46412

Статус Рахункової Палати в Україні: українське законодавство, зарубіжний досвід та шляхи удосконалення

Доклад

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Нижче розглянуто основні віхи становлення Рахункової палати як органу фінансового контролю її завдання повноваження та проблеми діяльності на сучасному етапі зарубіжний досвід правового регулювання статусу аналогічних органів в окремих зарубіжних державах. На основі проведеного дослідження розроблено пропозиції щодо можливих шляхів удосконалення правового регулювання діяльності Рахункової палати в Україні. Денис КОВРИЖЕНКОексперт Лабораторії законодавчих ініціатив Основні етапи інституціоналізації Рахункової палати У 1992 році з ініціативи...

Украинкский

2013-11-21

254 KB

5 чел.

Статус Рахункової Палати в Україні: українське законодавство, зарубіжний досвід та шляхи удосконалення

 

Практика функціонування Рахункової палати в Україні свідчить про поступове зростання значення цього органу в системі органів фінансового контролю. Водночас ефективність її функціонування об'єктивно визначається обсягом функцій та повноважень, закріплених за Рахунковою палатою чинною Конституцією та Законом "Про Рахункову палату". Нижче розглянуто основні віхи становлення Рахункової палати як органу фінансового контролю, її завдання, повноваження та проблеми діяльності на сучасному етапі, зарубіжний досвід правового регулювання статусу аналогічних органів в окремих зарубіжних державах. На основі проведеного дослідження розроблено пропозиції щодо можливих шляхів удосконалення правового регулювання діяльності Рахункової палати в Україні.

Денис КОВРИЖЕНКО,
експерт Лабораторії законодавчих ініціатив

Основні етапи інституціоналізації Рахункової палати

У 1992 році з ініціативи колишнього Міністра фінансів України П. Германчука у парламенті розпочалась активна робота, спрямована на створення незалежного від виконавчої гілки влади органу зовнішнього фінансового контролю1 - Рахункової палати. Результати такої роботи знайшли відображення у прийнятому в травні 1996 року Законі "Про Рахункову палату Верховної Ради України". У цьому Законі було враховано практику функціонування органів незалежного фінансового контролю у більшості зарубіжних держав. Передбачалося зокрема надання Рахунковій палаті права здійснювати контроль не лише над використанням, але і надходженням коштів до Державного бюджету України, видавати обов'язкові до виконання приписи. Однак через незацікавленість Президента України у розширенні повноважень парламенту, в тому числі -у сфері здійснення контролю над публічними фінансами, Закон був повернутий для повторного розгляду парламентом із зауваженнями глави держави.

1 Внутрішній фінансовий контроль здійснюється органами, що входять до системи органів виконавчої влади - Головним контрольно-ревізійним управлінням, Державним казначейством, Державною податковою адміністрацією, Державною митною службою, іншими центральними органами виконавчої влади, відповідними підрозділами в структурі органів виконавчої влади. Недоліком такого контролю є його "заангажо-ваність" - внутрішній контроль здійснюється над діяльністю об'єктів контролю, що належать до тієї ж системи органів (гілки влади), що і суб'єкти контролю; "заангажованість" органів внутрішнього контролю посилюється функціональною, фінансовою, кадровою залежністю від органів та посадових осіб виконавчої влади.

Прийнята у червні 1996 року Верховною Радою Конституція України помітно звузила обсяг контрольних повноважень Рахункової палати порівняно із ветованим Президентом Законом. Зокрема стаття 98 Конституції України поклала на Рахункову палату функцію контролю над використанням коштів Державного бюджету України "від імені Верховної Ради України". Зміст подібного формулювання міг тлумачитися по-різному. Наприклад, - розширено (забезпечення ефективного та повного контролю над використанням коштів Державного бюджету України можливе лише за умови наділення Рахункової палати повноваженнями з контролю над надходженням коштів до Державного бюджету (надходження та використання коштів до бюджету є складовими одного процесу) і, в принципі, контролю за надходженням коштів до місцевих бюджетів, адже відповідні показники враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів; визначити об'єктивно необхідний обсяг трансфертів з Державного бюджету можливо лише на основі достовірних відомостей про фінансову основу місцевого та регіонального самоврядування).

За розширеного тлумачення функції "контролю за використанням коштів Державного бюджету" на Рахункову палату мали би бути покладені функції щодо:

  контролю над ефективністю та законністю використання коштів Державного бюджету України;

  контролю над надходженням коштів до Державного бюджету;

  контролю над надходженням коштів до місцевих бюджетів, ефективністю та законністю використання коштів місцевих бюджетів.

Крім того, зміст статті 98 Конституції можна було розуміти таким чином, що "парламентський контроль за використанням коштів Державного бюджету" є лише одним із завдань Рахункової палати, і Закони України можуть покладати на неї інші, непередбачені статтею 98 завдання, функції та повноваження. Можливий й інший варіант - звужене тлумачення змісту визначеного статтею 98 Конституції завдання: Рахункова палата має контролювати лише використання (а не надходження) коштів, причому лише Державного бюджету України, а не місцевих бюджетів. При цьому визначене статтею 98 Основного Закону завдання Рахункової палати мало б розглядатись як єдине завдання цього органу. Саме таке тлумачення через рік після прийняття нової Конституції було покладено в основу резолютивної частини рішення Консти-туційного Суду України у справі про Рахункову палату2.

2 Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про Рахункову палату Верховної Ради України" (справа про Рахункову палату) від 23 грудня 1997 року № 7-зп // Офіційний вісник України.-1998. - №1. -Стор. 151.

Невдовзі після прийняття Конституції Верховна Рада України подолала вето Президента на Закон "Про Рахункову палату Верховної Ради України", і Глава держави підписав його. Покладене в основу Закону розширене тлумачення змісту статті 98 Конституції дало Президенту України підстави звернутись до Конституційного Суду з поданням про відповідність Конституції України Закону "Про Рахункову палату Верховної Ради України" в частині визначення статусу, завдань, функцій та повноважень Рахункової палати. Принципово важливі висновки за результатами розгляду відповідної справи Конституційним судом України, які визначили місце і роль Рахункової палати в системі органів фінансового контролю, зводяться до наступного:

  Рахункова палата є не органом Верховної Ради України, а незалежним органом спеціальної конституційної компетенції, який не може здійснювати загальні контрольно-фінансові повноваження парламенту;

  призначенням Рахункової палати є здійснення контролю над використанням коштів Державного бюджету України у вузькому розумінні формулювання статті 98 Конституції (тобто, як "контроль за виконанням видаткової частини Державного бюджету України")3;

3 Щоправда, Конституційний Суд України так і не вніс ясність у питання про межі повноважень Рахункової палати по здійсненню завдання, визначеного ст. 98 Основного Закону: висновок органу конституційної юрисдикції щодо неконституційності положень Закону "Про Рахункову палату Верховної Ради України" в частині покладення на Рахункову палату функції контролю за своєчасним виконанням доходної частини Державного бюджету України, за своєчасним і повним надходженням доходів та коштів до Державного бюджету України, за надходженням до Державного бюджету України коштів, отриманих від розпорядження державним майном, у тому числі його приватизації, продажу, від управління майном, що є об'єктами права державної власності; а також здійснення контролю за виконанням Державного бюджету України не поширюється на здійснення Рахунковою палатою певних експертно-аналітичних, інформаційних та інших видів діяльності, не пов'язаних з контрольно-ревізійними перевірками, і щодо доходної частини Державного бюджету України, "якщо такі дії є необхідними для здійснення контролю за використанням коштів Державного бюджету України" (виділ.-автора). Тим самим Конституційний Суд заборонив здійснювати контроль за надходженням коштів до Державного бюджету лише шляхом проведення ревізій та перевірок, не обмеживши при цьому коло інших повноважень, які можуть бути використані Рахунковою палатою для здійснення контролю за до-ходною частиною Державного бюджету з метою досягнення завдання, покладеного на Рахункову палату статтею 98 Конституції. 

  Рахункова палата не може здійснювати "виконавчі функції", "дії владно-розпорядчого, в тому числі примусового характеру" (давати обов'язкові приписи щодо невідкладного припинення порушень у разі виявлення їх в господарській, фінансовій, комерційній та іншій діяльності, що завдає державі прямої шкоди, а також у разі навмисного або систематичного недотримання порядку і термінів розгляду рішень і висновків Рахункової палати, створення перешкод для проведення нею контрольних заходів; приймати рішення про зупинення всіх видів фінансових, платіжних і розрахункових операцій у банках за розрахунковими рахунками, а також усіх або окремих операцій за кореспондентським рахунком Національного банку України);

  Рахункова палата України не може здійснювати контроль над тією сферою фінансово-економічної діяльності, яка перебуває за межами коштів Державного бюджету України (грошова емісія, використання золотого запасу, збереження та використання майна, що є у державній власності, укладання угод про державні позики і кредити з іноземними партнерами та їх виконанням, використання безоплатної допомоги Україні; місцеві бюджети, тощо).

З низкою аргументів на користь висновків, наведених у мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України, можна погодитись. У той же час окремі з них є небезпереч-ними. Зокрема у мотивувальній частині рішення простежується неоднозначний підхід до визначення правової природи Рахункової палати. Наприклад, заперечуючи можливість визначення Рахункової палати як органу самої Верховної Ради України, Суд наголошує на тому, що Рахункова палата є незалежним органом спеціальної конституційної компетенції, що, на наш погляд, не дозволяє віднести її безпосередньо ні до законодавчої, ні до виконавчої гілки влади (аналогічний статус мають й інші конституційні органи, наприклад - Прокуратура України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, Центральна виборча комісія тощо). Рахункова палата лише пов'язана з іншими гілками влади зв'язками підконтрольності, підзвітності, кадровими призначеннями тощо. У той же час Конституційний Суд, аргументуючи неконституційність положень Закону "Про Рахункову палату Верховної Ради України" в частині закріплення за Рахунковою палатою повноважень щодо здійснення дій владно-розпорядчого, в тому числі примусового характеру (видання приписів, право на вилучення документів тощо), як аргумент наводить тезу про те, що "реалізація зазначених положень Закону надала б можливість Верховній Раді України - органу законодавчої влади - вдаватись до виконання нею ж прийнятих законів через підпорядкований та підзвітний їй конституційний орган - Рахункову палату", що суперечить конституційному принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. Іншими словами, Конституційний Суд, суперечачи попередньому аргументу, фактично відносить Рахункову палату до законодавчої влади, заперечуючи її "незалежний" статус.

