43826

Изучение государственного управления в сфере образования

Дипломная

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Социально-экономическая характеристика образования в РФ 6 Состояние и развитие Российской системы образования Организация системы государственного управления в сфере образования Правовое регулирование образования в РФ

Русский

2013-11-07

67.7 KB

11 чел.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение 3

ГЛАВА 1.  Социально-экономическая характеристика образования в РФ 6

§1.1  Состояние и развитие Российской системы образования 6

§1.2 Основные источники финансирования образовательных учреждений 23

ГЛАВА 2.  Организация системы государственного управления в сфере образования 34

§2.1  Органы государственного управления образованием 34

§2.2  Правовое регулирование образования в РФ 46

ГЛАВА 3. Реализация государственной политики в сфере образования 64

§3.1 Проблемы государственного регулирования образования в РФ 64

§3.2 Государственная политика модернизации образования 67

Заключение 77

Список использованной литературы 82

ВВЕДЕНИЕ

Возросший динамизм социальных процессов в мире, а также изменение в стране социально-экономических отношений выявили множество субъективных и объективных проблем, в том числе и в образовании. Ведущим фактором, обусловливающим их возникновение и определенный застой, является недостаточное осознание того, что смена названных отношений произошла на базовом уровне - произошел принципиальный переход в другую систему координат, который в основе своей имеет: а) иные критерии оценки целесообразности вариантов действий; б) более короткие пути и иные (чем все еще существующие в массовой практике) методы и технологии принятия решений на разных уровнях; в) новые способы финансового обеспечения и другое.

При этом на пути совершенствования управленческой деятельности в образовании следует устранить ряд типичных для образовательных учреждений  страны недостатков: низкую целенаправленность управления; низкую эффективность контроля исполнения решений; устройство действующих механизмов управления таково что они способны реагировать лишь с запозданием; неотлаженность горизонтальных связей между подразделениями.

Основные направления реформирования государственной системы образования (децентрализация управления, демонополизация и др.) в целом обеспечивают разнообразие образовательных услуг населению. Но при этом темпы реформирования деятельности на уровне образовательных учреждений неодинаковы как в пределах одного города и района, так и в разных регионах страны.

Факторы же времени и ускорения темпов развития образовательных учреждений необходимо учитывать поскольку их эффективная деятельность ограничена длительностью сенсетивных (чувствительных) периодов восходящего этапа онтогенеза (индивидуального развития), когда возможны максимальные темпы развития детей, особенно дошкольного периода (последний повышает значимость профессиональной компетентности кадров дошкольного звена в образовании страны).

В настоящее время социально-образовательная сфера во многих образовательных учреждений характеризуется самостоятельным поиском пути и механизмов управления развитием. Это порождает параллелизм, часто мало эффективное использование средств и потерю времени - важнейшего ресурса развития детей. Эти издержки, которые терпит образование в период своего преобразования, связаны с тем, что образуется временной разрыв между “сломом” старой системы управления и созданием новой на основе технологических отношений. При этом анализ условий и проблем на уровне образовательных учреждений зачастую базируется на разрозненных сведениях, полученных как и в практике прошлого, без системного подхода.

Таким образом, решение сложных образовательных проблем (в числе которых и управление процессами - учебным, оздоровительным и др.) - это комплексная задача, требующая серьезного изучения и научно обоснованной тактики действий.

Определенную роль в выяснении сущности характеристик предмета исследования оказали теоретические разработки ученых-юристов, политологов в области государствоведения, права и правотворчества. Среди них следует выделить авторов, посвятивших работы вопросу государственного управления в сфере образования: Алексеева Н.А., Барабанова С.В., Гарбузов С.П., Додонова Л.П., Заборовская О., Козырин А.Н., Кондаков А.М., Певцова Е.А., Саркисов П.Д., Силкин В.В., Шабров О. Ф.

Объектом исследования данной дипломной работы являются процессы развития государственного управления в сфере образования в России.

Предмет исследования — факторы и механизмы модернизации государственного управления в сфере образования в России.

Целью дипломной работы является изучение государственного управления в сфере образования.

Задачи дипломной работы: рассмотреть состояние и развитие Российской системы образования, изучить основные источники финансирования образовательных учреждений, проанализировать систему государственного управления в области образования в РФ в настоящее время, а также основные направления, этапы и меры реализации образовательной политики.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы. Первая глава включает в себя социально-экономическую характеристику состояния и развития образования в условиях рыночной экономики. Вторая глава посвящена рассмотрению организации системы государственного управления в сфере образования. В третьей главе представлены основные направления, этапы и меры реализации образовательной политики.

ГЛАВА 1.  СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОБРАЗОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ

§1.1  Состояние и развитие Российской системы образования

Образование представляет одну из важнейших отраслей непроизводственной сферы. Право на получение образования согласно Закону «Об образовании» является одним из основных и неотъемлемых прав граждан Российской Федерации. Под образованием в Законе РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов), которые удостоверяются соответствующим документом. Гражданам Российской Федерации гарантируется возможность получения образования, без каких - либо условий и ограничений, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, состояния здоровья и т. п. Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность начального, общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и профессионального начального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего, высшего и послевузового профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые.

Рост экономики России определяется множеством разнообразных факторов: увеличением количества ресурсов, повышением их качества и совершенствованием их использования. Подъем благосостояния общества невозможен без создания условий для экономического роста. Это, как правило, требует инвестиций.

Для достижений устойчивого экономического роста инвестиции в образование (т.е. в человеческий капитал) важны не меньше, чем вложения в капитал физический. В США каждый год, затраченный на учебу, повышает заработную плату работника в среднем на 10%. Инвестиции в человеческий капитал связаны с издержками упущенных возможностей. Многие ученые утверждают, что человеческий капитал особенно важен для экономического подъема в стране, поскольку он обеспечивает обществу положительные внешние эффекты.

Социальные выгоды развития образования оценить сложно. Считается, что более образованные члены общества являются более осведомленными избирателями, более законопослушными гражданами и приносят значительную выгоду, так как идеи высококвалифицированных специалистов по совершенствованию технологий становятся достоянием общества, что дает возможность каждому воспользоваться ими. С этим утверждением связана так называемая проблема «утечки мозгов», с которой сталкиваются слаборазвитые страны. Экономическое положение страны, которую покидают квалифицированные специалисты, может ухудшиться. Именно вложения в человеческий капитал, рост ценности человеческого труда становятся важнейшими факторами преобразования экономики, так как человеческий капитал может рассматриваться как запас, который может накапливаться и быть источником более высокого дохода общества в будущем. Образование не только позволяет овладеть старыми, уже накопленными знаниями, но и способствует приобретению новых знаний, а также создает условия для развития более совершенных технологий. Таким образом, развитие образования идет вперед и создает предпосылки для будущего прогресса.

На январь 2007 года численность учащихся в общеобразовательных учреждениях России составила 20,5 млн. человек, в учреждениях начального профессионального образования – 1,7 млн. человек. В средних специальных специальных учебных заведениях обучалось 2,6 млн. студентов, в высших учебных заведениях – 4,7 млн. студентов.

Образование в России - система. В статье 8 Федерального закона "Об образовании" указано, что образование в Российской Федерации представляет собой систему. Любая система - это форма организации определенного количества элементов, "нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей". Положение Закона о системности российского образования является одним из ключевых. Только во взаимосвязи и согласованности всех звеньев этой системы возможно избавиться от ненужного дублирования, "разрывов" и нестыковок между различными ступенями и образовательными программами образовательной системы России и, в конечном итоге, сделать образовательную услугу качественной, а процесс ее предоставления населению - эффективным.

В этой связи справедливо замечание В.Б. Новичкова о том, что законодатель опрометчиво не включил в "совокупность взаимодействующих элементов" системы образования физических лиц, ведь именно человек, а не общество, не государство, является первопричиной, отправной точкой, центральным звеном всей системы образования, в отсутствие которого не мыслится сама система. Гуманистическая направленность всей правовой системы современной России, очевидно, в ближайшем будущем приведет к включению человека в образовательную систему в качестве самостоятельной подсистемы. Введение этой четвертой подсистемы позволит более точно определить права, обязанности и ответственность всех сторон, участвующих в образовательных правоотношениях. Так или иначе, в настоящее время российская система образования включает в себя три подсистемы (или три элемента системы):

- содержательная подсистема;

- функциональная подсистема и

- организационно-управленческая подсистема.

Содержательная подсистема. В это понятие традиционно включают государственные образовательные стандарты и образовательные программы, поскольку именно данные элементы представляют содержательную сторону образования в той или иной стране. Наличие детально проработанных и четких стандартов во всех сегментах образовательной системы, как правило, говорит о высокой системности образования в целом в данной стране. По этому показателю Россия находится далеко не на первом месте. Подтверждение данного тезиса представлено в комментарии к ст. 7 Закона об образовании.

Понятие государственного образовательного стандарта введено статьей 7 Закона об образовании. Эта статья находится в главе I "Общие положения", содержащей базовые понятия образовательного права России. Одновременно с этим, статья, которая регламентирует образовательные программы, а именно статья 9, отнюдь не случайно помещена законодателем в главу II "Система образования". Объясняется это тем, что любой стандарт представляет собой образец, которому должно соответствовать что-либо, например иной документ, непосредственно регламентирующий поведение людей.

Таким образом, государственный образовательный стандарт по отношению к образовательной программе является документом высшего порядка, стандарт первичен. Вместе с тем сам образовательный стандарт наряду с инвариативной или неизменяемой частью включает вариативную часть. По этой причине две образовательные программы, разработанные в соответствии с одним и тем же государственным образовательным стандартом, реализуемые в двух разных образовательных учреждениях, с содержательной точки зрения будут различаться между собой.

Образовательных стандартов может быть сколь угодно много, однако Закон об образовании оперирует понятием "государственный образовательный стандарт". В отличие от всех иных образовательных стандартов, которые могут быть положены в основу конечной образовательной программы, государственный образовательный стандарт санкционирован государством и в связи с этим становится обязательным руководством для разработчика при составлении на его основе образовательной программы.

В России государственный образовательный стандарт состоит из трех компонентов: федерального, регионального и локального, или, как его еще называют, "компонента образовательного учреждения". Первый компонент устанавливает минимальные требования к содержанию основных образовательных программ, уровню подготовленности выпускников, а также устанавливает максимально допустимый объем учебной нагрузки обучающихся.

Второй, региональный компонент, позволяет субъектам Российской Федерации дополнять государственный образовательный стандарт отдельными положениями, отражающими исторические, национально-культурные и иные особенности, которые необходимо учитывать в контексте образования населения, проживающего в определенном регионе. Вместе с тем эти "включения" в государственный образовательный стандарт не должны нарушать общее федеральное образовательное пространство, то есть требования к образовательному стандарту, установленные субъектом федерации, не могут противоречить требованиям, установленным федеральным законодательством.

Наконец, локальный компонент отражает интересы и потребности обучающихся и, одновременно, финансовые, организационные и имущественные возможности конкретного образовательного учреждения. Как правило, этот компонент имеет особенно большое значение в коррекционных образовательных учреждениях, в которых реализуются специальные образовательные программы, например ведется обучение лиц с физическими недостатками либо обучающихся с отклонениями в развитии.

Не все государственные образовательные стандарты утверждаются одним и тем же государственным органом, все зависит от уровня образования, к которому относится государственный образовательный стандарт. Так, государственные образовательные стандарты начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования должны устанавливаться федеральным законодательным органом, то есть порядок их разработки и утверждения должен устанавливаться федеральным законом. Однако до настоящего времени Федеральный закон "О государственном образовательном стандарте общего образования" не принят. Временно федеральный компонент основного общего образования утверждается Правительством РФ, а федеральные компоненты иных уровней образования - Министерством образования и науки Российской Федерации.

Государственные образовательные стандарты и образовательные программы различных уровней являются ключевым элементом российской системы образования, поскольку именно этот элемент определяет характер и сущность взаимосвязей двух других частей данной системы. Основополагающее значение государственных образовательных стандартов и программ, представляющих содержательную подсистему образования, подчеркивает и законодатель, ставя их на первое место при перечислении элементов структуры образования в комментируемой статье.

Действительно, содержательная подсистема определяет как функциональную подсистему (образовательные учреждения), поскольку от содержания определенного государственного образовательного стандарта и соответствующих ему образовательных программ зависят финансовые, кадровые, материально-технические и другие потребности образовательного учреждения, так и организационно-управленческую подсистему образования (органы управления образованием и подведомственные этим органам вспомогательные учреждения и организации, непосредственно не реализующие образовательные программы). В последнем случае в зависимости от уровня и содержания государственного образовательного стандарта определяется круг государственных органов, ответственных за осуществление контроля реализации образовательным учреждением государственного образовательного стандарта соответствующего уровня.

В комментируемой статье закреплено положение о преемственности образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности, которое направлено на придание российскому образованию такого важнейшего в условиях многонациональной России качества, как системность.

Функциональная подсистема. В данную подсистему российского образования входят образовательные учреждения, реализующие образовательные программы и государственные образовательные стандарты, вне зависимости от формы собственности, типа и вида.

