43680

Государственное управление в области добычи нефти в Российской Федерации

Дипломная

География, геология и геодезия

Государственное управление права собственности в сфере поиска разведки и добычи нефти в российской федерации Развитие современного института права собственности на нефтяные ресурсы России Субъекты права собственности на ресурсы недр в сфере поиска разведки и добычи нефти Объекты отношений собственности в сфере поиска разведки и добычи нефти

Русский

2013-11-06

506.32 KB

3 чел.

67

ОГЛАВЛЕНИЕ

         с.

Введение           3

Глава  1 Государственное управление права

собственности в сфере поиска, разведки

и добычи нефти в российской федерации       5

1.1 Развитие современного института права

собственности на нефтяные ресурсы России     5

.2 Субъекты права собственности на

ресурсы недр в сфере поиска,

разведки и добычи нефти       10

.3 Объекты отношений собственности

в сфере поиска, разведки и добычи нефти     17

.4 Государственное регулирование форм

собственности в сфере поиска,

разведки и добычи нефти       31

Глава  2 Роль государства в управление

добычи нефти в Российской Федерации       37

2.1 Особенности государственного регулирования

права собственности на ресурсы недр      37

.2 Проблемы разграничения государственной

собственности на нефтяные ресурсы

и определения предметов ведения и полномочий

между Российской Федерацией и ее субъектами     41

.3 Участие органов местного самоуправления

во владении, пользовании и распоряжении

нефтяными ресурсами         56

.4 Правовые проблемы трансформации права

государственной собственности

на нефтяные ресурсы        59

Заключение           64

Список использованных источников и литературы     68

Введение

Актуальность темы «Государственное управление в области добычи нефти в Российской Федерации», определяется значимостью сырьевого сектора для экономики страны, ее социально-экономического развития.

Новизна данной темы связана с проведением реформ, переходом от госмонополии к различным формам собственности на природные ресурсы.

Цель: на основе изучения правовых проблем отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи минерального сырья (нефти), выявление недостатков, противоречий и пробелов в механизме правового регулирования отношений собственности в названной сфере, а также разработка дополнительных и качественно новых средств правового воздействия на указанную сферу общественных отношений. Основная цель —определение направлений совершенствования механизма правового регулирования отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи природных ресурсов (нефти) из недр.

Для достижения выше указанной цели определяем следующие задачи:

1. Рассмотреть развитие института права государственного регулирования собственности на ресурсы недр в России;

2. Определить субъекты и объекты права собственности на ресурсы недр в сфере поиска, разведки и добычи нефтяного сырья;

. Проанализировать формы и содержание права собственности в сфере поиска, разведки и добычи нефтяного сырья;

5. Рассмотреть особенности государственного регулирования права собственности на ресурсы недр, а также проблемы разграничения государственной собственности на нефтяные ресурсы и определения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами

6. Проанализировать участие органов местного самоуправления во владении, пользовании и распоряжении нефтяными ресурсами и участие собственников земельного участка в отношениях собственности на минеральное сырье (нефть)   

8. Показать правовые проблемы трансформации права государственной собственности на нефтяное сырье и их решение.  

Предмет исследования являются  нормы права, статус субъектов и объектов, субъективные права, юридические факты, властные акты правоприменительных органов, организационную деятельность государства и его органов в области регулирования отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи стратегически важных для государства минеральных ресурсов —нефти. В предмет исследования не вошли философско-правовые идеи естественного права, включающего, согласно некоторым представлениям, право каждого всем владеть имуществом и приобретать все, что есть на небе, на земле, на море. Отмечены лишь некоторые правовые проблемы, связанные с правом каждого члена общества на природные (минеральные) ресурсы.

Теоретической и методологической основой работы послужили научные исследования в области гражданского, хозяйственного, административного права по проблемам отношений собственности. В частности, использованы работы видных советских и российских юристов, изучавших проблемы права собственности и приватизации, интеллектуальной собственности, вопросы отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи природных ресурсов: С.С. Алексеева, В.К. Андреева, Г.С. Башмакова, B.C. Белых, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, А.В. Бенедиктова, Д.М. Генкина, В.В. Гребенникова, В.А. Дозорцева, З.М. Заменгоф, А.В. Карасса, М.И. Клеандрова, Б.Д. Клюкина, С.М. Корнеева, В.В. Лаптева, В.К. Мамутова, Б.И. Минца, Д.Н. Сафиуллина, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, B.C. Якушева и др.

Глава 1 Государственное управление права собственности в сфере

поиска, разведки и добычи нефти в российской федерации

.1 Развитие современного института права

собственности на нефтяные ресурсы России

Российская правовая система складывается из составляющих ее элементов (норм, институтов, отраслей). Наиболее важным из этих элементов представляется правовой институт, в частности институт права собственности. В условиях формирования новой правовой системы, ориентированной на рыночную экономику, институт права собственности является одним из центральных.

Институт права собственности на ресурсы недр в сфере поиска, разведки и добычи нефти представляет собой совокупность правовых норм различных отраслей права —государственного, гражданского, земельного, экологического, финансового, административного, т.е. данный институт имеет не только гражданско-правовой характер. В юридической литературе можно найти несколько мнений о правовой природе института права собственности.

Наиболее разработан гражданско-правовой институт собственности. В соответствии с гражданским законодательством право собственности —наиболее широкое по содержанию вещное право, которое дает возможность своему обладателю —собственнику —определять содержание и направления использования принадлежащего ему имущества, осуществляя над ним полное "хозяйственное господство". Как отмечает Т.Н. Малая,

________________________

1Братусь С.Н. Государственно-правовое регулирование недродобывающего комплекса РФ. М.:Статут,2002,С.171

"комплексный институт права государственной собственности не может целиком входить в состав конкретной (будь то гражданское или государственное право) отрасли права, т. к. всякая отрасль отличается не только предметом, но и методом правового регулирования". Соглашаясь с ней и не выделяя право собственности на ресурсы недр в отдельную отрасль права, поскольку институт права собственности носит межотраслевой характер, отметим, что право собственности на ресурсы недр характеризуется специфическим субъектным составом и содержанием, имеет свои объекты.

К числу специальных категорий данного института относятся следующие: недра, природные ресурсы, ресурсы недр, углеводородное сырье, геологическая информация. Подчеркнем, что категории "недра", "ресурсы недр", "минеральные ресурсы", "природные ресурсы", "геологическая информация" —это прежде всего экономические, технические категории, используемые в специальных отраслях знаний.

С другой стороны, эти категории вовлечены в правовой оборот, используются в юридической литературе, в правовых актах. Понятия «недра» и «природные ресурсы недр» встречаются в нескольких источниках.

Так, ст. 9 Конституции Российской Федерации зафиксировала, что "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории".

В ст. 4 федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ1 сформулировано определение понятия "природные ресурсы континентального шельфа". Это —минеральные и другие неживые ресурсы морского дна и его недр (минеральные ресурсы).

_______________________

1О континентальном шельфе Российской Федерации: Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ. // Собрание законодательства 1995.№ 35.Ст.8638

В преамбуле закона Российской Федерации "О недрах"1 установлено, что "недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии —ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения".

Гражданское законодательство относит землю и другие природные ресурсы к объектам гражданского права, однако не дает ни понятия, ни перечня природных ресурсов.

Понятия "недра", "природные ресурсы" исследуются в работах ученых, занимающихся проблемами экологического и земельного права. Так, Г.С. Башмаков относит понятие недр к числу ключевых категорий и на основе анализа правовых норм советского периода приходит к выводу, что советское законодательство рассматривало в качестве недр часть природной среды, которая находится под земным покровом, а также выходы месторождений полезных ископаемых на поверхность.2

В литературе советского периода высказывалось мнение, что понятие недр равнозначно понятию полезных ископаемых. Г.С. Башмаков подчеркивает, что сторонники этой точки зрения (кроме П.Б. Мухитдинова) доводов в подтверждение своего взгляда вообще не привели, аргументы же П.Б. Мухитдинова основываются не на нормативных актах, а потому не могут заменить анализ норм соответствующего законодательства и иметь решающее значение для уяснения правовых понятий. Подробно рассмотрено правовое понятие "недра" Л.Г. Навроцкой и З.Х. Аиткуловым.

Исходя из смысла Горного положения Союза ССР, в свое время не

________________________

1О недрах: Федеральный закон от 15 апреля 2000 №346-ФЗ. // Собрание законодательства 2000.№ 53.Ст.3457

2Башмаков Г.С. Проблемы правового регулирования нефтегазодобывающего комплекса России. // Закон. 2003.№11.С.23-27

соглашался с приравниванием понятия недр к понятию полезных ископаемых и Н.А. Сыродоев, так как, по его мнению, полезные ископаемые —это составные части недр, которые могут добываться с промышленной целью путем их извлечения или отделения, независимо от того, находятся они в глубине или выходят на поверхность.

А.Р. Мухамедов в своем исследовании присоединяется к авторам, считающим недрами всю природную среду, находящуюся под земной поверхностью, а также выходы полезных ископаемых на поверхность.

Определение понятия недр, содержащееся в законе Российской Федерации "О недрах" и лежащее в основе соответствующих определений, данных некоторыми авторами, страдает неполнотой, поскольку в нем ничего не говорится о такой части недр, как выходящие на поверхность месторождения полезных ископаемых. Необходимость более точного определения понятия недр отмечена Л.А. Заславской, О.М. Тепловым, Б.Д. Клюкиным.

Принимая во внимание все сказанное, можно сформулировать следующее определение недр: недра —часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя и дна водоемов, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения, включающая в себя органические и неорганические природные ресурсы, в том числе и выходящие на поверхность земли.

Рассмотрим понятие "природные ресурсы".

В действующем законодательстве, в частности в ст. 9 Конституции Российской Федерации, ст. 4 федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации", ст. 2 указа Президента Российской Федерации "О федеральных природных ресурсах"1, ст. 128, 129 ГК РФ2,

______________________

1О континентальном шельфе Российской Федерации: Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ. // Собрание законодательства 1995.№ 35.Ст.8638

2Гражданский Кодекс Российской Федерации. М.: Юридическая литература,1997,С.147

"природные ресурсы" упоминаются в одном ряду с "землей" и определяются как объекты гражданского права, оборот которых возможен в пределах, допускаемых специальным законодательством. В указанных нормах дается также понятие природных ресурсов континентального шельфа и раскрывается содержание понятия "федеральные природные ресурсы". Однако в законе не определяется понятие природных ресурсов.

В учебной литературе, например в учебнике В.В. Петрова "Экологическое право России", отмечается, что природный ресурс в том смысле, в котором этот термин употребляется в российском законодательстве, —это источник экономического потребления человеком природы.

Исходя из этого определяются основные виды природных ресурсов —земельные, лесные, водные, минеральные, фаунистические, солнечные и т.д. Однако и по сегодняшний день «понятийный вопрос —"земля и другие природные ресурсы"» не исследован.

Представляется, что в целях упорядочения законодательства, регулирующего отношения собственности в сфере недропользования, в том числе в сфере поиска, разведки и добычи минеральных ресурсов вообще и углеводородного сырья в частности, и приведения его к "общему знаменателю" необходимо дать четкое определение природных ресурсов. При этом отталкиваться следует от этимологического и энциклопедического толкования рассматриваемого понятия. Так, в энциклопедическом словаре природные ресурсы определены как "компоненты природы, которые на данном уровне развития производительных сил используются или могут быть использованы в качестве средств производства и предметов потребления". В юридической литературе встречается толкование понятия природные ресурсы. Так, О.М. Теплов и Б.Д. Клюкин относят к природным ресурсам землю и ее недра (запасы алмазов, золота, платины, драгоценных и полудрагоценных камней, серебра, нефти, угля, газа, урана, редкоземельных, цветных и черных металлов и иных полезных ископаемых), воздушное пространство, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные и сырьевые ресурсы на территории Российской Федерации, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны Российской Федерации. А.А. Рябов рассматривает природные ресурсы в широком и узком смысле. В широком смысле —это понятие экологическое и экономическое, т. е. это все тела и силы природы, которые используются сейчас и могут быть использованы человеком в обозримом будущем. 1

1.2 Субъекты права собственности на  ресурсы недр

в сфере поиска, разведки и добычи нефти

Субъект права —один из элементов структуры правоотношения. Под субъектным составом правоотношения понимаются участники правоотношения. В соответствии со ст.2 ГК РФ2 участниками гражданских правоотношений являются физические лица, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Рассмотрим субъектный состав отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи природных ресурсов из недр. В юридической литературе имеются исследования по вопросу о праве собственности на недра и соответственно о субъектах этого права. До принятия закона Российской Федерации "О недрах" вопрос о субъектах права собственности решался однозначно: единым и единственным субъектом права государственной социалистической собственности, в том числе на недра и природные ресурсы, признавалось Советское государство, часто отождествляемое с советским народом. Б.В. Ерофеев отмечал, что право государственной собственности на землю, недра, леса, воды и другие природные ресурсы принадлежит не только Союзу, но и каждой входящей в Союз республике.  Свое мнение он обосновывал следующим образом: "В пользу

________________________

1Венедиктов А.В. Нефтегазодобывающий комплекс России. М.:Право,2003,С.189

2Гражданский Кодекс Российской Федерации. М.: Юридическая литература,1997,С.354

признания отдельных союзных республик субъектами права государственной собственности на землю, недра, леса, воды и другие природные ресурсы свидетельствует и то обстоятельство, что это право впервые возникло еще до образования Союза ССР. Как известно, национализация земли, недр, лесов, вод в России, Украине, Белоруссии, на территории Казахстана, в Средней Азии и т. д. проведена на основе исторического Декрета о земле от 26 октября (8 ноября) 1917 года, а Союз образовался в 1922 году, т. е. более чем через 5 лет после издания декрета. При таких условиях право государственной собственности на землю, недра, леса, воды и другие природные ресурсы могло возникнуть только как право, принадлежащее отдельным союзным республикам. В дальнейшем никаких актов о передаче права собственности на землю и другие природные ресурсы от союзных республик Союзу не было. Право государственной собственности на недра рассматривалось и другими авторами. Субъектом государственной собственности, в том числе на недра и полезные ископаемые, признавалось только государство и по законодательству европейских социалистических стран (Болгарии, Венгрии, ГДР, Польши).

