47927

Муніципальне право як галузь права України

Конспект

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Предметом муніципального права є місцеве самоврядування відносно самостійний вид суспільних відносин пов'язаний з організацією і здійсненням місцевої влади тобто публічної влади влади народу в межах відповідних адміністративнотериторіальних одиниць. Місцеве самоврядування як предмет муніципального права є багатогранним явищем. Зміст місцевого самоврядування полягає насамперед і головним чином у самостійному вирішенні територіальними спільнотами питань місцевого значення. За формою місцеве самоврядування це волевиявлення територіальних...

Украинкский

2013-12-04

787 KB

12 чел.

Муніципальне право як галузь права України

1. Поняття муніципального права України

Муніципальне право являє собою галузь права, норми якої регулюють суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування та інші тісно пов'язані з ними суспільні відносини.

Муніципальне право належить до публічного права, бо стосується насамперед і головним чином самостійного інституту публічної влади — безпосередньої і представницької місцевої (локальної) влади (демократії).

Муніципальне право є комплексною галуззю публічного права, норми якої регулюють організацію і здійснення влади на місцевому рівні, тобто в межах адміністративно-територіальних одиниць.

Назва «муніципальне право України» є значною мірою умовною, запозиченою з інших національних правових систем. Аналогічну назву має ця галузь у Великій Британії, Іспанії, Російській Федерації, США та в ряді інших країн.

Предметом муніципального права є місцеве самоврядування — відносно самостійний вид суспільних відносин, пов'язаний з організацією і здійсненням місцевої влади, тобто публічної влади, влади народу в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Місцеве самоврядування як предмет муніципального права є багатогранним явищем. За своєю суттю воно є одним з основних принципів конституційного ладу і складових його системи, формою народовладдя, властивою територіальним спільнотам суспільства — територіальним громадам.

Зміст місцевого самоврядування полягає насамперед і головним чином у самостійному вирішенні територіальними спільнотами питань місцевого значення.

За формою місцеве самоврядування — це волевиявлення територіальних громад, що здійснюється шляхом виборів, референдумів та в інших формах, або через утворювані ними органи.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (ст. 140 Конституції України).

Муніципальне право тісно пов'язано з іншими галузями права, зокрема конституційним, адміністративним, фінансовим та іншими, норми яких в певних межах і формах регулюють відносини влади, народовладдя і частково входять до системи норм муніципального права.

Предмет муніципального права являє собою певну систему, основними складовими якої є:

відносини, пов'язані з організацією і проведенням виборів, референдумів та з іншими формами безпосереднього волевиявлення територіальних громад;

відносини, пов'язані з діяльністю представницьких органів місцевого самоврядування (рад) та депутатів місцевих рад;

відносини, пов'язані з діяльністю виконавчих органів місцевого самоврядування та муніципальних службовців;

відносини, пов'язані з діяльністю сільських, селищних, міських голів;

відносини, пов'язані з діяльністю органів самоорганізації населення;

відносини органів місцевого самоврядування з органами
державної влади, з іншими органами місцевого самоврядування, з об'єднаннями громадян і з підприємствами, установами та організаціями;

фінансові, цивільні, земельні, соціальні, трудові, житлові та інші відносини.

Метод муніципального права є способом впливу на суспільні відносини, зокрема на відносини в системі місцевого самоврядування. Виділяють такі методи муніципального права: імперативний, диспозитивний, рекомендаційний та декларативний.

Пріоритетним є імперативний метод, оскільки норми муніциипального права регулюють насамперед відносини влади, народовладдя, які опосередковує собою місцеве самоврядування. Вплив, муніципального права на суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування здійснюється шляхом застосування відповідних правових норм в ході безпосереднього волевиявлення (місцевих референдумів, виборів тощо), а також органами та посадовими особами місцевого самоврядування, в разі невиконання рішень місцевого самоврядування, настає відповідальність згідно з чинним законодавством.

Диспозитивний метод запозичений з галузей приватного права і є засобом впливу — переважно на відносини, суміжні з власне муніципальними (владними) відносинами. Як юридичні особи суб'єкти місцевого самоврядування укладають договори з іншими юридичними особами, а також з органами державної влади.

Поряд з цими методами набули поширення метод рекомендацій (порад) та декларацій (проголошення принципів тощо), яки характерні, зокрема, для міжнародно-правових актів (хартій, декларацій тощо) та статутів (хартій) територіальних громад.

                        2. Історія муніципального права України

Основними формами місцевої демократії за часів Київської Русі були віче (міське, територіальне) та збори (сходи) верві ~ жителів кількох сіл або інших населених пунктів.

Віче — це збори дорослого вільного населення міст і навколишніх територій, які скликалися для вирішення найважливіших питань. Віче було найвищим органом самоврядування міських громад.

Поряд з військовими та господарськими справами, віче нерідко вирішувало і долю князя та інших державних органів і посадових осіб.

Збори (сходи) верві (територіальних спільностей, громад) були органами самоврядування жителів кількох сіл чи інших населених пунктів.

Верв в особі дорослого чоловічого населення захищала членів общини і представляла їх інтереси у взаємовідносинах з органами і посадовими особами державної влади та сусідніми общинами2.

Найважливіші питання вирішувались на вічах та інших зборах громад. Для вирішення решти питань обирались війти або інші посадові особи.

З середини XIV ст. із входженням українських земель до Великого Князівства Литовського місцеве самоврядування в містах отримало розвиток в формі війтівства відповідно до Литовських статутів 1529, 1566, 1688 рр. Міська громада («копа», «купа») обирала війтів на міському віче.

У той же час в українських містах починає вводитись магдебурзьке (німецьке, саксонське) право. Воно передбачало надання міським громадам права запроваджувати міське самоврядування на зразок управління німецьким містом Магдебургом. Першим Незабаром від двоїстої природи рад відмовились. За Законом України «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» (1994 р.) ради всіх рівнів проголошувались органами місцевого самоврядування. Голови рад, за винятком районних у місті, обирались шляхом прямих виборів безпосередньо населенням і за посадою очолювали виконавчі комітети.

Поряд з цим нововведенням ради областей, районів, міст Києва і Севастополя наділялись функціями органів державної влади.

6 серпня 1994 р. Президент України видав Указ, яким підпорядкував собі голів районних і обласних рад, хоча й без права звільнення.

У цей період гострої кризи і конфронтації органів державної влади інтенсивно йшов пошук систем кожного виду влади і одночасно системи місцевих органів державної влади та моделі місцевого самоврядування.

У травні 1995 р. було прийнято Закон України -«Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні», згідно з яким місцевими органами державної виконавчої влади в районах (крім районів в містах), областях, містах Києві і Севастополі проголошувались державні адміністрації. Право призначення керівників адміністрацій отримав Президент України.

Первинними суб'єктами місцевого самоврядування визначались територіальні колективи громадян, а його територіальною основою — відповідні населені пункти. Представницькі органи місцевого самоврядування цих адміністративно-територіальних одиниць — ради — очолювали їх голови, які одночасно були і головами виконавчих комітетів.

Представницькими органами районів, областей, міст Києва і Севастополя згідно з Законом визначались відповідні ради. Виконавчі комітети при них не формувались.

Ця система місцевого самоврядування була значною мірою закріплена новою Конституцією України, а згодом і Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні»

3. Джерела муніципального права України

Основними видами джерел муніципального права є:

Конституція України;

закони України;

підзаконні нормативно-правові акти органів державної
влади в галузі місцевого самоврядування;

нормативно-правові акти суб'єктів системи місцевого

самоврядування;

міжнародно-правові акти в галузі місцевого самоврядування;

нормативно-правові договори;

інші види джерел муніципального права: нормативно-пра
вові акти Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республі
ки Крим тощо.

Пріоритетним джерелом муніципального права України є Конституція України.

Основним видом джерел муніципального права є, звичайно, закони про місцеве самоврядування — загальний і спеціальні (територіальні або галузеві).

Загальним і основним законом в галузі місцевого самоврядування в Україні є Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», який відповідно до положень Конституції України щодо місцевого самоврядування визначає систему місцевого самоврядування, засади організації і діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, їх функції, повноваження і відповідальність та гарантії місцевого самоврядування.

Найбільш повно в Законі визначаються форми безпосереднього здійснення територіальними громадами місцевого самоврядування (місцеві референдуми, місцеві ініціативи тощо), повноваження представницьких органів місцевого самоврядування — сільських, селищних, міських, районних і обласних рад, виконавчих органів сільських, селищних і міських рад, статус сільського, селищного і міського голови, матеріальна і фінансова основи місцевого самоврядування.

Серед спеціальних законів в галузі місцевого самоврядування найвагомішими є Конституція Автономної Республіки Крим, окремий розділ (IV) якої присвячений місцевому самоврядуванню в Автономній Республіці Крим.

Значне місце серед джерел муніципального права посідають підзаконні нормативні акти органів державної влади: відповідні укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, рішення Конституційного Суду України з питань місцевого самоврядування та нормативні акти інших органів державної влади. Серед нормативних актів Президента України це, зокрема, Укази «Про зміцнення економічних основ самоврядування» від 12 березня 1994 р.; «Про фонд сприяння місцевому самоврядуванню України» від 19 грудня 1995 р.

Одним із перших нормативних актів Кабінету Міністрів України в галузі місцевого самоврядування є постанова № 311 від 5 листопада 1991 р. «Про розмежування державного майна між загальнодержавною власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною власністю)».

Поступово визнається і утверджується таке джерело муніципального права, як акти Конституційного Суду України

Найбільш розгалуженим джерелом муніципального права є нормативно-правові акти суб'єктів системи місцевого самоврядування, зокрема, відповідні акти територіальних громад, представницьких органів місцевого самоврядування (рад), їх виконавчих органів, сільських, селищних, міських голів, органів самоорганізації населення тощо. Найвагомішими серед них є акти місцевих референдумів та акти представницьких органів місцевого самоврядування, зокрема статути міст та інших адміністративно-територіальних одиниць, регламенти відповідних рад, правила, положення тощо.

Відповідно до ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та, інші акти в формі рішень. Відповідно до ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обовязковимидля виконання на відповідній території.

В розвиток цього конституційного положення в ст. 73 Закону зазначається, що акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної в місті (в разі її створення) ради, які вони приймають в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Особливе місце серед локальних нормативних актів місцевого самоврядування займають статути територіальних громад сіл, селищ, міст. Відповідно до ст. 19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього Закону може приймати статут територіальної громади села, селища, міста.

Статут територіальної громади повинен бути зареєстрований в органах Міністерства юстиції України. Якщо звичайне рішення ради нормативно-правового характеру, як правило, набирає чинності з дня його оприлюднення, то статут територіальної громади — відповідно після його реєстрації в органах Міністерства юстиції.

Вагоме місце в системі джерел муніципального права України посідають міжнародно-правові акти, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. До них відноситься, зокрема, Європейська Хартія місцевого самоврядування, прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 р.

В цій Хартії визначаються конституційні і законодавчі основи місцевого самоврядування, поняття місцевого самоврядування, сфера його компетенції; передбачається відповідність адміністративних структур і засобів завданням органів місцевого самоврядування, адміністративний контроль за діяльністю органів самоврядування, право місцевих органів самоврядування на об'єднання та ряд інших положень.

Щодо сфери компетенції і джерел муніципального права зокрема проголошується, що основні повноваження органів місцевого самоврядування встановлюються Конституцією або законами (ст. 4).

Все більшого поширення набуває такий вид джерел муніципального права, як нормативний договір

Зокрема, в ст. 18 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначається, що відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, які не перебувають у комунальній власності відповідних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підкон-трольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом.

Стаття 35 Закону визначає повноваження виконавчих органів сільських, селищних і міських рад у галузі зовнішньоекономічної діяльності, серед них, зокрема, укладення і забезпечення виконання у встановленому законодавством порядку договорів з іноземними партнерами на придбання та реалізацію продукції, виконання робіт і надання послуг.

Серед інших джерел комунального права назвемо нормативно-правові акти Верховної Ради та Ради міністрів Автономної Республіки  Крим, виборчих комісій, насамперед,  Центральної виборчої комісії, комунальних підприємств, установ і організацій тощо.

4. Система муніципального права України

Систему муніципального права утворюють інститути і норми муніципального права.

Основними складовими цієї системи є інститути муніципального права — групи правових норм, які регулюють найбільш споріднені муніципальні відносини, тобто системи відносин, у сфері місцевого самоврядування.

Згідно з чинною Конституцією України, зазначеним Законом та іншими законодавчими актами, прийнятими на їх основі й відіповідно до них, основними інститутами муніципального права України є:

інститут загальних засад місцевого самоврядування;

інститут територіальних громад;

— інститут форм  безпосереднього   волевиявлення терито
ріальних громад: місцевих виборів, місцевих референдумів та ін
ших форм безпосередньої демократії;

— інститут представницьких органів місцевого самовряду
вання (рад);

інститут виконавчих органів місцевого самоврядування;

інститут сільських, селищних, міських голів;

інститут органів самоорганізації населення;

інститут територіальних основ місцевого самоврядування;

інститут комунальної власності;

інститут фінансових основ місцевого самоврядування;

інститут об'єднань органів місцевого самоврядування;

інститут гарантій місцевого самоврядування;

інститут юридичної відповідальності органів і посадових
осіб системи місцевого самоврядування.

Інститут загальних засад місцевого самоврядування являє собою групу (систему) конституційно-правових норм, які визначають ставлення держави до місцевого самоврядування (визнання і гарантування), його місце в системі безпосередньої і представницької демократії, можливості участі громадян України у здійсненні місцевого самоврядування.

Інститут територіальних громад утворює група конституцій-но-правових норм, які містять визначення поняття територіальної громади, її місця в системі місцевого самоврядування, основних функцій і повноважень.

Інститут форм безпосереднього волевиявлення територіальних громад — це система норм, які регулюють організацію і проведення місцевих виборів, місцевих референдумів та інших форм безпосереднього волевиявлення територіальних громад і участі громадян у вирішенні або обговоренні чи ініціюванні питань місцевого значення.

Інститут представницьких органів місцевого самоврядування являє собою систему конституційно-правових норм, які визначають систему, структуру і склад представницьких органів місцевого самоврядування всіх рівнів — сільських, селищних, міських, районних і обласних рад, їх функції і повноваження, порядок діяльності, статус депутатів місцевих рад та депутатських об'єднань.

Інститут виконавчих органів місцевого самоврядування — це група (система) правових норм, які регулюють організацію і діяльність органів виконавчої влади, муніципальну службу і визначають статус муніципальних службовців.

Інститут сільського, селищного, міського голів являє собою групу норм, які визначають статус цих посадових осіб.

Інститут органів самоорганізації населення — це група норм, які регулюють організацію і діяльність будинкових, вуличних, квартальних та інших органів самоорганізації населення.

Первинним елементом системи муніципального права є муніципальні норми — загальнообов'язкові правила поведінки, які встановлюються органами державної влади, територіальними громадами, органами або посадовими особами та іншими суб'єктами місцевого самоврядування.

Муніципально-правові норми, як і норми інших галузей права, поділяють на види в залежності від різних критеріїв.

За юридичною силою норм розрізняють такі муніципально-правові норми: 1) конституційні, які мають найвищу юридичну силу;

2) законодавчі норми;

3) норми підзаконних актів;

4) норми міжнародно-правових актів тощо.

За змістом волі, яка висловлюється в муніципально-правових нормах, вони поділяються на такі види:

1) уповноважуючі (норми, які надають або визнають права суб'єктів правовідносин);

2) зобов'язуючі (норми, які передбачають обов'язки);

3) заборонні (норми, які передбачають заборони щодо певних напрямів, способів або засобів діяльності, поведінки);

4) дозвільні норми (норми, які передбачають дозволи щодо певної поведінки або діяльності).

Так, відповідно до ч. 6 ст. 140 Конституції України сільські, селищні, міські ради можуть дозволити за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, що є дозвільною нормою у регулюванні відносин самоорганізації населення.

За способом вираження волі муніципально-правові норми поділяються на такі види:

а) імперативні (норми, які передбачають, як правило, однозначність їх розуміння, тлумачення і дії, поведінки відповідно до них);

б) диспозитивні (норми, які передбачають багатоманітність їх розуміння, тлумачення і поведінки відповідно до них);

в) рекомендаційні (норми, які пропонують певні види чи напрями діяльності, які обираються на розсуд, з волі суб'єкта відповідних правовідносин);

г) декларативні (норми, які проголошують як об'єктивно найбільш прийнятні правила поведінки суб'єктів муніципальних правовідносин).

За характером здійснюваних функцій муніципально-правові норми поділяються на

правотворчі,

установчі,

регулятивні,

охоронні

та інформаційні (норми-дефініції та ін.)

В залежності від характеру відносин, які регулюють муніципально-правові норми, останні поділяють на Матеріальні і процесуальні (процедурно-процесуальні) норми.

В залежності від меж дії муніципально-правових норм їх поділяють на загальні (норми-принципи, норми-дефініції) і інституційні (підгалузеві) норми.

За простором, територією дії муніципально-правові норми поділяються на: 1) норми, які діють на всій території України;

2) норми, які діють в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць (норми актів, що приймаються територіальними громадами та органами місцевого самоврядування).

За часом дії муніципально-правові норми є постійними, до яких належить більшість норм, і тимчасовими, це, зокрема, норми, передбачені перехідними положеннями Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законів.

5. Муніципально-правові відносини

Наслідком дії муніципально-правових норм на суспільні відносини є муніципально-правові відносини, які виникають в результаті реалізації відповідних правових норм. Муніципально-правові відносини -врегульовані нормами муніципального права і гарантовані державою суспільні відносини в галузі місцевого самоврядування, учасники яких є носіями юридичних прав і обов'язків.

Змістом муніципально-правових відносин є організація і здійснення місцевої публічної влади в межах прав і обов'язків суб'єктів цих відносин у формах, передбачених Конституцією, законами та іншими нормативно-правовими актами.

муніципально-правові відносини мають ряд особливостей, зокрема щодо своєї територіальної сфери, щодо суб'єктів і об'єктів, значна частина яких не характерна для інших правовідносин, а також щодо прав і обов'язків суб'єктів цих відносин та їх форм.

Зокрема, муніципально-правові відносини є відносинами влади (публічної політичної влади), як і відносини щодо організації і діяльності органів державної влади (законодавчої, виконавчої, судової), але суб'єктами цих відносин є насамперед територіальні громади (сільські, селищні, міські), які мають природні права, визнані державою. Муніципально-правові відносини мають локальний (місцевий) характер. Через це права й обов'язки суб'єктів цих відносин обмежуються, як правило, відповідними адміністративно-територіальними одиницями.

Основними елементами муніципально-правових відносин, як й інших правовідносин, є насамперед суб'єкти, об'єкти, суб'єктивні права і обов'язки суб'єктів.

Суб'єктами муніципально-правових відносин є учасники цих відносин, які мають відповідні суб'єктивні права і виконують відповідні юридичні обов'язки в межах і порядку, передбачених муніципально-правовими нормами.

Основними суб'єктами муніципально-правових відносин є: Український народ, Українська держава; органи державної влади; політичні партії і громадські організації, їх об'єднання і осередки; громадяни України; територіальні громади, жителі відповідних адміністративно-територіальних одиниць; представницькі органи місцевого самоврядування (місцеві ради), виконавчі органи місцевих рад; сільські, селищні, міські голови, органи самоорганізації населення, депутати місцевих рад, посадові особи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації; асоціації та інші об'єднання органів місцевого самоврядування; юридичні особи.

Основними об'єктами муніципально-правових відносин є: влада народу; державна влада; права, свободи й обов'язки людини і громадянина; влада територіальних громад; питання місцевого значення; функції (напрями і види діяльності) суб'єктів місцевого самоврядування; об'єкти комунальної власності; місцеві бюджети, доходи місцевих бюджетів, місцеві податки і збори, місцеві позики; природні блага, природні об'єкти, природні ресурси, об'єкти природно-заповідного фонду, земля; духовні блага (освіта, наука, культура, інформація, пам'ятки історії, культури, архітектури, містобудування); соціальні блага (об'єкти житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку, охорони здоров'я, фізкультури і спорту тощо); програми економічного та соціально-культурного розвитку сіл, селищ, міст та цільові програми з інших питань самоврядування; плани підприємств і організацій; адміністративно-територіальний устрій тощо.

Складовою частиною муніципально-правових відносин є статус, компетенція, повноваження, суб'єктивні права і юридичні обов'язки суб'єктів муніципально-правових відносин, їх гаранти і відповідальність. Зокрема, чинною Конституцією і Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначається статус територіальних громад, місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування, виконавчих органів рад, сільського, селищного, міського голови, органів самоорганізації

населення.

За змістом повноважень, зокрема, виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, Закон про місцеве самоврядування в Україні розрізняє повноваження у сфері соціально-економічного розвитку, планування та обліку; у галузі бюджету, фінансів і цін; щодо управління комунальною власністю; у галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку; У галузі будівництва; у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту; у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища; у сфері соціального захисту населення; у галузі зовнішньоекономічної Діяльності, в галузі оборонної роботи, щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою; щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, відзначення державними нагородами, відзнаками Президента України тощо.

Муніципально-правові відносини можна класифікувати за інститутами і нормами муніципального права, за суб'єктами і об'єктами муніципально-правових відносин, за повноваженнями (правами і обов'язками), за простором і часом, за організаційними і правовими формами тощо.

Пріоритетним видом муніципально-правових відносин є відносини безпосереднього народовладдя, основними формами яких є місцеві референдуми, місцеві вибори, місцеві ініціативи тощо. Головну частину муніципально-правових відносин складає діяльність представницьких органів місцевого самоврядування — сільських, селищних, міських, районних і обласних рад, виконавчих органів сільських, селищних, міських рад та сільських, селищних, міських голів.

Муніципально-правові відносини можна поділити також за змістом на матеріальні і процесуальні, за формою — на організаційні і правові; за часом — на короткотермінові і довготермінові; за простором — на місцеві і регіональні; за правовою природою — на правомірні і протиправні правовідносини.

Підставами виникнення, зміни та припинення муніципально-правових відносин, як і інших правовідносин, є юридичні факти, які поділяються на дії та події.

Основними юридичними фактами, які зумовлюють виникнення, зміну та припинення муніципально-правових відносин є дії, зокрема прийняття актів суб'єктами системи місцевого самоврядування.

 Сучасні теорії муніципального права

Наука муніципального права являє собою сукупність наукових ідей, теорій в галузі місцевого самоврядування. Вона виконує насамперед пізнавальні функції, дає первинні відомості про місцеве самоврядування, відображає те істотне, що властиве цьому інституту в різні історичні періоди, що є характерним та особливим для країн, які його визнають. Тобто в ідеях місцевого самоврядування віддзеркалюються загальні та особливі елементи будь-якої моделі місцевого самоврядування в їх динаміці.

В якості ідейного джерела місцевого самоврядування виступає вчення про природне право, яке з античних часів є найважливішою філософсько-ідеологічною течією. Суть теорії природного права має вираження в уявленнях про справедливість, що втілюються в загальнолюдських принципах свободи та рівності.

Перша з відомих загальновизнаних теорій організації місцевої влади — теорія, природних прав вільної громади — виникла на початку XIX ст. як реакція на чиновницьке управління з усіма негативними сторонами, коли увага теоретиків філософії держави та права перемістилася з конституційної монархії на представницьку демократію як більш прогресивне втілення ідей правової держави, коли в політичній та філософсько-правовій думці відбулися суттєві зміни поглядів на проблеми демократії та суспільної свободи.

Теорія вільної громади мала суттєвий вплив на розвиток законодавства першої половини XIX ст., знайшовши своє відображення в положеннях Конституції Бельгії 1831 р. про особливу «громадівську» владу, а також в розробленій франкфуртськими Національними зборами Конституції 1849 р., яка містила статті про особливі основні права громад.

Вітчизняна наукова думка тривалий час знаходилася під впливом цієї доктрини місцевого самоврядування, джерелами якої вважали слов'янофільські ідеї про особливий шлях руської держави та уявлення про природні права громади.

Представниками цієї теорії були Г. Аренс, Н. Гербер, О. Гірке, А. Токвіль, О. Лабанд, Г, Мауренбрехер, Е. Мейєр, О. Ресслер, А. Шеффлє, Б. Чичерін тощо.

Основоположними висновками цієї теорії є: 1) коло громадських справ відрізняється від справ державних; 2) громада є суб'єктом прав, які їй спеціально належать, а тому державне втручання в її справи неприпустиме; 3) органи місцевого самоврядування обираються лише членами громади; 4) посадові особи самоврядування належать до громадських, а не державних агентів та представляють не державу, а громаду. Таким чином, в особі комунальних структур утворюється нібито «держава в державі».

Характерна для цієї теорії ідея невідчужуваності, недоторканності прав громад, як вважають О. Кутафін та В. Фадєєв, була досить вразливою, тому що важко обгрунтувати невідчужуваність прав, зокрема великих територіальних самоврядних одиниць (департаментів, областей), встановлених державою, з посиланням на їх природний характер. Однак не варто відкидати інші види самоврядування, окрім невеликих сільських та міських громад, бо це не відповідає реальному становищу речей.

На зміну цій теорії прийшла господарська (громадсько-господарська) теорія місцевого самоврядування, яка намагалась обгрунтувати статус самоврядної громади як відмінного від держави суб'єкта права та акцентувала на змісті комунальної діяльності.

Її фундаторами були Р. Моль, А. Васильчиков, В. Лешков та інші. В основі громадсько-господарської теорії місцевого самоврядування знаходиться запозичене з теорії природних прав вільної громади положення про те, що територіальний колектив — це елемент насамперед громадянського суспільства. Місцеве самоврядування — недержавне за своєю природою, має власну компетенцію у сфері неполітичних відносин, до яких держава байдужа, а саме — у місцевих громадських і господарських справах. В ЦІ місцеві справи держава не втручається, і вони вирішуються самими територіальними громадами. Питання ж політичні відносяться до компетенції державної влади.

Обидві теорії отримали свій розвиток у громадській (громадівській) теорії місцевого самоврядування. Найвідомішими представниками цієї теорії були В. Лешков та А. Васильчиков. Громадська теорія бачила сутність самоврядування в наданні місцевій спільноті права самостійно реалізовувати свої громадські інтереси та зберігала за урядовими органами право завідувати тільки державними справами.

Критики цієї теорії звертали увагу на те, що існування таких об'єднань завжди має факультативний характер, а існування місцевих спільнот;

обов'язковий, а зв’язки бачили в «діяльності самоврядних місцевих общин не доповнення, а саме часткову заміну діяльності державноої».

Будучи привабливою у якості теоретичної конструкції, громадівська теорія є дуже вразливою в науковому та практичному відношенні. По-перше, самоврядування не можна повністю ототожнювати з громадським управлінням, по-друге,  положения є достатньо абстрактними та не відповідають реальним фактам. Наявність так званих «природних i невід’ємних прав» свідчить не стільки про автономії, скільки про певний «суверенітет» територіальної громади та и opгaнів. А це вже небезпечно для цілісності держави.

Вищезазначені теорії виходили з протиставлення комунального та державного начал. В 2-й половині XIX ст. громадська теорія з її реалізацією природи людини та її можливостей, ролі освіти в yправлінні суспільством, своїх та «явною переоцінкою консерватизму простих людей», певної іррацю-нальності колективних соціальних сил зійшла з вторичної арени. II місце заступила державна (державницъка) теоія місцевого самоврядування. Пік популярності цієї тeopiї припадае на 70-ті pp. XIX ст.

На відміну від громадської ця теорія вбачала в місцевому самоврядуванні частину держави одну з форм організації місцевого державного управління. Будь-яке управління публічного характеру з цієї точки зору є справою державною.

Основні положення державної теорії місцевого самоврядування розроблені німецькими вченими Л. Штейном i P. Гнейстом та детальтше розвинуті їх послідовниками, зокрема, в Pocii В. Безобразовим, А. Градовським, М. Лазаревським, М. Коркуновим, А. Михайловським, I. Беляевим, I., Б. Нольде  тощо. Так, А. Михайловський розглядав самоврядування як частку загального державного управління, як особливу організацію державної влади на місцях. Всі повноваження в галузі місцевого самоврядування своїм джерелом мають державну владу. Все базується на тому, що держава визнає за необхідне передачу справ на місця, і, по суті, діяльність самоврядування та держави залишається однорідною.

Згідно з державною теорією функції органів самоврядування за своєю природою, по суті не відрізняються від функцій державного (місцевого) управління, і тому розподіл справ між місцевими органами коронного управління та органами самоврядування має своїми підставами не відмінність природи цих справ, а лише міркування доцільності. Виступаючи проти роздержавлення місцевих органів влади в особі земств, прихильник державної теорії Б. Нольде зазначав, що самоврядування — така ж сама частина державного управління, як і управління коронне, а суперечку про «власні», «особливі» справи громади та справи, покладені на неї державою, називав «повністю безплідною схоластикою позбавлених життєвого значення формул. Л. Веліхов пише, що до державної теорії, з відповідними класовими поправками, приєднуються і радянські теоретики, причому радянське самоврядування з його специфічною своєрідністю може бути пояснено лише на основі цієї теорії.   

Державну теорію місцевого самоврядування не слід змішувати з іншими концепціями, розробленими юридичною школою конституційного права (Ю. Панейко, А. Градовський, Г. Єллінек, О. Лабанд, X. Прейс тощо), зокрема теорією самоврядних одиниць як юридичних осіб, представники якої бачили у місцевому самоврядуванні не самостійний вид діяльності, а лише часткову заміну державної діяльності. З цієї точки зору органи самоврядування виконують функції державного управління, але є органами не держави як особливої юридичної особи, а міської та неміської громади, провінції, територіальних та інших союзів.

На рубежі століть значну активність проявляли різного роду анархосиндикалістські теоретики і практики, які розглядали самоврядування як заперечення держави. Теоретики кінця XIX — початку XX ст. схильні були бачити в самоврядуванні насамперед антидержавну сутність. Зокрема, Л. Ґумплович писав, що «протилежністю до «державної діяльності» в більш вузькому її сенсі є поняття «самоврядування»... Якщо «самоврядування» слід розуміти як діючий у державі політичний устрій, то на нього можна дивитись, безумовно, лише як на доповнення до необхідної діяльності держави, і слід уявляти собі його тільки в обмеженому розмірі».

Серед представників соціологічних концепцій місцевого самоврядування (до яких відносяться різні авторитарні концепції місцевого самоврядування) важлива роль належить Л.Дюгі, який розглядав це поняття крізь призму соціальної солідарності людей. На його думку, люди солідарні один з одним тому, що: 1) в них є спільні нестатки, задовольнити які вони можуть лише спільним життям; 2) в них є різні нестатки і різні здібності, тому вони забезпечують задоволення своїх нестатків шляхом обміну взаємними послугами, які утворюються в процесі розвитку та застосування їх різних здібностей. Перспективи розвитку суспільства та держави він пов'язував з часом, коли «людська солідарність охопить місцеву, обласну та національну солідарність».

