47166

Региональный уровень организации управления

Доклад

Политология и государственное регулирование

Многозначность понятия региона отражена в нормативных актах Российской Федерации например в утвержденных 3 июня 1996 года Основных положениях региональной политики в РФ. В данном документе регион трактуется как часть территории Российской Федерации обладающая общностью природных социальноэкономических национальнокультурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации. Регионы как субъекты федерации в федеративном государстве...

Русский

2013-11-28

72 KB

91 чел.

Региональный уровень организации управления.

Регион как система и объект управления.

Причины и пути регионализации. Региональное управление в унитарных и федеративных государствах.

Система и структура управления регионом.

Цели и методы региональной политики.

Эффективность государственного управления зависит не только от организации и функционирования высших  и центральных органов власти и администрации. Реализация основополагающих целей государственной администрации, выполнение разработанных в центре программ реформ и развития в значительной части возлагается на территориальные органы, которые, помимо выполнения общегосударственных задач, призваны самостоятельно решать вопросы местного значения. Численность государственных служащих, работающих в территориальных органах управления любого государства, в несколько раз превышает численность служащих в столицах.

Количество уровней в системе государственного управления в современных государствах зависит от нескольких факторов: размеров государства, географических условий, исторических и культурных традиций, этнического состава населения, а также может быть основано на искусственно созданной рационализированной модели административно-территориального деления1. И все же в каждом государстве – будь то унитарном, федеративном или даже конфедеративном – имеется «национальный» или общегосударственный уровень, и местный уровень, который, в свою очередь, может быть представлен несколькими подуровнями (например, округ и коммуна; район и волость). В большинстве государств существует промежуточный – региональный уровень государственного управления, территориально ограниченный пределами штатов, земель, республик, областей, кантонов, национальных автономий, административных регионов и т.д.

Развитие  современных государств в XIX в. - первой половине XX в. можно охарактеризовать как движение в двух направлениях – рационализации и демократизации управления. Одним из проявлений этих процессов являлось развитие территориальной системы государственной администрации и самоуправления. С одной стороны, увеличение сферы деятельности государственной административной привело к количественному и качественному изменениям, перераспределению управленческих функций на всех уровнях государственного управления. Как отметил один из американских исследователей, «развитие федеральных территориальных служб (…) почти прямо параллельно расширению функций национального правительства»2. Дальнейшая рационализация системы государственного управления (преимущественно после второй мировой войны) сопровождалась увеличением доли территориального планирования развития, разумеется, при сохранении прерогативы определения основных целей и принципов развития в центре.  Итак, перераспределение функций и полномочий в системе государственной администрации является одним из направлений рационализации государственного управления. Процесс передачи права принятия решений органам государственной администрации, находящимся в иерархическом подчинении центральному уровню, компетенция которых ограничена, как правило, рамками территориальной единицы называется деконцентрацией.

Рационализацией государственного управления обусловлено и предоставление права самостоятельного принятия решения по вопросам местного значения территориальным органам, не входящим в иерархию государственной администрации, выбранным населением. Это явление называется децентрализацией. Децентрализация управления вызвана не только стремлением центрального правительства адаптировать администрацию к местным условиям, переложить часть функций на плечи местных коллективов, но и необходимостью удовлетворить потребности общества в самоуправлении и самоорганизации, а также интересы местных элит. Децентрализация имеет большое политические  значение и является одним из условий  демократизации.

Деконцентрация и децентрализация – сложные процессы, охватывающие и региональный, и местный уровни территориального государственного управления.  Формирование и функционирование управленческих систем  в регионах  требуют особого внимания. Их анализ состоит из нескольких этапов. В первую очередь, необходимо дать определение понятию регион, рассмотреть причины и пути регионализации,  особенности систем регионального управления в унитарных и федеративных государствах, а затем определить цели и методы региональной политики.

3.1 Регион как система и объект управления

Понятие региона в науке и практике возникло сравнительно недавно. Однако сейчас этот термин приобрел множество значений в различных областях знаний: географии, экономике, социологии. Авторы статьи в энциклопедии «Британика» так сформулировали самое общее определение «региона»:

«Регион в социальных науках  - это единая область, однородная по некоторым определенным критериям, отличающаяся этими критериями от соседних областей или регионов. Он является интеллектуальной конструкцией, созданной посредством выбора характеристик по определенным проблемам и игнорирования прочих незначимых черт. (…) Наиболее общие критерии выделения региона в социальных науках – этнический, культурный или лингвистический (например, регион Прованс), климатический или топографический (Долина реки Теннеси), промышленный или городской (Регион Рур), критерий экономической специализации («хлопковый пояс» Северной Америки), административное деление (регионы в Великобритании) и международно-политический критерий (Средний Восток)»

Таким образом, в зависимости от того, какие критерии являются определяющими в характеристике данной обособленной территории, регион может быть истолкован либо как географическая, экономическая общность, либо как административно-территориальная единица (возможны и иные подходы, но эти три являются наиболее распространенными). Например, Архангельская область представляет собой регион как административно-территориальное образование, но в то же время входит в состав экономико-географического Северо-Западного региона.

Многозначность понятия региона отражена в нормативных актах Российской Федерации, например, в утвержденных 3 июня 1996 года «Основных положениях региональной политики в РФ». В данном документе регион трактуется как «часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации».

Изучая регион как подсистему в  системе государственного управления, мы  будем  рассматривать его именно в качестве административно-территориального образования.