В зависимости от того, кто является учредителем, образовательные учреждения могут быть:

- государственными (федеральными или находящимися в ведении субъекта Российской Федерации);

- муниципальными;

- негосударственными (частными, учреждениями общественных и религиозных организаций (объединений)).

Российское законодательство об образовании не содержит исчерпывающего перечня типов образовательных учреждений. В соответствии с п. 4 ст. 12 Закона об образовании различают следующие типы образовательных учреждений:

- дошкольные;

- общеобразовательные, которые далее подразделяются на несколько видов: образовательные учреждения начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования;

- учреждения профессионального образования, также подразделяющиеся на учреждения: начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования;

- учреждения дополнительного образования взрослых;

- учреждения дополнительного образования детей;

- специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии;

- учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей).

Все образовательные учреждения в России являются юридическими лицами. Деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством РФ, и разрабатываемыми на их основе уставами данных образовательных учреждений. Для образовательного учреждения, не являющегося государственным либо муниципальным, типовые положения имеют лишь рекомендательный характер.

Образовательные учреждения России всех организационно-правовых форм, типов и видов, которые реализуют государственные образовательные стандарты, также несут ответственность за реализацию основанных на этих стандартах образовательных программ, используемых образовательными учреждениями в образовательном процессе.

Организационно-управленческая подсистема. Организационно-управленческая подсистема в России является в подавляющем большинстве случаев трехзвенной, поскольку ответственность за управление непрерывным процессом реализации государственных образовательных стандартов, как правило, разделена между тремя основными управляющими субъектами - федеральными органами государственной власти (преимущественно органом межотраслевой компетенции - Минобрнауки РФ), органами государственного управления регионального уровня и локальными органами управления образовательными учреждениями (администрациями образовательных учреждений). Причем такая трехзвенная подсистема управления справедлива в отношении в том числе и частных образовательных учреждений, действующих в Российской Федерации. Исключение составляют муниципальные образовательные учреждения - в этом случае организационно-управленческая подсистема является четырехзвенной: в дополнение к трем вышеуказанным управляющим субъектам добавляются муниципальные органы управления образованием, которые в пределах своей компетенции вправе давать администрациям муниципальных образовательных учреждений обязательные указания, а также осуществлять другие полномочия (см. ст. 31 Закона об образовании).

Федеральные органы исполнительной и законодательной власти несут ответственность за периодическое уточнение один раз в десять лет государственных стандартов основного общего образования (п. 5 ст. 7 Закона об образовании).

Государственные федеральные органы управления образованием и аналогичные органы субъектов Российской Федерации разрабатывают соответственно федеральные и национально-региональные компоненты государственных образовательных стандартов и устанавливают эквивалентность (нострификацию) документов об образовании, выданных в иных государствах, российским аналогам; разрабатывают целевые программы в области образования, прогнозируют развитие сети образовательных учреждений, контролируют исполнение законодательства в области образования, государственных образовательных стандартов.

От организационной деятельности федеральных и региональных органов управления образованием во многом зависит целостность образовательного пространства России и качество образовательной услуги. Деятельность органов управления образованием направлена на обеспечение реализации государственных образовательных стандартов и функционирования системы образования на уровне государственных нормативов.

Таким образом, реализация государственных гарантий права граждан на образование обеспечивается путем создания системы и соответствующих условий для получения образования. В настоящее время понятие «система образования» трактуется как совокупность факторов, обеспечивающих реализацию его социальных функций:

  1.  Сеть образовательных учреждений;
  2.  Образовательные стандарты;
  3.  Образовательные программы;
  4.  Ресурсное обеспеченье – кадровое, научное, методическое, материальное, финансовое;
  5.  Сотрудничество с другими социальными отраслями;
  6.  Управление.

Уровень образования в Российской Федерации не в полной мере отвечает задачам социально-экономического развития страны и быстрого освоения достижений науки. Именно это и требует повысить роль образования как важнейшего фактора долговременного воздействия на экономику, поступательное развитие всего общества. С этой целью необходимо координально улучшить подготовку, использование специалистов, усилить интеграцию науки, образование и произаодство, улучшить качественный состав педагогических кадров, поднять уровень технического оснащения учебных заведений.

В условиях существующей вариативной системы образования в стране возникло большое количество различных типов и видов образовательных учреждений. В начале 90-х годов ХХ века процесс их создания проходит стихийно, статус образовательных учреждений определялся каждым субъектом Российской Федерации самостоятельно. Вместе с тем, решение о создании различного рода учреждений должно приниматься при наличии необходимых условий: соответствующей материальной базы, финансовых ресурсов, подготовленных кадров, учебных программ.

Одно из условий, имеющих прямой выход на обоснованность расходов и эффективное использование средств, - научно обоснованная типологизация образовательных программ и учреждений. Содержание образования определенного уровня и направленности определяют образовательные программы, которые подразделяются на общеобразовательные и профессиональные.

Образовательное учреждение – то, которое осуществляет образовательный процесс, т. е. реализует одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивает содержание и воспитание обучающихся, воспитанников. Образовательные учреждения по своим организационно - правовым формам могут быть государственными, муниципальными, негосударственными.

Гражданский кодекс Российской Федерации относит образовательные учреждения к некоммерческим организациям, поэтому в их наименовании должно содержаться указание о характере образовательной деятельности. В зависимости от реализуемой образовательной программы создаются следующие типы образовательных учреждений:

  1.  дошкольные;
  2.  общеобразовательные, включающие в себя три ступени: начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования;
  3.  начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования;
  4.  дополнительного образования взрослых;
  5.  дополнительного образования детей;
  6.  специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии;
  7.  для детей – сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей);
  8.  другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс.

Схематично виды образовательных учреждений изображены на рис.1.1.

УРОВНИ ОБРАЗОВАНИЯ

ДОПОЛНИТЕЛЬНОЕ

ОСНОВНЫЕ ВИДЫ УЧРЕЖДЕНИЙ ОБРАЗОВАНИЯ

ЯСЛИ – САД

ДЕТСКИЙ САД

ЦЕНТР РАЗВИТИЯ РЕБЕНКА

ШКОЛА

ЛИЦЕЙ

ГИМНАЗИЯ

ВЕЧЕРНЯЯ ШКОЛА

ШКОЛА-ИНТЕРНАТ

ДЕТСКАИЙ ДОМ-ШКОЛА

ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ

ОБЩЕЕ

ТЕХНИКУМЫ

КОЛЛЕДЖЫ

УНИВЕРСИТЕТЫ

АКАДЕМИИ

ИНСТИТУТЫ

АСПИРАНТУРЫ

ДОШКОЛЬНОЕ

ЦЕНТРЫ  ТВОРЧЕСТВА

СПОРТИВНЫЕ ШКОЛЫ

ШКОЛЫ ИССКУСТВ

ИНСТИТУТЫ

ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИЙ

 

Рисунок 1.1 – Основные типы и виды образовательных учреждений

Кроме образовательных учреждений в систему образования включается также широкая сеть учреждений, обеспечивающих учебно - воспитательный процесс, так называемые прочие учреждения: научно – методические центры, медико – психолого – педагогические службы, фильмотеки и видеотеки, централизованные бухгалтерии, службы технического надзора за ходом капитального ремонта и строительства объектов образования, службы по хозяйственному содержанию зданий и др.

Что же представляет Российская система образования сегодня?

В системе дошкольного образования количество учреждений всех форм собственности составляет 49981 единиц, количество обучающихся - 4,2 млн. человек, количество работающих - 1560,7 тыс. человек.

Наблюдается большое сокращение образовательных учреждений - на 1347 единиц, числа обучающихся на 0,1 млн. человек, числа работающих на 40,2 тыс. человек. Такое положение дел объясняется в первую очередь демографическими проблемами, которые в последующие годы будут проявляться и в других сферах образования.

Согласно статистическим данным в системе общего среднего (полного) образования  количество учреждений - 66797 единиц, количество обучающихся - 19,4 млн. человек, количество работающих -2894,6 тыс. человек.

Как видно в данной сфере образования при увеличении количества образовательных учреждений и незначительного количества работающих, число обучающихся сократилось на 0,6 млн. человек. Наиболее контрастно сложившаяся ситуация проявляется в отдаленных районах и в сельской местности. В стране 5604 школ имеют менее 20 человек обучающихся. Более благоприятная ситуация наблюдается в больших городах и мегаполисах. Практика показывает, что позитивные изменения, наблюдаемые на региональном уровне в системе среднего образования, происходят за счет внутренних ресурсов регионов и муниципальных образований, а не благодаря целевому финансированию федеральных программ.

Значимой и напряженной остается проблема сельской школы. В нашей стране 27 % населения проживает в сельской местности, а сельские школы составляют 68 % (примерно 45,5 тысяч единиц) от общего числа школ Российской Федерации. В них обучается более 30 % или 6,3 млн. учеников и работает 40,2 % или 693 тыс. учителей. Из них начальные общеобразовательные учреждения составляют 31 %, основные – 25 %, среднее – 44 %. В сельской местности около 70 % всех школ являются малочисленными, из них более 40 % имеют общее количество учеников до 100 человек. Менее 20 учеников имеют более 5,5 тыс. сельских школ страны. Но это общая ситуация, в которой есть и свои исключения. На Северном Кавказе и на Дальнем Востоке каждая пятая сельская школа вынуждена работать в две-три смены в виду отсутствия необходимого количества учебных классов и большого количества учащихся. Более 60 % сельских школ останется неблагоустроенными. Например, водопровод имеют 58 % сельских школ, центральное отопление – 66 %, канализацию – 37 %. Разница между обеспеченностью городских и сельских школ составляет от 55 до 70 %.

Ежегодно 11 % сельских детей 7-15 лет не садится за парты, что объясняется экспертами закрытием малокомплектных школ, отсутствием или не регулярностью автобусного сообщения, широкомасштабной безопасностью сельских семей. Приведенные факты показывают, что конституционное право на всеобщее обучение и образование реализуется в наши дни в сельской местности неудовлетворительно. В рассматриваемой сфере образования сельские школы вынуждены в первую очередь решать кризисные задачи выживания и самосохранения, а не обновления и развития.

В системе дополнительного образования детей количество образовательных учреждений составляет - 8720 единиц, количество обучающихся - 8,04 млн. человек, количество работающих - 376,8 тыс. человек. Количество образовательных учреждений начального профессионального образования составляет 3872 единиц, количество обучающихся - 1,6 млн. человек, количество работающих - 249,2 тыс. человек. Из общего количества работающих педагогическими работниками являются 157,1 тыс. человек, в том числе с высшим образованием — 89,3 тыс. человек или 56,8 %, со средним специальным образованием - 55,3 тыс. человек или 35,2 %, со средним образованием - 12,6 тыс. человек или 8,0 %. Некоторое сокращение всех показателей в системе начального профессионального образования объясняется в основном проблемами демографического характера и падением престижности отдельных профессий, что является следствием постиндустриального развития экономики России.

Среднее специальное профессиональное образование
по количеству учреждений составляет 2931 единицу, количество обучающихся - 2,4 млн. человек, количество работающих -212,4 тыс. человек. Из общего количества работающих в государственных и муниципальных средних специальных учебных заведениях 159,3 тыс. человек являются штатными преподавателями и внештатными заместителями. Высшее профессиональное образование призвано решить ряд важнейших проблем подготовки специалистов высшей квалификации. Современная экономика все более нуждается в специалистах конкретных узких специальностей, что обуславливает рост количества учебных заведений. В системе высшего профессионального образования количество высших учебных учреждений составило 1336 единиц, количество обучающихся в них составило 5,4 млн. человек, количество работающих - 701,0 тыс. человек.
 

В системе высшего профессионального образования наблюдается рост всех показателей что определяется появлением новых факультетов и созданием негосударственных высших учебных заведений. Формирование системы многоканального финансирования системы высшего образования позволяет активно использовать существующие образовательные модули для обеспечения потребностей российской экономики. Вместе с тем следует отметить заметное ухудшение материальной и лабораторно-экспериментальной базы высших учебных заведений и необходимость совершенствования научной сферы вузовской науки. Проблема здесь не в отсутствии идей, а в отсутствии финансовых возможностей государства.

Дополнительное профессиональное образование является наиболее перспективным направлением в системе развития высшего образования. Согласно статистических данных количество образовательных учреждений составляет 1514 единиц, количество обучающихся - 1,3 млн. человек, а количество работающих - 132,7 тыс. человек.

Схематично система образовани в России представлена на рис. 1.2.

Таким образом, из 145 миллионов граждан нашей страны прямое отношение к системе образования имеют 40,4 млн. человек, а косвенное - практически каждая семья. Следовательно, весь набор экономических и социальных проблем нашего общества как в зеркале отражается в системе образования. Например, возьмем демографическую проблему, которая сегодня частично решается за счет официального и неофициального притока из ближнего и дальнего зарубежья. По прогнозам специалистов-демографов к 2008 году возможно сокращение общего количества обучающихся в российской системе образования на 30-35 %. За последние 10 лет в стране закрылось 2000 школ, а число обучающихся в начальной школе сократилось на 25 %. Если в 2001 году в России было 20 млн. детей, то в 2008 году их будет не более 14 млн. Сложившуюся ситуацию нужно использовать для формирования четкой системы разделения школы на начальную, среднюю и старшую, на укрепление материально-технической и спортивной базы.