Наприкінці XIX — початку XX ст. набули розповсюдження соціал-реформістські муніципальні концепції, зокрема теорія муніципального соціалізму. її ідеологами виступали реформісти різних країн: посибілісти у Франції, фабіанці та керівники Незалежної робочої партії в Великій Британії, бернштейніанці у Німеччині, економісти та меншовики у Росії тощо. Муніципальний соціалізм являв собою сукупність програмних положень та установок, спрямованих на забезпечення якомога повнішої демократизації місцевого життя. Першою вимогою, яка містилася в муніципальних програмах політичних партій, було наділення міської та сільської громади правами більш широкої автономії. Ще одна вимога полягала у збільшенні представництва населення в органах місцевого самоврядування. Прихильники ідеї муніципального соціалізму сподівалися шляхом послідовних реформ, зміни державного та громадського життя без різких стрибків та потрясінь перебудувати сучасне життя на нових підставах.

Відомий радянський державознавець П.Стучка висуває поряд з наведеними теоріями ще органічну теорію самоврядування як перехідний напрямок до теорії державної. Органічну школу в соціології представляли Г. Спенсер, Лілієнфельд, Р. Вормс, І. Блюнчлі тощо. «Дана теорія, — писав П. Стучка, - якій віддавав данину й К. Маркс, прирівнює всю державу до живого організму. Держава — це складна особа. Низова її організація — це громада. Як низовий соціальний організм, вона має цілий ряд публічно правових повноважень, не делегованих від держави, а які належать їй самостійно, за власним правом, як соціальному організму».

Всі вище наведені теорії, враховуючи їх позакласовий підхід до питання організації місцевої влади, безумовно не могли бути сприйняті послідовниками К. Маркса, В. Леніна тощо. З точки зору ортодоксального марксизму, місцеве самоврядування являє собою державне управління будь-яким колом справ на місцях, яке утворюється шляхом обрання уповноважених на це осіб від пануючого класу місцевого населення. Спробу сформулювати так звану соціально-класову теорію місцевого самоврядування зробили Л. Рейснер, П. Стучка, Л. Веліхов тощо. Останній, обґрунтовуючи наявність місцевого самоврядування в Радянській Росії, зокрема, писав: якщо дотримуватися тих теорій, які висувають самоврядування на противагу державному началу, то слід заперечувати існування місцевого самоврядування в СРСР. Навпаки, якщо бачити сутність справи, виходячи з державницької теорії місцевого самоврядування з відповідними важливими класовими поправками, дійдемо висновку, що особливий вид пролетарського самоврядування прийняв форму і зміст пролетарсько-класового само вряду вання.

Пануюча на Заході, зокрема в США, теорія соціального обслуговування, трактує функції муніципалітетів як один з проявів надкласової природи держави загального добробуту. Одним з основних завдань муніципалітетів має стати пропонування послуг своїм мешканцям, організація обслуговування населення. Еволюція місцевого управління, таким чином, «значно посилила державну природу муніципальних інститутів, зростивши місцеві справи з загальнодержавними та поставивши виборні муніципальні установи в сильну адміністративну та фінансову залежність від уряду і міністерств».

Сучасні зарубіжні вчені, як правило, трактують муніципальне управління як відносно децентралізовану форму державного управління на місцях.

Подвійний характер муніципальної діяльності (самостійність в суто місцевих справах та здійснення певних державних функцій на місцевому рівні) знаходить своє відображення в теорії дуалізму муніципального управління (концепція дуалізму повноважень місцевого самоврядування, громадсько-державна теорія). За цією теорією муніципальні органи, здійснюючи відповідні управлінські функції, виходять за межі місцевих інтересів і повинні діяти як інструмент державної адміністрації. Органи місцевого самоврядування є незалежними від держави лише в суто громадських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній розглядаються як органи держави, що виконують її функції і повноваження

Розглянуті теорії місцевого самоврядування мали суттєвий вплив на муніципальне будівництво нашої країни. Вони істотно вплинули і на зміст відповідних положень Конституції України 1996 р- Так, ст. 7 Конституції «визнає» в Україні місцеве самоврядування, що підводить цей інститут в ранг природного права територіальної громади, а якщо взяти за основу ст. 140 Основного Закону України, в якій йдеться про територіальну громаду як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, то можна дійти висновку, що вибір в нашій країні зроблено на користь громадської теорії.

Обрана в Україні модель місцевого самоврядування не знімає з порядку денного необхідність подальшого осмислення цього явища, а відтак i пошуку досконалішого варіанту місцевого самоврядування із врахуванням аналізу практики його функціонування в нашій країні та за її межами. Підводячи підсумки, зазначимо, що навіъ простий перелік теорій та концепцій місцевого самоврядуваиня вказує; на те, що наука розвиваеться та збільшує свої знання про ней важливий інститут публічного права i тільки на  базі можна побудувати оптимальну модель місцевого самоврядування України. Необхідно вивчати теоретичну спадщипу минулого, накопичені розробки про природу місцевого самоврядування, характер компетенції місцевих органів влади, аналізувати історичний досвід законодавчого регулювання місцевого самоврядувапня в Україні та за кордоном.

ТЕМА 3.

Конституційно-правові основи місцевого самоврядування

1. Поняття, основн! принципи та система мюцевого самоврядування

Відповідно до європейської Xapтії місцевого самоврядування (далі — Хартія) суть місцевого самоврядування зводиться до гарантованого державою права та реальної здатності самих територіальних спільнот громадян (комун, муніципалітетів, общин, територіальних колективів, територіальних громад — в різних країнах вони називаються по-різному) та/або тих opraнів, які вони обирають (oрганів місцевого самоврядування), виршувати самостійно, під свою відповідальність питания місцевого значення, діючи в межах Конституції та законів відповідної держави.

Таке визначення місцевого самоврядування знайшло свое втілення в Конституції України та в Законі, де, зокрема, зазначаеться. що місцеве самоврядування — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об'еднання у  громаду жителів декількох сіл, селищ, міст — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування виршувати питания місцевого значення в межах Конституції i законів України (ч. 1 ст. 140 Конституцп Украши, ст. 2 Закону).

Таке визначення місцевого самоврядування, на наш погляд, не розкриває до кінця зміст цього суспільно-політичного явища. Тому  місцеве самоврядування можна розглядати принаймні ще в  двох таких аспектах:

як принцип організації публічної влади на місцях;

як територоальну самоорганізацію самого  населення на місцях.

Визначення місцевого самоврядування як принципу організації публічної влади на місцях знайшло своє відображення, як того вимагає ст. 2 Хартії, в Конституції України, зокрема в ст. 5, відповідно до якої «народ здійснює владу безпосередньо i через органи державної влади  та органи  місцевого  самоврядування». Згідно з цим принципом взаємовідносини центру i місць, центральних i місцевих органів влади мають будуватися вже не на ochobi жорсткої централізації чи так званого «демократичного централізму», властивого колишншній радянській системі, а на засадах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії) мюцевих оргашв влади.

Місцеве самоврядування як один з основоположник принципiв конституційного ладу України, у свою чергу, має власну систему принципів, через призму яких ще повніше розкривається зміст цього важливого соціально-політичного явища, його місцe i роль у суспільстві та державі. Найважливішими з них є принципи правовой, органззаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономіїї) місцевого самоврядування та його органів, правова автономія органів місцевого самоврядування полягає в тому, що вони мають свої власні повноваження, визначені Конституцією або Законом. Органи місцевого самоврядування, зазначається в ч. 1 ст. 16 Закону, є юридичними особами i наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, у межах яких діють самостійно i несуть відповідальність за свою діяльність згідно з законом. Відповідно до ст. 4 Хартії їх повноваження мають бути повними та виключними, тобто не повинні належати одночасно іншим органам. В межах цих повноважень органи місцевого самоврядування мають повну свободу дії для здійснення власних ініціатив з будь-якого питания, віднесеного до відання місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування територіальні громади та їхні органи не є елементами державного апарату, не належать до його системи. Тому вони, як зазначаеться в Хартії, повинні мати можливість, не порушуючи загальних законодавчих положень, самостійно визначати свою власну структуру з тим, щоб вона відповідала місцевим потребам i забезпечувала ефективне управління. Діючи в межах закону, органи мюцевого самоврядування не підпорядковуються  іншим    органам,    будь-який    aдміністративний контроль за їх діями можливий лише для забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування (статт1 6, 8). У ст. 20 Закону зазначено, що державний контроль за діяльтстю opгaнів i посадових oci6 місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, у межах повноважень та у cпoci6, що передбачений Конституцїєю та законами України, i не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових oci6 у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Організаційна автономія полягає в тому, що основні суб'єкти місцевого самоврядування — територіальні громади та їхні органи — не є елементами державного апарату, не належать до його системи. Тому вони, як зазначається в Хартії, повинні мати можливість, не порушуючи загальних законодавчих положень, самостійно визначати свою власну структуру з тим, щоб вона відповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління. Діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам, будь-який адміністративний контроль за їх діями можливий лише для забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування (статті 6, 8). У ст. 20 Закону зазначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Матеріально-фінансова автономія місцевого самоврядування полягає в праві територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування на володіння, користування і розпорядження майном, яке перебуває в комунальній власності, а також власними фінансовими коштами, достатніми, як про це наголошується в Хартії (ст. 9), для здійснення власних повноважень місцевого самоврядування та його органів. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування України є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, які перебувають у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, які перебувають в управлінні районних і обласних рад (ч. 1 ст. 142 Конституції України, ч. З ст. З Закону). Комунальна власність є самостійною, відокремленою від держави формою публічної власності. Від імені і в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради (ч. 5 ст. 16 Закону). Місцеві бюджети є самостійними і не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів (ч. 6 ст. 16 Закону).

Предметом  місцевого самоврядування, як  це визначено  в Конституції та законах України, є питання, які випливають із колективних потреб територіальної громади, тобто самого населення, жителів, які проживають на території відповідного села, селища, міста чи декількох сільських населених пунктів, що мають єдиний адміністративний центр (сільради). Проте держава (і це не суперечить світовому досвіду, втіленому в Хартії) може надавати органам місцевого самоврядування окремі повноваження державної виконавчої влади, які вони (органи місцевого самоврядування) мають реалізувати «за сумісництвом». Ось чому повноваження цих органів за своєю природою прийнято поділяти на дві групи: власні або самоврядні та делеговані або доручені. При здійсненні власних повноважень органи місцевого самоврядування діють незалежно, самостійно і відповідальні тільки перед законом; при здійсненні делегованих повноважень — під контролем відповідних органів державної виконавчої влади (частини 3 і 4 ст. 143 Конституції України). Але і в цьому випадку вони повинні, як про це зазначається в Хартії, «у міру можливості... пристосовувати свою діяльність до місцевих умов» (ч. 5 ст. 4). Це правило не є відступом від принципу правової автономії місцевого самоврядування, якщо реалізується на практиці з розумінням природи місцевого самоврядування та в повній відповідності до закону.

Система принципів місцевого самоврядування не вичерпується лише принципами його правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії). Закон називає й інші принципи (ст. 4), які умовно можна поділити на дві групи: які властиві лише органам місцевого самоврядування та завдяки яким вони суттєво відрізняються від місцевих органів виконавчої влади (принципи виборності, колегіальності, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами, судового захисту своїх прав); універсальні, тобто властиві як органам місцевого самоврядування, так і місцевим органам виконавчої влади (принципи народовладдя, законності, гласності, поєднання місцевих і державних інтересів).

Суть місцевого самоврядування як форми самоорганізації населення на місцях полягає в тому, що функціонально та організаційно воно є певною соціальною системою (самоорганізацією) або тим організаційно-правовим механізмом, завдяки якому територіальні громади безпосередньо і через обрані ними органи здійснюють функції та повноваження місцевого самоврядування. «Місцеве самоврядування, — зазначається в Конституції України, — здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи».

Система місцевого самоврядування села, селища, міста відзначається як єдністю, так і диференціацією та певною субординацією її основних елементів. Так, територіальна громада згідно з частинами 1 та 3 ст. 140 Конституції України, а також ч. 1 ст. 6 Закону є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень, тобто найбільш повноважним елементом системи місцевого самоврядування. Рада є органом місцевого самоврядування, який представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 10 Закону). Виконавчі органи в системі місцевого самоврядування є виконавчими органами сільських, селищних, міських рад (ч. З ст. 140 Конституції України), а тому створюються вказаними радами та є їм підконтрольними та підзвітними (частини 1 і 2 ст. 11 Закону). Очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях сільський, селищний, міський голова — посадова особа, яка обирається відповідною територіальною громадою та є підзвітною, підконтрольною і відповідальною перед нею, а також відповідальною перед відповідною радою (ч. 2 ст. 141 Конституції України, статті 12, 42 Закону).

Суттєвою особливістю місцевого самоврядування є те, що в його системі не діє принцип поділу влади, згідно з яким побудована система центральних органів державної влади. Тому створення в системі місцевого самоврядування двох незалежних одна від одної систем органів — представницьких і виконавчих (а така пропозиція вносилася у свій час деякими вченими і політиками) — було б науково необгрунтованим. Це не відповідало б і основним положенням Хартії, де зазначається, що місцеве самоврядування здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які мають підзвітні їм виконавчі органи (ч. 2 ст. 3). Тому система місцевого самоврядування на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст має функціонувати як так звана «працююча корпорація», яка сама приймає відповідні рішення і сама ж, власними силами, виконує ці рішення. Це зовсім не означає, що в системі місцевого самоврядування не повинно бути розумного розмежування повноважень між радою, її виконавчими органами, сільським, селищним, міським головою, як це логічно випливає з ч. З ст. 141 Конституції України та передбачено Законом (ч. З ст. 10, статті 26—42).

Однією з характерних особливостей системи місцевого самоврядування, яке здійснюється на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст, є те, що вона має своє продовження як на регіональному рівні в особі районних, обласних рад — органів місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіаль-I них громад сіл, селищ, міст, так і на мікрорівні (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів, окремих сіл, які об'єднані з іншими населеними пунктами в одну адміністративно-територіальну одиницю — сільраду) в особі так званих органів самоорганізації населення — будинкових, вуличних, квартальних, сільських комітетів, комітетів мікрорайонів тощо. Перелічені органи також визначаються як самостійні елементи системи місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 5 Закону). Крім цього, у містах з районним поділом до системи місцевого самоврядування слід віднести також районні в місті територіальні громади, а також районні в цих містах ради та їх виконавчі органи (ч. 1 ст. 142, п. 8 Розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, ч. 2 ст. 5, ч. 5 ст. 6

Закону).

22 липня 1998 р. Указом Президента України схвалено Концепцію адміністративної реформи в Україні, яка спрямована на формування сучасної ефективної системи державного управління, реформування адміністративно-територіального устрою України, її бюджетної системи, а також подальший розвиток місцевого самоврядування, вдосконалення його територіальної, правової та матеріально-фінансової основ, а також чіткіше розмежування функцій і повноважень органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади. Слід сподіватися, що основні положення Концепції знайдуть своє конституційне та законодавче втілення відповідно до визначених в цьому документі строків.

2. Місцеве самоврядування і система народовладдя

Сьогодні тривають дискусії навколо питання про характер тієї влади, яку здійснюють територіальні громади безпосередньо та через органи місцевого самоврядування.

Наука про місцеве самоврядування, як це справедливо зазначається в спеціальній літературі, починалася зі спроби відповісти на запитання: чи здійснює територіальна громада та її органи окрему, відмінну від державної, владу, чи вони виконують функції й повноваження органів держави?

Однозначної відповіді на це непросте запитання немає. В Україні продовжують існувати та впливати на практику державотворення дві основні теорії місцевого самоврядування: державницька і громадівська.

В основі державницької теорії лежить ідея децентралізації частини державної виконавчої влади, її деволюції на рівень територіальних спільнот громадян (громад, комун, територіальних колективів) та тих органів, які вони обирають.

Прихильники цієї теорії виступають лише за певну правову,  організаційну та фінансову автономію місцевого самоврядування та його органів стосовно центральних та місцевих органів державної влади, але не самої цієї влади, розглядають самоврядування як засіб здійснення державних функцій за допомогою недержавних за своєю суттю суб'єктів (місцевого населення та його органів).

Згідно з державницькою теорією місцеве самоврядування органічно вписується в механізм народовладдя, оскільки його коріння — у тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень — у законі, в якому, як відомо, віддзеркалюється державна воля всього народу. Органи місцевого самоврядування при цьому мають діяти за принципом: «Дозволено лише те, що передбачено законом».

Місцеве самоврядування при такому підході до його розуміння можливе не тільки на рівні територіальних громад (комун), а й на рівні регіонів, зокрема, районів, областей, оскільки держава може визнавати їх теж місцевими колективами, тобто первинними суб'єктами місцевого самоврядування. Місцевими колективами, зазначається, наприклад, у ст. 72 Конституції Франції, є комуни, департаменти, заморські території, які вільно управляються виборними радами в умовах, визначених законом.

Державницька теорія місцевого самоврядування отримала найбільше поширення в Європі. Вона започаткована, на наш погляд, ще магдебурзьким правом (магдебурзька грамота, яка надавалася королем тому чи іншому місту, була класичним актом децентралізації суверенної влади середньовічної держави на рівень цього міста, його територіальної громади) та знайшла своє втілення в Європейській Хартії місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування, зазначається в Хартії, — це «право і спроможність місцевих властей в межах закону здійснювати регулювання

і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення» (п. 1 ст. 3).

Прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування Ірозглядають його первинні суб'єкти — громади — як самостійне /джерело такої публічної влади, яка не належить державі, а є самостійною, так званою «муніципальною».

Основні постулати цієї теорії:

  1.  місцеве самоврядування можливе лише на рівні населених
    пунктів, бо тільки там, на думку прихильників громадівської тео
    рії, ще збереглися умови для відтворення громад. Щодо інших
    рівнів адміністративно-територіального поділу держави (наприк
    лад, районів, областей), то там місцеве самоврядування можливе
    лише у формі добровільних об'єднань територіальних громад сіл,
    селищ і міст — асоціацій;
  2.  органи місцевого самоврядування мають вирішувати пи
    тання лише місцевого значення, які випливають із колективних
    потреб відповідної громади, а здійснення повноважень державної
    влади має покладатися на місцеві органи державної виконавчої
    влади;
  3.  право на місцеве самоврядування є природним і невід'єм
    ним від самої громади, а тому держава лише його визнає та
    гарантує;
  4.  при вирішенні питань місцевого значення органи місцево
    го самоврядування мають діяти за принципом: «Дозволено все,
    що не заборонено законом».

Громадівська теорія місцевого самоврядування започаткована практикою державотворення США. Адже добре відомо, що ця держава починалася з самоврядних громад переселенців-колоніс-тів, які згодом об'єдналися в державні утворення — штати, а ці останні — у федерацію — Сполучені Штати Америки.

Певною модифікацією громадівської і державницької теорій місцевого самоврядування є теорія муніципального дуалізму.

Згідно з цією теорією органи місцевого самоврядування є незалежними від держави лише в суто громадівських справах, а в сфері політичній розглядаються як органи держави, які виконують ЇЇ функції і повноваження. Відповідно до цього й ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятися на «власні» і «делеговані».

На думку прихильників цієї теорії, при вирішенні власних справ органи місцевого самоврядування мають діяти самостійно і незалежно від державних органів, дотримуючись лише закону, а при вирішенні «делегованих» — під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів.

Теорія поєднання в особі органів місцевого самоврядування функцій місцевого самоврядування з функціями державного керівництва на місцях досить поширена у світовій науковій літературі.

Розглянуті вище теорії місцевого самоврядування (громадів-ська, державницька, муніципального дуалізму)1 істотно вплинули на зміст відповідних розділів Конституції України.

Так, якщо розглядати ст. 140 Конституції України, в якій йдеться про територіальну громаду як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, то можна дійти висновку, що вибір зроблено на користь громадівської теорії місцевого самоврядування. Про це свідчіть і той факт, що місцеве самоврядування обмежується в основному самостійним вирішенням питань місцевого значення та зосереджується лише в селах, селищах та містах, оскільки населення районів і областей не визнається самостійним суб'єктом місцевого самоврядування.

З іншого боку, ряд важливих положень Основного Закону України написано в дусі державницької теорії місцевого самоврядування. У них послідовно проведено ідею, що коріння місцевого самоврядування — в тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень — у законі. «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні, — зазначається, наприклад, у Конституції, — є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування» (ст. 5). «Органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» (ст. 19), тобто за принципом: «Дозволено лише те, що передбачено законом».

На користь державницької теорії місцевого самоврядування свідчить також збереження місцевого самоврядування на регіональному рівні, хоч і в якості районних та обласних рад, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Певні мотиви концепції муніципального дуалізму звучать в тих положеннях ст. 143 Конституції України, відповідно до яких «органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади», а також що «органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади».

Отже, обрана новою Конституцією України модель місцевого самоврядування не знімає з порядку денного необхідність подальшого наукового осмислення цього явища, а отже, і пошуку досконалішого варіанту місцевого самоврядування з урахуванням аналізу практики його функціонування в нашій країні та за її межами.

В Україні, з моменту проголошення її незалежності, вже накопичено певний науковий потенціал щодо суті місцевого самоврядування, його місця й ролі в системі народовладдя взагалі і взаємодії з державною владою зокрема. При цьому позиції окремих авторів також розходяться з питання щодо природи тієї влади, яку здійснюють територіальні громади та органи місцевого самоврядування. Якщо одні з них, в тому числі й автор цього розділу1 є переконаними прихильниками державницької концепції місцевого самоврядування, то інші послідовно відстоюють громадівську його концепцію. За своєю природою, вважає, наприклад, відомий правознавець В. М. Кампо, місцеве самоврядування виступає «як специфічна форма реалізації публічної влади, відмінної... від державної... Воно втілює місцеві корпоративні інтереси територіальних громад, тоді як держава — загальнонаціональні інтереси».

На думку ж Л. М. Кравчука, в Україні місцеве самоврядування має існувати на засадах так званої «громадсько-господарської» концепції, яка, як це випливає з подальших роздумів цього автора, є концепцією муніципального дуалізму. «Суть цієї /концепції, — зазначає Л. М. Кравчук, — полягає в тому, що орга-;ни місцевого самоврядування «мають власну суверенну компетенцію і права тільки в сфері неполітичних відносин, у місцевих господарських і громадських справах. До цих місцевих справ держава не втручається і вони вирішуються органами самоврядування самостійно. В питаннях політичних, загальнодержавних ці органи діють як представники держави»

3. Місцеве самоврядування і вертикаль виконавчої влади

   Демократична держава не може обійтися без децентралізації своєї виконавчої влади. Жорстка централізація цієї влади властива лише диктаторським або тоталітарним режимам.

У теорії та практиці державного будівництва розрізняють, як правило, дві форми децентралізації:

децентралізацію демократичну, коли йдеться про деволю-
цію частини державної виконавчої влади на рівень населення
відповідних  адміністративно-територіальних  одиниць  (терито
ріальних громад, общин, комун, муніципалітетів, територіальних
колективів) та тих органів, які воно обирає (органів місцевого са
моврядування);

децентралізацію адміністративну, коли йдеться про ство
рення на місцях спеціальних урядових органів (місцевих держав
них адміністрацій, префектур, урядових комісаріатів тощо), які
становлять так звану урядову або виконавчу вертикаль.

У різних країнах по-різному застосовуються зазначені форми децентралізації влади. Так, Велика Британія прославилася як батьківщина такого управління на місцях, головною особливістю якого є вимога самостійності громад та більш значних спільнот людей, що історично склалися, в управлінні місцевими справами в межах законів, але без втручання державної адміністрації, органи якої на місцях відсутні. Цим шляхом йдуть також США, Канада, Австралія та деякі інші країни. У спеціальній літературі такий тип місцевого управління, що склався у Великій Британії та згаданих країнах, прийнято називати англосаксонським або класичним типом.

Свої особливості має місцеве управління у Франції, Італії та деяких інших європейських країнах. Його характерною ознакою є те, що поряд з місцевим самоврядуванням на місцях створюються та діють урядові периферійні структури — префектури, комісаріати, однією з найважливіших функцій яких є здійснення так званої адміністративної опіки відносно місцевого самоврядування, його органів та посадових осіб. Цей тип місцевого управління має назву французького або континентального.

Протягом багатьох десятиліть пануючим принципом побудови державної влади в СРСР, до складу якого входила й Україна, був принцип її єдності, який обумовлював, у свою чергу, єдність системи рад як органів цієї влади. Тому місцеві ради були конституйовані як органи єдиної державної влади в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць (областей, районів, міст, селищ, сіл) і розглядалися в теорії та практиці державного будівництва радянських часів, з одного боку, як органічна частка, елемент цієї влади, провідник її рішень на місцях, тобто як певна урядова адміністрація, а з іншого — як організація місцевого населення, що покликана вирішувати «всі питання місцевого значення», тобто як органи місцевого самоврядування. Цей тип організації управління на місцях має назву радянського. До того ж виконавчі органи місцевих рад, як про це вже зазначалося, знаходилися в подвійному підпорядкуванні, тобто входили до урядової вертикалі.

Однією з особливостей моделі організації державної виконавчої влади і самоврядування на місцях, яка поступово склалася та знайшла своє втілення в новій Конституції України, є те, що місцеві органи державної виконавчої влади створюються не тільки для здійснення контрольно-наглядових функцій щодо місцевого самоврядування та його органів, а й беруть на себе основний обсяг повноважень щодо управління відповідними територіями, зокрема районами і областями, а також містами Києвом і Севастополем. Це, у свою чергу, сприяло виникненню однієї з найскладніших проблем — проблеми розмежування функцій і повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. У тих країнах, де органи місцевого самоврядування управляють територіями, а місцеві органи державної виконавчої влади лише здійснюють контрольно-наглядові та деякі інші спеціальні функції (Італія, Франція), такої проблеми майже не існує.

Складність проблеми розмежування функцій і повноважень між вказаними двома системами місцевих органів влади обумовлена, по-перше, тим, що функціонально (змістовно) це по суті однорідні системи, оскільки вони займаються практично однаковими питаннями. Уся складність проблематики місцевого самоврядування, як про це слушно зазначається в науковій літературі, полягає в двоєдності місцевих справ. По-перше, з одного боку, вони відображають найближчі життєві інтереси населення, до яких держава теж не байдужа. З іншого боку, на місцях вирішуються й такі справи, в яких державний інтерес представлений в найбільш оголеному вигляді. По-друге, в Україні ця проблема набуває особливого значення ще й тому, що на районні та обласні державні адміністрації Конституцією України покладається не тільки здійснення виконавчої влади в районах і областях

Києві державних адміністрацій не тільки суперечить чинному Закону (частини 4 і 5 ст. 12), а й Рішенню Конституційного Суду України від 13 травня 1998 р. (Справа про статус депутатів місцевих рад), відповідно до якого депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, який перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюється дія Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, селищного, міського голови, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті1.

Автори внесених до Верховної Ради України проектів Закону України «Про місто Севастополь» намагаються послідовно розмежувати функції і повноваження органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади в цьому місті, при цьому Севастопольська міська рада матиме свій виконавчий комітет, організаційно відокремлений від міської держаної адміністрації.

Тут слід зазначити, що сьогодні в Україні йде активний пошук оптимальної моделі організації влади на так званому «регіональному рівні». Цей процес особливо пожвавився у зв'язку з обговоренням проекту Концепції регіональної політики України. Висловлюються, наприклад, пропозиції про надання регіонам (областям) ширших повноважень та про відновлення на цьому рівні виконавчих органів рад, а також про уточнення у зв'язку з цим функції місцевих державних адміністрацій, про зосередження їх зусиль на реалізації контрольно-наглядових функцій.

4. Місцеве самоврядування і територіальна автономія

Місцеве самоврядування — не єдина демократична форма децентралізації державної влади на місцях, світовій практиці державотворення добре відома так звана територіальна (адміністративно-територіальна, регіональна, обласна) автономія.

У науці державного будівництва під автономією звичайно розуміють самоврядування певної території в державі. Щодо тих об'єктивних характеристик, яким має відповідати ця територія, то існують два підходи до їх визначення: комплексно-територіальний і національно-територіальний.

Суть комплексно-територіального підходу полягає в тому, що суб'єктом автономії може бути територія, яка відрізняється своїми історичними, географічними, економічними, мовно-культурними, релігійними, національно-етнічними та іншими особливостями.

Відповідно до національно-територіального підходу суб'єк- І том автономії визнається територія, що відрізняється лише особ- і ливостями побуту та національним складом населення.

У вітчизняній літературі радянських часів національний фактор при визначенні автономії вважався провідним, оскільки автономія розглядалася ще й як ефективна форма здійснення права нації на самовизначення. Ця ж обставина, у свою чергу, давала можливість розглядати кожне автономне національно-територіальне утворення не як звичайну форму децентралізації державної влади за умов унітарної держави, а як державно-політичне утворення, тобто як одну з форм державності.

Так у теорії та практиці державного будівництва виник
феномен державно-політичної (автономна республіка) та адмі
ністративно-політичної (автономна область, автономний ок
руг) автономії, а також федерації, заснованої на автономії її
суб'єктів.

Проте федералізація та автономізація — два цілком різні за -своєю державно-правовою природою принципи, а федерація, заснована на автономії її суб'єктів, — це нонсенс.

Загальновідомо, наприклад, що Сполучені Штати Америки, / Швейцарія були створені шляхом об'єднання «знизу», за принципом субсидіарності їх суб'єктів, а тому вони найбільш повно відповідають класичному визначенню федеративної держави. Це можна сказати й про колишній Радянський Союз, якщо брати до уваги лише формальний бік механізму його створення.

Італія та Іспанія, хоча й пішли шляхом широкої автономізації всіх своїх областей, проте залишаються унітарними державами. Загалом у світі налічується 12 країн (крім держав — колишніх суб'єктів СРСР), які мають у своєму складі автономні утворення, залишаючись при цьому державами з унітарною формою правління.

Назвемо істотні риси й особливості територіальної автономії з огляду на практику її застосування у світі. По-перше, територіальна автономія, як уже зазначалося, — це форма децентралізації державної влади в унітарній державі на рівень регіону, який має ряд особливостей свого розвитку. При цьому національно-етнічний фактор, як засвідчує досвід багатьох країн, хоча й є істотним, але не завжди визначальним. Саме цим пояснюється, скажімо, те, що в такій мононаціональній унітарній державі, як Італія, запроваджена й успішно діє обласна автономія.

По-друге, автономізація хоча й забезпечує реалізацію практично тих самих функцій, що й федерація (відкриває простір для широкого вияву місцевої ініціативи, для активної участі різних регіонів у здійсненні внутрішньої політики держави, проведенні І нею радикальних економічних і політичних реформ, сприяє найоптимальнішому поєднанню загальнодержавних та місцевих інтересів тощо), вона не порушує унітарної природи, а отже, і єдності держави.

По-третє, на відміну від суб'єктів федерації, автономні утворення хоча й мають свої власні органи законодавчої та виконавчої влади, власне законодавство, статут та деякі інші формальні ознаки державності (наприклад, внутрішнє громадянство, власну символіку), проте державними утвореннями вважатися не можуть. Адже визначальною рисою будь-якої держави є наявність державного суверенітету, і навіть суб'єкти федерації не втрачають цієї своєї якості після створення ними союзної держави. Тому найоптимальнішою формою автономії скрізь у світі є не автономна республіка, як у союзних республіках колишнього Радянського Союзу, а автономна область, округ, регіон тощо.