Как отмечает А.В. Карасе, при этом возникала проблема гражданской правоспособности Советского государства. Другие авторы полагали, что народ является субъектом государственной собственности в экономическом, а государство —в юридическом смысле. А.И. Бибиков отмечал, что и в экономической литературе общенародность определялась как особое отношение, означающее общее и равное участие всех трудящихся членов общества в общенародной экономической власти. Е.А. Суханов полагал, что «юридическими собственниками государственного имущества (субъектами права государственной собственности) следует считать Верховные и местные Советы народных депутатов, а их непосредственными, "законными" представителями (как собственников) в гражданских правоотношениях —специальные государственные органы, уполномоченные собственниками управлять имуществом, находящимся в соответствующей государственной собственности (общесоюзной, республиканской или коммунальной)». Вместе с тем он отмечал, что на природные ресурсы отсутствует право собственности в его классическом виде. Отсутствие собственника природных ресурсов отмечалось также и другими авторами. Эти мнения подвергались критике. Следует согласиться с Л.А. Морозовой, что вряд ли народ является субъектом государственной собственности, хотя, если исходить из общих положений философии права, то в отношении природных ресурсов в целом (минеральных, в частности) можно говорить о естественном праве каждого. С.С. Алексеев писал: «То, что природные объекты должны входить в общенародное достояние, вполне естественно. Тут речь идет об объектах, которые "от бога", от естественных, исторически сложившихся условий жизни людей, от исторической удачи и, в принципе, не зависят от населения данной территории, тех или иных его групп». В связи с этим, очевидно, было бы целесообразно в законодательстве, регулирующем права собственности на недра и их ресурсы (минеральное сырье), сохранить такую категорию, как "общенациональное достояние", не называя при этом "народ", "нацию" субъектом права собственности на природные ресурсы. Проблема заключается в том, чтобы найти такую правовую конструкцию, которая способствовала бы установлению системы управления природными ресурсами (минеральными в том числе), позволяющей учитывать интересы и право каждого. Более подробно об этом следует сказать при характеристике содержания права собственности.

Среди специальных субъектов —участников отношений по недропользованию —в законодательстве того периода можно выделить производственное геологическое объединение, действовавшее в соответствии с Положением, утвержденным приказом Министерства геологии 31 августа 1978 г.

По действующему законодательству субъектами права государственной собственности на недра и ресурсы недр признаются Российская Федерация в целом и субъекты федерации.

Согласно ст. 9 Конституции Российской Федерации, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В названной статье не содержится признания того, что природные ресурсы являются достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. Данный подход законодателя в современной конституционно-правовой науке подвергается определенной критике. Так, в частности, В.В. Гребенников отмечает, что "в целом содержание статьи 9 Конституции Российской Федерации несет на себе отпечаток декларативности, более характерный для предшествующего периода истории России. Ее содержание вызывает ряд вопросов".

Следует полностью согласиться с В.В. Гребенниковым в том, что, действительно, содержание ст. 9 Конституции Российской Федерации носит декларативный характер и не дает четкого представления о субъектах права собственности на землю и другие природные ресурсы.

О.М. Теплов и Б.Д. Клюкин в книге "Недра и право" называют субъектами собственности на недра:

- Российскую Федерацию;

- республики в составе Российской Федерации;

- края, области, города Москву и Санкт-Петербург;

- автономную область и автономные округа;

- муниципалитеты.

B.C. Белых отмечает, что на уровне института собственности можно проследить соотношение публично-правового и частноправового. Справедлив его вывод о том, что необходима классификация юридических лиц на публичные и частные. Имеет смысл также использовать в правовом обороте  такое понятие, как "публичное образование", включающее в себя государство, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

А.И. Перчик, рассматривая вопросы права собственности на недра и ресурсы, отдельно не касается вопроса о субъектах права собственности, оговаривая лишь, что, согласно закону Российской Федерации "О недрах", недра и их ресурсы в естественном состоянии могут находиться только в государственной собственности.

Действительно, до момента добычи полезных ископаемых все, что содержится в недрах земли, и сами недра находятся в государственной собственности. Следовательно, и субъектами отношений собственности в таком случае могут быть государство в лице соответствующих органов и государственные образования, т. е. субъекты федерации —республики, края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономные округа и автономная область. Муниципальные образования и их органы в соответствии с Конституцией Российской Федерации не входят в систему государственных органов. В связи с этим нельзя согласиться с мнением О.М. Теплова и Б.Д. Клюкина в той части, что к субъектам права собственности на недра и их ресурсы относятся муниципалитеты.

Гражданское законодательство (ст. 212, 214 ГК РФ 1994 г.)1 исходит вообще из принципа дозволительности и определяет, что природные ресурсы (полагаем, что в том числе недра и ресурсы недр), не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Здесь важно отметить, что, комментируя положения п. 2 ст. 214 ГК Российской Федерации, Е.А. Суханов подчеркивает: "В данной норме закона установлена своеобразная презумпция (предположение) государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, что исключает их существование в качестве бесхозяйного имущества. С другой стороны, этим правилом закона установлены известные ограничения част- ной собственности на

______________________

1Гражданский Кодекс Российской Федерации. М.: Юридическая литература,1997,С.472

землю и другие природные ресурсы в том смысле, что они могут быть объектом частной и Даже муниципальной собственности лишь в той мере, в какой это прямо допускается государством". В силу положений закона Российской Федерации "О соглашениях о разделе продукции" участниками договорных отношений по разделу продукции могут быть иностранные инвесторы. Хотя, по мнению отдельных авторов, этот закон не отражает столь актуальную сегодня проблему "национальных интересов", полагаем, что по действующему законодательству иностранные юридические лица могут быть участниками отношений собственности на природные ресурсы, в том числе на нефть.

К субъектам права собственности на недра и их ресурсы в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых (в том числе нефти и газа) можно отнести публичные образования (государство, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), юридические лица и граждан.

Субъектами права государственной собственности выступают именно соответствующие государственные (публично-правовые) образования в целом, т.е. Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т.д., но не их органы власти или управления. От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Необходимо подчеркнуть следующую специфику участия Российской Федерации и субъектов федерации в отношениях собственности на недра и их ресурсы, в частности нефть. В юридической литературе отмечается, что в ходе экономической реформы в сфере недропользования складывается ориентация на сочетание административных и гражданско-правовых методов регулирования недропользования. В первом случае отношения собственности между участниками (государством и иными субъектами) строятся на властно-императивных началах, во втором —на принципах диспозитивного регулирования и равенства сторон.

В первом случае государство, будучи единственным собственником недр и их ресурсов (подчеркнем: до момента добычи полезных ископаемых из недр), в установленном законом порядке предоставляет участки недр лишь в пользование иным субъектам на условиях, определяемых лицензией.1

Во втором случае государство выступает как равноправный участник имущественных правоотношений. Примером такого участия государства в отношениях собственности в рассматриваемой сфере является соглашение о разделе продукции, заключение которого регулируется специальным законом "О соглашениях о разделе продукции". Как отмечает А.А. Конопляник, "введение конкуренции между двумя различными недропользовательскими системами служит залогом того, что эффективность каждой из них должна будет неуклонно повышаться, и тем самым будет повышаться эффективность использования государственного имущества, одним из элементов которого являются недра". Следует согласиться с приведенным мнением в том плане, что, действительно, участие государства в отношениях собственности на недра и их ресурсы не только в качестве публично-правового института, но и как субъекта гражданско-правовых отношений в конечном итоге должно способствовать более эффективному использованию недр и их ресурсов в общенациональных интересах.

Поскольку в ст. 76 Конституции Российской Федерации вопросы недропользования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов федерации, в правоотношениях по предоставлению недр в пользование участвуют и субъекты федерации. Полномочия органов государственной власти субъектов федерации в сфере регулирования отношений недропользования, в том числе отношений собственности в рассматриваемой сфере, определены ст. 4 закона Российской Федерации "О недрах". 1

______________________

1Сафиуллин Д.Н. Комментарий к Закону РФ «О Недрах». М.: Статут,2003,С.136

1.3 Объекты отношений собственности

      в сфере поиска, разведки и добычи нефти

Другим элементом правоотношения является объект. Вопрос об объекте в теории права относится к числу дискуссионных. Не рассматривая отдельно существующие взгляды, остановимся на общем представлении об объекте как о благе, по поводу которого возникают и осуществляются гражданские права и обязанности. В соответствии со ст. 128 ГК РФ1 объектами гражданских правоотношений являются вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, работы и услуги, информация, результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность), нематериальные блага. Конкретными объектами (предметами), по поводу которых возникают отношения собственности в рассматриваемой сфере, являются недра, ресурсы недр, в том числе нефть, а также специфически объекты —такие, как нефтяные скважины, кустовые площадки. Дискуссионным является вопрос об отнесении к числу объектов в рассматриваемой сфере отношений геологической информации.

Представляется, что, если рассматривать интересующую нас сферу в широком смысле, то к ней можно отнести объекты не только вещных прав, но также и интеллектуальной собственности. Полагаем, что по своим признакам геологическая информация относится к охраняемой законом информации, а следовательно, входит в число объектов интеллектуальной собственности. Признание информации, в том числе геологической, объектом интеллектуальной собственности не противоречит доктрине права интеллектуальной собственности.

Е.А. Суханов считает результатом недоразумения попытки включить в сферу действия закона о собственности отношения, связанные с так

___________________________

Гражданский Кодекс Российской Федерации. М.: Юридическая литература,1997,С.539

называемой интеллектуальной собственностью, т.е. возникающие в связи с созданием и использованием произведений науки, литературы и искусства, изобретений и рационализаторских предложений, промышленных образцов, товарных знаков и т.п. Как отмечает автор, «особенностью складывающихся при этом отношений является не только возможность для автора осуществлять в классическом виде "хозяйственное господство" над результатом интеллектуального творчества, но и широкая возможность для всех лиц "извлекать полезные свойства" из этого результата (пользоваться им) без согласия создателя иным путем, нежели обладание (владение) им... Более того, использование здесь людьми отношений собственности способно ухудшить положение автора, ибо в таком случае художник, продавший картину, или автор, продавший рукопись издателю, должен терять все права не только на материальный носитель, но и на само произведение, а приобретатель вправе считать себя не только владельцем, но и создателем, что было бы абсурдным».

Несомненно признавая это классическое, традиционное представление об "интеллектуальной собственности", следует его дополнить, поскольку в современных экономических условиях в имущественный оборот все в большей мере вовлекаются различные объекты интеллектуальной собственности —не только произведения науки, литературы, искусства, изобретения, но также и информация, в том числе геологическая. Исходя из традиционного понимания исключительных прав, конечно, юридически неверно говорить о праве собственности на геологическую информацию, как это указано в ст. 27 закона "О недрах". Вместе с тем геологическая информация по своим признакам может быть отнесена к коммерческой (охраняемой законом) информации, а потому возможно использование ее в хозяйственном обороте, но не по правилам оборота вещей (имущества), а в порядке передачи обладателем информации в пользование, например по договору коммерческой концессии. Более подробно о правовом режиме геологической информации (информации о недрах) будет сказано в гл. 2 настоящей работы.