Ежегодно в РФ рождается 2 – 2,5 млн. детей

Образование должно войти в состав основных приоритетов российского государства и общества. На современном этапе развития России образование в его неразрывной органичной связи с наукой становится все более мощной движущей силой экономического роста, повышения эффективности и конкурентоспособности народного хозяйства, что делает его одним из важнейших факторов национальной безопасности и благосостояния страны, благополучия каждого гражданина.

Поступают в дошкольные учвреждения после 3-х лет

.                       30%                                      40%

Дошкольные учреждения охватывают около 70 % детей дошкольного возраста

Учатся с 6 лет и заканчивают

1 кл.  11-летней программы

Поступают в школы с 7 лет

Воспитываются

дома и поступают в школы с 7 лет

Восиптываются дома и поступают  в школы в 6 лет

Поступают в дошкольные учвреждения после 3-х лет

Начальная школа (охватывает, практически, 100% детей)

Основная средняя школа ( охватывает, практически, 100% детей)

Поступают в школы в 6 лет

  . 25%                45%                   5%                                     20%                                 5%      

55%

                       .                                                         

Полная средняя школа

     .10%                   10%                10%      10%            10%                    15%                 15%     15%

Повышают уровень своего образования 40% взрослого населения

     10%                    5%                    10%                     10%                     5%        

Рисунок 1.2 – Система образования Российской Федерации

Однако нынешнее состояние образования, его содержание и структура, его материальная база, организационно – экономические и управленческие механизмы, статус педагогического работника не соответствуют современным потребностям развития страны, запросам личности, общества и государства.

Финансовая составляющая реформы образования основывается на следующих принципах:

1.  устойчивые и достаточные бюджетные ассигнования на образование;

  1.   реконструирование потоков финансовых средств;
  2.    создание условий для привлечения дополнительных внебюджетных ресурсов, повышение эффективности и подконтрольности их использования;
  3.   стимулирование увеличения расходов на образование в бюджетах субъектов Российской Федерации, в том числе и на основе целевых федеральных трансфертов.

Таким образом, серьезность положения России в мировом сообществе на данный момент, как никогда, вынуждает государство, а также и его граждан признать уникальность системы образования как социального института, выступающего интегрирующей общественной силой.

§ 1.2  Основные источники финансирования образовательных учреждений

  Вопрос организации системы образования в государстве является одним из центральных. Конституция Российской Федерации установила, что каждый гражданин РФ имеет право на образование. Гарантируется бесплатность и общедоступность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Конституцией также определено, что каждый вправе на конкурсной основе получить бесплатно высшее профессиональное образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении.

  Понятие бесплатности для граждан означает, что расходы на обеспечение образования берет на себя государство, т.е. такие расходы должны быть предусмотрены в соответствующем бюджете.

  Нормативные основы организации образования составляют федеральные законы «Об образовании» и «О высшем и послевузовском образовании». Данные законы также содержат ряд общих норм, регламентирующих вопросы финансирования. В качестве законодательства, в соответствии с которым финансируется деятельность образовательного учреждения, можно назвать Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс  РФ) и федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год. Необходимо заметить, что данные нормативные правовые акты, впрочем, как и весь остальной массив российского законодательства, не содержат определения финансирования. Так же, как и в статье 28 Федерального закона о высшем образовании, термин "финансирование" употребляется для обозначения той ситуации, когда основная деятельность образовательного учреждения осуществляется за счет соответствующего бюджета. То есть, возникающие правоотношения по выделению, использованию и контролю за целевым использованием выделяемых из бюджета средств регулируются нормами финансового (бюджетного), а не гражданского права, и характеризуются публичным методом правового регулирования. Само использование выделяемых государственному или муниципальному образовательному учреждению средств должно происходить с обязательным соблюдением процедуры санкционирования, этапы которой установлены статьями 219 - 227 Бюджетный кодекс РФ. Необходимо, однако, заметить, что содержание пункта первого статьи 41 Закона об образовании с учетом изменений, вступивших в силу с 1 января 2005 года, существенно отличается от предыдущей редакции. В частности, исключено положение о том, что деятельность образовательного учреждения финансируется его учредителем в соответствии с договором между ними. Финансирование, как указано выше, означает регулярное выделение средств из соответствующего бюджета. В условиях, когда бюджет утверждается законом либо актом органа местного самоуправления, утвержденные параметры не подлежат изменению и не могут быть предметом договора, как не может быть предметом договора деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации по доведению соответствующих лимитов бюджетных ассигнований и объемов финансирования до получателя бюджетных средств, в качестве которого выступает образовательное учреждение.

Федеральные государственные образовательные учреждения, государственные образовательные учреждения субъекта Российской Федерации и муниципальные образовательные учреждения являются согласно определению, закрепленному в статье 161 Бюджетный кодекс РФ, бюджетными учреждениями, то есть учреждениями, созданными органами государственной власти Российской Федерации или органами местного самоуправления для реализации некоммерческих (образовательных) целей, их основная (образовательная) деятельность финансируется из соответствующего бюджета.

Необходимым условием для открытия финансирования федерального образовательного учреждения является его включение в Реестр получателей средств федерального бюджета, ведение которого относится согласно п. 5.5 Положения о федеральном казначействе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 N 703, к функциям федерального казначейства. Включение в Реестр получателей средств федерального бюджета может быть осуществлено только по инициативе главного распорядителя средств федерального бюджета. Исходя из содержания Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе федеральных органов исполнительной власти" в качестве такого главного распорядителя выступает Федеральное агентство по образованию, которое уполномочено осуществлять предоставление услуг в сфере образования через подведомственные ему федеральные государственные учреждения. Согласно статье 13 Закона «Об образовании» образовательного учреждения в обязательном порядке устанавливается открытие его счетов в органе казначейства (за исключением негосударственных образовательных учреждений). Порядок открытия и ведения лицевого счета получателя средств федерального бюджета в территориальном органе федерального казначейства регулируется Инструкцией о порядке открытия и ведения органами федерального казначейства лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утвержденной Приказом Минфина России от 31.12.2002 N 142н. Необходимо отметить, что наличие лицевого счета в органе федерального казначейства предполагает отсутствие банковских счетов образовательного учреждения, что соответствует статье 243 Бюджетный кодекс РФ.

Некоторые критерии для установления нормативов финансирования образовательных учреждений определены Типовым положением об образовательном учреждении дополнительного образования детей, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. N 233 и Типовым положением об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 сентября 1997 г. N 1204. Здесь указано, что государственные и местные нормативы утверждаются в расчете на одного ребенка в зависимости от вида учреждения, но должны также учитывать затраты, не зависящие от количества детей. Количество групп и классов в учреждении должно определяться учредителем в зависимости от санитарных норм исходя из предельной наполняемости, принятой при расчете норматива бюджетного финансирования. Типовым положением об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2001 г. N 264, также установлено, что финансирование образовательной деятельности высшего учебного заведения в части реализации различных образовательных программ осуществляется на основе государственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося и предусмотренных для соответствующих видов и типов образовательных учреждений. Для малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами управления образованием образовательных учреждений норматив их финансирования должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся.

Определение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг содержит статья 177 Бюджетный кодекс РФ, согласно которой такие нормативы на единицу предоставляемых услуг разрабатывает федеральный орган исполнительной власти, то есть, для образовательных услуг, Федеральное агентство по образованию, что, однако, входит в противоречие с комментируемой статьей Закона об образовании, согласно пункту 3 которой такие нормативы должны устанавливаться Правительством Российской Федерации. Правительством Российской Федерации, в настоящее время распоряжением от 03.07.1996 N 1063-р, установлены только лишь социальные нормы и нормативы питания, обмундирования, мягкого инвентаря и оборудования в образовательных учреждениях, нормативы наполняемости классов и групп в образовательных учреждениях, нормативы удельных показателей общей площади образовательных учреждений.

Согласно статье 177 Бюджетный кодекс РФ при составлении проекта бюджета выделение средств конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению определяется с учетом нормативов финансовых затрат на единицу поставляемых государственных или муниципальных услуг и задания на предоставление указанных услуг. Необходимо, однако, отметить, что статья 177 Бюджетный кодекс РФ вступает в силу только со дня введения в действие Федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах, проект которого в первом чтении принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 11 июня 2003 года. Проектом данного законопроекта определяется, что финансовые нормативы - денежное выражение минимальных социальных стандартов. При этом минимальные социальные стандарты в образовании определяются законопроектом как требования к качеству и объему предоставления определенного вида бесплатных образовательных услуг гражданам Российской Федерации, необходимых для получения дошкольного, основного общего, начального и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, а также для получения на конкурсной основе высшего образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении.

Изменениями в Закон "Об образовании", вступившими в силу с 1 января 2005 года, упразднены положения, касающиеся возможности и порядка финансирования из бюджета негосударственных образовательных учреждений. Одновременно установлено право образовательного учреждения привлекать дополнительные финансовые средства за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных предусмотренных уставом образовательного учреждения услуг, а также за счет добровольных пожертвований и целевых взносов. Подобные дополнительные, помимо бюджетного финансирования, средства согласно статье 161 Бюджетный кодекс РФ должны быть отражены в смете доходов государственного или муниципального образовательного учреждения в качестве доходов от осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

В настоящее время учет и использование средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности бюджетного учреждения, осуществляется на специальных лицевых счетах в органах федерального казначейства в соответствии с Приказом Минфина России от 21.06.2001 N 46н, зарегистрирован в Минюсте России 19.07.2001 N 2809. Расходование средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности федерального образовательного учреждения должно осуществляться в соответствии с разрешением, утверждаемым главным распорядителем (Федеральным агентством по образованию) своим подведомственным образовательным учреждениям в рамках генерального разрешения, утверждаемого главному распорядителю Министерством финансов Российской Федерации.

Несмотря на то что согласно комментируемой статье привлечение образовательным учреждением дополнительных средств не влечет за собой снижения абсолютных размеров его финансирования за счет учредителя (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования), разумеется, наличие дополнительных ресурсов учитывается вышестоящим распорядителем или главным распорядителем при составлении заявки о выделении бюджетных средств при составлении проекта бюджета на соответствующий год. В силу того, что средства от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности расходуются по отдельной смете, утверждаемой главным распорядителем (распорядителем), использование и получение таких средств должно быть прозрачным.

Финансирование расходов на образование осуществляется из бюджетов всех трех уровней бюджетной системы, причем для каждого уровня определена своя компетенция.

  За счет федерального бюджета финансируются федеральные образовательные учреждения, как правило, это учреждения высшего и среднего профессионального образования. Также из федерального бюджета финансируются расходы по финансированию целевых образовательных программ и проведение научных исследований в области образования.

  Региональные бюджеты финансируют содержание образовательных учреждений, находящихся в ведении субъекта РФ, региональные целевые  образовательные программы, а также финансирование приобретения учебников и учебного оборудования для образовательных учреждений субъекта. Местные бюджеты осуществляют финансирование общеобразовательных школ, учреждений дошкольного и дополнительного образования, целевых образовательных программ. Также за счет местного бюджета финансируются мероприятия по защите прав несовершеннолетних детей. В консолидированном бюджете Российской Федерации расходы на образование составляют около 12% всех расходов.

  В федеральном бюджете на 2006 г. данные расходы составили 117,8 млрд. рублей или 4,4%. В бюджете субъекта РФ –249 млн. рублей или 4,9%, в бюджете муниципального образования 203 млн. рублей или 38% от всех расходов. Приведенные данные наглядно свидетельствуют, что основные затраты на образование связаны с муниципальным уровнем управления.

  Организация финансирования расходов на образование основана на нормативах в расчете на 1 одного обучающегося, с учетом специфики предоставляемых образовательных услуг.

В соответствии со статьей 41 закона «Об образовании» деятельность образовательного учреждения финансируется его учредителем в соответствии с договором между ними. Финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе государственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждым типу, виду и категории образовательного учреждения. Федеральные нормативы финансирования образовательных учреждений ежегодно устанавливаются федеральным законом, принимаемым одновременно с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год и являются минимально допустимыми.

Региональные и местные нормативы финансирования должны учитывать специфику региональной социально-экономической ситуации и быть достаточными для покрытия средних на данной территории текущих расходов, связанных с образовательным прцессом и эксплуатацией здания, сооружения, и штатного оборудования образовательного учреждения.

Схема финансирования государственного и муниципального образовательных учреждений определяется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов.

Образовательное учреждение независимо от его организационно - правовой формы в праве привлекать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, дополнительные финансовые, в том числе валютные, средства за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных предусмотренных уставом образовательного учреждения  услуг, а также за счет добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц.