Введением в политический лексикон понятия «регион» мы обязаны французским идеологам регионализма – концепции, возникшей в конце XIX века. В Средние века слово regio использовалось по отношению к названным в последствии провинциями французским областям Бретани, Нормандии, Провансу3. Вплоть до конца XVIII века эти провинции сохраняли не только социально-культурные (прежде всего, языковые) особенности, но и правовые (собственные налоги, таможни и т.д.). Борьба с провинциализмом за создание единой нации, провозглашенная после победы Французской революции и выразившаяся, в том числе, в изменении административно-территориального деления (упразднении провинций и создании департаментов), тем не менее, не смогла полностью уничтожить провинциалистские настроения. Идеологи регионализма – в том числе один из лидеров этого движения Шарль Брюн – выступали за реформу централизованной системы государственного управления, создание условий для «особого и автономного развития  регионов и сохранения особенностей их нравов, обычаев и исторических традиций», признание экономических и политических интересов региональных элит4 посредством изменения административно-территориального деления, децентрализации и деконцентрации. Развиваясь и трансформируясь, регионализм принимал, в зависимости от ситуации, политическую, экономическую или национально-культурную окраску. Идеология регионализма, деятельность  регионалистов в Италии, Франции и даже России (например, сибирских областников в XIX – начале XX вв.) является одной из важнейших предпосылок регионализации.

3.2

Причины и пути регионализации. Региональное управление в унитарных и федеративных государствах

Понятие «регионализация», так же, как и «регион», имеет несколько определений. С одной стороны, регионализация является объективным процессом формирования экономически, социально или культурно обособленных территорий. С другой, регионализация как метод и процесс реорганизации системы управления представляет собой определенную совокупность мероприятий правительства (децентрализации и деконцентрации), направленных на выделение промежуточного между национальным и местным уровня управления. Разумеется, в основе регионализации как правительственной политики лежат объективные факторы или причины: национально-культурные, экономические, административные и политические.

Национально-культурный фактор предполагает необходимость учитывать  многонациональный характер государства, создавая условия для гармоничного сосуществования различных этнических и религиозных групп, а также считаться с требованиями религиозных и национально-культурных движений, региональных политических элит.

В мировой практике существуют несколько примеров различных моделей решения проблемы межэтнических и межконфессиональных  отношений. Так, Бельгии удалось преодолеть конфликт между валлонским (франкоязычным) и фламандским (голландско-язычным) населением путем постепенного формирования федеративной государственности5. Еще одним способом урегулирования межэтнических отношений путем регионализации является предоставление территориальной автономии в рамках унитарного государства одной (например, провинции Аландских островов Финляндии) или нескольким (Фарерские острова и Гренландия в составе Дании) национально-территориальным единицам. Испания и Италия впервые наделили не отдельные регионы, а все территориальные коллективы статусом автономных образований6. Уровень автономии итальянских и испанских областей очень близок к положению субъектов федеративного государства.

В течение более чем тридцати лет обсуждается проблема региональной реформы в Великобритании ввиду распространения идей сепаратизма в регионах Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия. Одним из путей частичного решения этой проблемы считается  деволюция – «делегирование прав высших органов государства создаваемым на местах выборным органам автономных образований, но при этом сохранении суверенитета Великобритании над Шотландией и Уэльсом и унитарного характера государства»7. Однако, если идея деволюции Шотландии и  Уэльса имеет большие шансы на осуществление, особенно после победы лейбористов на парламентских выборах 1997 г., надежных и поддерживаемых обеими сторонами путей урегулирования североирландского конфликта пока не найдено.

В большинстве случаев основа межнациональных противоречий, зачастую приобретающих форму региональных конфликтов, заключается в существовании неравенства экономического развития территорий. Поэтому экономический фактор очень часто является сопутствующим национальным основам регионализации. Выделение регионального уровня в государственном управлении может способствовать решению ряда экономических проблем посредством создания специальных программ помощи депрессивным регионам и других методов. Еще одной весьма существенной причиной для развития регионализации в Европе стало использование практики социально-экономического планирования развития государства в целом и отдельных его частей. Ниже мы еще вернемся к обсуждению вопроса о региональном планировании.

Именно экономический фактор сыграл большую роль в процессе регионализации во Франции. По мнению французских ученых, «Административные регионы родились под влиянием двух императивов: экономического и технического, а отнюдь не политического стремления признать некую региональную идентичность»8. В ходе осуществления экономических реформ во Франции  в начале 1950-х годов выяснилось, что существовавшая система административно-территориального деления, и, прежде всего, размер территориальных единиц – департаментов и коммун - не соответствовали современным требованиям регулирования экономического развития. Неравномерность развития территорий, проявившаяся в обеднении многих французских регионов по сравнению с Парижем, и, как следствие, миграция населения из бедных районов, побудили к созданию «национального плана обустройства территорий». «Разделение Франции на регионы казалось существенным условием как для лучшего планирования, так и для лучшего обустройства»9.

Рассмотренный выше пример предпосылок регионализации во Франции позволяет нам выделить еще один, наиболее важный фактор региональной реформы – административный. Создание регионов как административно-территориальных единиц было обусловлено тем, что прежнее деление на департаменты не отвечало современным принципам административной организации. Централизованное управление было также неэффективно, как и управление на уровне мелких департаментов, и для решения определенных задач требовалось создание промежуточного уровня. В этом отношении регионализация представляет собой структурную реформу, направленную на разделение труда между уровнями управления.

Проблемы организации и осуществления контроля управления из центра, невозможность персонального руководства деятельностью иерархически подчиненных местных органов, расположенных на обширной территории, стали причиной возникновения  административных единиц Великобритании. Так возникли военные округа, округа по управлению почтами и взиманием налогов, сельскохозяйственной статистики, министерства труда и другие, в каждои из которых были образованы ведомственные органы управления. Эта тенденция получила особое развитие в течение второй мировой войны. Учреждение региональных  комиссариатов гражданской обороны послужило в дальнейшем моделью для создания в Великобритании универсальной системы деления на 11 административных регионов10.

Еще одним фактором регионализации является потребность в разделении политической власти между центральными органами управления и территориями. Именно этот, политический фактор, во многом объясняет тот факт, что «волна» регионализации прошла по Европе после окончания второй мировой войны. Разделение власти между центром и территориями рассматривалось многими политиками как гарантия против узурпации власти диктатором или какой-либо организацией, претендующей на захват власти.

