодателями и другими участниками законотворчества в своей деятельности.

3. Многие правила написания текста закона тесно взаимосвязаны (лаконичность, ясность, непротиворечивость, недвусмысленность, логичность, унификация и др.). Часто нарушение одного из них приводит к нарушению другого. Поэтому проект закона должен подвергаться экспертизе на соответствие его всем правилам законотворческой техники, рекомендуемым для написания текста закона.


§ 3. Концепция закона и юридическая техника принятия закона

Принятие закона осуществляется в ходе законодательного процесса. Как отмечалось во Введении к настоящей диссертации, описание законодательного процесса содержится в работах многих авторов. В настоящем параграфе законодательные процедуры не просто подвергнуты описанию, но представлены как специальные приемы (правила), направленные предотвращение принятия закона с ошибочной концепцией.    

Правила законотворческой техники, которые используются в законодательном процессе, можно сгруппировать, как относящиеся:

1) к внесению законопроекта в законодательный орган власти;

2) к рассмотрению законопроекта в законодательном органе власти;

3) к экспертизе законопроекта;

4) к принятию закона законодательным органом власти;

5) к подписанию закона уполномоченным должностным лицом;

6) к опубликованию закона.

Рассмотрим подробнее каждую из названных групп правил. При этом будем отмечать, как выработанные законодательной практикой правила принятия закона способствуют улучшению его качества.  

Внесение законопроекта в законодательный орган. Правила этой процедуры должны обеспечивать не только реализацию установленного законом права законодательной инициативы, но и, на сколько это возможно, надлежащее качество законодательных инициатив (в том числе, их концепций).

Право законодательной инициативы, как правило,  предоставляется ограниченному кругу субъектов, прежде всего тем, которые наделены полномочиями от народа. Негативными последствиями чрезмерного увеличения числа субъектов права законодательной инициативы могут быть:

  •  принижение значения права законодательной инициативы и, как следствие, возможность возникновения «вала» законодательных инициатив (в том числе с неправильными концепциями), которые парламент либо не примет из-за недостатка времени, либо примет в спешке (в том числе с неправильными концепциями);
  •  усложнение законодательного процесса, в частности, в силу возможной несогласованности действий субъектов права законодательной инициативы;
  •  расширение круга лиц, «приближенных» к субъектам права законодательной инициативы и, как следствие, вовлечение в законодательный процесс большого числа некомпетентных людей, ошибочно считающих, что законотворчеством, в отличие от других видов профессиональной деятельности, могут заниматься все (в итоге – появление законопроектов с неправильными концепциями).

Правом законодательной инициативы непременно наделяются депутаты парламента, почти всегда – правительство и глава государства, в редких случаях – другие государственные органы и должностные лица, например, Федеральный Верховный Суд и Генеральный прокурор в Бразилии. Еще реже, например, в Италии, применяется институт народной законодательной инициативы, которая заключается в том, что парламент обязан рассмотреть законопроект, под которым подписались избиратели в количестве, установленном законом.

В целях улучшения концепций законодательных инициатив законом могут быть предусмотрены следующие правила для их внесения:

  •  право внесения законопроекта предоставляется не одному, а нескольким депутатам, чем уменьшается вероятность появления законодательных инициатив субъективного характера (в Германии такое право принадлежит фракции, а также группе депутатов Бундестага в количестве, составляющем не менее 5 процентов от общего состава этой палаты парламента, в Эфиопии – группе в количестве не менее десяти парламентариев);
  •  законопроект «персонифицируется» и тем самым повышается ответственность каждого парламентария за свою законодательную инициативу, в отличие от тех случаев, когда парламентарии подписываются под законопроектами своих коллег лишь из чувства солидарности (в США законопроекты обычно вносятся членами обеих палат парламента и приобретают имена их авторов);
  •  право внесения законопроекта о государственном бюджете предоставляется только правительству, поскольку не каждый депутат способен качественно разработать такой сложный документ, а также подойти к нему с общегосударственных, а не с субъективных позиций или позиций своих избирателей (такое правило существует в большинстве стран);
  •  депутату парламента предоставляется право внесения не только законопроекта, но и законодательного предложения, которое оформляется в виде законопроекта специалистами соответствующего комитета парламента, что позволяет подготовить концепцию и текст законопроекта на высоком профессиональном уровне, поскольку не каждый депутат знаком с законотворческой техникой и имеет возможности привлечь к разработке законопроекта соответствующих специалистов (до недавнего времени так было в России175);
  •  право внесения законопроектов предоставляется парламентариям только в определенное время (например, в Великобритании), что дает им возможность подготовить свои законодательные инициативы заранее и исключает законотворческую спешку, которая чревата случайными ошибками;
  •  право повторного внесения отклоненного законопроекта предоставляется его инициатору спустя определенное время, которое позволяет ему существенно доработать отклоненный законопроект, если это возможно, либо принять решение о его отзыве (в Португалии отклоненный законопроект может быть внесен повторно только после окончания текущей парламентской сессии, а во Франции – по истечении годичного срока);
  •  право законодательной инициативы намеренно не предоставляется лицам и органам, которые по роду своей деятельности непосредственно заинтересованы в принятии тех или иных законов (в США правом законодательной инициативы, за исключением законопроекта о бюджете, который вносится в Конгресс Президентом страны, обладают только конгрессмены, которые, в соответствии с концепцией парламентаризма, представляют интересы не своих избирателей, а всего народа).

В России в соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации 1993 г. правом законодательной инициативы обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации и, кроме того, Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, но каждый – по вопросам своего ведения176.

Кроме того, в части 3 статьи 66 Конституции Российской Федерации 1993г. предусмотрены «коллективные» субъекты права законодательной инициативы: «По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе».

В то же время, по Регламенту Государственной Думы право законодательной инициативы принадлежит только субъектам, перечисленным в статье 104 Конституции Российской Федерации 1993 г., и осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к ним. Таким образом, Регламенте Государственной Думы не только не учтено содержание статьи 66 Конституции Российской Федерации 1993 г., но и расширены конституционные полномочия Президента Российской Федерации, включающие лишь право внесения в Государственную Думу законопроектов, но не поправок к ним177.

В соответствии с Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» законопроекты о ратификации международных договоров вправе вносить только Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, в зависимости от того, кем эти договоры были подписаны. Если в Государственную Думу будет внесен законопроект о ратификации уже подписанного, но еще не ратифицированного международного договора другим субъектом права законодательной инициативы, то Государственная Дума обращается к Президенту Российской Федерации с предложением о необходимости внесения соответствующего законопроекта должным образом178. Представляется, что такой порядок внесения законопроектов сужает конституционные полномочия, например, депутатов Государственной Думы.

Только при наличии заключения Правительства Российской Федерации в Государственную Думу могут быть внесены законопроекты о введении или отмене налогов либо об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Однако поправки к проекту закона, даже если они предусматривают бюджетные расходы, могут быть внесены без заключения Правительства Российской Федерации.

В соответствии со статьей 105 Регламента Государственной Думы вместе с текстом вносимого в Государственную Думу законопроекта должны быть представлены:

  •  пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции законопроекта;
  •  перечень актов федерального законодательства, подлежащих отмене, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием нового закона;
  •  финансово-экономическое обоснование, если реализация законопроекта потребует материальных затрат;
  •  заключение Правительства Российской Федерации, в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации;
  •  документы и материалы, предусмотренные статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации (к законопроекту о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год);
  •  документы и материалы, предусмотренные статьей 213 Бюджетного кодекса Российской Федерации (к законопроекту о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год в случае сокращения (роста) расходов федерального бюджета более чем на 10 процентов);
  •  документы и материалы, предусмотренные статьей 276 Бюджетного кодекса Российской Федерации (к законопроекту об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год);
  •  документы, предусмотренные пунктом 4 статьи 16 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» (к законопроекту о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации);
  •  официальные отзывы Правительства Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации (к законопроекту о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации);
  •  документы, предусмотренные пунктом 7 статьи 9 Федерального закона «О техническом регулировании» (к законопроекту о техническом регламенте);
  •  заключение Правительства Российской Федерации и решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположены соответствующие участки недр (к законопроекту о соглашении о разделе продукции и к законопроекту о внесении изменений в соответствующий федеральный закон о соглашении о разделе продукции);
  •  документ, подтверждающий согласование законопроекта о передаче перемещенной культурной ценности с органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное управление объектом культуры, представляющим собой культурную ценность (к законопроекту о передаче культурной ценности, перемещенной в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящейся на территории Российской Федерации);
  •  документ, подтверждающий согласование законопроекта по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта Российской Федерации соответственно с Верховным Судом Российской Федерации и субъектом Российской Федерации (к законопроекту по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта Российской Федерации).