Основой государственных гарантий получения гражданином образования в пределах стандартов является государственное или муниципальное финансирование.

Средства бюджета служат основным источником финансового обеспечения расходов на образование во многих странах мира, включая Россию. Необходимость бюджетного финансирования сферы образования обусловлена в первую очередь свойствами образовательных услуг как общественного товара, их ролью в социально – экономическом развитии любой страны.

Почти всегда государственная поддержка университетов осуществлялась прямой передачей им финансовых средств от правительства (бывший СССР, в том числе, Украина) или через промежуточную, буферную организацию (Индия, Великобритания, Япония и др.). Общая схема финансирования показана на рис. 1.3.

При государственном финансировании оказалось не так важно, осуществляется ли оно непосредственно или через буферную организацию, основной вопрос возник в другой плоскости: должны ли выплаты осуществляться непосредственно университетам, как это происходит сейчас, или студентам? А может быть, лучше использовать эти подходы как взаимодополняющие?

ПРАВИТЕЛЬСТВО

БУФЕРНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ

ГОС.  ОРГАНЫ  УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ

ВАУЧЕРЫ

КРЕДИТЫ

ГРАНТЫ

ПО РЕЗУЛЬТАТАМ

ПО ЗАТРАТАМ

СТУДЕНТЫ

ПЛАТА ЗА ОБУЧЕНИЕ

ВУЗЫ

Рис.1.3. Схемы финансирования вузов

   

При ответе на этот основной вопрос необходимо рассмотреть два принципиальных подхода к роли высших учебных заведений: при одном подходе вузы рассматриваться как организации, обслуживающие интересы общества и государства, а при другом - как коммерческие предприятия, предоставляющие услуги отдельным лицам (студентам), которые, в свою очередь. используют образование с целью получения дополнительных доходов в перспективе. При первом подходе все или большую часть расходов на образование несет государство, при втором подходе - студенты (стрелки 1 и 2 на рис. 1). Последний вариант в условиях рыночных отношений получает все более широкое распространение, так как у этого подхода оказалось три основных преимущества:

  1.  университеты в учебном процессе реагируют на потребности студентов
  2.  ресурсы вуза приобретаются в основном за счет средств студентов развивается конкуренция за студентов.

Однако рыночно-ориентированный подход практически не срабатывает во многих странах, где неразвит или деформирован рынок труда и студенты не видят прямых выгод от инвестирования средств в образование. Эффект рынка можно получить и не привязываясь полностью к студенческой плате. Как показано на рисунке (стрелка 1), государственные средства могут поступать в вузы через студентов с помощью грантов, ваучеров и займов, что в равной мере порождает конкуренцию между университетами. Поэтому "рыночный" подход не является полной альтернативой "государственному". Его скорее нужно рассматривать как дополнительный, вспомогательный подход.

Для условий России это означает целесообразность отказа от прямого финансирования вузов.

ГЛАВА 2.  ОРГАНИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

§2.1  Органы государственного управления образованием

Органы управления образованием являются одним из трех взаимодействующих между собой элементов (звеньев) системы образования. Деятельность таких органов направлена на обеспечение государственных образовательных стандартов и функционирования системы образования на уровне государственных нормативов.

В Российской Федерации могут создаваться и действовать как государственные (федеральные и субъектов Российской Федерации), так и муниципальные органы управления образованием. Система органов управления образованием включает три уровня:

1) федеральный уровень, на котором создаются и действуют федеральные (центральные) государственные органы управления образованием и федеральные ведомственные органы управления образованием;

2) региональный уровень, на котором создаются и действуют государственные органы управления образованием субъектов Российской Федерации;

3) местный уровень, на котором создаются и действуют муниципальные органы управления образованием.

Если государственные органы управления образованием создаются решением соответствующего органа исполнительной власти по согласованию с соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти, то муниципальные органы могут создаваться и действовать по решению соответствующих органов местного самоуправления. Создание муниципальных органов управления образованием не является обязательным.

Проводимая сейчас в России административная реформа внесла существенные коррективы в организацию управления образованием на федеральном уровне.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"  в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ федеральный министр.

В установленной сфере деятельности министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.

К таким функциям относятся:

- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

- выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты. При этом она, как правило, не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства.

В пределах своей компетенции оно издает индивидуальные правовые акты. В установленной сфере деятельности оно не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование и функции по контролю и надзору.

Положение о Министерстве образования и науки РФ было утверждено Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 года N 280, согласно которому Минобрнауки России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, опеки и попечительства, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.

В его ведении находятся несколько федеральных служб и агентств: Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральное агентство по науке и инновациям и Федеральное агентство по образованию.

В Положении перечислены основные полномочия Министерства. Выделим лишь те, которые связаны со сферой образования:

1) вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства;

2) принимает следующие нормативные правовые акты:

- порядок подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, включая профессиональное образование, подготовку, переподготовку и повышение квалификации рабочих и специалистов в федеральных образовательных учреждениях; перечень профессий (специальностей), по которым осуществляются профессиональное образование и профессиональная подготовка в образовательных учреждениях;

- положение и порядок создания филиалов федеральных государственных учреждений высшего и среднего профессионального образования;

- формы документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации, порядок их выдачи, включая подтверждение, признание и установление эквивалентности этих документов за рубежом в соответствии с международными договорами Российской Федерации;

- ежегодно на основе экспертизы федеральные перечни учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию при осуществлении образовательного процесса в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию, и порядок проведения экспертизы учебников;

- положение о порядке замещения должностей работников государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования;

- положение об аспирантуре и докторантуре в высших учебных заведениях и научных организациях независимо от ведомственной принадлежности;

- федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, федеральные требования к содержанию образования, общеобразовательным и профессиональным образовательным программам, учебным планам;

- положение об итоговой аттестации выпускников образовательных учреждений;

- положение о формах получения выпускниками образовательных учреждений золотой и серебряной медалей;

- порядок аттестации руководящих и педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, а также установления образовательных цензов для педагогических работников;

- порядок приема всех категорий обучающихся, порядок перевода обучающегося из одного учебного заведения в другое;

- порядок развития многоуровневой непрерывной системы профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров;

- порядок формирования федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических кадров образовательных учреждений и работников органов управления образованием;

- порядок установления федеральным органам исполнительной власти, другим распорядителям средств федерального бюджета, имеющим в ведении образовательные учреждения профессионального образования, контрольных цифр приема граждан, обучающихся за счет средств федерального бюджета;

- порядок передачи на усыновление (удочерение) гражданам детей, являющихся гражданами Российской Федерации;

- порядок функционирования и развития сети специальных учебно-воспитательных и реабилитационных учреждений для детей и подростков;

- порядок присуждения премий Президента Российской Федерации и премий Правительства Российской Федерации в области образования, науки и техники;

- иные нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственных Министерству федеральных служб и федеральных агентств.

3) проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности;

4) обобщает практику применения законодательства Российской Федерации и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;

5) осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Министерства и реализацию возложенных на Министерство функций;

6) организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;

7) взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности.

Минобрнауки России возглавляет Министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Минобрнауки России полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности. Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством РФ. Количество заместителей устанавливается Правительством РФ.

Положение о Рособрнадзоре было утверждено Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 года N 300, в котором Рособрнадзор назван федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области образования и науки. Он находится в ведении Минобрнауки России. Среди полномочий Рособрнадзора в сфере образования отметим следующие:

1) осуществляет контроль и надзор:

- за исполнением законодательства Российской Федерации в области образования;

- за качеством образования в образовательных учреждениях и подготовки выпускников образовательных учреждений по завершении каждого уровня образования;

- за деятельностью советов по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационных советов), ученых (научно-технических) советов образовательных учреждений по вопросам присвоения ученых званий работникам образовательных учреждений;

2) осуществляет лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию образовательных учреждений и их филиалов, а также научных организаций (в сфере послевузовского и дополнительного профессионального образования);

3) осуществляет организационное и техническое обеспечение работы Высшей аттестационной комиссии;

4) рассматривает в установленном порядке вопросы присвоения ученых званий профессора по специальности и профессора по кафедре, доцента по специальности и доцента по кафедре, присуждения ученых степеней доктора и кандидата наук и выдает соответствующие аттестаты и дипломы установленного образца, а также рассматривает вопросы лишения (восстановления) указанных ученых званий и степеней;

5) выдает разрешения на создание советов по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационных советов), устанавливает их компетенцию и определяет перечни научных специальностей, по которым им предоставляется право приема к защите диссертаций;

6) подтверждает, признает и устанавливает эквивалентность документов об образовании, ученых степенях и званиях, полученных за рубежом и в Российской Федерации, и выдает соответствующие документы;

7) осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на нее функций;

8) организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение обращений граждан, принимает по ним решения и направляет заявителям ответы в установленный законодательством Российской Федерации срок;

9) взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;

10) проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Службы, а также на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности;

11) осуществляет в установленном порядке проверку деятельности образовательных учреждений;

12) осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности.

Рособрнадзор возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению Министра образования и науки РФ. Руководитель Рособрнадзора несет персональную ответственность за выполнение функций, возложенных на Службу. Он имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Министром образования и науки РФ по представлению руководителя Службы.

Положение о Рособразовании утверждено Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 года N 288. Это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере образования, воспитания, молодежной политики и развития общедоступных образовательных ресурсов.

Федеральное агентство по образованию осуществляет следующие полномочия:

1) проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности, в том числе для обеспечения нужд Агентства;

2) осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в установленной сфере деятельности, в том числе имущества, переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и казенным предприятиям, подведомственным Агентству;

3) осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на него функций;

4) осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых программ;

5) взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;

6) организует повышение квалификации и переподготовку научно-педагогических работников государственных учреждений высшего профессионального образования и государственных научных организаций, действующих в системе высшего и послевузовского профессионального образования;

7) осуществляет:

- определение для образовательных учреждений профессионального образования, находящихся в ведении Агентства, контрольных цифр приема граждан, обучающихся за счет средств федерального бюджета, а также квот по целевому приему;

- размещение на конкурсной основе среди высших учебных заведений, имеющих государственную аккредитацию, государственного задания по подготовке специалистов с высшим профессиональным образованием, в том числе инженерных и научных кадров для оборонных отраслей промышленности;

- распределение между образовательными учреждениями квот на стипендии Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, иные именные стипендии и назначение их в установленном порядке;

- открытие в установленном порядке аспирантур и докторантур в образовательных учреждениях высшего и дополнительного профессионального образования и научных организациях;

- утверждение на установленный законодательством Российской Федерации срок избранных общими собраниями (конференциями) образовательных учреждений высшего профессионального образования, находящихся в ведении Агентства, ректоров (директоров), а при наличии вакантной должности ректора возложение исполнения его обязанностей на одного из проректоров;

- оформление в установленном порядке соответствующих документов для выезда за границу обучающихся, воспитанников и работников сферы образования;

- организует конгрессы, конференции, олимпиады, семинары, выставки и другие мероприятия в установленной сфере деятельности;

- осуществляет экономический анализ деятельности находящихся в ведении Агентства государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в организациях, находящихся в ведении Агентства, проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса;

- осуществляет прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;

- осуществляет иные функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности.

Рособразование возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению Министра образования и науки РФ. Руководитель Рособразования несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Агентство функций.

К Федеральным ведомственным органам управления образованием относятся федеральные органы исполнительной власти в определенной отрасли компетенции, наделенные управленческими полномочиями в области образования.

Целый ряд образовательных учреждений находятся в ведении федеральных отраслевых министерств и ведомств. Так, в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 12 января 2005 года N 16-р в Перечень образовательных учреждений, находящихся в ведении Минэкономразвития России, включены Государственный университет - Высшая школа экономики, Всероссийская академия внешней торговли, Московский институт международного бизнеса при Всероссийской академии внешней торговли, Высшая коммерческая школа при Всероссийской академии внешней торговли, "Высшие курсы иностранных языков (Центр) Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации" и др.

Большое количество образовательных учреждений находятся в ведении Министерства обороны РФ, Министерства внутренних дел РФ, Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, Министерства транспорта РФ, Министерства сельского хозяйства РФ или в ведении федеральных агентств вышеуказанных министерств и др. "Отраслевые" министерства осуществляют управленческие функции по отношению к находящимся в их ведении образовательным учреждениям. Соответствующие функции чаще всего возлагаются на управления (департаменты) кадров и учебных заведений, создаваемые в структуре "отраслевых" министерств и ведомств.

Органы управления образованием в субъектах Российской Федерации учреждаются под разными названиями (главное управление образования администрации области, министерство образования республики или области и т.д.). Статус этих органов определяется, как правило, в законах об образовании субъекта Российской Федерации.

Органы управления образованием в субъектах Российской Федерации контролируют исполнение законодательства в области образования и реализацию прав обучающихся, осуществляют межведомственную координацию по вопросам образования, осуществляют управление государственными образовательными учреждениями данного субъекта Российской Федерации, разрабатывают национально-региональный компонент государственных образовательных стандартов, лицензирование образовательных учреждений и т.д.