В Україні питання побудови автономії на науковій основі постало в зв'язку з наявністю в її складі Автономної Республіки Крим..

В чому ж полягає різниця між територіальною автономією як самоврядуванням певної території в державі і місцевим самоврядуванням як автономією територіальних громад та тих органів, які вони обирають?

На відміну від місцевого самоврядування, що є формою децентралізації частини державної виконавчої влади на рівень територіальної громади (населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці — села, селища, міста) та тих органів, які вона обирає (органи місцевого самоврядування), автономія є також і формою децентралізації законодавчої влади унітарної держави. Ось чому територіальні автономні утворення наділяються правом приймати місцеві закони чи інші нормативно-правові акти в межах тих повноважень, які віднесені до їх власної компетенції.

Проте сфера правотворчої діяльності автономії, як свідчить світовий досвід, не може бути надто широкою. Адже в державі, що вважає себе демократичною і правовою, має забезпечуватися єдність у системі законодавства та застосуванні законів. Тому найбільш перспективним розвитком територіальної автономії є поступове розширення самостійності її органів влади саме в сфері здійснення ними функцій виконавчої влади, що, природно, зближує їх з місцевим самоврядуванням, перетворює в так зване регіональне самоврядування, передбачене Європейською Хартією про регіональне самоврядування, проект якої вже підготовлено в Раді Європи.

Автономізація відповідної території не виключає розвитку в \ ній місцевого самоврядування на рівні територіальних громад, гарантованого конституцією відповідної держави, проте породжує проблему розмежування повноважень місцевого самоврядування та територіальної автономії.

5. Гарантії місцевого самоврядування

Україна, як про це вже зазначалося, не лише визнає, а й гарантує місцеве самоврядування (ст. 7 Конституції).

Під гарантіями місцевого самоврядування слід розуміти комплекс заходів, за допомогою яких забезпечується реальне здійснення місцевого самоврядування територіальними громадами та органами місцевого самоврядування, а також захист права на місцеве самоврядування.

У науковій літературі розглядають певну систему гарантій місцевого самоврядування, серед яких можна виділити: загальні, які обумовлені особливостями соціально-політичного ладу, ступенем розвитку економіки, духовної сфери; конституційні, які визначаються у Конституції і присвячені безпосередньо принципам організації місцевого самоврядування; організаційно-правові, які забезпечують організаційну та правову автономію територіальних громад та органів місцевого самоврядування; фінансово-економічні, спрямовані на додержання фінансової та економічної самостійності місцевого самоврядування; міжнародно-правові, які декларовані у міжнародно-правових актах .

Наведену вище типологію гарантій місцевого самоврядування можна було б продовжити. Проте сьогодні найбільш актуальною є проблема забезпечення передусім правової, організаційної та матеріально-фінансової автономії місцевого самоврядування. Справа в тому, що з трьох вищезгаданих принципів місцевого самоврядування найбільш гарантованими є перші два, хоч і тут є певні проблеми.

Права місцевого самоврядування, визначені в Конституції України, захищаються в судовому порядку. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняється у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду (статті 144, 145).

У Законі також зазначається, що обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конституцією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану (ст. 31), що органи виконавчої влади, їхні посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом, що органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (ст. 71).

В цих положеннях Закону та Конституції відтворені положення Хартії, відповідно до яких органи місцевого самоврядування повинні мати право на судовий захист для забезпечення вільного здійснення ними своїх повноважень і дотримання закріплених Конституцією принципів місцевого самоврядування (ст. 11), а також що будь-який адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування має бути призначений лише для контролю за дотриманням законності та конституційних принципів (ст. 8).

На жаль, в практиці державного будівництва суверенної України ще трапляються випадки втручання місцевих органів виконавчої влади та їх посадових осіб у законну діяльність органів місцевого самоврядування, а так звані компетенційні спори в судах загальної юрисдикції майже відсутні. Великий вплив на таке становище справляє і незавершеність судової реформи, відсутність адміністративних судів, які б розглядали такі спори.

Важливою гарантією місцевого самоврядування є встановлена Законом обов'язковість актів і законних вимог органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень, для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. Закон також встановлює, що зазначені вище юридичні та фізичні особи несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у разі невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень (ст. 73).

Важливою гарантією місцевого самоврядування є також те, що його первинні суб'єкти — громади — не можуть бути примусово об'єднані або скасовані у зв'язку з удосконаленням державою первинної ланки адміністративно-територіального устрою.

Щодо органів та посадових осіб місцевого самоврядування, то їх повноваження також не можуть бути достроково припинені державними органами. У разі якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції чи законів України, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення їх рішень у відповідність законам, або ж сесія цієї ради не проводиться без поважних причин у встановлені законом строки чи рада не вирішує питань, віднесених до її відання, Верховна Рада України може призначити лише позачергові вибори до цієї ради. Законом встановлено, що питання про призначення таких позачергових виборів порушується відповідно сільським, селищним, міським головою, головою обласної, Київської, Севастопольської міських державних адміністрацій, проте і в цьому випадку відповідна рада продовжує діяти до обрання нового складу цієї ради.

Аналогічним чином вирішується питання про дострокові вибори сільського, селищного, міського голови в разі, якщо він порушує Конституцію та Закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення своїх повноважень.

Слід зазначити, що при вирішенні питання Верховною Радою про призначення дострокових виборів ради або сільського, селищного, міського голови обов'язковою умовою є рішення суду про визнання їх актів незаконними, а також висновок відповідного комітету Верховної Ради України.

Важливою гарантією місцевого самоврядування в Україні є наявність відповідної системи законодавства про місцеве самоврядування, процес становлення якого ще триває.

Вагоме значення тут мають закони про бюджетно-фінансову систему, адміністративно-територіальний устрій України, а також про адміністративно-територіальні утворення з особливим режимом функціонування, в яких також мають створюватись умови для розвитку місцевого самоврядування, оскільки воно визначається і гарантується Конституцією України.

Відіграватимуть важливу роль також закони про місцеві референдуми та інші форми безпосереднього волевиявлення територіальних громад, про комунальну службу, про місцеві фінанси, про правовий режим комунальної власності та інші, проекти яких підготовлені та внесені на розгляд Верховної Ради України.

Відповідно до Конституції України (ч. 2 ст. 19) органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тому цілком виправдано, що статус місцевого самоврядування та його органів визначається саме законами. Проте чинний Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» відкриває шлях до розвитку власної нормотворчості територіальних громад. Йдеться про так звале-сгатутне право. У цьому Законі зазначається, що з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього Закону може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста, який підлягає державній реєстрації в органах Міністерства юстиції України, а, отже, набуває правового характеру.

Проект примірного статуту територіальної громади також підготовлено та внесено до Верховної Ради України.

Найвразливішим місцем в системі гарантій місцевого самоврядування є забезпечення матеріально-фінансової автономії цього інституту та його органів. Так, наприклад, залишається поки що невизначеним статус майна, яке є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, управління яким відповідно до Конституції України (ст. 142) здійснюють районні і обласні ради. Повноваження останніх, до речі, теж не розмежовані між собою. Це питання набуває особливої гостроти у зв'язку з тим, Що відчуження зазначеного майна має здійснюватися лише за рішенням власника цього майна, тобто територіальних громад сіл, селищ, міст, але управляють цим майном фактично місцеві державні адміністрації. Крім того, встановлений Законом демократичний порядок формування доходної частини місцевих бюджетів, який має гарантувати незалежність цих бюджетів, не застосовується у зв'язку з неприведенням законів про бюджетну та податкову систему у відповідність з цим Законом.

Перелік проблем, пов'язаних із вдосконаленням фінансово-економічних гарантій місцевого самоврядування, можна було б продовжити. Але про це в наступних розділах підручника.

Місцеве самоврядування є невід'ємним елементом громадянського суспільства з його високим рівнем загальної та політичної культури. Отже, треба сподіватися, що в міру становлення громадянського суспільства в Україні будуть створюватись нові передумови для подальшого розвитку місцевого самоврядування, посилюватись його економічні, юридичні та соціальні гарантії.

Тема IV

Територіальна громада

в політичній системі і системі місцевого

самоврядування України

1. Поняття територіальної громади

Як

уже  зазначалося,   відповідно  до   Конституції   України  (ст. 140) місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села або добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

У зв'язку з цим у системі місцевого самоврядування основним продуцентом його інтересів є місцеве співтовариство, визначене як територіальний колектив (громада).

Термін «територіальний колектив» не фігурує ні в Основному Законі, який оперує поняттям «територіальна громада», ні в чинному на момент прийняття Конституції Законі України від 26 березня 1992 р. «Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування». Тільки у ст. 188 проекту Конституції України, в редакції від 26 жовтня 1993 р., вперше зустрічається положення про те, що «місцеве самоврядування здійснюється територіальними колективами сіл, селищ, міст і райо нів безпосередньо і через вибрані ними органи».

Цим положенням в основному відповідала дефініція місцевого самоврядування, закріплена у ст. 138 проекту Конституції України, схваленого Конституційною комісією 11 березня 1996 р., де воно вперше трактувалося як право територіальних общин — жителів сіл, селищ і міст — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України4. Таким чином, територіальний колектив закріплювався як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, але змінювалася правова природа його членів — на локальному рівні вони функціонували не як громадяни держави, а жителі певної територіальної одиниці.

У сучасну вітчизняну правову науку понятійний термін «територіальна громада» як синонім «територіального колективу», «місцевого співтовариства» увійшов з книги Я. Щепаньського «Елементарні поняття соціології», де він чітко визначався як гру- -1 па людей, члени якої «пов'язані узами спільних відносин до території, на якій вони мешкають, і узами відносин, що випливають з факту проживання на спільній території»3. Таким чином, громада тут відноситься до соціальних спільнот і виступає як стійка і стабільна форма соціального життя.

Закріплення в Конституції України (ст. 140) правового ста-   І новища територіальної громади відповідає не тільки сформова-   і ній міжнародній практиці, але й історичним традиціям українського народу. Територіальні громади, або общини, були центрами громадського самоврядування в Київській Русі. На праві громад базувалося і магдебурзьке право в містах середньовічної України. Громади входили до системи місцевого самоврядування, передбаченої Конституцією  УНР від 29  квітня  1918 р.  і проектами Конституції УНР 1920 р.

Підсумовуючи наведений аналіз різних підходів, можна визначити такі основні ознаки територіальної громади, що закріп-; лені в законодавстві України:

територіальна — спільне проживання осіб (жителів), які
входять у громаду на певній території (у межах певної адміністративно-територіальної одиниці — село, селище, місто — ч.  1
ст. 140 Конституції);

інтегративна — територіальна громада виникає на основі
об'єднання всіх жителів, які мешкають на певній території незалежно від того, чи є вони громадянами даної держави, тобто  нами територіальної громади можуть бути громадяни даної держави, а також іноземні громадяни, особи без громадянства, котрі постійно мешкають на певній території. Можливе включення до територіальної громади біженців і переміщених осіб (ст. 1 Заког ну України від 21 травня 1997 р.);

інтелектуальна — в основі конституювання територіальної
громади лежать спільні інтереси жителів, які мають специфічний
характер і виявляються у вигляді широкого спектра системних
індивідуально-територіальних зв'язків (основний об'єкт діяльності територіальної громади — питання місцевого значення
ч. 1 ст. 140 Конституції України);

майнова — територіальна громада є суб'єктом права кому
нальної власності (їй належать рухоме і нерухоме майно, прибутки місцевих бюджетів, інші кошті, земля, природні ресурси, ще
перебувають у власності відповідних територіальних громад ч. 1 ст. 142 Конституції України);

— фіскальна — члени територіальної громади є платникам
місцевих податків і зборів (ст. 67 Конституції України; статті 4,
6, 15 Закону України «Про внесення змін у Закон України «Про
систему оподаткування» від 18 лютого 1997 р.).

Таким чином, територіальна громада виступає природним і єдиним соціальним утворенням, що діє в просторових межах держави, у рамках якої реалізуються природні і повсякденні потреби та інтереси жителів певних територій системного характе-РУ (муніципальні права особистості).

2. Види територіальних громад

Розглядаючи дію механізму захисту інтересів громадян як членів територіальних колективів, Д. Гараджаєв і В. Куранін виділяють систему територіальних колективів, яка складається з основних (місто, район, село, селище) і факультативних територіальних колективів (мікрорайон, квартал, вулиця, будинок, інші територіальні утворення). Розходження між цими групами територіальних колективів полягає, насамперед, у тому, що органи самоврядування першої групи — місцеві ради, які засновують свою діяльність на широких повноваженнях, закріплених у чинних законах. Діяльність же колективів другої групи не регулюється адекватно законодавством, що стримує їх формування.

На думку С. М. Іванова й А. А. Югова, всі існуючі територіальні колективи за ступенем організаційної оформленості доцільно поділити на три види. До першого виду вони відносять колективи найбільшого рівня — макроколективи, що представляють великі групи людей, які мешкають у межах окремих самостійних держав або національно-територіальних утворень. Другий вид — територіальні колективи, які складають громадяни, котрі мешкають у межах адміністративно-територіальних утворень: областей, міст, районів, міських селищ. Третій вид — територіальні мікроколективи, що складаються з населення, котре мешкає всередині адміністративно-територіальних одиниць на окремих територіях, які не мають офіційно встановлених меж.

Конституція і профільне законодавство України про місцеве самоврядування закріплюють дещо іншу систему територіальних колективів (громад). Ця видова характеристика обумовлена дефінітивним визначенням місцевого самоврядування і тісно пов'язана з системою органів місцевого самоврядування в Україні.

Виходячи з ч. 1 ст. 140 Конституції України, що містить визначення місцевого самоврядування, можна виділити такі види територіальних громад:

а) територіальну громаду села або добровільного об'єднання
в сільську громаду жителів декількох сіл;

б) територіальну громаду селища;

в) територіальну громаду міста.
Аналогічного висновку можна дійти при аналізі положень п. 1 ст. 6 Закону України від 21 травня 1997 р. Пункти 2—4 цієї статті на законодавчому рівні регламентують правила укрупнення (об'єднання) і роз'єднання територіальних громад у сільській місцевості. Територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, створювати спільні органи місцевого самоврядування й обирати спільного сільського голову. Добровільне об'єднання територіальних громад здійснюється за рішенням місцевого референдуму відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є згодою на утворення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна. Вихід зі складу сільської громади здійснюється за рішенням референдуму відповідної територіальної громади.

Відповідно до положень частин 3 і 4 ст. 140 Конституції України, що закріплюють систему місцевого самоврядування в республіці, можна виділити:

а) територіальні громади основні (базового рівня) — сільські,
селищні, міські громади, — в рамках яких безпосередньо здійснюється життєдіяльність населення — жителів певних територіальних одиниць;

б) територіальні громади факультативні (асоційованого рівня) — територіальні громади районів і областей — в їхніх рамках
реалізуються колективні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст.

В основі виділення таких видів територіальних громад лежить розуміння того, що немає жодного жителя села, селища або міста, котрий одночасно не був би жителем області або району області (за винятком міст обласного підпорядкування і міст Києва і Севастополя, що мають спеціальний статус).

Видова характеристика територіальних громад має не тільки наукове, але і велике практичне значення. Кожен вид громад, особливо сільські і міські, відрізняється своїми особливостями організації повсякденного життя, має свої соціологічні, економічні і культурологічні характеристики, специфічні інтереси, які формуються на їхній базі, що безпосередньо впливають на існування цих важливих соціальних спільнот, реалізацію ними функцій і повноважень, закріплених у законодавстві.

3. Функції і повноваження територіальних громад

Найважливішим компонентом правового (конституційного) статусу територіальних колективів виступають  притаманні їм функції.

Функції територіальних громад — це основні напрями та види муніципальної діяльності цих спільнот щодо реалізації права громадян на участь в місцевому самоврядуванні, які виражають волю й інтереси місцевих жителів і забезпечують здійснення ними взаємовідносин з державою, її органами, суб'єктами місцевого самоврядування в межах Конституції і законів України. Функції територіальних громад зумовлені природою локальної демократії, її принципами, цілями і завданнями, на реалізацію яких спрямоване місцеве самоврядування.

Центральним питанням у дослідженні функцій територіаль них громад є питання про їх класифікацію (поділ, групування, систематизацію). Однак успішне вирішення цього питання можливе лише за умови визначення об'єктивних критеріїв, що слугуватимуть відправним пунктом класифікації. Таким критерієм є комплекс завдань, які постають перед місцевим самоврядуванням. Класифікація функцій територіальних громад пов'язана з предметною характеристикою їхньої діяльності, тобто з тим, на які групи суспільних відносин вона впливає.

Діапазон функцій, які здійснюються територіальними громадами, дуже широкий. Систему функцій територіальних громад, як і інших суб'єктів місцевого самоврядування, складають функції, аналогічні функціям держави (політичні, економічні, соціальні, культурні, екологічні) та функції, які властиві виключно або переважно суб'єктам місцевого самоврядування (територіальним громадам, їхнім представницьким органам).

І. В. Видрін відносить до функцій територіальних громад такі:

інтегративну функцію, яка полягає в зміцненні міжосо-
бистісних зв'язків, об'єднанні зусиль людей в інтересах усіх і
кожного;

функцію соціального контролю за діяльністю і поведінкою
членів колективу, що, проте, не має цілком регламентувати пове
дінку конкретної особистості;

виробничу функцію, що служить цілям задоволення повсякденних потреб і потреб членів територіального колективу;

виховну функцію, пов'язану з формуванням політичної
свідомості й активності членів колективу;

політичну функцію — покликану, з одного боку, представляти різні інтереси населення за місцем проживання, а з іншого —   забезпечувати   реалізацію   громадянами   конституційного права брати участь в управлінні державними і громадськими справами.

На думку О. В. Батанова, функції територіальних громад можна диференціювати за рядом критеріїв, зокрема:

— за об'єктами, тобто цілями і завданнями муніципальної де
мократії; предметами відання, тобто певними галузями місцевого
життя,  що породжують  питання місцевого  значення.  Такими
сферами є політична, економічна, соціально-культурна, сфера за
хисту навколишнього природного середовища. Відповідно до цих
галузей місцевого життя слід розрізняти об'єктні функції терито
ріальних громад — політичні, економічні, соціальні, культурні та
екологічні;

— відповідно   до   статусу   адміністративно-територіальних
одиниць,  у межах яких функціонують територіальні громади
(функції територіальних громад села і селища; функції територіальних громад міст районного підпорядкування і територіальних
громад районів у містах, де вони утворюються; функції територіальних громад міст обласного підпорядкування, міст Києва і Севастополя);

— за способами, засобами і методами муніципальної діяльності територіальних громад.

Серед функцій територіальних громад виділяють політичні функції, які виявляються в забезпеченні реалізації громадянами конституційного права брати участь в управлінні державними та громадськими справами. Ці функції полягають у формуванні (обранні) громадянами органів місцевого самоврядування. Останні не є агентами держави і не пов'язані політичними завданнями. Тому до відання самоврядування територіальних громад віднесені лише ті функції, які держава може виділити без загрози для власної політичної єдності. Самоврядування не є формою здійснення політики держави. Не випадково зазначалось, що самоврядування в теорії конституційного права переважно вважається прерогативою не громадян, а місцевих жителів. З іншого боку, політичні функції територіальних громад полягають у прагненні представляти різноманітні інтереси населення за місцем проживання. Наділення місцевого самоврядування конституційними повноваженнями забезпечує механізм широкої участі територіальних громад у прийнятті рішень. Так, крім голосування, система місцевого самоврядування забезпечує й інші реальні можливості для участі громадян — членів територіальних громад у вирішенні не тільки регіональних, але й загальнодержавних справ, зокрема шляхом впливу на уряд через «групи тиску» чи безпосереднього контакту з обраним депутатом. Конституційні норми мають відбити зростаючу роль територіальних громад у прийнятті управлінських, юридичне значущих рішень, через систему місцевого самоврядування і шляхом посилення їх певної причетності до нормотворчого процесу.

Економічні функції територіальних громад спрямовані на створення локального сектора економіки. Вони полягають у розгляді і вирішенні економічних питань місцевого значення, у тому числі діяльності щодо утворення, реорганізації та ліквідації комунальних підприємств, а також у здійсненні контролю за їх діяльністю; у виконанні програм економічного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць тощо. Тому виробнича функція, яка виділяється в літературі та служить цілям задоволення повсякденних потреб, не може бути синонімом економічної функції, бо остання не обмежується тільки виробництвом.

Про наявність у територіальних громад соціальних і культурних функцій свідчить, зокрема, систематичне вирішення ними різноманітних соціально-культурних питань місцевого значення, реалізація ними програм соціального і культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Так, до відання представницьких органів територіальних громад віднесене управління закладами освіти, охорони здоров'я, культури, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам, створення умов для розвитку культури, сприяння відродженню осередків народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел тощо.

Функція територіальних громад щодо захисту навколишнього середовища (екологічна функція) полягає в створенні місцевих програм та в участі в підготовці загальнодержавних і регіональних програм охорони довкілля. Широкі повноваження в галузі охорони довкілля надані громадянам — членам територіальних громад. Вони в порядку, що визначений законодавством, мають право брати участь в обговоренні матеріалів щодо розміщення, будівництва і реконструкції екологічно небезпечних об'єктів та вносити пропозиції в державні та господарські органи з цих питань, а також у проведенні громадської екологічної експертизи, вносити пропозиції про організацію територій та об'єктів природно-заповідного фонду, виконувати функції громадських інспекторів охорони навколишнього природного середовища тощо (ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього середовища» від 25 червня 1991 р.).

Політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна функції територіальних громад певною мірою аналогічні внутрішнім функціям держави, мають об'єктивний характер, зумовлені цілями і завданнями муніципальної демократії та спрямовані на вирішення питань місцевого значення. Ці функції мають переважно внутрішній характер, їх реалізація, насамперед, відповідає інтересам певної територіальної громади. Але локалізація функцій і інтересів носить досить умовний характер, тому що територіальні громади не можуть існувати ізольовано одна від одної. Вони постійно контактують між собою, мають певні господарські, соціально-культурні зв'язки, спільні інтереси в інших галузях місцевого життя. Це зумовлює виділення у системі об'єктних функцій зовнішніх функцій територіальних громад, що мають регіональне значення та виступають у вигляді «територіальна громада — територіальна громада»; мають національний («територіальна громада — держава») та міжнародний характер: «територіальна громада — аналогічні інституції іноземних держав».

Відповідно до цього зовнішні функції територіальних громад можна класифікувати за певними критеріями, зокрема: 1) за об'єктами зовнішньої діяльності територіальних громад, тобто за певними галузями і сферами життя (наприклад, зовнішньополітична, зовнішньоекономічна, зовнішня соціально-культурна, зов-нішньоекологічна); 2) за рівнями управління (наприклад, стосунки між територіальними громадами; зв'язки між громадами та державою і її органами; міжнародні зв'язки територіальних громад).

Зовнішній характер цих функцій обумовлений діяльністю і місцевих жителів поза адміністративно-територіальними межами окремої територіальної громади, вирішенням певних питань та реалізацією місцевих інтересів, які мають спільне значення для декількох територіальних громад.

Так, зовнішньополітична функція територіальних громад полягає у формуванні асоційованого рівня самоврядування — районних і обласних рад, які представляють спільні інтереси територіальних громад, у формуванні органів державної влади, в участі у всеукраїнських референдумах тощо.

Зовнішньоекономічна функція територіальних громад виявляється в укладенні в установленому законодавством порядку договорів з іноземними партнерами на придбання та реалізацію продукції, виконання робіт і надання послуг, в організації спільних підприємств, утворенні вільних економічних зон. Така діяльність є одним з перспективних напрямів регіонального розвитку в сучасний період. До числа факторів, що враховуються при формуванні вільних економічних зон, слід віднести волю місцевих; жителів (наприклад, проведення місцевого референдуму).

Зовнішні соціально-культурні функції територіальних громад мають свій вияв в організації та проведенні різноманітних фестивалів, конференцій, семінарів за участю представників різних територій, відкритті спільних центрів і установ, що спеціалізуються на вирішенні культурних питань. Серед багатьох форм міжнаг родного культурного співробітництва, що використовуються мід-Цевими радами, найбільший інтерес становлять обміни творчими колективами, виставами, виставками, інформаційними полосами газет та статтями часописів тощо, що дозволяє зарубіжній спільноті та мешканцям міст і селищ-партнерів глибше пізнати розмаїття культурного життя України. Найефективнішими є форми безпосереднього співробітництва (професійні та молодіжні обміни, масовий і спеціалізований туризм, співробітництво навчальних і професійних закладів тощо), які дозволяють реалізувати міжнародні гуманітарні зв'язки, що входять до системи глобальних кроскультурних комунікацій. Завдяки цьому Україна має позадержавну систему міжнародного культурного співробітництва, що спрямована на вирішення важливих завдань зовнішньої політики Української держави і суттєво доповнює систему міждержавних культурних відносин.

Соціально-культурні та господарські зв'язки територіальних громад на міжнародній арені активізуються завдяки практиці співробітництва міжнародних неурядових організацій місцевих влад, міжнародних міжурядових організацій, а також безпосереднім контактам органів місцевого самоврядування різних країн світу.

Виділення зовнішньоекологічної функції серед зовнішніх функцій територіальних громад зумовлено тим, що екологічні проблеми сучасності вже вийшли за межі конкретної територіальної одиниці, маючи не тільки регіональний і державний, а й транснаціональний характер (наприклад, катастрофа на ЧАЕС). Але ці проблеми мають вирішуватися не тільки на міжурядовому рівні, айв межах місцевого самоврядування (наприклад, створення спільних природоохоронних проектів за участю суб'єктів державного управління та місцевого самоврядування).

Таким чином, комплекс зовнішніх функцій територіальних громад виявляється поза «кордонами» певної територіальної громади. Такі функції характеризують входження локальних колективів в оточуюче співтовариство, відображають їх особливе місце у системі місцевого самоврядування та розкривають роль цих спільнот у здійсненні регіональної та загальнодержавної політики.

Однак поділ функцій територіальних громад на внутрішні і зовнішні не позбавляє їх взаємного зв'язку. Всі функції становлять певну систему, в межах якої кожній функції, відповідно до її змісту і значення, відведене своє місце. Внутрішні й зовнішні функції територіальних громад перебувають в постійній взаємодії, яка здійснюється в межах єдиної функціональної діяльності та зумовлена природою муніципальної демократії. Зовнішні функції територіальних громад є похідними від внутрішніх потреб і завдань, вирішити які прагне місцеве самоврядування. Зовнішні функції виступають як певне продовження внутрішніх функцій територіальних громад. Тісний взаємозв'язок внутрішніх і зовнішніх функцій зумовлений їх спільною спрямованістю на вирішення питань місцевого значення та подальший розвиток локальної демократії в Україні1.

На погляд деяких вчених, зокрема М. О. Баймуратова та О. В. Батанова, важливе значення має відігравати класифікація  \ функцій територіальних громад відповідно до статусу адміністративно-територіальних одиниць, у межах яких здійснюють місцеве самоврядування певні локальні колективи2.

Відповідно до цього можна виділити функції територіальних громад сіл і селищ, функції територіальних громад міст (районного значення) і територіальних громад районів у містах (якщо вони утворюються) та функції територіальних громад міст обласного підпорядкування, міст Києва та Севастополя. Такий поділ та групування функцій територіальних громад майже не зустрічається у спеціальній літературі. Складність проблеми щодо класифікації за даними критеріями в тому, що комплекс функцій, які виконують «різнорівневі» територіальні громади, за своєю природою не відрізняється, вони спрямовані на вирішення однакових питань — питань місцевого значення. Тобто за своєю сут- \ ністю, за об'єктами управлінського впливу вони тотожні. Однак, на думку згаданих авторів, чітке розмежування функцій територіальних громад, згідно з поділом території України на адміністративно-територіальні одиниці, відповідно до якого будується система державних органів і система місцевого самоврядування, стане на перешкоді втручанню місцевих органів державної виконавчої влади та органів територіальних громад, що функціонують на вищих «поверхах» адміністративно-територіального устрою, у справи територіальної громади, яка функціонує на нижчому рівні адміністративно-територіального поділу, сприятиме цивілізованому співробітництву територіальних громад з ін-

шими суб'єктами місцевої влади відповідно до принципів місце-

' вого самоврядування.

В аспекті становлення і реалізації функцій територіальної громади становить інтерес характер її взаємовідносин з іншими інститутами місцевого самоврядування. Найбільш значимими з цього погляду є відносини з органами місцевого самоврядування і місцевими органами виконавчої влади. Зміст зв'язків «територіальна громада — місцева рада» і «територіальна громада — місцева державна адміністрація» складають відносини, пов'язані:

       а)    з   формуванням   громадами   місцевих   представницьких
установ;

б) зі здійсненням населенням за місцем проживання управ
ління  державними   і  громадськими  справами  в  повсякденній
діяльності  місцевих рад  і  місцевих державних  адміністрацій.
Особливість цих відносин полягає в тому, що територіальні ко
лективи здійснюють управління не безпосередньо, а опосередко
вано — через інститути державної влади і управління, а також
місцевого самоврядування;

в) зі здійсненням територіальними громадами функцій конт
ролю за місцевими органами управління і місцевого самовряду
вання. У цій групі переважають форми безпосередніх зв'язків
жителів з органами місцевого самоврядування; реалізуються від
носини, пов'язані з проведенням звітів депутатів місцевих рад,
дострокового   припинення   повноважень   місцевих   рад   тощо.
Здійснення контролю територіальною громадою за місцевими
органами управління, які є агентами центральної влади, здійснюється опосередковано через місцеві ради.

У системі цих зв'язків формуються і реалізуються контрольна і фінансово-бюджетна функції територіальної громади. Контрольна функція полягає, зокрема, у здійсненні загального контролю за діяльністю представницьких органів місцевого самоврядування, сформованих самою територіальною громадою (ч.   1 1 ст. 141 Конституції України). Стаття 142 Основного Закону визначає принципові засади формування і структуру фінансової основи місцевого самоврядування в Україні. Це зумовлено, насамперед, тим, що ефективне функціонування системи місцевого самоврядування значно залежить від наявності у володінні та вільному розпорядженні територіальних громад фінансових та (інших ресурсів, необхідних для виконання покладених на них завдань.   Складовою  частиною  матеріально-фінансової  основи місцевого самоврядування є прибутки місцевих бюджетів та інші кошти, якими можуть розпоряджатися органи, обрані територіальними громадами. Самостійність місцевих бюджетів забезпечується наявністю власних прибуткових джерел і правом визначенних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби. Територіальні громади також встановлюють місцеві податки і збори відповідно до законодавства. ня напрямів їх використання. Іншим органам і організаціям заборонено втручатися в складання, затвердження та виконання місцевого бюджету. Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати відповідні органи і служби.