Законопроект о поправке к Конституции Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. и Федеральным законом «О порядке принятия и вступлению в силу поправок к Конституции Российской Федерации»179, вправе вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

В соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации»180 законопроект может быть вынесен на всероссийский референдум, если в поддержку инициативы проведения такого референдума поставят свои подписи не менее двух миллионов граждан, имеющих право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за ее пределами проживают не более 50 тысяч из них. Однако на референдум не может быть вынесен законопроект: об изменении статуса субъекта Российской Федерации, закрепленного в Конституции Российской Федерации; о досрочном прекращении или продлении полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы, а также о проведении досрочных выборов этих органов либо отсрочки таких выборов181; о принятии или изменении федерального бюджета; об исполнении или изменении внутренних финансовых обязательств государства; о введении, изменении или отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты; о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья или безопасности населения; об амнистии или помиловании; а также ограничивающие, отменяющие или умаляющие общепризнанные права и свободы личности или конституционные гарантии их реализации. Инициатива проведения референдума не может быть выдвинута также в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения.

Рассмотрение законопроекта в законодательном органе. Правила этой процедуры, в частности, обеспечивают рассмотрение концепции будущего закона, а также ее совершенствование.

Внесенный в парламент законопроект направляется в его комитет, ведающий вопросами, к которым относится предмет законопроекта. Для работы над законопроектом парламентский комитет, как правило, создает рабочую группу, в состав которой включаются парламентарии и могут включаться парламентские служащие, представители заинтересованных органов государственной власти и общественных институтов, специалисты и эксперты соответствующих научных и исследовательских организаций, иные лица, чьи знания или опыт могут способствовать наилучшей разработке проекта закона. Задача рабочей группы состоит в подготовке законопроекта к рассмотрению его парламентом, которое осуществляется последним в нескольких чтениях.

В Древнем Риме одной из особенностей законодательной процедуры являлось отсутствие у комиции (собрания граждан) права изменять текст законопроекта. Народ, собранный магистратом в комиции, мог только принять или отвергнуть предложенный законопроект. В день голосования магистрат зачитывал собравшимся гражданам проект закона и предлагал голосовать. Собрание после обсуждения законопроекта либо принимало его, либо отвергало182. Преимущество такой законодательной процедуры состояло в том, что автор законопроекта, чтобы обеспечить его принятие, старался представить его в безупречном виде, потому что недостатки законопроекта не могли быть устранены в процессе его принятия, но являлись причиной его отклонения. Однако это преимущество сохранялось до тех пор, пока законопроекты касались отдельных вопросов и были небольшими по объему. Парламентская практика доказала, что оптимальным в законодательном процессе является рассмотрение законопроекта в трех чтениях.

В ходе первого чтения, обычно, рассматривается (обсуждается) концепция законопроекта, отражающая основной замысел законодателя в отношении того, что и как следует урегулировать новым законом, чтобы решить имеющуюся общественную проблему. В итоге законопроект принимается большинством голосов парламентариев в первом чтении и отправляется в соответствующий комитет парламента для подготовки ко второму чтению либо считается отклоненным, если за его принятие проголосовало меньшинство.

В ходе второго чтения, обычно, рассматриваются поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, которые предложены, точнее – внесены в соответствующий комитет субъектами права законодательной инициативы. Поправка, в отличие от замечания или предложения к законопроекту, излагаемых в произвольной форме, – это изложенное в письменном виде конкретное предложение по изменению текста статьи законопроекта или какой-то ее части путем дополнения этого текста определенными словами (определенным словом), исключения из него определенных слов (определенного слова) или замены в нем определенных слов (определенного слова) иными (иным).

В результате второго чтения поправки, за принятие которых проголосовало большинство парламентариев, считаются принятыми, а остальные – отклоненными.

Третье чтение завершается принятием законопроекта в целом большинством голосов парламентариев. Однако по каким-то причинам в результате третьего чтения законопроект может быть отклонен и снят с рассмотрения.

Три чтения являются не просто формальными этапами принятия законопроекта, но процедурой, которая имеет определенный практический смысл, в частности, заключающийся в улучшении концепции будущего закона. В перерывах между парламентскими чтениями у законодателей имеется возможность:

  •  ознакомиться с мнениями различных кругов общественности по поводу концепции рассматриваемого парламентом законопроекта посредством проведения парламентских слушаний, мониторинга средств массовой информации, анализа поступающих в парламент обращений;
  •  обсудить концепцию законопроекта за пределами парламента, например, в ходе дискуссий, организуемых общественными организациями или возникающих в неофициальной обстановке;
  •  проанализировать правильность концепции законопроекта;

подготовить свои поправки или предложения к принятому в предыдущем чтении законопроекту.

Для реального достижения преимуществ поэтапного принятия законопроектов закон может предусматривать правило, в соответствии с которым очередное чтение законопроекта может состояться только спустя определенное время.

Однако есть законопроекты, которые по объективным причинам принимаются в целом не в трех чтениях, а иначе. В России, например, в результате первого чтения в целом принимаются законопроекты о ратификации международных договоров, поскольку принятие поправок к таким законопроектам не предусматривается183, а в результате четырех чтений – проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной год184. В то же время в соответствии с Регламентом Государственной Думы любой законопроект может быть принят в качестве закона не только в третьем, но и в первом чтении, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть первая статьи 119), и во втором чтении, при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены (часть тринадцатая статьи 123)185.

Особого внимания заслуживают правила ведения парламентских дебатов. Свободное обсуждение законопроектов (в том числе их концепций), при котором каждый депутат может говорить на заседании парламента без ограничения времени, уходит в прошлое. Сегодня такое обсуждение законопроекта, как это делается в Конгрессе США, является редкостью и в основном имеет место по решению парламента, принятому специально по какому-то особому случаю.

В настоящее время существуют разного рода правила, цель которых сделать обсуждение законопроектов более динамичным:

  •  ограничение времени отдельных выступлений (например, до 10 минут);
  •  недопущение повторных выступлений одних и тех же депутатов;
  •  ограничение общего времени дебатов по законопроекту (правило «гильотины»), когда лишаются права выступить те депутаты, которые не успели этого сделать в отведенный период времени;
  •  предоставление права обсуждения законопроекта только представителям парламентских фракций (как правило, их лидерам).

Временные ограничения могут касаться и всего периода рассмотрения законопроекта в парламенте. Например, в США законопроекты, не рассмотренные в ходе одной сессии, не подлежат рассмотрению на другой.

Важным правилом законодательного процесса является его открытость для общества. Кроме публичных обсуждений законопроектов, во многих странах организовано свободное посещение парламентских заседаний любым желающим, для чего оборудуются специальные места для посетителей, как правило, на балконах, полы которых оборудованы бесшумным покрытием.

В России в соответствии с Регламентом Государственной Думы186 внесенный в нее законопроект направляется Советом Государственной Думы187 в соответствующий думский комитет, который назначается ответственным за подготовку законопроекта к рассмотрению Государственной Думой. Иногда работу над законопроектом ведут два комитета Государственной Думы или более, но ответственным назначается только один из них. Законопроект направляется также в другие думские комитеты и депутатские объединения, а в случае необходимости – другим субъектам права законодательной инициативы с предложением подготовить к определенному сроку (обычно – в месячный срок) отзывы, предложения и замечания к законопроекту.

Для работы над законопроектом ответственный комитет вправе создать рабочую группу, в которую могут входить депутаты Государственной Думы, представители инициатора законопроекта, представители органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, специалисты и эксперты, в том числе из Аппарата Государственной Думы.

Законопроект по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов направляется в субъекты Российской Федерации для подготовки ими предложений и замечаний.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы. Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях, если Государственная Дума в конкретном случае не примет иное решение.

Законопроект направляется депутатам Государственной Думы не позднее чем за 3 дня до его первого чтения.

При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума вправе решить: отклонить законопроект; принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним; принять закон. При рассмотрении альтернативных законопроектов принятие одного из них означает отклонение другого (других).

Принятый в первом чтении законопроект направляется субъектам права законодательной инициативы, которые вправе внести к нему поправки. Ответственный комитет рассматривает внесенные поправки и принимает решение, какие из них одобрить и включить в текст законопроекта, а какие рекомендовать к отклонению.

Подготовленный ко второму чтению законопроект с таблицей одобренных поправок и таблицей поправок, рекомендованных к отклонению, направляется в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы, а также Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации и инициатору законопроекта. Совет Государственной Думы направляет этот законопроект депутатам Государственной Думы не позднее чем за 15 дней до рассмотрения его во втором чтении.