В зависимости от того, какая их обозначенных причин выступала в качестве доминирующей, а также в силу действия многих других причин, правительством могут быть избраны различные  стратегии регионализации. Процессы регионализации условно можно классифицировать на административные и политические (условно потому, что создание нового уровня  или изменение его статуса в системе государственного управления неизбежно затрагивает как вопрос о власти, так и проблемы административной деятельности).

Административная регионализация направлена на деконцентрацию государственной админстрации. Одним из ее примеров является рассмотренное выше создание административных регионов в Великобритании. В таком случае регионализация, по определению английского специалиста в области государственного управления Э.Н.Глэйдена,  является одним из проявлений разделения труда с целью создания нового уровня административной деятельности между высшим общегосударственным и низшим, или местным уровнями11. Политическая регионализация представляет собой децентрализацию управления и предполагает предоставление региональным сообществам определенной автономии - самостоятельности в решении вопросов местного значения, а также наделение их правом формирования представительных и исполнительных органов.

Уровень автономии зависит от типа государственно-территориального устройства, определяющего политико-правовой  и организационно-правовой статус территориальных частей государства, а также принципы взаимодействия органов власти этих частей с органами власти государства в целом12. Регионы в унитарном государстве могут быть наделены автономией в сферах культурной, экономической политики. Регионы как субъекты федерации в федеративном государстве вправе также решать некоторые вопросы политического устройства, например, определять состав и структуру органов власти. Напротив, Конституция унитарной Итальянской республики устанавливает систему  областных органов власти и управления, избираемых по установленному Республикой законодательству о выборах. Статуты автономных образований испанского государства, фиксирующие систему управления регионом, должны быть утверждены Генеральными кортесами, так же, как и любые их изменения.

Государственное управление в федеративном государстве строится на основе следующих принципов: автономии равных по статусу субъектов федерации, обеспечения их участия в управлении всем государством, а также конституционной и территориальной целостности государства. Рассмотрим, как осуществляются эти принципы в российском государстве.

Автономия субъектов федерации в пределах сфер ведения и полномочий, определенных конституционным законодательством.  («Предметы ведения федерации и ее субъектов – это круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления государства, соответствующие органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения»13). В практике федеративных государств механизм разделения сфер ведения и полномочий осуществляется путем фиксирования в конституции или договорах сфер исключительного ведения федерации, сфер совместного ведения и сфер ведения субъектов. В Российской Федерации «разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти  и органами власти субъектов федерации осуществляется Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий»14. Подписанный сторонами 31 марта 1992 г. и одобренный Верховным Советом РФ, Федеративный договор вошел в Конституцию. Он состоит из трех документов: договора между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти суверенных республик в составе РФ, между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ,  между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти  автономной области, автономных округов в составе РФ. В договорах зафиксированы сферы, в рамках которых исключительная компетенция принадлежит федеральным органам государственной власти, а также сферы совместного ведения. В остальных сферах право исключительной компетенции принадлежит субъектам РФ, и, согласно Федеративному договору, федеральные органы государственной власти не могут издавать правовые акты по вопросам, отнесенным к ведению органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и округов. Не все субъекты РФ участвовали в подписании Федеративного договора. Не подписавшие Федеративного договора органы государственной власти республик Чечня и Татарстан урегулировали свои отношения с Федерацией в особом порядке. Другие субъекты федерации также заключили индивидуальные договоры с центром.

«После подписания договора могут заключаться являющиеся его составными частями соглашения о разграничении полномочий по конкретным предметам совместного ведения»15, а также соглашения взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами  исполнительной власти и органами исполнительной власти СФ. Предварительное рассмотрение вопросов подготовки договоров, их правового обеспечения осуществляет Комиссия при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения.

Равенство субъектов федерации по статусу.

Принцип равенства субъектов федерации по статусу зафиксирован в Конституции РФ 1993 года. Между тем федеративный договор, подписанный в 1992 году, допускает одно весьма существенное различие в статусах республик, с одной стороны, и  областей, краев, городов федерального значения и национальных округов, с другой. Договор подписан  суверенными республиками  и не обладающими суверенитетом другими субъектами Федерации. Асимметрия в статусе, круге полномочий и предметов ведения субъектов федерации проявилась, в частности, и в том, что ряд субъектов федерации, в основном, республики, присвоили себе дополнительные сферы ведения и полномочия, не соответствующие общим принципам разделения сфер ведения центра и регионов. Для первых лет существования федеративного устройства асимметрия статуса субъектов федерации была вполне естественным и объяснимым явлением. Во-первых, республики представляли собой национально-административные образования, формально и ранее обладавшие статусом автономии в рамках РСФСР. Напротив, области, края и города федерального значения ранее являлись сугубо административными единицами. Кроме того, федеральный центр в первые годы формирования нового государственного устройства не обращал должного внимания на формирование асимметричной конструкции федерации. Однако уже с 1999-2000 гг. наметилась тенденция к выравниванию статусов субъектов федерации, в первую очередь, вследствие приведения регионального законодательства в соответствие с федеральными законами. Кроме того, аргументы, выдвигаемые сторонниками асимметрии, доказали свою несостоятельность: не национальный состав населения, ни размеры территории не могут служить ведущими факторами в определении региональной политики федерации и, тем более, определении статуса регионов. Однако дискуссия о симметрии федерации в науке и политике еще не закончена. По мнению ряда ученых, асимметрия федерации представляет собой нормальное явление, отражающее переход к более децентрализованной и плюралистической модели федерализма. Другие, напротив, полагают, что асимметрия правового, политического  и экономического статусов может привести к нарастанию тенденций суверенизации. Так или иначе, асимметрия все еще характерна для современной российской федеративной системы.   И приходится констатировать, что она порождает многочисленные проблемы взаимоотношений между субъектами федерации: республиками, областями, краями, автономными округами.