В структуре местной администрации могут создаваться органы управления образованием (управления и отделы образования). Такие органы осуществляют управление муниципальными образовательными учреждениями, формирует различные экспертные и аттестационные комиссии и т.д.

В пункте 6 ст. 37 Закона «Об образовании» закрепляется, что органам управления образованием подконтрольны подведомственные им образовательные учреждения. В случае нарушения образовательным учреждением законодательства Российской Федерации в области образования и (или) своего устава государственные органы управления образованием имеют право своим предписанием приостановить в этой части деятельность образовательного учреждения. Окончательное же решение по данному вопросу принимает суд.

§2.2  Правовое регулирование образования в РФ

Образование - сложный и целенаправленный процесс, который включает различные виды обучения (образования) и образовательных учреждений. К ним относятся: общеобразовательные - начальные, основные, средние школы, лицеи, гимназии; начальное профессиональное образование - профессиональные училища и центры, профессиональные лицеи -центры непрерывного профессионального образования, учебно-курсовые комбинаты, учебно-производственные центры, технические школы и др.; среднее специальное образование - техникумы, училища, колледжи, техникумы-предприятия (учреждения); высшее специальное образование - университеты, академии, институты, колледжи. Между этими образовательными учреждениями имеются существенные различия, определяемые уровнем и характером получаемого образования и установленные в типовых положениях об образовательных учреждениях.

Законодатель выделяет два уровня нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования: федеральный и региональный. В свою очередь, как федеральное, так и региональное законодательство об образовании включают законодательные и иные нормативные правовые акты.

Федеральные законы в области образования принимаются для того, чтобы:

- разграничить компетенцию и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

- регулировать в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации (и в этой части федеральные законы в области образования являются законами прямого действия и применяются на всей территории Российской Федерации);

- вводить общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии с которыми те осуществляют собственное правовое регулирование в области образования.

Субъекты Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией могут принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования. Более того, законодатель устанавливает, что региональные законы и иные нормативные правовые акты в области образования не могут ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с законодательством Российской Федерации в области образования.

2. Федеральный уровень законодательства об образовании.

На федеральном уровне законодательная основа правового регулирования отношений в сфере образования представлена:

1) Конституцией РФ;

2) Законом об образовании;

3) Федеральным законом о высшем образовании;

4) иными "профильными" федеральными законами, т.е. законами, принятыми для регулирования отношений, складывающихся исключительно в области образования;

5) "непрофильными" законами, содержащими отдельные нормы, регулирующие отношения в сфере образования.

1. Конституция РФ.

Статья 43 Конституции РФ целиком посвящена образованию. В ней закрепляется право каждого на образование. Наряду со ст. 43 отдельные положения, регулирующие отношения в образовании, содержатся и в других статьях Основного закона Российской Федерации: так, в ст. 72 (п. 1) общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; в ст. 114 устанавливается, что Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области образования.

2. Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании".

Закон об образовании регулирует систему общественных отношений, складывающихся в образовании, под которым законодатель понимает "целенаправленный процесс воспитания и обучения человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)" (преамбула Закона об образовании).

В Законе об образовании регламентируются вопросы, общие для всех элементов и уровней системы образования в Российской Федерации.

3. Федеральный закон от 22.08.1996 N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".

Принятый через четыре года после появления базового закона - Закона об образовании, - Федеральный закон о высшем образовании развил, конкретизировал и уточнил основные положения Закона об образовании применительно к сфере высшего и послевузовского профессионального образования. Федеральный закон о высшем образовании регулирует различные виды общественных отношений, связанных с получением высшего профессионального образования, обучения в аспирантуре и докторантуре, присвоением ученых званий и присуждением ученых степеней и т.д.

В указанный Закон неоднократно вносились изменения и дополнения, как законами, так и решениями Конституционного Суда РФ. Так, в текст Закона изменения и дополнения вносились:

в 2000 г. - два раза (ФЗ от 10.07.2000 N 92-ФЗ; от 07.08.2000 N 122-ФЗ);

в 2002 г. - один раз (ФЗ от 25.06.2002 N 71-ФЗ);

в 2003 г. - три раза (ФЗ от 10.01.2003 N 11-ФЗ, от 05.04.2003 N 41-ФЗ; от 07.07.2003 N 119-ФЗ);

в 2004 г. - один раз (ФЗ от 22.08.2004 N 122-ФЗ).

Действие ряда норм Закона "Об образовании" в части, не обеспеченной финансированием из федерального бюджета, неоднократно приостанавливалось федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год (например, ФЗ от 27.12.2000 N 150-ФЗ, от 30.12.2001 N 194-ФЗ, от 24.12.2002 N 176-ФЗ, от 23.12.2003 N 186-ФЗ).

4. Иные "профильные" федеральные законы.

В системе актов российского законодательства, регулирующих отношения в образовании, наряду с Законом об образовании и Федеральным законом о высшем образовании присутствуют и другие законодательные акты, принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования. Например: Федеральный закон от 10.04.2000 N 51-ФЗ "Об утверждении Федеральной программы развития образования", Федеральный закон от 12.07.1995 N 100-ФЗ "Об исключительном праве на поступление в учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования выпускников школ, пострадавших от землетрясения в Охинском районе Сахалинской области".

5. "Непрофильные" законы, содержащие правовые нормы, которыми регулируются отношения в сфере образования.

Эти законы занимают особое место в механизме правового регулирования отношений в сфере образования. Большое количество таких законов, их "разнокалиберность" (в одних законах содержится одна - две статьи по образовательной проблематике, в других - целые главы), частые случаи столкновений норм таких законов с нормами, содержащимися в "профильных" законах об образовании, - эти и ряд других причин делают весьма актуальной задачу систематизации законодательства в сфере образования. Многочисленные "непрофильные" законы можно попытаться объединить, с известной долей условности, в следующие группы:

а) федеральные законы, в которых регламентируются общие вопросы организации образования в Российской Федерации (например, Закон Российской Федерации от 25.10.1991 N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации"; Федеральный закон от 26.09.1997 N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях"; Федеральный закон от 23.08.1996 N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике"; Федеральный закон от 17.06.1996 N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии", Федеральный закон от 24.05.1999 N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом");

б) федеральные законы, в которых содержатся нормы о специальных видах (направлениях) образования (например, гигиеническое воспитание и обучение - Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; военное образование и военная подготовка - Федеральный закон от 27.05.1998 N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", Федеральный закон от 28.03.1998 N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", Федеральный закон от 06.02.1997 N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"; экологическое образование - Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"; спортивная подготовка - Федеральный закон от 29.04.1999 N 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации"; религиозное образование - Федеральный закон от 26.09.1997 N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях"; подготовка кадров для таможенных органов - Федеральный закон от 21.07.1997 N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации"; обучение и профессиональная подготовка по охране труда - Федеральный закон от 17.07.1999 N 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации"; профессиональное образование осужденных к лишению свободы - Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 08.01.1997 N 1-ФЗ);

в) федеральные законы, в которых устанавливаются различные льготы участникам образовательных отношений (например, Закон РФ от 15.05.1991 N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральный закон от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", Федеральный закон от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Федеральный закон от 25.07.2002 N 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе");

г) федеральные законы, регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения субъектов образовательных отношений (например, Федеральный закон от 07.08.2000 N 122-ФЗ "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации", Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001 N 197-ФЗ;

д) федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экономики и финансов высшего и послевузовского образования (например, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Закон РФ от 11.10.1991 N 1738-1 "О плате за землю") и др.

Подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере образования, могут быть объединены по принципу убывания юридической силы в следующие группы:

1. Указы Президента РФ, среди которых можно выделить:

а) указы, принятые исключительно для регулирования отношений в сфере образования (например, Указы Президента РФ от 11.07.1991 N 1 "О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР", от 24.12.1996 N 1759 "О приведении нормативных правовых актов Президента РФ в соответствие с Федеральным законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", от 12.04.1993 N 443 "О неотложных мерах государственной поддержки студентов и аспирантов образовательных учреждений высшего профессионального образования", от 27.03.1996 N 424 "О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений Российской Федерации"); б) указы, содержащие отдельные положения, которые касаются проблематики образования (например, основы государственного управления системой образования закреплены в Указах Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и от 20.05.2004 N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти").

2. Постановления Правительства РФ, которые также могут быть посвящены целиком регулированию образования (например, от 05.07.2001 N 505 "Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг", от 18.10.2000 N 796 "Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности", от 05.04.2001 N 264 "Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации") либо могут содержать отдельные положения, регулирующие некоторые отношения в сфере образования (например, Постановление Правительства РФ от 13.09.1994 N 1047 "Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти", от 27.07.2001 N 564 "О Федеральной целевой программе "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года").

3. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые по вопросам образования.

Этот многочисленный и разнообразный массив нормативных правовых актов, в свою очередь, можно условно объединить в следующие группы:

1) нормативные правовые акты Министерства образования и науки РФ (ранее - Министерства образования РФ) (например, Приказы Минобразования России от 25.03.2003 N 1154 "Об утверждении Положения о порядке проведения практики студентов образовательных учреждений высшего профессионального образования", от 10.07.2003 N 2994 "Об утверждении Примерной формы договора об оказании платных образовательных услуг в сфере общего образования", от 19.05.1998 N 1236 "Об утверждении Временных требований к обязательному минимуму содержания основного общего образования");

2) нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе:

а) "профильные", то есть принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования (например, Приказ Минюста России N 31, Минобразования России N 321 от 09.02.1999 "Об утверждении Положения о порядке организации получения основного общего и среднего (полного) общего образования лицами, отбывающими наказания в виде лишения свободы в исправительных колониях и тюрьмах", Приказ Минздрава России от 17.02.1993 N 23 "Об утверждении Положения о клинической ординатуре", Приказ Министерства обороны Российской Федерации от 12.03.2003 N 80 "Об утверждении Руководства по организации работы высшего учебного заведения Министерства обороны Российской Федерации");

б) "непрофильные", в которых содержатся лишь отдельные положения прямо или опосредованно связанные с проблематикой образования (например, Приказ Минздрава Росси от 26.07.2000 N 284 "О специальных экзаменах для лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах", Приказ Министра обороны РФ от 10.12.2000 N 575 "О подготовке национальных военных кадров и технического персонала иностранных государств в воинских частях и организациях Вооруженных сил Российской Федерации").

Характеризуя "внутреннюю" систему нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования (то есть российские нормативные правовые акты по данному вопросу), следует обратить внимание на следующие обстоятельства.

1. Долгое время в массиве нормативных правовых актов, в том числе и по вопросам образования, были представлены такие правовые акты как письма, телеграммы и т.п. Их доля в общем объеме источников образовательного права была особенно велика в "советский период". В то время существовала практика направления инструктивных писем, нередко содержавших предписания нормативного характера.

Практика включения нормативных правовых предписаний в различного рода письма и телеграммы приводила к частым возникновениям случаев столкновения (коллизий) "нормативных" писем и законодательных актов, что в конечном счете приводило к дискредитации самого принципа законности.

Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. В этих Правилах устанавливается, что "издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается". Кроме того, содержится прямой запрет на издание нормативных правовых актов структурными подразделениями и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.

Нормативные правовые акты могут издаваться федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Письмами, телеграммами (телетайпограммами) могут оформляться: ответы на запросы, позиция руководства государственного органа, которая может комментировать (разъяснять) правовую норму, содержащуюся в нормативном правовом акте. Эти и иные подобные документы являются разъяснительными документами, отражающими точку зрения лица, их подписавшего.

Письма, телеграммы (телетайпограммы), могут выполнять информационную функцию. В особых случаях в целях оперативного доведения до сведения заинтересованных лиц положений законодательных актов либо иных нормативных правовых актов вышестоящих органов государственной власти информация об этих актах также может доводиться в виде писем, телеграмм (телетайпограмм).

Таким образом, письма, телеграммы и телетайпограммы, не будучи нормативными правовыми актами, не могут содержать общеобязательных предписаний.

2. Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" были уточнены полномочия федеральных органов исполнительной власти по принятию нормативных правовых актов, иными словами по "изданию на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц".

Согласно п. 3 Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, является федеральное министерство (в нашем случае это Минобрнауки России). Федеральные службы и федеральные агентства не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. В пределах своей компетенции они могут издавать индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности данной федеральной службы или федерального агентства (п. 4 и 5 Указа Президента).