При рассмотрении законопроекта во втором чтении вначале законопроект принимается за основу, если у депутатов нет возражений против поправок, внесенных ответственным комитетом в текст законопроекта. При наличии возражений против каких-то поправок по ним предварительно проводится голосование. После принятия законопроекта за основу на голосование ставится вопрос об отклонении поправок, рекомендованных ответственным комитетом к отклонению. Если у депутатов нет возражений против рекомендаций ответственного комитета по отклонению поправок, то на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении. При наличии возражений против рекомендаций по поправкам предварительно проводится голосование.

В результате второго чтения Государственная Дума либо принимает законопроект во втором чтении, либо принимает его в качестве закона, либо отклоняет его.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий и редакционной правки законопроекта ввиду изменений текста законопроекта в ходе второго чтения.

Подготовленный к третьему чтению законопроект направляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы.

В ходе третьего чтения законопроекта не допускается его обсуждение и внесение в него поправок. В исключительных случаях возможно возвращение законопроекта ко второму чтению.

Заседания Государственной Думы проводятся открыто, гласно и освещаются в средствах массовой информации. Но представители общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты могут быть приглашены на заседания Государственной Думы только по ее решению. Представители средств массовой информации могут присутствовать на открытых заседаниях при условии их аккредитации в Государственной Думе.

Государственная Дума может принять решение о проведении закрытого заседания, на которое запрещается проносить и использовать фото-, кино- и видеотехнику, средства телефонной связи и радиосвязи, а также средства звукозаписи и обработки информации. Представители средств массовой информации на закрытые заседания не допускаются. Стенограмма закрытого заседания и документы, имеющие отношение к рассматриваемым на этом заседании вопросам, данные о регистрации депутатов и результаты их голосования хранятся в подразделении по защите государственной тайны Аппарата Государственной Думы в режиме секретного документа.

Экспертиза законопроекта способствует обеспечению правильности его концепции. Ее всесторонность обеспечивается проведением правовой, финансовой, социальной, лингвистической и других специальных экспертиз.

При организации экспертизы законопроекта перед экспертами целесообразно поставить задачу раскрыть, в частности, следующие вопросы:

  •  соответствие требуемой урегулированию общественной проблемы уровню закона (возможно, эта проблема может быть урегулирована другим правовым актом или разрешена вообще каким-то иным путем);
  •  соответствие сути законопроекта требуемой урегулированию общественной проблеме (возможно, в действительности внесение законопроекта в парламент обусловлено не декларируемыми, а иными целями);
  •  гармоничность вхождения нового закона в систему действующего законодательства (возможно, для урегулирования существующей общественной проблемы достаточно принятия одной-двух поправок к одному из действующих законов);
  •  правильность концепции законопроекта, призванного урегулировать существующую общественную проблему (следует выявить каковы возможные положительные и отрицательные последствия принятия закона);
  •  соответствие законопроекта основному закону государства и другим действующим законам;
  •  соответствие текста законопроекта правилам законотворческой техники;
  •  соответствие процедуры внесения законопроекта в парламент установленному законом порядку.

При этом эксперты должны отвечать, в частности, следующим требованиям: профессионализм, объективность, независимость и ответственность, по крайней мере, морального или административного характера (например, оповещение общественности о недобросовестности эксперта или недопущение недобросовестного эксперта к экспертизе законопроектов в дальнейшем).

Во многих странах экспертиза законопроектов является обязательной процедурой. Например, во Франции для этих целей существует специальный орган – Государственный совет, состоящий из видных юристов. В США, помимо официальных, практикуются экспертизы законопроектов различными негосударственными институтами, каким является, например, Heritage Foundation (Фонд Наследия).

В Российской Федерации Регламентом Государственной Думы предусмотрены следующие виды экспертиз законопроекта: правовая, лингвистическая и юридико-техническая (часть вторая статьи 112). Кроме того, по решению ответственного комитета законопроект может быть направлен в государственные органы, другие организации для проведения научной экспертизы (часть первая статьи 112). Комитет вправе привлекать к своей работе экспертов Правового управления Аппарата Государственной Думы и других экспертов, а также принять решение о проведении независимой экспертизы законопроекта (часть вторая статьи 27).

Принятие закона (окончательное) осуществляется голосованием членов парламента, при этом обычно для того, чтобы закон был принят, за него должны проголосовать более половины парламентариев, что в какой-то мере обеспечивает безошибочность концепции принимаемого закона. Для принятия конституционного закона (например, о поправке к конституции или о наиболее важном вопросе государственного устройства) необходимо не простое, а так называемое квалифицированное большинство голосов парламентариев (например, более двух третей или трех четвертей от их общего числа). Однако в разных странах есть свои особенности принятия законов. Например, в Чехии законы принимаются тремя пятыми голосов парламентариев, а в Израиле – большинством присутствующих парламентариев, независимо от наличия кворума.

В России в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г.188 федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало более половины депутатов Государственной Думы. Принятый закон в пятидневный срок направляется на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины его членов либо если в четырнадцатидневный срок он не был рассмотрен Советом Федерации. Однако обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров России; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты Федерального Собрания могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается вновь принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей депутатов Государственной Думы.

Федеральный закон, одобренный Советом Федерации или вновь принятый двумя третями голосов депутатов Государственной Думы, в пятидневный срок направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Для отдельных видов законов в федеральном законодательстве установлен или должен быть установлен особый порядок принятия. Например, для законов о федеральном бюджете и о международных договорах России, о чем уже говорилось ранее, а также об автономной области или автономном округе. Особый порядок принятия установлен для федеральных конституционных законов, которые «принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации». Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен не менее чем двумя третями голосов депутатов Государственной Думы и не менее чем тремя четвертями голосов членов Совета Федерации, и вступает в силу после его одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Подписание закона уполномоченным должностным лицом. Принятый парламентом закон поступает к уполномоченному должностному лицу (чаще всего к главе государства), которое подписывает его, подтверждая тем самым свое согласие с концепцией этого закона и принятие его в соответствии с установленной законом процедурой. Однако указанное лицо может быть наделено правом вето – правом отклонить принятый парламентом закон.

Вето – запрет, налагаемый одним органом (должностным лицом) государства на решение другого государственного органа, – применяется, в частности, как инструмент, направленный на предотвращение принятия ошибочной концепции закона. Другими словами, институт вето является своеобразным фильтром в законодательном процессе. Этот институт дает парламентариям возможность повторно рассмотреть закон, проанализировать его достоинства и недостатки, и принять по нему более обоснованное решение. В результате повторного рассмотрения закона парламент может принять одно из следующих решений: снять закон с рассмотрения (отклонить его), в случае согласия с вето; принять закон повторно с учетом замечаний, содержащихся в обосновании к вето; преодолеть вето, приняв закон повторно установленным законом квалифицированным большинством голосов, в случае несогласия с вето.

В государствах, где формой правления является абсолютная монархия, вето монарха считается окончательным решением в отношении принятого закона. В государствах с республиканской формой правления отклоненный закон, принятый повторно квалифицированным числом голосов парламентариев, обычно подлежит подписанию главой государства.

В Российской Федерации в соответствии со статьей 107 Конституции Российской Федерации 1993 г. Президент Российской Федерации в четырнадцатидневный срок с момента поступления к нему принятого (одобренного) закона либо подписывает и обнародует его, либо отклоняет. Отклоненный закон вновь рассматривается Государственной Думой. «Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию».

Принятый парламентом федеральный конституционный закон не может быть отклонен и в четырнадцатидневный срок подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию189.

Опубликование закона осуществляется в установленном законом порядке в уполномоченном государственном издании (изданиях) по решению уполномоченного государственного должностного лица или органа. Такое опубликование закона называется официальным. Закон может быть опубликован и иным образом (например, в порядке частной инициативы в любом издании), однако официальная ссылка может быть сделана только на текст закона, опубликованный в официальном издании.

Как правило, принятый закон вступает в силу не ранее момента его опубликования. Однако более логичным является вступление нового закона в силу после того, как граждане будут иметь возможность ознакомиться с его содержанием. Поэтому законом может быть установлено правило, в соответствии с которым новый закон вступает в силу лишь спустя некоторое время после его опубликования, например, в Японии – через 20 дней.

В Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. В соответствии с Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»190 федеральные законы подлежат официальному опубликованию в семидневный срок после дня их подписания Президентом Российской Федерации.

Официальным опубликованием закона считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации. Федеральные законы могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Законы могут быть опубликованы также «в виде отдельного издания».