В прежнем законодательстве, в частности в Основах законодательства о недрах Союза ССР и союзных республик, содержалось лишь упоминание о работах по геологическому изучению недр, которые (работы) "подлежали государственной регистрации и государственному учету в целях обобщения и максимального использования результатов изучения недр, а также предотвращения дублирования указанных работ". В юридической литературе советского периода давались и определения "геологического изучения недр". Закон Российской Федерации "О недрах" ввел понятие геологической информации. Согласно ст. 27, под геологической информацией понимается "информация о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, содержащаяся в геологических отчетах, картах и иных материалах".

Более объемное понятие информации о недрах как объекта права содержится в законодательстве Республики Казахстан. Так, в соответствии со ст. 1 Положения о порядке реализации (передачи, обмена, продажи) информации о недрах Республики Казахстан, утвержденного Постановлением Кабинета министров Республики Казахстан от 2 декабря 1992 г. № 1034, "информация о недрах включает в себя все геологические, геофизические, геохимические, аэрокосмические, экономические и иные данные, характеризующие недра и полученные в процессе геолого-разведочных, научно-исследовательских, эксплуатационных и других работ".

В федеральном законе РФ "О соглашениях о разделе продукции" законодатель отказался от общего понятия "геологическая информация", содержащегося в законе "О недрах", введя положения о праве собственности на информацию о недрах и сформулировав их в ст. 11 следующим образом: "Вся первичная геологическая, геофизическая, геохимическая и иная информация, данные по ее интерпретации и производные данные, а также образцы горных пород, в том числе керн, пластовые жидкости, полученные инвестором в результате выполнения работ по соглашению, принадлежат на праве собственности государству". Очевидно, что такие разногласия в определении геологической информации в двух федеральных законах недопустимы. Видимо, следует в один из законов, скорее всего в закон "О недрах", включить общее понятие информации о недрах как объекта права, причем именно понятие информации о недрах, а не геологической информации. Удачной в этом плане представляется формулировка информации о недрах, содержащаяся в законодательстве Республики Казахстан. Толкование понятия геологической информации содержится также в письме "Порядок оценки затрат, произведенных в предыдущие годы на геолого-разведочные работы, и их учета в качестве вклада российской стороны в уставный капитал создаваемых предприятий с участием иностранного капитала", утвержденном Роскомнедрами, Минтопэнерго Российской Федерации и Госкомимуществом РФ 19, 20 июля, 18 августа 1994 г. (зарегистрировано в Минюсте РФ 13 октября 1994 г., регистрационный № 684). Исходя из изложенного, можно сформулировать общее понятие информации о недрах как информации, включающей в себя геологическую, геофизическую, геохимическую, аэрокосмическую, экономическую и иную информацию о недрах, полученную в установленном порядке, а также данные по интерпретации информации и производные данные; образцы горных пород, в том числе керн, пластовые жидкости, и другие данные, характеризующие недра и полученные в результате ведения геолого-разведочных, научно-исследовательских, эксплуатационных и иных работ.

Объектом отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе нефти, является не любая геологическая информация, а информация, выраженная в определенной объективированной форме и представляемая в установленном порядке в федеральный и территориальный фонды геологической информации.1

_________________________

1Минц Б.И. Комментарий к Закону РФ «О Недрах». М.: Статут,2002,С.145

В Постановлении Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1996 г. № 215 содержатся те критерии, при наличии которых геологическая информация признается объектом права. Согласно п. 3, информация по запасам основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и содержащихся в них полезных компонентов, выявленных в недрах в процессе оценки, разведки и разработки месторождений, должна: а) пройти государственную экспертизу или б) получить геолого-экономическую оценку и состоять на учете в установленном порядке. Сами отчеты, содержащие информацию, должны быть документированы и соответствовать нормативным требованиям.

Государственная экспертиза геологической информации проводится в соответствии с Инструкцией о порядке проведения государственной экспертизы геологических материалов территориальными комиссиями по запасам полезных ископаемых, утвержденной приказом Роскомнедр от 3 марта 1994 г. № 41, и оформляется в виде заключения, фиксирующего соответствие информации требованиям, установленным названной инструкцией.

В системе объектов права информация о недрах относится к нематериальным объектам. Отнесение же информации к интеллектуальной собственности остается небесспорным, поскольку в ГК РФ информация называется отдельным самостоятельным объектом права, а в ст. 138 в перечне видов интеллектуальной собственности информация не упоминается. Полагаем, что это упущение кодекса и в содержание ст. 138 ГК Российской Федерации следовало включить информацию либо информационную продукцию, зафиксированную в определенной форме, или распространить на информацию правила об охране интеллектуальной собственности. Удачной в этом плане была формулировка, содержавшаяся в п. 3 ст. 4 первоначального проекта закона "О собственности в СССР", согласно которой, во-первых, интеллектуальная собственность включает в себя все права, относящиеся к интеллектуальной деятельности в производственной, научной, литературной и художественной областях, а во-вторых, объектом охраны промышленной собственности наряду с изобретениями, полезными моделями, промышленными образцами является также информационная продукция.

Наряду с геологической информацией объектами отношений собственности в рассматриваемой сфере являются недра, а также такие полезные ископаемые, как нефть. В российском горном законодательстве считалось, что земельному собственнику принадлежит не право на недра, а лишь право разработки недр, т.е. недра не признавались объектом права. В. Удинцев отмечал: "Не существует недр как предмета юридического обладания". Комментируя Положение о недрах 1923 г. и проект нового Положения, Удинцев писал: «Что касается предоставления общераспространенных ископаемых землевладельцу или землепользователю, то его надлежит рассматривать как вещное расширение прав лица, обладающего поверхностью, предоставлением ему вещного права освоения этих ископаемых в интересах своего хозяйства». Из этого следует, что Удинцев все-таки признал возможность отнесения полезных ископаемых, содержащихся в недрах (видимо, и самих недр), к объектам вещных прав. Кроме того, он отмечал, что "специальные области права —горное, земельное, лесное и другие —теоретически не должны обособляться, несмотря на все свои отличия, от права гражданского. Они соприкасаются с ним во многих пунктах, и это обстоятельство может иметь особое значение с точки зрения выяснения некоторых институтов, например права соседства, вещно-правового пользования и других, не предусмотренных гражданским кодексом".1

В юридической литературе в период действия союзного законодательства о недрах шел спор о том, можно ли называть земельные, горные,

_________________________

1Толстой Ю.К. Комментарий к Закону РФ «О Недрах». СПб.:Нева,2003,С.116

водные природоресурсовые отношения имущественными. Одни авторы отвечали на этот вопрос положительно, другие придерживались мнения, что земля и природные ресурсы не могут считаться имуществом. При этом Б.В. Ерофеев совершенно правильно отмечал, что если понимать под словом "имущество" любые объекты отношений собственности, то природные ресурсы безусловно должны быть признаны имуществом, ибо природоресурсные отношения (земельные, горные, лесные и водные) несомненно представляют собой один из видов отношений собственности. Земля, недра и любые другие природные объекты являются исключительной государственной собственностью. Автор подчеркивал, что эти объекты относятся к естественным богатствам, данным самой природой, поэтому на них не распространяется действие закона стоимости, они не имеют денежной оценки и не могут быть предметом гражданского оборота. В современных экономических условиях вряд ли с этим можно согласиться. Ранее в юридической литературе высказывались в основном два мнения по вопросу об определении объектов права государственной собственности в сфере недропользования. Одни считали, что объектом права государственной собственности на недра являются полезные ископаемые. Другие полагали, что под таковым объектом в советском законодательстве понимаются недра как часть природной среды, которая находится под земным покровом, а также выход месторождений полезных ископаемых на поверхность. С принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах (1975 г.) появилась трактовка, в соответствии с которой единый государственный фонд недр олицетворяет собой объект права исключительной государственной собственности, также в числе объектов назывались полезные ископаемые. При этом правовой режим недр определялся тем, что недра были полностью изъяты из хозяйственного оборота и не могли быть предметом сделок.

Действующий закон о недрах в ст. 1,2 устанавливает, что государственной собственностью являются недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, т. е. законодатель определяет как объект права собственности недра. Вместе с тем в ст. 2 раскрывается содержание понятия государственного фонда недр, включающего используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа.

В современной юридической литературе встречаются следующие толкования объектов отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи нефти. А.И. Перчик выделяет право собственности на недра, право собственности на полученные ископаемые и другие полезные свойства недр, право собственности на имущество и геологическую информацию, создаваемые в процессе пользования недрами. О.М. Теплов и Б.Д. Клюкин дают понятие природных ресурсов недр. С.А. Сосна предлагает введение двойной конструкции государственной собственности: публично-правовой и частноправовой собственности государства. О.И. Крассов и Р.Б. Рюмина полагают, что законом о недрах в отношении объектов права собственности, т. е. участков недр, предусмотрено выделение участков федерального, регионального и местного значения. Авторы учебника "Земельное право России" относят к объектам прав недра, государственный фонд недр Российской Федерации и участки недр.

Объектами отношений собственности в рассматриваемой сфере являются участки недр и различные (существующие в природе) полезные ископаемые (ресурсы недр). При этом на этапе поиска и разведки объектом являются участки недр, включая и содержащиеся в них полезные ископаемые (в том числе нефть), а на этапе добычи объектом выступают конкретные полезные ископаемые, в частности нефть. И еще одно  обстоятельство здесь следует оговорить. Согласно ст. 130 ГК РФ, участки недр и все, что прочно связано с землей (полагаем, сюда можно отнести полезные ископаемые, в том числе нефть), относятся к недвижимым вещам.

В связи с принятием и введением в действие закона Российской Федерации "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" возникают вопросы регистрации прав на участки недр и другие природные ресурсы. Данный закон, а также ГК РФ в ст. 130 относят к недвижимому имуществу (недвижимости) земельные участки, участки недр и все объекты, которые связаны с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно. Из этого определения следует, что к недвижимости относятся наряду с земельными участками, участками недр также и находящиеся в недрах земли природные ресурсы, запасы которых обнаружены и в установленном порядке поставлены на государственный баланс (например, запасы таких природных ресурсов, как нефть). На принадлежность к недвижимости "минералов, металлов и других ископаемых, пока они находятся в прочной связи с почвой", указывал в свое время и русский правовед Г.Ф. Шершеневич.

Вместе с тем Н.А. Сыродоев полагает, что "нельзя ту или иную вещь, исходя из данного в ст. 130 ГК РФ определения, по своему усмотрению относить к недвижимости. Режим недвижимости должен распространяться только на те вещи, которые таковыми названы в законе". Очевидно такое утверждение небесспорно. Вряд ли в законе может быть дан исчерпывающий список недвижимого имущества. В нем может содержаться лишь примерный перечень недвижимости, как, например, в ст. 1 закона "О регистрации прав на недвижимое имущество".

Таким образом, наряду с участками недр к недвижимости относятся и природные ресурсы, но не любые, а те, запасы которых обнаружены в процессе поиска и разведки полезных ископаемых и на основе проведенной государственной экспертизы поставлены на баланс, т. е. месторождения полезных ископаемых. Однако в законе в гл. IV "Государственная

________________________

1Суханов Е.А. Закон «О недрах»: проблемы и пути их решения. СПб.: Питер,2002,С.275

регистрация отдельных видов прав на недвижимое имущество и сделок с ним" не регулируются вопросы регистрации прав на природные ресурсы, относящиеся к недвижимости, за исключением регистрации права аренды земельного участка (участка недр). Н.А. Сыродоев в связи с этим отмечает, что, хотя закон не исключает из сферы своего действия участки недр, вряд ли будет иметь место регистрация прав на них. В целях избежания неоднозначного толкования, видимо, в закон "О регистрации прав на недвижимое имущество" в гл. IV может быть введена норма, регулирующая регистрацию прав на природные ресурсы как на недвижимость, в частности, прав на месторождения полезных ископаемых, тем более что, согласно ст. 30 и 32 закона РФ "О недрах", должны оформляться государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственный баланс запасов полезных ископаемых. По смыслу ст. 1 Закона о регистрации, п. 2 ст. 131 ГК РФ кадастровый и технический учет (инвентаризация) могут осуществляться наряду с государственной регистрацией недвижимого имущества.

В России сложилась определенная система ведения государственного земельного кадастра в соответствии с земельным законодательством. Ведется также государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых. Анализ законодательства свидетельствует, что система кадастрового учета земельных участков формируется: принято Положение о порядке ведения государственного земельного кадастра, утвержденное постановлением правительства "О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в РФ" от 25 августа 1992 г.; издан указ Президента "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость" от 11 декабря 1993 г.

Что касается таких объектов недвижимости, как участки недр, месторождения полезных ископаемых, то сложившейся нормативно-правовой базы ведения кадастра месторождений пока еще нет. Имеются лишь отдельные разрозненные подзаконные нормативные акты, например Положение об учете разведанных запасов полезных ископаемых, порядке постановки их на государственный баланс и списания с государственного баланса.