Принцип участия регионов в управлении государством осуществляется, прежде всего, путем представительства высших органов власти субъектов федерации и верхней палате парламента. В государствах с развитой системой федеративных отношений (особенно в государствах, следующих принципам «кооперативного федерализма»)  существуют и иные формы обеспечения взаимодействия субъектов федерации с центром и между собой. Так, в Канаде функционируют так называемые межправительственные конференции, в Германии и Австрии – постоянные конференции премьер-министров; кроме того, существуют  особые должности и подразделения, обеспечивающие поддержание этих контактов. В Российской Федерации субъекты федерации представляют свои интересы в верхней палате парламента – Совете Федерации. В состав Совета Федерации входят представители представительного органа субъекта федерации и исполнительной власти. Главы субъектов федерации принимают участие в работе совещательного органа, возглавляемого Президентом РФ – Государственного Совета. Кроме того, действующий Регламент Правительства РФ предполагает возможность участия представителей субъектов федерации с совещательным голосом на заседаниях Правительства РФ в случае обсуждения вопросов, затрагивающих интересы данного региона.

Территориальная и конституционная целостность федерации.

Территориальная целостность федерации в первую очередь гарантируется отсутствием права сецессии – выхода субъекта федерации из состава государства. Практически ни одна из современных федераций не допускает наличия такой возможности  у регионов. Кроме того, территориальная целостность федерации должна быть обеспечена монополией федеральных властей на решение вопросов войны и мира, границ, внешней политики, государственной обороны и внутренней безопасности, гражданства и паспортного режима.

Под конституционной целостностью подразумевается верховенство Конституции и федеральных законов, соответствие регионального законодательства закрепленным в них нормам. Конституционная целостность обеспечивается контролем Конституционного Суда, а также установленной ответственностью органов власти и высших должностных лиц субъектов федерации за нарушение федерального законодательства.

3.3. Система и структура управления регионом

Организация государственной власти в субъектах федерации в большинстве государств соответствует принципам формы правления федерации. Вместе с тем это отнюдь не означает, что субъекты федерации полностью копируют модель взаимодействия высших органов власти на национальном уровне, или же что само федеративное законодательство предписывает выбор той или иной системы16.

Законодательную власть в субъекте федерации, как правило, осуществляет парламент, структура которого во многом аналогична структуре федерального законодательного органа. Функции исполнительной власти на территории субъекта федерации осуществляет его глава – высшее должностное лицо субъекта федерации и  высший исполнительный орган - правительство. В субъекте федерации с «парламентарной формой правления» полномочия высшего должностного лица имеют номинальный характер, поскольку исполнительный орган субъекта федерации формируется по итогам выборов законодательного собрания и в большей степени подконтролен ему. Правительство этого субъекта федерации должно опираться на парламентское большинство (возможно избрание главы правительства парламентом или выборы правительства полностью). В ряде государств должность главы субъекта федерации (президента, губернатора и т.д.) отсутствует. Его функции возлагаются на главу правительства или парламента.

В субъектах федерации, управляемых по президентской модели, глава субъекта федерации (например, губернатор штата в США) избирается путем прямых выборов и имеет статус, аналогичный статусу президента федерации. Правительство формируется, как правило, самим высшим должностным лицом субъекта федерации17.

Система и структура органов власти регионов в Российской Федерации фиксируются в конституциях республик, уставах краев и областей, а также иных региональных законодательных актах. Высшие представительные органы власти – законодательные собрания, думы, государственные советы и т.д. – избираются в соответствии с региональными законами о выборах. Исполнительная власть в субъекте федерации может быть разделена между главой субъекта федерации (президентом, губернатором) и главой правительства или администрации (парламентская модель).  Однако большинство регионов тяготеет к монистической президентской модели, то есть к повышению удельного веса властных полномочий главы субъекта федерации, являющегося в то же время и главой правительства (администрации) или парламента (Председатель Правительства  или Председатель Государственного совета). Почти в каждом субъекте федерации (есть и исключения) существует коллегиальный орган исполнительной власти (правительство или администрация), а также функциональные и отраслевые «министерства» – подразделения региональной администрации.

Основные принципы организации системы государственного управления в субъектах Российской Федерации законодательно определяются в Конституции. Согласно Федеративному договору, эти вопросы (в отличие от вопросов организации местного самоуправления, являющихся предметом совместного ведения) относятся к сфере ведения самих субъектов федерации18.  Помимо конституционных норм,  регулирующих формирование системы власти и управления в регионах, существует ряд федеральных законов, устанавливающих некоторых дополнительные правила или принципы. Среди этих федеральных законодательных актов наибольшее значение имеет изданный в 1999 г закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Нормы, закрепленные в законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», нисколько не нарушают указанного нами основного права субъектов федерации – самостоятельно определять состав и структуру органов власти региона. Тем не менее, введенные в законе принципы достаточно четко регламентируют принципы формирования и функционирования органов власти субъектов РФ. Закон определяет основы статуса и деятельности, основные полномочия законодательного и исполнительного органов субъекта федерации, а также высшего должностного лица, порядок принятия ими нормативных актов, принципы формирования или избрания, а также досрочного прекращения полномочий, основные принципы взаимодействия между собой и т.д.  Особое значение представляют впервые введенные в федеральное законодательство нормы, касающиеся ответственности законодательных и исполнительных органов власти, а также высшего  должностного лица субъекта федерации. В частности, грубое нарушение федерального законодательства и конституции, несоблюдение основных прав и свобод граждан и др. действия могут привести к роспуску регионального парламента или правительства, а также дает основание для отстранения от должности высшего должностного лица субъекта федерации решением Президента РФ.