На нашу думку, Конституційний Суд також не навів достатньо переконливих аргументів на користь неконституційності положень Закону "Про Рахункову палату України" в частині закріплення за Рахунковою палатою функції організації та здійснення контролю над своєчасним виконанням доходної частини Державного бюджету, над своєчасним і повним надходженням доходів та коштів до Державного бюджету України. З мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду випливає, що висновок про неконституційність цих положень зумовлений поділом процесу виконання бюджету на виконання його доходної та видаткової частини, а зміст формулювання "контроль за використанням коштів Державного бюджету" тотожний змісту формулювання "контроль за виконанням видаткової частини Державного бюджету". Разом з тим, визнавши неконституційними положення Закону в частині надання Рахунковій палаті права здійснювати контроль за надходженнями до Державного бюджету, Конституційний Суд наголосив на тому, що "висновок щодо неконституційності перелічених положень не поширюється на здійснення Рахунковою палатою певних експертно-аналітичних, інформаційних та інших видів діяльності, не пов'язаних з контрольно-ревізійними перевірками, і щодо доходної частини Державного бюджету України, якщо такі дії є необхідними для здійснення контролю за використанням коштів Державного бюджету України відповідно до статті 98 Конституції України". Тобто, Конституційний Суд фактично дозволив Рахунковій палаті здійснювати контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України з єдиним застереженням - така функція має реалізовуватись без застосування повноважень примусового характеру (видання приписів, вилучення фінансової документації тощо).

Ці та інші недоліки мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України, недостатньо чітке формулювання резолютивної частини рішення (окремі положення Закону було визнано неконституційними "за певних умов": наприклад, п.1 статті 6 Закону було визнано неконституційним лише в частині контролю, не пов'язаного з використанням коштів Державного бюджету України) об'єктивно зумовили необхідність внесення до Закону змін, спрямованих на виконання Рішення Конституційного Суду. Однак жодних змін до Закону від 11 липня 1996 року до цього часу прийнято так і не було.

Парламентом свого часу було вжито заходів, спрямованих на радикальне вирішення цієї проблеми - 17 січня 2002 року було прийнято Закон "Про внесення змін до статті 98 Конституції України", який передбачив здійснення Рахунковою палатою парламентського контролю за формуванням і виконанням Державного бюджету України та місцевих бюджетів у відповідній частині. Але цей Закон не набрав чинності, оскільки Президент застосував щодо нього право вето (Конституційний Суд визнав цей "акт" (фактично - дії) Президента, таким, що відповідає Конституції4).

4 Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 73 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) здійсненого Президентом України права вето стосовно прийнятого Верховною Радою України Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" та пропозицій до нього (справа щодо права вето на закон про внесення змін до Конституції України) від 11 березня 2003 року № 6-рп/2003//Офіційний вісник України.-2003.-№16.-Стор. 55. -Ст. 710. 

Як результат - сьогодні Рахункова палата функціонує в умовах недостатньо чіткого законодавчого визначення її статусу, функцій та повноважень, до того ж - на підставі Закону, 31 положення якого було визнано неконституційним і до якого з моменту прийняття не було внесено жодних змін. У таких умовах інституціоналізація Рахункової палати забезпечується самою Рахунковою палатою та Постановами Верховної Ради України (які навряд чи були б визнані конституційними у разі розгляду відповідного питання Конституційним Судом, оскільки відповідно до частини 2 статті 19 Конституції орган державної влади не може діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачено актами відповідного органу та Постановами Верховної Ради України). Так, процедура проведення ревізій та перевірок Рахункової палати, її функції та повноваження визначаються Регламентом Рахункової палати, Інструкціями, затвердженими Постановами Колегії Рахункової палати5.

5 Див. Інструкція про порядок проведення перевірок, ревізій Рахунковою палатою,затверджена Постановою Колегії Рахункової палати України від 3 грудня 1999 року № 25-1. - http: //www.ac-rada.gov.ua/Ua/31/ 19991203.htm.

Принцип поділу влади і повноваження Рахункової палати:
американська практика

У 1985 році було прийнято Закон США "Про збалансований бюджет та надзвичайне покриття бюджетного дефіциту", який наділив Генерального контролера правом розслідувати справи, що стосуються надходження та використання коштів Державного бюджету США та повноваженнями щодо перегляду обсягів видатків державного бюджету. При цьому розрахунки Генерального контролера щодо скорочення бюджетних видатків мали повністю враховуватись Президентом США. Норми Закону в частині наданих Генеральному контролеру повноважень були розглянуті Верховним Судом США на предмет їхньої відповідності Конституції США. Визнаючи їх неконституційними, Верховний Суд виходив з того, що оскільки Генеральний контролер, по-перше, прямо визначається в законодавстві США як "агент Конгресу", по-друге, може бути звільнений з посади за неефективну роботу на посаді (а отже, виходячи із зазначеного, є підконтрольним Конгресу), закріплення за ним повноважень виконавчої гілки влади (скорочення бюджетного дефіциту) суперечить принципу поділу влади: Генеральний контролер за Законом 1985 року отримав повноваження, які а) не належать Конгресу і водночас б) закріплені за виконавчою владою (дії по скороченню бюджетного дефіциту є діями по виконанню законів, що є виключною прерогативою виконавчої влади).

Джерело: С. Шевчук. Рахункова палата: захист принципу поділу влади на тлі закордонного досвіду. - http://www.eclc.gov.ua/new/html/ukr/6/rakhunkova_palata.html. 

Статус, порядок формування, функції та повноваження Рахункової палати: українське законодавство та зарубіжний досвід

У нижченаведеній таблиці (Таблиця 1) у стислому викладі подано інформацію про склад, порядок формування, основні функції та повноваження Рахункової палати в Україні, основні засади її взаємодії з парламентом.

Аналіз відповідних положень Закону "Про Рахункову палату" дозволяє стверджувати, що правовий статус Рахункової палати є досить подібним до правового статусу Рахункової палати Російської Федерації (без урахування коректив, внесених Рішенням Конституційного Суду України у справі про Рахункову палату). Іншими словами, в основу правового регулювання діяльності Рахункової палати в Україні було покладено Закон, аналогічний тому, який регулює діяльність Рахункової палати в Російській Федерації (для порівняння див. Таблицю 2).

Порівняння положень Закону "Про Рахункову палату" з відповідними положеннями аналогічних законів зарубіжних країн дозволяє стверджувати, що Рахункова палата в Україні не наділена достатнім для ефективного виконання її функцій обсягом повноважень. Так, практично в усіх зарубіжних державах, де створені та функціонують Рахункові палати, вони здійснюють функції контролю не лише над використанням бюджетних коштів, але і контролюють повноту та своєчасність надходжень до Державного бюджету, у ряді держав Рахункові палати наділено функціями контролю публічних фінансів в цілому (контроль використання публічних коштів позабюджетними фондами, державними підприємствами, органами самоврядування тощо). При цьому у ряді країн рахункові палати наділено повноваженнями, достатніми для належного здійснення відповідних функцій - правом видавати приписи про усунення порушень, ініціювання питання про відкриття дисциплінарного провадження у разі виявлення фактів службової недбалості щодо співробітників, які допустили службову недбалість, правом ініціювання питання про притягнення винних працівників підконтрольних об'єктів до кримінальної відповідальності, правом прийняття рішень про відшкодування завданих державі збитків винними особами. У низці держав (наприклад, у Франції) рахункові палати наділено судовими функціями. Такий підхід є цілком закономірним - рахункова палата є незалежним органом фінансового контролю, який не може бути віднесений до жодної з гілок влади, а тому - може наділятися владно-розпорядчими функціями.

У більшості держав (за окремими винятками) законодавчо обмежено вплив на рахункову палату не лише уряду, але і парламенту. У першу чергу це знаходить вияв у тому, що член рахункової палати може бути звільнений парламентом з посади лише на підставі вичерпного переліку підстав - вчинення злочину, неспроможності виконувати свої повноваження за станом здоров'я, за власною заявою та у зв'язку із засудженням до покарання за вчинення злочину. Крім того, парламент, як правило, не може визначати строки, обсяг та способи перевірок, які має здійснити за його дорученням Рахункова палата (якщо можливість дачі таких доручень взагалі допускається).

Законами багатьох держав передбачена можливість створення Рахунковою палатою своїх територіальних відділень, причому в окремих країнах (Франція) таким відділенням делеговано більшу частину повноважень Рахункової палати.

З метою підвищення ефективності здійснення рахунковими палатами контрольних повноважень законодавством деяких держав встановлено адміністративні санкції у вигляді штрафу за невиконання їхніх рішень, перешкоджання проведенню перевірок, неявку без поважних причин свідків тощо (Болгарія, Польща).

Відображення позитивного зарубіжного досвіду у Законі "Про Рахункову палату" сприяло б підвищенню ефективності зовнішнього фінансового контролю в Україні.

Таблиця 1. ОСНОВНІ ПОЛОЖЕННЯ ЗАКОНУ УКРАЇНИ "ПРО РАХУНКОВУ ПАЛАТУ"

Статус

Чітко невизначений. Незалежний орган спеціальної конституційної компетенції, пов'язаний з парламентом відносинами підконтрольності, підзвітності.

Склад та порядок формування Рахункової палати

До складу Рахункової палати входять Голова Рахункової палати та члени Рахункової палати: Перший заступник і заступник Голови, головні контролери та Секретар Рахункової палати. Голова Рахункової палати призначається на посаду Верховною Радою України за поданням Голови Верховної Ради України терміном на 7 років з правом призначення на другий термін. Перший заступник і заступник Голови, головні контролери та Секретар Рахункової палати призначаються на посаду Верховною Радою України за поданням Голови Рахункової палати шляхом таємного голосування за списком терміном на 7 років у порядку, встановленому для призначення Голови Рахункової палати. Організаційну, інформаційно-довідкову та іншу роботу по обслуговуванню Рахункової палати здійснює апарат Рахункової палати під керівництвом Секретаря Рахункової палати.

Основні функції та повноваження Рахункової палати

  Контроль за виконанням Державного бюджету України (контроль повноти і своєчасності грошових надходжень, фактичного витрачання бюджетних асигнувань у порівнянні з затвердженими показниками Державного бюджету України, виявлення відхилень та порушень, проведення їх аналізу, внесення пропозицій щодо їх усунення) ? Контроль за фінансуванням загальнодержавних програм. ? Контроль за використанням кредитних ресурсів (контроль законності договорів, ефективності та раціональності використання кредитів і позик, які отримує Україна від іноземних держав; перевірка ефективності розміщення централізованих валютних та фінансово-кредитних ресурсів; аналіз надання державних кредитів). ? Контроль за діяльністю установ банківської системи (перевірка діяльності Національного банку України, уповноважених банків та установ в частині обслуговування ними Державного бюджету).

