48066

Місцеве самоврядування

Конспект

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Право місцевого самоврядування – комплексна галузь права. Право місцевого самоврядування як наука і навчальна дисципліна. Поняття муніципального права України Муніципальне право України галузь права України норми якої виражають волю й інтереси її народу держави та територіальних громад і регулюють суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування.

Украинкский

2013-12-06

1.76 MB

13 чел.

Місцеве самоврядування (курс лекцій)

Тема 1. Право місцевого самоврядування – комплексна галузь права. Право місцевого самоврядування як наука і навчальна дисципліна.

  План.

Поняття, предмет, методи муніципального права.

Джерела муніципального права як комплексної галузі права.

Система муніципального права України.

Муніципально-правові відносини.

Муніципальне право як наука і навчальна дисципліна

Питання 1. Поняття муніципального права України

Муніципальне право України — галузь права України, норми якої виражають волю й інтереси її народу, держави та територіальних громад і регулюють суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування.

За своєю суттю муніципальне право є виразником волі й інтересів територіальних громад, усього народу та держави, оскільки муніципальні норми встановлюють або санкціонують як суб'єкти місцевого самоврядування (територіальні громади), так і народ й держава, приймаючи Конституцію та закони, якими визнається і гарантується місцеве самоврядування.

За своїм змістом муніципальне право виступає регулятором суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування, тобто відносин, пов'язаних з виникненням і існуванням місцевого самоврядування в межах певних адміністративно-територіальних одиниць, оскільки воно має у своїй основі природний, громадський характер, а також з його організацією і здійсненням.

За формою муніципальне право являє собою галузь права, джерелами якого є акти як локальних (статути територіальних громад, регламенти рад тощо), так і загальних, загальнонаціональних (Конституції, законів, підзаконних актів) норм права.

У системі права муніципальне право належить до публічного права, оскільки стосується насамперед і головним чином самостійного виду публічної (політичної) влади (демократії), яка, у свою чергу, належитьтериторіальним громадян і здійснюється ними безпосередньо або через утворювані ними органи (ради та інші органи).

Ця галузь права — комплексна, оскільки її норми регулюють або об'єктивно мають регулювати суспільні відносини, що є предметом впливу ряду традиційних та інших загальновизнаних галузей права, насамперед конституційного, адміністративного, фінансового, цивільного, земельного та ряду інших галузей публічного і приватного права.

Отже, муніципальне право в системі права України являє собою комплексну галузь публічного права, норми якої регулюють насамперед і головним чином організацію і здійснення влади територіальними громадами та утворюваними ними органами в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Проблемність назви "муніципальне право" полягає передусім утому, що в Конституції України використаний термін "місцеве самоврядування" і не вживається термін "муніципалітет", під яким, зазвичай, розуміють сукупність виборних органів системи місцевого самоврядування, "муніципальне утворення" як міське чи сільське поселення, в межах якого здійснюється місцеве самоврядування і існує муніципальна власність, місцевий бюджет, виборні органи місцевого самоврядування. Разом з тим у Конституції України як одна з форм власності закріплюється комунальна власність — власність територіальних громад сіл, селищ, міст. Тому деякі вчені пропонують називати нову галузь права комунальним правом, яке по суті є правом місцевого самоврядування.

Але термін "комунальне право" з ряду причин не сприймається в Україні. В юридичній, науковій, навчальній та іншій літературі все частіше вживається термін "муніципальне право". Відповідну назву мають навчальні дисципліни у вищих навчальних закладах.

Отже, назва відповідної галузі "муніципальне право України" є значною мірою умовною, запозиченою з інших національних правових систем. Аналогічну назву має ця галузь у Великій Британії, Іспанії, Російській Федерації, США та інших країнах.

Основні ознаки будь-якої галузі права — це наявність насамперед її предмета і методу (методів). Чи має муніципальне право самостійний предмет і метод (методи)?

Предметом муніципального права є місцеве самоврядування як відносно самостійний вид суспільних відносин, пов'язаних з організацією і здійсненням влади територіальними громадами.

Зміст місцевого самоврядування полягає насамперед і головним чином у самостійному вирішенні територіальними спільнотами питань місцевого значення. У ст. 140 Конституції України зазначено, що "місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селищ та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України".

Слід також зазначити, що територіальні громади й утворювані ними органи вирішують ще питання, делеговані їм органами державної влади.

За формою місцеве самоврядування — це насамперед волевиявлення територіальних громад, що здійснюється шляхом виборів, референдумів чи в інших формах або через утворювані ними органи.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою у встановленому законом порядку як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (ст.140 Конституції України).

Отже, місцеве самоврядування опосередковує собою відносно самостійний вид влади в системі народовладдя, влади народу, а саме — муніципальну владу як владу територіальних спільнот.

Це дає, на наш погляд, достатні підстави стверджувати, що муніципальні норми мають відносно самостійний предмет свого впливу, регулювання, а їх система утворює самостійну галузь права України — муніципальне право.

Разом з тим муніципальне право як самостійна галузь права тісно пов'язана з іншими галузями права і насамперед з конституційним, адміністративним, фінансовим та іншими, норми яких в певних межах і формах регулюють відносини державної влади і народовладдя і частково входять до системи норм муніципального права.

Предмет муніципального права являє собою певну систему. Основними складовими цієї системи є відносини:

- що пов'язані з організацією і проведенням місцевих виборів, референдумів та з іншими формами безпосереднього волевиявлення територіальних громад;

- що пов'язані з діяльністю представницьких органів місцевого самоврядування (рад) і депутатів місцевих рад;

- що пов'язані з діяльністю виконавчих органів місцевого самоврядування та муніципальних службовців;

- що пов'язані з діяльністю сільських, селищних і міських голів;

- що пов'язані з діяльністю органів самоорганізації населення;

- органів місцевого самоврядування з органами державної влади, з іншими органами місцевого самоврядування, з об'єднаннями громадян, а також з підприємствами, установами й організаціями;

- фінансові, цивільні, земельні, соціальні, трудові, житлові та інші.

Це досить розгалужена система, яка до того ж постійно змінюється, розвивається і вдосконалюється за формою і змістом. З розвитком і утвердженням якісно нових відносин в системі місцевого самоврядування, особливо муніципальної (комунальної) власності й місцевих бюджетів, розвивається і утверджується муніципальне право.

Метод муніципального права, як і метод будь-якої галузі, є способом її впливу на суспільні відносини, зокрема на відносини в системі місцевого самоврядування. Кожній галузі права властивий, як правило, ряд методів. Це притаманно і муніципальному праву. Розрізняють такі провідні методи муніципального права: імперативний, диспозитивний, рекомендаційний і декларативний.

Пріоритетним є імперативний метод, оскільки норми цієї галузі регулюють передусім відносини державної влади і народовладдя, яке опосередковує собою місцеве самоврядування. Вплив муніципального права на суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування здійснюється шляхом застосування відповідних правових норм муніципального права в ході безпосереднього волевиявлення (місцевих референдумів, виборів тощо), а також органами та посадовими особами місцевого самоврядування.

Власне імперативний метод характеризується зрештою тим, що відповідні норми права не передбачають альтернативної поведінки чи діяльності, а в разі невиконання рішень місцевого самоврядування, прийнятих в межах компетенції відповідних суб'єктів місцевого самоврядування, настає відповідальність згідно з чинним законодавством.