Положение о лицензировании права пользования недрами не увязано с кадастровым учетом месторождений полезных ископаемых. В лицензиях, оформляемых на право пользования недрами, месторождения не упоминаются как объекты недвижимости; в лицензии и лицензионном договоре определяются границы участка недр, координаты угловых точек, прилагаются к лицензии копии топопланов, разрезов и др. Каких-либо сведений о кадастровом учете передаваемого в пользование участка недр или месторождения полезных ископаемых в лицензии и лицензионном договоре не содержится.

Согласно ст. 1 закона "О регистрации прав на недвижимое имущество", кадастровый и технический учет (инвентаризация) объекта недвижимости —это описание и индивидуализация объекта недвижимого имущества, в результате чего он получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других объектов недвижимого имущества. Учет объекта недвижимого имущества сопровождается присвоением ему кадастрового номера.

В связи с предложенным ранее толкованием понятия "недвижимое имущество" и отнесением к недвижимости участков недр и месторождений полезных ископаемых, состоящих на балансе согласно законодательству о недрах, представляется, что в лицензии на право пользования недрами обязательно должны содержаться сведения о кадастровом учете участка недр и месторождения, а право пользования должно быть зарегистрировано в соответствии с законом "О регистрации прав на недвижимое имущество". Такой подход к учету и регистрации специфических объектов недвижимости (участков недр, месторождений полезных ископаемых) позволит осуществлять более эффективное управление активами как со стороны государства-собственника, так и со стороны недропользователя, а также даст дополнительные возможности их использования в хозяйственном обороте.

Таким образом, в отношении природных ресурсов ведения только кадастрового (технического) учета недостаточно. В целях обеспечения публичного порядка владения, пользования и распоряжения такими объектами государственной собственности, как природные ресурсы, необходимо осуществление государственной регистрации прав на них, в частности на месторождения полезных ископаемых, прошедшие экспертизу и состоящие на балансе.1

Только законодательного объявления государственной собственности на недра и содержащиеся в них полезные ископаемые недостаточно; необходимо, по-видимому, вести более строгий учет указанных объектов и соответствующую регистрацию прав на них.

Отдельные вопросы идентификации природных ресурсов как объектов собственности и их учета обсуждаются на страницах информационного издания "Экономика природопользования". В частности, отмечается, что природные ресурсы и объекты (в основном, за исключением земельных) на данный момент не идентифицированы в качестве объектов собственности, а информация о природных ресурсах сосредоточена в ведомственных кадастрах, имеющих ряд существенных недостатков.

В концепции развития горного законодательства Б.Д. Клюкин и О.М. Теплов предлагают в системе специальных законов и издаваемых в их развитие подзаконных актов принять закон об оценке и учете ресурсов недр, закон о государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых и некоторые другие нормативные акты. Полностью поддерживая данные предложения, необходимо отметить, что предпринимаемые ведомственные попытки урегулирования на уровне подзаконных актов отдельных отношений, связанных с оценкой и учетом

___________________________

1Якушев B.C. Недра России: вчера, сегодня, завтра. // Государство и право. 2003.№5.С.12-15

природных ресурсов, практически не решают общей проблемы. Здесь требуется комплексный, системный подход, основные параметры которого определены авторами концепции развития горного законодательства.

Особо подчеркнем, что именно в период нынешних экономических преобразований правовые вопросы идентификации природных ресурсов как объектов государственной собственности и недвижимого имущества, их оценки и учета настоятельно требуют своего разрешения. Одним из шагов в этом направлении является дополнение закона "О регистрации прав на недвижимое имущество" нормами о регистрации прав на отдельные ресурсы, в частности на месторождения полезных ископаемых, состоящие на балансе в соответствии с законом "О недрах".

А согласно ст. 131 ГК РФ, право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре учреждениями юстиции. В случаях, предусмотренных законом, наряду с государственной регистрацией могут осуществляться специальная регистрация или учет отдельных видов недвижимого имущества. Исходя из данных положений Гражданского Кодекса Российской Федерации, можно однозначно заключить, что:

а) участки недр и полезные ископаемые, находящиеся в недрах, относятся к недвижимым объектам. В связи с этим в Законе о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним необходимо отрегулировать процедуру регистрации довольно специфичных объектов —участков недр и содержащихся в них полезных ископаемых;

б) учитывая специфику рассматриваемых объектов, наряду с государственной регистрацией возможно законодательно предусмотреть осуществление специальной регистрации или учета участков недр, составляющих государственный фонд недр, а также, принимая во внимание ранее изложенное, откорректировать положения закона о недрах, регулирующие ведение государственного баланса запасов полезных ископаемых.

В неразрывной связи с учетом ресурсов недр находятся вопросы их экономической оценки. Как отмечает В.М. Питерский, попытки такой оценки предпринимались неоднократно. Однако единая методика пока не выработана, поэтому публикуемые в печати данные об общей стоимости разведанных полезных ископаемых имеют значительный разброс. Первые пересчеты показывают, что по большинству полезных ископаемых доля активных запасов сократится в 2—раза. Следовательно, в такой же пропорции снизится и оценка стоимости недр —до 2—трлн. дол. Автор считает также, что разработка методики оценки активной части разведанных запасов —одно из насущных требований, вызываемых проблемой обеспечения минерально-сырьевой безопасности страны. Следует раздельно оценивать общие ресурсы полезных ископаемых (запасы плюс прогнозные ресурсы), вычленяя из них затем разведанные запасы, а в последних - активную их часть. Подсчет должен осуществляться на основе цен мирового рынка, но без применения каких-либо поправочных коэффициентов, учитывающих выход конечной продукции. Задача геологов —по возможности точнее определить количество и качество разведанных запасов, а уж какая их часть может быть при данном уровне техники и технологии извлечена и с каким экономическим эффектом —это проблема горняков, технологов и переработчиков. В противном случае последние заранее будут ориентированы на хищническую эксплуатацию выявленных месторождений.1

К специальным объектам относятся нефтяные скважины, кустовые площадки. В структуре основных фондов нефтедобывающих предприятий 90% стоимости сооружений приходится на скважины.1 

________________________

1Мамутов В.К. Недропользование в России: правовые основы. Красноярск.: КГУ,2003,С.138

1.4 Государственное регулирование форм

собственности в сфере поиска, разведки и добычи нефти

Выделение отдельных форм собственности имеет чисто прикладной характер, цель его —определение полномочий субъектов рассматриваемых отношений в сфере владения, пользования и распоряжения соответствующими объектами. Как считал В.П. Шкредов, "действительное право собственности по своему объективному содержанию и форме выражения не зависит от государства и законодательства. Государственное регулирование посредством законов придает этому праву лишь общественно признанную, официально дозволяемую и защищаемую государственную форму. Право собственности приобретает тем самым вид, в котором оно существует эмпирически и непосредственно доступно наблюдению. Е.А. Суханов отмечал, что в нашем законодательстве для обозначения правового режима земли и других природных ресурсов используется категория всенародного. В наших условиях общенародная (общественная) собственность как сложная система экономических отношений принадлежности (присвоенности) материальных благ обществу (народу) в целом проявляется в опосредованной, непрямой форме государственного присвоения (государственной собственности), а также в форме прямого, непосредственного достояния (достояния народов).

Не вдаваясь в теоретические исследования понятия "формы собственности", ограничимся замечанием, что следует согласиться с авторами, относящими понятие "формы собственности" к экономическим категориям и считающими, что нормы права собственности регулируют не все вообще отношения собственности, а лишь некоторую их часть, связанную с принадлежностью имущества определенным лицам. Иначе говоря, правовым регулированием охватываются отношения между субъектами по поводу того или иного имущества, а в рассматриваемом нами случае —отношения между субъектами в сфере поиска, разведки и добычи нефти по поводу рассмотренных объектов (участков недр, нефти, геологической информации, нефтяных скважин, кустовых площадок).

Законодательство советского периода исходило из признания единственной формы собственности на недра и их ресурсы —государственной. С изменением экономических отношений изменилась и доктрина исключительной государственной собственности на недра и их ресурсы.

Ю.А. Тихомиров, говоря об общей концепции развития российского законодательства, подчеркивает, что "законодательство о собственности, прежде всего на землю, требует совершенствования разнообразных юридических режимов деятельности граждан и их объединений".

О.М. Теплов и Б.Д. Клюкин в соответствии со ст. 9 Конституции Российской Федерации и ст. 2 закона "О недрах" выделяют такие формы собственности на недра, как частная, муниципальная и иные.

А.И. Перчик отмечает, что закон о недрах установил государственную собственность на недра и их ресурсы, а использование недр может осуществляться предприятиями и организациями любой формы собственности, предусмотренной законодательством, и соответственно добытые из недр полезные ископаемые, а также результат использования других ресурсов недр (энергетических и прочих) и их полезных свойств могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Государственная собственность на недра установлена ст. 9 Конституции Российской Федерации. Однако в отличие от конституций советского периода в ныне действующей Конституции государственная собственность на недра не объявлена исключительной (единственной) формой собственности на недра и ресурсы недр, а определено, что земля, недра, иные природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Закон Российской Федерации "О недрах" при определении форм собственности на недра оказался не столь радикальным. В ст. 1-2 однозначно определено, что недра и содержащиеся в них полезные ископаемые являются государственной собственностью и участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Вместе с тем в ГК РФ в ст. 129, 130, 209 участки недр отнесены к недвижимым вещам и определено, что владение, пользование и распоряжение природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Анализ приведенных законов свидетельствует о несогласованности правовых норм, определяющих формы собственности на недра и их ресурсы (в том числе нефть ).

Нормы, содержащиеся в Конституции, позволяют дать очень широкое толкование права собственности на недра и природные ресурсы, вплоть до установления частной собственности на них.

Закон же "О недрах", являющий собой специальное законодательство, вообще исключает оборотоспособность недр и природных ресурсов, относящихся к государственной собственности.1

В правовой литературе встречаются различные точки зрения по этому поводу. Ряд авторов вслед за законом "О недрах" признают государственную собственность на недра как исключительную, другие считают, что закон "О недрах" не устанавливает окончательно пределов оборотоспособности прав недропользования. В базовой концепции и проекте структуры Горного кодекса Российской Федерации в разделе III "Право собственности на недра" предлагается закрепить право государственной собственности на недра, как и

________________________

1Толстой Ю.К. Комментарий к Закону РФ «О Недрах». СПб.:Нева,2003,С.141

в действующем законе "О недрах"; а также выделить государственный фонд недр, участки недр федерального, регионального и местного значения. Предполагается также выделить право собственности граждан и юридических лиц на общераспространенные полезные ископаемые, находящиеся на поверхности земельного участка и простирающиеся на глубину до пяти метров, а также право собственности на добытые (изъятые) полезные ископаемые и иные ресурсы недр. Формы собственности на подземные сооружения и иное имущество, расположенное в недрах, должны определяться гражданским законодательством. В проекте федерального закона "О государственной собственности на природные ресурсы", который подготовлен рабочей группой комитета политико-нормативной поддержки Центра подготовки и реализации международных проектов технического содействия под руководством канд. экон. наук П.В. Касьянова, в ст. 10 "Формы права государственной собственности на природные ресурсы" предлагается установить, что государственная собственность на природные ресурсы реализуется в следующих формах:

—федеральная собственность;

—собственность субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 11 проекта, может устанавливаться общая собственность на природные ресурсы.

Полагаем, что следует согласиться с наиболее часто встречающимся мнением о необходимости сохранения исключительной государственной собственности на недра и их ресурсы, но лишь до момента добычи последних (в частности, нефти) из недр земли. Исходя из предложенной ранее классификации субъектов, необходимо выделить следующие формы собственности:

а) собственность публичных образований (Российской Федерации, субъектов федерации, муниципальных образований);

б) собственность юридических лиц;

в) собственность граждан.

Отдельно подчеркнем, что предлагаемая классификация форм собственности не противоречит ст. 1-2 закона Российской Федерации "О недрах", где устанавливается исключительно государственная собственность на недра и содержащиеся в них полезные ископаемые, поскольку автор рассматриваем отношения собственности на ресурсы недр в сфере поиска, разведки и добычи нефти; в сфере поиска и разведки действует один правовой режим, а в сфере добычи по действующему законодательству усматривается другой правовой режим ресурсов недр.