Права Рахункової палати:

  Право на проведення перевірок і ревізій (строки, обсяги, засоби проведення - визначаються Рахунковою палатою; мета перевірок - визначення своєчасності, достатності взаємних розрахунків суб'єкта, що перевіряється, і Державного бюджету України; спільні перевірки - проводяться у випадку, якщо право проводити перевірку або ревізію віднесено до компетенції як Рахункової палати, так і інших органів; результат перевірки - акт, що затверджується Колегією Рахункової палати, звіт Рахункової палати).

  Право на інформацію (право отримувати від керівників установ та організацій, що перевіряються, всю необхідну документацію та інформацію про фінансово-господарську діяльність; від Національного банку, інших банків та кредитних установ -довідки, копії документів по операціях і рахунках підприємств та організацій, що перевіряються, від інших підприємств і організацій; на запити Рахункової палати в процесі здійснення нею своїх функцій всі органи державної влади і органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації незалежно від форм власності та їх посадові особи зобов'язані надавати інформацію, що стосується об'єктів контролю та є необхідною для здійснення перевірки, ревізії та обслідування).

  Право порушувати перед Верховною Радою України, Президентом України, а також органами виконавчої влади клопотання про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні вимог чинного законодавства України, внаслідок чого завдано матеріальної шкоди державі.

  Право залучати до проведення перевірок, ревізій та обслідувань на договірних засадах кваліфікованих спеціалістів і фахівців-експертів з інших установ і організацій, а також працівників інших державних контрольних, податкових і правоохоронних органів з оплатою їх праці в необхідних випадках за рахунок власних коштів.

Результати діяльності Рахункової палати

  Висновки (щодо проекту Державного бюджету України, окремих напрямів бюджетно-фінансової та грошово-кредитної політики; окремих питань бюджетного процесу-за прямими дорученнями Верховної Ради України; проектів законодавчих та інших нормативних актів з питань бюджетно-фінансової та грошово-кредитної систем - якщо вони направлені на експертизу Верховною Радою України і вносяться на розгляд парламенту; проектів загальнодержавних програм, програм Кабінету Міністрів, міжнародних договорів, що потребують фінансування з Державного бюджету України; висновки в рамках покладених на Рахункову палату функцій та повноважень на підставі доручень комітетів Верховної Ради України; звернень Президента України; депутатських запитів і звернень народних депутатів України; запитів Кабінету Міністрів та Міністерства фінансів України).

  Постанови та висновки за результатами проведених контрольних заходів (затверджуються Колегією Рахункової палати; направляються до органів виконавчої влади, керівників підприємств, установ та організацій, банків, що перевірялись, для реагування і вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень, відшкодування завданих державі збитків, поновлення режиму загальнодержавної власності, притягнення винних до відповідальності, мають бути розглянуті протягом 15 календарних днів з дня отримання; про результати реагування Колегія Рахункової палати повідомляється невідкладно).

  Узагальнення та пропозиції (щодо удосконалення законодавства, що регулює бюджетні, фінансово-кредитні, цивільно-правові та інші відносини).

  Звіти (щоквартальний оперативний звіт про хід виконання Державного бюджету України; звіти за підсумками проведених перевірок і ревізій; загальний щорічний письмовий звіт про результати виконання доручень Верховної Ради України, проведених перевірок, ревізій та обслідувань, а також про витрати на цю діяльність).

Зв'язки з Верховною Радою України

  Кадрові питання (формується Верховною Радою України).

  Відносини підпорядкування (за дорученням Верховної Ради України здійснює контроль над виконанням Державного бюджету України за поквартальним розподілом доходів і видатків відповідно до показників цього бюджету; за дорученням комітетів Верховної Ради України перевіряє використання за призначенням органами виконавчої влади коштів загальнодержавних цільових фондів та коштів позабюджетних фондів; здійснює за дорученням Верховної Ради України, комітетів Верховної Ради України контрольні функції щодо фінансування загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля та інших програм, що затверджуються Верховною Радою України; перевіряє за дорученням Верховної Ради України відповідно до свого статусу кошторис витрат, пов'язаних з діяльністю Верховної Ради України та її апарату, допоміжних органів і служб Президента України та апарату Кабінету Міністрів України, а також витрачання коштів державними установами та організаціями, що діють закордоном і фінансуються за рахунок Державного бюджету України; виконує звернення не менш як однієї третини конституційного складу Верховної Ради України; здійснює позапланові контрольні заходи - на підставі постанов або протокольних доручень Верховної Ради України, звернень комітетів Верховної Ради України та запитів народних депутатів України).

Відносини підконтрольності та підзвітності (регулярне інформування Верховної Ради України, її комітетів про хід виконання Державного бюджету України та стан погашення внутрішнього і зовнішнього боргу України, про результати здійснення інших контрольних функцій; щорічно здійснює перевірку кошторису витрат Національного банку України і подає відповідну інформацію до Верховної Ради України; інформує Верховну Раду України про результати проведених перевірок і ревізій; Верховна Рада України періодично, але не менш як два рази на рік, доручає відповідному комітету Верховної Ради України здійснювати аналіз підсумків проведених контрольних заходів та виконання доручень, які були дані протягом року Рахунковій палаті, заслуховує у разі необхідності інформацію про проведену роботу, перевірки, ревізії та обслідування, що нею проводяться, і дає оцінку стану її контрольної діяльності у визначених цим Законом сферах).

Експертне забезпечення Верховної Ради України та комітетів (подає за наслідками перевірки Верховній Раді України висновки щодо можливостей скорочення видатків по кожному фонду окремо та доцільності спрямування вилучених коштів на фінансування інших видатків Державного бюджету України; проводить попередній аналіз до розгляду на засіданнях комітетів та Верховної Ради України звітів Антимонопольного комітету України щодо здійснення ним державного контролю за дотриманням антимонопольного законодавства, а також звітів Фонду державного майна України та посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються Верховною Радою України, щодо ефективного управління майном, що є основним національним багатством, власністю українського народу; готує та подає до Верховної Ради України та її комітетів висновки щодо виконання Державного бюджету України, у тому числі доходів і видатків загальнодержавних цільових фондів, фінансування загальнодержавних програм за звітний рік; за дорученням Верховної Ради України може давати висновки і проводити експертизу проектів законодавчих актів з питань управління і розпорядження об'єктами права державної власності, якщо вони з цією метою попередньо були направлені до Рахункової палати суб'єктами права законодавчої ініціативи; за результатами перевірок діяльності установ банківської системи, в першу чергу Національного банку України, Рахункова палата подає висновки і пропозиції щодо його звітів про забезпечення стабільності грошової одиниці до Верховної Ради України, а також щодо діяльності Національного банку України по обслуговуванню державного боргу України; за дорученнями Верховної Ради дає експертні висновки щодо певних законопроектів).

Територіальні представництва

Статус представництв (як і саме їх існування) на рівні Конституції та Закону "Про Рахункову палату" не визначено. Однак територіальні представництва Рахункової палати створено на підставі підзаконних актів.

Таблиця 2. СТАТУС ОРГАНІВ ЗОВНІШНЬОГО ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ В ОКРЕМИХ КРАЇНИХ

Австрія
(Федеральний Закон "Про рахункову палату Австрії" від 16 червня 1948 року)

Статус

Незалежний орган фінансового контролю.

Основні функції та повноваження Рахункової палати

  ревізія всіх витрат до доходів федерації, боргів федерації, розпорядження рухомим та нерухомим майном федерації, фондів, установ та закладів, що знаходяться у віданні федеральних органів на предмет економності, законності та доцільності;

  перевірка наданих річних звітів та звітів про господарську діяльність (щодо підконтрольних підприємств), усунення виявлених недоліків та складання річного балансу федерації (підготовлений Рахунковою палатою баланс передається Міністерству фінансів, яке може висловити щодо нього свої зауваження та пропозиції; зауваження та пропозиції Міністерства фінансів розглядаються та можуть бути враховані Рахунковою палатою, після чого баланс вноситься до Національної ради);

  засвідчення боргових зобов'язань федерації (засвідчення забезпечує правильність обліку державного боргу);

  перевірка рентабельності та економічної доцільності діяльності підприємств, які розпоряджаються майном федерації або мають фінансові зобов'язання, гарантовані державою, а також підприємств, частка держави в статутному фонді яких складає 50% і більше (перевірка дотримання процедури складання річної звітності, договорів та інших фінансових документів);

  перевірка фінансів в частині власної компетенції федеральних земель, фінансової діяльності установ, фондів та організацій, управління якими здійснюється органами федеральної землі або приватними особами, призначеними органами федеральної землі, підприємств, в статутному фонді яких частка федеральної землі становить 50 і більше відсотків;

  перевірка фінансової діяльності общин з чисельністю жителів понад 20000 (або общин з меншої кількістю жителів-за заявою уряду федеральної землі), фінансової діяльності установ, фондів та організацій, управління якими здійснюється органами общини або приватними особами, призначеними органами общини, підприємств, в статутному фонді яких частка общини становить 50 і більше відсотків;

  перевірка фінансової діяльності органів соціального страхування.

Права:

  право на отримання довідок, право витребовування необхідних документів (договорів, кореспонденції, контрактів, бухгалтерських книг), право відряджати своїх представників для ознайомлення з документами безпосередньо на підконтрольних об'єктах, право на проведення касових ревізій та розслідувань на підконтрольних об'єктах; висловлені за результатами проведення ревізій пропозиції мають бути розглянуті керівництвом підконтрольних об'єктів у тримісячний строк; про вжиті заходи, спрямовані на усунення виявлених недоліків, Рахункова палата має бути повідомлена;

  право погодження приписів федеральних міністерств щодо змін порядку розрахунків і касових операцій;

  право участі в засіданнях федерального уряду з правом дорадчого голосу.

Зв'язки з парламентом

  відносини підконтрольності та підзвітності (проведення ревізій за рішенням Національної Ради; повідомлення Національної Ради про результати проведених ревізій);

  експертне забезпечення (щорічне надання Національній Раді доповідної записки про стан державного боргу федерації, довідок з питань, віднесених до компетенції Рахункової палати -за запитом комісії Національної ради або самого парламенту).