Диспозитивний метод переважно запозичений з галузей приватного права і є засобом впливу в основному на відносини, суміжні з муніципальними (владними) відносинами. Як юридичні особи суб'єкти місцевого самоврядування укладають договори з іншими юридичними особами, а також з органами державної влади.

Територіальні громади мають у своїй власності рухоме й нерухоме майно. Органи місцевого самоврядування, що управляють цим майном, можуть укладати різні договори щодо розпорядження ним чи набуття його.

Поряд з цими методами поширення набули методи рекомендацій (порад) і декларацій (проголошення принципів тощо), які характерні, зокрема, для міжнародно-правових актів (хартій, декларацій тощо) і статутів (хартій) територіальних громад.

Муніципальне право є складовою частиною системи права України. Воно тісно пов'язано з іншими галузями права. Найтісніший зв'язок існує з конституційним правом, за рахунок норм якого формується поперед усього муніципальне право.

Муніципальне право як комплексна галузь тісно пов'язане також з рядом галузей приватного права, зокрема цивільним, трудовим, житловим та іншими.

 Питання 2. Джерела муніципального права України

Система джерел муніципального права є однією з найбільших розгалужених серед джерел інших галузей права, що значною мірою зумовило порівняно швидке становлення цієї галузі з часу визнання в нашій країни місцевого самоврядування.

Основні види джерел муніципального права:

Конституція України;

- закони України;

- підзаконні нормативно-правові акти органів державної влади в галузі місцевого самоврядування;

- нормативно-правові акти суб'єктів системи місцевого самоврядування;

- міжнародно-правові акти в галузі місцевого самоврядування

- нормативно-правові договори;

- інші види джерел муніципального права, як то акти безпосереднього народовладдя, нормативно-правові акти Верховне Ради й Ради Міністрів Автономної Республіки Крим тощо.

Пріоритетним джерелом муніципального права України Конституція України. Вона містить насамперед положення про визнання і гарантування державою місцевого самоврядування (ст. 7), про здійснення народом України влади через органі місцевого самоврядування (ст. 5), про право громадян України брати участь у місцевих референдумах, вільно обирати й бути обраним до органів місцевого самоврядування, користуватися рівним правом доступу до служби в органах місцевого самоврядування (ст. 38), про основні засади виборів до органів місцевого самоврядування (ст. 71), про повноваження Верховної Раді України в галузі місцевого самоврядування (п. ЗО ст. 85, п. 1: ст. 92 та ін.), про основні засади місцевого самоврядування (розділ XI), функції і повноваження територіальних громад порядок формування і склад представницьких органів місцевого самоврядування, їх основні функції і повноваження та механізм здійснення місцевого самоврядування.

Основним видом джерел муніципального права є, звичайне закони про місцеве самоврядування — загальний і спеціальні (територіальні або галузеві). Це безпосередньо випливає із ст. 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", в якій зокрема, зазначається, що правовий статус місцевого самоврядування в Україні визначається Конституцією України, цим Законом та іншими законами, які не повинні суперечити положенням цього Закону. Правовий статус місцевого самоврядування у містах Києві й Севастополі, а також в Автономній Республіці Крим визначається Конституцією України та цим Законом г особливостями, передбаченими законами про міста Київ і Севастополь та Конституцією Автономної Республіки Крим.

Загальним і основним Законом в галузі місцевого самоврядування в Україні є Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні". Цей Закон, відповідно до положень Конституції України щодо місцевого самоврядування, визначає систему місцевого самоврядування, засади організації і діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, їх функції, повноваження і відповідальність та гарантії місцевого самоврядування.

Найбільш повно в Законі визначаються форми безпосереднього здійснення територіальними громадами місцевого самоврядування (місцеві референдуми, місцеві ініціативи тощо), повноваження представницьких органів місцевого самоврядування — сільських, селищних, міських, районних і обласних рад, виконавчих органів сільських, селищних і міських рад, сільського, селищного і міського голів, матеріальна та фінансова основи місцевого самоврядування.

Вельми важливими новелами Закону про місцеве самоврядування є визначення у ст. 1 основних термінів, які використовуються у відповідному Законі, основних принципів місцевого самоврядування (ст. 4), системи місцевого самоврядування (ст. 5), основних форм безпосереднього волевиявлення територіальними громадами (статті 7—9,13), організаційно-правових, матеріальних, фінансових та інших основ місцевого самоврядування (ст. 16), тобто механізму його здійснення, системи відносин органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, а також відносин цих органів з підприємствами, установами і організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, гарантій місцевого самоврядування, відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, прикінцеві та перехідні положення і ряд інших.

Серед спеціальних нормативно-правових актів у галузі місцевого самоврядування найбільш вагомими є: Закон України "Про столицю України — місто-герой Київ", який містить ряд розділів, безпосередньо присвячених місцевому самоврядуванню: розділ II "Організаційно-правова основа здійснення місцевого самоврядування та виконавчої влади в місті Києві; розділ III "Посадові особи органів місцевого самоврядування та виконавчої влади в місті Києві, їх функції і повноваження"; розділ IV "Матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування", закони про вибори депутатів місцевих рад і сільських, селищних, міських голів, про статус депутатів місцевих рад, про всеукраїнський і місцеві референдуми тощо1; Конституція Автономної Республіки Крим, яка містить окремий розділ (IV), присвячений місцевому самоврядуванню в Автономній Республіці Крим.

Значне місце серед джерел муніципального права посідають підзаконні нормативні акти органів державної влади: відповідні укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, рішення Конституційного Суду України з питань місцевого самоврядування та нормативні акти інших органів державної влади. Загальновідомими нормативними актами Президента України є, зокрема, Укази "Про зміцнення економічних основ самоврядування" від 12 березня 1994 р., "Про фонд сприяння місцевому самоврядуванню України" від 19 грудня 1995 р. і "Про Національну раду з питань державного будівництва, місцевого самоврядування, регіонального розвитку" від 26 квітня 2005 р.

Одним із перших нормативних актів Кабінету Міністрів в галузі місцевого самоврядування була постанова Кабінету Міністрів України № 311 від 5 листопада 1991 р. "Про розмежування державного майна між загальнодержавною власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною власністю)".

Поступово визнається і утверджується таке джерело муніципального права, як акти Конституційного Суду України.

Рішеннями Конституційного Суду, які є джерелами муніципального права, можна вважати, зокрема, Рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 2000 р. № 1-рп/2000 (справа про місцеве самоврядування, статут територіальних громад районів у містах та інші питання), Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 1998 р. № 5-р/п/98 (справа про вибори у містах Києві й Севастополі), Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1998 р. № 6-рп/98 (справа щодо статусу депутатів рад).

Найбільш розгалуженим джерелом муніципального права є нормативно-правові акти суб'єктів системи місцевого самоврядування, зокрема відповідні акти територіальних громад: акти їх безпосереднього волевиявлення, акти представницьких органів місцевого самоврядування рад, акти їх виконавчих органів, акти сільських, селищних, міських голів, акти органів самоорганізації населення тощо. Найбільш вагомими серед цих нормативних актів є акти місцевих референдумів і акти представницьких органів місцевого самоврядування, зокрема статути територіальних громад міст та інших адміністративно-територіальних одиниць, регламенти відповідних рад, правила, положення тощо, що в цілому складають найбільший масив джерел муніципального права України.