Функции государственного управления на региональном уровне реализуются и органами исполнительной власти специальной компетенции – территориальными органами и подразделениями министерств и ведомств. В последние десятилетия в системе управления регионом все большее значение приобретают региональные независимые организации. Их деятельность контролируется исполнительной властью лишь частично. Так, в США назначаемые губернаторами главы независимых комиссий, агентств занимают свои посты в течение конкретно установленного срока и не могут быть отстранены от занимаемой должности за исключением случаев, указанных в законе19.

В Российской Федерации порядок создания и основные принципы деятельности территориальных министерств и ведомств были рекомендованы Правительством РФ в мае 199320. Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов, а также назначение на должность и освобождение от должности их руководителей должны осуществляться центральными органами, но «по согласованию с администрациями» субъектов федерации. Однако ввиду наметившейся тенденции центра к укреплению властной вертикали федеральных органов государственной власти, некоторые территориальные органы  федерального подчинения обладают большей независимостью от региональных властей. Так, Правительство РФ приняло решение о назначении глав некоторых региональных органов федерального подчинения без согласования их кандидатур с губернаторами.

Главы территориальных подразделений входят в состав «региональных коллегий» - «совещательных органов при полномочном      представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской   Федерации»21. Согласно утвержденному положению, «региональная  коллегия  федеральных органов исполнительной власти  создается в целях координации  деятельности    территориальных    органов   федеральных   органов  исполнительной власти». Таким образом, несмотря на исключительно консультативный статус региональных коллегий, эти органы могут получить весьма значительную роль в системе регионального управления.

 Существенные изменения в систему территориальных органов федерального подчинения были внесены вследствие формирование надрегиональных органов представительства президентской власти. В соответствии с указом Президента 13 мая 2000 г. территория Российской Федерации была разделена на семь федеральных округов, в каждом из которых был учрежден пост полномочного представителя Президента РФ. Сразу оговоримся, что было бы неверным рассматривать федеральные округа как еще один региональный уровень управления, так как полномочные представители, осуществляющие свои функции на территории округов, наделены исключительно информационными, контрольными полномочиями, а также полномочиями координации. В круг задач деятельности представителей Президента входят  организация в  соответствующем  федеральном  округе  работы по   реализации органами государственной  власти  основных  направлений   внутренней    и   внешней   политики   государства,   определяемых    Президентом Российской Федерации; организация контроля   за  исполнением  в  федеральном  округе    решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации  в федеральном округе кадровой политики    Президента Российской Федерации; представление Президенту   Российской   Федерации   регулярных    докладов об обеспечении национальной  безопасности  в  федеральном    округе,   а  также  о  политическом,  социальном  и  экономическом    положении в федеральном  округе,  внесение  Президенту  Российской Федерации соответствующих предложений. Полномочные представители наделены функциями координации деятельности   федеральных   органов    исполнительной власти в соответствующем федеральном округе и их взаимодействия  с  органами  государственной  власти  субъектов Российской    Федерации,   органами   местного   самоуправления,   политическими    партиями, иными общественными и религиозными объединениями. Представителю Президента предоставлено право участвовать в разработке программ социально  -  экономического  развития   территорий   в    пределах федерального округа. Он также выступает в качестве представителя Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в случае необходимости согласования кандидатур для   назначения   на    должности федеральных  государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа. От лица Президента и Правительства РФ представитель Президента осуществляет контроль за исполнением федеральных законов, указов и  распоряжений  Президента Российской Федерации,  постановлений и распоряжений Правительства Российской  Федерации,  за  реализацией   федеральных программ в федеральном округе, а также за соответствием нормативных актов, изданных органами власти субъектов федерации, федеральным законам и Конституции. Ему поручено согласование проектов решений     федеральных органов  государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации,  находящегося в пределах  этого   округа. Одной из важнейших функций представителя Президента является посредничество в отношениях представительных и исполнительных органов власти субъектов федерации между собой и с органами власти федерации в случае возникновения конфликтных ситуаций.

Несмотря на то, что полномочный представитель Президента не наделен прямыми управленческими полномочиями, реальное влияние полномочных представителей на функционирование системы управления регионом очень велико. Так, в связи с формированием федеральных округов Правительство РФ разработало специальную схему взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и их территориальных подразделений с полномочными представителями Президента РФ. В соответствии с этой схемой федеральные органы исполнительной власти разделены на три категории: 1) Федеральные органы исполнительной власти,    имеющие    территориальные органы    межрегионального    уровня,  наделенные       правоприменительными функциями    и    полномочиями     по управлению деятельностью  нижестоящих  территориальных     структур     этих органов. К ним относятся Государственный таможенный комитет РФ, Министерство природных ресурсов РФ. Территориальные органы этих ведомств осуществляют взаимодействие с полномочными представителями в рамках федеральных округов. 2) Федеральные органы исполнительной власти, имеющие территориальные органы межрегионального и иного уровней. На территориальные органы этих министерств и ведомств (например, Министерства по антимонопольной политике, Министерства культуры, ФКЦБ, Госатомнадзора, Министерства труда и т.д.)  возложены функции аналитического, контрольного и консультативного характера. Кроме того, им поручено взаимодействовать в полномочными представителями Президента на уровне федеральных округов. 3) Федеральные органы исполнительной власти, не имеющие территориальных подразделений или имеющие обособленную сферу ведения (Минатом, Министерство здравоохранения, Министерство образования, Министерство промышленности, науки и технологии, Министерство путей сообщения, Министерство сельского хозяйства, Министерство финансов (органы казначейства и контрольно-ревизионного управления), Министерство экономики и развития и т.д.). Эти министерства и ведомства осуществляют взаимодействие с полномочными представителями Президента на уровне подразделений центральных аппаратов и руководства органов.