Относительно информации о недрах законодатель избрал иной подход: форма собственности на информацию определяется исходя из того, за счет каких источников финансирования геологическая информация получена. Так, в соответствии со ст. 27 закона "О недрах" геологическая и иная информация, полученная за счет государственных средств, является государственной собственностью, а информация, полученная пользователем недр за счет собственных средств, —собственностью этого пользователя. Такой подход предлагается сохранить и в проекте Горного кодекса. В данном случае более правильным было бы говорить об "интеллектуальной собственности на информацию", а не о праве собственности, хотя, несомненно, вопрос этот является дискуссионным.1

Выводы по первой главе

Очевидно, что общественные отношения в сфере поиска, разведки и добычи минеральных ресурсов требуют детальной правовой регламентации. Однако современное состояние рассматриваемых правоотношений характеризуется тем, что правовые нормы в области недропользования разрозненны, часто несогласованны и не обеспечивают Должного правового

________________________

1Гребенников В.В. Комментарий к Закону РФ «О Недрах». М.:Право,2003,С.120

регулирования. В гражданском праве имеются лишь общие положения о субъектах, объектах и содержании права собственности на природные ресурсы недр. Специальное законодательство по недропользованию находится в стадии формирования. В юридической науке имеется ряд исследований по недропользованию в СССР. Работ, посвященных современным отношениям собственности в сфере поиска, разведки и добычи минерального сырья в Российской Федерации, до настоящего времени не существовало. С этой целью анализируются правовые нормы, регулирующие исследуемые правоотношения, дается оценка действия их в сфере поиска, разведки и добычи нефти  (прежде всего на территории Тюменской области), обобщается практика применения соответствующего законодательства.

Следует также отметить, что в современных социально-экономических условиях государства —участники Содружества Независимых Государств, стремясь обеспечить формирование и эффективную деятельность их экономического союза в области изучения, разведки, использования и охраны недр, приняли Горную хартию, в которой главной целью сотрудничества определены взаимопомощь и координация совместных действий в сфере изучения, разведки, использования и охраны недр. Основными направлениями сотрудничества названы поэтапное сближение и гармонизация законодательных и иных нормативных актов, совершенствование правовой базы хозяйственного сотрудничества, разработка новых механизмов эффективного сотрудничества органов государственной власти и управления, а также субъектов хозяйственной деятельности в сфере изучения, разведки, использования и охраны недр.

Глава 2 Роль государства в управление

добычи нефти в Российской Федерации

.1 Особенности государственного регулирования

права собственности на ресурсы недр

Отношения собственности по поводу "вещей" как в России, так и в других государствах традиционно регулировались нормами гражданского права. Развитие общественных отношений, в частности в сфере экономики, требует принципиальных изменений в правовом регулировании отношений собственности. Необходимы такие изменения и в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых.

Действующее законодательство России о недрах устанавливает исключительно государственную собственность на ресурсы недр до момента их добычи (ст. 1-2 закона РФ "О недрах"). Это приводит к непосредственному участию в общественных, в том числе гражданско-правовых отношениях, крупнейшего собственника —государства —в качестве субъекта хозяйственной (предпринимательской) деятельности.

Очень четко и точно специфику участия государства в рассматриваемых общественных отношениях в сфере поиска, разведки и добычи минерального сырья определил В.В. Лаптев, действуя в качестве собственников имущества, государственные и муниципальные образования могут участвовать в правовых отношениях, складывающихся при осуществлении предпринимательской деятельности. Такие отношения, будучи частноправовыми, регулируются гражданским законодательством... В некоторых случаях издаются специальные нормативные акты, регулирующие договорные отношения государства с субъектами предпринимательской деятельности. Примером может служить закон "О соглашениях о разделе продукции" от 30 декабря 1995 г.". Таким образом, государственное предпринимательство и, в частности, отношения собственности в рассматриваемой нами сфере не охватываются нормами гражданского законодательства и порождают новые законы, регулирующие использование государственной собственности на договорных началах.1

Итак, во-первых, регулирование отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи нефти осуществляется как нормами гражданского законодательства, так и специальными законами и подзаконными нормативными актами в силу того, что в этих отношениях участвует государство как специфический субъект правоотношений, а также того, что отношения эти возникают по поводу специфических объектов —нефти, находящихся в исключительной государственной собственности до момента добычи, и информации о недрах (геологической информации), как правило полученной за счет государственных средств.

Во-вторых, в сфере поиска, разведки и добычи нефти наблюдается расширение круга объектов права собственности. В этот круг в рассматриваемой сфере правоотношений входят как материальные объекты, причем специфические —нефть, составляющие часть природных ресурсов, так и нематериальные —информация о недрах (геологическая информация).

Информация о недрах (геологическая информация) как объект права находит все более широкое использование в хозяйственной (предпринимательской) деятельности (включается в число нематериальных активов хозяйствующего субъекта, передается в качестве вклада в уставный капитал) и в связи с этим требует детального специального правового регулирования, помимо норм гражданского и предпринимательского права.

В-третьих, в сфере поиска, разведки и добычи нефти отношения собственности регулируются не только нормами института собственности,

______________________

1Ефимов А.В. Государственное регулирование нефтегазодобывающего комплекса России. М.:Стату,2003,С.136

содержащимися в гражданском законодательстве, но также и нормами земельного, административного, финансового законодательства, а также законодательства о недрах. Нормы земельного и административного законодательства регламентируют порядок отвода земельного участка недропользователю; нормы финансового права определяют условия, порядок, размер платы за пользование недрами и других специальных платежей; законодательство о недрах устанавливает круг собственников, право последних на обладание такими специфическими по своей природе и назначению объектами, как нефть (часть природных ресурсов) и информация о недрах (геологическая информация), а также особый режим их приобретения, использования, отчуждения и защиты, отличный от общего порядка. Нормы законодательства о недропользовании в отличие от норм гражданского законодательства, регулирующего отношения собственности, определяют общие организационно-хозяйственные предпосылки получения в пользование (собственность) указанных специфических объектов, а также специальные условия их хозяйственного обращения. Таким образом, в законодательстве просматривается отдельный правовой режим объектов недропользования нефти, информации о недрах), существенно отличающийся от общего, установленного гражданским законодательством правового режима объектов собственности.

В-четвертых, претерпевает изменения сама сущность права собственности. Анализ законодательных норм, определяющих правовой режим ресурсов недр (нефти) и информации о недрах (геологической информации), свидетельствует о том, что между государством —собственником вышеперечисленных объектов и лицами, получившими участок недр в пользование, складываются специфические отношения. Особенности этих отношений охарактеризованы А.И. Перчиком. В частности, он подчеркивает, что "в соответствии с природными, организационными, технологическими и правовыми особенностями процесс пользования недрами можно представить в виде единой системы, в составе которой можно выделить три самостоятельные подсистемы:

—предоставление участков недр в пользование;

—пользование недрами в соответствии с установленным видом пользования;

—контроль и надзор за соблюдением установленных требований и ограничений при пользовании недрами".

Указанные особенности свидетельствуют о том, что право собственности государства на недра и их ресурсы реализуется с учетом интересов как всего общества, так и отдельных собственников (субъектов права собственности). Мнение о том, что право государственной собственности на природные ресурсы не имеет абсолютного характера, высказано также О.И. Крассовым и Р.Б. Рюминой.

Законодатель устанавливает различные ограничения правомочий собственника. К примеру, предоставление участков недр в пользование осуществляется только на основании лицензионных соглашений или договоров о разделе продукции, заключаемых не произвольно, а в результате проведения аукционов или конкурсов (тендеров). Законодательно также устанавливаются квоты на поставку добываемого минерального сырья; вводятся платежи, связанные с пользованием недрами; устанавливаются стандарты (нормы, правила) в области геологического изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, и т.д.

Таким образом, необходимо отметить следующие особенности регулирования права собственности на ресурсы недр.

. Установление исключительно государственной собственности на ресурсы недр до момента добычи и участие в отношениях собственности крупнейшего собственника —государства.

. Расширение круга объектов права собственности, включение в их число нематериальных объектов, таких как информация о недрах (геологическая информация).

. Комплексное регулирование рассматриваемых отношений нормами различных отраслей права (гражданского, предпринимательского, земельного, административного, финансового).

. Диверсификация содержания права собственности, проявляющаяся в реализации правомочий собственника недр (государства) такими способами, как предоставление участков недр в пользование, установление ограничений в пользовании; контроль и надзор за соблюдением установленных требований и ограничений при пользовании недрами.1

2.2 Проблемы разграничения государственной

собственности на нефтяные ресурсы и определения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами

В сфере отношений собственности на нефть просматриваются две группы проблем:

1) разграничения государственной собственности на нефть;

) разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Рассмотрим первую группу проблем.

Попытки урегулирования вопросов разграничения права собственности на ресурсы недр (нефть) имеются, в частности, во взаимоотношениях органов власти и управления Российской Федерации и Тюменской области, а также Ханты-Мансийского автономного округа. Согласно ст. 21 Устава Тюменской области от 15 июня 1995 г., в областной собственности находятся средства областного бюджета, земля и другие природные ресурсы, информационные ресурсы и иное имущество.

________________________

1Генкин Д.М. Регулирование отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи нефти: правовой аспект. СПб.:Нева,2003,С.149

Разграничение государственной собственности на федеральную, областную и окружную осуществляется совместно федеральными, областными и окружными органами государственной власти в порядке, определенном законодательством.

Более удачной представляется формулировка Устава Ханты-Мансийского автономного округа. В соответствии со ст. 82 формы собственности на землю, ее недра, водные, лесные и иные природные ресурсы определяются законодательством Российской Федерации и Ханты-Мансийского автономного округа. Установление перечня статуса федеральных природных ресурсов, природных объектов, расположенных на территории Ханты-Мансийского округа, производится по взаимному согласию органов государственной власти Российской Федерации и Ханты-Мансийского округа в соответствии с федеральным законом.

В действующих нормах четко определено лишь право государственной (федеральной) собственности на природные ресурсы территориальных вод, континентального шельфа и морской экономической зоны. Так, в одном из основных документов, регулирующих вопросы разграничения собственности, —постановлении Верховного Совета  "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" —установлено, что ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации являются объектами, относящимися исключительно к федеральной собственности.

Указ Президента РФ "Об охране природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны Российской Федерации" от 5 мая 1992 г. также отнес природные ресурсы территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны Российской Федерации исключительно к государственной собственности. Такую же норму  находим в указе Президента РФ "О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" от 24 декабря 1993 г., в соответствии с которым ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны принадлежат к числу объектов, находящихся в федеральной собственности, приватизация которых запрещена.

В ст. 2 указа Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 "О федеральных природных ресурсах"9, содержание понятия "федеральные природные ресурсы" раскрыто через общий перечень таковых. Какие же конкретные объекты, относящиеся к федеральным природным ресурсам, расположены на территориях отдельных субъектов федерации, законодатель не определяет.

Проблемы разграничения права собственности и организации управления недрами и их ресурсами находятся в центре внимания многих ученых —юристов, экономистов, геологов.

Наиболее полно современные проблемы разграничения права собственности на ресурсы недр и пути их разрешения освещены В.М. Питерским. Анализируя опыт основных нефтегазодобывающих стран, он приходит к выводу, что целесообразно внести в  закон "О недрах" изменения, касающиеся фонда недр. При этом следует выделить:

а) фонд месторождений федерального управления, основное назначение которого —удовлетворение текущих и перспективных федеральных потребностей, включая экспортные обязательства, а также создание стратегического резерва, обеспечивающего экстренное удовлетворение дополнительных потребностей при чрезвычайных ситуациях;

б) фонд месторождений совместного федерально-регионального управления, основное назначение которого —долевое участие в обеспечении федеральных потребностей и экспортных обязательств и обеспечение текущих потребностей республик, краев, областей, автономных образований;

в) фонд месторождений местного управления, который должен обеспечивать местные потребности районов и городов.1

При формировании горного законодательства следует разработать и принять в раду других законодательных и подзаконных актов положение "О выделении участков недр федерального, регионального и местного значения".

Действующий закон "О недрах" почти не урегулировал вопросы формирования фондов недр различного уровня и соответственно управления ими. В ст. 2 определено лишь, что государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа, а владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Изложенные в ст. 2 закона общие положения о государственном фонде недр должны быть откорректированы и детализированы либо в самом законе "О недрах", либо в специальном законе "О государственном фонде недр".

При этом содержание предлагаемого блока правовых норм о государственном фонде недр и порядке разграничения управления им должно отражать уже имеющиеся наработки по данной проблеме специалистов как геологической науки, так и права.