Відповідно до ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", рада в межах своїх повноважень приймає у формі рішень нормативні та інші акти. Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (в разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає також рішення, а сільський, селищний або міський голова, голова районної у місті, районної чи обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження. Ці акти є обов'язковими в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Відповідно до ст. 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

У розвиток цього конституційного положення в ст. 73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" зазначається, що акти ради, сільського, селищного чи міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської чи районної в місті (в разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Особливе місце серед локальних нормативних актів місцевого самоврядування як джерел муніципального права посідають статути територіальних громад сіл, селищ, міст. Відповідно до ст.19 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього Закону може приймати статут територіальної громади села, селища, міста.

Однією з істотних особливостей статуту територіальної громади є необхідність його державної реєстрації в органах Міністерства юстиції України.

Якщо звичайне рішення ради нормативно-правового характеру набирає чинності зазвичай з дня його оприлюднення, то статут територіальної громади — відповідно після його реєстрації в органах Міністерства юстиції.

Усе більше місця в системі джерел муніципального права України займають міжнародно-правові акти з числа тих, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. До них належать, зокрема, Європейська хартія місцевого самоврядування, прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 р.

У цій Хартії визначаються конституційні та законодавчі основи місцевого самоврядування, поняття місцевого самоврядування, сфера компетенції місцевого самоврядування; передбачається відповідність адміністративних структур і засобів завданням органів місцевого самоврядування, адміністративний контроль за діяльністю органів самоврядування, право місцевих органів самоврядування на об'єднання та ряд інших положень.

У названому нормативно-правовому акті, зокрема, зазначається, що принцип місцевого самоврядування має бути визнаний у законодавстві країни і, по можливості, в конституції країни (ст. 2). Під місцевим самоврядуванням розуміється право і спроможність місцевої влади у межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їх компетенції, в інтересах місцевого населення (ст. 3).

Щодо сфери компетенції і джерел муніципального права, зокрема, проголошується, що головні положення і функції місцевих властей встановлюються Конституцією або Законом (ст. 4).

Разом з тим зазначається, що це положення не виключає наділення місцевих властей повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до Закону (ст. 4).

Усе більшого поширення набуває і такий вид джерел муніципального права, як нормативний договір. Це значною мірою зумовлено статусом підприємств, установ і організацій, що перебувають у комунальній власності територіальних громад, статусом підприємств, установ і організацій, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, і відносинами з ними органів місцевого самоврядування, а також відносинами між вітчизняними суб'єктами місцевого самоврядування одного рівня або різних рівнів і відносинами між вітчизняними і зарубіжними суб'єктами місцевого самоврядування, можливостями добровільного об'єднання органів місцевого самоврядування та повноваженнями органів місцевого самоврядування в галузі зовнішньоекономічної діяльності.

Зокрема, у ст. 18 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" зазначається, що відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування Законом.

У ст. 35 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", яка визначає повноваження виконавчих органів сільських, селищних і міських рад у галузі зовнішньоекономічної діяльності, зазначається, щодо відання цих органів належать, поряд з іншими, такі повноваження, як укладення і забезпечення виконання у встановленому законодавством порядку договорів з іноземними партнерами на придбання та реалізацію продукції, виконання робіт і надання послуг.

Серед інших джерел комунального права все більше місце посідають нормативно-правові акти Верховної Ради та Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, нормативно-правові акти виборчих комісій, насамперед Центральної виборчої комісії, нормативно-правові акти комунальних підприємств, установ і організації"! тощо.

Питання 3. Система муніципального права України

Систему муніципального права складають інститути та норми муніципального права.

Основними складовими системи муніципального права є його інститути. Вони являють собою групи правових норм, що регулюють найбільш споріднені муніципальні відносини, тобто системи відносин у сфері місцевого самоврядування.

Наявність інститутів муніципального права об'єктивно зумовлюється насамперед наявністю відносно самостійних, внутрішньо споріднених за змістом і формою груп муніципальних відносин, наприклад місцеві вибори, референдуми та інші форми безпосереднього волевиявлення територіальних громад, організація і діяльність представницьких органів місцевого самоврядування, організація і діяльність виконавчих органів місцевого самоврядування, статус сільських, селищних, міських голів тощо.

Іншим, не менш важливим фактором, що зумовлює становлення і функціонування інститутів муніципального права, як і інших галузей права, є наявність певних систем чи сукупностей відповідних правових норм, котрі мають, як правило, єдине джерело у вигляді закону чи ряду тісно пов'язаних між собою законів або розділів чи розділу комплексного закону.

Вирішальне значення для становлення системи муніципального права України мало прийняття чинної Конституції України і на її основі Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Відповідно до чинної Конституції України, цього Закону та інших законодавчих актів, прийнятих на їх основі і згідно з ними, основними інститутами муніципального права України визнані:

- інститут загальних засад місцевого самоврядування;

- інститут територіальних громад;

- інститут форм безпосереднього волевиявлення територіальних громад: місцевих виборів, місцевих референдумів та інших форм безпосередньої демократії;

- інститут представницьких органів місцевого самоврядування (рад);

- інститут виконавчих органів місцевого самоврядування;

- інститут сільських, селищних, міських голів;

- інститут органів самоорганізації населення;

- інститут територіальних основ місцевого самоврядування;

- інститут комунальної власності;

- інститут фінансових основ місцевого самоврядування;

- інститут об'єднань органів місцевого самоврядування;

- інститут гарантій місцевого самоврядування;

- інститут юридичної відповідальності органів і посадових осіб системи місцевого самоврядування.

Інститут загальних засад місцевого самоврядування являє собою групу (систему) конституційно-правових норм, які визначають ставлення держави до місцевого самоврядування (визнання і гарантування), його місце в системі безпосередньої і представницької демократії, можливості участі громадян України у здійсненні місцевого самоврядування, його поняття, принципи, систему, правові, організаційні, матеріальні, фінансові та інші основи, відносини органів місцевого самоврядування з органами державної влади, з підприємствами і організаціями та можливості об'єднання з іншими органами місцевого самоврядування.

Інститут територіальних громад являє собою групу конституційно-правових норм, які містять визначення поняття територіальної громади, її місце в системі місцевого самоврядування, основних функцій і повноважень.

Інститут форм безпосереднього волевиявлення територіальних громад являє собою систему норм, які регулюють організацію і проведення місцевих виборів, місцевих референдумів та інших форм безпосереднього волевиявлення територіальних громад і участі громадян у вирішенні або обговоренні чи ініціюванні питань місцевого значення.

Інститут представницьких органів місцевого самоврядування є одним з найвагоміших інститутів муніципального права. Він являє собою систему конституційно-правових норм, які визначають систему, структуру і склад представницьких органів місцевого самоврядування всіх рівнів — сільських, селищних, міських, районних і обласних рад, їх функції і повноваження, порядок діяльності, статус депутатів місцевих рад і депутатських об'єднань.

Нерідко виділяють в окремі інститути систему, структуру і склад різних рівнів рад, їх функції і повноваження, статус депутатів місцевих рад та інші групи норм щодо представницьких органів місцевого самоврядування в силу відносно самостійного характеру правових норм, які регулюють відповідні відносини. Ці інститути в багатьох відношеннях є об'єктивною реальністю, але іншого рівня, не з числа основних.