Создание федеральных округов и реформа института представителя Президента РФ, реализованная в 2000 году, призвана была усилить иерархию федеральных властей, «вырвать» их из зависимости от органов власти субъектов федерации. Федеральные структуры, по словам В.Христенко, были «приподняты», поставлены на другой уровень взаимодействия с органами власти субъектов федерации. Это позволило более эффективно осуществлять контроль за исполнением федеральных законов, указов Президента и постановлений Правительства РФ, обеспечить «управляемость» территориальных органов федерального подчинения, четко распределить полномочия и сферу деятельности органов власти субъектов федерации и федеральных министерств и ведомств. Таким образом,  реформа децентрализации – предоставление автономии регионам и формирование системы федеративных отношений между центром и регионами – была дополнена мерами, обеспечивающими целостность системы управления федерацией и эффективность деятельности федеральных органов исполнительной власти.

 Между тем,  эффективность территориального управления должна быть обеспечена не только функционированием вертикальных связей в системе федеральных органов, но и их активным взаимодействием с органами власти субъектов федерации в процессе реализации совместных задач. Поэтому именно взаимодействие федеральных властей с региональными органами власти является одним из основных механизмов региональной политики, главная цель которой состоит в обеспечении равных условий жизни жителям регионов с различными показателями социально-экономического развития.

3.4. Цели и методы региональной политики

За послевоенный период был накоплен богатейший опыт создания организационных структур, функционирования систем управления и регулирования социального, культурного и экономического развития регионов.

Методы региональной политики, используемые в практике европейских государств, довольно многочисленны.

Особого внимания заслуживает зарубежный опыт организации регионального планирования и программирования. В мировой практике существует несколько подходов к разработке планов и программ регионального развития. В ряде стран (Бельгия, Дания, Франция, Греция, Нидерланды) стратегическое планирование осуществляется на национальном уровне при активном участии регионов, в других - стратегические планы разрабатываются исключительно региональными организациями. При этом планирование на региональном уровне получает все большее распространение.

Необходимость обеспечения сбалансированного экономического роста, создания и осуществления планов развития территориальных частей государства стала важнейшей причиной формирования регионального уровня управления во Франции после II мировой войны. Одной из главных целей региональной политики являлось сглаживание неравенства размещения производственных комплексов и темпов развития Парижского региона и периферийных территорий. В 1946 г. был подготовлен первый пятилетний национальный план (1947-1952), а уже в 1955 году положено начало практике разработки региональных программ, являющихся его составной частью. В 1972 году была введена в действие процедура участия регионов в обсуждении национального плана и согласования с региональными программами развития и промышленного оснащения.

За истекшие с момента начала реформ регионализации во Франции 40 лет статус региона, состав и структура региональных органов управления существенно изменились. Между тем, основная миссия регионального звена как подсистемы в системе государственного управления осталась прежней. Органы регионального управления реализуют функции разработки и реализации регионального плана экономического развития, его координации с национальным (общегосударственным) планом, определения среднесрочных целей экономического и социального развития региона. Для содействия осуществлению этих функций создан консультативный орган – региональный социально-экономический совет, в состав которого входят представители промышленности, общественных организаций, профсоюзов, а также эксперты.

Основной принцип организации планирования регионального развития в Германии вполне отражен в самом названии – “Совместная задача”.  Однако, если во Франции формирование современной системы регионального планирования шло по пути децентрализации национального плана, то в Германии, напротив, тенденция развития планирования последних лет состояла в большем привлечении федерального уровня к составлению планов и регулированию процесса их реализации. Формально, законодательство возлагает ответственность за региональную политику на земли и районы. Однако практика регионального планирования доказала, что для того чтобы земли и районы могли эффективно выполнять свои обязанности, определенную роль должен играть и федеральный уровень. В результате в 1969 году появился национальный инструмент в виде конституционного механизма согласования между землями и федеральным уровнем в деле регионального развития – Совместная Задача с целью совершенствования региональных экономических структур (Gemeinschaftsaufgabe (GA) ‘Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur’)22. Поскольку основным методом стимулирования экономического развития, предусмотренным планами GA являются инвестиционные гранты предприятиям и инвестиции в экономическую инфраструктуру, такая финансовая поддержка предоставляется не всем регионам. Законодательство ФРГ предусматривает процедуры совместного с землями определения состава территорий, нуждающихся в инвестициях, или проектов, заслуживающих поддержки.  При участии представителей федерального правительства, земель и экспертов, принимается Рамочный план. В нем зафиксирована карта земель, на которые распространяется его действие, объем и формы инвестиций. Хотя Рамочный план выпускается ежегодно, каждый относится к четырехлетнему периоду, включающему тот год, когда план был согласован, и следующие два года, например, план на 1995 год на период 1995-98 и план на 1996 год на период 1996-99. Таким образом, планы обеспечивают предсказуемость последующего планирования, по меньшей мере, на следующие три года.

Перед властями земель стоят задачи подготовки дополнительных региональных программ стимулирования экономики, создания центральных агентств содействия экономическому развитию, консультационных пунктов, учреждение регионального совета, в состав которого входят эксперты из предпринимательского сектора, общественных и научных организаций, административных структур. Особое внимание власти земель уделяют предоставлению консультационных и информационных услуг предприятиям региона. Так, центральные агентства по содействию развитию экономики поддерживают и координируют связи между государственными и частными организациями, выступают в качестве посредника в поиске выгодного партнера. Специальные консультационные пункты выполняют важнейшую функцию распространения новых технологий. Ввиду того, что германское законодательство ограничивает возможности смягчения налогового режима для предприятий, правительства земель используют ряд других мер финансового содействия развитию экономики: субсидии при покупке или аренде недвижимости, дотации на инвестирование, кредиты на обучение, ссуды с низкими процентами, льготные тарифы на электроэнергию и т.д23.