Порядок осуществления министерством функции по принятию нормативных правовых актов установлен в Положении о Минобрнауки России, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 N 280. В нем перечислены (п. 5.2) те основные нормативные правовые акты, которые Минобрнауки России принимает самостоятельно:

- порядок подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, включая профессиональное образование, подготовку, переподготовку и повышение квалификации рабочих и специалистов в федеральных образовательных учреждениях;

- перечень профессий (специальностей), по которым осуществляются профессиональное образование и профессиональная подготовка в образовательных учреждениях;

- положение и порядок создания филиалов федеральных государственных учреждений высшего и среднего профессионального образования;

- формы документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации, порядок их выдачи, включая подтверждение, признание и установление эквивалентности этих документов за рубежом в соответствии с международными договорами Российской Федерации;

- ежегодно на основе экспертизы федеральные перечни учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию, и порядок проведения экспертизы учебников;

- положение о порядке замещения должностей работников государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования;

- положение об аспирантуре и докторантуре в высших учебных заведениях и научных организациях независимо от ведомственной принадлежности;

- федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, федеральные требования к содержанию образования, общеобразовательным и профессиональным образовательным программам, учебным планам;

- положение об итоговой аттестации выпускников образовательных учреждений;

- положение о формах получения выпускниками образовательных учреждений золотой и серебряной медалей;

- номенклатуру должностей научных работников;

- порядок аттестации руководящих и педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, а также установления образовательных цензов для педагогических работников;

- порядок приема всех категорий обучающихся, порядок перевода обучающегося из одного учебного заведения в другое;

- порядок развития многоуровневой непрерывной системы профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров;

- порядок формирования федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических кадров образовательных учреждений и работников органов управления образованием;

- порядок установления федеральным органам исполнительной власти, другим распорядителям средств федерального бюджета, имеющим в ведении образовательные учреждения профессионального образования, контрольных цифр приема граждан, обучающихся за счет средств федерального бюджета;

- порядок формирования материально-технической, экспериментальной и приборной базы науки, создания федеральных центров коллективного пользования научным оборудованием;

- порядок государственной регистрации и учета обязательных экземпляров неопубликованных документов - результатов открытых научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, выполняемых организациями независимо от организационно-правовой формы;

- порядок представления кандидатур для назначения на должности атташе по науке и технике, а также кандидатур сотрудников групп по науке и технике в представительствах Российской Федерации за рубежом;

- порядок передачи на усыновление (удочерение) гражданам детей, являющихся гражданами Российской Федерации;

- порядок функционирования и развития сети специальных учебно-воспитательных и реабилитационных учреждений для детей и подростков;

- порядок присуждения премий Президента Российской Федерации и премий Правительства Российской Федерации в области образования, науки и техники;

- порядок создания и развития инновационной инфраструктуры;

- нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности Минобрнауки России и подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. 

3. Нормативные правовые акты могут применяться в сфере образования в том случае, если они в полной мере отвечают требованиям, предъявляемым российским законодателем к нормативному правовому акту. Нормативный правовой акт должен быть официально опубликован. Это требование закреплено:

- применительно к законам: в п. 3 ст. 15 Конституции РФ, в ст. 1 Федерального закона от 14.06.1994 N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания";

- применительно к указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ: в п. 1 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти";

- применительно к нормативным правовым актам Минобрнауки России: в п. 8 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763.

Нормативные правовые акты Минобрнауки России, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, подлежат государственной регистрации в Минюсте России (п. 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009).

Нормативные правовые акты Минобрнауки России и иных федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих отношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На такие акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

3. Региональный уровень законодательства об образовании.

Многочисленные законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые субъектами Российской Федерации с целью регулирования отношений, возникающих в сфере образования, по предмету правового регулирования могут быть классифицированы в несколько групп.

1. Региональные законы, регулирующие общие вопросы образовательной деятельности, в основу которых субъектами Российской Федерации положен Закон об образовании.

Ряд субъектов Российской Федерации на основе Закона Российской Федерации разработал свои общие законы об образовании, предмет регулирования которых во многом совпадает с предметом регулирования Закона Российской Федерации (см., например, Закон Свердловской области "Об образовании").

2. Законы субъекта Российской Федерации, касающиеся общих вопросов образовательной деятельности, регулирование которых на федеральном уровне по мнению регионального законодателя явно недостаточно для успешного ее осуществления.

Например: Закон Челябинской области "О начальном профессиональном образовании и профессиональной подготовке", Закон Республики Башкортостан "О республиканском комплекте учебников для образовательных учреждений", Закон "О правовом регулировании сферы образования Курганской области", Закон Приморского края "О начальном профессиональном образовании", Закон Тульской области "О правовом регулировании деятельности системы образования" и др.

3. Региональные законы, регулирующие экономические отношения в сфере образовательной деятельности.

Например: Закон Иркутской области "О временных минимальных социальных нормах и финансовых нормативах", Закон Республики Карелия "О целевом сборе районного (городского) Совета народных депутатов на создание Фонда дошкольного воспитания" и др.

Значительное количество законов и иных нормативных правовых актов этой группы связано с установлением льгот образовательным учреждениям, а также предприятиям и организациям, оказывающим поддержку сфере образования. Например, Закон Тюменской области "Об установлении налоговых льгот учредителям попечительских советов вузов (факультетов вузов) области", Закон Пензенской области "О льготах по налогам, зачисляемым в бюджет Пензенской области" (в том числе для учреждений дополнительного образования, клубов, Центра спортивного танца, Социально-реабилитационного центра для несовершеннолетних и т.п.).

В этой группе выделяется подгруппа законов и нормативных актов, определяющих специфику отношений собственности, связанных с образовательными учреждениями: Закон Республики Башкортостан "О сохранении статуса государственных научных, образовательных учреждений и моратории на их приватизацию", Постановление губернатора Нижегородской области "Об утверждении порядка передачи в муниципальную собственность ведомственных образовательных учреждений", Закон "О моратории на приватизацию объектов образования в Краснодарском крае".

4. Региональные законы, регулирующие трудовые, социальные и иные отношения работников образовательных учреждений, регулируемых субъектами Российской Федерации: Закон Белгородской области "О социальных гарантиях медицинским работникам образовательных учреждений бюджетной сферы области", Законы Кемеровской области "О социальных гарантиях педагогических работников народного образования", "О социальном статусе учителя" и т.д.

5. Региональные законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие правовой и социальный статус детей и подростков, предусматривающие законодательные меры помощи отдельным категориям учащихся и студентов в период их обучения: Законы Ивановской области и Республики Коми "О защите прав ребенка" и т.д.

6. Региональные законы и иные нормативные правовые акты, осуществляющие правовое регулирование деятельности образовательных учреждений в сферах, смежных с образовательной: Законы "О научной деятельности и научно-технической политике в Амурской области", "О дополнительных мерах поддержки культуры и искусства в Нижегородской области", "О науке и научно-технической политике в Пермской области", "О библиотечном деле" и "Об обязательном экземпляре документов" в Тульской области и др.

7. Региональные законы, с помощью которых обеспечивается комплексный подход к решению проблем образования и воспитания молодежи, организуется работа с несовершеннолетними правонарушителями, трудными подростками, вопросы трудоустройства молодежи, вопросы социальной и трудовой адаптации учащихся и выпускников образовательных учреждений и т.д.

В качестве примера могут быть упомянуты Законы Ивановской области "О мерах по обеспечению трудоустройства детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и других категорий молодежи в Ивановской области", "О поддержке выпускников учреждений высшего и среднего профессионального педагогического образования на территории Ивановской области", Положение о целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным образованием в Республике Коми, Законы Белгородской области "О государственной поддержке талантливой молодежи", "О квотировании рабочих мест для выпускников учреждений профессионального образования" и др.

Таким образом, проведя анализ действующей законодательной базы, можно сделать вывод о правовом положении образовательных учреждений. Лицензирование, аттестация и аккредитация используются чиновниками как прямые формы контроля, при этом встречаются случаи нарушения самой процедуры проведения проверок. Особенно это касается негосударственных образовательных учреждений, на долю которых, по некоторым подсчетам, уже приходится около 30% от общего сектора высшего образования в России. Для соблюдения чистоты процедуры, на наш взгляд, необходимо усовершенствовать нормативную правовую базу.

ГЛАВА 3. РЕАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

§3.1 Проблемы государственного регулирования образования в РФ

Недостатки образовательного законодательства обусловливают его невысокую эффективность, способствуют возникновению и существованию ряда отрицательных тенденций в развитии образования. Хронически не выполняются многие нормы действующих федеральных законов. В частности, не все общеобразовательные школы имеют статус юридического лица, бездействуют нормы о возможности получения образования в форме семейного образования, о социальном образовательном кредите.

Наглядно проявляют себя нежелательные тенденции. Нарастает процесс коммерциализации образования; усиливается неравенство граждан при получении образования (согласно социологическим данным более 60% студентов - выходцы из менее чем 25% населения, составляющих высший и средний классы); низкий уровень заработной платы работников образовательных учреждений не обеспечивает им нормальных условий жизни и затрудняет выполнение профессионального долга; треть выпускников среднего профессионального образования не трудоустраивается по полученной в учебном заведении специальности; стареет и разрушается материально-техническая база; не сокращается существенное отставание от развитых стран в вопросах компьютеризации образования, оснащения учебного процесса современными техническими средствами.

Дальнейшее совершенствование образовательного законодательства диктуется двумя главными причинами: социальными потребностями общества и требованиями правового характера. Речь идет о решении двух взаимосвязанных задач:

- законодательном обеспечении процесса модернизации образования в соответствии с потребностями рыночной экономики и социального, демократического государства;

- совершенствовании системы образовательного законодательства в направлении ее сбалансированности, целостности, структурной упорядоченности в соответствии с требованиями теории правотворчества.

Социальные требования достаточно полно сформулированы в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года. Главная цель модернизации - создание механизма устойчивого развития образования, обеспечение ее соответствия требованиям XXI в., потребностям развития страны, запросам личности, общества и государства. Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

- обеспечение государственных гарантий доступности и равных возможностей получения полноценного образования;

- достижение нового современного качества дошкольного, общего и профессионального образования;

- формирование в системе образования эффективных организационно-экономических механизмов привлечения и использования ресурсов;

- повышение социального статуса и профессионализма работников образования, усиление их государственной и общественной поддержки;

- развитие образования как открытой государственно-общественной системы на основе распределения ответственности между субъектами образовательной политики и повышение роли всех участников образовательного процесса - обучающегося, педагога, родителя, образовательного учреждения.

Практическая реализация каждой из названных задач нуждается в соответствующем правовом обеспечении. При этом важно как можно более полно учитывать баланс социальных интересов законодателей, элитных слоев и простых граждан российского общества, избегая односторонней приверженности крайним, полярным точкам зрения.

Система образования должна быть ориентирована не только на заказ со стороны государства, но и на постоянно возрастающий общественный спрос, на конкретные интересы семей, местных сообществ, предприятий. Ориентация на реальные потребности конкретных потребителей образовательных услуг создаст основу для привлечения в систему образования дополнительных финансовых и материально-технических ресурсов.

Совершенствование законодательства должно быть направлено на оптимизацию и эффективность использования бюджетных средств федерального, регионального и местного уровней, на конкретизацию сфер ответственности различных уровней государственной власти и органов местного самоуправления.

§3.2 Государственная политика модернизации образования

Модернизация образования - это масштабная акция государства, осуществляемая при активном содействии общества. Она должна привести к достижению нового качества российского образования, которое определяется прежде всего его соответствием актуальным и перспективным запросам современной жизни страны.

Провозглашение приоритетности области образования непосредственно вытекает из конституционной нормы, в соответствии с которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина составляют обязанность государства (статья 2 Конституции РФ).

Государство заинтересовано в неуклонном развитии сферы образования, так как с этим напрямую связаны:

- вопросы соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

- успешное развитие российской экономики и социальное благополучие нации;

- состояние национальной безопасности.

Таким образом, сфера образования представляет собой объект правового регулирования не только в связи с реализацией конституционного права на образование и иных основных прав и свобод человека и гражданина, но и как отрасль экономики, от состояния которой во многом зависит будущее государства, одна из важнейших составляющих социально-культурной жизни общества, а также как фактор национальной безопасности.

Не случайно, что первый нормативный правовой акт новой российской государственной власти был посвящен именно образованию. В преамбуле Указа Президента РСФСР от 11 июля 1991 года N 1 "О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР" говорилось о приоритетности сферы образования, исключительной значимости образования для развития интеллектуального, культурного и экономического потенциала России.

Курс на приоритетность сферы образования государство реализует посредством:

- создания развитой нормативно-правовой базы, формирования самостоятельной отрасли законодательства в сфере образования (нормативная составляющая государственной политики в сфере образования);

- финансирования системы образования и создания благоприятных экономических предпосылок для развития российского образования (финансово-экономическая составляющая государственной политики в сфере образования);

- формирования оптимальной структуры организации и управления образованием (организационно-управленческая составляющая государственной политики в сфере образования);

- подготовки научно-педагогических кадров для сферы образования (кадровая составляющая государственной политики в сфере образования);

- укрепления связи образования и науки (академическая составляющая государственной политики в сфере образования);

- развития международных контактов и академической мобильности (международная составляющая государственной политики в сфере образования).

Государственная политика в сфере образования представляет собой совокупность различных мероприятий, действий, решений и т.д. государственных органов, объединенных общей целью - поступательным развитием российского образования.