Інститут виконавчих органів місцевого самоврядування являє собою групу (систему) правових норм, які регулюють організацію і діяльність органів виконавчої влади, муніципальну службу і визначають статус муніципальних службовців.

Інститут сільських, селищних, міських голів є порівняно новим інститутом муніципального права. Він являє собою групу норм, які визначають статус цих посадових осіб.

Інститут органів самоорганізації населення являє собою групу норм, які регулюють організацію і діяльність будинкових, вуличних, квартальних та інших органів самоорганізації населення.

Інші інститути муніципального права — це групи правових норм, які визначають статус територіальних, матеріальних чи фінансових основ місцевого самоврядування, його гарантії та відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Первинним елементом системи муніципального права є муніципальні норми. Вони являють собою загальнообов'язкові правила поведінки, які встановлюються народом, державою, органами державної влади, територіальними громадами, органами або посадовими особами системи місцевого самоврядування та іншими суб'єктами місцевого самоврядування.

Муніципально-правові норми, як і норми інших галузей права, поділяються на кілька видів, зокрема, за їх суттю, змістом, формами, джерелами, місцем і часом дії, об'єктами і суб'єктами муніципальних правовідносин тощо.

За юридичною силою розрізняють такі муніципально-правові норми: 1) конституційні, що мають найвищу юридичну силу; 2) законодавчі, що мають вищу юридичну силу; 3) норми підзаконних актів та 4) норми суб'єктів місцевого самоврядування.

За змістом волі, що виражається в муніципально-правових нормах, останні бувають: 1) уповноважуючі (норми, що надають або визнають права суб'єктів правовідносин); 2) зобов'язуючі (норми, що передбачають обов'язки); 3) забороняючі (норми, що передбачають заборони щодо певних напрямів, способів або засобів діяльності, поведінки) та 4) дозвільні (норми, що передбачають дозволи щодо певної поведінки або діяльності).

Так, відповідно до ч. 6 ст. 140 Конституції України, сільські, селищні, міські ради можуть дозволити за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, що є дозвільною нормою в регулюванні відносин самоорганізації населення.

За способом вираження волі муніципально-правові норми поділяють на: а) імперативні (норми, що передбачають, як правило, однозначність їх розуміння, тлумачення і дії, поведінки відповідно до них); б) диспозитивні (норми, що передбачають багатоманітність у їх розумінні, тлумаченні та поведінці згідно з ними); в) рекомендаційні (норми, що пропонують певні види чи напрями діяльності, які обираються на розсуд, з волі суб'єкта відповідних правовідносин) і г) декларативні (норми, що проголошують як об'єктивно найбільш прийнятні правила поведінки суб'єктів муніципальних правовідносин).

За характером здійснюваних функцій муніципально-правові норми класифікують на правотворчі, установчі, регулятивні, охоронні та інформаційні (норми-дефініції та ін.)

Залежно від характеру відносин, що регулюють муніципально-правові норми, розрізняють матеріальні та процесуальні (процедурно-процесуальні) норми.

Залежності від меж дії муніципально-правові норми бувають загальні (норми-принципи, норми-дефініції) та інституційні (підгалузеві).

За простором і територією дії муніципально-правові норми поділяють на 1) ті, що діють на всій території України, і 2) ті, що діють в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць (норми актів, що приймаються територіальними громадами й органами місцевого самоврядування).

За часом дії муніципально-правові норми бувають постійні, що становлять більшість норм, і тимчасові, зокрема норми, передбачені перехідними положеннями Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та іншими законами.

Питання 4. Муніципально-правові відносини

Наслідком дії муніципально-правових норм, їх впливу на суспільні відносини є муніципально-правові відносини. Вони виникають у результаті реалізації відповідних правових норм. У найбільш загальному вигляді муніципально-правові відносини можна визначити як урегульовані нормами муніципального права і гарантовані державою суспільні відносини в галузі місцевого самоврядування, учасники яких вважаються носіями юридичних прав і обов'язків.

Їх змістом є організація і здійснення місцевої публічної влади в межах прав і обов'язків суб'єктів цих відносин у передбачених Конституцією, законами та іншими нормативно-правовими актами формах.

Муніципально-правові відносини мають у переважній більшості спільні риси з іншими правовідносинами і насамперед з конституційно-правовими, адміністративно-правовими, фінансово-правовими, оскільки муніципальне право є комплексною галуззю публічного права й інститутом конституційного права.

Разом з тим муніципально-правові відносини мають ряд особливостей, зокрема щодо територіальної сфери цих відносин, щодо їх суб'єктів і об'єктів, значне коло яких не характерне для інших правовідносин, а також щодо прав і обов'язків суб'єктів цих відносин та їх форм.

Зокрема, муніципально-правові відносини є відносинами влади (публічної політичної влади), як і відносини щодо організації і діяльності органів державної влади (законодавчої, виконавчої, судової), але суб'єкти цих відносин, насамперед територіальні громади (сіл, селищ, міст), мають визнані державою природні права, на відміну від органів державної влади, які мають надані їм народом і державою повноваження. Муніципально-правовим відносинам притаманний локальний (місцевий) характер. Відповідно права і обов'язки суб'єктів цих відносин обмежуються, зазвичай, певними адміністративно-територіальними одиницями.

Муніципально-правові відносини як відносини з приводу організації і здійснення публічної влади, тобто як владні відносини, мають переважно імперативний характер. Але муніципальне право як комплексна галузь права регулює і значне коло відносин, що ґрунтуються на рівності сторін, суб'єктів цих відносин, зокрема цивільних, сімейних, трудових та інших суспільних відносин. Відповідні правовідносини складають органічну частину муніципально-правових відносин.

Основними елементами муніципально-правових відносин, як і інших правовідносин, є насамперед суб'єкти, об'єкти, суб'єктивні права та юридичні обов'язки суб'єктів цих відносин.

Суб'єктами муніципально-правових відносин є учасники цих відносин, які мають відповідні суб'єктивні права і виконують відповідні юридичні обов'язки в межах і порядку, передбачених муніципально-правовими нормами.

Основні суб'єкти муніципально-правових відносин: Український народ, Українська держава; органи державної влади; політичні партії і громадські організації, їх об'єднання і осередки; громадяни України; територіальні громади, жителі відповідних адміністративно-територіальних одиниць; представницькі органи місцевого самоврядування (місцеві ради), виконавчі органи місцевих рад; сільські, селищні, міські голови, органи самоорганізації населення, депутати місцевих рад, посадові особи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації; асоціації та інші об'єднання органів місцевого самоврядування; юридичні особи.

Основні об'єкти муніципально-правових відносин: влада народу; державна влада; права, свободи і обов'язки людини і громадянина; влада територіальних громад; питання місцевого значення; функції (напрями й види діяльності) суб'єктів місцевого самоврядування; об'єкти комунальної власності; місцеві бюджети, доходи місцевих бюджетів, місцеві податки і збори, місцеві позики; природні блага, природні об'єкти, природні ресурси, об'єкти природно-заповідного фонду, земля; духовні блага (освіта, наука, культура, інформація, пам'ятки історії, культури, архітектури, містобудування); соціальні блага (об'єкти житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку, охорони здоров'я, фізкультури і спорту тощо); програми економічного та соціально-культурного розвитку сіл, селищ, міст і цільові програми з інших питань самоврядування; плани підприємств і організацій; адміністративно-територіальний устрій тощо.