Особенностью организации планирования в Великобритании состоит в том, что центр тяжести в выполнении этой функции лежит на региональном уровне управления. С 1960-х гг. в каждом административном регионе существуют бюро планирования, участвующие в подготовке долгосрочных планов экономического развития. Вместе с тем, по мнению авторов программы «Будущее управления региональным планированием», подготовленной Департаментом окружающей среды, транспорта и регионов, «в течение многих лет правительство игнорировало интересы английских регионов». Представленный департаментом в декабре 1997 года доклад «Партнерство для процветания» предполагает осуществление значительной децентрализации принятия решений в области планирования, привлечение к более активному участию в выработке плана представителей бизнеса, местных властей. По мнению авторов программы «реформа планирования», эти преобразования должны изменить существующую практику, при которой регионы лишь «дают советы» в процессе подготовки плана, осуществляемой правительством.

Существующая система регионального планирования предполагает двухэтапный порядок составления плана. Региональные бюро планирования разрабатывают первоначальный проект, который согласуется с представителями бизнеса региона и правительственным департаментом. Проект может быть исправлен  в соответствии с заявлениями общественных организаций и частных лиц, поданными государственному секретарю. Затем проект регионального плана публикуется для обсуждения. Полученные рекомендации и замечания могут быть учтены при подготовке окончательного проекта плана, составляемого правительственным департаментом.

Программа реформы планирования предусматривает сокращение уменьшение роли правительства, в частности государственного секретаря, функции которого должны быть сведены к утверждению, сокращение процесса подготовки плана и установление новых процедур публичного обсуждения проектов региональных планов для обеспечения прозрачности процесса планирования. Кроме того, программа реформирования регионального планирования предполагает привлечение к более активному участию в подготовке планов общественных организаций промышленников, руководителей высшего звена, представляющих свои интересы в создаваемых   агентствах регионального развития. Предполагается наделить эти органы функциями выработки экономической стратегии управления регионом, являющейся частью общего регионального плана.

Децентрализация системы планирования предполагает не только изменение процедуры составления плана, но и перенесение ответственности за его выработку и реализацию. Разумеется, ответственность должна быть возложена не на органы представительства промышленников и бизнеса, каковыми являются агентства регионального развития, а на выборные органы регионального сообщества. Именно такая система обеспечит законность и строгую отчетность. Однако в регионах Великобритании, являющихся административными единицами, не существует каких-либо представительных институтов. Следовательно, создание выборных органов местного сообщества в регионах должно стать очередной задачей реформы децентрализации. Подобное коренное изменение, по мнению авторов программы, потребует создания новой законодательной основы организации регионального управления и планирования. Поэтому в ближайшее время возможно принятие альтернативного варианта, предусматривающего частичную децентрализацию планирования.

Помимо рассмотренной модели планирования как формы реализации одной из общих функций регионального управления, в мировой практике региональной политики используются разнообразные виды целевых отраслевых и территориальных программ, направленных на поддержку развития отсталых регионов (например, целевые региональные программы развития области Южный Лимбург в Нидерландах, экономических регионов долины реки Теннеси и Аппалачских гор в США). В подготовке и реализации целевых программ принимают участие центральные органы управления, правительственные корпорации  и инвестиционные компании, оказывающие финансовую поддержку, содействующие внедрению новых технологий и реструктуризации промышленности.

В последнее время стратегическое планирование регионального развития стало одним из основных механизмов региональной политики правительства Российской Федерации. Федеральное правительство использует в качестве инструмента выравнивания экономического развития регионов и поддержки кризисных территорий федеральные регионально ориентированные программы комплексного и целевого характера. Однако реализация этих программ не всегда дает ожидаемые результаты, прежде всего, по двум причинам: недостаточного финансирования (например, финансирование программы «Экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья» осуществляется на уровне 3%), а также отсутствия серьезного обоснования выбора объектов программирования24. Причем, из двух видов программ – комплексных и инфраструктурных – первые практически никогда не реализуются хотя бы наполовину. Это не значит, что федеральные программы не имеют перспектив использования, но они требуют более определенного целеполагания, использования инвестирования конкретных проектов, выработки  процедур определения объектов программирования, более тесного сотрудничества федерального центра с представителями региона, в том числе частного сектора.  

Думается, более успешным окажется опыт выработки стратегий развития регионов, осуществленный в ряде субъектов федерации: Пермской, Вологодской, Ленинградской областях, Алтайском крае, Санкт-Петербурге  и многих других. О результатах их реализации говорить еще рано, поскольку большая часть планов еще не осуществлена полностью. Однако, основные принципы, которыми руководствовались создатели планов – партнерство при разработке и реализации, научный подход к обоснованию экономических императив планирования, привлечение к подготовке плана экспертов, специалистов  и научных центров, определение основной миссии или выделение генеральной цели развития региона -  могут служить некоторой гарантией их успешности.

Особой формой государственной поддержки развития отдельных регионов является создание специальных зон – свободной торговли, промышленно-производственных, технико-внедренческих (технопарков), сервисных и комплексных. На их территории используются разнообразные инструменты стимулирования экономического развития: налоговые льготы, освобождение от таможенных пошлин, субсидии капитала, инвестиционные займы, субсидирование проектов и т.д. Эффективность создания специальных зон подтверждена практикой ряда стран: США, Великобритании, Турции, Китая и др. Кроме того, образование специальных зон на территории регионов предоставляет региональным властям существенную автономию, минимизирует вмешательство правительства.

Важнейшими инструментами финансового регулирования экономического развития являются субсидии и гранты.