В соответствии с названным законом федеральный закон вступает в силу одновременно на всей территории России по истечении десяти дней после дня его официального опубликования, если самим законом не установлен другой порядок вступления его в силу. До недавнего времени Государственная Дума, руководствуясь пунктом «а» части первой статьи 106 своего Регламента191, почти всегда указывала в принятом законе время вступления его в силу и в основном все российские законы вступали в силу «со дня их опубликования». То есть, предусмотренное законом исключение на практике стало основным правилом. Однако после того как Совет Государственной Думы рекомендовал вводить в законопроекты статьи о порядке вступления в силу только при необходимости192, Правовое Управление Аппарата Государственной Думы в своих заключениях на законопроекты, содержащие указание о вступлении закона в силу с момента его опубликования, стало отмечать, что подобное указание должно быть мотивированным.

В заключение настоящего параграфа следует отметить следующие выводы:

1) законодательный процесс, обеспечивая принятие законопроектов в качестве законов, в то же время оказывает значительное влияние на качество будущих законов, в том числе на совершенство их концепций;

2) законодательные процедуры и отдельные элементы законодательного процесса следует рассматривать как выработанные теорией и практикой, закрепленные в соответствующих регламентирующих документах специальные законодательные приемы, направленные на обеспечение высокого качества принимаемых законов и потому требующие не только неуклонного соблюдения, но и совершенствования.


Заключение

1. В российской научной литературе существует смешение понятий «законодательная деятельность» и «законотворческая деятельность». В то же время логический анализ этих понятий показывает, что законодательная деятельность является лишь частью законотворчества. В целом законотворческая деятельность включает в себя: 1) разработку концепции будущего закона; 2) написание текста проекта закона; 3) принятие закона законодательным органом (в ходе которого может осуществляться доработка, как концепции, так и текста будущего закона).

При этом только принятие закона является исключительной прерогативой законодателя и осуществляется только в рамках регламентированного законодательного процесса. Что касается разработки концепции закона и написания текста его проекта, то эти этапы законотворчества могут осуществляться как в законодательном органе, так и за его пределами.

Сугубо творческая часть законотворческой деятельности (разработка концепции закона и написание текста его проекта), в отличие от принятия закона, не урегулирована, да и не может быть строго урегулирована законом. Однако и разработка концепции закона, и написание текста его проекта не должны осуществляться беспорядочно и поэтому нуждаются, по меньшей мере, в методических рекомендациях, направленных на обеспечение качества принимаемых законов.  

2. Разработка концепции закона является самым сложным этапом законотворчества. Правильное понимание сущности концепции закона способствует надлежащей ее разработке.

Под концепцией закона следует понимать воплощенный в нем замысел законодателя, включающий в себя цель – решение определенной общественно-значимой проблемы, а также способ (способы) достижения этой цели – соответствующие законодательные решения (установление прав, обязанностей, запретов, утверждение бюджетных расходов, учреждение государственных институтов, др.).

К структурным элементам концепции закона, оформленной в виде документа, следует отнести: 1) наименование концепции, которое включает в себя наименование будущего закона и, таким образом, обозначает предмет будущего нормативного правового регулирования; 2) указание на автора (авторов) данной концепции, ибо за концепцией, автор которой не известен, могут скрываться недобросовестные ее создатели, то есть, действующие вопреки общественным интересам; 3) преамбулу, которая содержит обоснование данной концепции и, возможно, вида и структуры будущего закона; 4) содержательную часть концепции, в которой излагаются цели закона и способы их достижения.

Наряду с концепцией закона можно говорить о концептуальных положениях закона и, следовательно, о существовании концепции статьи закона и концепции отдельной нормы закона. Потому что сам закон, как было показано на примере назначения дня выборов в Государственную Думу, может состоять из одной статьи, в которой может содержаться лишь одна норма.

3. Качество будущего закона зависит от многих факторов, но, прежде всего, от его концепции. Для обеспечения высокого качества концепции будущего закона и, соответственно, качества самого этого закона при разработке концепции закона необходимо использовать специальные, научно обоснованные и проверенные на практике правила.  

В то же время соблюдение правил разработки концепции закона невозможно без наличия специальных лиц (органов), уполномоченных проводить экспертизу концепции законопроекта (концептуальную экспертизу законопроекта). Ведь не все субъекты права законодательной инициативы имеют достаточно сил и средств, а иногда и желания, самостоятельно досконально прорабатывать концепции своих законов. Эту функцию могло бы взять на себя одно из подразделений Аппарата Государственной Думы, в которой в настоящее время, в соответствии с ее Регламентом, проводятся правовая, лингвистическая и юридико-техническая экспертизы законопроектов.

Недавно созданная Общественная палата Российской Федерации, наряду с проведением концептуальной экспертизы законопроектов, могла бы осуществлять выявление общественных проблем, требующих принятия соответствующих законов, а также анализировать результаты действия принятых законов в целях их корректировки.

4. Написание теста закона, как особый профессиональный вид деятельности, должно осуществляться в соответствии со специальными правилами. Несоблюдение этих правил может повлечь неправильное изложение в законе замысла законодателя (концепции закона), равно как и неправильное понимания этого замысла исполнителями закона. В частности: допущенные в тексте закона неясность, нелаконичность, нелогичность или нелогичная последовательность изложения – затрудняют понимание замысла (концепции) законодателя; двусмысленность или неунифицированность терминов – порождает разное толкование замысла (концепции) законодателя; противоречивость – приводит к правовой коллизии (что никак не может быть целью концепции закона); наличие ненормативного материала, дублирующих норм или нормативного материала, не соответствующего предмету закона – «размывает» замысел законодателя.

Анализ законодательства Российской Федерации показывает, что техника написания текстов федеральных законов требует совершенствования. Научно обоснованные и проверенные на практике правила написания текста закона должны быть сформулированы, по меньшей мере, в методических рекомендациях, которые должны использоваться законодателями и другими участниками законотворчества в их деятельности.

5. Законодательный процесс, обеспечивая принятие законопроектов в качестве законов, оказывает значительное влияние на качество будущих законов, в том числе на совершенство их концепций. Законодательные процедуры и отдельные элементы законодательного процесса следует рассматривать как выработанные теорией и практикой, закрепленные в соответствующих регламентирующих документах специальные законодательные приемы, направленные на обеспечение высокого качества принимаемых законов и потому требующие не только неуклонного соблюдения, но и совершенствования. Данное направление научной работы представляется перспективным.

Реализация предложенных в настоящей диссертации мер могла бы способствовать повышению эффективности законотворчества в Российской Федерации.


Список использованных нормативных источников и литературы

I. Нормативные источники

1. Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.;

2. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 г. № 5-фкз «О референдуме Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 27, ст. 2710.;

3. Федеральный закон от 08.05.1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 28, ст. 3466.;

4. Федеральный закон от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 8, ст. 801.;

5. Федеральный закон от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности». Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 35, ст. 3649.;

6. Федеральный закон от 12.01.1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 3, ст. 168.;

7. Федеральный закон от 17.05.1995 г. № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 21, ст. 1924.;

8. Федеральный закон от 19.05.1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 21, ст. 1930.;

9. Федеральный закон от 28.06.1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 27, ст. 2503.;

10. Федеральный закон от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 29, ст. 2757.;

11. Федеральный закон от 11.08.1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 33, ст. 3340.;

12. Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 35, ст. 3506.;

13. Федеральный закон от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 48, ст. 4556.;

14. Федеральный закон от 05.12.1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 50, ст. 4869.;

15. Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 3, ст. 145.;

16. Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле». Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 3, ст. 146.;

17. Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности». Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 3, ст. 148.;

18. Федеральный закон от 31.05.1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне». Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 23, ст. 2750.;

19. Федеральный закон от 17.06.1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии». Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 25, ст. 2965.;

20. Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 120-ФЗ «О налоге на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте». Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 30, ст. 3592.;

21. Федеральный закон от 19.09.1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 38, ст. 4339.;

22. Федеральный закон от 08.01.1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 2, ст. 224.;

23. Федеральный закон от 04.03.1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 10, ст. 1146.;

24. Федеральный закон от 28.03.1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе». Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 13, ст. 1475.;

25. Федеральный закон от 27.05.98 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих». Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 22, ст. 2331.;

26. Федеральный закон от 16.07.1998 г. № 98-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О налоге на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте». Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 29, ст. 3396.;

27. Федеральный закон от 16.07.1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения». Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 29, ст. 3399.;

28. Федеральный закон от 31.07.1998 г. № 137-ФЗ «О материальном обеспечении членов семьи умершего члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 31, ст. 3815.;

29. Федеральный закон от 31.03.1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 14, ст. 1667.;

30. Федеральный закон от 24.06.1999 г. № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 26, ст. 3178.;

31. Федеральный закон от 31.12.1999 г. № 228-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 1, ст. 11.;

32. Федеральный закон от 05.08.2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 32, ст. 3336.;