Складовою частиною об'єктів муніципально-правових відносин є статус, компетенція, повноваження, суб'єктивні права та юридичні обов'язки суб'єктів муніципально-правових відносин, їх гарантії і відповідальність. Зокрема, чинною Конституцією і Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначається статус територіальних громад, місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування, виконавчих органів рад, сільського, селищного чи міського голови, органів самоорганізації населення.

Відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", слід розрізняти повноваження сільських, селищних і міських рад (загальну й виконавчу компетенцію); повноваження виконавчих органів сільських, селищних і міських рад — власні (самоврядні) і делеговані; повноваження сільського, селищного чи міського голови; повноваження районних і обласних рад. Серед повноважень обласних і районних рад виокремлюють повноваження, які вони здійснюють безпосередньо на своїх пленарних засіданнях, і повноваження, які вони делегують місцевим державним адміністраціям.

За змістом повноважень, зокрема виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, Закон про місцеве самоврядування в Україні розрізняє повноваження у сфері соціально-економічного розвитку, планування та обліку; у галузі бюджету, фінансів і цін; щодо управління комунальною власністю; у галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку; у галузі будівництва; у сфері освіти, охорони здоров'я,культури, фізкультури і спорту; у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища; у сфері соціального захисту населення; у галузі зовнішньоекономічної діяльності, в галузі оборонної роботи, щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою; щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, відзначення державними нагородами, відзнаками Президента України тощо.

Муніципально-правові відносини є багатогранними за своїм змістом і формами, умовами функціонування і розвитку та іншими ознаками.

Відповідно їх можна класифікувати за інститутами і нормами муніципального права, за суб'єктами і об'єктами муніципально-правових відносин, за повноваженнями (правами і обов'язками), за простором і часом, за організаційними і правовими формами тощо.

Пріоритетним видом муніципально-правових відносин є відносини безпосереднього народовладдя, основними формами яких вважаються місцеві референдуми, місцеві вибори, місцеві ініціативи тощо.

Головну частину муніципально-правових відносин складає, звичайно, діяльність представницьких органів місцевого самоврядування — сільських, селищних, міських, районних і обласних рад, виконавчих органів сільських, селищних, міських рад і сільських, селищних і міських голів.

Муніципально-правові відносини можуть поділятися також за своїм змістом на матеріальні і процесуальні, за формою — на організаційні і правові; за часом — на короткострокові й довгострокові; за простором — на місцеві та регіональні; за правовою природою — на правомірні та протиправні.

Підставами виникнення, зміни та припинення муніципально-правових відносин, як і інших правовідносин, є юридичні факти, що поділяються на дії та події.

Оскільки муніципально-правові відносини — це насамперед і головним чином публічні, владні відносини, які ґрунтуються на природному праві жителів сіл, селищ, міст самостійно вирішувати питання місцевого значення, основними юридичними фактами, що зумовлюють їх (муніципально-правових відносин) виникнення, зміну та припинення, є дії, зокрема прийняття актів суб'єктами системи місцевого самоврядування.

Питання 5. Муніципальне право як наука і навчальна дисципліна

Поняття, предмет та система науки муніципального права.

Наука муніципального права являє собою сукупність знань, наукових ідей, концепцій, теорій про місцеве самоврядування, про форми й методи його здійснення, про історію розвитку, співвідносний з державною владою тощо, тобто вчення про муніципальне право як галузь національного права. Вона є органічною частиною юридичної науки. Наука муніципального права належить до числа галузевих наук, основною ознакою яких є вивчення однойменної галузі права. Вона розкриває притаманні даній галузі закономірності, формулює основні поняття і категорії, якими оперує чинне муніципально-правове законодавство, аналізує функції і роль муніципально-правових інститутів. Наука про місцеве самоврядування вивчає не тільки муніципально-правові норми та інститути, а й процеси, пов'язані з їх реалізацією. Тому об'єктом наукового дослідження цієї галузі є муніципальні (комунальні) відносини, відповідні правові норми та інститути.

Наука муніципального права вивчає історичний і сучасний вітчизняний досвід місцевого самоврядування з метою розробки наукових рекомендацій, спрямованих на вдосконалення законодавства про місцеве самоврядування, а також на підвищення ефективності організації та діяльності місцевого самоврядування. Значне місце в муніципальній науці посідають політичні, філософські та правові погляди й уявлення про місцеве самоврядування.

Це нова галузь наукових знань, яка базується на принципово інших, аніж наука радянського будівництва, поглядах та ідеях про організацію публічної влади на місцях. Своїм головним предметом вона має насамперед місцеве самоврядування як особливий вид публічної влади, проникнення в його сутність, вивчення його принципів і соціального призначення, причому об'єктом особливої уваги мають бути фундаментальні, основоположні суспільні відносини, які визначають правову природу локальної демократії, її найголовніші характеристики. Виходячи зі змісту предмета галузі, особливостей суспільних відносин, які складають його, визначається і характер основних теоретичних концепцій науки муніципального права. До них належать такі фундаментальні теоретичні проблеми, як проблеми природи й сутності місцевого самоврядування, його місця в системі поділу влад, автономності в конституційному механізмі держави, дослідження особливостей правового статусу особи в місцевому самоврядуванні тощо.

У цьому плані найістотнішим завданням є глибоке і всебічне вивчення феномену територіальної громади — основного, пріоритетного інституту системи місцевого самоврядування. Тут принципове значення має розробка проблем підвищення ефективності діяльності територіальних громад, їх органів і посадових осіб місцевого самоврядування в процесі вирішення питань місцевого значення. Наука муніципального права покликана ретельно збирати, вивчати, узагальнювати та поширювати практику застосування прогресивних, найбільш ефективних форм і методів роботи муніципальних структур. Вона також повинна прогнозувати розвиток організації діяльності місцевого самоврядування в процесі подальшого розвитку демократичних перетворень у нашому суспільстві. Завданням науки муніципального права є вивчення умов і засобів, які забезпечують правову, організаційну та матеріально-технічну самостійність територіальних громад, їх органів насамперед від органів державної влади при вирішенні питань місцевого значення.

Вивчення вказаних проблем становить предмет науки, самі ж висновки та теоретичні положення — її зміст. Проникнення в суть і зміст науки муніципального права передбачає усвідомлення насамперед таких визначальних понять, як предмет, завдання, система, функції, методологія, джерела, взаємозв'язок з іншими науками, її роль у розбудові демократичної України.

Таким чином, наука муніципального права — це система наукових ідей, теорій, концепцій, знань про суспільні відносини, пов'язані з виникненням, формуванням та організацією місцевого самоврядування, формами й методами роботи територіальних громад, їх органів і посадових осіб у процесі вирішення питань місцевого значення, а також реалізації делегованих місцевому самоврядуванню повноважень виконавчої влади.