Територіальні представництва

Законом не передбачені.

Болгарія
(Закон Республіки Болгарія "Про Рахункову палату" від 3 серпня 1995 року)

Статус

Незалежний від виконавчої і, фактично, законодавчої влади орган фінансового контролю. Цікавим є те, що принцип незалежності від виконавчої влади посилюється тим, що на посаду Голови або члена Рахункової палати не може бути призначена особа, яка протягом 3 років перед призначенням була членом Уряду або керівником центрального органу виконавчої влади. До гарантій незалежності слід віднести також особливий порядок фінансування Рахункової палати (окремим рядком Державного бюджету Міністерство фінансів зобов'язане повністю врахувати в проекті Державного бюджету той обсяг видатків на забезпечення діяльності Рахункової палати, який визначить сама палата), вичерпність кола підстав для звільнення членів палати (заява про відставку, засудження за навмисний злочин, нездатність виконувати обов'язки протягом 6 місяців, для членів палати - також за поданням Голови палати).

Склад та порядок формування Рахункової палати

11 осіб -Голова та 10 членів Рахункової палати, що призначаються на посади та звільняються з посад Народними зборами (члени Рахункової палати -за поданням Голови Рахункової палати). Строк повноважень - 9 років, Голова Рахункової палати не може переобиратись.

Основні функції та повноваження Рахункової палати

  перевірка законності та ефективності виконання державного бюджету, бюджетів громад та інших бюджетів, що приймаються Народними зборами;

  перевірка використання бюджетних коштів, що надаються суб'єктам, які здійснюють підприємницьку та непідприємницьку діяльність;

  перевірка поточного обліку доходів та видатків бюджетів, звітів про касове виконання;

  перевірка виконання позабюджетних рахунків;

  перевірка звітів по бюджетним видаткам Болгарського народного банку, відносин Болгарського народного банку з Державним бюджетом;

  перевірка умов виникнення та обслуговування державного боргу та використання боргових інструментів в управлінні економікою;

  перевірка доходів та видатків некомерційних юридичних осіб і фондів, створених за бюджетні кошти або виконання зобов'язань яких гарантовано державою;

  перевірка надходжень від приватизації по відповідним фондам, їх розподіл та витрачання; перевірка управління майном, наданим бюджетним організаціям;

  надання висновків щодо проектів бюджетів, економічної ефективності урядових програм, нормативно-правових актів, пов'язаних з бюджетом, - на вимогу Народних зборів.

Права:

  право на проведення планових (відповідно до річного плану) та позапланових перевірок (до трьох на рік, за рішенням Народних зборів), результати перевірки фіксуються в акті, який має підтверджуватись доказами; акт затверджується рішенням Рахункової палати; акт може бути оскаржений Директору територіального підрозділу протягом 14 днів з дня надання примірника акту представнику об'єкта перевірки; прийняте Директором рішення за результатами розгляду скарги може бути оскаржене до Рахункової палати протягом 14 днів після отримання копії рішення; Рішення Рахункової палати є остаточним і оскарженню не підлягає;

  залучати до проведення перевірок осіб, які не є службовцями Рахункової палати;

  право на безперешкодний доступ до об'єктів перевірок (у разі протидії реалізації цього права Рахункова палата може звернутись до Генерального прокурора);

  право подавати цивільні позови про відшкодування завданих державі збитків;

  право на отримання необхідної інформації (у тому числі інформації з обмеженим доступом);

  право видання приписів про заборону вчинення дій, які можуть призвести до пошкодження державного майна або незаконного використання бюджетних коштів розпорядниками; невиконання вимог приписів тягне адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від 3 до 6 мінімальних заробітних плат; при повторному невиконанні - від 6 до 12 мінімальних заробітних плат;

  право внесення до Міністерства фінансів та розпорядників бюджетних коштів першого рівня пропозицій щодо усунення виявлених правопорушень, причин та умов, які їм сприяли (відповідні пропозиції мають обов'язковий характер і підлягають виконанню протягом 1 місяця; у разі невиконання пропозицій Голова Рахункової палати протягом 14 днів вносить до Ради Міністрів та Народних зборів доповідь з пропозиціями щодо прийняття остаточного рішення);

  затвердження поточних та річних звітів про касове виконання бюджетів та позабюджетних рахунків осіб, що розпоряджаються бюджетними коштами, а також їхніх річних бухгалтерських звітів;

  право порушення перед органами державного фінансового контролю питання про притягнення винних до фінансової відповідальності (підставою порушення адміністративного провадження є акт перевірки, здійсненої Рахунковою палатою);

  право порушення перед прокуратурою питання про притягнення винних до кримінальної відповідальності (підставою порушення кримінальної справи є акт перевірки, який засвідчує вчинення діянь, що містять ознаки злочину);

  право надання зацікавленим особам бухгалтерських балансів державних підприємств.

Зв'язки з парламентом

кадрові питання (парламент формує склад Рахункової палати, маючи при цьому, щоправда, вкрай вузький обсяг прав щодо дострокового припинення повноважень Рахункової палати);

відносини підзвітності (доповіді про результати перевірок; щорічні доповіді по звітах про виконання Державного бюджету та звітах про бюджетні витрати Болгарського народного банку);

експертне забезпечення (надання за зверненням парламенту висновків щодо проектів бюджетів, економічної ефективності урядових програм, нормативно-правових актів, пов'язаних з бюджетом).

Територіальні представництва

Рахункова палата має право відкривати обласні територіальні підрозділи, керівництво якими здійснюється Директорами. Функція територіальних підрозділів - проведення перевірок та інформування Рахункової палати про результати їх проведення.

Польща
(Закон Республіки Польща "Про Вищу контрольну палату" від 23 грудня 1994 року)

Статус

Вища контрольна палата - верховний колегіальний орган державного контролю, підпорядкований Сейму, який реалізує контрольні повноваження за дорученням Сейму або його органів, за пропозиціями Президента, Голови Ради Міністрів, або за власною ініціативою. На основі аналізу Закону "Про Вищу контрольну палату" можна дійти висновку про те, що цей орган фінансового контролю певною мірою є незалежним від парламенту - Сейм має право відкликати Голову Вищої контрольної палати лише у разі його заяви про відмову від посади, стійкої неспроможності здійснювати свої повноваження в результаті хвороби, набрання законної сили обвинувального вироку суду за вчинення злочину Головою палати, винесення Конституційним Трибуналом рішення про заборону займати керівні посади та виконувати особливо відповідальні функції в державних органах. Голова Рахункової палати не може бути притягнутий до кримінальної відповідальності, заарештований або засуджений без згоди Сейму.

Склад та порядок формування

Вищу контрольну палату очолює Голова, кандидатура якого висувається Маршалом Сейму або 35 депутатами Сейму і затверджується абсолютною більшістю від складу Сейму. Сенат протягом місяця може прийняти рішення з питання про призначення Голови Вищої контрольної палати, неприйняття такого рішення означає згоду з рішенням Сейму щодо кандидатури Голови Вищої контрольної палати. Строк повноважень Голови - 6 років, одна й та ж сама особа не може обіймати посаду Голови палати більше ніж 2 рази поспіль. Заступники Голови (від 2 до 4) призначаються та відкликаються Президією Сейму за поданням Голови Вищої контрольної палати. Голова палати за згодою Маршала Сейму призначає та відкликає генерального директора палати.

До складу Колегії Вищої контрольної палати входять Голова палати, заступники Голови, генеральний директор, 14 членів Колегії (призначаються Президією Сейму за поданням Голови палати); всі члени Колегії призначаються на 3 роки.

Основні функції та повноваження

  контроль діяльності органів урядової адміністрації, Національного Банку Польщі, державних юридичних осіб, органів місцевого самоврядування, комунальних юридичних осіб, інших суб'єктів господарювання (які виконують делеговані державою повноваження, виконують замовлення на користь держави та місцевого самоврядування, організовують або виконують публічні роботи, розпоряджаються державним або комунальним майном, виконують фінансові зобов'язання на користь держави, мають гарантовані державою або місцевим самоврядуванням фінансові зобов'язання)-на предмет виконання державного бюджету, а також реалізації законів та інших нормативно-правових актів в фінансовій, господарській та організаційно-адміністративній діяльності відповідних суб'єктів -з точки зору ефективності, законності використання відповідних коштів.

  контроль виконання бюджету, розпоряджання фінансами та майном Канцелярією Президента Республіки Польща, Канцеляріями Сейму та Сенату, Конституційним Трибуналом, Захисником громадянських прав, Загальнопольською радою з питань радіо та телебачення, Загальнопольським виборчим бюро, Верховним Судом, Вищим Адміністративним Судом, Державною інспекцією з праці-на предмет законності, ефективності та доцільності використання відповідних ресурсів.

Права:

  право звертатись до конституційного суду (Конституційного Трибуналу) з поданням про встановлення відповідності законодавчого акту Конституції або іншого нормативного акту - Конституції чи законодавчому акту; про офіційне тлумачення законів - на підставі звернення Голови палати;

  право доручати органам фінансового контролю, що діють у складі урядової адміністрації, проведення позапланових контрольних перевірок, отримувати від цих органів інформацію про результати проведених контрольних заходів;

  право участі в засіданнях Сейму та засіданнях Ради Міністрів (Вищу контрольну палату у цьому випадку представляє її Голова);

  право на проведення контролю в об'єктах контролю (результати контролю фіксуються контролером Вищої контрольної палати в протоколі контролю; керівник об'єкта контролю може висловити зауваження по суті протоколу протягом 14 днів після отримання протоколу контролю, які контролер зобов'язаний розглянути та дати обґрунтовану відповідь заявнику зауважень; рішення контролера може бути оскаржене у семиденний строк директору компетентного структурного підрозділу Вищої контрольної палати, який передає скаргу апеляційній комісії для подальшого розгляду; апеляційна комісія розглядає скаргу та приймає рішення, яке після затвердження Головою Вищої контрольної палати стає остаточним; за результатами контролю палатою складається висновок, який направляється керівнику об'єкта контролю, у висновку містяться зауваження та пропозиції, які підлягають виконанню протягом вказаного у висновку строку);

  право порушувати питання про невідповідність займаній посаді особи, яка допустила вчинення порушень, виявлених в ході контролю (відповідний висновок Вищої палати контролю є підставою для відкриття дисциплінарного провадження, звільнення відповідної особи із займаної посади, розірвання трудового договору);

  право ініціювання перед правоохоронними органами питання про притягнення осіб, які вчинили порушення, що мають ознаки злочину або проступку, до адміністративної або кримінальної відповідальності(відповідні органи зобов'язані проінформувати Вищу контрольну палату про результати розгляду);

  право на вільний доступ до об'єктів та приміщень об'єкта контролю та їх огляд, право доступу до документів, пов'язаних з діяльністю об'єкта контролю, право викликати та допитувати свідків (за неявку свідок притягається до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу 100 - 200 злотих), вимагати усних та письмових пояснень працівників об'єктів контролю, право на використання допомоги експертів та фахівців, право на отримання інформації від суб'єктів, на яких не поширюються контрольні повноваження Палати.