В частности, видимо, следует в закон "О недрах" наряду с понятием "государственный фонд недр" ввести понятие "государственный фонд

_________________________

1Братусь С.Н. Государственно-правовое регулирование недродобывающего комплекса РФ. М.:2002,С.104

месторождений", причем выделить в нем фонд месторождений регионального и местного значения, как это предлагает сделать В.М. Питерский, а также определить группы месторождений в зависимости от степени изученности и достоверности. Считаем, что в законе надо не только дать определение, но и установить правовой режим рассматриваемых фондов и групп месторождений, а также привести перечень месторождений федерального, регионального и местного уровня, чтобы избежать столкновения интересов федерации в целом, субъектов федерации, районов, городов. Высказывается, правда, и мнение о нецелесообразности введения таких понятий, как "месторождения республиканского значения", "месторождения местного значения". К примеру, К. Мауленов считает, что введение в Кодекс о недрах Республики Казахстан такого неопределенного и непреодолимого различия между месторождениями республиканского и местного значения распыляет право заключения и контролирования контрактов между многочисленными местными и республиканскими организациями.

Возможно, для Республики Казахстан, действительно, нецелесообразно делить месторождения на федеральные, региональные и местные. Для России же, где конституционно предусмотрено совместное с субъектами федерации распоряжение природными ресурсами, разграничение фонда недр на месторождения федеральные и региональные не только целесообразно, но и необходимо.

Законодательно должны быть определены критерии отнесения месторождений к федеральным, региональным и местным, а также принципы классификации запасов месторождений нефти.

Действующие и поныне Инструкция по применению классификации запасов месторождений, перспективных и прогнозных ресурсов нефти, а также Инструкция о содержании, оформлении и порядке представления в Государственную комиссию по запасам полезных ископаемых при СМ СССР (ГКЗ СССР) материалов по подсчету запасов нефти требуют детальной переработки с учетом мировой практики проведения классификации запасов месторождений и учета ресурсов нефти. Например, авторы, сопоставившие классификации ресурсов и запасов нефти России и США, пришли к выводу, что в США при оценке и учете доказанных запасов нефти принимаются во внимание многочисленные экономические и правовые факторы, присущие американской системе недропользования, вследствие чего запасы многих залежей или их частей не включаются в доказанные. Анализ, проведенный по выборке из более 290 залежей по 50 месторождениям Западной Сибири, показал, что в группу доказанных (в соответствии с одной из классификаций США) переводится от 95 до 100 % суммы запасов категории А+В+С1. Из общей суммы запасов категории С1 по степени изученности доказанным соответствует примерно 70—%. Следует еще раз подчеркнуть, что в классификации запасов США наряду с геологическими, техническими, экономическими факторами учитываются также и правовые.

Таким образом, в целях упорядочения взаимоотношений между Российской Федерацией и субъектами федерации по вопросам недропользования наряду с законодательным разграничением участков недр необходимо также определить правовые критерии формирования классификации месторождений нефти, относимых к уровням федеральному, региональному либо местному.

Вторая проблема заключается в разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами федерации.1

Как отмечают О.И. Крассов и Р.Б. Рюмина, в связи с тем, что субъекты РФ признаются в качестве субъектов права государственной собственности на природные ресурсы, встает вопрос о пределах осуществления ими своих прав собственности. При этом важно учитывать два момента:

_________________________

1Башмаков Г.С. Проблемы правового регулирования нефтегазодобывающего комплекса России. // Закон. 2003.№11.С.23-27

а) Российская Федерация не может осуществлять свои полномочия собственника в ущерб другим государствам; точно так же другие субъекты федерации не могут свободно владеть, пользоваться и распоряжаться своими природными ресурсами в ущерб России в целом и иным ее субъектам;

б) природопользование и охрана окружающей среды являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов федерации. По этим вопросам издаются федеральные законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Тем самым в федеральном законодательстве определяются содержание и параметры компетенции всех субъектов федерации по осуществлению ими своих правомочий собственника.

К этому необходимо добавить следующее.

Полномочия по управлению природными ресурсами должны быть разграничены, а управлять ими субъект федерации должен по согласованию с Российской Федерацией, с центральными органами власти. В свою очередь, последние не должны распоряжаться природными ресурсами без согласования с субъектами федерации. По мнению Н.Н. Осокина, если выбрать такую концепцию, то это позволит сохранить единое экономическое и экологическое пространство России, не разрушив при этом наши национальные богатства. В этом, безусловно, есть смысл.

Вот как, например, строится разграничение полномочий в данной сфере между Российской Федерацией и Ханты-Мансийским автономным округом.

Как свидетельствует председатель Ханты-Мансийского комитета по геологии и использованию недр, в округе создан механизм постоянно действующих комиссий, в значительной мере обеспечивающий согласование интересов округа и федерации в рабочем порядке. Схема управления ресурсами недр на территории округа выглядит следующим образом.

. Постоянно действующая комиссия по лицензированию, возглавляемая двумя сопредседателями —заместителем главы администрации округа по недропользованию и председателем Ханты-Мансийского геолкома, представляющими интересы соответственно округа и федерации. В состав комиссии входят сотрудники комитета по нефти, газу и минеральным ресурсам администрации округа, экономисты, юристы, представители комитета по экологии, комитета по земельным ресурсам и землеустройству, Госгортехнадзора, окружной налоговой инспекции, геолкома. Комиссия рассматривает вопросы, связанные с заключением лицензионных соглашений и выдачей лицензий на пользование участками недр, и дает главе администрации округа и министру природных ресурсов рекомендации по подписанию лицензий. Решения на заседаниях принимаются путем достижения консенсуса.

. Территориальная комиссия по запасам (ТКЗ). Возглавляет ее председатель Ханты-Мансийского геолкома, в состав комиссии входят представители окружного геолкома, Запсибгеолкома, Научно-аналитического центра рационального недропользования, Минтопэнерго, Министерства природных ресурсов, институтов нефтяной отрасли, а также нефтяных компаний (без права решающего голоса). Комиссия создана с целью учета, контроля и оперативного отслеживания изменений запасов полезных ископаемых в округе.

. Территориальная комиссия по разработке месторождений. Создана совместным постановлением Минтопэнерго и администрации округа в целях обеспечения оптимального режима разработки нефтяных месторождений. Комиссия проводит экспертизу и утверждает все материалы, связанные с разработкой месторождений, определяет нормативные уровни добычи, нормы отбора.

. Комиссия по геолого-разведочным работам. Возглавляют ее два сопредседателя —заместитель главы администрации округа и председатель окружного геолкома. Комиссия планирует проведение геолого-разведочных работ в целях обеспечения воспроизводства запасов минерального сырья.

. Комиссия по передаче геолого-разведочных скважин. Председателем является заместитель главы администрации округа, которому комитетом по управлению имуществом делегированы полномочия по распоряжению частью государственной собственности —геолого-разведочными скважинами. В состав комиссии входят представители геолкома, окружного комитета по имуществу, комитета по экологии, Госгортехнадзора и другие специалисты. Задача комиссии —передача геолого-разведочных скважин, находящихся на участках распределенного фонда недр, на баланс компаний, имеющих лицензии на соответствующие участки.

Сложившаяся в Ханты-Мансийском автономном округе система взаимоотношений федеральных и окружных органов управления является той практической основой, которая может послужить дальнейшему развитию законодательства, регулирующего отношения собственности в сфере разведки, поиска и добычи нефти.1

Полагаем, что опыт Ханты-Мансийского округа свидетельствует о необходимости внесения в закон "О недрах" по меньшей мере специальной главы, определяющей порядок разграничения собственности на недра и их ресурсы и управления процессами поиска, разведки и добычи нефти.

Можно наметить следующие концептуальные положения такой главы. Во-первых, это разграничение собственности на недра и их ресурсы (в том числе нефть) путем определения понятий "федеральные", "региональные", "местные ресурсы" и соответственно формирование перечней названных ресурсов.

Во-вторых, необходимость наличия норм о разграничении полномочий между соответствующими федеральными, региональными и местными органами управления по владению, пользованию и распоряжению ресурсами недр.

В-третьих, о чем свидетельствует опыт Ханты-Мансийского округа,

_________________________

1Боголюбов С.А. Комментарий к Закону РФ «О Недрах». М.:Право,2001,С.268

необходимость создания в регионах (субъектах федерации) отдельных подразделений федеральных органов управления (Минтопэнерго РФ, Госгортехнадзора, Министерства природных ресурсов и др.), наделенных полномочиями представлять интересы государства (РФ) в регионах (субъектах федерации) и координировать совместную деятельность региональных и федеральных структур. Некоторые авторы считают, что в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации целесообразно создание органов исполнительной власти на основе консолидации полномочий федеральных органов исполнительной власти и соответствующих органов субъекта федерации по управлению природными ресурсами.

Исходя из накопленного в Ханты-Мансийском округе опыта по сохранению "баланса интересов" федерации и региона, все же следует создавать координирующие органы федеральной власти на местах (в частности, в регионах).

Некоторые субъекты федерации идут по пути принятия своих законов об управлении государственной собственностью. Например, в законе Тюменской области "Об управлении государственной собственностью Тюменской области" заложено правило о том, что "в государственной собственности Тюменской области в соответствии с законодательством о государственной собственности, договором или соглашением, заключаемым органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, находятся наряду с другими объектами земельные участки, иные природные ресурсы и природные объекты". В ст. 3 рассматриваемого областного закона определены государственные органы, уполномоченные на осуществление правомочий собственника в Тюменской области по объектам областной собственности. В данном законе упускается из вида вопрос об управлении объектами собственности, отнесенными к совместному ведению Российской Федерации и субъектов федерации.

Закон РФ "О недрах"(ст. 3, 4) относит к предмету совместного ведения следующее:

а) определение региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, а также выделение участков недр федерального и местного значения;

б) распоряжение государственным фондом недр, за исключением участков, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации;

в) определение условий и порядка взимания платы за пользование недрами, включая установление их предельных уровней по группам полезных ископаемых, установление форм и размеров платы за пользование участками недр федерального значения, а также утверждение договоров на условиях раздела продукции.

Кроме того, в законе содержится правило о том, что Российская Федерация может передавать отдельные полномочия по регулированию отношений недропользования субъектам Российской Федерации.

Данные положения закона в совокупности с п. "в", "г" ст. 11, 72 Конституции РФ дают прямые предпосылки для принятия договора о разграничении предметов ведения и полномочий между субъектами Российской Федерации и федерацией в рассматриваемой нами сфере отношений собственности.

В законах субъектов федерации о недропользовании и управлении собственностью обязательно должны содержаться положения о том, что полномочия субъектов федерации в сфере владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами (в частности, нефтью) реализуются в порядке и пределах, определяемых договором о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенным с Российской Федерацией. В частности, нормой такого содержания следует дополнить закон Тюменской области "Об управлении государственной собственностью Тюменской области". Видимо, необходимо дополнить и ст. 28 Устава Тюменской области положением о том, что к ведению областной Думы также относится определение в соответствии с договором, заключенным с Российской Федерацией, порядка владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами (нефтью), находящимися в Тюменской области.

Таким образом, анализ федерального законодательства и местных правовых норм, касающихся разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами федерации, свидетельствует о том, что в сфере отношений собственности на недра и их ресурсы необходимы совершенствование конституционных положений, разработка специального закона, скорейшее принятие соответствующих договоров о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (там, где они не приняты) и приведение законов субъектов федерации о недропользовании, об управлении государственной собственностью в соответствие со ст. 11, 72 Конституции РФ и ст. 3, 4 закона Российской Федерации "О недрах".1

В связи с опубликованием "Концептуальных положений по решению проблем собственности на природные ресурсы" представляется необходимым рассмотреть основные положения данной концепции по проблемам разграничения полномочий. По мнению авторов, нужно создать механизм постепенного "ненасильственного" решения проблемы, при котором сначала будут более четко определены и разграничены полномочия федерации и субъектов федерации в рамках совместного осуществления владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, а окончательно вопрос будет решаться по мере объективного "созревания" условий для сосредоточения всех или почти всех полномочий в отношении конкретных природных объектов только на одном из уровней (федеральном или субъекта федерации). Одним из основных условий при этом является наличие информационной базы по природным ресурсам и природным

__________________________

1Андреев В.К. Правовое регулирование нефтегазодобывающего комплекса России. М.:Норма,2002,С.130

объектам, в границах которых они находятся, реализуемой в форме комплексных кадастров природных ресурсов. Только на основе кадастров, содержащих экономические оценки ресурсов, можно будет принимать обоснованные решения о целесообразности сосредоточения функций по управлению и права собственности на природные ресурсы на том или ином уровне. При этом для одних природных ресурсов и объектов указанные условия могут иметь место уже сегодня, а применительно к другим могут не сформироваться никогда, поскольку объективно наиболее целесообразным для них будет совместное ведение (владение, пользование и распоряжение, а по сути —собственность).

В отношении собственности на природные объекты (ресурсы), находящиеся в совместном ведении федерации и субъекта федерации, ими заключаются договоры о разграничении предметов ведения (полномочий) по владению, пользованию и распоряжению государственными природными ресурсами.