Матеріально-технічна функція територіальних громад полягає в управлінні об'єктами комунальної власності, у піклуванні про підтримку систем, що забезпечують життєдіяльність населених пунктів (водопостачання, пожежна безпека, каналізація, транспортне сполучення). Територіальні громади мають право володіти, користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і у своїх інтересах майном, що їм належить. Вони можуть передавати об'єкти комунальної власності в тимчасове або постійне користування, здавати в оренду, продавати згідно із законами про приватизацію, а також перерозподіляти на конкурсній основі між власними підприємствами, організаціями й установами. Своє соціальне призначення місцеве самоврядування може здійснити, лише ефективно управляючи комунальним майном, формуючи та раціонально використовуючи місцеві фінанси. Держава визнає за місцевим самоврядуванням право самостійно вирішувати всі ці питання. Тому територіальні громади, здійснюючи місцеве самоврядування, беруть на себе відповідальність за ефективність управління комунальним майном та місцевими фінансовими ресурсами.

Загалом ці функції мають служити формуванню матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування.

Велике значення має функція соціального контролю та захисту інтересів і прав місцевого самоврядування. Вона полягає в реалізації різних інтересів, захисті гарантованих Конституцією і законодавством України прав жителів — членів територіальних громад та вжитті заходів щодо укріплення громадського порядку.

Взаємовідносини територіальної громади з органами самоорганізації населення також багатопланові. Останні розглядаються як самостійний інститут системи місцевого самоврядування і мають забезпечити: перехід від організації роботи за місцем проживання до розвитку колективної діяльності самих жителів; постійну участь жителів у соціальному контролі за діяльністю державного апарата; вплив на формування думки територіальних громад тощо1. Таким чином, формується інформаційна функція територіальних громад, яка має двосторонній напрям: вона виявляється не тільки у відносинах «територіальна громада — органи самоорганізації населення», а й у відносинах «територіальна громада — конкретний мешканець відповідної території». В останньому випадку ця функція реалізується в інформуванні членів громади про роботу органів місцевого самоврядування, стан муніципального господарства, дотриманні принципу гласності в муніципальній діяльності, що є важливою умовою забезпечення активної участі населення у вирішенні питань місцевого значення, контролю за роботою органів місцевого самоврядування. Інформаційна функція може реалізовуватися через розвиток інститутів муніципальної статистики, інформаційної служби та муніципального маркетингу.

Охарактеризовані функції тісно взаємопов'язані та взаємно доповнюються. Визначення та чіткий розподіл функцій територіальних громад як основних суб'єктів місцевого самоврядування сприятиме зміцненню правового статусу цих інститутів, вдосконаленню механізмів їх функціонування і реалізації, а також створенню системи гарантій прав і свобод громадян — членів територіальних громад, їхніх самодіяльних об'єднань і формувань у процесі їх самоврядування, взаємної відповідальності держави та самоврядування громадян.

Законодавство України про місцеве самоврядування, зокрема профільний Закон України від 21 травня 1997 р. (ст. 19), закріпило право територіальної громади села, селища і міста на прийняття їхніми представницькими органами на основі Конституції й у межах цього Закону статутів відповідних територіальних громад. Основною метою прийняття таких документів є врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та  інших особливостей здійснення місцевого самоврядування певною територіальною громадою. Разом з тим слід враховувати, що  право — не єдиний нормативний регулятор діяльності колективного суб'єкта права. Об'єктивно необхідним і не менш важливим нормативним регулятором суспільних відносин є ті соціальні норми, які виробляються самими колективними об'єднаннями, — корпоративні норми. Вони можуть фіксуватися як у факультативних актах (статутах, положеннях), так і в локальних — внут-рішньоорганізаційних нормах. Отже, можна зробити висновок, що фактично реальне становище колективних суб'єктів права нормативне відбивається і закріплюється як в основних державних нормативних актах, так і у факультативних локальних нормах.

Вже зазначалося, що територіальні громади і сформовані ними органи місцевого самоврядування мають виступати як захисники прав жителів — членів територіальних колективів. При цьому основними напрямами діяльності щодо захисту прав членів територіальної громади є:

— діяльність органів місцевого самоврядування й органів самоорганізації населення щодо забезпечення реалізації прав членів територіальної громади, включаючи діяльність депутатів місцевих рад;

особиста участь членів територіальної громади в захисті
своїх інтересів;

судовий захист прав членів територіальної громади.

Найширші повноваження щодо захисту інтересів членів територіальної громади надані місцевим радам, які забезпечують реалізацію соціальних прав громадян у сфері надання житла, соціального забезпечення, медичної допомоги, освіти тощо.

Ефективна діяльність місцевих рад щодо захисту прав членів територіальної громади можлива лише при широкому залученні населення до процесу вироблення і прийняття рішень, формування й урахування громадської думки територіальних громад на рівні мікрорайону, кварталу тощо, що фактично випадають з поля діяльності депутатів. Вирішення проблеми можливо на основі Положення або Типового Статуту «Про правовий статус територіальних громад і громадського самоврядування громадян в Україні», структура яких, на думку Д. Гараджаєва і В. Кураніна, має включати:

порядок формування органів громадського самоврядування;

визначення ролі місцевих рад з підтримки цих органів;

повноваження (компетенцію) територіальних громад і громадського самоврядування;

— створення самостійної фінансової бази органів громадського самоврядування на основі закріплення в законі бюджетного
фінансування діяльності цих органів.

Тільки в цьому разі синтез права і дійсної (матеріальної) можливості самостійного вирішення соціальних програм у масштабі факультативних територіальних колективів стане ефективним заходом задоволення інтересів жителів — членів територіальної громади.

4. Форми діяльності територіальних громад

Основними  формами  діяльності територіальних  громад  є /  форми їх безпосереднього (прямого) волевиявлення, спрямовані І   на забезпечення здійснення територіальними громадами безпосереднього самоврядування в межах Конституції і законів України. Існування і законодавче закріплення таких форм діяльності територіальних громад є свідченням не тільки широкої локальної децентралізації, але й внутрішньомуніципальної децентралізації, що полягає у розвитку і вдосконаленні громадських засад у діяльності місцевих співтовариств і розкріпаченні самодіяльної активності членів таких співтовариств — жителів певних територій, об'єднаних у громаду.

До форм безпосереднього волевиявлення територіальних громад, які одержали своє законодавче закріплення, належать місцеві вибори, референдуми, загальні збори громадян за місцем їхнього проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання.

Місцеві вибори і місцеві референдуми в Україні мають конституційну і законодавчу регламентацію.

Незважаючи на конституційне закріплення територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування, вона, через об'єктивні причини, не може і не зможе здійснювати перманентне і цілеспрямоване управління локальними процесами в рамках адміністративно-територіальних одиниць з метою реалізації питань місцевого значення (за винятком форм самоорганізації населення, у рамках яких вирішує свої потреби тільки частина членів територіальної громади). Підтвердженням цьому служать різнорівневі і різноцільові інтереси жителів конкретних населених пунктів — членів територіальних громад, що у межах порівняно великої території (село, селище, місто) без управлінської ланки практично не піддаються координації й іншому управлінському впливу. Звідси набуває об'єктивного характеру необхідність формування представницьких органів територіальної громади, які б формувалися самою громадою з числа її членів і могли б у концентрованому вигляді відбивати інтереси громадян з метою їх подальшого вирішення.

Наявність у Конституції України великої кількості норм, які регламентують існування і функціонування місцевого самоврядування, свідчить про конституційне обумовлене ставлення до місцевого самоврядування як до інституту, який має найважливіше значення з державної точки зору. Це підтверджується формулою ст. 38 Конституції України про право всіх громадян «брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському і місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними в органи державної влади й органи місцевого самоврядування». При розширеному тлумаченні цієї формули право всіх громадян брати участь в управлінні державними справами не тільки не обмежується гарантією мати своїх представників в органах державної влади, але фактично поширюється на всі органи влади народу, включаючи й органи місцевого самоврядування.

Місцеві вибори є такою формою діяльності територіальної громади, у якій найбільш яскраво і рельєфно виявляється її статус первинного суб'єкта місцевого самоврядування. За допомогою місцевих виборів територіальна громада формує представницький орган місцевого самоврядування, що потім, відповідно до чинного законодавства, діє від її імені і реалізує в більшій частині її функції і повноваження.

Місцевий референдум є найвищою формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади щодо вирішення питань місцевого значення. Він є також основним актом локальної нор-мотворчості територіальної громади, який дозволяє їй брати безпосередню участь в управлінні місцевими справами.

Згідно зі ст. 7 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., місцевий референдум є формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення. Предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України, цим та іншими законами до відання місцевого самоврядування. На місцевий референдум не можуть бути винесені питання, віднесені законом до відання органів державної влади. Рішення, прийняті місцевим референдумом, є обов'язковими для виконання на відповідній території. Порядок призначення та проведення місцевого референдуму, а також перелік питань, які вирішуються виключно референдумом, визначається законом про референдуми.

Відповідно до ст. 70 Конституції України право голосу на виборах і референдумах мають громадяни України, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років.

Згідно із Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р.1, місцеві референдуми проводяться в межах адміністративно-територіальних одиниць; рішення, прийняті місцевим референдумом, мають вищу юридичну силу відносно рішень рад, на території яких він проводиться; ці рішення не потребують будь-якого затвердження державними органами і можуть бути скасовані або змінені лише в порядку, передбаченому цим Законом.

Відповідно до зазначеного Закону предметом місцевого референдуму може бути: прийняття, зміна або скасування рішень з питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць; прийняття актів, які визначають зміст рішень рад та їхніх виконавчих органів.

У ст. 6 згаданого Закону визначено питання, які виносяться на місцеві референдуми. Оскільки вони мають належати лише до відання місцевого самоврядування, на місцеві референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень органів державної влади і самоврядування; питання, віднесені до відання органів суду і прокуратури; питання, пов'язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції відповідної місцевої ради та її виконавчих органів.

Проведення референдумів з питань, що не належать до відан-/ня органів місцевого самоврядування, не допускається, а результати таких референдумів визнаються такими, що не мають юридичної сили.

Загальні збори громадян за місцем проживання — це одна з форм безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення (ч. 1 ст. 8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р.). Під загальними зборами розуміється зібрання всіх або частини жителів села (сіл), селища, міста для вирішення питань місцевого значення.

На відміну від місцевого референдуму, який є формою вирішення питань місцевого значення шляхом голосування всіма членами громади, загальні збори проводяться на рівні «мікрогро-мад», у межах окремих частин сіл, селищ, міст як адміністративно-територіальних одиниць (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів тощо), а тому є формою участі окремих груп членів територіальної громади в обговоренні та вирішенні питань, що належать до відання місцевого самоврядування.

Історична практика місцевого самоврядування свідчить, що загальні збори громадян є однією з найбільш масових форм безпосередньої демократії. Вони найдоступніші для громадян і є одним з найбільш ефективних засобів їх самоорганізації. Загальні збори забезпечують громадянам реальну можливість поєднання колективного обговорення питань і прийняття рішень з їх особистою активністю та ініціативою, які виявляються в різних організаційних та організаційно-правових формах (запитаннях, виступах, участі в голосуванні тощо). Тому загальні збори відіграють важливу роль у системі місцевого самоврядування, виступають формою залучення громадян до здійснення найрізноманітніших управлінських функцій.

Загальні збори громадян за місцем проживання скликаються сільськими, селищними, міськими головами, виконавчими органами відповідних рад, органами територіальної самоорганізації населення для обговорення найважливіших питань, що зачіпають інтереси громадян, формування органів місцевого самоврядування та інші питання місцевого життя.

У загальних зборах мають право брати участь громадяни, мешканці територіальних громад із правом голосу, тобто фізичні особи, які проживають у територіальній громаді, є її членами і відповідають усім вимогам закону про вибори до органів місцевої

З цим статусом деякі автори пов'язують право здійснювати вплив на політичні, економічні, культурні, соціальні, екологічні та інші процеси розвитку територіальної громади. І хоча Закон забороняє будь-які обмеження права громадян на участь в загальних зборах громадян (залежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками), фактично у загальних зборах не можуть брати участь іноземні громадяни та особи без громадянства, які постійно проживають в Україні на відповідній території та фактично є членами відповідних територіальних громад.

У п. З ст. 8 згаданого Закону зазначено, що порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання (періодичність, місце проведення, способи оголошення про збори, способи прийняття й оприлюднення рішень тощо) визначається Законом та статутом територіальної громади.

Спеціальними формами безпосереднього волевиявлення територіальних громад, відповідно до чинного законодавства про місцеве самоврядування, є місцеві ініціативи та громадські слухання.

Право територіальної громади, її членів на місцеві ініціативи закріплено у ст. 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р.

Відповідно до ст. 140 Конституції Україні місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи. Розвиваючи це положення, ст. 9 згаданого Закону закріплює право членів територіальної громади ініціювати розгляд у раді (у порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.

Це можуть бути питання, пов'язані з управлінням майном, що перебуває в комунальній власності; затвердженням програм соціально-економічного та культурного розвитку і контролем за їх виконанням; встановленням місцевих податків і зборів відповідно до закону; забезпеченням проведення місцевих референдумів та реалізацією їх результатів; утворенням, реорганізацією та ліквідацією комунальних підприємств, організацій і установ, а також здійсненням контролю за їхньою діяльністю тощо.

Відповідно до п. 2. ст. 9 Закону порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади. Таким чином, надаючи таке право органам місцевого самоврядування, Закон допускає різні варіанти порядку внесення місцевої ініціативи на розгляд ради, що дає можливість най-оптимальніше врахувати історичні, національно-культурні, соціально-економічні та інші особливості здійснення місцевого самоврядування, але на основі Конституції України та в межах цього Закону.

Слід мати на увазі, що місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов'язковому розгляду на засіданні ради, яке відбувається у відкритій формі за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи. Цим самим Закон забезпечує гласність і відкритість роботи органів місцевого самоврядування (п. З ст. 9 Закону).

Згідно з п. 4 ст. 9 Закону рада, розглянувши питання, внесене на розгляд шляхом місцевої ініціативи, приймає рішення, яке обов'язково має бути оприлюднено. Порядок оприлюднення визначається органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади і залежить від території громади, чисельності її мешканців, технічних і фінансових можливостей тощо. Як правило, оприлюднення рішень відбувається шляхом їх опублікування в одній або декількох щоденних газетах, повідомлення через інші засоби масової інформації (радіо, телебачення тощо), видання відомчого бюлетеня ради й, у крайньому разі, шляхом вивішування публічних оголошень на спеціальних дошках, встановлених у певних місцях на території громади.

Відповідно до ст. 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальна громада має право проводити громадські слухання — зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування. Під час цих слухань члени територіальної громади можуть заслуховувати депутатів та посадових осіб, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, які належать до відання місцевого самоврядування.

Правова природа цієї, як й більшості інших форм діяльності територіальної громади, також випливає зі змісту ст. 140 Конституції України, яка проголошує первинним суб'єктом місцевого самоврядування територіальну громаду як певну самоорганізацію громадян, об'єднаних за територіальною ознакою з метою задоволення в межах закону своїх колективних потреб і запитів та захисту своїх законних прав та інтересів. Тому в Конституції прямо йдеться про підвищення ролі різноманітних форм безпосередньої участі територіальних громад — жителів сіл, селищ, міст в управлінні місцевими справами. Й хоча Основний Закон не конкретизує самих форм участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування, він залишає їх для врегулювання окремими законами.

Стаття 13 зазначеного Закону про місцеве самоврядування встановлює, що територіальна громада, по-перше, має право проводити громадські слухання;  по-друге, встановлюється, що ці слухання проходять у формі зустрічей членів територіальної громади з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування; по-третє, Закон надає право членам територіальної громади під час слухань заслуховувати звіти депутатів відповідних рад про їхню роботу в цілому або з якогось конкретного питання, а також порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до ві-Дання місцевого самоврядування.

Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування (п. З ст. 13 Закону). Цим ще раз підкреслюється те значення, яке відіграє територіальна громада у вирішенні важливих питань місцевого значення.

Слід зазначити, що Закон не визначає порядок організації, періодичність, терміни проведення громадських слухань, надаючи право регулювати ці питання територіальній громаді. Однак, закріплюючи в п. 2 ст. 13 Закону положення про те, що такі громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік, законодавець підкреслює важливість цієї форми безпосередньої участі територіальних громад в управлінні місцевими справами.

Представницький орган місцевого самоврядування, приймаючи статут територіальної громади села, селища, міста і передбачаючи в ньому таку форму безпосередньої участі територіальних громад в управлінні місцевими справами, як громадські слухання, має враховувати необхідність забезпечення відповідної регулярності таких слухань, тобто проведення їх через приблизно рівні відрізки часу, а також у найбільш зручний як для жителів, так і для депутатів та посадових осіб місцевого самоврядування час.

Таким чином, безпосереднє волевиявлення членів територіальної громади, пов'язане з їхнім вступом до сфери суспільно-політичного життя, можна класифікувати за декількома критеріями. По-перше, це самореалізація членами територіальної громади власних запитів, у тому числі самостійне прийняття ними публічно-владних рішень: а) нормативних; б) індивідуальних; в) організаційних (на місцевих виборах і референдумах). По-друге, це здійснення, реалізація членами територіальної громади своїх запитів (на загальних зборах громадян за місцем їхнього проживання, за допомогою місцевих ініціатив). По-третє, це участь територіальної громади у здійсненні органами місцевого самоврядування владно-управлінських функцій: а) участь в обговоренні проектів місцевих планів і програм, проектів нормативних актів, прийняття рішень про їх реалізацію; б) участь у здійсненні вже прийнятих планів, програм, актів; в) оцінка результатів діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, загального положення справ у рамках своєї громади, в окремих галузях місцевого життя (місцеві референдуми, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання). По-четверте, це контроль з боку членів територіальної громади за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування і депутатів (місцеві вибори, громадські слухання).

Тема V

Місцеві ради - представницькі органи в системі місцевого самоврядування України

1. Поняття представницьких органів місцевого самоврядування

Представницькими органами територіальних громад згідно з Конституцією та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», є відповідні місцеві ради.

Для з'ясування сутності цих органів доцільно визначити їх
роль і місце в системі місцевого самоврядування. Згадаємо ще раз визначення територіальної громади, яке містить Конституція України.

«Місцеве самоврядування, — зазначається у ч. 1 ст. 140, — є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Але ч. З ст. 140 вже зазначає, що питання місцевого значення вирішується як громадою, так і через органи самоврядування, тобто не самостійно колективом громади.

Оскільки Україна у 1997 р. ратифікувала Європейську Хартію про місцеве самоврядування доцільно проаналізувати, як вищезгадане визначення погоджується з основними вихідними положеннями Хартії, яка після ратифікації повинна бути імплемен-тована у внутрішнє законодавство України.

Стаття 3 Хартії так визначає поняття місцевого самоврядування: «Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи у межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення. 

Це право здійснюється радами або зборами, що складаються з членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування. Ради чи збори можуть мати підзвітні і виконавчі органи. Це положення не виключає звернення до зборів громадян, референдуму або будь-якої іншої форми прямої участі громадян там, де це допускається законом».

Отже, Хартія основним елементом місцевого самоврядування визнає органи, а не територіальні колективи. І це також цілком закономірно, адже вся історія існування самоврядування протягом  відміну від громади постійно, кваліфіковано і повинні нести відповідальність за свою діяльність, що не властиво територіальній громаді.

Слід підтримати думку тих авторів, які стверджують, що враховуючи кінцеві невизначеність, багатогранність та різноманітність згаданих питань, використовувати інститути безпосередньої демократії, властиві територіальним громадам, є не завжди доцільним, а у деяких випадках і неможливим. Саме цим і пояснюється необхідність обрання демократичним шляхом представницьких органів з визначеними повноваженнями, що у повній мірі відповідає положенням Європейської Хартії про місцеве    самоврядування.

Світовий досвід свідчить, що виборні органи є головними но
сіями самоврядних повноважень. Представницька демократія є
більш професійною, ніж безпосередня демократія і, відповідно до
ст. 5 Конституції України, саме ради, як виборні, а, отже, і пред
ставницькі органи, є органічним елементом системи народовлад
дя і виступають однією з форм участі громади в управлінні сусцільними і державними справами.

Основні ознаки рад як представницьких органів:

ради є колегіальними органами, які складаються з обраних
безпосередньо населенням на підставі виборів депутатів;

вони здобувають мандат довіри безпосередньо від населення в межах територіальної громади, яка є первинним суб'єктом
місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і пов
новаження. В цьому полягає легітимність відповідної ради;

—діяльність   ради   розповсюджується   на   всю   територію
громади;

ради відповідно до закону наділяються правом представля-і
ти інтереси територіальних громад;

ці органи приймають рішення від імені громад;

ради є органами загальної компетенції, до відання яких
відносяться всі питання, які вимагають нормативного регулю
вання;

представницькі органи займають провідне місце у системі
всіх органів місцевого самоврядування;

—вони виражають волю всього населення територіальної
громади, надаючи їй загальнообов'язкового характеру і здійс
нюючи таким чином місцеву владу;

—у своїй діяльності ради сполучають місцеві інтереси з дер
жавними.

Отже, представницькі органи місцевого самоврядування  ради — є колегіальними органами загальної компетенції, які складаються з обраних безпосередньо населенням відповідної територіальної громади депутатів, виражають їх волю, приймають від її імені рішення, що мають загальнообов'язковий характер, і які сполучають місцеві і загальнодержавні інтереси.

2. Система місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування

Система місцевих рад будується у повній відповідності з існуючим в Україні адміністративно-територіальним устроєм.

Адміністративно-територіальний устрій України — це обумовлена географічними, історичними, економічними, етнічними, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація Української держави з поділом її на складові частини — адміністративно-територіальні одиниці, відповідно до яких будується система державних органів і система місцевого самоврядування.

Згідно із Законом України «Про адміністративно-територіальний устрій України» систему адміністративного устрою складають адміністративні одиниці: області, райони, міста (районного, республіканського, обласного значення і міста, що мають спеціальний статус), райони в містах, селища і села.

Отже, адміністративно-територіальний поділ — необхідна умова організації представницької влади на місцях. Іншими словами, ради повинні бути «прив'язані» до певної адміністративно-територіальної одиниці.

Під адміністративно-територіальною одиницею розуміється частина території України, що є просторовою основою для організації та діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Таким чином, саме адміністративні одиниці є просторовою основою відповідних територіальних громад, а звідси, і їх представницьких органів — рад, які утворюються з метою зручності управління на місцях.

У свою чергу, за соціально-територіальними ознаками адміністративно-територіальні одиниці поділяються на населені пункти (села, селища, міста) та регіони (райони і області).

Такий поділ є підставою для виділення в системі представницьких органів місцевого самоврядування двох підсистем: базової та регіональної.

Для визначення елементів базової підсистеми потрібно з'ясувати сутність такої категорії, як населений пункт.

Згідно зі ст. 7 Закону «Про адміністративно-територіальний устрій України», населений пункт — це частина комплексно заселеної території, яка склалася внаслідок господарської та іншої соціальної діяльності, має сталий склад населення, власну назву, зареєстровану в порядку, що передбачений Законом.

Населені пункти поділяються на сільські та міські.

До категорії сільських населених пунктів належать села, до міських — селища і міста.

До базового рівня місцевого самоврядування згідно зі ст. 2 Закону про місцеве самоврядування та статтями 21 і 22 Закону про адміністративно-територіальний устрій відносяться також інші територіальні утворення — сільський, селищний округ; сільський, селищний та міський округ.

Таким чином, до категорії сільських населених пунктів як елементів базової підсистеми територіальної організації системи рад місцевого самоврядування відносяться села; сільські, селищні округи; сільські округи.

Села — це населені пункти зі сталим складом населення, переважна частина якого зайнята в сільському господарстві.

Сільський, селищний округ є адміністративно-територіальним утворенням, яке склалося у кількох сусідніх сіл, селищ і діє під юрисдикцією єдиної територіальної громади та відповідних органів місцевого самоврядування, в першу чергу, представницьких.

Сільський округ утворюється на основі добровільного об'єднання територіальних громад кількох сусідніх сіл в одну територіальну громаду з єдиним представницьким органом.

До категорії міських населених пунктів як елементів базової підсистеми територіальної організації системи представницьких органів місцевого самоврядування відносяться селища, міста, а також на підставі ст. 5 Закону про місцеве самоврядування в Україні, райони в місті.

На відміну від сіл, селища — це населені пункти, розташовані при промислових підприємствах, будовах, залізничних вузлах, гідротехнічних спорудах, підприємствах по виробництву і переробці сільськогосподарської продукції, та інші населені пункти, які мають комунальну і соціальну інфраструктуру та переважна частина населення яких зайнята у промисловому виробництві чи соціально-культурній сфері.

У свою чергу міста поділяються на такі види: міста районного значення; міста республіканського (Автономної Республіки Крим) значення; міста обласного значення; міста, що мають спеціальний статус відповідно до Конституції України (Київ та Севастополь), райони в містах та міські округи.

Спеціальною ознакою міст є не лише те, що вони виступають територіальною основою для формування представницьких органів місцевого самоврядування, а й те, що Законом про адміністративно-територіальний устрій України визначається кількість населення, яка мешкає в перелічених містах (статті 10—11).

Це є підставою для подальшого визначення кількісного складу рад місцевого самоврядування в Законі України «Про вибори Депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 14 січня 1998 року.

Так, до категорії міст районного значення відносяться міста, на території яких розташовані промислові підприємства, комунальне господарство, житловий фонд, мережа соціально-культурних закладів і підприємств з кількістю населення понад 10 тисяч жителів, переважна частина якого зайнята в промисловості чи соціально-культурній сфері.

До категорії міст республіканського (Автономної Республіки Крим) значення відносяться міста з кількістю населення понад 50 тисяч жителів, які є економічними і культурними центрами, мають розвинуту промисловість, комунальне господарство, значний житловий фонд.

Такі ж вимоги ставляться і до категорії міст обласного значення. Однак треба зазначити, що із загальних вимог до згаданих міст є винятки. Зокрема, до категорії міст республіканського (Автономної Республіки Крим), а також до міст обласного значення можуть бути віднесені населені пункти з кількістю населення менше 50 тисяч жителів, якщо вони мають важливе промислове, соціально-культурне, історичне, оборонне значення, перспективу економічного розвитку, або населені пункти, які включені до курортних зон і на територіях яких розташовані санаторії, стаціонарні лікувальні та оздоровчі заклади, туристичні бази, інші заклади відпочинку.

До категорії міст, що мають спеціальний статус, відносяться міста Київ та Севастополь, чисельність населення яких перевищує 1 мільйон жителів.

До категорії міст Закон про адміністративно-територіальний устрій України відносить також міський округ, який має свою специфіку.

Міський округ — це адміністративно-територіальне утворення, яке сформувалося внаслідок об'єднання міста з навколишніми селами, селищами чи іншими містами зі збереженням їх статусу як самостійних адміністративно-територіальних одиниць та їх органів місцевого самоврядування з метою ефективнішого соціально-економічного та культурного розвитку цих населених пунктів. Особливостями статусу місцевого округу є те, що, по-перше, він перебуває під юрисдикцією міської ради, яка обирається виборцями міського округу та представляє спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ і міст, що входять до її складу, в межах повноважень, делегованих їй відповідними радами.

По-друге, міська рада округу одночасно є представницьким органом місцевого самоврядування територіальної громади центру міського округу.

До базового рівня місцевого самоврядування відносяться також райони в містах.

Закон про адміністративно-територіальний устрій України (ст. 16), а також Закон про місцеве самоврядування в Україні (ст. 5) передбачають, що у містах з кількістю населення не менш як 300 тисяч жителів можуть утворюватись адміністративно-територіальні одиниці — райони у місті. Закон про місцеве самоврядування в Україні уточнює це положення.

Згідно з п. 2 ст. 5 цього Закону, у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до Закону можуть утворюватися районні в місті ради.

Проте, на відміну від вищеперелічених категорій сіл, селищ,
міст та інших територіальних утворень, в яких, згідно з Законом
про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, мі
ських голів, голови ради обираються окремо від депутатів пред
ставницьких органів, райони в містах ради обирають голову ра
ди, який одночасно є і головою виконавчого комітету.

Отже, до базового рівня місцевого самоврядування як територіальної основи підсистеми загальної системи місцевих рад відносяться: села; селища; сільські; сільські, селищні; селищні округи; міста (районного, республіканського (Автономна Республіка Крим), обласного значення, міста, що мають спеціальний статус відповідно до Конституції України (Київ та Севастополь),    райони в міста та міські округи.

У системі місцевих рад виділяється окрема підсистема — обласних та районних рад, територіальною базою яких є регіональний рівень системи місцевого самоврядування, до якого відносяться області і райони.

Область є адміністративно-територіальною одиницею, яка; утворилася в межах території України та характеризується певними історичними, економічними, екологічними, географічними та демографічними особливостями, складається з районів та міст обласного значення.

Район — це частина території області переважно з агропромисловим характером економіки, транспортною, інформаційною та іншою соціальною інфраструктурою, спрямованою на забезпечення зв'язків між населеними пунктами, що знаходяться на його території.

Райони складаються з сіл, селищ, міст районного значення.

Проте наявність базового та регіонального рівнів не передбачає підпорядкованості між ними та не ставить питання визначення первинності чи вторинності у системі представницьких органів місцевого самоврядування, оскільки первинним суб'єктом місцевого самоврядування є територіальна громада.

3. Правовий статус представницьких органів місцевого самоврядування України

Правовий статус представницьких органів місцевого самоврядування — це сукупність їх прав і обов'язків, які визначаються Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», іншими законами та нормативно-правовими актами. 

Конституція України та Закон про місцеве самоврядування в Україні виходить з принципу самостійності місцевого самоврядування.

Самостійність, як знакова ознака будь-якого самоврядування, в тому числі й місцевого, не переноситься автоматично на представницький орган, який утворюється територіальною громадою, не перетворює його на своєрідного диктатора, оскільки він співпрацює з органами державної влади, особливо на регіональному рівні системи представницьких органів місцевого самоврядування.

Крім того, самостійність місцевого самоврядування теж не є абсолютною, оскільки його повноваження можуть здійснюватися як територіальною громадою безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування, в першу чергу, через представницькі (п. 2 ст. 2 Закону). Однак представницький орган не є своєрідним «органом в органі», тобто не входить як структурна частина до іншого органу, як це властиво виконавчому комітету, постійним комісіям ради тощо. Він не є і частиною горезвісної «вертикалі» побудови рад радянського періоду і тому не підпорядкований будь-якому вищестоящому органу державної влади. Представницьким органам притаманна підпорядкованість лише по горизонталі територіальній громаді, яка і формує ці органи.

Підставою ефективного розподілу праці між громадою і радами є компетенція. Ради наділяються законом притаманною лише їм власною компетенцією; вони вправі самостійно здійснювати цю компетенцію, а також нести відповідальність за її реалізацію. Аналіз компетенції рад дозволяє зробити висновок про те, що саме на них покладається основний обсяг самоврядних повноважень.