Для упорядочения своих действий, предпринимаемых в рамках государственной образовательной политики, государство использует метод программирования, результатом которого становится система программ средне- и долгосрочного развития образования, разрабатываемых на различных уровнях (федеральном, региональном, ведомственном, муниципальном, на уровне образовательного учреждения).

Ключевой программой, представляющей собой организационную основу государственной политики Российской Федерации в области образования, безусловно, является Федеральная целевая программа развития образования. Ею определяется стратегия реформирования системы российского образования и намечаются важнейшие мероприятия по ее реализации.

Особое, определяющее значение Федеральной целевой программы развития образования в механизме формирования и реализации государственной политики в сфере образования обусловливает характер ее юридического оформления - действующая в настоящий момент Программа принята в форме федерального закона: Федеральный закон от 10 апреля 2000 года N 51-ФЗ "Об утверждении Федеральной программы развития образования".

Принятие Федеральной программы развития образования в форме федерального закона не только повышало юридический статус этого документа, но и позволяло вовлечь в орбиту его обсуждения максимально возможное количество заинтересованных сторон, включая Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, руководство субъектов Российской Федерации и т.д. Федеральная программа развития образования разрабатывалась на конкурсной основе, с тем чтобы обеспечить наибольшую эффективность при расходовании государственных средств, добиться при этом максимальной отдачи и соблюсти при принятии особо важных для государства и общества решений базовые демократические принципы, такие как открытость, публичность и гласность. Конкурс объявлялся Правительством РФ.

Решение о разработке Программы было принято Постановлением Правительства РФ от 14 октября 1992 года N 787 "Об организации конкурса на разработку Федеральной программы развития образования".

Прежде чем получить законодательное оформление Программа прошла несколько этапов рассмотрения:

1) решение созданной Правительством РФ Комиссии по организации конкурса на разработку Федеральной программы развития образования о результатах указанного конкурса от 10 марта 1993 года;

2) решение Правительства РФ от 31 марта 1994 года об одобрении проекта Федеральной программы развития образования;

3) новая редакция Программы одобрена Правительством РФ на своем заседании 24 июня 1999 года.

Главная цель Программы, утвержденной Федеральным законом от 10 апреля 2000 года N 51-ФЗ, состоит в "развитии системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности и в качестве одного из факторов экономического и социального прогресса общества на основе провозглашенного Российской Федерацией приоритета образования".

Для реализации этой цели были намечены следующие основные мероприятия (задания) Программы:

- обеспечение условий для реализации равных прав граждан на образование всех уровней и ступеней;

- создание нормативной правовой базы в области образования, обеспечивающей функционирование и развитие системы образования в интересах личности, общества и государства;

- формирование и реализация экономических механизмов развития системы образования;

- разработка норм и нормативов финансового, материально-технического и иного ресурсного обеспечения системы образования;

- реализация мер, обеспечивающих функционирование системы образования в период формирования новых социально-экономических условий жизни общества;

- введение и реализация преемственных государственных образовательных стандартов и соответствующих им примерных образовательных программ различных уровней и направлений образования;

- разработка содержания образования, соответствующего современному российскому и мировому уровню техники, науки, культуры;

- развитие, разработка и реализация информационных образовательных технологий и методов обучения, в том числе дистанционных;

- развитие научно-исследовательской и научно-технической деятельности организаций системы образования, интеграция науки и образования;

- совершенствование системы лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений;

- обеспечение контроля качества образования;

- развитие системы подготовки и переподготовки работников образовательных учреждений и научно-педагогических работников;

- совершенствование системы государственной аттестации научных и научно-педагогических работников;

- разработка комплекса мер по государственной и социальной поддержке работников системы образования и всех категорий обучающихся и воспитанников;

- выполнение комплекса приоритетных фундаментальных, прикладных исследований и разработок по проблемам образования, реализация инновационных проектов и программ;

- разработка концепции и создание условий для введения новой структуры общего образования на основе проведения полномасштабного педагогического эксперимента;

- совершенствование системы непрерывного образования;

- организация подготовки и издания учебной, научной и методической литературы;

- организация централизованного обеспечения фондов библиотек системы образования за счет средств бюджетов всех уровней;

- организация производства учебного и научного оборудования, приборов и средств обучения различного назначения;

- развитие материально-технической базы, энергосберегающих технологий;

- развитие полноправного партнерства российской системы образования с системами образования иностранных государств;

- участие в формировании единого образовательного пространства государств - участников Содружества Независимых Государств.

Ожидаемыми результатами реализации Программы названы "сохранение и развитие системы образования в интересах личности, общества и государства". Порядок организации выполнения Программы, ее ресурсного обеспечения и контроля хода реализации Программы устанавливается Правительством РФ. Механизм реализации Программы предусматривает ежегодное формирование ряда рабочих документов: перечня первоочередных работ (с определением разграничения деятельности исполнителей, источников и объема финансирования), координационного плана совместных действий Министерства образования и науки РФ (Минобрнауки России) с другими федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Действующая Федеральная программа развития образования состоит из шести разделов:

1. Состояние и основные проблемы развития системы образования.

2. Цели, задачи и сроки реализации Программы.

3. Направления реализации Программы и ожидаемые результаты.

4. Обеспечение ресурсами системы образования.

5. Финансовое обеспечение Программы.

6. Система мероприятий по реализации Программы.

За ходом выполнения Федеральной программы в силу предписания комментируемой статьи должен быть организован текущий контроль: Правительство РФ ежегодно представляет доклад о ходе реализации Федеральной целевой программы развития образования палатам Федерального Собрания РФ. Этот доклад, в соответствии с предписанием комментируемой статьи, должен быть опубликован в официальном печатном органе.

В пункте 5 статьи 2 Закона «Об образовании» содержится норма, запрещающая создание и деятельность организационных структур политических партий, общественно-политических и религиозных движений и организаций (объединений) в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, органах управления образованием.

Данный запрет в целом соответствует Конституции РФ (ст. ст. 13, 14, 28 и 29) и направлен на исключение влияния указанных структур на содержание и порядок деятельности государственных и муниципальных образовательных учреждений, органов управления образованием в целях защиты конституционных прав обучающихся.

Комментируемый запрет не распространяется на частные образовательные учреждения (даже в том случае, если такое учреждение имеет государственную аккредитацию).

Норма, закрепленная в пункте 5 статьи 1 Закона об образовании  не исключает для педагогов, должностных лиц, иных работников государственных, муниципальных образовательных учреждений и органов управления образованием возможность входить в организационные структуры политических партий, общественно-политических и религиозных движений и организаций (объединений) индивидуально.

Согласно п. 4 ст. 5 Федерального закона от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" возможность обучать детей религии в государственных и муниципальных образовательных учреждениях вне рамок образовательной программы может быть предоставлена исключительно религиозным организациям. Данное требование Закона призвано оградить государственную школу от посягательств со стороны не имеющих прав юридического лица религиозных групп, а также тех нетрадиционных религиозных организаций ("сект"), зарегистрированных в качестве общественных объединений или в иных организационно-правовых формах некоммерческих организаций. Кроме того, в силу п. 1.4 Приказа Минобразования РФ от 01.07.2003 N 2833 "О предоставлении государственными и муниципальными образовательными учреждениями религиозным организациям возможности обучать детей религии вне рамок образовательных программ" религиозные организации, имеющие права юридического лица на условиях их ежегодной перерегистрации, сопровождаемой выдачей временного свидетельства о государственной регистрации, в соответствии с п. 3 ст. 27 Федерального закона от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" не пользуются правами, предоставленными п. 4 ст. 5 указанного Федерального закона. Это положение Приказа основано на п. 3 ст. 27 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях", в силу которого религиозные организации, не имеющие документа, подтверждающего их существование на соответствующей территории на протяжении не менее 15-ти лет, пользуются правами юридического лица при условии их ежегодной перерегистрации до наступления указанного пятнадцатилетнего срока.

Таким образом, в результате реализации Программы во второй половине десятилетия, в 2006-2010 годах общество может ощутить первые результаты модернизации образования:

  1.   рост его ресурсообеспеченности в результате эффективного перенаправления сложившихся финансовых потоков (при этом частные средства, поступающие в образование, могут возрасти с 1,3% до 2,5% ВВП);
  2.   повышение качества общего и профессионального образования, выход массовой общеобразовательной школы на уровень современных требований и массовой профессиональной школы на уровень международной конкурентоспособности; на этой основе экспорт образовательных услуг России может составить от 2 до 3 млрд. долл.;
  3.   снижение социальной напряженности в обществе, ликвидация наиболее одиозных очагов социального неблагополучия в виде детской беспризорности и преступности;
  4.   на основе повышения заработной платы работников образования до конкурентоспособного уровня будут обеспечены рост социального статуса и улучшение качественного состава педагогического корпуса, в частности, его омоложение;
  5.   повышение конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности российской экономики в результате опережающего обновления материально-технической базы начального и среднего профессионального образования, их адаптации к рынкам труда.

Стартовым этапом для реализации всего, что изложено ранее, должны стать уже ближайшие месяцы, в течение которых необходимо завершить разработку механизмов запуска модернизации образования и обновления образовательной политики в целом.

Доступность, качество и эффективность - ключевые слова образовательной политики России на современном этапе ее социально-экономического развития.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В России, как и во многих странах, переживающих переходный период, проходят широкомасштабные социально-экономические реформы. Важной составляющих этих реформ являются реформы в системе образования.

Предпринятый анализ позволяет сделать заключение, что политика образовательных реформ достаточно взвешена. Она направлена на демократизацию школьного образования, создание условий для свободного выбора и свободного развития личности, обеспечение разнообразия видов школьного образования, на разрушение чрезмерного централизма и государственных монополий в отношении педагогических процессов, учебных программ, учебников, подбора и расстановки педагогических и руководящих кадров и др.

Процесс внедрения данной образовательной политики реализуется достаточно успешно. За весьма короткое время национальной системе образования удалось: создать новую законодательную базу; определить основные подходы и принципы к современным целям образования и их реализации через: государственные образовательные стандарты; установить многообразие образовательных программ на всех уровнях образования предложить альтернативные формы и новые технологии обучения; добиться многоканальности финансирования; обеспечить равный доступ к образованию всех слоев населения; начать процесс децентрализации управления школьным образованием; сохранить стабильность функционирования системы.

Однако в реализации политики реформ существует ряд проблем, среди которых можно выделить следующие: несовершенство законодательных актов, регулирующих систему образования по отдельным позициям, особенно по вопросам доступности и равенства в образовании, управлении и финансировании; низкое качество школьного образования; несоответствие профессионального уровня педагогических кадров требованиям сегодняшнего дня; низкий уровень финансирования сектора школьного образования; старение материально-технический базы; нерациональность распределения полномочий между центральным, областными, районными и школьными органами управления.

Действующее законодательство в области образования пока не носит системного характера как на федеральном, так и на региональном уровне, страдает несогласованностью федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, содержит внутренние противоречия и пробелы.

Одними из причин несбалансированности нынешнего состояния законодательства в области образования являются нарушение принципа последовательности в его развитии, отступление от стратегического курса законотворчества, основу которого должны были составить разработка и принятие отраслевых федеральных законов. Осуществление этого курса фактически приостановилось в 1996 г. после принятия Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании. За последние годы Государственной Думой рассмотрены только два Федеральных закона из этой серии: "О дополнительном образовании" и "Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)". Неоправданная задержка с принятием отраслевых федеральных законов приводит к тому, что многие правоотношения продолжают регулироваться лишь подзаконными актами. В частности, типовыми положениями об отдельных типах и видах образовательных учреждений, утверждаемыми Правительством РФ.

Стремление модифицировать образовательное законодательство реализуется в последнее время в подготовке изменений и дополнений к Закону об образовании. Количество таких проектов измеряется десятками. Несмотря на простоту и привлекательность развития законодательства по пути внесения поправок в уже существующие правовые акты, выбор такого варианта в качестве основного приводит к порождению массы правовых коллизий и трудностей в правоприменительной практике. Для сферы образования такой метод модернизации законодательства должен выступать лишь как вспомогательный вариант и применяться только при явной необходимости корректировки действующих законов. Многочисленные бессистемные дополнения, зачастую продиктованные сиюминутными потребностями практики и политики, уже сейчас привели к ситуации, когда раздаются голоса в пользу принятия новой редакции Закона об образовании.

Очевидно, что в ходе законотворческой работы в качестве конечной цели может выступать разработка кодекса об образовании. В настоящее время тезис о необходимости подготовки и принятия кодекса Российской Федерации об образовании получил достаточное теоретическое обоснование. Его принятие позволит завершить процесс формирования правового пространства сферы образования, выделить и показать специфику образовательных отношений, поднять на законодательный уровень регулирования значительную часть отношений в области образования, которые еще регулируются подзаконными актами, преодолеть излишнее многообразие источников образовательного права, оптимизировать его соотношение с другими отраслями права.

В то же время, чтобы не допустить разрыва преемственности в развитии образовательного законодательства, параллельно с разработкой кодекса должны приниматься федеральные законы по отдельным отраслям, институтам образования и актуальным проблемам, что позволит в будущем, наращивая массив законодательства, создать более благоприятные возможности для систематизации норм образовательного права.