Наука муніципального права, як і будь-яка інша, — це система знань. Це означає, що до її складу входять відносно відокремлені комплекси теоретичних положень, які містять висновки, зроблені на основі пізнання сутності, змісту та закономірностей розвитку різних аспектів урегульованих галуззю муніципального права суспільних відносин. Дані теоретичні комплекси не тільки органічно пов'язані між собою в силу єдності предмета галузі, а й перебувають у певній супідрядності. Одні теоретичні висновки слугують основою для інших.

Система науки муніципального права — це впорядкована сукупність відносно самостійних комплексів теоретичних положень, логічний зв'язок між ними. В її основі лежить структурність самого предмета наукового пізнання. Саме предмет науки муніципального права, а також послідовність вивчення муніципально-правової проблематики детермінує систему даної науки. Оскільки предметом науки є однойменна галузь права, природно, що кожному з елементів системи галузі кореспондує самостійний розділ муніципально-правової науки. Однак перед наукою стоять завдання більш складні, чим пізнання кожного із складових елементів галузі. Вона повинна досліджувати загальні риси, притаманні галузі в цілому, специфіку і характер її предмета, різновиди її норм, засоби їх реалізації, особливості виникаючих на їх основі муніципально-правових відносин, її джерела, систему. Наука повинна теоретично визначити і свій власний предмет, систему, методи дослідження, джерела тощо.

Оскільки наука муніципального права галузева, її завдання полягає в пізнанні змісту та сутності, еволюції, правової природи, характерних ознак основного предмета галузі — місцевого самоврядування. Тому логічним є розгляд проблем, присвячених історико-теоретичним аспектам місцевого самоврядування.

Органічною частиною системи науки муніципального права є знання про такі інститути, як правові, організаційні, територіальні, фінансово-економічні основи місцевого самоврядування, функції і повноваження суб'єктів місцевого самоврядування, гарантії їх діяльності, відповідальності тощо.

Таким чином, система науки муніципального права у своїй основі відповідає певній системі галузі права. Однак є більш широкою, тому що наука не може зосередитися тільки на конкретних муніципально-правових інститутах, вона досліджує ще й загальні характеристики галузі, її специфіку, місце і роль у системі права. Вивчає наука також і практику реалізації муніципально-правових норм та інститутів, прагнучи розкрити закономірності їх розвитку й дати обґрунтовані рекомендації законодавцю та правозастосувальникам щодо вдосконалення і застосування відповідних правоположень, а окремим особам — рекомендації стосовно використання цих положень. З цією метою вивчаються також теорії і погляди, розроблені дослідниками місцевого самоврядування, умови, що впливають на їхню еволюцію, тобто наука вивчає і сама себе.

Конкретний перелік проблем тієї чи іншої частини науки не є сталим. З розвитком суспільства, держави, зі змінами суспільно-соціальних умов втрачають актуальність старі концепції, виникають нові, які потребують свого наукового обґрунтування.

Функції науки муніципального права.

Сутність, зміст, соціальне, науково-пізнавальне і навчальне призначення науки муніципального права розкривається в її функціях. Функції науки муніципального права — це напрями її впливу на певні сторони суспільної практики. Ці функції визначаються насамперед її предметом.

Юридичний мозок нації, своєрідну корпорацію законників, яка має свою юридичну свідомість, спільність інтелектуальних і професійних інтересів, утворюють не кухарі, не ремісники від юриспруденції, а фахівці зі справжньою юридичною освітою. Тому наука муніципального права, виконуючи свою пізнавальну функцію, сприяє повноцінній юридичній освіченості. Пізнавальна функція муніципального права полягає в тому, що вона дає характеристику основним інститутам місцевого самоврядування. Яким же чином здійснюється таке пізнання? Як і будь-яка наука, наука муніципального права має свою мову. Якщо в галузі муніципального права основним інструментом є муніципально-правова норма, то в однойменній науці — категорії та поняття. Понятійний апарат муніципального права України перебуває у стадії становлення, тому науці про місцеве самоврядування необхідно розробити власний інструментарій пізнання, власні категорії та термінологію. Саме мова науки є основним засобом пізнання. Наука муніципального права потребує чіткого мовного оформлення, вироблення уніфікованих понять і категорій, які 6 адекватно відображали такі явища реальної громадсько-політичної дійсності, як муніципальна влада, місцеве самоврядування, територіальна громада, децентралізація та де-концентрація влади тощо. Формулювання наукових категорій і визначень слугуватиме завданням з'ясування змісту муніципально-правових інститутів, виявленню творчого потенціалу місцевого самоврядування, максимально ефективного використання його можливостей для цілеспрямованого впливу на муніципальну практику. Правильне використання понятійного апарату, напрацьованого муніципально-правовою наукою, відіграє важливу роль у процесі законодавчої діяльності та локальної право-творчості. Від чіткості, конкретності приписів, філігранності мови правової норми значною мірою залежить ефективність діяльності місцевого самоврядування. Тільки чітко оформлена правова норма, доступна широким верствам населення, може ефективно працювати на практику.

У системі функцій науки муніципального права важливе місце також посідає політична функція, головне призначення якої — формування справжніх політичних переконань і орієнтацій у сфері місцевого самоврядування. І це цілком закономірно, оскільки об'єктом науки муніципального права є муніципальна політика, серцевину та сутністю якої становить публічна влада територіальних громад. Багато вчених вважають, що самоврядування, розвиваючись "без участі держави", є "вільним від політики": воно має свою особливу мету та особливу сферу діяльності, органи місцевого самоврядування не є агентами держави і не пов'язані політичними завданнями — вони не повинні здійснювати дії або укладати акти політичного характеру. Проте не викликає сумнівів те, що територіальна першооснова держави є вічною проблемою політики. Неправильно було б відносити "політичну" владу лише до держави. Місто-держава (поліс), національна держава і навіть держава-імперія, які, безумовно, є політичними інституціями, виникали в історії лише після того, як деякий час "утримували владу в якийсь місцевості". Виходячи ж із тлумачення політики як мистецтва управління полісом, а також, вважаючи, що предметом конституційно-правового регулювання (а місцеве самоврядування є одним з найважливіших інститутів конституційного права) значною мірою є відносини політичного характеру, які виникають безпосередньо в процесі здійснення народовладдя, важко заперечувати наявність політичного моменту в місцевому самоврядуванні. Децентралізація у формі самоврядування, пише Г. Єллінек, є політичним явищем.

Виокремлення політичної функції муніципального права обумовлюється особливим місцем місцевого самоврядування в політичній системі (в механізмі управління суспільством і державою). Місцеве самоврядування, його органи не входять до механізму державної влади, хоча це й не означає його повної автономності від держави, державної влади. Специфічне становище місцевого самоврядування в політичній системі дозволяє характеризувати його як самостійну (поряд з державною владою) форму публічної влади — публічну владу територіальної громади4.

Саме в політичному плані місцеве самоврядування надає можливість членам територіальних громад безпосередньо керувати своїми спільними справами або здійснювати це через виборні та інші сформовані ними ж (членами місцевих спільнот) органи. Важко, мабуть, знайти іншу, більш доступну та зрозумілу для населення школу практичного політичного виховання як місцеве самоврядування, хоча, в той же час, йому притаманний надполітичний характер.

Ідеологічна функція науки муніципального права полягає в тому, що вона вивчає ідеї, духовні цінності у процесі здійснення місцевого самоврядування, реалізації Конституції та законів України. Норми та інститути муніципального права справляють значний ідеологічний вплив на всі грані муніципального життя.