33. Федеральный закон от 10.07.2001 г. № 87-ФЗ «Об ограничении курения табака». Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 29, ст. 2942.;

34. Федеральный закон от 11.07.2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях». Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 29, ст. 2950.;

35. Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 24, ст. 2253.;

36. Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе». Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 30, ст. 3030.;

37. Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности». Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 30, ст. 3031.;

38. Федеральный закон от 20.12.2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 51, ст. 4982.;

39. Федеральный закон от 31.12.2002 г. № 193-ФЗ «О признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации по налогу на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте». Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 1, ст. 8.;

40. Федеральный закон от 10.01.2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 2, ст. 171.;

41. Закон РСФСР от 21.12.1990 г. № 438-1 «О социальном развитии села». Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1990, № 30, ст. 411.;

42. Закон РСФСР от 18.10.1991 г. № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий». Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 44, ст. 1428.;

43. Закон Российской Федерации от 23.09.1992 г. № 3520-1 «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров». Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 22.10.1992, № 42, ст. 2322.;

44. Закон Российской Федерации от 14.01.1993 г. № 4292-1 «Об увековечении памяти погибших при защите Отечества». Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1993, № 7, ст. 245.;

45. Закон Российской Федерации от 15.04.1993 г. № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей». Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1993, № 20, ст. 718.;

46. Закон Российской Федерации от 25.06.1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1993, № 32, ст. 1227.;

47. Закон Российской Федерации от 07.07.1993 г. № 5338-1 «О международном коммерческом арбитраже». Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1993, № 32, ст. 1240.;

48. Основы законодательства Российской Федерации от 07.07.1993 г. № 5341-1 «Об архивном фонде Российской Федерации и архивах». Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1993, № 33, ст. 1311.;

49. Закон Российской Федерации от 06.08.1993 г. № 5605-1 «О селекционных достижениях». Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1993, № 36, ст. 1436.;

50. Указ Президента Российской Федерации от 05.04.1994 г. № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов». Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1994, № 15, ст. 1173.;

51. Указ Президента Российской Федерации от 10.02.1996 г. № 169 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 7, ст. 674.;

52. Указ Президента Российской Федерации от 13.04.1996 г. № 549 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе». Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 16, ст. 1842.;

53. Постановление Правительства Российской Федерации от 11.04.1994 г. № 310 «О порядке подготовки Правительством Российской Федерации заключений по проектам законов, направляемым Государственной Думой». Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1994, № 16, ст. 1276.;

54. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.08.1994 г. № 986 «О полномочном представителе Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании». Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 18, ст. 2091.;

55. Постановление Правительства Российской Федерации от 16.12.1994 г. № 1392 «О мерах по обеспечению взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания». Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 35, ст. 3703.;

56. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов». Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 32, ст. 3335.;

57. Приказ Росархива Российской Федерации от 27.11.2000 г. № 68 «Об утверждении Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти». Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, № 4, 22.01.2001.;

58. Приказ Минюста Российской Федерации № 3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации № 51 от 10.01.2001 г. «Об утверждении методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти». Бюллетень Минюста Российской Федерации, № 2, 2001.;

59. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23.03.1995 г. № 1-П «По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 13, ст. 1207.;

60. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12.04.1995 г. № 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 16, ст. 1451.;

61. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31.10.1995 г. № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 45, ст. 4408;

62. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28.11.1995 г. № 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 49, ст. 4868;

63. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22.04.1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 18, ст. 2253.;

64. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.04.1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным указом». Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 19, ст. 2320.;

65. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.05.1996 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля 1996 года)». Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 23, ст. 2811.;

66. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 7, ст. 801.;

67. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 7, ст. 635.;

68. Регламент Верховного Совета РСФСР. М.: Типография «Известий», 1991.

69. Проект федерального закона. «О выборах депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства первого созыва от Российской Федерации». http://asozd1.duma.gov.ru/main.nsf;

70. Проект федерального закона «О статусе Красной площади города Москвы». http://asozd1.duma.gov.ru/main.nsf;

71. Постановление Правительства Москвы от 19.06.2001 г. № 533-ПП «О концепции Закона города Москвы «О городской казне». Вестник Мэрии Москвы, № 25, июль 2001.;

72. Постановление Правительства Москвы от 13.11.2001 г. № 1024-ПП «О концепции Закона города Москвы «Об экологическом контроле». Вестник Мэрии Москвы (приложение), ноябрь 2001.;

73. Письмо Президента Российской Федерации от 01.05.1997 г. № Пр-654;

74. Стенограмма заседания Государственной Думы 13 ноября 1997 года;

75. Стенограмма заседания Государственной Думы 31 мая 2000 года;

76. Стенограмма заседания Государственной Думы 16 октября 2002 года.

II. Научная литература

Монографии и сборники научных статей

1. Алексеев С.С. Общая теория права: в 2 т. – М., 1982. – Том 2. – Гл. «Юридическая техника».

2. Барихин А.Б. Экономика и право. Энциклопедический словарь. – М.: Книжный мир, 2000. – 928 с.

3. Бойко Л.М. Совершенствование законодательной техники в условиях ускорения социально-экономического развития советского общества. – Ташкент, 1988.

4. Брауде И.Л. Очерки законодательной техники. – М., 1958.

5. Васьков Л.Т., Волков Ю.Е. О точности и определенности формулирования правовых норм // Вопросы кодификации советского законодательства. – Саратов, 1957. – С. 23-34.

6. Власенко Н.А. Основы законодательной техники: Практическое руководство. – Иркутск, 1995.

7. Власенко Н.А. Язык права. – Иркутск, 1997.

8. Гузнов А.Г. Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. – Смоленск: Траст-Имаком, 1995.

9. Ёлчев В.А. Аппарат Государственной Думы и законотворческий процесс. – М.: Памятники исторической мысли, 1999. – 256 с.

10. Иванов С.А. Система и структура права, система законодательства: Лекция / МЮИ. – М., 1999.

11. Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях. – Иркутск, 1998.

12. Иеринг Р. Юридическая техника / Пер. с нем. – С-Пб., 1906.

13. Исаков В.Б. Подготовка законов. Рекомендации по разработке, оформлению и внесению законопроектов. – М.: Торгово-промышленная палата Российской Федерации, 2002. – 60 с.

14. Калинина Н.А. Лингвистическая экспертиза законопроектов: опыт, проблемы и перспективы... – М.: Известия, 1997.

15. Керимов Д.А. Законодательная техника. – М.: РИЦ ИСПИ РАН, 1997. –139 с.

16. Керимов Д.А. Законодательная техника: Научно-методическое и учебное пособие. – М.: Норма-Инфра-М, 1998.

17. Керимов Д.А. Культура и техника законодательства. – М., 1991.

18. Краснов Ю.К. Законодательный процесс в Государственной Думе: пути совершенствования. – М.: Издание Государственной Думы, 2004. – 191 с.

19. Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. Эффективность правовых норм. – М, 1980.

20. Любимов А.П. Парламентское право России. Учебное пособие. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательско-книготорговый центр «Маркетинг», 2002. – 368 с.

21. Масловская Т.С. Разработка и принятие нормативных правовых актов в муниципальных образованиях: Практические рекомендации / Сургутский гос. университет, юрид. факультет. – Сургут, 1998.

22. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. – 8-е изд. перераб. и доп. – М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 2001. – 488 с.

23. Надеев Р.К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. – М.: Известия, 1997.

24. Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. – М., 1974.

25. Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеол. выражений / Российская АН. Ин-т рус. яз.; Российский фонд культуры. – М.: Азъ Ltd., 1992. – 960 с.

26. Парамонов А.Р. Законодательная техника: учебное пособие / Под ред. Ф.Л. Шарова. – М.: МИЭП, 2005. – 162 с.

27. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. – М.: Институт государства и права РАН, 1996.

28. Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства / Под ред. Куника А.Я. – М.: АО “ЦИТП”, 1993.

29. Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. – М.: Изд-во МГУ, 1998.

30. Тихомиров Ю.А. Действие закона. – М.: Известия, 1992.

31. Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие. – М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 1999.

32. Успенский Л. Очерки по юридической технике. – Ташкент, 1927.

33. Хижняк С.П. Юридическая терминология: формирование и состав. – Саратов, 1997.

34. Чиркин В.Е Конституционное право зарубежных стран. – М.: Юристъ, 1997. – 568 с.

35. Шугрина Е.С. Техника юридического письма: Учебно-практическое пособие. – М.: Дело, 2000.

36. Яценко И.С. Конституционное право Российской Федерации. – М.: Бератор-Пресс, 2003. – 496 с.

37. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ИНФРА-М, 2001. – 704 с.

38. Закон: создание и толкование: Сборник статей / Под ред. Пиголкина А.С. – М.: Спарк, 1998.