К компетенции федерации относятся следующие полномочия по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами, находящимися в совместном ведении федерации и субъекта федерации:

—разработка политики (стратегии и тактики) использования и охраны природных ресурсов, находящихся в государственной собственности, исходя из принципов обеспечения перехода к устойчивому развитию, в том числе принципов воспроизводства возобновимых природных ресурсов в количестве и качестве, в которых происходит их потребление;

—принятие федеральных законов в сфере отношений собственности на природные ресурсы;

—планирование и организация научных исследований, имеющих федеральное и глобальное значение;

—разработка нормативных, методических и инструктивных документов по всем аспектам использования природных ресурсов;

—разработка форм поресурсных и комплексных кадастров, методики их составления и ведения;

—определение форм, процедур и условий передачи государственных природных ресурсов (находящихся в совместном ведении) в пользование хозяйствующим субъектам (юридическим и физическим лицам);

—утверждение типовых форм договоров о передаче природного объекта в пользование;

—разработка порядка определения, установления взимания платежей за пользование природными ресурсами;

—обоснование пропорций распределения средств, поступающих в виде платежей за пользование природными ресурсами;

—разработка порядка формирования фондов (системы фондов) воспроизводства природных ресурсов и создание при необходимости соответствующего федерального фонда.

—установление требований к контролю за состоянием и использованием природных ресурсов;

—контроль за применением нормативных, методических и инструктивных документов;

—разработка внешней политики в сфере природопользования и организация международного сотрудничества.

К компетенции субъектов федерации относятся следующие функции по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами, находящимися в совместном ведении федерации и субъекта федерации:

—разработка планов использования и охраны природных ресурсов, находящихся в совместном ведении федерации и субъекта Российской Федерации и расположенных на территории субъекта федерации, исходя из принципов обеспечения перехода к устойчивому развитию, в том числе принципов воспроизводства возобновимых природных ресурсов в том же количестве и качестве, что и потребляемые природные ресурсы, сформулированных в соответствующих документах федерального уровня;

—принятие законов субъекта федерации;

—планирование и организация научных исследований, имеющих региональное значение;

—обеспечение выполнения требований нормативных, методических и инструктивных документов, разработанных федеральными органами власти;

—ведение территориальных поресурсных и комплексных кадастров природных ресурсов на основе методологии, разработанной федеральными органами (имеется в виду создание условий для постепенного перехода к комплексным территориальным кадастрам природных объектов, содержащим экономические оценки, базирующиеся на наилучшем варианте использования многофункциональных природных объектов);

—осуществление передачи государственных природных ресурсов (находящихся в совместном ведении) в пользование хозяйствующим субъектам (юридическим и физическим лицам);

—заключение договоров от имени Российской Федерации о передаче природных ресурсов в пользование;

—установление конкретных ставок платежей за пользование природными ресурсами;

—взимание платежей за пользование природными ресурсами и контроль за правильностью их осуществления;

—создание фонда воспроизводства природных ресурсов субъекта федерации и распоряжение средствами фонда;

—контроль за состоянием и использованием природных ресурсов;

—взыскание штрафных платежей, применение других санкций в отношении пользователей, нарушающих законодательство или условия договора;

—повышение квалификации и переподготовка кадров.1

______________________

1Венедиктов А.В. Нефтегазодобывающий комплекс России. М.:Право,2003,С.147

2.3 Участие органов местного самоуправления

во владении, пользовании и распоряжении нефтяными ресурсами

В соответствии с действующим законом РФ "О недрах" недра и содержащиеся в них полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью. И хотя Конституция РФ допускает частную собственность на землю и другие природные ресурсы (ст. 9, 36), а в ГК РФ установлено правило, что к государственной собственности относятся земля и природные ресурсы, которые прямо не переданы в частную собственность граждан и юридических лиц или в муниципальную собственность (ст. 214 ГК РФ), реалии сегодняшнего дня таковы, что право муниципальной собственности на недра и такие их ресурсы, как нефть и газ, допускается.

Как отмечает В.В. Гребенников, хотя в ст. 28 федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и определено, что экономическую основу местного самоуправления наряду с другим имуществом составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), отдавать этот вопрос целиком на откуп местных сообществ, как это следует из смысла анализируемой статьи, не содержащей каких-либо отсылок к иному законодательству, по меньшей мере неразумно.

Потому-то пока и говорят лишь об участии органов местного самоуправления во владении, пользовании и распоряжении недрами и их ресурсами. В частности, в ст. 1.1 закона "О недрах" содержится утверждение, что органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.

Участие органов местного самоуправления в отношениях собственности на недра и их ресурсы определено законом РФ "О недрах", в соответствии со ст. 5 которого в компетенцию органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования входят:

) участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков;

) развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;

) предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения;

) приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения положений ст. 18 закона "О недрах";

) контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

) введение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде.

Как видим, полномочия местных органов самоуправления затрагивают отношения собственности на нефть лишь при решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков.1

Так, в частности, согласно п. 4.1 Положения о порядке лицензирования

________________________

1Дозорцев В.А. Поиск, разведка и добыча нефти. М.:Статут,2002,С.170

пользования недрами, получение земельных участков во временное пользование или их изъятие осуществляется в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, а также правовыми актами краев, областей и автономных образований.

А в соответствии с земельным законодательством (ст. 28—Земельного кодекса РФ) участие органов местного самоуправления в осуществлении землеотвода заключается в следующем. Заинтересованная организация обращается в местную администрацию с ходатайством о предварительном согласовании места расположения, примерных размеров земельного участка и сроков пользования. По поручению администрации местный комитет по земельным ресурсам и землеустройству производит выбор земельного участка с участием собственников земли, землепользователей, представителей государственных служб, заинтересованных в предоставлении земельного участка.

На этой стадии органы местного самоуправления реализуют также свои полномочия на участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории.

Как отмечалось ранее, при отводе земельных участков недропользователям органы местного самоуправления предпринимают все необходимое, чтобы территории в процессе землепользования разработчиками недр причинялся наименьший ущерб. Так, например, администрация Ханты-Мансийского округа при предоставлении участков недр в пользование в обязательном порядке оговаривает в лицензии такие обязанности недропользователя, как выполнение условий по безопасному ведению работ; проведение экологической экспертизы; возмещение ущерба, наносимого природным ресурсам, в соответствии с действующим природоохранным законодательством; возмещение потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства; выполнение работ с соблюдением закона РФ "Об охране и использовании памятников истории и культуры"; проведение археологической экспертизы и возмещение ущерба за уничтожение или повреждение памятников истории и культуры. При этом отвод земельных участков для разведки и разработки месторождений производится администрацией ХМАО после получения лицензии при соблюдении требований Земельного кодекса  и "Положения о статусе родовых угодий в Ханты-Мансийском автономном округе", утвержденного Советом народных депутатов 7 февраля 1992 г., а также требований окружного комитета по земельным ресурсам и землеустройству.

Кроме того, в лицензии предусматривается, что в целях учета местных интересов между недропользователем и соответствующей местной администрацией ежегодно заключаются соглашения о взаимодействии, которые обязательно представляются в комитет по нефти, газу и минеральным ресурсам администрации Ханты-Мансийского автономного округа и в Хантымансийскгеолком.1

Участие местных органов самоуправления в отношениях собственности на природные ресурсы проявляется также в праве органов местного самоуправления на получение платежей за пользование природными ресурсами (ст. 40 Основ законодательства о местном самоуправлении). Органы местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов федерации получают плату, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами,

2.4 Правовые проблемы трансформации права

государственной собственности на нефтяные ресурсы

В соответствии со ст. 1-2 закона РФ "О недрах добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут

______________________

1Сафиуллин Д.Н. Комментарий к Закону РФ «О Недрах». М.:Статут,2003,С.74

находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности. Очевидно, из этой нормы следует, что с момента добычи из недр нефть могут перейти к различным субъектам права собственности. Конкретный момент перехода, как следует из ст. 1-2 закона, определяется условиями лицензии.

Ст. 12 закона, регламентирующая содержание лицензии, выдвигает как одно из основных условий лицензии и ее составных частей условие о праве собственности на добытое минеральное сырье, а также соглашение о его долевом распределении.

Практика заключения лицензионных соглашений свидетельствует о том, что в части регулирования отношений собственности на добытые ресурсы (нефть), а также определения момента перехода права собственности на минеральное сырье от государства к иным собственникам лицензионные соглашения требуют доработки.

К примеру, в лицензионном договоре, разработанном в Ханты-Мансийском автономном округе и согласованном с Роскомнедрами и администрацией автономного округа, ст. 3, озаглавленная "Право на ведение работ и распоряжение добытыми ресурсами", следующим образом регулирует отношения собственности: "Настоящим договором, а также в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и правовыми актами Владельцу лицензии передаются в распоряжение на праве собственности добытые им нефть".

Поскольку в действующем законодательстве о недрах не находим конкретно определенного момента перехода права собственности на добытое сырье, то, полагаем, этот момент должен быть конкретно и четко определен в тексте лицензии. Необходимость включения условия о моменте перехода права собственности именно в лицензию, бесспорно, вытекает из смысла ст. 12 закона РФ "О недрах", а также п. 8 Положения о лицензировании, утвержденного Постановлением ВС РФ от 15 июля 1992 г. № 3314-1. В п. 8.1 Положения установлено, что лицензия должна фиксировать согласованный уровень добычи минерального сырья, а также содержать соглашение о его долевом распределении. Как отмечает А.И. Перчик, «специфически решается этот вопрос в случае соглашений на условиях раздела продукции. Вся добытая продукция считается государственной, пока она не достигнет по технологической цепочке (извлечение, очистка, первичная обработка, хранение, внутрипромысловый транспорт) так называемой "точки раздела". Именно в этой точке и происходит раздел продукции между государством и владельцем лицензии. Владелец лицензии становится собственником только той части добытой продукции, которую ему государство передало по условиям соглашения в точке раздела. Все технологические операции, которые владелец лицензии или его оператор осуществляют до точки раздела, то есть извлечение полезного ископаемого и другие, он осуществляет в качестве подрядчика государства».

В норвежском законодательстве (в ст. 8 Закона о нефти) четко определено, что право собственности на добытый продукт передается на устье скважины, т. е. вопрос о собственности на нефть не является объектом переговоров между властями и компаниями.1

Переход права государственной собственности влечет за собой внесение изменений в государственный баланс запасов полезных ископаемых, а поэтому, учитывая специфическое значение минеральных ресурсов (нефти и газа) для государства, полагаем, необходимо на уровне закона отрегулировать порядок документального оформления момента перехода права собственности на нефть, представления сведений в соответствующий орган управления государственным фондом недр, а также процедуру списания с государственного баланса. В ст. 31 закона "О недрах" определено, что списание запасов полезных ископаемых с государственного

__________________________

1Суханов Е.А. Закон «О недрах»: проблемы и пути их решения. СПб.:Нева,2002,С.202

баланса осуществляется в порядке, установленном федеральным органом управления государственным фондом недр по согласованию с органами государственного горного надзора. Очевидно, этого совершенно недостаточно. В Законе о недрах должен содержаться целый блок норм, регулирующих порядок документального оформления выбытия ресурсов из государственной собственности. А скорее всего, следует разработать и принять специальный закон о порядке ведения государственного баланса запасов полезных ископаемых. Поскольку Законом о недрах установлен принцип государственной собственности на ресурсы недр, то и закон о ведении баланса запасов полезных ископаемых, являющихся государственной собственностью, должен полностью отражать интересы государства-собственника. Может быть, даже следует предусмотреть необходимость утверждения перечня списываемых с государственного баланса ресурсов представительным органом власти, а на федеральный орган управления государственным фондом недр возложить функции по регистрации перечня списываемых с баланса полезных ископаемых. Процедура фиксации момента перехода права собственности, включения в перечень списываемых полезных ископаемых, составления и представления на утверждение этого перечня должна быть прописана в законе.