Цей висновок підтверджується тим, що представницький орган місцевого самоврядування має право вирішувати будь-яке питання, віднесене до повноважень інших органів місцевого самоврядування, крім тих питань, які є предметом виключно місцевого референдуму. Тобто рада як представницький орган територіальної громади може в принципі вирішувати будь-яке питання, віднесене до повноважень органів місцевого самоврядування. В той же час територіальна громада правомочна вирішувати будь-яке питання, віднесене до відання місцевого самоврядування в цілому. Згідно з п. З ст. 10 Закону про місцеве самоврядування в Україні, представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених законами.

На нашу думку, є обгрунтованим висновок вчених про те, що розподіл, про який йдеться в п. З згаданої статті Закону, не означає поділу влади у системі місцевого самоврядування. Доповнимо це положення тим, що взагалі принцип розподілу влади, проголошений у ст. 6 Конституції України в системі органів місцевого самоврядування не діє.

Так, ради виконують представницькі функції відповідно до статей 25, 26, 43, 44 Закону; виконавчі органи здійснюють виконавчі функції відповідно до статей 27—41 Закону; сільський, селищний, міський голова як головна посадова особа територіальної громади, обирається для здійснення повноважень, передбачених статтями 12 та 42 Закону.

При цьому Закон закріплює принцип верховенства рад стосовно виконавчих органів, за яким ради мають підзвітні виконавчі органи (ст. 11 Закону).

Закон про місцеве самоврядування в Україні не розглядає питання про структурну побудову представницьких органів місцевого самоврядування, і навряд чи в цьому є потреба. Адже в Конституції України і цьому Законі закріплено право населення самостійно визначати систему органів місцевого самоврядування, в тому числі і представницьких.

Тому питання про структурний устрій представницьких органів доцільно вирішувати в статутах територіальних громад, правових документах, які регулюють організацію місцевого самоврядування (регламентах, положеннях тощо).

Ради, як виборні органи, не можуть призначатися «зверху», їх склад не повинен погоджуватися з державними владними структурами.

У найбільшій мірі правовий статус представницьких органів місцевого самоврядування виявляється у закріпленому в законі переліку питань виключного відання рад, тобто таких питань, які вправі вирішувати тільки представницькі органи самоврядування і ніякі інші. Саме це гарантує провідну роль представницьких органів у всій системі органів місцевого самоврядування.

Правовий статус представницького органу місцевого самовря
дування в Україні (ради) полягає в тому, що цей виборний орган
територіальної громади є одним з основних елементів системи
місцевого самоврядування, який має власну, визначену ним струк
туру і який відносно самостійно здійснює надані йому законом
повноваження, на підставі функціонального розмежування їх між \
територіальною громадою і органами, які він утворює.

4. Порядок формування представницьких органів місцевого самоврядування

Відповідно до ст. 10 Закону про місцеве самоврядування в Україні порядок формування та організація діяльності рад регламентуються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад. Окремо ж порядок формування представницьких органів місцевого самоврядування визначається у ст. 45 зазначеного Закону.

На підставі п.п. 1 і 2 цієї статті сільські, селищні, міські, районні у містах (у разі їх створення), районні, обласні ради скла- 1 даються з депутатів, які обираються населенням відповідної території на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Порядок організації і проведення виборів депутатів визначається Законом України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 14 січня 1998 р.

Вибори депутатів місцевих рад є вільними і відбуваються на основі гарантованого Конституцією України і зазначеним законом загального, рівного і прямого виборного права шляхом таємного голосування.

Виборний процес здійснюється на засадах вільного і рівноправного висування кандидатів, рівності можливостей для всіх кандидатів у проведенні виборчої кампанії; неупередженості до кандидатів з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів; контролю за джерелами фінансування та витратами на виборчу кампанію; гласності і відкритості виборчої кампанії; свободи агітації. Участь громадян у виборах до органів місцевого самоврядування є добровільною. Вважається, що виборці, які не взяли участі у голосуванні, підтримують результати волевиявлення тих виборців, які взяли участь у виборах.

Участь у місцевих виборах є особистою справою кожного громадянина України. Нікого не можна примусити до участі чи неучасті у місцевих виборах.

Право голосу на місцевих виборах мають громадяни України, яким на день проведення виборів виповнилося 18 років і які проживають на території відповідних сіл, селищ, міст, районів у містах.

Не мають права голосу на місцевих виборах громадяни, яких визнано судом недієздатними.

Недієздатним визнається громадянин, який внаслідок душевної хвороби або недоумства, згідно зі ст. 16 Цивільного кодексу України, не може розуміти значення своїх дій або керувати ними. Порядок розгляду справ щодо визнання судом громадянина недієздатним визначають статті 256—260 Цивільно-процесуального кодексу України.

Згідно з виборчим законом депутатом сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, сільським, селищним, міським головою може бути обраний громадянин України, який має право голосу і якому на день виборів виповнилося 18 років.

Закон передбачає, що громадянин України одночасно може балотуватися кандидатом у депутати лише однієї ради або кандидатом на посаду відповідно сільського, селищного, міського голови. Він може бути депутатом лише однієї ради.

Одночасно депутатом сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, а також сільським, селищним, міським головою не може бути обраний громадянин України, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята у встановленому законом порядку.

Особи, які займають посади, що відповідно до закону є несумісними зі статусом депутата ради, сільського, селищного, міського голови, зобов'язані в разі їх обрання залишити цю посаду (припинити діяльність) та у передбачених законом випадках припинити будь-яку підприємницьку діяльність (принцип несумісності посад).

Виборчий закон визначає види місцевих виборів, строки і порядок їх проведення.

Згідно зі ст. 9 цього Закону вибори депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів можуть бути черговими, позачерговими, повторними, замість тих депутатів і голів, які вибули, а також у разі утворення нової адміністративно-територіальної одиниці.

Рішення про проведення чергових і позачергових виборів депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів приймає Верховна Рада України.

Рішення про проведення повторних виборів депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів приймає відповідна територіальна виборча комісія.

Рішення про проведення виборів депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів замість тих, які вибули, приймають відповідні ради.

Рішення про проведення виборів депутатів місцевої ради, сільського, селищного, міського голови у разі утворення нової адміністративно-територіальної одиниці приймається відповідно до ст. 55 виборчого Закону.

Згідно зі ст. 10 Закону чергові вибори депутатів місцевих рад, а також сільських, селищних, міських голів проводяться на території України одночасно і призначаються не пізніше як за 90 днів до закінчення строку повноважень депутатів місцевих рад поточного скликання, сільських, селищних, міських голів.

Позачергові вибори відповідно депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів призначаються не пізніше як за 90 днів до дня виборів.

Повторні вибори, вибори депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів замість тих, які вибули, а також у разі утворення нової адміністративно-територіальної одиниці призначаються у строки, передбачені цим Законом.

Рішення про призначення виборів доводиться до відома населення органом, який їх призначив, через засоби масової інформації або в інший спосіб не пізніш як на третій день після його прийняття.

При цьому Закон окремо визначає особливості виборів депутатів рад базового, регіонального рівнів та їх голів. Зокрема, вибори депутатів сільської, селищної, міської, районної у місті ради проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по одномандатних виборчих округах, на які поділяється вся територія відповідно села, селища, міста, району в місті.

Вибори депутатів районної ради проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по багатомандатних виборчих округах, межі яких співпадають з межами відповідних сіл, селищ, міст районного значення, які є адміністративно-територіальними одиницями, що входять до складу цього району.

Вибори депутатів обласної ради проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по багатомандатних виборчих округах, межі яких співпадають відповідно з межами районів та міст обласного значення, що входять до складу цієї області.

Відповідно до п. З ст. 45 Закону про місцеве самоврядування в Україні та ст. 5 виборчого Закону рішення про загальний склад (кількість депутатських мандатів) місцевої ради, що має обиратися, приймається відповідною радою поточного скликання не пізніше ніж за 75 днів до дня виборів.

У разі коли рада поточного скликання у встановлений строк не визначаться щодо загального складу ради, яка має обиратися, загальний склад відповідної ради дорівнює мінімальній межі, встановленій виборчим Законом.

Загальний склад сільської, селищної, міської, районної у місті ради має становити в адміністративно-територіальних одиницях з чисельністю населення: до 3 тисяч — від 15 до 25 депутатів; до 5 тисяч — від 20 до ЗО депутатів; до 20 тисяч — від 25 до 35 депутатів; до 50 тисяч — від ЗО до 45 депутатів.

Згідно з визначеною системою представницьких органів місцевого самоврядування в залежності від зазначеної кількості депутатів формуються сільські, селищні та міські ради районного значення.

Закон передбачає, що при наявності населення у кількості до 100 тисяч обирається від 35 до 50 депутатів; до 250 тисяч — від 40 до 60 депутатів; до 500 тисяч — від 50 до 75 депутатів.

Залежно від цієї кількості можуть обиратися депутати до ради міст обласного і республіканського значення (в Автономній республіці Крим), а також районних в місті рад.

Якщо кількість населення складає 1 мільйон, обирають від 60 до 90 депутатів; понад 1 мільйон — від 75 до 120 депутатів, такий кількісний склад депутатів є основою для формування рад міст зі спеціальним статусом — Києва та Севастополя та обласних рад.

Як вже зазначалося, якщо рада не визначилася щодо свого загального складу в термін, встановлений Законом, загальний склад відповідної ради, що обирається, має відповідати мінімальному рівню, встановленому Законом.

Свої особливості має порядок формування районних та обласних Рад, основою якого є обрання депутатів до цих представницьких органів на підставі суворо визначеної кількості від територіальних громад при виборах до районних рад і також від районів та міст обласного значення при виборах депутатів до обласних рад.

Відповідно до п. 4 ст. 5 виборчого Закону загальний склад районної ради визначається з урахуванням кількості територіальних громад адміністративно-територіальних одиниць, що входять до складу району. Територіальні громади в межах району повинні мати в районній раді рівну кількість депутатських мандатів. При цьому у разі наявності у районі до 10 (включно) територіальних громад кожна з них має бути представлена в районній раді не менш ніж 4 депутатами, від 11 до 30 (включно) — З депутатами, понад 30 — 2 депутатами. Загальний склад районної ради не повинен перевищувати 120 депутатів.

На підставі ст. 5 Закону загальний склад обласної ради визначається з урахуванням кількості районів, міст обласного значення, що входять до складу області. Райони, міста обласного значення повинні мати в обласній раді рівну кількість депутатських мандатів. При цьому у разі наявності в області до 15 (включно) районів, міст обласного значення кожний район, місто обласного значення мають бути представлені в обласній раді не менш як 4 депутатами, від 16 до 30 (включно) — 3 депутатами, понад 30 — 2 депутатами. При цьому загальний склад обласної ради не повинен перевищувати 200 депутатів.

Для проведення виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів відповідними територіальними виборчими комісіями утворюються виборчі округи.

При утворенні виборчих округів територіальні виборчі комісії керуються рішеннями відповідних рад про загальний склад цих рад.

Мажоритарні одномандатні виборчі округи для виборів депутатів сільських, селищних, міських, районних у містах рад утворюються з урахуванням Закону при додержанні приблизно рівної кількості виборців у розрахунку на один виборчий округ.

Мажоритарні багатомандатні виборчі округи для виборів депутатів районних, обласних рад утворюються з додержанням вимог, передбачених виборчим Законом (ст. 4).

Для організації та проведення місцевих виборів утворюються також виборчі комісії — сільські, селищні, міські, районні у містах, районні, обласні (територіальні) виборчі комісії; окружні виборчі комісії; дільничні виборчі комісії.

Для проведення голосування і підрахунку голосів під час місцевих виборів територія сіл, селищ, міст, районів у містах поділяється на виборчі дільниці, які утворюються сільською, селищною, міською, районною у місті радою або її виконавчим комітетом.

Виборчі дільниці утворюються не пізніше як за 55 днів до дня виборів з кількістю від 20 до 3000 виборців, а у виняткових випадках — з меншою або більшою кількістю виборців.

Наступними стадіями виборчого процесу відповідно до Закону є: складання списків виборців, що належить до компетенції відповідних виконавчих комітетів; висування кандидатів у депутати; виборча кампанія, агітація і пропаганда за кандидатів в депутати; фінансове забезпечення виборчої кампанії; голосування; підбиття результатів голосування.

На підставі результатів голосування обраними по багатомандатному виборчому округу вважаються ті кандидати, які на виборах одержали більшу, порівняно з іншими кандидатами, кількість  голосів виборців, які  взяли участь у голосуванні.  При цьому загальна кількість обраних кандидатів не може перевищувати кількість встановлених депутатських мандатів по даному виборчому округу.

У разі коли два або більше кандидатів набрали найбільшу і водночас однакову кількість голосів виборців, окружна (територіальна) виборча комісія приймає рішення про проведення повторного голосування по цих кандидатурах, яке проводиться не пізніше як у двотижневий строк після дня виборів.

Дострокове припинення повноважень депутата представницького органу є підставою для того, щоб відповідна місцева рада не пізніш як через місяць з моменту вибуття депутата прийняла рішення про вибори нового депутата. Такий депутат обирається на строк до набуття повноваження депутатами, обраними на наступних чергових місцевих виборах.

У разі вибуття депутата менш як за шість місяців до закінчення строку повноваження відповідної ради вибори депутата замість того, який вибув, за рішенням відповідної ради можуть не проводитись.

Відповідно до ст. 50 Закону України «Про внесення змін до Закону «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» у разі проведення позачергових, повторних виборів, виборів замість депутатів місцевих рад, які вибули, виборів у разі утворення нової адміністративно-територіальної одиниці, а також інших виборів у термін, який не співпадає з терміном проведення загальних чергових виборів, депутати обираються на строк до набуття повноважень депутатами, обраними на наступних чергових виборах.

Рада вважається правомочною за умови обрання не менше двох третин депутатів від загального складу ради.

Згідно із виборчим Законом (ст. 47) окружна (територіальна) виборча комісія може визнати вибори недійсними, якщо в ході їх проведення або під час підрахунку голосів допущено порушення Закону, яке вплинуло на результати виборів. В такому разі за пропозицією окружної комісії відповідна виборча комісія призначає повторне голосування на тих виборчих дільницях, де вибори було визнано недійсними.

Визнання виборів недійсними може призвести до того, що у  відповідну місцеву раду буде обрано меншу кількість депутатів, І ніж та, що визначена представницьким органом.

Якщо до ради обрано менше двох третин її складу, до обрання необхідної кількості депутатів продовжує здійснювати повноваження рада попереднього скликання.

У разі дострокового припинення повноважень деяких депутатів, внаслідок чого до складу ради входить менше двох третин депутатів, до обрання необхідної кількості депутатів така рада вважається правомочною за наявності більше половини депутатів від загального складу ради.

Строк повноважень рад — чотири роки. Строк повноважень місцевих рад може бути припинений достроково.

Відповідно до ст. 78 Закону про місцеве самоврядування в Україні, підставами для дострокового припинення повноважень є: прийняття радою рішень з порушенням Конституції України, Закону про місцеве самоврядування та інших законів, прав і свобод громадян, ігнорування при цьому вимог компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом. Достроково припиняються повноваження ради також у випадку, якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки, встановлені Законом, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання.

Згадані підстави стосуються як рад базового, так і рад регіонального рівня.

Відповідно до статей 19 та 140 Конституції, ст. 2 Закону про місцеве самоврядування в Україні, органи та посадові особи місцевого самоврядування повинні під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Тому рішення місцевих рад повинні відповідати Конституції та законам України. Прийняття місцевими радами рішень з перевищенням їх повноважень, з порушенням встановленої процедури є підставою дострокового припинення їх повноважень.

Прийняття місцевими радами рішень з порушенням прав і свобод громадян, в результаті чого обмежуються права людини, створюються перешкоди для їх здійснення, на особу покладаються обов'язки, не передбачені законодавством, або громадянин незаконно притягається до якогось виду відповідальності, також може бути підставою для дострокового припинення повноважень ради.

Суб'єктами порушення питання щодо дострокового припинення повноважень місцевої ради, згідно з п.п. 2—4 ст. 78 Закону про місцеве самоврядуванні в Україні є територіальна громада, рада, її голова та Верховна Рада України.

Так, територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів чи посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень, у разі ігнорування сільською, селищною, міською, районною у місті радою інтересів територіальних громад. В останньому випадку територіальна громада може висловити недовіру сільській, селищній, міській, районній у місті раді на місцевому референдумі.

Місцевий референдум про дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної у місті ради призначається як на пропозицію голови цих рад, так і на вимогу не менш як 1/10 частини громадян, що проживають на відповідній території і мають право голосу.

За наявності підстав, передбачених ч. 1 ст. 78 Закону про місцеве самоврядування в Україні, рішення суду про визнання актів ради незаконними, висновків відповідного комітету Верховної Ради України остання може призначити позачергові вибори сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради. Питання про призначення Парламентом України позачергових виборів сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради може порушуватись перед Верховною Радою України сільським, селищним, міським головою, головою обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації.

Прийняття місцевою радою рішення з порушенням Конституції України, Закону про місцеве самоврядування в Україні та інших законів, прав і свобод громадян є підставою дострокового припинення повноважень ради за умови, що рада не привела таке рішення у відповідність із законом на вимогу компетентних органів.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не визначає органи, які мають право вимагати від місцевих рад привести рішення у відповідність із законом. Це питання регулюється іншими чинними законами України.

Згідно із Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» від 23 грудня 1997 р. Уповноважений Верховної ради України з прав людини має право вносити подання до органів місцевого самоврядування для вжиття відповідних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина (ст. 15 Закону).

Нагляд за відповідністю актів органів місцевого самоврядування вимогам Конституції України та чинним законам здійснює також прокуратура (ст. 19 Закону України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 р.). Прокурор має право вносити протест на рішення місцевих рад про скасування акта або приведення його у відповідність із законом. Однак, згідно з розділом 15 п. 9 Конституції України прокуратура здійснюватиме нагляд за додержанням і застосуванням законів місцевими радами тільки до введення в дію законів, що мають регулювати діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів.

Комітети Верховної Ради України здійснюють контроль за відповідністю підзаконних актів Конституції та законам України, їхні рекомендації підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Про результати розгляду та вжиті заходи місцеві ради повинні повідомити комітети у встановлений ними строк (статті 5, 8 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» від 4 квітня 1995 р. зі змінами від 14 липня 1998 р.).

Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян (ст. 25 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р.)1.

Дострокове припинення повноважень ради тягне за собою конституційно-правову відповідальність місцевих рад, яка застосовується державою чи територіальною громадою до місцевих рад, а також адміністративно-правові, цивільно-правові та інші види відповідальності.

5. Функції і компетенція представницьких органів місцевого самоврядування

Конституція України, Закон про місцеве самоврядування та інші закони наділяють місцеві ради повноваженнями — правами й обов'язками, які випливають з завдань і функцій місцевого самоврядування на відповідній території.

В функціях представницьких органів місцевих рад найбільш повно розкривається соціальне призначення місцевого самоврядування. Як важливий елемент правового статусу представницьких органів місцевих рад функції обумовлюють конкретно-предметну визначеність цих основних органів в системі самоврядування. Вони є своєрідною основою, з якої випливають повноваження, форми і методи діяльності рад.

Однак функції не можна ототожнювати з цілями, завданнями, повноваженнями представницьких органів.

Функції — це основні сторони соціального призначення представницьких органів місцевого самоврядування в Україні, які втілюються в конкретні напрями і види діяльності рад щодо здійснення завдань, визначених Конституцією України, Законом про місцеве самоврядування, іншими законами і нормативними актами.

Законодавство наділяє місцеві ради функціями керівництва, забезпечення, організації, контролю тощо. Закріплюючи функції як реальні правові важелі, Закон про місцеве самоврядування створює тим самим необхідні юридичні передумови для їх здійснення. Поряд з правовими нормами з цією метою використовуються й інші засоби.

Одним з таких засобів є повноваження рад, тобто їх права і обов'язки в конкретних сферах місцевого, господарського, соціального, культурного будівництва. Тобто повноваження об'єктивно співвідносяться з основними функціями рад.

Будучи вторинними, похідними від функцій, повноваження, і безумовно, не вичерпують всіх можливих шляхів реалізації останніх, адже для здійснення передбачених функцій існують також неправові засоби. Зокрема, в механізмі реалізації функцій радами використовуються певні форми і методи організації їх роботи: планування, контроль тощо.

Реалізація функцій місцевими представницькими органами забезпечується не лише організаційно-правовими, а й матеріальними та фінансовими засобами.

Всі функції рад у сукупності створюють складну динамічну систему, яка виражає найхарактерніші риси рад.

Складність класифікації функцій пов'язана з різноманітністю сфер застосування кожної з них, специфікою форм і методів їх реалізації. Досить важко знайти єдиний критерій класифікації функцій, оскільки вони повинні охоплювати всі сторони і напрями діяльності представницьких органів місцевого самоврядування.

Існують також відмінності в функціях рад базового і регіонального рівнів.

Критеріями класифікації функцій представницьких органів місцевого самоврядування можуть бути правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність в межах повноважень, визначених Законом про місцеве самоврядування та іншими законами; територіальні межі здійснення повноважень рад; конкретні сфери діяльності місцевого самоврядування; завдання, які вирішують ці органи, на певному етапі діяльності рад; способи випливу цих органів на певні об'єкти тощо.

Функції представницьких органів місцевого самоврядування: в основному тотожні з функціями територіальних громад.

До функцій представницьких органів належать, зокрема, такі:

  1.  політична функція — допомога з боку представницьких органів щодо формування шляхом виборів рад відповідного рівня, в
    участі населення у всеукраїнських і місцевих референдумах тощо;
  2.  економічна функція — вирішення радами економічних питань місцевого значення;
  3.  соціальна і культурна функції, до яких відносяться прийняття і реалізація відповідними радами програм соціального і
    культурного значення, управління закладами соціально-культурного призначення, вирішення соціальних і культурних питань на
    території відповідної ради;
  4.  екологічна функція представницьких органів — прийняття
    відповідних   програм   охорони   навколишнього   середовища  та
    участь у підготовці загальнодержавних і регіональних програм;
  5.  представницька функція — управління державними і громадськими справами, що здійснюється відповідними радами, на
    підставі їх повноважень;
  6.  нормотворча функція — прийняття, зміна та скасування
    нормативно-правових актів;
  7.  фінансово-бюджетна функція — прийняття і здійснення
    контролю за відповідними місцевими бюджетами;
  8.  контрольна функція передбачає контроль з боку відповідних рад за діяльністю органів посадових осіб, установ і організацій, розташованих на території ради, захист інтересів, прав і свобод населення;
  9.  матеріально-технічна функція здійснюється у сфері управління об'єктами комунальної власності, інфраструктури сіл,
    селищ, міст.

Предметним відображенням функцій є повноваження місцевого самоврядування.

Термін «повноваження» звичайно визначається як офіційно надане кому-небудь право певної діяльності, ведення справ.

Юридична наука використовує цей термін для характеристики прав і обов'язків певних органів, посадових осіб. Він в рівній мірі охоплює і права, і обов'язки.

Повноваження місцевого самоврядування — це закріплені нормами муніципального права за населенням (територіальними громадами), виборними та іншими органами місцевого самоврядування, посадовими особами права і обов'язки, необхідні для здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування на своїй території.

В Законі про місцеве самоврядування поряд з терміном «повноваження» використовується й іншій термін — «компетенція» (зокрема, статті 15, 26). На жаль, в Законі не визначаються від-мінні риси цих двох категорій.

Між тим, компетенція органу місцевого самоврядування е складною правовою категорією, структура якої складається не лише з прав і обов'язків, а й предметів відання, які е першим елементом компетенції.

Під предметом відання місцевого самоврядування розуміються сфери місцевого життя, в межах яких діє передбачений законом, а, отже, і юридична компетентний в них орган.

Кожний орган місцевого самоврядування повинен мати своє власне поле діяльності. Тому правове регулювання компетенції цього органу представляє перш за все, визначення тієї сфери місцевого життя, в якій діє цей орган самоврядування.

Отже, предмет відання, як структурний елемент загального
поняття «компетенція», є способом юридичного зазначення тих
сфер місцевого життя, які визначаються в якості предмету власних дій органу місцевого самоврядування. .

Другий елемент компетенції — права і обов'язки — є основним, головним її змістом. Свої завдання і функції органи місцевого самоврядування реалізують шляхом здійснення належних їм прав і обов'язків.

Права і обов'язки органів місцевого самоврядування тісно  взаємопов'язані з предметами їх відання: якщо на підставі визначення предметів відання орган отримує відповідь на питання, в яких саме сферах місцевого життя він в принципі є компетентним, то права і обов'язки характеризують межі можливостей органу в тій чи іншій сфері місцевих відносин.

Орієнтовний перелік повноважень територіальної громади та утворюваних нею органів в цілому передбачає п. 1 ст. 143 Конституції України.

В частині другій цієї статті міститься перелік повноважень, які належать лише представницьким органам регіонального рівня — обласним та районним радам.

У ч. З ст. 143 статті Основного Закону визначаються у загальному вигляді повноваження органів державної виконавчої влади, які делегуються органам місцевого самоврядування. Цим у певній мірі порушується принцип самостійності місцевого самоврядування, оскільки, відповідно до ч. 4 згаданої статті, органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

Подальший розподіл загальновизначених у Конституції повноважень територіальної громади та її органів, в тому числі і представницьких, здійснюється Законом про місцеве самоврядування в Україні, який на підставі Основного Закону поділяє ці права й обов'язки між суб'єктами їх здійснення: базового рівня — радами (ст. 25 Закону), їх виконавчими органами (статті 27—41), сільським, селищним, міським головою (ст. 42) та регіонального рівня — районними і обласними радами (ст. 43 Закону).

Окрему групу становлять повноваження районних і обласних рад, делеговані відповідним місцевим державним адміністраціям (ст. 44).

Щодо повноважень представницьких органів місцевого самоврядування, то відповідно до статей 25 і 26 Закону виділяють два види повноважень представницьких органів місцевого самоврядування: загальні та виключні права й обов'язки.

На підставі ст. 25 цього Закону сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та іншими законами до їх відання.

Поряд з загальними, у ст. 26 Закону закріплюються і виключні повноваження цих органів, питання яких вирішуються цими радами лише на їх пленарних засіданнях.

Щодо районних і обласних рад, то Закон закріплює лише перелік питань, які вирішуються цими радами виключно на сесіях.

Виключні повноваження рад місцевого самоврядування досить сталі — їх не можна змінити довільно.

Загальні повноваження більш рухомі, але обмежені повноваженнями, які вирішуються лише на пленарних засіданнях рад.

Так, голови згаданих органів, крім здійснення наданих їм Законом повноважень можуть здійснювати інші повноваження місцевого самоврядування, визначені Законом про місцеве самоврядування та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені останньою до відома її виконавчих органів.

Стаття 26 Закону про місцеве самоврядування в Україні закріплює питання, які вирішуються радами базового рівня виключно на пленарних засіданнях, що є основною організаційно-правовою формою діяльності рад.

Розгляд цих питань саме на пленарних засіданнях передбачає:

що в залежності від важливості ці питання виділені законодавцем як такі, що можуть вирішуватися лише провідним, головним представницьким органом в системі органів місцевого самоврядування;

що ці питання розглядають колегіальне обраними представниками територіальної громади — депутатами;

що розгляд саме цих питань здійснюється радою на підставі принципу розподілу повноважень між органами місцевого
самоврядування у порядку і межах, визначених законом про місцеві самоврядування та іншими законами;

що ніякі інші органи та посадові особи місцевого самоврядування не мають права приймати рішення з питань, віднесених
до виключних повноважень рад базового рівня;

у свою чергу ці ради не мають права передавати вирішення
цих питань іншим органам і посадовим особам самоврядування.

Виключні  повноваження  базового рівня  в залежності  від предмету відання, за своїм змістом можна поділити на такі групи:

1) повноваження, пов'язані з реалізацією населенням форм волевиявлення та визначення статур органів самоорганізації населення та добровільних об'єднань органів самоврядування:

-  прийняття рішення про проведення місцевого референдуму; прийняття відповідно до законодавства рішень щодо організації проведення референдумів та виборів органів державної влади, місцевого самоврядування та сільського, селищного, міського голови; прийняття рішень про наділення органів самоорганізації населення окремими власними повноваженнями органів місцевого самоврядування, а також про передачу коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення; прийняття рішень про об'єднання в асоціації або вступ до асоціацій, інших форм добровільних об'єднань органі місцевого самоврядування та про вихід з них;

2) повноваження, які випливають з контрольної функції ради:  

  -заслуховування звіту сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради; прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові; заслуховуван-ля звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує; заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді, виконання ними доручень ради; розгляд запитів депутатів, прийняття рішень по запитах; прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень депутата ради в порядку, встановленому законом; скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятими у межах її повноважень; прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом;

3) повноваження, пов'язані з організацією роботи ради та
утворюваних нею органів:

- визначення відповідно до закону кількісного складу ради; затвердження регламенту ради; утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій; утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; обрання за пропозицією сільського, селищного, міського голови на посаду та звільнення з посади секретаря ради; затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання; утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради; затвердження плану роботи ради та заслуховування звіту про його виконання; заснування засобів масової інформації відповідної ради, призначення і звільнення їх керівників; вирішення відповідно до закону питання про мову (мови), якою користується У своїй роботі рада, її виконавчий орган та яка використовується в офіційних оголошеннях; прийняття рішення про дострокове припинення повноважень органів територіальної самоорганізації населення у випадках, передбачених законом; затвердження договорів, укладених сільським, селищним, міським головою від імені ради, з питань, віднесених до її виключної компетенції;

4) повноваження в галузі планування та в бюджетно-фінансовій сфері:

- затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування; затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом; утворення позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів, затвердження положень про ці кошти; затвердження звітів про використання зазначених коштів; прийняття рішень щодо випуску місцевих позик; прийняття рішень щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів та джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету; прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах; встановлення для підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності  відповідних  територіальних  громад,  розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету;

5) повноваження в галузі управління комунальною власністю:

-  прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають  приватизації;  визначення доцільності,  порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності;  вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об'єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепро-філювання   підприємств,   установ   та   організацій   комунальної власності відповідної територіальної громади; прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення; створення у разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб'єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій, визначення повноважень цих органів (служб); вирішення відповідно до законодавства питань про створення підприємствами комунальної власності спільних підприємств, у тому числі з іноземними інвестиціями;

6) повноваження в галузі охорони природи, використання землі, інших природних ресурсів:

- вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин; затвердження відповідно до закону ставок земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, що є у власності відповідних територіальних громад; вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значен-НЯІ а також про скасування такого дозволу; прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що мають еколо-гічну( історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом; надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об'єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами включає відповідну територію;

7) повноваження у сфері благоустрою та забудови населених пунктів:

- затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації; встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність; прийняття у межах, визначених законом, рішень з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність; прийняття рішень, пов'язаних із створенням спеціальних вільних та інших зон, змінами в статусі цих зон, внесення до відповідних органів пропозицій з цих питань; надання згоди на створення таких зон за ініціативою Президента України або Кабінету Міністрів України;

8) повноваження у сфері соціального захисту населення, забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина:

- створення відповідно до закону міліції, яка утримується за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету; затвердження і звільнення керівників та дільничних інспекторів цієї міліції; заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території, порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів У разу визнання їх діяльності незадовільною; прийняття рішень з питань адміністративно-територіального устрою в межах і порядку, визначених цим та іншими законами.