Образовательное законодательство нуждается в повышении его концептуальной стройности. Так, до сих пор оно не включает легального определения ключевых понятий "образовательные отношения", "образовательная услуга", "система образования".

Несмотря на тематическое разнообразие, законодательство субъектов Российской Федерации пока не в полной мере является органичной составной частью федерального образовательного законодательства. Этому мешает наличие существенных недостатков в региональных законах. Главный из них - многочисленность норм по вопросам, отнесенным к компетенции федеральных органов государственной власти. Появление таких норм обусловливается, напомним, двумя причинами: региональные законы полностью или частично воспроизводят нормы федеральных законов и особенно базового Закона об образовании и в регионах принимаются нормы, которые противоречат федеральным законам, а порой и ограничивают права граждан. Процесс устранения излишнего дублирования начат, но далек от завершения.

В региональном правотворчестве следует исходить из того, что федеральные законы, изданные в пределах компетенции федеральных органов государственной власти, имеют неоспоримый приоритет по отношению к законам субъектов Российской Федерации и что эти законы в целях дополнения федерального законодательства должны содержать только первичные нормы по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов.

Тенденцией развития образовательного законодательства является его тесное взаимодействие с нормами международного права.

Для включения норм международного права в систему образовательного законодательства полезно опираться на методы трансформации и имплементации. Реальное действие международных норм в сфере образования возможно после их преобразования с учетом специфики правовой системы России и конкретных социально-экономических возможностей страны.

Таким образом, развитие законодательства об образовании предполагает его совершенствование как органичной отрасли системы отечественного законодательства в тесной связи с другими его отраслями, с учетом требований и рекомендаций международного права и насущных социально-экономических потребностей России.

В ближайшее время системе образования России придется существенным образом поработать над разрешением данных проблем.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

    I  Нормативно-правовые акты

  1.  Конституция РФ от 1993 г // Российская газета, № 237, 25.12.1993.
  2.  Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (ред. от 09.02.2007 г.) //  // Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, N 3, ст. 150.
  3.  Федеральный закон от 22.08.1996 N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (ред.от 22.15.2005) // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, N 31, ст. 3803.
  4.  Федеральный закон от 10.04.2000 N 51-ФЗ "Об утверждении Федеральной программы развития образования" // "Собрание законодательства РФ, 17.04.2000, N 16, ст. 1639.
  5.  Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 280  "Об утверждении положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации"  (ред. от 25.04.2006 г.) // Собрание законодательства РФ", 21.06.2004, N 25, ст. 2562.
  6.  Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 года N 300 "Об утверждении положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки"  (ред. от 07.10.2006 г.) // Собрание законодательства РФ", 28.06.2004, N 26, ст. 2670.
  7.  Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 года N 288 "О Федеральном агентстве по образованию" (ред. от  08.09.2006 г.) // Собрание законодательства РФ", 21.06.2004, N 25, ст. 2570.
  8.  Федеральный закон от 26.09.1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" (ред. от 06.07.2006) // Собрание законодательства РФ", 29.09.1997, N 39, ст. 4465.

    II Учебные пособия

  1.  Агапов А.Б. Административное право. – М.: ЭКСМО, 2006.
  2.  Административное право Российской Федерации / Отв. ред. Хаманева Н.Ю. – М.:  Юристъ , 2006.

   III Публикации

  1.  Алахтаева Н. М. О необходимости научного обоснования нормативно-правовых актов в вопросах регулирования региональной экономики Н. М. Алахтаева // Право и образование.-2007.-N 1. - С. 215-219.
  2.  Алексеева Н. А. Актуальные направления реформирования государственного управления // Проблемы региональной экономики.-2005.-N 3/4. - С. 16-23.
  3.  Алиуллов Р. Р. Проблемы механизма государственного управления на современном этапе (вопросы теории и методологии) // Государство и право.-2005.-N 3. - С. 97-102.
  4.  Байкова О. М. Концептуальные основы государственной политики в области образования и экономические границы его коммерциализации О. М. Байкова // Экономика образования.-2007.-N 1. - С. 98-110.
  5.  Балабай С. В. Проблемы образования и стратегия власти в современной России // Власть.-2005.-N 7. - С. 20-25.
  6.  Барабанова С. В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации: административно-правовые вопросы. – М.: Высшее образование, 2005.
  7.  Барабанова С. В., Государственное регулирование высшего образования как социокультурная функция государства // Право и образование.- 2004.- N 3. - С. 68-88.
  8.  Беляков С. А. О системных аспектах организации управления образованием С. А. Беляков, В. Ж. Куклин // Университетское управление: практика и анализ.-2006.-N 1. - С. 32-41.
  9.  Булхак Н. В., Контроль образовательных учреждений: правовые аспекты // Право и образование.- 2005.- N 2. - С. 103-110.
  10.  Власова М. Новые подходы и практические шаги по развитию образования М. Власова // Элитное образование.-2004.-N 12. - С. 66-67.
  11.  Газизова Ф. С. Дополнительное образование дошкольников средствами национально-регионального компонента Ф. С. Газизова // Дополнительное образование и воспитание.-2007.-N 2. - С. 41-44.
  12.  Гарбузов С. П. Проблемы управления учреждением профессионального образования С. П. Гарбузов // Среднее профессиональное образование.-2005.-N 1. - С. 40-41.
  13.  Глазырин В. А. Болонская декларация: интеграция или поглощение российского высшего образования? В. А. Глазырин // Университетское управление: практика и анализ.-2006.-N 1. - С. 77-80.
  14.  Додонова Л.П. О необходимости организационно-функционального обновления модели управления в образовательном учреждении // Новости Новосибирска.-2003.-№ 27.-С.27-32.
  15.  Заборовская О. Социально-экономические аспекты управления развитием образования в России Ольга Заборовская // Проблемы теории и практики управления.-2005.-N 1. - С. 57-62.
  16.  Звенигородская Н. Ф., Управление объединениями юридических лиц (ассоциациями, союзами) в сфере образования // Право и образование.- 2005.- N 2. - С. 83-88.
  17.  Кананыкина Е. С. Нормативно-правовые акты как источники образовательного права Е. С. Кананыкина // Мир образования - образование в мире.-2005.-N 1. - С. 41-47.
  18.  Каргаполов В. Е. Значение дополнительного образования для государства и общества В. Е. Каргаполов // Среднее профессиональное образование.-2005.-N 12. - С. 4-6.
  19.  Козырин А. Н., Нормативно-правовое регулирование высшего образования в России // Юридическое образование и наука.- 2006.- N 4. - С. 14-21.
  20.  Кондаков А. М. Человеческий ресурс российского образования А. М. Кондаков // Мир образования - образование в мире.-2005.-N 1. - С. 3-20.
  21.  Конин Н.М.  Административное право России. – М.: Проспект, 2007.
  22.  Крупнов Ю. Модернизация образования и развитие страны Юрий Крупнов // Народное образование.-2006.-N 1. - С. 19-20.
  23.  Модернизация науки и образования как фактор инновационного развития экономики: проблемы законодательного регулирования // Официальные документы в образовании.-2005.- N 7. - С. 13-20.
  24.  Непрозванных А. Л. Образование и право в Российской Федерации: организационные и политические проблемы развития А. Л. Непрозванных // Право и образование.-2007.-N 2. - С. 23-32.
  25.  Орлова Н. Б. Становление и развитие системы начального профессионального образования в России во второй половине XIX века (историко-педагогический аспект) Н. Б. Орлова // Среднее профессиональное образование.-2005.-N 12. - С. 42-44.
  26.  Певцова Е. А., Правовое регулирование качества образования как основа совершенствования правового сознания личности // Право и образование.- 2005.- N 2. - С. 62-74.
  27.  Попов Л.Л. , Мигачев Ю.И. Административное право РФ. – М.: Высшее образование, 2007.
  28.  Постатейный комментарий к закону Российской Федерации "Об образовании" / Под ред. А.Н. Козырина, В.В. Насонкина // СПС КонсультантПлюс, 2005.
  29.  Разбивная Г. Сегодня, завтра и...всегда размышления о региональной политике и некоторых итогах модернизации образования Галина Разбивная // Народное образование.-2006.-N 1. - С. 50-56.
  30.  Саркисов П. Д. Модель и организационная структура российской системы управления образованием в XXI веке П. Д. Саркисов // Менеджмент в России и за рубежом.-2005.-N 1. - С. 42-47.
  31.  Свистунов И. Интеграция и образование И. Свистунов // Учитель.-2006.-N 1. - С. 84-85.
  32.  Силкин В. В. Модернизация государственного управления // Социология власти.-2005.-N 3. - С. 112-121.
  33.  Солдатов А.П. Административное право РФ. - Ростов-на-Дону: Феникс ,2006.
  34.  Соловьева Н. Н. Учебная деятельность студентов в контексте модернизации образования Н. Н. Соловьева // Среднее профессиональное образование.-2005.-N 12. - С. 2-4.
  35.  Сорвина Т. А. О проблеме управления качеством образования Т. А. Сорвина // Среднее профессиональное образование.-2005.-N 12. - С. 33-35.
  36.  Социальное законодательство: научно-практическое пособие / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.Н. Зенков. – М.: ИНФРА-М, 2005.
  37.  Фурсенко А. Образование в России : точки роста и системные изменения // Государственная служба.-2007.-N 1. - С. 16-21.
  38.  Шабров О. Ф. Государственное управление в России: проблемы эффективности // Социально-гуманитарные знания.-2005.-N 2. - С. 137-149.
  39.  Шевченко Н. Профильное обучение что мешает воплощению конструктивной идеи Наталия Шевченко // Народное образование.-2006.-N 1. - С. 8-12.
  40.  Ягофаров Д. А. Проблемы и пути оптимизации законодательной деятельности в области образования в Российской Федерации Д. А. Ягофаров // Право и образование.-2007.-N 1. - С. 5-14.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

45330. Порядок избрания и освобождения от должности Президента Российской Федерации 23.1 KB
  Порядок избрания и освобождения от должности Президента Российской Федерации. Президент Российской Федерации избирается сроком на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд. Порядок выборов Президента...
45331. ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РФ 22.83 KB
  ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РФ В РФ защитой прав и свобод граждан их соблюдения государственными органами власти органами местного самоуправления и должностными лицами занимается Уполномоченный по правам человека в РФ. В пределах своей компетенции Уполномоченный по правам человека в РФ: 1 рассматривает жалобы граждан РФ и находящихся на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства; 2 рассматривает жалобы на решения или действия государственных органов органов местного самоуправления должностных лиц...
45332. Государственная Дума Российской Федерации - палата Федерального Собрания Российской Федерации 26.28 KB
  Полномочия местного самоуправления – это закрепленные федеральным законодательством а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления за населением соответствующих территорий выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности связанные с реализацией задач и функций местного самоуправления на соответствующей территории. Полномочия местного самоуправления реализуются как непосредственно населением городских и сельских поселений других территорий путем...
45333. Конституционно-правовой статус члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы 25.69 KB
  Конституционно-правовой статус члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Конституционно-правовой статус члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы определяется Конституцией РФ ст. О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Депутатом Государственной Думы является избранный представитель народа уполномоченный осуществлять в Государственной Думе законодательные и иные полномочия предусмотренные Конституцией РФ и федеральным законом. Срок полномочий...
45334. Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации 20.8 KB
  Система законодательных представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и ФЗ от 06. Об общих принципах организации законодательных представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.Образование формирование деятельность законодательных представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации их...
45335. Законодательный процесс в РФ 25.93 KB
  В составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты не имеющие статуса сельских поселений в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и или через выборные и иные органы местного самоуправления. Городской округ городское поселение которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района а также могут...
45336. Подходы к построению систем искусственного интеллекта 33 KB
  Структурный подход Под структурным подходом подразумевается попытки построить искусственный интеллект путём моделирования структуры человеческого мозга. Основной моделируемой структурной единицей в персептронах как и в большинстве других вариантов моделирования мозга является нейрон. Позднее возникли и другие модели которые обычно называют нейронные сети . Эти модели различаются по строению отдельных нейронов по топологии связей между ними и по алгоритмам обучения.
45337. Понятие дерева возможностей 36.5 KB
  Дерево быстро разрастается рис.1 – Дерево возможных продолжений шахматной игры Все вершины могут быть двух типов. Таким образом дерево возможностей представляет собой чередующиеся слои альфа и бетавершин. Если бы дерево можно было обследовать полностью т.
45338. Основные понятия искусственного интеллекта 40 KB
  Интеллектом называется способность мозга решать задачи путём приобретения запоминания и целенаправленного преобразования знаний в процессе обучения на опыте и адаптации к разнообразным обстоятельствам. Искусственный интеллект – это одно из направлений информатики целью которого является разработка аппаратнопрограммных средств позволяющих пользователюнепрограммисту ставить и решать свои традиционно считающиеся интеллектуальными задачи общаясь с компьютером на ограниченном подмножестве естественного языка. Понятие интеллектуальной задачи...