39. Законодательная практика. Учебное пособие. / Опубликовано в ФРГ в 1983/1984 г.г. под редакцией Э. Новака / Издатель: Федеральная академия государственного управления Министерства внутренних дел. /Рабочий перевод: Токарева Е.А. Научное редактирование: проф., доктор политологии Яковлева Т.Ф.

40. Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Тихомирова Ю.А.. – М.: Городец, 2000. – 272 с.

41. Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей / Институт «Открытое общество» (Фонд Сороса – Россия), Нижегородская академия МВД России. – Н. Новгород, 2001.

42. Как готовить законы: (Научно-практическое пособие) / Ред. Тихомиров Ю.А., Пиголкин А.С., Рахманина Т.Н.; Редкол.: Тихомиров Ю.А. и др. – М.: Известия, 1993. – 59 с.

43. Конституционное право. Энциклопедический словарь. Ответственный редактор и руководитель авторского коллектива доктор юридических наук, профессор С.А. Авакьян. – М.: Издательство НОРМА, 2000. – 688 с.

44. Научные основы советского правотворчества. Гаврилов О.А., Колдаева Н.П., Пиголкин А.С., Поленина С.В., Халфина Р.О. – М, 1981.

45. Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах. Изд. 2-е, перераб. и доп. Отв. ред. проф. М.Н. Марченко. Том 2. – М.: ИКД «Зерцало-М», 2002. – 528 с.

46. Проблемы юридической техники: Сборник статей / Под ред. доктора юридических наук, профессора, академика РАЕН и ПАНИ, заслуженного деятеля науки РФ В.М. Баранова. – Нижний Новгород, 2000. – 823 с.

47. Проблемы юридической техники в уголовном и уголовно-процессуальном законодательстве / Под ред. Кругликова Л.Л. – Ярославль, 1996.

48. Российская юридическая энциклопедия. Главный редактор А.Я. Сухарев. – М.: Издательский Дом ИНФРА-М, 1999. – 1110 с.

49. Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. Прохоров А.М. – М.: Советская энциклопедия, 1989. – 1632 с.

50. Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. О.Е. Кутафин. – М.: Большая Российская Энциклопедия, 2002. – 559 с.

51. Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. – М.: Юристъ, 2001. – 1272 с.

52. Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., 1990.

Статьи в периодических изданиях

1. Боботов С.А. О технике законодательного процесса // Законодательство и экономика – 1995. – № 5-6.

2. Боголюбов С.А. О технике законодательного процесса // Законодательство и экономика – 1995. – № 5-6.

3. Ермаков Д.Н. Законотворческая деятельность Администрации Президента Аргентины Х.Д. Перона // Государство и право, 2003, – № 6, – С. 78-85.

4. Карлин А.Б. Организация законопроектной деятельности Кабинета министров Канады (Сравнительные исследования) // Журнал российского права. – 2004. – № 4 (88). – С. 120-129.  

5. Крюкова Е.А. Основные проблемы языка и стиля законодательных актов // Представительная власть – XXI век. Законодательство, комментарии, проблемы / Под общ. ред. А.П. Любимова – М.: НИА-Природа, – 2000. – Вып. 2,3. – С. 16-18.

6. Любимов А.П. Примерные рекомендации по подготовке законопроектов // Представительная власть – XXI век. Законодательство, комментарии, проблемы / Под общ. ред. А.П. Любимова – М.: НИА-Природа, – 2000. – Вып. 2,3. – С. 18-33.

7. Ушаков А.А. О понятии юридической техники и ее основных проблемах // Уч. зап. Пермского государственного университета. Юридические науки. Т. 19. Вып. 5. – Пермь, 1961.

8. Шувалов И.И. Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты // Журнал российского права. – 2004. – № 4 (88). – С. 17-25.  

Диссертации и авторефераты

1. Крюкова Е.А. Язык и стиль законодательных актов. Автореферат. / Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации. – М., – 2003. – 22 с.

2. Парамонов А.Р. Технико-юридическое качество законодательных актов: теоретические и прикладные аспекты. Автореферат. / Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации. – М., 2000. – 28 с.

3. Хабибулина Н.И. Юридическая техника и язык закона: Монография. – С-Пб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2000.

Другие источники

1. Гражданское законодательство России на современном этапе: проблемы и пути развития. Стенограмма научно-практической конференции (Москва, конференц-зал Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 14 февраля 2002 г.) HTTP://privlaw.h1.ru/z060502_1402.html.

2. Демократический контроль над государственной властью: Материалы семинара в Посольстве Швеции в Российской Федерации, 21 нояб., 1997 / Хиршфельт Ю., Фриггебу Б., Седерблум Г.Н. и др. – М., 1997. – 25 с.  

3. Оценка законов и эффективности их решения. Материалы международного семинара, 16-17 декабря 2002 года, г. Рязань. – М.: Издание Государственной Думы, 2003. – 152 с.

4. Очерки методологии законотворчества. Материалы Первого Конгресса Европейской ассоциации содействия законодательству (Льеж, Бельгия, 9-11 сентября, 1993 г.) / Под ред. проф. Ульриха Карпена. – Баден-Баден. – 73 с.

5. Комментарии к Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов. – М.: Издание Государственной Думы, 2005. – 96 с.

6. Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов. – М.: Издание Государственной Думы, 2004. – 48 с.

7. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «России надо быть сильной и конкурентоспособной». «Российская газета», № 71, 19.04.2002.

8. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации». «Российская газета», № 93, 17.05.2003.

9. Справочник: Критерии качественного законотворчества. / Комиссар Совета Государств Балтийского Моря. – Копенгаген, 2003. – 48 с.

10. Справочник по нормотворческой технике. / Пер. с нем. – 2-е изд., перераб. – М.: Издательство БЕК, 2002. – 296 с.

1 Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н.Топорнин. – М.: Юристъ, 2001. – С. 326.

2 Конституционное право. Энциклопедический словарь. Ответственный редактор и руководитель авторского коллектива доктор юридических наук, профессор С.А.Авакьян. – М.: Издательство НОРМА, 2000. – С. 212.

3 Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. О.Е.Кутафин. – М.: Большая Российская Энциклопедия, 2002. – С. 168.

4 Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. – 8-е изд. перераб. и доп. – М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 2001. – С. 236.

5 Барихин А.Б. Экономика и право. Энциклопедический словарь. – М.: Книжный мир, 2000. – С. 231.

6 Любимов А.П. Парламентское право России: Учебное пособие. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательско-торговый центр «Маркетинг», 2002. – С. 227.

7 Там же. – С.227

8 Любимов А.П. Парламентское право России: Учебное пособие. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательско-торговый центр «Маркетинг», 2002. – С. 229.

9 См. Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах. Изд. 2-е, перераб. и доп. Отв. ред. проф. М.Н.Марченко. Том 2. – М.: ИКД «Зерцало-М», 2002. – С. 261.

10 Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 7, ст. 801.

11 Шувалов И.И. Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты // Журнал российского права. – 2004. – № 4 (88). – С. 17-18.  

12 Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

13 См. Ермаков Д.Н. Законотворческая деятельность Администрации Президента Аргентины Х.Д. Перона // Государство и право, 2003, – № 6, – С. 78-85.

14 См. Карлин А.Б. Организация законопроектной деятельности Кабинета министров Канады (Сравнительные исследования) // Журнал российского права. – 2004. – № 4 (88). – С. 120-129.

15 Демократический контроль над государственной властью: Материалы семинара в Посольстве Швеции в Российской Федерации, 21 нояб., 1997 / Хиршфельт Ю., Фриггебу Б., Седерблум Г.Н. и др. – М., 1997.  

16 Регламент Верховного Совета РСФСР. М.: Типография «Известий», 1991.

17 Любимов А.П. Парламентское право России. Учебное пособие. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательско-книготорговый центр «Маркетинг», 2002. – С. 232.

18 См. Федеральный закон от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 8, ст. 801.

19 Федеральный закон от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 29, ст. 2757.

20 Федеральный закон от 08.05.1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 28, ст. 3466.

21 Федеральный закон от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 8, ст. 801.

22 Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 7, ст. 801.

23 Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 7, ст. 635.

24 Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 г. № 5-фкз «О референдуме Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 27, ст. 2710.

25 Федеральный закон от 04.03.1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 10, ст. 1146.

26 Федеральный закон от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 29, ст. 2757.

27 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ. Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 31, ст. 3823.

28 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22.04.1996 г. № 10-п «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 18, ст. 2253.

29 См. АСОЗД (Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности) Государственной Думы.   

30 Регламент Государственной Думы  Федерального Собрания Российской Федерации. Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации, 1994, № 3, ст. 160.  