Виключно на пленарних засіданнях міських рад (міст з районним поділом) вирішуються також такі питання:

- визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи в інтересах територіальних громад районів у містах;

- встановлення нормативів централізації коштів від земельного податку на спеціальних бюджетних рахунках районів міста.

В багатьох випадках групи виключних повноважень рад базового рівня за своїм змістом збігаються але є певні відмінності.

Так, районні й обласні ради виключно на своїх пленарних засіданнях вирішують такі питання:

- розподіл переданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення; вирішення за дорученням відповідних рад питань про продаж, передачу в оренду або під заставу об'єктів комунальної власності, які забезпечують спільні потреби територіальних громад і перебувають в управлінні районних, обласних рад, а також придбання таких об'єктів в установленому законом порядку; вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників; вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин; вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного, обласного значення, а також про скасування такого дозволу; прийняття за пропозицією відповідних рад базового рівня рішень, пов'язаних зі створенням спеціальних вільних та інших зон, зміною у статусі цих зон, внесення до відповідних органів пропозицій з тих питань; прийняття рішень щодо делегування місцевим державним адміністраціям окремих повноважень районних, обласних рад; прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої адміністрації (пп. 18—20, 25—27, 29 ст. 43 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Ще однією особливістю виключних повноважень районних і обласних рад є те, що ст. 44 Закону про місцеве самоврядування їм надано право делегування повноважень згаданих рад місцевим державним адміністраціям.

Розділ VI

Форми і методи діяльності представницьких органів

місцевого самоврядування

1. Поняття форм і методів діяльності представницьких органів місцевого самоврядування

Найважливішою складовою роботи представницьких органів місцевого самоврядування є їх правова діяльність. У процесі здійснення своїх завдань, функцій і компетенції місцеві ради приймають нормативно-правові акти, визначені законом про місцеве самоврядування в Україні (рішення відповідної ради) з метою регулювання суспільних відносин, які забезпечуються організаційною, виховною, а в деяких випадках — і примусовою діяльністю.

Рішення сільських, селищних, міських, районних і обласних рад регулюють групу кількісно невизначених суспільних відносин; вони адресовані відповідним суб'єктам, діють в часі безперервно, або на визначений цими актами строк; не вичерпують свою обов'язковість певною кількістю застосування. Чинність цих актів припиняється або скасовується за спеціальною процедурою, визначеною Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» і прийнятим відповідною радою на підставі цього Закону Регламентом сільської, селищної, міської, районної і обласної ради.

Діяльність всіх місцевих рад та їх органів відбувається на підставі і на виконання Конституції, законів та інших нормативно-правових актів, у межах вимог законності, під постійним контролем територіальної громади. У процесі роботи місцеві ради організовують виконання вимог закону, здійснюючи дії, які ним передбачені, а також виконують, в межах своїх прав надані їм повноваження, шляхом самостійного видання актів, передбачених законом. Так, в межах своєї компетенції місцеві органи влади користуються владними повноваженнями, а також повноваженнями виступати від імені територіальної громади, встановлювати обов'язкові для інших органів, громадських організацій і громадян правила поведінки у формі рішень і розпоряджень; вимагати від них виконання відповідних правових обов'язків; застосовувати засоби заохочення, а в необхідних, передбачених законом випадках — і засоби примусу.

Важливим елементом функціонування рад є організаційна діяльність, адже вона має найбільшу питому вагу, порівняно з іншими складовими частинами діяльності цих органів. Важливість організаційної діяльності пояснюється й тим, що завдяки їй практично реалізуються найважливіші повноваження місцевих представницьких органів: управління відповідними об'єктами, планування і координація, контроль і перевірка виконання тощо.

Завдяки організаційній діяльності розв'язуються питання правильної побудови виконавчих та інших органів; їх створення; забезпечення злагодженості й чіткості в їх роботі, визначення побудови їх структурних частин, повноважень державних службов-' ців; чітке розмежування функцій між радами, їх органами, а також між окремими ланками й виконавцями з наступним закріп--ленням їх компетенції у відповідних положеннях тощо.

Організаційна діяльність спрямована також на організацію практичного здійснення і власне на здійснення планування, координації, обліку й контролю, на забезпечення нагляду за діяльністю підпорядкованих органів, об'єктів господарського й культурного призначення; на організацію перевірки виконання прийнятих рішень, на проведення безпосередньо організаторської роботи серед населення з метою його залучення до практичного розв'язання конкретних завдань господарського і культурного будівництва на відповідній території.

Основним елементом діяльності місцевих органів державної влади є матеріально-технічні дії, які охоплюють досить великий обсяг фінансової, бюджетної, господарської роботи, постачання, підготовки проектів рішень і розпоряджень, статистичних звітів, інформацій, довідок, узагальнень практики, ведення діловодства тощо. Вони займають значне місце в діяльності місцевих рад та їх органів і включають в себе широкий діапазон дій, починаючи від складання звітів, ведення протоколів сесій і засідань та закінчуючи підготовкою і доведенням до виконавців актів місцевих рад, їх виконкомів, відділів та управлінь.

Всі дії матеріально-технічного характеру можна поділити на дві групи.

До матеріальних дій відносяться різні операції, які пов'язані з постачанням, прийманням та передачею матеріальних, грошових та інших коштів, а також майна, устаткування тощо. До зазначених дій слід віднести також різні операції, які пов'язані з видачею виконавчих документів тощо.

До дій технічного характеру відносяться всі допоміжні технічні операції, пов'язані з забезпеченням всім необхідним рад та їх органів; додержання необхідної форми при виданні правових актів; реєстрація різних фактів і подій; систематизація і кодифікація нормативних актів; інформаційно-довідкова робота; всі види статистичної роботи, і, нарешті, все діловодство.

Всі дії матеріально-технічного характеру, як свідчить практика роботи місцевих рад та їх органів, тісно пов'язані з правовими й організаційними діями. І це цілком зрозуміло, оскільки ці дії спрямовані на забезпечення будь-яких заходів згаданих органів. Зокрема, необхідно здійснити точні розрахунки наявних сил і засобів, у ряді випадків детально розглянути проекти, кошториси; визначити завдання; вишукати ресурси; вказати на джерело робочої сили, техніки, матеріали; визначити персональну відповідальність за доручену справу конкретних осіб або органів.

У загальному визначенні форми діяльності представницьких органів місцевого самоврядування є сукупністю засобів реалізації їх компетенції.

Вони здійснюються за допомогою визначених законом, іншими нормативно-правовими актами, а також практикою роботи рад, дій цих органів, посадових осіб та депутатів. Звичайно, вони втілюються в певних правових, організаційно-правових та організаційних рамках (сесії рад, засідання виконавчих комітетів, робота постійних комісій, голів рад, робота депутатів тощо).

Отже, під формами діяльності представницьких органів місцевого самоврядування розуміються основні, самостійні, конкретні, здійснювані в межах певних правових, організаційно-правових та організаційних рамок дії рад, їх органів, посадових осіб та депутатів, за допомогою яких реалізується компетенція рад та їх органів.

Аналіз статей Закону «Про місцеве самоврядування України», які стосуються форм діяльності місцевих представницьких органів, дозволяє зробити висновок, що свої завдання і функції, на підставі яких визначена компетенція рад, останні здійснюють у правовій, організаційній і матеріально-технічній формах.

Правова форма діяльності рад виявляється у реалізації повноважень цих органів, пов'язаних з нормотворчою, правозасто-совчою і правоохоронною діяльністю представницьких, виконавчих органів, їх посадових осіб, спрямованою на регулювання правовідносин.

Організаційна форма діяльності, на відміну від правової, не передбачає юридичних наслідків і безпосередньо не формує правовідносин. Дії, які складають її зміст, забезпечують виконання завдань, функцій і повноважень рад за допомогою конкретних організаційних форм, не обов'язково закріплених у законі.

Основне місце в цьому ряду займають організаційно-правові форми, безпосередньо закріплені в законі. До числа таких форм, відносяться: сесії рад місцевого самоврядування як основна організаційно-правова форма їх діяльності; засідання виконавчих комітетів рад, постійних комісій; робота депутатів на всій території відповідної територіальної громади; організація і проведення місцевих референдумів, загальних зборів громадян; місцеві ініціативи членів територіальної громади; громадські слухання.

В залежності від спрямованості і мети організаційні форми діяльності рад поділяють на загальні і конкретні інституції.

До загальних форм відносяться внутрішньоорганізаційна та організаторська робота рад, їх органів та депутатів.

Внутрішньоорганізаційна форма роботи спрямована на забезпечення діяльності рад, їх нормального функціонування. Зміст Цієї форми полягає у підготовці сесій, засідань виконавчих комітетів, постійних комісій, діяльності депутатів серед населення.

Внутрішньоорганізаційна робота необхідна також при розв'язанні питань формування рад, вдосконалення внутрішньої структури, апарату ради.

Вона виконується всіма органами ради, але у більшій мірі стосується діяльності виконавчого комітету та голови місцевого представницького органу.

Важливим засобом забезпечення керівництва підпорядкованими раді підприємствами, організаціями та установами є організаторська робота рад, яка. спрямована на виконання їх рішень у всіх сферах управління господарським, соціальним та культурним будівництвом на своїй території. Велику роль у реалізації цієї форми роботи відіграє виконавчий комітет рад, покликаний реалізувати акти ради.

На відміну від внутрішньоорганізаційної, організаторська робота в меншій мірі регулюється процесуальними і процедурними нормами. В ній особливого значення набуває і досвід депутатів, який здобувається на підставі професійних знань, практичних навичок, організаторських здібностей, а також конкретних і обгрунтованих заходів, що розробляються і здійснюються.

Якщо внутрішньоорганізаційна діяльність у більшій мірі є справою виконавчого апарату ради, то організаторська робота притаманна як раді, іншим її органам, голові, так і депутатам.

Загальні організаційні форми діяльності рад реалізуються за допомогою конкретних форм роботи. Останні, в свою чергу, в залежності від їх ролі і значення в керівництві, яке здійснює рада, можуть підрозділятися на основні і допоміжні.

До основних організаційних форм діяльності ради відносяться: безпосередня організаційна робота голови ради; виконавчого комітету та його органів, постійних комісій, діяльність депутатів та населення в органах його самоорганізації.

Для здійснення підготовчої роботи, перевірки виконання і контролю з боку ради використовуються допоміжні форми організаційної діяльності, до яких, зокрема, відносяться: діяльність підготовчих комітетів і робочих груп постійних комісій; проведення виробничих і оперативних нарад; семінарів і конференцій тощо. В залежності від кола органів та осіб, які здійснюють організаційну діяльність, розрізняються її колегіальні й індивідуальні форми.

До перших, зокрема, відносяться сесії, засідання, наради тощо.

До других можна віднести одноосібне розпорядництво, яке здійснюється в процесі оперативного керівництва діяльністю підприємств, установ і організацій, індивідуальну роботу депутатів серед населення тощо.

Залежно від справ, які розглядаються радою та її органами, виділяються організаційні форми, що застосовуються для розгляду питань загальної компетенції (сесії, засідань виконкомів, постійних комісій) і спеціальної компетенції (робота відділів та управлінь виконавчих комітетів).

Матеріально-технічна форма діяльності рад не має правового та організаційного характеру. Вона зводиться до забезпечення заходів допоміжного характеру (складання звітів, ведення діловодства тощо).

Методами діяльності рад є засоби, які застосовуються в межах певних форм з метою здійснення їх повноважень.

Методи діяльності рад поділяються на правові і організаційні.

Правовий метод — це засіб прийняття радами та їх органами відповідних нормативно-правових актів.

Організаційні методи — це засоби досягнення певної мети в межах відповідних форм організаційної діяльності.

Існують також організаційно-правові методи, які здобули своє закріплення у відповідних нормативно-правових актах (наприклад, методи організації і перевірки виконання, інформаційного забезпечення роботи ради тощо).

Організаційні методи залежно від спрямованості і мети діяльності рад поділяються на загальні і похідні від них, або конкретні.

До перших, зокрема, відносяться методи безпосереднього керівництва та координації.

Загальні методи здійснюються на підставі застосування конкретних методів, які, у свою чергу, в залежності від їх ролі й значення в процесі здійснення радами керівництва підрозділяються на основні та допоміжні. У сукупності вони складають систему організаційних методів діяльності рад.

Серед основних методів організаційної діяльності найбільш розповсюдженими є організаційне планування роботи рад, прогнозування (так звана «проектна функція»), інструктування, контроль.

Поряд з основними виділяється і група допоміжних методів організаційної діяльності представницьких органів місцевого самоврядування, до яких, зокрема, відносяться: надання допомоги відповідних органам; забезпечення своєчасного виконання завдань; сприяння проведенню відповідних заходів тощо.

В сучасних умовах основним напрямком подальшого вдосконалення зазначених форм і методів діяльності рад є безпосереднє погодження їх з конкретними завданнями цих органів у всіх сферах діяльності представницьких органів місцевого самоврядування в Україні.

 

2. Сесія як основна форма роботи представницьких органів місцевого самоврядування

Сесія є основною організаційно-правовою формою роботи сільських, селищних, міських, районних, обласних, районних в місті, а також міст Києва і Севастополя рад.

Сесія — це сукупність пленарних засідань ради, а також засідань її постійних комісій.

Відповідно до ст. 46 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» перша сесія новообраної сільської, селищної, міської, районної у місті ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через місяць після обрання ради у правомочному складі. Відкриває і веде сесію голова цієї виборчої комісії. Він інформує раду про підсумки виборів депутатів та сільського, селищного, міського голови і визнання їх повноважень.

Першу сесію районної, обласної ради скликає і веде голова відповідної територіальної виборчої комісії.

Другу і наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської — відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної — головою відповідної ради.

Як правило, на другій сесії затверджується регламент відповідної місцевої ради, що дозволяє спланувати її роботу, визначити правові й організаційні засади діяльності ради, процесуальні і процедурні правила підготовки і проведення сесії.

Регламент відповідної ради складається з кількох розділів. В першому розділі розглядаються загальні питання, зокрема: правова основа діяльності ради; використання державної і місцевої символіки в діяльності ради; робоча мова ради (там, де це необхідно).

Діяльності депутатів ради, як правило, присвячується другий розділ, у якому розглядаються їх основні права й обов'язки; їх реалізація; порядок представлення і розгляду депутатських запитів і питань.

В окремому розділі регламенту визначається структурна побудова відповідної ради, зокрема, встановлюється статус органів та посадових осіб ради: голови, секретаря ради, постійних комісій, тимчасових контрольних комісій ради, депутатських груп і фракцій (там, де вони створюються), засобів масової інформації ради (там, де це можливо), її інформаційно-аналітичного центру (якщо це можливо), виконавчого комітету ради, його апарату.

Основний розділ регламенту присвячується організації роботи ради. В ньому визначаються питання планування роботи ради, загальний порядок формування порядку денного ради; порядок проведення сесії; порядок проведення голосування; особливості підготовки і проведення першої сесії ради нового скликання; особливості підготовки і проведення позачергової сесії ради; підготовка і затвердження бюджету відповідної адміністративно-територіальної одиниці; особливості підготовки і розгляду питань, пов'язаних з проведенням місцевого референдуму; особливості підготовки і вирішення питання про дострокове припинення повноважень депутата ради; охорона трудових прав депутата.

Окремий розділ регламенту присвячується актам, які приймає рада. В ньому визначаються види актів ради, основні принципи і етапи правотворчого процесу, порядок розгляду і обговорення проекту рішення; процедура прийняття рішень; порядок обнародування рішень ради і здійснення контролю за їх виконанням; дія рішень у часі і просторі.

Не пізніше як на другій сесії затверджується і Положення про постійні комісії відповідної ради.

Сесія ради скликається в міру необхідності, але не рідше од
ного разу на квартал.

Сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради також повинна скликатись за пропозицією не менше однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради — також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради 1 або голови відповідної місцевої державної адміністрації.

У разі немотивованої відмови сільського, селищного, місько-го голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або його  неспроможності скликати сесію ради сесія скликається:   сільської, селищної, міської ради — секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради — заступником голови відповідної ради.

Сесія скликається також, якщо сільський, селищний, міський голова (голова районної у місті, районної, обласної ради) без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених законом, а також якщо сесія не скликається міським, селищним головою (головою районної у місті, районної, обласної ради) у строки, передбачені Законом «Про місцеве самоврядування в Україні».

Якщо ж усі ці посадові особи у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб'єктів, визначених законом, вона може бути скликана депутатами відповідних рад, які становлять не менше однієї третини складу відповідної ради, або постійною комісією ради.

Таку сесію відкриває за дорученням групи депутатів або постійної комісії ради, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради — один  з депутатів цієї ради.

 Коли ж сесії ради не проводяться взагалі без поважних причин у строки, визначені Законом про місцеве самоврядування, можливе дострокове припинення повноважень такої ради.

Рішення про час скликання, місце проведення сесії, перелік питань, що виносяться на розгляд ради, повинні доводитися до відома депутатів і населення не пізніше як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках — не пізніше як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачаються винести на розгляд сесії. Сесія ради є правомочною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

В разі відсутності необхідної кількості депутатів проведення пленарного засідання переноситься на інший час.

Пленарні засідання рад звичайно складаються з ранкових і вечірніх.

Поіменна реєстрація депутатів проводиться перед началом кожного пленарного засідання. Загальна тривалість сесії встановлюється відповідною радою.

Рада також приймає регламент пленарних засідань, в якому визначаються: загальна тривалість засідання (як правило, не більше 8 годин в день; час на проведення ранкового засідання сесії - з 10°° до 14°° та вечірнього - з 16°° до 18°°-1900).

Час доповідей, співдоповідей встановлюється головою відповідної ради і погоджується з доповідачами. Доповідь не повинна перевищувати 40 хвилин, співдоповідь — 20 хвилин. Під час дебатів кожному, хто виступає, надається, як правило, 5—7 хвилин.

Депутатські запити оголошуються і надаються до затвердження порядку денного сесії після виступів депутатів з заявами і повідомленнями.

Сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а сесію районної у місті, районної та обласної ради — голова ради або його
заступник.

Пропозиції щодо питань, які пропонуються на розгляд ради, можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами.

Крім того, відповідно до ст. 9 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді в порядку місцевої ініціативи будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.

Порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади.

Місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов'язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи.

Обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування підлягають також, відповідно до ст. 13 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань.

Як уже зазначалося, порядок скликання сесії відповідної ради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень ради
про затвердження порядку денного сесії та
з інших процедурних
питань, а також порядок роботи сесії визначається регламентом      
ради.

Всі матеріали з питань, що вносяться на розгляд ради, повинні бути подані голові ради не пізніше як за два тижні до початку роботи сесії, якщо головою не визначений інший термін.

Матеріали до питань порядку денного сесії подаються депутатам для вивчення і підготовки до обговорення не пізніше як за три дні до початку роботи сесії.

У випадках, коли матеріали до питань порядку денного потребують значного коригування або при виникненні інших обставин, за яких матеріали не можуть бути подані депутатам за три дні до початку роботи сесії, вони, за погодженням з головою ради, подаються депутатам у день проведення сесії.

Проекти рішень підлягають попередньому розгляду в постійних комісіях ради відповідно до їх компетенції або, за домовленістю чи дорученням голоси ради або президії, у кількох постійних комісіях.

Порядок підготовки, подання та оформлення документів на розгляд ради затверджується розпорядженням голови ради.

До робочої президії сесії, крім голови ради та його заступника, входить голова обласної державної адміністрації або, у випадку його відсутності, перший заступник голови обласної державної адміністрації.

На початку пленарного засідання проводиться реєстрація депутатів через електронну систему або шляхом поіменного опитування.

За ініціативою головуючого, голови постійної комісії може проводитися реєстрація присутніх депутатів перед початком кожного засідання або перед початком процедури голосування. Після реєстрації депутатів та за наявності кворуму пленарне засідання ради починається із затвердження порядку денного.

Голова ради або особа, яка головує на сесії, оголошує питання, що вносяться на розгляд ради.

Порядок денний сесії після обговорення депутатами затвер-дяеується або, у разі необхідності, змінюється за результатами голосування більшості депутатів від загального складу ради.

Відповідно до затвердженого порядку денного виголошується доповідь, а також, у передбачених випадках, співдоповідь або, інформація.

Після закінчення виступу доповідача, співдоповідача депутати можуть подавати усні чи письмові запитання щодо уточнення оголошених відомостей, окремих положень доповіді, співдоповіді, інформації тощо.

Усні запитання оголошуються після того, як головуючий надасть депутату слово, письмові — подаються головуючому і, на його розсуд, оголошуються або передаються доповідачу.

Обговорення може бути припинене за пропозицією головуючого або депутата, якщо за це проголосувала більшість депутатів, присутніх у залі.

Після обговорення проект рішення приймається за основу; або відхиляється більшістю депутатів від загального складу ради.

Зміни та доповнення, що надійшли до проекту рішення під і
час його обговорення, ставляться на голосування кожна окремо.
У разі, якщо жоден з депутатів не наполягає на голосуванні
кожної пропозиції чи доповнення окремо, запропоновані зміни
голосуються разом.

Право вносити зміни та доповнення до проектів рішень мають суб'єкти, зазначені в п. 3.4.1 Регламенту.

Під час пленарного засідання головуючий: відкриває, закриває та веде засідання, оголошує перерви в засіданнях ради; вносить на обговорення запропоновані проекти рішень, оголошує повну назву та ініціаторів їх внесення, інформує про матеріали, Що надійшли на адресу сесії; організовує розгляд питань; оголошує списки осіб, які записалися для виступу, інформації, запитання; надає слово для доповіді (співдоповіді), виступу; створює рівні можливості депутатам для участі в обговоренні питань; ставить питання на голосування, оголошує його результати; забезпечує дотримання всіма присутніми на засіданні Регламенту ради; робить офіційні та інші повідомлення; здійснює інші повноваження відповідно до Регламенту.

Під час виконання своїх обов'язків головуючий не повинен коментувати виступи, висловлювати своє ставлення до поданих пропозицій, вступати з ними в полеміку.

Головуючий може звернутися до доповідача з проханням що-До уточнення висловлених ним пропозицій.

Головуючий має право запинити депутата під час виступу, зробити йому зауваження, якщо той порушує Регламент або правила депутатської етики. У разі, якщо зауваження не мають впливу, головуючий має право позбавити депутата слова.

За рішенням ради, яке приймається більшістю голосів від загального складу ради, або у випадках, визначених законодавством, можуть проводитися закриті пленарні засідання ради з конкретно визначених питань.

На засіданнях ради та її органів можуть бути присутніми народні депутати України, особи, які запрошені для участі у роботі і сесії головою ради.

Пропозиції щодо запрошення до участі в роботі сесії конкретних посадових осіб, представників громадських організацій, грудових колективів та інших голові ради можуть подавати постійні комісії, голова обласної державної адміністрації, депутати пізніше як за тиждень до початку роботи сесії (Див.: Регламент Кіровоградської обласної ради, затв. рішенням від 31 березня 2000 р. № 135).

Протоколи сесій сільської, селищної, міської ради, прийняті нею рішення підписуються сільським, селищним, міським головою, районної у місті, районної, обласної ради — головою відповідної ради, у разі їх відсутності — відповідно секретарем сільської, селищної, міської ради, заступником голови районної в місті, районної, обласної ради, а у випадку, передбаченому Законом, депутатом ради, який за дорученням депутатів головував на її засіданні.

Сесії ради проводяться гласно. У разі необхідності рада може прийняти рішення про проведення закритого пленарного засідання.

Рада в межах своїх повноважень приймає на сесії нормативні та інші акти у формі рішень.

Крім голови, велику роль в організації роботи відповідної ради відіграє її секретар.

Секретар сільської, селищної, міської ради обирається за пропозицією сільського, селищного, міського голови відповідною радою з числа її депутатів на строк повноважень ради та працює в раді на постійній основі. Він не може суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, у тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої роботи в позаурочний час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом.

Секретар сільської, селищної, міської ради скликає сесії ради у випадках, передбачених Законом, повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення розгляд ради.

Секретар веде засідання ради та підписує її рішення у випадках, передбачених Законом. До кола його обов'язків відноситься також організація підготовки сесій ради, питань, що вносяться на розгляд ради. Секретар забезпечує своєчасне доведення рішень ради до виконавців і населення, організує контроль за їх виконанням.

За дорученням сільського, селищного, міського голови секретар ради координує діяльність постійних та інших комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій; сприяє депутатам ради у здійсненні їх повноважень.

Секретар ради організовує за дорученням ради відповідно до законодавства здійснення заходів, пов'язаних з підготовкою і проведенням референдумів та виборів до органів державної влади і місцевого самоврядування. Він забезпечує зберігання у відповідних органах місцевого самоврядування офіційних документів, пов'язаних з місцевим самоврядуванням відповідної територіальної громади, забезпечує доступ до них осіб, яким це право надано у встановленому порядку.

За дорученням сільського, селищного, міського голови або відповідної ради секретар вирішує й інші питання, пов'язані з діяльністю ради та її органів.

Секретар сільської ради може за рішенням ради одночасно, здійснювати повноваження секретаря виконавчого комітету відповідної ради.

Повноваження секретаря сільської, селищної, міської ради можуть  бути  достроково  припинені  за  рішенням  відповідної  ради.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після  обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням Таємне голосування обов'язково проводиться також у випадках: обрання за пропозицією сільського, селищного, міськогоголови на посаду та звільнення з посади секретаря ради; прийняття радою рішень щодо випуску місцевих позик; обрання голови районної, обласної ради, його заступника, а також звільненняїх з посад; прийняття цими радами за пропозицією відповідних сільських, селищних, сільських, міських рад рішень, пов'язаних зі створенням спеціальних вільних зон, зміною у статусі цих зон, внесення до відповідних органів пропозицій з цих питань; прийняття рішень щодо делегування державним адміністраціям окремих повноважень районних, обласних рад; прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої адміністрації; внесення до Кабінету Міністрів пропозицій щодо голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обгрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути такі рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.

Набирають чинності рішення ради нормативно-правового характеру з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено пізніший строк введення цих рішень у дію.

3. Форми і методи роботи постійних комісій місцевих рад

Постійні комісії обираються з числа депутатів ради з метою вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Питання створення і ліквідації постійних комісій рад, затвердження та зміни їх складу, обрання і переобрання голів комісій вирішуються виключно на пленарних засіданнях ради.

Постійні комісії обираються на строк повноваження ради у складі голови і членів комісії відповідною радою. Всі інші структурні питання вирішуються самою комісією.

До складу постійних комісій не можуть бути обрані сільський, селищний, міський голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова районної у місті (у разі її створення), районної обласної ради, їх заступники.

Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначається Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 47), Регламентом відповідної ради і положенням, яке затверджується радою не пізніше, ніж на другій її сесії, а також положеннями про відповідні постійні поради, які приймаються на засіданнях певної комісії за погодженням з постійною комісією по законності і правопорядку.

Кількість і перелік постійних комісій визначає відповідна рада. Звичайно утворюються два види комісій — функціональні (наприклад, мандатна) і галузеві (з питань бюджету та соціально-економічного розвитку, комісія по промисловості і будівництву тощо).

Кількісний склад кожної комісії встановлюється відповідною радою в залежності від кількісного складу відповідної ради, переліку, що створюються.

Мінімальний склад постійних комісій — п'ять депутатів.

Комісії, як допоміжні органи рад, покликані виконувати підготовчу і контрольну функції. Відповідно до цих функцій постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету (підготовча функція), звіти про виконання програм і бюджету (контрольна функція); вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

Комісії за дорученням ради, голови, заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради або за власною ініціативою вивчають діяльність підзвітних і підконтрольних раді та виконавчому комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради органів, а також з питань, віднесених до відання ради, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ та організацій, їх філіалів і відділень незалежно від форм власності та їх посадових осіб, подають за результатами перевірки рекомендації на розгляд їх керівників, а в необхідних випадках — на розгляд ради або виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради; здійснюють контроль за виконанням рішень ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради.

Постійні комісії щодо питань, які належать до їх відання, та в порядку, визначеному законом, мають право отримувати від керівників органів, підприємств, установ, організацій та їх філіалів і відділень необхідні матеріали і документи.

Організація роботи постійної комісії ради покладається на голову комісії. Він скликає і веде засідання комісії, дає доручення членам комісії, представляє комісію у відносинах з іншими органами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями, а також громадянами, організує роботу по реалізації висновків і рекомендацій комісії. У разі відсутності голови комісії або неможливості ним виконувати свої повноваження з інших причин його функції здійснює заступник голови комісії або секретар комісії.

Основною формою роботи постійних комісій є засідання. Вони скликаються в міру необхідності, але не рідше одного разу в квартал. Засідання є правомочним, якщо у ньому бере участь не менше половини від загального складу комісії.

За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації, які приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності — заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії підписуються головою і секретарем комісії.

Рекомендації постійних комісій підлягають обов'язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісіям у встановлений ними строк.

Постійна комісія для вивчення питань, розробки проектів рішень ради може створювати підкомісії по основним напрямкам своєї діяльності.

Для вивчення питань, розробки проектів рішень ради комісії можуть створювати також підготовчі комісії і робочі групи з залученням представників громадськості, вчених і спеціалістів.

Питання, які належать до відання кількох постійних комісій, можуть за ініціативою комісій, а також за дорученням ради, її голови, заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради розглядатися постійними комісіями спільно. Висновки і рекомендації, прийняті постійними комісіями на їх спільних засіданнях, підписуються головами відповідних постійних комісій.

Депутати працюють у постійних комісіях на громадських засадах. За рішенням обласних рад голови постійних комісій з питань бюджету можуть працювати в раді на постійній основі.

Постійні комісії є підзвітними раді та відповідальними перед нею. Вони періодично, згідно з планом роботи відповідної ради, звітують про свою діяльність на пленарних засіданнях ради.

4. Форми і  методи роботи тимчасових контрольних комісій рад

Тимчасові контрольні комісії є органами ради, які обираються з числа її депутатів для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, що належать до повноважень місцевого самоврядування.

Питання про утворення тимчасової контрольної комісії включається окремим пунктом у порядок денний сесії ради.

Рішення про створення тимчасової контрольної комісії ради, її назву та завдання, персональний склад комісії та її голову вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало не менше однієї третини депутатів від загального складу ради.

Регламенти деяких рад визначають додаткові умови створення таких комісій.

Зокрема, в рішенні про створення тимчасової контрольної комісії повинні зазначатися назва комісії; мета і завдання комісії; порядок призначення її голови; персональний склад комісії; період часу діяльності комісії (на певний період) або на час виконання певної роботи; додаткові права (якщо це необхідно), делеговані радою комісії; витрати на кадрове, правове, матеріально-технічне, інформаційне, організаційне забезпечення роботи комісії; об'єм коштів (їх джерела), які виділяються в розпорядження комісії для сплати робіт та послуг юррідичних і фізичних осіб.

Основною формою роботи контрольних комісій є закриті засідання.