Зв'язки з парламентом

  кадрові питання (парламент та його органи беруть участь у формуванні);

  відносини підконтрольності та підзвітності (надання звіту про діяльність протягом року, інформації про результати контролю, здійсненного за дорученням Сейму або його органів, інформації про результати контролю, здійсненого за пропозицією Президента або Голови Ради Міністрів, а також контролю, що має важливе значення);

  ініціювання розгляду окремих питань (надання Сейму пропозицій щодо розгляду певних питань, пов'язаних з діяльністю органів, що здійснюють публічні функції);

  експертне забезпечення (аналіз виконання державного бюджету та основних напрямів грошової політики, надання власної позиції щодо схвалення Програми діяльності уряду).

Територіальні представництва

Делегатури Вищої контрольної палати, територіальні межі діяльності яких визначаються Палатою, здійснюють контроль на місцях.

Росія
(Закон "Про Рахункову палату Російської Федерації" від 11 січня 1995 року)

Статус

Рахункова палата Російської Федерації - постійно діючий орган фінансового контролю, наділений організаційною та функціональною незалежністю, що утворюється Федеральними Зборами та підзвітний їм. Члени Рахункової палати можуть бути достроково звільнені із займаних посад за рішенням тієї палати парламенту, яка їх призначила на посаду з обмеженого кола підстав: у разі порушення законодавства або вчинення зловживань по службі (рішення приймається 2/3 від складу палати), за власною заявою про відставку, визнання члена палати недієздатним, досягнення ним 65-річного віку, формування палати нового скликання (рішення приймається 2/3 від складу палати не раніше, як через 6 місяців після сформування її складу). Це дає підстави стверджувати, що Рахункова палата РФ є незалежним від гілок влади органом, пов'язаним з парламентом лише кадровими призначеннями та відносинами підзвітності.

Склад та порядок формування Рахункової палати

Рахункова палата складається з Голови Рахункової палати, заступника Голови Рахункової палати, аудиторів Рахункової палати, апарату Рахункової палати. Голова Рахункової палати обирається на посаду Державною Думою більшістю голосів від її складу на 6 років. Заступник Голови Рахункової палати обирається на посаду на 6 років Радою Федерації більшістю від її складу. Рада Федерації та Державна Дума призначають по 6 аудиторів Рахункової палати. Апарат Рахункової палати складається з інспекторів та інших штатних співробітників.

Основні функції та повноваження Рахункової палати

  організація та здійснення контролю над своєчасним виконанням доходної та витратної частини федерального бюджету та бюджетів федеральних позабюджетних фондів по обсягах, структурі та цільовому призначенню;

  визначення ефективності та доцільності витрат державних коштів і використання федеральної власності;

  оцінка обґрунтованості доходних та витратних статей проектів федерального бюджету та федеральних позабюджетних фондів;

  фінансова експертиза проектів федеральних законів, а також нормативно-правових актів федеральних органів державної влади, виконання яких здійснюється за рахунок коштів державного бюджету та федеральних позабюджетних фондів, або які впливають на формування доходної та видаткової частини федерального бюджету та бюджетів федеральних позабюджетних фондів;

  аналіз виявлених відхилень від встановлених показників федерального бюджету і бюджетів федеральних позабюджетних фондів, підготовка пропозицій, спрямованих на їхнє виправлення, а також удосконалення бюджетного процесу в цілому;

  контроль над законністю і своєчасністю руху коштів федерального бюджету і коштів федеральних позабюджетних фондів в Центральному банку РФ, уповноважених банках, інших фінансово-кредитних банках;

  регулярне надання Раді Федерації та Державній Думі інформації про хід виконання федерального бюджету та про результати реалізації контрольних заходів.

Права:

  право на проведення комплексних ревізій та тематичних перевірок (строки, обсяги та способи проведення визначаються Рахунковою палатою, за наслідками ревізії або перевірки складається звіт);

  право на отримання інформації про результати ревізій та перевірок, що проводяться іншими органами фінансового контролю, від відповідних органів;

  право на залучення до участі в контрольних заходах державних органів фінансового контролю та їх представників, недержавних аудиторських служб та окремих спеціалістів;

  право на внесення до органів державної влади та об'єктів контролю подань щодо вжиття заходів з усунення виявлених порушень, відшкодування завданих державі збитків та притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні законодавства та безгосподарності (подання має бути розглянуте протягом вказаного у ньому строку, а якщо такий строк не вказано - протягом 20 днів з дня його отримання, Рахункова палата має бути повідомлена про результати розгляду подання та вжиті заходи);

  право дачі приписів (у разі виявлення на об'єктах контролю порушень, які завдають державі прямої шкоди і потребують у зв'язку з цим негайного припинення, а також у разі умисного або систематичного недотримання порядку і строків розгляду подань Рахункової палати, перешкоджання проведенню контрольних заходів, у разі невиконання приписів Колегія Рахункової палати за погодженням з Державною Думою має право прийняти рішення про зупинення всіх видів фінансових платіжних та розрахункових операцій на рахунках підприємств, установ та організацій, що перевіряються; припис може бути оскаржений в судовому порядку);

  право передачі матеріалів перевірки (ревізії) до правоохоронних органів у разі виявлення фактів розкрадання державних коштів та інших зловживань;

  право на безперешкодне входження до приміщень, право на опечатування кас та службових приміщень, складів; право виїмки документів - у разі виявлення їх підробки, фактів підлогу, розкрадань або зловживань.

Зв'язки з парламентом

  кадрові питання.

  відносини підконтрольності та підзвітності (щоквартальне надання Федеральним зборам оперативного звіту про хід виконання федерального бюджету, в якому наводяться фактичні дані про формування доходів та здійснені витрати у порівнянні з показниками за минулий період, квартал; інформування про результати проведених перевірок та ревізій та про розмір завданих порушеннями збитків);

  експертне забезпечення (експертиза проекту федерального бюджету на предмет обґрунтованості його доходної та видаткової частин, розмір внутрішнього та зовнішнього державного боргу та дефіциту федерального бюджету; надання висновків з проблем бюджетно-фінансової політики та удосконалення бюджетного процесу; надання висновків щодо проектів фінансово-бюджетних законів та проектів інших нормативно-правових актів, що вносяться на розгляд Державної Думи; надання висновків щодо проектів міжнародних договорів, реалізація яких потребує фінансування з федерального бюджету; надання висновків за дорученнями палат парламенту, оформлених відповідними постановами; висновків за запитами комітетів парламенту та депутатів (членів) палат парламенту; надання пропозицій щодо удосконалення бюджетного законодавства та розвитку бюджетно-фінансової системи Російської Федерації).

Територіальні представництва

Закон "Про Рахункову палату Російської Федерації" не передбачає існування її територіальних представництв.

Японія
(Закон "Про Контрольно-ревезійне управління Японії" 1947 року № 73)

Статус

Контрольно-ревізійне управління Японії (далі - КРУ) - незалежний від Кабінету Міністрів орган. Підставами дострокового припинення повноважень Комісара КРУ є заява про складення повноважень, неспроможність виконувати свої повноваження за станом здоров'я, вчинення ним порушень при виконанні службових обов'язків, засудження за вчинення злочину. Аналіз положень Закону "Про контрольно-ревізійне управління Японії" дозволяє стверджувати, що КРУ є органом, незалежним як від Уряду, так і від парламенту.

Склад та порядок формування Рахункової палати

Склад КРУ-3 комісари, Генеральне виконавче бюро. Один з комісарів є Президентом КРУ, він обирається іншими комісарами і затверджується на посаді Кабінетом Міністрів. Комісари КРУ призначаються на посади Кабінетом Міністрів за згодою обох палат парламенту. Комісар здійснює свої повноваження протягом 7 років з правом одного повторного обрання на посаду. Генеральне виконавче бюро (ГВБ) складається з Генерального секретаря, заступника Генерального секретаря, секретарів, адміністративних працівників, технічних співробітників та інших службовців. Всі члени ГВБ призначаються на посади та звільняються з посад Президентом КРУ відповідно до колективного рішення комісарів.

Основні функції та повноваження Рахункової палати

  перевірка доходів та витрат держави - перевірка місячних рахунків доходів та витрат держави, надходження та використання коштів, використання державної власності, створення та ліквідація державних резервів, збільшення та зменшення облігацій та інших фінансових зобов'язань держави, обсягу емісії, цінних металів та цінних паперів, емітованих Банком Японії від імені держави, рахунків юридичних осіб, частка держави в статутному фонді яких складає 50% і більше; рахунків, що підлягають перевірці КРУ згідно зі спеціальним законодавством;

  перевірка і нагляд за дотриманням процедури ведення бюджетних рахунків;

  засвідчення звіту про державний бюджет (статей доходів та витрат).

Права:

  право на отримання від об'єктів контролю регулярних офіційних звітів та документів, пов'язаних з рухом коштів (платіжні доручення тощо), право виклику співробітників об'єкта контролю для дачі пояснень КРУ, право на вилучення для вивчення в КРУ книг бухгалтерського обліку, фінансових документів тощо, право на отримання довідкової інформації та експертних висновків від компетентних державних органів;

  право на проведення перевірок (за результатами виїзних та інших перевірок складається доповідь);

  право дачі парламенту пояснень щодо доповідей про результати перевірки;

  право порушення питання про відкриття дисциплінарного провадження щодо співробітників об'єкта контролю (у разі завдання державі значних збитків, неподання співробітником на вимогу КРУ фінансових документів, платіжних доручень тощо);

  право прийняття рішень про стягнення з винних службовців об'єкта контролю завданих державі збитків (у випадку розтрати коштів, знищення або пошкодження державного майна; при цьому сума відповідних виплат може бути змінена лише рішенням парламенту);

  право ініціювання питання про порушення кримінальних справ щодо працівників об'єктів контролю, які вчинили дії, що містять ознаки злочину (відповідна інформація надається прокурору);

  право видання обов'язкових для виконання приписів про припинення порушень або незаконної діяльності, які вносяться керівникам підконтрольних об'єктів;

  право внесення змін до фіскальних розпоряджень співробітників державних органів фінансового контролю (за заявами зацікавлених осіб);

  право внесення до компетентних органів подань з пропозиціями стосовно змін до певних нормативно-правових актів, адміністративних систем;

  право на висловлення пропозицій стосовно проектів змін до законодавчих актів, реалізація яких впливає на доходну та видаткову частину державного бюджету, актів, які передбачають зміну процедури бухгалтерського обліку.