В связи с тем, что для большей части государств характерна тенденция перераспределения отдельных функций управления с центрального на региональный и местный уровни, собственная налоговая база и доходы от хозяйственной деятельности ряда регионов могут покрыть лишь часть расходов из региональных бюджетов. Так, сегодня регионы ряда стран Европы «осуществляют от 50 до 100 функций государственного управления, связанных в основном с предоставлением государственных услуг населению. Они держат на своих плечах почти всю структуру образования, здравоохранения, культуры, пособия по безработице и бедности, содержание местных дорог, поддержание правопорядка, охрану окружающей среды и т.д»25. Вместе с тем, независимо от того, обладают ли регионы существенной автономией в сфере налогообложения (в мире представлены различные модели взаимоотношений центра и регионов – от жесткой централизации до существенной бюджетно-налоговой децентрализации), возможности многих региональных властей в поиске налоговых источников доходов весьма ограничены.  Реализация многочисленных задач требует предоставления дополнительных средств в виде целевых грантов (например, в Германии – на развитие восточных регионов, в Финляндии – северных территорий) и нецелевых (генеральных) грантов, ориентированных на поддержку региональных бюджетов. Однако в Европе подобная система выравнивания становится сегодня объектом все большей критики, поскольку перераспределение налоговых поступлений между «богатыми» и «бедными» регионами создает почву для межрегиональных конфликтов, противостояния «доноров» и «реципиентов». Поэтому в ходе процесса европейской интеграции функции содействия региональному развитию передаются наднациональным фондам Европейского союза26.

Рассмотренные выше механизмы региональной экономической политики преимущественно реализуются посредством государственного регулирования из центра. Вместе с тем, современные тенденции развития региональных экономических систем свидетельствуют о том, что региональные органы власти и управления принимают все более активное участие в экономическом управлении. Распределение функций экономического регулирования между центральным и территориальным уровнями зависит от множества причин, в первую очередь от формы государственного устройства. Региональные власти располагают большим комплексом методов региональной микрополитики: стимулирования развития рынка труда посредством профессиональной переориентации населения, а также воздействия на развитие капитала, в том числе посредством субсидирования проектов, предоставления налоговых льгот, грантов на реструктуризацию и внедрение новых технологий27.

Андре Ален. Национализм – федерализм – демократия. Пример Бельгии. Левен. 1994.

О.Буркалева. Автономные округа отказываются выбирать областных губернаторов.// Российские Вести. 4 декабря 1996.

Государство, право и межнациональные отношения в странах западной демократии. М. 1993.

Деволюция по-шотландски. // «Итоги». 1997. 16 сентября.

Иванов В.В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. Красноярск. 1997.

Ларина Н.И. Кисельников А.А. Региональная политика в странах рыночной экономики. М. 1998.

Лексин В.Н. Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М. 1997.

Н.Медведев. Одна власть на двоих не делится. Могут ли стать автономные округа равными среди равных субъектов Федерации? // Российская газета. 22 января 1997 г.;

Медведев Н. Время расставляет акценты. //Российская газета. 25 марта 1997 г.

Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М.

Умнова И.А. Эволюция статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. №

V.Bogdanor. Regionalism // The Blackwell Encyclopedia of Political Institutions. Ed by V.Bogdanor. N-Y. 1987.

M.E.Dimock, G.E.Dimock. Public Administration. 4th ed. 1969.

Elements of Public Administration. Ed. By Fritz Morstein Marx. N-Y. 1946.

T.Flory. Le mouvement regionaliste francais. Paris. 1966.

Gladen E.N. The Essentials of Public Administration. N-Y.

Regions et regionalism en France du XVIIIe sciecle a nos jours. 1977.

Иванов И. Европа регионов // Мировая экономика и международные отношения. 1997. №9.

Ларина Н.И. Кисельников А.А. Региональная политика в странах рыночной экономики. М. 1998.

Павлов Ю.М. Региональная политика капиталистических государств. М. 1970.

Павлова М.А. Региональная политика Франции. М. 1974.

Беккер Хеннинг. Содействие развитию экономики – цели, задачи, методы. Финансовые и структурные аспекты стимулирования экономики в крупном городе. // Перспективы развития мегаполиса. Проблемы и задачи города и его администрации. Санкт-Петербург и Берлин. - Берлин. 1997.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

1019. Расчет механического привода 415.5 KB
  Проектный расчет валов редуктора и межосевого расстояния. Конструктивные размеры червяка и червячного колеса. Проектировочный и проверочный расчет передачи. Проверка прочности шпоночного соединения. Выбор смазки редуктора и уплотнительных устройств.
1020. Особенности синтеза цифрового автомата 249.5 KB
  Таблица кодирования внутренних состояний входных и выходных переменных. Построение комбинационного устройства для формирования управляющих сигналов на входах блока памяти. Построение комбинационного устройства для формирования выходных сигналов автоматов. Минимизация функций алгебры–логики по картам Карно.
1021. Устройство кузова грузового вагона открытого типа 519 KB
  Грузовой вагон предназначен для помещения груза и перевозки грузов на которые не влияют атмосферные осадки.
1022. Выбор офисного оборудования для фирмы 363.5 KB
  Общие сведения о сканерах, их разновидности, технологии сканирования, характеристики и определяющие факторы выбора. Технико-экономический анализ технических и стоимостных характеристик принтеров. Описание выбранного принтера HP OfficeJet Pro K5400dn и расчет эквивалентного процента прибыли
1023. Расчет зоны ТО-1 в автотранспортном предприятии 558.5 KB
  Корректирование периодичности ТО и пробега автомобилей до КР. Расчет годового объема работ по ТО, ТР и самообслуживанию. Техника безопасности и пожарная безопасность, охрана труда, окружающая среда. Распределение рабочих по специальностям, квалификации, рабочим местам. Назначение и область применения приспособления. Подбор технологического оборудования.
1024. Особенности государственного и правового развития Древней Греции 151.5 KB
  Государственный механизм в Древней Греции. Полномочия органов государственной власти. Политически-правовой режим, административно-территориальное устройство, форма правления. Основные реформы в области государственного управления и законодательства.
1025. Построение защищенной информационной системы для учреждения 225.5 KB
  Технико-экономическое обоснование разработки вычислительной сети. Выбор конфигурации вычислительной сети. Проектирование структурной схемы вычислительной сети. Калькуляция затрат на построение сети.