Определенная лицензионным соглашением часть добытых из недр полезных ископаемых (нефти) остается в государственной собственности. Очевидно, что правовой режим добытых из недр ресурсов явно отличается от режима находящихся в недрах полезных ископаемых. Располагающиеся в недрах полезные ископаемые относятся к исключительной государственной собственности, частично оборотоспособны, участки недр с содержащимися в них природными ресурсами не могут быть предметом купли, продажи, дарения, а права пользования могут переходить в рамках законодательства о недрах (ст. 1-2 закона "О недрах"). Добытые же из недр полезные ископаемые (нефть) фактически становятся объектом гражданских прав в полном смысле, и, следовательно, их оборот регулируется нормами гражданского права, т. е. принадлежащие государству добытые из недр полезные ископаемые (нефть) могут быть предметом любого гражданско-правового договора. Здесь возникают правовые проблемы, связанные с особенностями учета, транспортировки, реализации добытых из недр нефти и газа, а также финансово-правовые проблемы ценообразования, прибыли, налогообложения. Представляется, что специфика отношений по учету, транспортировке, реализации нефти должна отражаться в законе "О нефти и газе".1

Выводы по первой главе

Таким образом, проблемы права собственности в сфере поиска, разведки и добычи минеральных ресурсов недр в Российской Федерации наряду с другими проблемами нефтяного комплекса безусловно относятся к числу актуальных, однако недостаточно исследованных и требующих комплексного правового регулирования. В число рекомендуемых базовых работ по созданию и совершенствованию законодательных и иных нормативных актов включены: определение состава законодательных и иных нормативных актов, порядка разработки и введения в действие этих актов; определение субъектов и объектов права пользования недрами; определение компетенции органов власти и управления по вопросам изучения, разведки, использования и охраны недр; решение вопросов собственности на геологическую информацию. Представляется, что рассматриваемые нами вопросы отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи минерального сырья в Российской Федерации являются составной частью определенных в названном выше документе общих правовых проблем в области изучения, разведки, использования и охраны недр.

___________________________

1Мамутов В.К. Недропользование в России: правовые основы. Красноярск.:КГУ,2003,С.54

Заключение

В результате проделанной работы, можно сделать следующие выводы.

Государственное управление и регулирование в области добычи нефти в Российской Федерации необходимо из соображения национальной безопасности страны. Государственное управление в данной области поможет отрегулировать постоянство дохода в бюджет страны от добычи нефти, что позволит улучшить социально-экономическое положение большинства населения России и тем самым предотвратит социальный взрыв в стране. Также государственное управление в области добычи нефти поможет установить нормальное политико-экономическое равновесие между центром и регионами.

Анализ законодательства дает основания сделать вывод о том, что правовое обеспечение рассматриваемой нами области общественных отношений явно недостаточно, имеющиеся нормы не отличаются точностью. В связи с этим можно наметить некоторые направления совершенствования правового регулирования отношений собственности в данной сфере.

Следует законодательно определить основные категории института права собственности в сфере поиска, разведки и добычи минеральных ресурсов, такие как "недра", "природные ресурсы", "ресурсы недр", "геологическая информация" или "информация о недрах", "углеводородное сырье" и другие, что должно способствовать упорядочению законодательных актов, приведению их к общему знаменателю.

Необходима систематизация нормативных актов Российской Федерации, субъектов Федерации, ведомств, регулирующих отношения собственности на ресурсы недр.

В законе "О недрах" должна содержаться статья, определяющая круг субъектов отношений собственности на нефть, как находящиеся в недрах земли, так и извлеченные из них, а также регулирующая права и обязанности участников данных отношений.

Требуется установление в законодательстве о недрах единого общего понятия об объектах отношений собственности —информации о недрах, участках недр, ресурсах недр —и их правового режима на различных этапах освоения природных ресурсов, что способствовало бы как совершенствованию законодательства о недрах, так и дальнейшему последовательному развитию общественных отношений в рассматриваемой сфере. Представляется также необходимым принятие специального правового акта о регистрации прав на нефтяные скважины и сделок с ними.

Необходимо принятие федерального закона об управлении государственной собственностью; должны быть устранены несогласованность содержания нормативных актов в сфере управления недрами и их ресурсами, их ведомственная направленность и региональная разобщенность, правовой вакуум в сфере определения правомочий органов власти и управления по владению, пользованию и распоряжению недрами и их ресурсами.

Следует принять специальный закон об информации о недрах, регулирующий правовой режим и порядок использования в хозяйственном обороте специфического объекта отношений собственности —информации о недрах, полученной как за счет государственных средств, так и за счет средств недропользователя. При этом необходимо установить режим государственной собственности на всю информацию о недрах и урегулировать возможность использования информации, являющейся государственной собственностью, на основе договоров коммерческой концессии, а также определить концептуальные положения о единой информационной системе РФ.

Важно отметить особенности отношений собственности на ресурсы недр в современных условиях: установление исключительно государственной собственности на нефть до момента их добычи и участие в отношениях собственности крупнейшего собственника —государства; расширение круга объектов, включение в их число нематериальных объектов; комплексное регулирование рассматриваемых отношений; расширение содержания права собственности, проявляющееся в реализации правомочий собственника недр (государства) такими способами, как предоставление в пользование участков недр, установление ограничений в пользовании, контроль и надзор за соблюдением установленных требований и ограничений. В закон "О недрах" необходимо ввести специальную главу, определяющую порядок разграничения собственности на недра и их ресурсы, а также управления процессами поиска, разведки и добычи нефти и газа. Анализ правовых норм, касающихся разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, свидетельствует о том, что в сфере отношений собственности необходимо принятие договоров о разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и приведение законов субъектов федерации о недропользовании и управлении государственной собственностью в соответствие со ст. 11, 72 Конституции Российской Федерации, ст. 3, 4 закона "О недрах", а также принятие федерального закона об управлении государственной собственностью.

Действующий закон "О недрах" почти не урегулировал отношения по формированию фондов недр различного уровня и управлению ими. В связи с этим в данный закон следует включить понятие "государственный фонд месторождений", определить группы месторождений в зависимости от степени их изученности и достоверности, а также правовой режим названных фондов. Полагаем, что необходимо разработать и принять Закон о государственном фонде недр, а в земельное законодательство ввести корреспондирующие нормы о землях государственного фонда недр.

Законодательно, на уровне Российской Федерации, должны быть отрегулированы отношения пользования недрами между родовыми общинами коренных малочисленных народов Севера и государством, причем законодательство должно быть направлено на признание общины субъектом права и признание за общиной права частной собственности на ресурсы недр месторождений местного значения. Следует законодательно установить порядок документального оформления момента перехода права собственности на нефть. В закон о недрах должны быть включены нормы, регулирующие порядок документального оформления выбытия ресурсов (нефти) из государственной собственности и списания их с государственного баланса с учетом специфических физических свойств нефти. В закон о нефти необходимо включить отдельные правила о порядке передачи этих объектов права и моменте перехода права собственности.

Список использованных источников и литературы

1. Нормативные правовые акты

  1.  Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. М.: Юридическая литература,1993,62с.
  2.  Гражданский Кодекс Российской Федерации. М.: Юридическая литература,1997,962с.
  3.  О недрах: Федеральный закон от 15 апреля 2000 №346-ФЗ. // Собрание законодательства 2000.№ 53.Ст.3457
  4.  О континентальном шельфе Российской Федерации: Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ. // Собрание законодательства 1995.№ 35.Ст.8638
  5.  О федеральных природных ресурсах: Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993. // Собрание законодательства 1993.№56. Ст.9428
  6.  Порядок оценки затрат, произведенных в предыдущие годы на геолого-разведочные работы, и их учета в качестве вклада российской стороны в уставный капитал создаваемых предприятий с участием иностранного капитала: письмо утвержденном Роскомнедрами, Минтопэнерго Российской Федерации и Госкомимуществом РФ  18 августа 1994 г. // Собрание законодательства 1994.№43. Ст.2864

                                                            2. Литература

  1.  Алексеев С.С. Гражданское право. Т.3.М.:Статут,2002.643с.
  2.  Андреев В.К. Правовое регулирование нефтегазодобывающего комплекса России. М.:Право,2002.437с.
  3.  Башмаков Г.С. Проблемы правового регулирования нефтегазодобывающего комплекса России. // Закон. 2003.№11.С.23-27
  4.  Белых B.C. Нефтегазодобывающий комплекс России: правовое регулирование. М.: Право,2003.438с.
  5.  Боголюбов С.А. Комментарий к Закону РФ «О Недрах». М.: Право,2001.638 с.
  6.  Братусь С.Н. Государственно-правовое регулирование недродобывающего комплекса РФ. М.: Статут,2002.365с.
  7.  Венгеров А.Б. Гражданское право. М.: Право,2003. 439 с.
  8.  Венедиктов А.В. Нефтегазодобывающий комплекс России. М.: Статут,2003.249 с.
  9.  Генкин Д.М. Регулирование отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи нефти: правовой аспект. СПб. :Нева,2003.522 с.
  10.  Гребенников В.В. Комментарий к Закону РФ «О Недрах». М.: Право,2003.354 с.
  11.  Дозорцев В.А. Поиск, разведка и добыча нефти. М.: Статут,2002.531 с.
  12.  Ефимов А.В. Государственное регулирование нефтегазодобывающего комплекса России. М.: Статут,2003.395 с.
  13.  Заменгоф З.М. Комментарий к Закону РФ «О Недрах». М.: Статут,2002.349 с.
  14.  Карасс А.В. Ннфтегазодобывающий комплекс России в переходный период. М.: Право,2001.395 с.
  15.  Клеандров М.И. Собственность и недропользование. М.:Инфра,2003.297 с.
  16.  Клюкин Б.Д. Недропользование: раздел собственности. М.: Статут,2002.486 с.
  17.  КорнеевС.М.Комментарий к Закону РФ «О Недрах».М.:Статут,2003.535 с.
  18.  Лаптев В.В. Ннфтегазодобывающий комплекс России на современном этапе.М.: Право,2002.371 с.
  19.  Мамутов В.К. Недропользование в России: правовые основы. Красноярск, Сириус,2003.437 с.
  20.  Минц Б.И. Комментарий к Закону РФ «О Недрах». М.: Статут,2002.278 с.
  21.  Миргазизова Р.Н. Правовое регулирование отношений собственности в сфере поиска, разведки и добычи минерального сырья в Российской Федерации (на примере нефти). Новосибирск: НГУ,2000. 335 с.
  22.  Разовский Ю.В. Сверхприбыль недр. М.: Статут,2001.375 с.
  23.  Сафиуллин Д.Н. Комментарий к Закону РФ «О Недрах». М.: Право,2003.473 с.
  24.  Суханов Е.А. Закон «О недрах»: проблемы и пути их решения. СПб.:Нева,2002.326 с.
  25.  Толстой Ю.К. Комментарий к Закону РФ «О Недрах». СПб.:Питер,2003.648 с.
  26.  Якушев B.C. Недра России: вчера, сегодня, завтра. // Государство и право. 2003.№5.С.12-15


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

7141. Математическое описание двигателя постоянного тока независимого возбуждения 4.27 MB
  Содержание Математическое описание двигателя постоянного тока независимого возбуждения. Расчет параметров двигателя. Расчет контура тока. Расчет контура скорости...
7142. Экономическая эффективность использования основных производственных фондов 607.8 KB
  Экономическая эффективность использования основныхпроизводственных фондов Введение Животноводство является важной отраслью сельского хозяйства,дающей более половины его валовой продукции.Значение этой отрасли определяется не только...
7143. Электронная коммерция на примере интернет-магазина www.OZON.ru 307 KB
  Электронная коммерция на примере интернет-магазина www.OZON.ru Введение Начиная с середины 90-х годов, во всем мире наблюдается рост активности в области онлайновой торговли. Вслед за крупными компаниями, производящими компьютерное оборудование в Се...
7144. Финансирование строительства 183 KB
  ВВЕДЕНИЕ Кардинальная перестройка хозяйственного механизма основана на широком использовании товарно-денежных отношений, присущих рыночной экономике. Важнейшим экономическим инструментом товарно-денежных отношений служит кредит, который способствует...
7145. Исследование RC - автогенераторов для операционных усилителей с мостом Вина 1.76 MB
  Исследование RC - автогенераторов для операционных усилителей с мостом Вина Задание к курсовой работе: Задать номер варианта следующим образом: N=M M - две последние цифры номера зачетной книжки. Значение N определить по форму...
7146. Денежная масса и движение денег во внутреннем экономическом обороте страны 401.38 KB
  Введение Проблемами денег, организации денежного обращения человеческая мысль была занята больше, чем всеми остальными экономическими проблемами. С глубокой древности до наших дней вопросами теории денег занимались экономисты, философы, юристы. И се...
7147. Понятие первобытной культуры. Культура Средневековья и Возрождения 115.5 KB
  Лекция 3. Мировая культура. Часть 1 Шаяхметова А.М., Коровина С.В. А. Понятие первобытной культуры. Б. Культура Древних цивилизаций. В. Античная культура. Г. Культура Средневековья и Возрождения. Понятие первобытной культуры Первобытность - эт...
7148. Основное уравнение передачи по световоду 81 KB
  Основное уравнение передачи по световоду. Рассмотрим волоконный световод без потерь двухслойной конструкции, приведенный на рис...
7149. Построение принципиальной схемы 147 KB
  Построение принципиальной схемы Принципиальная схема строится с учетом помех, фильтров, по входу/выходу, с учётом нагрузок способности, для чего ставятся различные фильтры низких или высоких частот. В результате принципиальные схемы реализуют те же ...