Зв'язки з парламентом

  кадрові питання (склад КРУ формується за безпосередньої участі парламенту);

  відносини підзвітності (інформування парламенту про результати проведених перевірок, щоправда, відповідне інформування не є обов'язковим для КРУ);

  експертне забезпечення (надання висновків на фінансові законопроекти).

Територіальні представництва

Існування територіальних представництв Законом "Про контрольно-ревізійне управління Японії" не передбачено.

Як видно з Таблиці 2, рахункові палати незалежно від форми правління в тій чи іншій країні мають ряд спільних ознак:

  вони є незалежними органами фінансового контролю, що посідають особливе місце в системі органів держави; зв'язок палати з парламентом переважно обмежується участю парламенту у її формуванні та відносинами підзвітності; у тих випадках, де палата зобов'язана виконувати доручення парламенту або його органів (відносини підпорядкування), вона має право самостійно визначати межі та порядок здійснення фінансового контролю;

  в усіх країнах рахункові палати здійснюють контроль над формуванням державного бюджету, а не лише над його виконанням;

  на рівні законів деталізовано процедуру реалізації рахунковими палатами своїх контрольних повноважень (права при проведенні перевірок, засади взаємодії з органами фінансового контролю, процедуру перегляду актів перевірок тощо).

Проблемні аспекти функціонування Рахункової палати

Ефективність контролю, що здійснюється Рахунковою палатою, визначається Рішенням Конституційного Суду у справі про Рахункову палату та якістю Закону, який безпосередньо визначає статус цього органу фінансового контролю. Конституційний Суд суттєво звузив контрольні функції та повноваження Рахункової палати, чітко не визначивши при цьому її статус. У свою чергу, Закон "Про Рахункову палату" містить низку недоліків, які суттєво ускладнюють здійснення Рахунковою палатою навіть тих функцій і повноважень, які вона має право реалізовувати з урахуванням Рішення органу конституційної юрисдикції 1997 року.

До таких недоліків слід віднести насамперед недостатньо чітку регламентацію процедури здійснення повноважень із проведення перевірок та ревізій, порядку взаємодії Рахункової палати з парламентом, діяльності Рахункової палати в регіонах, забезпечення втілення в життя висновків та рекомендацій Рахункової палати.

Майже щороку актуальним залишається питання належного і своєчасного фінансування діяльності Рахункової палати з Державного бюджету України. Нижче розглядаються основні проблеми функціонування Рахункової палати на сучасному етапі державотворення.

1) Невизначеність статусу Рахункової палати

Принципово важливою, з нашої точки зору, є відображена у Рішенні Конституційного Суду України у справі про Рахункову палату правова позиція органу конституційної юрисдикції, суть якої полягає в тому, що Рахункова палата є незалежним органом фінансового контролю, а не органом Верховної Ради України. Позбавляючи Рахункову палату владно-розпорядчих повноважень (права видавати приписи, зупиняти операції на рахунках тощо), Конституційний Суд виходив зі змісту відображених в Законі "Про Рахункову палату" засад взаємодії парламенту та Рахункової палати. Особливістю таких відносин за Законом є те, що вони передбачають владне підпорядкування Рахункової палати парламенту, зокрема - через доручення парламенту та комітетів (згідно з теорією адміністративного права доручення можуть даватись лише безпосередньо підпорядкованим суб'єктам), право Верховної Ради "спрямовувати" діяльність Рахункової палати (стаття 32 Закону). Залежність Рахункової палати від парламенту посилюється також тим, що відповідно до Закону "Про Рахункову палату" Голова та інші члени Рахункової палати можуть бути звільнені з посади у разі порушень ними "законодавства України", "незадовільного виконання службових обов'язків" (остання підстава встановлена лише для головних контролерів Рахункової палати).

За такої законодавчої регламентації відносин органу законодавчої влади з Рахунковою палатою можна погодитись з висновком Конституційного Суду про те, що Верховна Рада України може вдаватись до виконання законів через Рахункову палату, що суперечить принципу поділу державної влади. Очевидно, що у разі звуження важелів парламенту щодо втручання в діяльність Рахункової палати (зокрема, через позбавлення його права спрямовувати діяльність Рахункової палати, давати доручення тощо) та звуження кола підстав для дострокового припинення повноважень членів Рахункової палати (до "порушень законодавства" як підстави для дострокового припинення повноважень члена Рахункової палати слід віднести лише вчинення ним злочину, що повністю узгоджувалося б з практикою більшості демократичних держав) рішення Конституційного Суду в частині конституційності закріплення за Рахунковою палатою владно-розпорядчих повноважень (права видавати обов'язкові до виконання приписи, зупиняти рух коштів на рахунках тощо) було б принципово іншим.

Натомість нині Рахункова палата, за якою визнано статус "незалежного органу спеціальної конституційної компетенції", де-факто залишається підпорядкованим парламенту органом. Такий підхід не узгоджується із загальносвітовими тенденціями у відповідній сфері. З огляду на це, доцільно переглянути основні принципи взаємодії Верховної Ради з Рахунковою палатою - позбавити парламент права "спрямовувати" діяльність Рахункової палати, права давати прямі доручення щодо проведення перевірок тощо. Ті повноваження, які Рахункова палата здійснює за протокольними дорученнями парламенту та комітетів, у Законі слід визначити як власні повноваження Рахункової палати. Незалежність Рахункової палати від парламенту додатково має бути посилена конкретизацією підстав дострокового припинення повноважень членів Рахункової палати. До підстав дострокового припинення повноважень Голови та членів Рахункової палати слід, на нашу думку, віднести лише наступні: особиста заява про відставку, тривала хвороба, що унеможливлює здійснення повноважень, підтверджена медичною довідкою; досягнення 65-річного віку; вчинення злочину. За таких умов Рахункова палата стала б незалежною як від виконавчої, так і законодавчої гілки влади, і наділення її владно-розпорядчими повноваженнями не суперечило б принципу поділу влади.

2) Звужений обсяг та неконкретизованість процедури здійснення функцій і повноважень Рахункової палати

Визнаючи невідповідність Конституції закріплення за Рахунковою палатою певних функцій, Конституційний Суд виходив з того, що Рахункова палата є органом спеціальної конституційної компетенції, тобто з того, що стаття 98 Конституції має на меті визначити цілі та завдання діяльності Рахункової палати. Хоча, на наш погляд, включення до тексту Конституції статті 98 було викликане необхідністю визначення суб'єкта, який від імені Верховної Ради України має здійснювати контроль над використанням коштів Державного бюджету, а не доцільністю визначення вичерпного переліку завдань та, відповідно, функцій такого суб'єкта. Іншими словами, з нашої точки зору стаття 98 Конституції визначає лише одне із завдань Рахункової палати, яке цей орган уповноважений здійснювати від імені Верховної Ради України. Тим не менше, Рахункову палату було позбавлено низки важливих функцій у сфері контролю над публічними фінансами в цілому - зокрема права контролювати законність та ефективність використання і відчуження об'єктів права державної власності, виконання фіскальних та фінансових законів (такі функції традиційно покладаються на рахункові палати у багатьох зарубіжних державах, див. Таблицю 2).

Що стосується контролю над надходженням коштів до Державного бюджету, то Конституційний суд не визнав закріплення за Рахунковою палатою відповідних функцій повністю неконституційним - Рахункова палата, згідно з мотивувальною частиною Рішення Конституційного Суду, може здійснювати контроль і над доходною частиною Державного бюджету - якщо певні контрольні дії "є необхідними для здійснення контролю над використанням коштів Державного бюджету України" і якщо такі дії не передбачають проведення контрольно-ревізійних перевірок. На наш погляд, за умови відповідної конкретизації на рівні Закону "Про Рахункову палату" палата могла б здійснювати достатньо ефективний контроль над повнотою і своєчасністю надходжень коштів до Державного бюджету і без проведення ревізій та перевірок. Для цього варто було б передбачити обов'язкове залучення представників Рахункової палати до участі у перевірках та ревізіях, що проводяться іншими органами фінансового контролю (наприклад, контрольно-ревізійною службою), право на направлення запитів до органів фінансового контролю, право на доступ до відповідних інформаційних систем тощо, встановити адміністративну відповідальність за невиконання посадовими особами органів фінансового контролю обов'язків з інформування Рахункової палати за її запитами, перешкоджання її представникам брати участь у проведенні перевірок тощо. Як бачимо, неспроможність Рахункової палати здійснювати ефективний контроль над формуванням Державного бюджету зумовлена не змістом Рішення Конституційного Суду у справі про Рахункову палату, а недосконалістю правового регулювання процедури здійснення відповідної функції Законом "Про Рахункову палату". У Законі варто було б прямо відобразити зміст мотивувальної частини згаданого Рішення ("Рахункова палата здійснює контроль за своєчасним виконанням доходної частини Державного бюджету України, надходженням доходів та коштів до Державного бюджету України, за надходженням до Державного бюджету коштів, отриманих від розпорядження державним майном, якщо такі дії є необхідними для здійснення контролю за використанням коштів Державного бюджету України відповідно до статті 98 Конституції України"), визначити повноваження, необхідні для ефективного виконання цієї функції та встановити гарантії їхньої реалізації. 

Закріплення за Рахунковою палатою інших функцій, зокрема - щодо контролю за використанням та розпоряджанням об'єктами права державної власності, контролю за використанням коштів місцевих бюджетів (крім міжбюджетних трансфертів) тощо, враховуючи правову позицію Конституційного Суду України, потребує внесення відповідних змін до Конституції України.