Евристично-прогностична функція полягає в пошуках фундаментальних вирішень питань, які стоять перед муніципально-правовою наукою, прогнозуванні й пошуках того прогресивного і цінного, що має велике значення для майбутнього. Вдосконалення соціального управління, пошук найоптимальніших форм муніципальної структури, сучасне вирішення соціально-побутових проблем, тенденції в економічній сфері тощо багато в чому залежать від ефективності дослідження суспільних явищ, розробки науково обґрунтованих прогнозів і практичних рекомендацій. "Спілкування" з наукою муніципального права дозволяє передбачати зміни у ставленні держави до самоврядних процесів і перетворення в системі місцевого самоврядування, моделювати поведінку муніципальних лідерів і депутатів, прогнозувати наслідки пропонованих ними рішень.

Прогностична функція науки щільно пов'язана з прогностичною силою Конституції України, в якій відображені прагнення, цілі та завдання майбутнього — побудова правової, соціальної та демократичної держави, а ефективно діюче місцеве самоврядування — магістральний шлях таких перетворень. Програмне значення має проголошення первинної ролі територіальної громади в процесі здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування, виділення в системі форм власності особливого виду публічної власності — комунальної тощо. Таким чином, прогностичний характер муніципально-правових досліджень відображає значущість науки в обгрунтуванні перспектив суспільного розвитку.

Важливою є також комунікативна функція, яка полягає в роботі з інформацією і пов'язана з такими проблемами, як гласність у роботі муніципальних органів, ознайомлення з роботою органів місцевого самоврядування, формування правової свідомості та правової культури.

Інтегративна (системотворча) функція полягає в тому, що наука муніципального права допомагає об'єднувати знання різних галузевих юридичних наук про окремі аспекти здійснення місцевого самоврядування в цілісну систему. І це природно, адже такі поняття, як "публічна влада", "комунальна власність", "місцеве господарство", "місцеві податки та збори" тощо є предметом вивчення для багатьох юридичних наук.

Прикладна (практична) функція полягає в тому, що муніципальне право орієнтує територіальні громади, органи місцевого самоврядування в їх практичній діяльності. Наука про місцеве самоврядування впливає на практику та виступає як теоретична база муніципального будівництва в Україні. Вона повинна надати реалістичні висновки відносно змісту, шляхів і методів ліберально-демократичних перетворень в політичній, економічній, соціально-культурній та інших сферах громадського життя. Наука на основі аналізу реальних потреб соціальної практики, систематичного вивчення соціальних процесів, узагальнення практики муніципального будівництва та діючого законодавства України й зарубіжних країн дозволяє розробити найкращі варіанти муніципального устрою, принципи організації та діяльності системи місцевого самоврядування, її взаємовідносин з державою, органами виконавчої влади, запропонувати рекомендації щодо їх вдосконалення. Муніципально-правова наука має велике значення для ефективного розвитку правотворчої діяльності. Вчені, теоретично обмірковуючи концепції законів і моделі статутів територіальних громад, надають допомогу відповідним суб'єктам у розробці муніципально-правових актів.

Методологія науки муніципального права.

Кожна суспільствознавча наука має свій методологічний інструментарій, з допомогою якого вона вивчає відповідні соціальні процеси, робить висновки й надає пропозиції для практики. Методологія належить до галузі найбільш актуальних і складних проблем юридичної науки. її рішення має вихід на різні сторони навчального процесу в юридичних навчальних закладах, правових дослідженнях учених, правотворчості та правореалізації. Від рівня ефективності рішення вказаної проблеми безпосередньо залежить продуктивність навчальної, наукової та практично-прикладної праці юристів. Методологічна культура юристів віддзеркалюється на всіх сторонах його діяльності. Передбачаючи широкі знання та вміння, вона детермінує різні параметри професійної надійності юриста. Методологічна культура спеціаліста юридичного профілю — це і його світоглядна зрілість, і соціологічна грамотність, й ідейна впевненість, і правова інформованість, і його професійна майстерність.

При всій першочерговості методології та окремих методів у системі юридичної науки їх природа досліджена все ще недостатньо. Особливо болюче це спостерігається в галузевих юридичних науках. Однак, якщо базові юридичні науки, зокрема конституційне, адміністративне та цивільне право, певною мірою вже розробили свій методологічний інструментарій, то інші, особливо новостворені (серед яких і муніципальне право), страждають фактично на повну відсутність останнього.

Успішне вирішення українським муніципальним правом (як і будь-якою наукою) завдань, які постають перед ним, залежить безпосередньо від стану методології. Під методологією науки розуміється вчення про методи пізнання, теоретичне обґрунтування використовуваних у науці методів і способів пізнання; теорія методів, сукупність певних теоретичних принципів, логічних прийомів і конкретних способів дослідження явищ; система певних теорій, гносеологічних та онтологічних принципів> законів і категорій, які опосередковують загальні властивості і зв'язки буття і наукового пізнання.

Науковий метод — це сукупність правил, прийомів, принципів, засобів, способів дослідження відповідних явищ і процесів, шляхів пізнавальної діяльності, визначення їх меж і встановлення основних взаємозв'язків із суміжними явищами. Це комплекс засобів, який дозволяє з багатьох варіантів знайти оптимальний шлях до наукової істини. Методологія наукового дослідження муніципально-правових процесів є необхідною передумовою підходу до проблеми. Методологія в кінцевому підсумку спрямована на практику. Методологічна підготовка студентів-юристів має своїм завданням озброєння їх необхідними знаннями, які принесуть практичну віддачу.

Наука муніципального права використовує притаманні всьому вітчизняному державознавству наукові методи досліджень: загальнонаукові (діалектичний, синергетичний, системного аналізу, соціологічний) та спеціальні (порівняльного правознавства, нормативно-логічний, структурно-функціональний, історико-юридичний, методи переходу від загального до особливого, від абстрактного до конкретного тощо).

Загальні методи — це філософські, світоглядні підходи, які виражають найбільш універсальні принципи мислення. Так, методологічну основу дослідження муніципально-правової дійсності становить загальнонауковий метод діалектики. Діалектичний метод дозволяє розглянути динаміку таких соціальних процесів: зв'язок муніципального права з іншими галузями права, а також з муніципальною практикою; становлення і розвиток інститутів місцевого самоврядування в Україні та в зарубіжних країнах тощо. Діалектика розглядає всі самоврядні явища в розвитку, в органічному зв'язку з розвитком політичних, економічних, соціальних, культурних та інших процесів, які відбуваються в суспільстві. Саме такий підхід дозволяє виявляти та вирішувати муніципально-правові проблеми, які виникають у суспільстві, розкрити діалектичну єдність і детермінованість загальних процесів формування правової, демократичної та соціальної держави в Україні з інституціоналізацією місцевого самоврядування.