31 Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов. – М.: Издание Государственной Думы, 2004. – С. 5.

32 Приказ Минюста Российской Федерации № 3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации № 51 от 10.01.2001 г. «Об утверждении методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти». Бюллетень Минюста Российской Федерации, № 2, 2001.

33 Федеральный закон от 08.01.1998 г. № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 2, ст. 222.

34 Федеральный закон от 26.10.2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 43, ст. 4190.

35 Федеральный закон от 05.12.1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 50, ст. 4869.

36 См. выступление официального представителя Президента Российской Федерации при обсуждении данного законопроекта. Стенограмма заседания Государственной Думы 31 мая 2000 года.

37 Федеральный закон от 05.08.2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 32, ст. 3336.

38 Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 120-ФЗ «О налоге на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте». Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 30, ст. 3592.

39 См. выступление официального представителя Правительства Российской Федерации при обсуждении изменений к данному закону. Стенограмма заседания Государственной Думы 13 ноября 1997 года.

40 Федеральный закон от 16.07.1998 г. № 98-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О налоге на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте». Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 29, ст. 3396.

41 См. выступление официального представителя Правительства Российской Федерации при обсуждении вопроса об отмене данного закона. Стенограмма заседания Государственной Думы 16 октября 2002 года.

42 Федеральный закон от 31.12.2002 г. № 193-ФЗ «О признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации по налогу на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте». Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 1, ст. 8.

43 Федеральный закон от 21.06.1995 г. № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 26, ст. 2398.

44 Федеральный закон от 24.06.1999 г. № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 26, ст. 3178.

45 Федеральный закон от 20.12.2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 51, ст. 4982.

46 Федеральный закон от 23.06.2003 г. № 82-ФЗ «О внесении изменений в пункт 2 статьи 5 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 26, ст. 2571.

47 Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

48 Федеральный закон от 18.05.2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 21, ст. 1919.

49 Исаков В.Б. Подготовка законов. Рекомендации по разработке, оформлению и внесению законопроектов. – М.: Торгово-промышленная палата Российской Федерации, 2002. – С. 8-9.

50 Любимов А.П. Парламентское право России. Учебное пособие. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательско-книготорговый центр «Маркетинг», 2002. – С. 234-235.

51 Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Тихомирова Ю.А.. – М.: Городец, 2000. – С. 12.

52 См. Парамонов А.Р. Законодательная техника: учебное пособие / Под ред. Ф.Л.Шарова. – М.: МИЭП, 2005. – 162 с.

53 Баранов В.М. Концепция законопроекта и ее роль в повышении эффективности принятия закона / Оценка законов и эффективности их решения. Материалы международного семинара, 16-17 декабря 2002 года, г. Рязань. – М.: Издание Государственной Думы, 2003. – С. 36-37.

54 См. Европейскую хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 года.

55 См. Федеральный закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

56 См. Там же.

57 См. Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

58 См. Там же.

59 Баранов В.М. Концепция законопроекта и ее роль в повышении эффективности принятия закона / Оценка законов и эффективности их решения. Материалы международного семинара, 16-17 декабря 2002 года, г. Рязань. – М.: Издание Государственной Думы, 2003. – С. 38.

60 См. также первое из вышеприведенных частных определений В.М. Баранова концепции законопроекта.

61 Краснов Ю.К. Законодательный процесс в Государственной Думе: пути совершенствования. – М.: Издание Государственной Думы, 2004. – С. 38.

62 Справочник по нормотворческой технике. / Пер. с нем. – 2-е изд., перераб. – М.: Издательство БЕК, 2002. – С. 4.

63 Там же. – С. 6.

64 Бунгерс Д. и Квинке Х. Микромодели как вспомогательный инструмент  законодательного планирования. / Законодательная практика. Учебное пособие. – Опубликовано в ФРГ в 1983/1984 г.г. под редакцией Э.Новака. – Издатель: Федеральная академия государственного управления Министерства внутренних дел. – Рабочий перевод: Токарева Е.А. Научное редактирование: проф., доктор политологии Яковлева Т.Ф. – С. 72.

65 Дельнуа Поль Роль науки законотворчества и законоведов в определении содержания правовой нормы. / Очерки методологии законотворчества. Материалы Первого Конгресса Европейской ассоциации содействия законодательству (Льеж, Бельгия, 9-11 сентября, 1993 г.) / Под ред. проф. Ульриха Карпена. – Баден-Баден. – С. 12

66 Хуггер В. Постановка целей и поиск мер. / Законодательная практика. Учебное пособие. – Опубликовано в ФРГ в 1983/1984 г.г. под редакцией Э. Новака. – Издатель: Федеральная академия государственного управления Министерства внутренних дел. – Рабочий перевод: Токарева Е.А. Научное редактирование: проф., доктор политологии Яковлева Т.Ф. – С. 95.

67 Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов». Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 32, ст. 3335.

68 Приказ Росархива Российской Федерации от 27.11.2000 г. № 68 «Об утверждении Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти». Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, № 4, 22.01.2001.

69 Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов». Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 32, ст. 3335.

70 Постановление Правительства Москвы от 13.11.2001 г. № 1024-ПП «О концепции Закона города Москвы «Об экологическом контроле». Вестник Мэрии Москвы (приложение), ноябрь 2001.

71 Постановление Правительства Москвы от 19.06.2001 г. № 533-ПП «О концепции Закона города Москвы «О городской казне». Вестник Мэрии Москвы, № 25, июль 2001.

72 Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеол. выражений / Российская АН. Ин-т рус. яз.; Российский фонд культуры. – М.: Азъ Ltd., 1992. – С. 299.

73 Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. Прохоров А.М. – М.: Советская энциклопедия, 1989. – С. 624.

74 В каких-то случаях вместо термина «способ» более логичным будет применение термина «средство» (прим. автора).

75 См. Парамонов А.Р. Законодательная техника: учебное пособие / Под ред. Ф.Л.Шарова. – М.: МИЭП, 2005. – 162 с.

76 Приказ Минюста Российской Федерации № 3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации № 51 от 10.01.2001 г. «Об утверждении методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти». Бюллетень Минюста Российской Федерации, № 2, 2001.

77 См. Федеральный закон от 10.07.2001 г. № 87-ФЗ «Об ограничении курения табака». Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 29, ст. 2942.

78 Федеральный закон от 16.07.1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения». Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 29, ст. 3399.

79 Закон РСФСР от 18.10.1991 г. № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий». Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 44, ст. 1428.

80 См. АСОЗД (Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности) Государственной Думы.

81 Федеральный закон от 31.03.1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 14, ст. 1667.

82 Федеральный закон от 04.04.2005 г. № 32-ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 15, ст. 1277.

83 Федеральный закон от 19.05.1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 21, ст. 1930.

84 Федеральный закон от 11.07.2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях». Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 29, ст. 2950.

85 Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности». Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 3, ст. 148.

86 Федеральный закон от 11.08.1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 33, ст. 3340.

87 Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 3, ст. 145.

88 Федеральный закон от 17.06.1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии». Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 25, ст. 2965.

89 Федеральный закон от 28.06.1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 27, ст. 2503.

90 Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности». Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 30, ст. 3031.

91 См. Письмо Президента Российской Федерации от 1 мая 1997 г. № Пр-654

92 Федеральный закон от 31.07.1998 г. № 137-ФЗ «О материальном обеспечении членов семьи умершего члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 31, ст. 3815.

93 Имеется в виду логичность закона с точки зрения общественных интересов, поскольку закон, принятый в иных интересах, тоже имеет определенную логику (прим. автора).

94 Федеральный закон от 24.06.1999 г. № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 26, ст. 3178.

95 См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25.04.2000 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 11 статьи 51 Федерального закона от 24 июня 1999 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

96 Федеральный закон от 12.01.1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 3, ст. 168.

97 Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

98 Федеральный закон от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности». Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 35, ст. 3649.

99 Федеральный закон от 10.07.2001 г. № 87-ФЗ «Об ограничении курения табака». Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 29, ст. 2942.

100 См. пункт 2 статьи 74 Федерального закона от 20.12.2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 51, ст. 4982.

101 См. пункт 4 статьи 77 там же.

102 См. пункт 6 статьи 79 там же.

103 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «России надо быть сильной и конкурентоспособной». «Российская газета», № 71, 19.04.2002.

104 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации». «Российская газета», № 93, 17.05.2003.

105 Федеральный закон от 28.03.1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе». Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 13, ст. 1475.

106 Закон Российской Федерации от 07.07.1993 г. № 5338-1 «О международном коммерческом арбитраже». Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1993, № 32, ст. 1240.

107 Закон Российской Федерации от 06.08.1993 г. № 5605-1 «О селекционных достижениях». Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1993, № 36, ст. 1436.