Варто відзначити, що Закон України "Про Рахункову палату" не наділяє Рахункову палату достатніми повноваженнями для реалізації навіть тих її функцій, закріплення яких не було визнано неконституційним. Суттєвого удосконалення потребує правове регулювання процедури проведення ревізій та перевірок, у напрямі зокрема конкретизації їхньої мети, порядку, способів та строків проведення, прав відповідальних працівників об'єктів контролю, діяльність яких перевіряється, прав представників Рахункової палати та гарантій їх реалізації, процедури оскарження результатів перевірки. В умовах "рамкового" регулювання відповідних питань Законом процедуру проведення перевірок визначає сама Рахункова палата6. Такий підхід, на наше переконання, не є прийнятним, відповідні питання мають бути врегульовані безпосередньо в Законі "Про Рахункову палату". Слід також відзначити, що Закон надає Рахунковій палаті право проводити не лише ревізії та перевірки, але й "обслідування". Оскільки Закон не конкретизує поняття такого виду контрольної діяльності, а сама Рахункова палата, як випливає з Інструкції про порядок проведення перевірок, ревізій Рахунковою палатою, не використовує його на практиці, згадку про право Рахункової палати проводити "обслідування" із Закону варто виключити.

6 Інструкція про порядок проведення перевірок, ревізій Рахунковою палатою, затверджена Постановою Колегії Рахункової палати України від 3 грудня 1999 року №25-1.-http://www.ac-rada.gov.ua/Ua/31/19991203.htm.

Закон "Про Рахункову палату" закріпив за Рахунковою палатою низку прав, однак не передбачив механізмів та гарантій їхньої реалізації.

Зокрема за Рахунковою палатою закріплено право на отримання від керівників установ та організацій, що перевіряються, всієї необхідної документації та іншої інформації про фінансово-господарську діяльність. Водночас законодавством не встановлено відповідальність за ненадання відповідної інформації (документації). Відсутня відповідальність і за невиконання вимог керівників Рахункової палати та посадових осіб її апарату, пов'язаних з виконанням ними своїх службових обов'язків, за перешкоджання роботі або нестворення належних умов для роботи посадових осіб Рахункової палати, які проводять перевірку (ревізію). Закон не встановлює строків та процедури розгляду запитів Рахункової палати іншими суб'єктами, зокрема органами фінансового контролю, не передбачає відповідальності за порушення таких строків, ненадання, неповне надання інформації за запитом, або надання недостовірної інформації. Варто також відзначити, що стаття 29 Закону "Про Рахункову палату" наділяє Рахункову палату правом направлення постанов та висновків органам виконавчої влади, керівникам підприємств, установ та організацій для відповідного реагування та вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень, відшкодування завданих державі збитків, притягнення до відповідальності винних у порушенні законодавства, безгосподарності та марнотратстві. Але відповідальності за несвоєчасне або неналежне реагування на такі постанови та висновки Закон, знову ж таки, не передбачає.

3) Недосконалість правового регулювання взаємодії Рахункової палати з іншими органами державної влади

Чинним законодавством України недостатньо чітко регламентуються відносини Рахункової палати з іншими органами державної влади. Так, Закон передбачає, що низку повноважень Рахункова палата може реалізувати за умови отримання відповідного доручення Верховної Ради України, парламентського комітету або на підставі запитів народних депутатів. Це стосується зокрема перевірки використання за призначенням органами виконавчої влади коштів загальнодержавних цільових фондів та коштів позабюджетних фондів, здійснення контрольних функцій щодо фінансування загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля та інших програм, що затверджуються Верховною Радою, перевірки витрат, пов'язаних з діяльністю Верховної Ради України та її апарату, допоміжних органів і служб Президента України та апарату Кабінету Міністрів України, а також витрачання коштів державними установами та організаціями, що діють закордоном і фінансуються за рахунок Державного бюджету України. На наш погляд, такий підхід не відповідає статусу Рахункової палати як незалежному органу в системі органів державної влади - вищезгадані повноваження Рахункова палата мала б здійснювати без отримання спеціальних доручень. Також Рахунковій палаті було б доцільно надати право проводити фінансово-економічну експертизу законопроектів, що вносяться на розгляд парламенту суб'єктами права законодавчої ініціативи, без отримання відповідного доручення Верховної Ради України або профільного парламентського комітету.

Потребує законодавчої регламентації процедура участі Рахункової палати в проведенні парламентських розслідувань (щодо законності та ефективності використання коштів державного бюджету України), що проводяться комітетами та слідчими комісіями, а також - в опрацюванні в комітетах законопроектів, реалізація яких може призвести до додаткових витрат коштів Державного та місцевих бюджетів (у зв'язку з цим за Головою Рахункової палати слід закріпити право на отримання інформації про дату, час, місце проведення засідань комітетів, право на представлення позиції Рахункової палати під час обговорення відповідного законопроекту; слід також визначити роль Рахункової палати в процесі врахування/неврахування зауважень і пропозицій народних депутатів України при підготовці законопроектів до другого читання). Законом "Про Рахункову палату" або безпосередньо Регламентом Верховної Ради України за Головою Рахункової палати слід було б закріпити право на присутність на засіданнях Верховної Ради України, право на виступ по суті законопроекту (після виступів доповідачів та співдоповідача, перед початком обговорення законопроекту по суті).

У багатьох країнах органи зовнішнього фінансового контролю тісно взаємодіють не лише з органом законодавчої влади, але і з главою держави. Це пов'язано насамперед з тим, що глава держави у парламентських та змішаних республіках зазвичай не має власних, підпорядкованих йому органів фінансового контролю. Саме тому функції таких органів покладаються на незалежні органи фінансового контролю - рахункові палати. Закон України "Про Рахункову палату" досить поверхнево регламентує засади взаємодії Рахункової палати з главою держави. Суть такої взаємодії зводиться зокрема до подання висновків за зверненнями Президента України (стаття 27 Закону), включення Рахунковою палатою до плану роботи виконання звернень глави держави (стаття 15 Закону), порушення палатою перед Президентом клопотання про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні вимог законодавства України, внаслідок чого завдано матеріальної шкоди державі (стаття 7 Закону). Закон не визначає роль Рахункової палати у підготовці зауважень та пропозицій Президента до прийнятих парламентом законів, не передбачає залучення представників Рахункової палати до розробки проектів актів глави держави, введення у дію яких може негативно вплинути на ефективність використання коштів Державного бюджету, права представників палати брати участь у роботі консультативних та дорадчих органів при Президенті під час розгляду питань, пов'язаних із законністю та ефективністю використання бюджетних коштів. Досить поверхнево Закон регламентує питання "інформаційної" взаємодії глави держави і Президента (наприклад, в частині обов'язкового інформування Президента про результати здійснення Рахунковою палатою контрольних повноважень). Врегулювання відповідних питань сприяло б підвищенню ефективності здійснення повноважень Президента. Аналогічні недоліки правового регулювання спостерігаються і у відносинах Рахункової палати з Кабінетом Міністрів України, Головним контрольно-ревізійним управлінням.

Заслуговують на увагу і висловлені в літературі з відповідної проблематики пропозиції стосовно удосконалення правового регулювання взаємодії Рахункової палати з органами судової влади. Ми поділяємо думку про те, що Рахунковій палаті варто було б надати право звертатися до господарських судів із заявою про призупинення всіх видів платіжних і розрахункових операцій за рахунками державних установ у разі виявлення фактів нецільового використання ними коштів державного бюджету7, право оскаржувати в суді бездіяльність розпорядників бюджетних коштів, пов'язану з невиконанням пропозицій Рахункової палати стосовно припинення фінансових порушень, усунення причин і умов, що сприяли їх вчиненню тощо.

7 Барабаш Ю.Г. Парламентський контроль в Україні: проблеми теорії та практики / Автореф. дис. к.ю.н. -12.00.02. -Харків: Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, 2004.-С.19.

4) Неврегульованість на рівні Закону статусу та процедури функціонування територіальних представництв Рахункової палати

Постановою Кабінету Міністрів України від 18.11.2004 р. "Питання створення територіальних представництв Рахункової палати" передбачено утворення територіальних представництв Рахункової палати як структурних підрозділів її Апарату в регіонах. Раді міністрів Автономної Республіки Крим, Вінницькій, Дніпропетровській, Донецькій, Івано-Франківській, Львівській, Одеській, Харківській, Черкаській обласним і Київській міській державним адміністраціям Уряд доручив сприяти Рахунковій палаті у забезпеченні її територіальних представництв службовими приміщеннями, транспортними засобами та засобами зв'язку на умовах оренди, у комплектуванні штату територіальних представництв кваліфікованими кадрами, що мають вищу економічну чи юридичну освіту, досвід роботи на державній службі або у сфері фінансового контролю, у вирішенні інших організаційно-технічних питань, які можуть виникнути в процесі створення і функціонування територіальних представництв, сприяти діяльності територіальних представництв Рахункової палати, надавати на їх запити власні нормативно-правові акти, інші рішення та інформацію з питань використання коштів державного бюджету та загальнодержавних позабюджетних фондів, забезпечити обов'язковість реагування на матеріали результатів перевірок, проведених Рахунковою палатою та її територіальними представництвами. Цілком очевидно, що одних лише положень зазначеної Постанови Кабінету Міністрів для забезпечення ефективного функціонування територіальних представництв Рахункової палати явно недостатньо.

Актуальними залишаються питання визначення меж територіальної компетенції таких представництв (їхні контрольні повноваження мають "охоплювати" всю територію України, а не лише області, в яких створено представництва), конкретизації відносин органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій з територіальними представництвами (що потребує відповідного уточнення прав службових осіб, які обіймають посади в територіальних представництвах, гарантій реалізації таких прав). З огляду на це у новій редакції Закону "Про Рахункову палату" окремою статтею слід врегулювати статус територіальних представництв Рахункової палати.

Статус Рахункової палати в умовах конституційної реформи

Законом "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 передбачається викласти статтю 98 чинної Конституції у новій редакції: "контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата". Чи забезпечить зміна формулювання статті 98 Основного Закону ефективність зовнішнього фінансового контролю в Україні? З нашої точки зору, з метою забезпечення ефективного контролю Рахункової палати над публічними фінансами статтю 98 Конституції варто було викласти у такій редакції: "Рахункова палата України здійснює контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України, використанням коштів Державного бюджету України, контроль за тією сферою фінансово-економічної діяльності держави, яка перебуває поза межами використання коштів Державного бюджету України. Правовий статус Рахункової палати України визначається законом".