Депутати, які входять до складу тимчасової контрольної комісії, та залучені комісією для участі в її роботі спеціалісти, експерти, інші особи не повинні розголошувати інформацію, яка стала їм відома у зв'язку з їх роботою.

Тимчасова контрольна комісія у визначений радою строк надає останній письмовий звіт і пропозиції щодо роботи, яка виконана, а також підготовлені нею відповідні проекти актів ради та інші матеріали, які розповсюджуються серед депутатів.

Члени комісії можуть висловлювати особисту думку.

Після обговорення результатів роботи тимчасової комісії в постійних комісіях і на пленарному засіданні рада приймає рішення на підставі наданих комісією матеріалів або дає доручення комісії продовжити роботу з визначенням нових строків (див.: Регламент Одеської міської ради. — С. 7).

Повноваження тимчасової контрольної комісії ради припиняються з моменту прийняття радою остаточного рішення щодо результатів роботи цієї комісії, а також у разі припинення повноважень ради, яка створила цю комісію.

5. Форми і методи роботи депутатів місцевих рад

   Повноваження депутата ради починаються з моменту офіційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії ради рішення про підсумки виборів та визнання повноважень депутатів і закінчуються в день першої сесії ради І нового скликання. Вони можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених законом.

Депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у  діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. Депутат, за винятком секретаря ради, повинен входити до складу і однієї з постійних комісій ради.

На час сесій, засідань постійних комісій рад, а також для здійснення депутатських повноважень в інших передбачених законом випадках депутат звільняється від виконання виробничих або службових обов'язків з відшкодуванням йому середнього заробітку за основним місцем роботи та інших витрат, пов'язаних з депутатською діяльністю, за рахунок відповідного місцевого бюджету.

Основною формою роботи депутата є його участь в роботі ради.

Депутат зобов'язаний брати участь у роботі сесій ради, засідань постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано,  виконувати рішення ради та її органів, має право брати І участь в засіданнях виконавчих органів ради.

У разі пропуску депутатом протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин рішень і доручень ради та її органів відповідна рада може звернутися до виборців з пропозицією про відкликання такого депутата у встановленому законом порядку.

Депутат має право ухвального голосу з усіх питань, які розглядаються на сесіях ради, а також на засіданнях постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано.

Зокрема, він або група депутатів мають право звернутися із запитом та запитанням до керівників ради та її органів, сільського, селищного, міського голови, керівників органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих або зареєстрованих на відповідній території, а депутат міської (міста обласного значення), районної, обласної ради — також до голови місцевої державної адміністрації з питань, віднесених до відання ради.

Депутатський запит — це вимога депутата відповідної ради, яка заявляється на сесії, до підконтрольних і підзвітних раді органів та посадових осіб дати офіційну відповідь з питань, віднесених до їх компетенції.

Депутат місцевої ради може звернутися також із запитанням до керівників підприємств, організацій, установ, які розташовані або функціонують на території відповідної ради.

Депутатське запитання — це спосіб здобуття депутатом інформації або роз'яснення з проблем, які відносяться до відання ради.

На відміну від запиту, депутатське запитання не включається до порядку денного, не обговорюється, а рішення по ньому радою не приймається.

Відповідь на запитання за бажанням депутата може бути оголошена на сесії або представлена депутату в індивідуальному порядку.

Орган або посадова особа, до яких звернуто запит, зобов'язані дати усну чи письмову відповідь на запит на сесії ради у строки і в порядку, встановлені радою відповідно до закону.

У разі надання раді недостовірної інформації при відповіді на депутатський запит або запитання або у разі неподання такої інформації у встановлений строк рада може прийняти рішення про звернення до керівника відповідного органу про застосування дисциплінарної або іншої, передбаченої законом, відповідальності щодо посадових осіб, на адресу яких був направлений запит з наступним інформуванням ради про вжиті до таких осіб заходи. Ради вправі також зобов'язати орган або посадову особу надати до встановленого строку звіт про виконання рішення по депутатському запиту.

За результатами розгляду депутатського запиту і відповіді на нього на сесії приймається рішення, в якому зазначаються конкретні виконавці і строки виконання.

Депутатський запит, відповідь на нього і прийняте радою за результатами розгляду запиту рішення можуть бути опубліковані у друкованому органі ради за рішенням, прийнятим на сесії.

Контроль за проходженням запиту і ходом виконання прийнятого по ньому рішення здійснює секретар ради, а також депутат або група депутатів, які подали депутатський запит.

Депутат, який подав на розгляд пленарного засідання запит, вправі проінформувати на наступному засіданні про виконання прийнятого по запиту рішення.

Пропозиції і зауваження, висловлені депутатами на сесії ради, або передані в письмовій формі головуючому на сесії, розглядаються радою чи за її дорученням постійними комісіями ради або надсилаються на розгляд підзвітним і підконтрольним їй органам та посадовим особам, які зобов'язані розглянути ці пропозиції і зауваження у строки, встановлені радою, і про вжиті заходи повідомити депутатові та раді.

Депутат має право знайомитися з будь-якими офіційними документами, які зберігаються у відповідних органах місцевого самоврядування, та робити виписки, копіювання цих документів. Повноваження депутатів, порядок організації і гарантії депутатської діяльності визначаються Конституцією України, Законами «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад» та іншими законами.

Іншою формою роботи депутата є його індивідуальна і колективна діяльність у виборчому окрузі.

В процесі індивідуальної роботи у своєму виборчому окрузі депутати повинні підтримувати постійний зв'язок з виборцями,

регулярно інформувати їх про роботу ради, про виконання планів і програм економічного і соціального розвитку, рішень ради.

Депутати рад мають брати участь в організації виконання законів, рішень ради та її органів, посадових осіб, вивчати громадську думку, потреби населення, інформувати про них раду, вживати інших заходів щодо задоволення колективних потреб та законних вимог громадян.

Депутати місцевих рад повинні розглядати пропозиції, заяви і скарги, які надійшли до них, вживати заходів до їх своєчасного вирішення, вести прийом громадян. При цьому вони зобов'язані вивчати причини, які породжують скарги, і вносити свої пропозиції щодо їх усунення в раду, державним органам, керівникам підприємств, установ та організацій.

Депутат періодично, але не менше одного разу на рік, зобов'язаний звітувати про свою роботу перед виборцями і перед тими, хто висував його кандидатуру у депутати.

Крім індивідуальних, існують і колективні форми роботи депутатів місцевих рад.

Для спільної роботи по здійсненню депутатських повноважень у виборчих округах депутати можуть об'єднуватися в депутатські групи.

Депутати місцевих рад можуть також добровільно об'єднуватися у депутатські фракції на основі партійної належності депутатів.

Повноваження депутатських груп і фракцій визначаються у регламентах відповідних місцевих рад.

Зокрема, у відповідних розділах регламентів зазначається, що депутатські групи утворюються у складі не менше трьох депутатів, які розробляють Положення про депутатську групу.

Депутатська група вважається зареєстрованою з моменту прийняття рішення про її створення на пленарному засіданні ради. Група створюється на зборах депутатів за їх ініціативою. Рішення приймаються відкритим голосуванням простою більшістю голосів від числа присутніх депутатів і не є обов'язковими для депутатів, які входять до складу групи.

До повноважень депутатської групи належать: попередній розгляд проектів актів, які виносяться на розгляд ради; узагальнення по ним пропозицій; надання допомоги депутатам у проведенні звітів, прийомі виборців, розгляді звернень громадян; сприяння зв'язкам депутатів з органами самоорганізації населення та об'єднаннями громадян, з керівниками підприємств, організацій, установ; організація проведення загальних зборів громадян, місцевих ініціатив територіальної громади, громадських слухань тощо.

Можуть також створюватися спільні депутатські групи (фракції). Так, створення таких груп було передбачено окремим розділом Регламенту Кіровоградської обласної ради, затвердженого рішенням ради 31 березня 2000 р. № 135. У цьому документі, зокрема, передбачалося, що депутати ради можуть добровільно об'єднуватися у депутатські групи (фракції) за умов, що до їх складу входить не менше трьох депутатів.

Депутатські групи (фракції) можуть формуватися як на партійній, так і на позапартійній основі.

Депутатські групи (фракції) не можуть утворюватися для захисту приватних, комерційних, релігійних інтересів.

Принципи функціонування депутатської групи (фракції) не можуть суперечити засадам депутатської діяльності.

Депутат ради може входити до складу тільки однієї депутатської групи (фракції). Голова ради та його заступник не можуть входити до складу жодної депутатської групи (фракції).

Порядок роботи депутатської групи (фракції), умови вступу депутатів до неї, виходу або виключення з неї визначаються самою депутатською групою (фракцією).

Кожна депутатська група (фракція) реєструється, для чого на ім'я голови ради надсилається письмове повідомлення про створення депутатської групи (фракції), підписане персонально депутатами із зазначенням назви, мети чи завдань, персонального складу та партійної приналежності членів групи (фракції), а також депутатів, які уповноважені представляти групу (фракцію).

Реєстрація здійснюється шляхом оприлюднення головою ради на пленарному засіданні документів, зазначених у Регламенті. Список членів депутатської групи (фракції) після реєстрації поширюється серед депутатів. Про зміни у складі депутатської групи (фракції) її уповноважений представник письмово повідомляє голову ради.

У разі, коли склад депутатської групи (фракції) стає меншим від установленої кількості, вона на черговому пленарному засіданні оголошується головою ради розформованою, якщо за час, що минув до пленарного засідання, кількісний склад не стане відповідати встановленій кількості.

Депутатська група (фракція) має право за погодженням з го
ловою ради або його заступником поширювати серед депутатів
підготовлені нею матеріали, представляти і захищати у раді за
конні інтереси своїх членів.

Депутатська група (фракція) має право на виступ свого представника з усіх питань порядку денного сесії.

Депутатські групи (фракції) попередньо обговорюють кандидатури на посади голови, заступника голови ради, голів постійних комісій.

Депутатська група (фракція) не має права виступати від імені ради.

Для координації дій депутатських груп, вирішення спірних питань, які можуть виникнути при здійсненні ними своєї діяльності, рада може утворювати узгоджувальну раду, до складу якої входять уповноважені представники депутатських груп.

Узгоджувальна рада збирається на свої засідання за власною ініціативою або за пропозицією голови ради чи його заступника, або, у разі необхідності, за пропозицією головуючого на пленарному засіданні ради.

Рішення узгоджувальної ради мають рекомендаційний характер.

Тема VIII

Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад

1. Система виконавчих комітетів місцевих рад, їх основні функції та повноваження, організація роботи

Відповідно до статей 140, 141 Конституції України, ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі — Закон) до виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад належать їхні виконавчі комітети, відділи, управління та інші виконавчі органи, які створюються зазначеними радами.

Відповідно до пп. 5 і 6 ч. 1 ст. 25 Закону затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання; утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради належить до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад. У главі 2 Закону визначаються повноваження виконавчих органів зазначених рад.

Глава 5 Закону визначає порядок формування, організації роботи органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до Закону виконавчі органи рад мають всі ознаки самостійно структурованих органів місцевого самоврядування. Вони є юридичними особами, наділені виконавчо-розпорядчими функціями і повноваженнями, від свого імені видають нормативно-правові акти, які є обов'язковими для виконання на території відповідної ради. Вони є відповідальними і підзвітними перед відповідною радою. Виконавчі органи рад не можуть самостійно здійснювати державно-владні повноваження, оскільки не належать до органів виконавчої влади. У той же час, відповідно до Конституції і Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», виконавчі органи рад здійснюють надані Законом (делеговані) повноваження органів виконавчої влади. З цих питань, відповідно до ст. 143 Конституції і ст. 11 Закону, виконавчі органи рад підконтрольні відповідним органам виконавчої влади1.

Виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради. Він утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.

Виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої ради — також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.

Основні функції виконавчого комітету ради:

  1.  попередній розгляд проектів місцевих програм соціально-
    економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших
    питань, місцевого бюджету, проектів рішень з інших питань, що
    вносяться на розгляд відповідної ради;
  2.  координація діяльності відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що на
    лежать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховування звітів про роботу їх керівників;

Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради — голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб.

У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому разі функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово.

Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради — за пропозицією голови відповідної ради.

До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входить також за посадою секретар відповідної ради.

Депутати відповідної ради, крім секретаря ради, не можуть входити до складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради.

Очолює виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради відповідно сільський, селищний, міський голова, районної у місті ради — голова відповідної ради. У виконавчому комітеті сільської ради функції секретаря виконавчого комітету за рішенням ради може здійснювати секретар відповідної ради.

Повноваження, надані виконавчим органам сільських, селищних, міських рад Законом класифікувати за такими сферами  (галузями):

  1.  соціально-економічного і культурного розвитку, планувавання та обліку;
  2.  бюджету, фінансів і цін;
  3.  управління комунальною власністю;

4)житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і
зв'язку;

  1.  будівництва;
  2.  освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту;

      7)регулювання земельних відносин і охорони навколишнього природного середовища;

  1.  соціального захисту населення;
  2.  зовнішньоекономічної діяльності;
  3.  оборонної роботи;
  4.  вирішення питань адміністративно-територіального устрою;
  5.  забезпечення законності, правопорядку, охорони прав,
    свобод і законних інтересів громадян;
  6.  відзначення державними нагородами, відзнаками Президента України і присвоєння почесних звань України.

Суттєвою особливістю комплексу повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад є те, що вони поділяються на власні (самоврядні) (віднесені законом до їх повного відання) та делеговані повноваження (окремі повноваження, надані їм згідно з законом органами місцевого самоврядування або органами місцевої державної виконавчої влади).

Так, повноваження у сфері соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку включають:

а) власні (самоврядні) повноваження:

підготовка програм соціально-економічного і культурного
розвитку сіл, селищ, міст, цільових програм з інших питань самоврядування, подання їх на затвердження ради, організація їх виконання; подання раді звітів про хід і результати виконання цих
програм;

забезпечення збалансованого економічного і соціального
розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів;

забезпечення складання балансів фінансових, трудових ресурсів, грошових доходів і видатків, необхідних для управління
соціально-економічним і культурним розвитком відповідної території, а також визначення потреби у місцевих будівельних матеріалах, паливі;

розгляд проектів планів підприємств і організацій, які на
лежать до  комунальної  власності  відповідних територіальних
громад,  внесення до них зауважень і пропозицій, здійснення
контролю за їх виконанням;

попередній розгляд планів використання природних ресурсів місцевого значення на відповідній території, пропозицій
щодо розміщення, спеціалізації та розвитку підприємств і організацій незалежно від форм власності, внесення у разі потреби до
відповідних органів виконавчої влади пропозицій з цих питань;

б) делеговані повноваження:

розгляд і узгодження планів підприємств, установ і організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, здійснення яких може спричинити негативні соціальні, демографічні, екологічні та інші наслідки, підготовка до них висновків і внесення пропозицій до відповідних органів;

статистичний облік громадян, які постійно або тимчасово
проживають на відповідній території (ст. 27 Закону).

До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в галузі бюджету, фінансів і цін належать:

а) власні (самоврядні) повноваження:

— складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету;
— встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів щодо оплати побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади;

— встановлення за узгодженим рішенням відповідних рад порядку використання коштів та іншого майна, що перебувають у
спільній власності територіальних громад;

б) делеговані повноваження:

здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням
зобов'язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності;

здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням
цін і тарифів;

сприяння здійсненню інвестиційної діяльності на відповідній території (ст. 28 Закону).

Повноваження   щодо   управління   комунальною   власністю включають:

а) власні (самоврядні) повноваження:

управління в межах, визначених радою, майном, що належить до  комунальної  власності відповідних територіальних
громад;

встановлення порядку і здійснення контролю за використанням прибутків підприємств, установ і організацій комунальної власності відповідних територіальних громад;

б) делеговані повноваження:

— погодження в установленому порядку кандидатур для призначення на посаду керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на відповідній території, які перебувають у
державній власності (ст. 29 Закону).

До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку належать:

а) власні (самоврядні) повноваження:

управління   об'єктами  житлово-комунального   господарства,  побутового,  торговельного обслуговування, транспорту і
зв'язку, що перебувають у комунальній власності відповідних
територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та
ефективної  експлуатації,   необхідного  рівня  та якості   послуг
населенню;

облік громадян, які відповідно до законодавства потребують поліпшення житлових умов; розподіл і надання відповідно
до законодавства житла, що належить до комунальної власності;
вирішення питань щодо використання нежилих приміщень, будинків і споруд, що належать до комунальної власності;

забезпечення соціально-культурних закладів, які належать
До комунальної власності відповідних територіальних громад, а
також населення паливом, електроенергією, газом та іншими енергоносіями; вирішення питань водопостачання, відведення та очищення стічних вод; здійснення контролю за якістю питної води;

організація благоустрою населених пунктів,

організація місцевих ринків, ярмарків, сприяння розвитку
всіх форм торгівлі;

— надання дозволу в  порядку,  встановленому законодавством, на розміщення реклами;

б) делеговані повноваження:

здійснення заходів щодо розширення і вдосконалення мережі підприємств житлово-комунального господарства, торгівлі,
громадського харчування, побутового обслуговування, розвитку
транспорту і зв'язку;

здійснення відповідно до законодавства контролю за належною експлуатацією та організацією обслуговування населення підприємствами житлово-комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, транспорту, зв'язку, за технічним станом, використанням та утриманням інших об'єктів нерухомого майна усіх форм власності; прийняття рішень про скасування даного ними дозволу на експлуатацію об'єктів у разі порушення екологічних, санітарних правил,
інших вимог законодавства;

надання відповідно до закону громадянам, які потребують
соціального захисту, безоплатного житла або за доступну для
них плату;

здійснення контролю за станом квартирного обліку і додержанням житлового законодавства на підприємствах, в установах і організаціях, розташованих на відповідній території, незалежно від форм власності;

У сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:

а) власні (самоврядні) повноваження:

— управління закладами освіти, охорони здоров'я, культури,

фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними, підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення;

забезпечення здобуття неповнолітніми повної загальної середньої освіти; створення необхідних умов для виховання дітей,
молоді, розвитку їх здібностей, трудового навчання, професійної
орієнтації, продуктивної праці учнів; сприяння діяльності до
шкільних та позашкільних навчально-виховних закладів, дитячих, молодіжних і науково-просвітницьких організацій;

створення при загальноосвітніх навчальних закладах комунальної власності фонду загальнообов'язкового навчання за рахунок коштів місцевого бюджету, залучених з цією метою на
договірних засадах коштів підприємств, установ і організацій
незалежно від форм власності, а також коштів населення, інших
джерел; контроль за використанням коштів цього фонду за призначенням;

створення умов для розвитку культури, сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-
культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел;

сприяння роботі творчих спілок,

— стороння умов для занять фізичною культурою і спортом за місцем проживання населення і в місцях масового відпочинку;

б) делеговані повноваження:

забезпечення у межах наданих повноважень доступності та
безоплатності освіти і медичного обслуговування на відповідній
території, можливості навчання в школах державною і рідною
мовою, вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національно-культурні товариства;

забезпечення відповідно до закону розвитку всіх видів освіти і медичного обслуговування, розвитку і вдосконалення мережі освітніх і лікувальних закладів усіх форм власності, фізичної культури і спорту, визначення потреби і формування замовлень на кадри для цих закладів, укладення договорів на підготовку спеціалістів, організація роботи щодо удосконалення кваліфікації кадрів;

— організація роботи щодо запобігання бездоглядності неповнолітніх;

вирішення відповідно до законодавства питань про повне
державне утримання дітей-сиріт і дітей, які залишилися без піклування батьків, у школах-інтернатах, дитячих будинках, у тому
числі сімейного типу, професійно-технічних закладах освіти та
утримання за рахунок держави осіб, які мають вади у фізичному
чи розумовому розвитку і не можуть навчатися в масових навчальних закладах, у спеціальних навчальних закладах, про надання громадянам пільг на утримання дітей у школах-інтернатах, інтернатах при школах, а також щодо оплати харчування дітей у школах (групах з подовженим днем);

вирішення питань про надання неповнолітнім, студентам,
пенсіонерам та інвалідам права на безкоштовне і пільгове користування об'єктами культури, фізкультури і спорту, а також визначення порядку компенсації цим закладам вартості послуг, наданих безкоштовно або на пільгових умовах;

забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження і використання культурного надбання;

У сфері соціального захисту населення до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:

а) власні (самоврядні) повноваження:

встановлення за рахунок власних коштів і благодійних
надходжень додаткових до встановлених законодавством гарантій щодо соціального захисту населення;

вирішення відповідно до законодавства питань про надання допомоги інвалідам, ветеранам війни і праці, сім'ям загиблих
(померлих або визнаних такими, що пропали безвісти) військовослужбовців, а також військовослужбовців, звільнених у запас
(крім   військовослужбовців   строкової   служби)   або   відставку,
інвалідам з дитинства, багатодітним сім'ям у будівництві індивідуальних житлових будинків, проведенні капітального ремонту
житла, у придбанні будівельних матеріалів; відведення зазначеним особам у першочерговому порядку земельних ділянок для
індивідуального будівництва, садівництва і городництва;

організація для малозабезпечених громадян похилого віку,
інвалідів будинків-інтернатів побутового обслуговування, продажу товарів у спеціальних магазинах і відділах за доступними цінами, а також безоплатного харчування;

б) делеговані повноваження:

— підготовка і подання на затвердження ради територіальних
програм зайнятості та заходів щодо соціальної захищеності різних груп населення від безробіття, організація їх виконання;
участь у розробленні територіальних програм зайнятості населення,  що затверджуються  відповідно  районними,  обласними
радами;

вирішення відповідно до законодавства питань про надання
пільг і допомоги, пов'язаних з охороною материнства і дитинства;

надання відповідно до законодавства одноразової допомоги громадянам, які постраждали від стихійного лиха;

здійснення контролю за забезпеченням соціального захисту працівників, зайнятих на роботах із шкідливими умовами праці на підприємствах, в установах і організаціях, а також за якістю
проведення атестації робочих місць, за умовами праці та наданням працівникам відповідно до законодавства пільг та компенсацій за роботу у шкідливих умовах;

участь у веденні колективних переговорів і укладенні територіальних тарифних угод, вирішенні колективних трудових
суперечок (конфліктів) щодо підприємств, установ і організацій,
розташованих на відповідній території; реєстрація колективних
договорів і угод, здійснення контролю за їх виконанням;

— державна реєстрація місцевих благодійних організацій і
фондів, інших неприбуткових організацій.

Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в галузі зовнішньоекономічної діяльності:

а) власні (самоврядні) повноваження:

— укладення і забезпечення виконання в установленому законодавством порядку договорів з іноземними партнерами на
придбання та реалізацію продукції, виконання робіт і надання
послуг;

— сприяння  зовнішньоекономічним  зв'язкам   підприємств,
установ і організацій, розташованих на відповідній території, незалежно від форм власності;

— сприяння в утворенні на основі законодавства спільних з
іноземними   партнерами   підприємств   виробничої  і   соціальної
інфраструктури та інших об'єктів; залучення іноземних інвестицій для створення робочих місць;

б) делеговані повноваження:

організація і контроль прикордонної і прибережної торгівлі;

створення умов для належного функціонування митних
органів, сприяння їх діяльності;

забезпечення на відповідній території в межах наданих
повноважень реалізації міжнародних зобов'язань України (ст. 35
Закону).

У галузі оборонної роботи до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі делеговані повноваження:

- сприяння організації призову громадян на строкову військову та альтернативну (невійськову) службу, а також їх мобілізації, підготовці молоді до служби в Збройних Силах України,
організації навчальних (перевірочних) і спеціальних військових
зборів; забезпечення доведення до підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, а також населення наказу
військового комісара про оголошення мобілізації;

До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою належать такі власні (самоврядні) повноваження:

— підготовка і внесення на розгляд ради питань щодо найменування (перейменування) вулиць, провулків, проспектів, площ,
парків, скверів, мостів та інших споруд, розташованих на території відповідного населеного пункту;

— підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо
питань   адміністративно-територіального   устрою   в   порядку   і
межах повноважень, визначених законом (ст. 37 Закону).

Щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:

а) власні (самоврядні) повноваження:

— підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо
створення відповідно до закону міліції, що утримується за рахунок коштів місцевого самоврядування, вирішення питань про чисельність працівників такої міліції, про витрати на їх утримання, здійснення матеріально-технічного забезпечення їхньої діяльності, створення для них необхідних житлово-побутових умов;

— сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції,
служби безпеки, внутрішніх справ і адвокатури;

— внесення подань до відповідних органів про притягнення
до відповідальності посадових осіб, якщо вони ігнорують законні
вимоги та рішення рад та їхніх виконавчих органів, прийняті в
межах їхніх повноважень;

— звернення до суду про визнання незаконними актів органів
виконавчої   влади,   інших   органів   місцевого   самоврядування,
підприємств, установ і організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів і посадових осіб
місцевого самоврядування;

б) делеговані повноваження:

забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень
громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на підприємствах,  в установах та організаціях незалежно від  форм
власності;

вжиття у разі стихійного лиха, екологічних катастроф, епідемій, епізоотій, пожеж, інших надзвичайних ситуацій необхідних заходів щодо забезпечення державного і громадського порядку, життєдіяльності підприємств, установ і організацій, врятування життя людей, захисту їхнього здоров'я, збереження матеріальних цінностей;

вирішення відповідно до закону питань про проведення
зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку;

розгляд справ про адміністративні правопорушення, віднесені законом до їх відання; утворення адміністративних комісій і
комісій з питань боротьби зі злочинністю, спрямування їхньої діяльності;

вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених законом
до їхнього відання, реєстрація актів громадянського стану;

здійснення в установленому порядку державної реєстрації
підприємств та інших суб'єктів підприємницької діяльності, розташованих на відповідній території, а також положень про організації орендарів;

реєстрація у встановленому порядку місцевих об'єднань
громадян, органів територіальної самоорганізації населення, які
утворюються і діють відповідно до законодавства.

Організація роботи виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради. Основною формою роботи виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради як колегіального органу є засідання. Засідання виконавчого комітету скликаються відповідно сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті ради), а в разі його відсутності чи неможливості здійснення ним цієї функції — заступником сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (районної у місті ради — заступником голови ради) в міру необхідності, але не рідше одного разу на місяць, засідання є правомочним, якщо в ньому бере участь більше половини від загального складу виконавчого комітету.

Основним документом, який визначає організаційно-процедурні питання діяльності виконавчого комітету ради, є регламент виконкому, який затверджується з метою забезпечення здійснення виконавчим комітетом покладених на нього повноважень та впорядкування документування управлінської діяльності.

Регламент є нормативним актом, який розроблений на основі чинного законодавства України та визначає механізм організації взаємодії керівництва, управлінь, відділів та інших структурних підрозділів виконкому міськради щодо реалізації повноважень, встановлених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», здійснення апаратом виконкому правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності виконкому. Затвердження та скасування Регламенту здійснюється тільки за рішенням виконкому. Дотримання положень Регламенту є обов'язковим для виконкому та всіх його функціональних (відділи, управління, служби) ,і територіальних підрозділів.

Регламент передбачає механізм здійснення таких напрямів діяльності виконкому:

планування і організація роботи виконкому;

організація взаємодії виконкому з міською громадою, міською радою, її постійними комісіями та депутатами, з іншими виконавчими органами міськради, органами державної влади;

організація роботи з кадрами;

організація роботи з документами та здійснення контролю за їх проходженням і виконанням;

порядок розгляду звернень і організації прийому громадян.

2. Відділи та управління виконавчих комітетів місцевих рад

Для здійснення повноважень, які належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, створюються відділи, управління та інші виконавчі органи ради.

Основи правового статусу відділів та управлінь виконавчих комітетів місцевих рад закріплено у ст. 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Зараз сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада може самостійно у межах затверджених нею структури і штатів створювати відділи, управління та інші виконавчі органи (ст. 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Можлива така структура апарату міської ради та виконкому.

Апарат міської ради:

Секретар міської ради

Відділ з організації роботи міської ради

Комісія з поновлення прав реабілітованих

Підрозділи, що забезпечують діяльність виконкому:

Виконавчий комітет:

Міський голова

Заступники міського голови

Керуючий справами

Відділ організаційного та кадрового забезпечення

Відділ з питань діловодства та господарського забезпечення

Бухгалтерсько-розрахунковий центр

Служба контролю

Структурні підрозділи виконкому:

Відділ по роботі із зверненнями громадян

Відділ оборонної роботи

Відділ «Центр громадських зв'язків»

Відділ у справах інвалідів

Управління правового контролю

Управління зовнішніх зв'язків та інвестиційної політики

Функціональні підрозділи виконкому міської ради:

Управління фінансів

Управління інформації

Управління економіки та розвитку промислового та морегосподарського комплексу

Управління розвитку торгівлі та побутового господарства

Управління молодіжної політики, сім'ї і туризму

Управління житлово-комунального господарства

Відділ «Ліцензійна палата»

Управління освіти

Міська служба у справах неповнолітніх

Управління з питань культури та мистецтв

Управління охорони здоров'я

Управління екологічної безпеки

Управління з фізкультури та спорту

Управління архітектури та містобудування

Управління з питань розподілу та реалізації житла

Управління інженерного захисту території міста

Міський архів

Відділ реєстрації актів громадського стану

Науково-технічна рада

Бюджетні підрозділи, які забезпечують діяльність виконкому:

Управління з надзвичайних ситуацій і цивільного захисту населення

Міська служба оперативного реагування на надзвичайні ситуації (077)

Управління соціального захисту населення

Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила. Вони підпорядковуються виконавчому комітету ради, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.

Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади сільським, селищним,  міським  головою,  головою  районної у  місті ради • одноособове, а у випадках, передбачених законом, — за погодженням з відповідними органами виконавчої влади.

Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.

3. Статус службовців органів місцевого самоврядування

В Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» вирішуються окремі питання щодо посадових осіб органів місцевого самоврядування: сільського, селищного, міського голови, їхніх заступників, голів і заступників голів районної в місті раді, районної та обласної ради тощо. Але детальний статус посадових осіб органів місцевого самоврядування поки що не визначено через відсутність спеціального закону.

Відповідно до п. 5 розділу V «Про кінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія Закону України «Про державну службу». Вони прирівнюються до відповідних категорій посад державних службовців, якщо інше не передбачено законодавством України. Умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Кабінетом Міністрів України.

Кабінету Міністрів України від 18 квітня 1994 р. «Про віднесення посад працівників місцевих Рад народних депутатів та їх виконавчих комітетів до відповідних категорій посад державних службовців і присвоєння їм рангів державних службовців» посадових осіб місцевого самоврядування було прирівняно до відповідних посад державних службовців. Разом з тим було збережено відмінності служби в органах місцевого самоврядування, наприклад, щодо вікових обмежень перебування на службі (ст. 23 Закону «Про державну службу» зі змінами, внесеними Законом від 13 травня 1999 р.).

Муніципальна служба є одним із інструментів, засобів здійснення місцевого самоврядування.