108 Закон РСФСР от 21.12.1990 г. № 438-1 «О социальном развитии села». Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1990, № 30, ст. 411.

109 Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

110 См. часть 2 статьи 92 Конституции Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

111 См. обсуждение проекта постановления Государственной Думы «О досрочном прекращении исполнения полномочий Президента Российской Федерации Борисом Николаевичем Ельциным». Стенограмма заседания Государственной Думы 22 января 1997 года.

112 Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

113 Лесной кодекс Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 46, ст. 4532.

114 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 5, ст. 610.

115 Граждански кодекс Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 32, ст. 3301.

116 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 1, ст. 1.

117 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 30, ст. 1312.

118 Трудовой кодекс Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 1, ст. 3.

119 Уголовный кодекс Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 25, ст. 2954.

120 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 52, ст. 4921,

121 Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

122 Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов. – М.: Издание Государственной Думы, 2004. – С. 12-13, 37.

123 Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 24, ст. 2253.

124 Федеральный закон от 31.05.1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне». Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 23, ст. 2750.

125 Так называемые нормы-принципы характерны для конституции государства, особенно для той, которая в большой степени выполняет политическую и  идеологическую функции (прим. автора).

126 Федеральный закон от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 48, ст. 4556.

127 Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

128 Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

129 Заметим, что число 176 (число членов Совета Федерации) на пять не делится (прим. автора).

130 Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

131 Федеральный закон от 17.05.1995 г. № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 21, ст. 1924.

132 Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

133 Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

134 Граждански кодекс Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 32, ст. 3301.

135 Федеральный закон от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности». Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 35, ст. 3649.

136 Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

137 В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации – это «деятельность населения по решению ... вопросов местного значения» (прим. автора).

138 Федеральный закон от 17.05.1995 г. № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 21, ст. 1924.

139 Федеральный закон от 10.01.2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 2, ст. 171.

140 Федеральный закон от 27.05.98 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих». Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 22, ст. 2331.

141  «Мочь» – означает быть в состоянии, иметь возможность (см. Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеол. выражений / Российская АН. Ин-т рус. яз.; Российский фонд культуры. – М.: Азъ Ltd., 1992. – С. 377.)

142 Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеол. выражений / Российская АН. Ин-т рус. яз.; Российский фонд культуры. – М.: Азъ Ltd., 1992. – С. 645.

143 Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

144 Там же.

145 Там же.

146 См. Любимов А.П. Примерные рекомендации по подготовке законопроектов // Совершенствование законодательной техники и участие органов государственной власти в законодательном процессе. – М., 2000. – С. 263-264., а также Пиголкин А.С. Правотворчество // Общая теория права. – М., 1995. – С. 216.

147 Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеол. выражений / Российская АН. Ин-т рус. яз.; Российский фонд культуры. – М.: Азъ Ltd., 1992. – С. 179, 954.

148 Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

149 Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

150 См. Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеол. выражений / Российская АН. Ин-т рус. яз.; Российский фонд культуры. – М.: Азъ Ltd., 1992. – С. 165, 354.

151 Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

152 Федеральный закон от 17.05.1995 г. № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 21, ст. 1924.

153 Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеол. выражений / Российская АН. Ин-т рус. яз.; Российский фонд культуры. – М.: Азъ Ltd., 1992. – С. 213, 294.

154 Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 24, ст. 2253.

155 Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 24, ст. 2253.

156 См. пункт 4 статьи 11, пункт 4 статьи 32, пункт 2 статьи 57 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

157 Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

158 Федеральный закон от 19.09.1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 38, ст. 4339.

159 Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

160 Федеральный закон от 08.01.1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 2, ст. 224.

161 Федеральный закон от 19.09.1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 38, ст. 4339.

162 Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле». Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 3, ст. 146.

163 Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности». Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 30, ст. 3031.

164 Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеол. выражений / Российская АН. Ин-т рус. яз.; Российский фонд культуры. – М.: Азъ Ltd., 1992. – С. 942.

165 Поленина С.В. Реализация конституционного принципа равноправия полов // Государство и право. –1998. – № 6. – C. 25-37

166 Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

167 См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22.04.96 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации».

168 Федеральный закон от 10.01.2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 2, ст. 171.

169 Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 7, ст. 801.

170 Федеральный закон от 19.09.1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 38, ст. 4339.

171 Лесной кодекс Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 46, ст. 4532.

172 Федеральный закон от 25.07.2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе». Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 30, ст. 3030.

173 Трудовой кодекс Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 1, ст. 3.

174 Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

175 См. Регламент Верховного Совета РСФСР. М.: Типография «Известий», 1991.

176 Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

177 См. статью 84 Конституции Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

178 Федеральный закон от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 29, ст. 2757.

179 Федеральный закон от 04.03.1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 10, ст. 1146.

180 Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 г. № 5-фкз «О референдуме Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 27, ст. 2710.

181 Данный запрет вызывает сомнение в согласовании его со статьей 3 Конституции Российской Федерации, в которой записано, что «единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Такой запрет не вызывал бы сомнений в государстве, в котором «вся власть исходит от парламента» (прим. автора).

182 См.: Милан Бартошек. Римское право: (Понятия, термины, определения): пер. с чешск. – М.: Юридическая литература, 1989, – С. 179-180.

183 Федеральный закон от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 29, ст. 2757.

184 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ. Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 31, ст. 3823.

185 Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 7, ст. 801.

186 Далее в настоящем параграфе использован текст Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 7, ст. 801.

187 В соответствии с Регламентом Государственной Думы членами Совета Государственной Думы с правом решающего голоса являются Председатель Государственной Думы, первые заместители  Председателя Государственной Думы и заместители  Председателя Государственной Думы.

188 Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

189 Конституция Российской Федерации. «Российская газета», № 237, 25.12.1993.

190 Федеральный закон от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 8, ст. 801.

191 Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 7, ст. 801.

192 Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов. – М.: Издание Государственной Думы, 2004. – С. 18.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

16559. Структурирование и отбор данных в MS Excel’2000/200 131.5 KB
  Лабораторная работа № 13 Тема: Структурирование и отбор данных в MS Excel’2000/2003. Цели работы: Освоить структуризацию данных и основные операции по работе со списком в MS Excel’2000/2003. Содержание работы: Оформить список в таблице MS Excel’2000/2003. Осуществить операции с записями...
16560. Подведение итогов и отчетов по данным в ЭТ MS Excel 130.5 KB
  Лабораторная работа № 14 Тема: Подведение итогов и отчетов по данным в ЭТ MS Excel. Цели работы: Освоить применение основных команд по подведению итогов и составлению отчетов при работе со списком в MS Excel’2000/2003. Содержание работы: Подведения итогов в списке используя н
16561. Изучение основ технологического применения озона 171.5 KB
  Лабораторная работа № 1 Изучение основ технологического применения озона Цель работы Ознакомление с распространенными схемами технологического применения озона; Исследование выходных характеристик генератора озона; Изучение процесса растворения аб...
16562. Исследование работы барьерного озонатора 154 KB
  Лабораторная работа № 2 Исследование работы барьерного озонатора 1. Цель работы Ознакомление с конструкцией барьерного озонатора принципом его работы и выходными параметрами. Исследование режимов работы барьерного озонатора определение концентрации о...
16563. Магнитно-импульсная обработка металлов 82 KB
  Лабораторная работа № 3 Магнитноимпульсная обработка металлов 1. Цель работы Ознакомление с принципом деформирования проводящих заготовок в импульсном магнитном поле с узлами и элементами установок для магнитноимпульсной обработки металлов а также ознако...
16564. Нанесение порошковых полимерных покрытий в камерах с электрическим кипящим слоем 66.5 KB
  Лабораторная работа № 4 Нанесение порошковых полимерных покрытий в камерах с электрическим кипящим слоем 1. Цель работы Ознакомление с технологией и устройствами для нанесения порошковых полимерных покрытий в электрическом поле. Изучение процесса нанесения ...
16565. Электросепарация 104.5 KB
  Лабораторная работа № 5 Электросепарация 1. Цель работы Изучение принципа работы электростатического сепаратораразделяющего материалы по проводимости. Экспериментальное изучение процесса электросепарации напримере конструкции наклонного пластин
16566. Исследование работы электрофильтра 135.5 KB
  Лабораторная работа № 6 Исследование работы электрофильтра 1. Цель работы Изучение принципа работы электрофильтра. Экспериментальное определение степени очистки воздуха от частиц аэрозоля. Ознакомление с конструкцией малогабаритного электрофильтра. ...
16567. Исследование работы нейтрализаторов статического электричества 67 KB
  Лабораторная работа № 7 Исследование работы нейтрализаторов статического электричества 1. Цель работы Экспериментальное определение эффективности работы пассивных индукционных и активных высоковольтных нейтрализаторов статического электричества. ...