З урахуванням правової позиції Конституційного Суду України у справі про Рахункову палату можна стверджувати, що викладення статті 98 у новій редакції суттєво не вплине на ефективність зовнішнього фінансового контролю:

  за нового формулювання статті 98 Конституції Рахункова палата і надалі залишатиметься органом "спеціальної конституційної компетенції". Іншими словами - здійснюватиме лише два завдання: контроль над надходженням коштів до Державного бюджету України і контроль над використанням коштів Державного бюджету. Але контроль над управлінням об'єктами права державної власності, як і контроль над тією частиною фінансово-економічної діяльності, яка перебуває за межами надходження та використання коштів Державного бюджету України, Рахункова палата здійснювати не зможе;

  за умови існування подальшого визначального впливу парламенту на формування та діяльність Рахункової палати (наявності у Верховної Ради України права звільняти з посади членів Рахункової палати за "порушення законодавства", "спрямовувати" діяльність Рахункової палати, давати їй доручення, у тому числі - по проведенню перевірок та ревізій), Рахункова палата, виходячи з логіки Рішення органу конституційної юрисдикції, не зможе здійснювати владно-розпорядчих повноважень (давати приписи, накладати стягнення за порушення законодавства тощо).

У той же час варто наголосити, що внесення змін до статті 98 Конституції все ж є вагомим позитивом - на рівні Закону за Рахунковою палатою відтепер можуть бути закріплені повноваження щодо проведення перевірок та ревізій на предмет не лише ефективності та законності використання коштів Державного бюджету, але і на предмет повноти та своєчасності надходжень коштів до Державного бюджету (проти надання Рахунковій палаті відповідних прав виступав Конституційний Суд).

На наш погляд, із набранням чинності Закону "Про внесення змін до Конституції України" Верховній Раді варто концептуально вирішити найважливіше питання - яким має бути статус Рахункової палати? Якщо народні депутати вбачають у Рахунковій палаті своєрідний "допоміжний" контрольний інструмент в руках парламенту, то ефективність здійснення Рахунковою палатою своїх функцій буде помітно нижчою, ніж, скажімо, за умови, якби Рахункова палата стала незалежним органом в системі органів державної влади. В останньому випадку наділення Рахункової палати владно-розпорядчими повноваженнями не суперечило б принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. За умови повної підконтрольності Рахункової палати парламенту цей орган фінансового контролю і надалі видаватиме пропозиції, висновки та рекомендації, які, як свідчить практика, залишатимуться без належного реагування як виконавчої, так і законодавчої влади.

На наш погляд, у новій редакції Закону "Про Рахункову палату" доцільно посилити гарантії незалежності цього органу від гілок влади, у тому числі - законодавчої. Зокрема необхідно конкретизувати підстави дострокового припинення повноважень Голови та членів Рахункової палати, позбавити Верховну Раду права давати Рахунковій палаті доручення (парламент, Президент, органи виконавчої влади мають взаємодіяти з Рахунковою палатою на основі звернень), спрямовувати та координувати її діяльність, доручати проведення перевірок, ревізій тощо. Такий підхід загалом узгоджуватиметься із загальносвітовими тенденціями у відповідній сфері.

Окрім посилення гарантій незалежності Рахункової палати, у новій редакції Рахункової палати мають бути чітко визначені засади взаємодії Рахункової палати з Президентом, Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів, органами, які здійснюють внутрішній фінансовий контроль (контрольно-ревізійною, податковою, митною службами), процедура здійснення нею перевірок та ревізій, перелік актів реагування рахункової палати, засади функціонування територіальних представництв палати та їхні відносини з органами публічної влади на місцях. Актуальним є питання внесення змін до Кримінального кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення, які б передбачали встановлення дієвих гарантій реалізації Рахунковою палатою своїх повноважень. Заслуговує на увагу і неодноразово висловлена керівництвом Рахункової палати пропозиція стосовно необхідності прийняття Закону, який регулюватиме функціонування системи органів фінансового контролю в цілому.

Висновки

Восьмирічний досвід діяльності Рахункової палати свідчить про поступове зростання її ролі у здійсненні фінансового контролю в Україні. В той же час обсяг та ефективність реалізації цим органом власних завдань і повноважень об'єктивно визначається конституційною компетенцією Рахункової палати та недоліками застарілого Закону "Про Рахункову палату" 1996 року.

Основні проблеми зводяться до наступного:

  недостатньо чітко визначено місце Рахункової палати в системі органів державної влади;

  її функції не "підкріплено" достатніми повноваженнями;

  Закон "Про Рахункову палату" поверхнево регулює відносини Рахункової палати з іншими органами державної влади, зокрема Президентом, Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів, органами виконавчої влади, що здійснюють внутрішній фінансовий контроль, а також порядок проведення контрольних заходів (перевірок, ревізій);

  не визначає статусу постійних представництв Рахункової палати та засад їх взаємодії з органами публічної влади на місцях.

Прогалини у правовому регулюванні відповідних питань заповнюються підзаконними актами - Указами Президента, актами Кабінету Міністрів та самої Рахункової палати. Аналіз положень Конституції та Закону "Про Рахункову палату" дозволяє стверджувати, що компетенція Рахункової палати є значно вужчою за компетенцію, якою наділено аналогічні органи фінансового контролю у багатьох зарубіжних країнах. Зокрема в Україні, на відміну від більшості зарубіжних держав, Рахункова палата не може здійснювати ефективний контроль за надходженням коштів до Державного бюджету України. Не має Рахункова палата і права видавати обов'язкові до виконання приписи, інших владнорозпорядчих повноважень.

Позитивну роль у підвищенні ефективності зовнішнього контролю над публічними фінансами відіграє Закон "Про внесення змін до Конституції України", який набуде чинності у 2005 році. В той же час конституційні зміни самі по собі не вирішать всіх проблемних питань діяльності Рахункової палати в Україні.

Нагальною є потреба:

  у посиленні незалежності Рахункової палати від органів як виконавчої, так і законодавчої влади;

  у прийнятті нової редакції Закону "Про Рахункову палату";

  у внесенні змін до процесуального законодавства та законодавства про кримінальну і адміністративну відповідальність;

  у прийнятті закону, який регламентуватиме функціонування системи органів фінансового контролю в цілому.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

80261. Світове господарство та основні напрямки економічної думки на етапі інформаційно-технологічної революції ( кінецьXX - початок XXI ст.) 82 KB
  Динаміка світового господарського розвитку другої половини ХХ – початку ХХІ ст. Динаміка світового господарського розвитку другої половини ХХ – початку ХХІ ст. для економічно розвинутих країн характеризується якісно новим етапом економічного розвитку. Найважливішим фактором економічного розвитку є науковотехнічний прогрес.
80262. Економічний розвиток України в умовах радянської економічної системи та його трактування в економічній думці 134 KB
  Економічний розвиток України в умовах радянської економічної системи та його трактування в економічній думці 1. Соціальноекономічний стан Західної України в 20-30х роках ХХ ст. Господарство України в роки Другої світової війни та післявоєнної відбудови. Перша світова війна мала руйнівний вплив на економіку України.
80263. Формування засад ринкового господарства в Україні (90-ті роки ХХ ст.) 46.5 KB
  Участь України в світовому господарстві. Проблеми соціальноекономічного реформування української економіки в перші роки незалежності Проголошення незалежності України відкрило нову еру в історії нашої країни. Верховна Рада України затвердила Основи національної економічної політикиrdquo;. У цьому документі передбачалася структурна перебудова господарства України.
80264. Особливості розвитку ринкового господарства й основні напрямки економічної думки в Україні (друга половина ХІХ - початок ХХ ст.) 82.5 KB
  Особливості розвитку ринкового господарства й основні напрямки економічної думки в Україні друга половина ХІХ початок ХХ ст. Промисловий переворот в Україні. Суть індустріалізації в Україні. Загальні умови і основні напрямки розвитку економічної думки в Україні наприкінці ХІХ – початку ХХ ст.
80265. Господарство та економічна думка в період державно-монополістичного розвитку суспільств Європейської цивілізації (перша половина ХХ ст.) 97.5 KB
  Обновлялися основні галузі економіки: хімічна електрична приладобудівна автомобільна радіотехнічна. Одним з найбільших недоліків її післявоєнної економіки була залежність від імпорту сільськогосподарської продукції та промислової сировини. Німеччина втратила зовнішні ринки через розвал економіки звузилися її внутрішні ринки. Катастрофічне становище в основних галузях економіки було причиною краху кредитнофінансової системи Німеччини.
80266. ПІДГОТОВКА ПІД-ПРИЛАДУ МОДЕЛЮВАННЯ ЗМІНИ ТЕМПЕРАТУРИ - SIMULATED TEMPERATURE 681.5 KB
  Підготовка під приладу Моделювання зміни температури Simulted Temperture. Віртуальний прилад що моделює зміну температури: а контрольна панель; б блоксхема приладу. Vi для моделювання зміни температури починається з контрольної панелі на яку слід вивести дев’ять задавачів зміни температури об’єднавши їх у одномірний масив рисунок 7.
80267. Основні функції для підготовки віртуального приладу дослідження температури 322.5 KB
  Основні функції для підготовки віртуального приладу дослідження температури Для виведення функції Rdio Button на контрольну панель Controls ModernClssic Boolen 12 Boolen Rdio Button.– Меню для виведення функції Rdio Button на контрольну панель Вигляд функції Rdio Button яку названо Шкала температур на контрольній і функціональній панелі показано на рисунку 7.8 Функція Rdio Button яку названо Шкала температур на контрольній а і функціональній б панелі ЛІТЕРАТУРА 1 Большая советская енциклопедія Т3 стр.
80268. ВІРТУАЛЬНИЙ ПРИЛАД ДОСЛІДЖЕННЯ ВТРАТИ ТИСКУ НА ДІЛЯНЦІ ТРУБОПРОВОДУ 75.5 KB
  Склад та принцип дії насосної установки УНБ1 – 400х40 Установка змонтована на автомобілі КрАЗ–250 складається із силового агрегату карданного і проміжного валів коробки передач плунжерного насоса з навісним редуктором маніфольда допоміжного трубопроводу водоподавального блока цементного бачка поста керування з фарою для освітлення зубчастої муфти та випускної труби двигуна автомобіля. Технічна характеристика установки УНБ1400х40 Двигун Чотирикратний...
80269. АЛГОРИТМ СТВОРЕННЯ ВІРТУАЛЬНОГО ПРИЛАДУ ВИМІРЮВАННЯ ТИСКУ НА ДІЛЯНЦІ ТРУБОПРОВОДУ 1.99 MB
  Для вибору і розміщення необхідних на лицьовій панелі приладу елементів слід у верхній горизонтальній лінійці піктограм (ВГ-ЛП) обрати передостанню зліва закладку Вікно – Window і натиснути ЛКМ.