Виділяють такі основні ознаки муніципальної служби:

  1.  це особливий вид публічної служби, тобто служби в органах місцевої влади;
  2.  це професійна діяльність в органах місцевого самоврядування, за здійснення якої муніципальні службовці одержують за
    робітну плату з місцевого бюджету; муніципальні службовці —
    це особи, які несуть службу на посадах в органах місцевого самоврядування;
  3.  це діяльність по виконанню повноважень органів місцевого самоврядування, тобто діяльність, що знаходиться у підпорядкуванні муніципального утворення;
  4.  це діяльність, яка організується на постійній основі, тобто
    муніципальні службовці здійснюють повноваження органу місцевого самоврядування як основну роботу протягом невизначеного
    часу (постійно); посадові особи, що обираються, навпаки, діють
    протягом певного проміжку часу (тимчасово). «Постійна основа»
    діяльності  муніципальних  службовців   повинна  забезпечувати
    професіоналізм муніципальної служби, її стабільність, і в певному розумінні її можна порівняти з принципом незмінності чиновників в європейських державах.

Муніципальна служба не входить до системи державної служби і потребує відповідного правового регулювання. У 1997—1998 рр. на розгляд Верховної Ради України було внесено проекти закону про службу в органах місцевого самоврядування.

Служба в органах місцевого самоврядування (або муніципальна служба) є професійною діяльністю громадян України, що займають посади в органах місцевого самоврядування, спрямована на реалізацію функцій і повноважень останніх та здійснюється на постійній основі.

Право на службу в органах місцевого самоврядування мають громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, які мають відповідну освіту і професійну підготовку та обрані на посади або пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Служба в органах місцевого самоврядування базується на таких основних принципах:

служіння народові України;

поєднання місцевих і державних інтересів;

демократизму і законності;

гуманізму і соціальної справедливості;

гласності;

пріоритету прав та свобод людини і громадянина;

- рівного доступу громадян до служби в органах місцевого  самоврядування з урахуванням їхніх ділових якостей та професійної підготовки;

професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності,
відданості справі;

підконтрольності, підзвітності, персональної відповідаль
ності за належне виконання службових обов'язків і дисципліни;

дотримання прав і законних інтересів місцевого самовря
дування;

правової і соціальної захищеності посадових осіб місцевого
самоврядування.

Посадовими особами місцевого самоврядування є особи, які працюють в органах місцевого самоврядування, мають відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримують заробітну плату за рахунок місцевого бюджету. Ці положення не поширюються на технічних працівників та обслуговуючий персонал органів місцевого самоврядування.

Посада в органах місцевого самоврядування — це передбачена законодавством України та визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця органів місцевого самоврядування, на яку законодавством покладено відповідне коло службових обов'язків.

Посади в органах місцевого самоврядування поділяються на три категорії:

— виборні посади, на які особи обираються територіальною
громадою;

виборні  посади,  на які  особи  обираються або затверджуються відповідною радою;

посади, призначення на які здійснюється сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті,
обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування. Правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією України, Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» та іншими законодавчими актами.

Посадові особи місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноважень і у спосіб, передбачений законодавством, та керуються у своїй діяльності Конституцією України 1 законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим також нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки

Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Основними обов'язками посадових осіб місцевого самоврядування є:

дотримання Конституції України та інших актів законодавства України;

забезпечення ефективної діяльності органів місцевого самоврядування відповідно до їхніх повноважень;

дотримання прав та свобод людини і громадянина;

безпосереднє і своєчасне виконання рішень органів державної влади, органів місцевого самоврядування, розпоряджень і
вказівок своїх керівників;

збереження державної таємниці, інформації про громадян,
що стала їм відома під час виконання службових обов'язків, а також іншої інформації, яка згідно із законодавством України не
підлягає розголошенню;

постійне вдосконалення організації своєї роботи, підвищення професійної кваліфікації;

сумлінне виконання своїх службових обов'язків, ініціативність і творчість у роботі;

шанобливе ставлення до громадян, керівників і співробітників, дотримання високої культури спілкування;

недопущення дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам держави та місцевому самоврядуванню.

Проходження служби в органах місцевого самоврядування.

Прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється:

на посаду сільського, селищного, міського голови — шляхом обрання територіальною громадою відповідно села, селища,
міста;

на посаду голови та заступників голови районної, районної
у місті, обласної ради, заступника міського голови — секретаря
Київської міської ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови постійної комісії з питань бюджету обласної, Київ
ської та Севастопольської міської ради — шляхом обрання відповідною радою;

на посади заступників сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого
комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради —
шляхом затвердження відповідною радою;

на посади керівників відділів, управлінь та інших працівників органів місцевого самоврядування — шляхом призначення
відповідно сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи
за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Проведення конкурсного відбору, випробування та стажування у разі прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється в порядку, визначеному законодавством України про державну службу.

У разі потреби, за згодою сторін, посадова особа місцевого самоврядування може бути переведена на рівнозначну чи нижчу посаду або посаду радника чи консультанта без конкурсного відбору.

Голови районних, обласних і Севастопольської міської рад, Київський міський голова та міські голови (міст обласного значення) мають право самостійно (без конкурсу) добирати та приймати осіб на посади своїх помічників, радників, консультантів згідно із штатним розписом і за категорією, що відповідає посаді (патронатна служба).

Громадяни України, які вперше приймаються (обираються) на службу в органи місцевого самоврядування, складають Присягу.

Так, на службу в органи місцевого самоврядування не можуть бути прийняті особи:

  1.  визнані судом недієздатними;
  2.  які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо
    ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку;
  3.  які відповідно до законодавства позбавлені права займати
    посади у державних органах та їхньому апараті або в органах місцевого самоврядування протягом установленого терміну;
  4.  які у разі прийняття на службу в органи місцевого самоврядування будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі
    особам, що є близькими родичами чи свояками.

Посадові особи місцевого самоврядування не можуть брати участі у страйках та вчиняти інші дії та вчинки, що перешкоджають нормальному функціонуванню органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Інші обмеження, пов'язані із проходженням служби в органах місцевого самоврядування, встановлюються виключно законодавчими актами України.

Доходи посадових осіб місцевого самоврядування підлягають декларуванню. Декларування доходів посадових осіб місцевого самоврядування здійснюється у порядку і на підставах, передбачених Законом України «Про боротьбу з корупцією» та іншими актами законодавства України.

Існує певна класифікація посад в органах місцевого самоврядування.

В органах місцевого самоврядування встановлюються такі категорії посад:

— перша категорія — посади голів обласних та Севастопольської міської ради, Київського міського голови;

друга категорія — посади міських (міст — обласних центрів) голів; заступників голів обласних та Севастопольської міської рад, заступника Київського міського голови — секретаря
Київської міської ради;

третя категорія — посади міських (міст обласного і республіканського   в   Автономній   Республіці   Крим   значення,   крім
міст — обласних центрів) голів, голів районних, районних у містах рад;

четверта категорія — посади голів постійних комісій з питань бюджету обласних, Київської та Севастопольської міських
рад (у разі коли вони працюють на постійній основі), керівників
управлінь і відділів виконавчого апарату обласних, Севастопольської міської та секретаріату Київської міської рад, секретарів міських (міст обласного і республіканського в Автономній Республіці Крим значення) рад, заступників міських (міст обласного і республіканського  в  Автономній   Республіці   Крим  значення) голів з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючих справами (секретарів) виконавчих комітетів міських (міст обласного і республіканського в Автономній Республіці Крим значення) рад;

п'ята категорія — посади міських (міст районного значення) голів, селищних і сільських голів, заступників голів районних, районних у містах рад, спеціалістів управлінь і відділів виконавчого апарату обласних, Севастопольської міської та секретаріату Київської міської рад, керівників управлінь, відділів та інших виконавчих органів міських (міст обласного і республіканського в Автономній Республіці Крим значення) рад;

шоста категорія — посади заступників міських (міст районного значення), сільських, селищних голів з питань діяльності виконавчих органів ради, секретарів міських (міст районного
значення), сільських, селищних рад, керуючих справами (секретарів) виконавчих комітетів міських (міст районного значення),
сільських, селищних рад, керівників структурних підрозділів виконавчого апарату районних, районних у містах Києві та Севастополі рад, керівників управлінь, відділів та інших структурних
підрозділів виконавчих органів міських (міст районного значення), районних у містах рад, спеціалістів управлінь, відділів інших
структурних підрозділів виконавчих органів міських (міст обласного значення) рад;

сьома категорія — посади спеціалістів виконавчих органів,
районних у містах, міських (міст районного значення), сільських,
селищних рад.

Під час прийняття на службу в органи місцевого самоврядування присвоюються ранги у межах відповідної категорії посад.

Установлюються такі ранги посадових осіб місцевого самоврядування:

особам, які займають посади, віднесені до першої категорії,
може бути присвоєно 3, 2 і 1 ранг;

особам, які займають посади, віднесені до другої категорії,
може бути присвоєно 5, 4 і 3 ранг;

особам, які займають посади, віднесені до третьої категорії,
може бути присвоєно 7, 6 і 5 ранг;

особам, які займають посади, віднесені до четвертої категорії, може бути присвоєно 9, 8 і 7 ранг;

особам, які займають посади, віднесені до п'ятої категорії,
може бути присвоєно 11, 10 і 9 ранг;

особам, які займають посади, віднесені до шостої категорії,
може бути присвоєно 13, 12 і 11 ранг;

особам, які займають посади, віднесені до сьомої категорії,
може бути присвоєно 15, 14 і 13 ранг.

Ранги, які відповідають посадам першої категорії, присвоюються Президентом України.

Ранги, які відповідають посадам другої категорії, присвоюються Кабінетом Міністрів України.

Ранги сільським, селищним, міським (крім міст — обласних центрів) головам, головам районних, районних у містах рад присвоюються за рішенням відповідної ради.

Ранги, які відповідають посадам третьої—сьомої категорії, присвоюються керівником органу місцевого самоврядування, в якому працює посадова особа.

Ранги присвоюються відповідно до займаної посади, рівня професійної кваліфікації та результатів роботи.

Для присвоєння чергового рангу посадова особа місцевого самоврядування повинна успішно відпрацювати на займаній посаді не менше двох років.

За виконання особливо відповідальних завдань посадовій особі місцевого самоврядування може бути присвоєно черговий ранг достроково у межах відповідної категорії посад.

За сумлінну працю при виході на пенсію посадовій особі місцевого самоврядування може бути присвоєно черговий ранг поза межами відповідної категорії посад.

Посадова особа місцевого самоврядування може бути позбавлена рангу лише за вироком суду.

Якщо посадова особа місцевого самоврядування перейшла на посаду нижчої категорії або залишила службу в органі місцевого самоврядування, на яку потім повернулася, за нею зберігається присвоєний ранг.

У трудовій книжці посадової особи місцевого самоврядування робиться запис про присвоєння, зміну і позбавлення відповідного рангу.

Кожен орган місцевого самоврядування створює кадровий резерв для зайняття посад і просування по службі, який затверджується сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради.

До кадрового резерву зараховуються особи, які виявили бажання зайняти посаду в органах місцевого самоврядування і мають належну кваліфікацію та освіту або здобувають її.

Кадровий резерв формується з:

посадових осіб місцевого самоврядування, які підвищили
кваліфікацію або пройшли стажування і рекомендовані на вищі
посади;

державних службовців, які бажають перейти на службу в
органи місцевого самоврядування;

спеціалістів виробничої, соціально-культурної, наукової та
інших сфер, а також випускників навчальних закладів відповідного профілю.

З метою оцінки ділових та професійних якостей посадових осіб місцевого самоврядування, визначення рівня професійної підготовки і відповідності займаній посаді проводиться їх атестація.

Не підлягають атестації посадові особи місцевого самоврядування, прийняття на службу в органи місцевого самоврядування яких здійснюється шляхом обрання територіальною громадою села, селища, міста або відповідною радою, працівники патронатної служби, а також особи, які перебувають на займаній посаді менше одного року.

Граничний вік перебування на службі в органах місцевого самоврядування становить 60 років для чоловіків і 55 років для жінок. Ці обмеження не поширюються на посадових осіб місцевого самоврядування, які обрані на виборні посади відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Припинення служби в органах місцевого самоврядування. Крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється за наявності підстав, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також у разі:

— порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування;

— відмови посадової особи місцевого самоврядування від
складання або порушення Присяги;

неподання або подання посадовою особою місцевого самоврядування неправдивих відомостей щодо її доходів;

виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають
перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов'язаних із
проходженням служби в органах місцевого самоврядування;

досягнення посадовою особою місцевого самоврядування
граничного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування.

Рішення про припинення служби в органах місцевого самоврядування може бути оскаржено посадовою особою місцевого самоврядування безпосередньо до суду.

Розділ IX Органи самоорганізації населення

Правовий статус органів самоорганізації населення як одного з елементів системи місцевого самоврядування, що здійснюється на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, визначається Конституцією (ст. 140) та законами України: «Про місцеве самоврядування в Україні» ( статті 4, 14, 16, 80) і «Про органи самоорганізації населення» останній не набув чинності у зв'язку з накладенням вето Президентом України).

Відповідно до Закону України «Про органи самоорганізації населення» (далі — Закон) такими органами є будинкові, вуличні квартальні комітети, комітети мікрорайонів, сільські, селищні комітети. Вони є «однією з форм участі членів територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах у вирішенні питань місцевого значення», виборними органами, що створюються частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають на відповідній території в межах села, селища, міста» (статті 2, 3).

Органи самоорганізації населення створюються за ініціативою самих жителів та з дозволу відповідної сільської, селищної, міської, районної в місті (у разі її створення) ради на окремих частинах відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а саме: сільського, селищного комітету — в межах території села, селища, якщо його межі не співпадають з межами діяльності сільської, селищної ради; вуличного, квартального — в межах території кварталу, кількох, однієї або частини вулиць з прилеглими провулками в місцях індивідуальної забудови; комітету мікрорайону — в межах території окремого мікрорайону, житлово-експлуатаційної організації в містах; будинкового — в межах будинку (кількох будинків) в державному і громадському житловому фонді та фонді житлово-будівельних кооперативів (ст. 7).

Установлено, наприклад, що з ініціативою про створення органу самоорганізації населення до відповідної ради можуть звернутися збори (конференція) жителів за умови, що в цих зборах (конференціях) брали участь (було представлено) не менш половини жителів відповідної території, які мають право голосу. На зборах (конференції) більшістю голосів їх учасників обирається ініціативна група, яка подає до відповідної ради заяву про створення органу самоорганізації населення, протокол зборів (конференції) із зазначенням основних напрямків діяльності цього органу, а також список учасників зборів (конференції) жителів із зазначенням їх основних паспортних даних (ст. 8).

Питання про надання дозволу на створення органу самоорганізації населення має розглядатися відповідно до Закону на найближчому засіданні відповідної ради за участю членів ініціативної групи. Рада може відмовити у наданні згоди на створення органу самоорганізації населення, однак її рішення може бути оскаржене в установленому Законом порядку (ст. 7).

У разі надання радою згоди на створення органу самоорганізації населення останній обирається зборами (конференцією) жителів будинку, вулиці, кварталу, мікрорайону, села, селища на основі загального, рівного виборчого права шляхом таємного голосування. Право голосу на виборах мають жителі, які досягли на день їх проведення 18-ти років. Не мають права голосу особи, яких визнано судом недієздатними. Організація проведення таких зборів (конференцій) покладається на виконавчий комітет відповідної ради.

Орган самоорганізації населення обирається на строк повноважень відповідної ради, якщо інше не передбачено її рішенням чи положенням про цей орган (статті 10, 11).

Орган самоорганізації населення вважається діючим тільки після того, як відбулася передбачена ст. 13 Закону його легалізація, яка здійснюється шляхом його реєстрації або повідомлення про заснування. При цьому тільки у разі реєстрації цей орган набуває статусу юридичної особи. Реєстрація органу самоорганізації населення виконавчим комітетом відповідної ради, а також порядок її проведення детально врегульовано ст. 13 Закону. Однією з суттєвих умов реєстрації є наявність Положення про орган самоорганізації населення, яке затверджується зборами (конференцією) та має відповідати вимогам Закону (ст. 12).

Крім порядку утворення та легалізації органу самоорганізації населення важливим елементом його правового статусу є функції (основні сторони змісту його діяльності), повноваження (права і обов'язки, необхідні цьому органові для нормального функціонування у визначених межах), структура та організаційні форми прояву його легальної активності, життєдіяльності.

В Законі зазначається (ч. З ст. 3), що основними функціями-ЦІлями органу самоорганізації населення є створення умов для участі жителів у вирішенні питань місцевого значення, задоволення їхніх (жителів) соціальних, культурних, побутових та інших потреб шляхом сприяння у наданні їм відповідних послуг, а також участь у реалізації соціально-економічного, культурного розвитку відповідної території (села, селища, міста, району у місті), інших місцевих програм

Обсяг цих функцій-цілей визначається в повноваженнях органів самоорганізації населення, які, згідно зі ст. 2 Закону, за своєю природою поділяються на власні (віднесені Конституцією та законами України до відання цього органу) та делеговані (власні повноваження сільської, селищної, міської, районної у місті ради, якими вона відповідно до ч 6. ст. 140 Конституції України наділяє орган самоорганізації населення з передачею відповідних коштів, а також матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення).

Серед власних повноважень органу самоорганізації найбільш вагомими є такі:

облік громадян за віком, місцем роботи чи навчання, які
мешкають у межах території діяльності органу, а також прийом
цих громадян, розгляд їх звернень;

представлення разом з депутатами інтересів жителів будинку, вулиці, мікрорайону, села, селища, міста у відповідній
місцевій раді та її органах, місцевих органах виконавчої влади;

внесення пропозиції до проектів місцевих програм суспільно-економічного і культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць та проектів місцевих бюджетів;

здійснення контролю за якістю надання громадянам, які
проживають у житлових будинках на території діяльності органу
самоорганізації населення, житлово-комунальних послуг та за
якістю проведення у цих будинках ремонтних робіт;

Крім цього, до власних повноважень органів самоорганізації населення віднесено ще ряд повноважень щодо сприяння та надання допомоги навчальним закладам, закладам та організаціям культури, фізичної культури і спорту, правоохоронним органам, а також депутатам відповідних місцевих рад в організації їх зустрічей з виборцями, прийому громадян і проведенні іншої роботи у виборчих округах (ст. 14 Закону).

Щодо делегованих повноважень органів самоорганізації населення, то відповідно до Закону (ст. 15) ними може бути частина повноважень сільської, селищної, міської або районної у місті ради, делегована нею цьому органові з одночасною передачею йому відповідних коштів, а також матеріально-технічних та інших ресурсів. Як бачимо, законодавець не деталізує делеговані повноваження. Він виключно покладається на ініціативу та самодіяльність самих сільських, селищних, міських, районних у місті рад, які мають вирішувати це питання з урахуванням місцевих умов.

Орган самоорганізації населення має колегіальний характер. Він обирається у складі керівника, заступника (заступників) керівника, секретаря, інших членів. Тому основною формою його роботи є засідання, яке скликають керівники або заступники керівника в міру необхідності, але не рідше одного разу на квартал. Засідання є правомочним, якщо в ньому бере участь більше половини його загального складу. Для забезпечення безперервності та ефективності в своїй роботі орган самоорганізації населення може утворювати комісії, робочі групи, інші свої органи в порядку, визначеному Положенням про цей орган.

Члени органу самоорганізації населення виконують свої обов'язки на громадських засадах. Проте за рішенням зборів (конференцій) керівник і секретар цього органу можуть працювати в ньому і на постійній основі з оплатою їх праці за рахунок коштів, переданих органам відповідною радою.

Члени органу самоорганізації населення мають право брати участь у засіданнях відповідних місцевих рад та їх виконавчих органів, які стосуються їх діяльності, а також при розгляді питань, ініційованих органом самоорганізації населення, з правом Дорадчого голосу.

Орган самоорганізації населення з питань, віднесених до його повноважень, може приймати рішення організаційно-розпорядчого характеру. Проте рішення цього органу, які не відповідають чинному законодавству або прийняті з питань, не віднесених до його повноважень, зупиняються відповідно сільською селищною, міської, районною у місті радою з одночасним зверненням до суду про скасування такого рішення (ст. 20 Закону).

Повноваження органів самоорганізації населення можуть бути достроково припинені: у разі порушення ними Конституції і Законів України, інших актів законодавства — за рішенням суду; у разі невиконання рішень відповідної ради, її виконавчого комітету — за рішенням ради; у разі невиконання рішень зборів (конференцій) жителів — за рішенням цих зборів (конференцій) (ст. 26).

Організація та діяльність органу самоорганізації населення має будуватися на принципах законності, гласності, териториальності, виборності, підзвітності, підконтрольності та відповідальності перед жителями, які обирали орган самоорганізації населення. Ці принципи, як бачимо, є загальними принципами місцевого самоврядування в Україні, врегульованими ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Щодо спеціальних принципів, притаманних лише органам самоорганізації населення, то ними є принцип добровільності щодо взяття окремих повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті ради, а також принцип підзвітності, підкон-трольності та відповідальності перед відповідними радами (ст. 5 Закону про місцеве самоврядування).

Розділ X

Матеріально-фінансові (економічні) основи місцевого самоврядування

Відповідно до ст. 142 Конституції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, які перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Конституція надала також територіальним громадам сіл, селищ і міст право об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

Важливим конституційним положенням є положення про те, що держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансове його підтримує. Витрати органів місцевого самоврядування, які виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою.

Відповідно до ст. 8 Всесвітньої Декларації місцевого самоврядування місцеві органи влади повинні мати право на відповідні фінансові кошти, відокремлені від коштів інших рівнів управління, та вільно розпоряджатися грошовими надходженнями в межах своїх повноважень.

Законом України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідно до зазначених конституційних положень регламентується право комунальної власності, суб'єктом якого є територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах. Підставою для набуття права комунальної власності є передача майна територіальним громадам безоплатно державою, іншими суб'єктами права власності, а також майнових прав, створення, придбання майна органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

Відповідно до конституційних засад ст. 60 Закону про місцеве самоврядування в Україні Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону володіють, користуються та розпоряджаються об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їх відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування й оренду.

Закон чітко визначає обов'язкову умову, що майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об'єктами права комунальної власності, не повинні ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування, зменшувати обсяги та погіршувати умови надання послуг населенню.

Конституцією передбачено судовий захист прав органів місцевого самоврядування, зокрема, їх майнових прав.

Важливим гарантом забезпечення виконання завдань і функцій органів місцевого самоврядування і разом з тим їх дійсної самостійності в межах Конституції і законодавства України є місцевий бюджет.

Органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні бюджети згідно з чинним законодавством України.

Районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних програм.

В ст. 63 Закону про місцеве самоврядування в Україні зазначено, що доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом джерел та закріплених у встановленому порядку загальнодержавних податків, зборів та інших загальнообов'язкових платежів.

Держава фінансує в повному обсязі здійснення органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади. Крім цього, рішення органів державної влади, які призводять до додаткових видатків органів місцевого самоврядування, обов'язково супроводжуються передачею їм необхідних фінансових ресурсів

Законом передбачене право органів місцевого самоврядування мати позабюджетні цільові (у тому числі валютні) кошти. Вони можуть утворюватися від здійснення органами місцевого самоврядування додаткових заходів, за рахунок добровільних внесків фізичних і юридичних осіб та інших небюджетних коштів. Порядок формування та використання позабюджетних цільових коштів визначається положенням про ці кошти, яке затверджується відповідною радою.

Органи місцевого самоврядування відповідно до закону можуть встановлювати місцеві податки і збори. Передбачено також І право за рішенням зборів громадян за місцем їх проживання запроваджувати місцеві збори на засадах добровільного самооподаткування.

Місцеві податки і збори, порядок їх сплати встановлюються органами місцевого самоврядування відповідно до переліку і в межах граничних розмірів ставок, установлених законодавством України. Поки що їх частина в доходах місцевих бюджетів є дуже незначною.

До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в цій сфері ст. 28 зазначеного Закону віднесені такі:

а) власні (самоврядні) повноваження:

складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету;
щоквартальне подання раді письмових звітів про хід і результати
виконання бюджету; підготовка і подання відповідно до районних, обласних рад необхідних фінансових показників і пропозицій щодо складання проектів районних і обласних бюджетів;

встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів щодо оплати побутових, комунальних, транспорт
них та інших послуг, які надаються підприємствами та організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади;
погодження в установленому порядку цих питань з підприємствами, установами та організаціями, які не належать до комунальної власності;

встановлення за узгодженим рішенням відповідних рад порядку використання коштів та іншого майна, що перебуває у
спільній власності територіальних громад;

здійснення в установленому порядку фінансування видатків місцевого бюджету;

об'єднання на договірних засадах коштів відповідного місцевого бюджету та інших місцевих бюджетів для виконання
спільних проектів або для спільного фінансування комунальних
підприємств, установ та організацій, вирішення інших питань,
що стосуються спільних інтересів територіальних громад;

б) делеговані повноваження:

здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням
зобов'язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності;

здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням
цін і тарифів;

сприяння здійсненню інвестиційної діяльності на відповідній території.

Місцева державна адміністрація, згідно зі ст. 18 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», також здійснює такі повноваження в галузі бюджету та фінансів:

складає і подає на затвердження ради проект відповідного
бюджету та забезпечує його виконання; звітує перед відповідною
радою про його виконання;

подає в установленому порядку до органів виконавчої влади вищого рівня фінансові показники і пропозиції до проекту
Державного бюджету України, пропозиції щодо обсягу коштів
Державного бюджету України для їх розподілу між територіальними громадами, розмірів дотацій і субсидій, дані про зміни
складу суб'єктів, що підлягають бюджетному фінансуванню, баланс фінансових ресурсів для врахування їх при визначенні субвенцій, а також для бюджетного вирівнювання виходячи із забезпеченості мінімальних соціальних потреб;

отримує від усіх суб'єктів підприємницької діяльності незалежно від форм власності інформацію, передбачену актами законодавства для складання і виконання бюджету;

здійснює фінансування підприємств, установ та організацій освіти, культури, науки, охорони здоров'я, фізичної культури
і спорту, соціального захисту населення, переданих у встановленому законом порядку в управління місцевій державній адміністрації вищими органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, а також заходів, пов'язаних із розвитком житлово-комунального господарства, благоустроєм та шляховим будівництвом, охороною довкілля та громадського порядку, інших заходів, передбачених законодавством;

у спільних інтересах територіальних громад об'єднує на
договірній основі бюджетні кошти з коштами підприємств, установ, організацій та населення для будівництва, розширення, реконструкції,  ремонту  та утримання  виробничих  підприємств,
транспорту, мереж тепло-, водо-, газо-, енергозабезпечення, шляхів, зв'язку, служб з обслуговування населення, закладів охорони
здоров'я,  торгівлі,  освіти,  культури,  соціального  забезпечення
житлово-комунальних об'єктів, в тому числі їх придбання для задоволення потреб населення та фінансує здійснення цих заходів;

здійснює в установленому порядку регулювання інвестиційної діяльності;

регулює ціни та тарифи за виконання робіт та надання
житлово-комунальних послуг підприємствами, а також визначає
і встановлює норми їх споживання, здійснює контроль за їх д
одержанням.

Місцеві державні адміністрації можуть здійснювати інші повноваження, делеговані їм відповідними органами місцевого самоврядування.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

77534. НЕЙРОННЫЕ СИСТЕМЫ И СЕТИ. БИОЛОГИЧЕСКИЕ НЕЙРОННЫЕ СЕТИ 463 KB
  С появлением дешевых компьютеров появилась возможность использовать в этой области нейронные сети НС. Крупный толчок развитию нейрокибернетики дал американский нейрофизиолог Френк Розенблатт предложивший в 1962 году свою модель нейронной сети персептрон. Хопфилд предложил оригинальную модель нейронной сети названную его именем.
77535. Проблемно-ориентированные языки. Языки представления знаний 97.5 KB
  Стремление к эффективной программной реализации моделей представления знаний привело к разработке большого числа языков представления знаний от простых, предназначенных для решения отдельных специальных задач, до мощных универсальных.
77536. ГЕНЕТИЧЕСКИЕ АЛГОРИТМЫ И ИХ ПРИМЕНЕНИЕ 299 KB
  В животной клетке каждая молекула ДНК окружена оболочкой – такое образование называется хромосомой. Основная часть хромосомы нить ДНК определяющая какие химические реакции будут происходить в данной клетке как она будет развиваться и как функции выполнять. В каждой соматической клетке человека содержится 46 хромосом. Эти 46 хромосом на самом деле 23 пары причем в каждой паре одна из хромосом получена от отца а вторая от матери.
77537. РАСПОЗНАВАНИЕ ОБРАЗОВ И СИТУАЦИЙ 89 KB
  Суть задачи распознавания – установить обладают ли изучаемые объекты фиксированным конечным набором признаков позволяющим отнести и ке определенному классу. Цели науки распознавания образов: замена человеческого эксперта или сложной экспертной системы более простой системой автоматизация деятельности человека или упрощение сложных систем; построение обучающихся систем которые умеют принимать решения без указания четких правил а именно систем которые умеют сами синтезировать правила принятия решений на основе некоторого конечного...
77538. МУЛЬТИ-АГЕНТНЫЕ ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ 96.5 KB
  Системы группового управления должны обеспечить возможность быстрой перестройки производства к изменению типа и объёма выпускаемой продукции в изменяющейся среде. Первоначально были разработаны принципы централизованного и децентрализованного группового управления сложными робототехническими системами. При децентрализованном управлении использовались распределённая группа микропроцессоров встроенных в локальные системы управления гибко программирующие поведение роботов и оборудования в соответствии с заданной в реальном времени...
77539. ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ 66 KB
  Изменения во внешней среде влияют не только на сам МО но и на выбор требований к цели и качеству управления и как следствие на характер желаемых траекторий движения рабочих органов. Современные МО должны обладать возможностями выполнения функций принятия решений и управления близкими к интеллектуальным функциям человека а по скорости получения решений существенно превышать возможности человека. Эти функции реализуются с помощью современных средств вычислительной техники в интеллектуальных системах управления ИСУ.
77540. Основы искусственного интеллекта (ИИ). Создание высокоавтоматизированных производств 111 KB
  Прогресс в области информатизации практически всех сфер деятельности человека, в том числе в мехатронике и робототехнике связан с тем, что часть интеллектуальной нагрузки берут на себя компьютеры. Одним из способов достигнуть максимального прогресса в этой области, является искусственный интеллект
77541. Представление знаний о внешнем мире в интеллектуальных системах 146.5 KB
  Определение того что представлять и как представлять знания. Для функционирования ИС требуются следующие знания: знания о процессе решения задачи; знания о языке общения и способах организации диалога используемые лингвинистическим процессором; знания о способах представления модификации знаний используемые компонентом приобретения знаний; поддерживающие структурные и управляющие знания используемые объяснительным компонентом; знания о методах взаимодействия с внешним окружением; знания о модели внешнего мира. Знания....
77542. Продукционные модели знаний 87.5 KB
  Продукционные модели знаний занимают особое положение, т. к. они являются наиболее декларативным способом представления знаний. Продукционная модель представления знаний – это набор правил вила