Діалектична методологія дослідження муніципально-правових проблем потребує підходити до будь-якого явища як до системи. Тому в науці муніципального права важливе значення має метод системного аналізу, який дозволяє розглядати муніципально-правові явища в сукупності соціальних зв'язків, виявлення цілого та його частин, вивчення окремих інститутів місцевого самоврядування в цілісній системі організації публічної влади. Специфіка методу системного аналізу в муніципальному праві полягає в тому, що логічним центром дослідження стають закономірності розвитку місцевого самоврядування як цілісного організму. Системний метод спирається на категорії "елемент", "структура", "система". Так, аналіз системи місцевого самоврядування доводить, що вона, безумовно, є цілісною системою як з позиції її виникнення, так і, особливо, її функціонування. На місцевому рівні процес створення систем управління має свій прояв у формуванні внутрішніх структур муніципального організму, призначених для вирішення завдань місцевого значення, що постають перед ним в конкретних умовах та оптимальній реалізації функцій і повноважень структурних елементів системи локальної демократії. Метод системного аналізу дає можливість виявити специфічні форми взаємозв'язку муніципально-правових інститутів по забезпеченню цілісності системи. Так, компетенція кожного органу або посадової особи місцевого самоврядування залежить від їх функціонального призначення та місця в системі місцевого самоврядування.

Синергетичний метод в юридичній науці почав використовуватися лише останнім часом. Термін "синергетика" (від гр. synergo) означає сумісно діючий, ефект взаємодії різних систем, здатних до самоорганізації, саморегулювання. Синергетика допомагає вивченню систем, що саморегулюються (у тому числі випадкових), і процесів, наприклад ринкових відносин, громадянського суспільства, етнонаціональних відносин, місцевого самоврядування, тобто явищ і процесів, де втручання держави обмежене або взагалі невідчутне. Так, територіальна громада, будь то великого мегаполіса чи невеликого провінціального міста, села чи селища, є, власно кажучи, самоорганізованою системою, життя якої так чи інакше "самоналагоджується" без втручання держави стосовно до місцевих умов. Самоорганізація має прояв опосередковано, через поведінку індивідів, груп, спільностей, ведеться мова про сучасне місцеве самоврядування, античне чи середньовічне.

Усвідомлення самоорганізації як основоположного принципу виникнення та існування місцевого самоврядування прийшло не відразу. Поштовхом для розвитку ідей самоорганізації саме і став потужний сьогодні напрям науково-методологічного спрямування: науки про системи що самоорганізуються та саморегулюються, — синергетики, яка зародилася в біології, хімії та інших науках, досить далеких від науки місцевого самоврядування. Особливий розвиток методологічні основи синергетики отримали в роботах І. Пригожина та його колег, де розглядаються механізми і принципи самоструктурування природних систем, яким по суті і є місцеве самоврядування. Адже не викликає сумніву, що система місцевого самоврядування є, безумовно, цілісною природною системою як з позиції її виникнення, так і, особливо, з позиції її функціонування. На місцевому рівні процес створення систем самоврядування в ідеальному вигляді має свій прояв, як зазначалося, у формуванні внутрішніх структур усього муніципального організму, призначених для вирішення завдань місцевого значення, що постають перед ним в конкретних умовах (тобто організаційний, структурний аспект), так і в розвитку інших соціальних, психологічних і моральних цінностей, норм та інститутів усередині територіальної громади. Це ті дані, які держава при всьому бажанні не може утворити — вона лише визнає, створює умови для їхнього розвитку. Законодавство, визнаючи та допускаючи місцеве самоврядування як новий елемент політичного життя, повинно обмежитися найнеоб-хіднішими визначеннями, встановлюючи лише загальні, широкі засади, дозволяючи законом тільки установчі питання.

Тому, якщо підійти до характеристики місцевого самоврядування з методологічних позицій, що розроблені в синергетиці, вона розкриває досліднику нові сторони та аспекти: у знайомих звичних реаліях дійсності виявляються ознаки та властивості нової системної цілісності в процесах самоорганізації. Синергетика має справи, як правило, з процесами й феноменами, де ціле (наприклад, місцеве самоврядування як природне право людини, вид публічної влади та соціального управління, інститут системи конституційного ладу, історичне, суспільно-політичне, соціально-економічне, культурне, духовне явище та специфічний образ мислення) має властивості, яких немає у жодної з частин, але частини (місцеві жителі, територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування) відображають якості цілого. Це відкриває нові шляхи вивчення феномену муніципальної демократії, а далі — шляхи оптимізації процесів конституювання та життєдіяльності системи місцевого самоврядування в Україні, впорядкування, стійкості такої системи. Предметом уваги при цьому виступають не фрагменти реальності (органи влади, люди, території, власність, нормативні акти тощо), а, скоріше, сфери взаємодії, взаємовпливу та взаємопроникнення цих інститутів, феноменів і явищ, процеси функціонування місцевого як цілісної системи.

Нові підходи до місцевого самоврядування з позицій синергетики, розвиток методологічної бази на новій основі, відмова від традиційної догматики приватних дисциплін дозволяють зробити дослідницькі кроки, які неможливі в рамках традиційних підходів.

Вивчення муніципально-правових явищ було б неповним, статичним без з'ясування функціональних якостей інститутів місцевого самоврядування. Тому вагоме місце в системі методів муніципальної науки посідає метод функціонального аналізу. Так, наприклад, функціональний аналіз діяльності територіальної громади (її динамічна спрямованість) сприятиме проникненню в політико-правову природу цього суб'єкта місцевого самоврядування, розкриватиме обсяг, характер і зміст його діяльності. Тільки з допомогою поняття функцій надається конкретна визначеність цього феномену конституційного права. Без функціонального аналізу неможливе вивчення будь-якого елементу системи локальної самоорганізації. Лише визначивши функції територіальних громад, можна уявити, яку роль відіграють вони в системі місцевого самоврядування, в державному механізмі, в суспільстві взагалі та яке їх соціальне призначення1.

У методології науки муніципального права важливе місце посідає історичний метод дослідження місцевого самоврядування. Усі муніципально-правові інститути вивчаються в їх історичному розвитку на загальному тлі розвитку суспільства, притаманних йому деформацій і суперечностей. Принцип історизму передбачає дотримання двох важливих умов: по-перше, розгляд муніципально-правових явищ з точки зору їх виникнення та розкриття закономірностей і тенденцій розвитку; по-друге, вивчення конкретних муніципально-правових інститутів з позицій сучасності. Історизм шлях зв'язку минулого і сучасного, теорії і практики, тому що нове в теорії муніципального права в кінцевому підсумку виростає з узагальнення досвіду, із практичних потреб суспільного розвитку. Історичний підхід передбачає розвиток теорії на основі фактів. Муніципально-правові інститути можуть бути цілком усвідомлені лише у зв'язку з аналізом їх еволюції в теоретичній площині та законодавчій практиці. Історичний аналіз законодавства про місцеве самоврядування, виявляючи основні напрями і тенденції муніципального розвитку, дозволяє сприйняти все те найкраще, що виробила практика місцевого будівництва в Україні та інших країнах, дати йому оцінку з позицій сьогодення і створити більш ефективне законодавство.

У науці муніципального права широко використовується також метод порівняльно-правового аналізу. Велике значення для розвитку даної сфери наукового знання має вивчення і використання практики місцевого самоврядування в найбільш розвинутих демократичних державах. Необхідність компаративного аналізу зарубіжного досвіду не викликає сумнівів. Саме таким шляхом можна вести пошук нових ідей і механізмів, виявляти глобальні тенденції розвитку права і політики. Більшість конституційних і муніципальних проблем держав сучасного світу мають тотожний характер, і тому завжди корисно знати, наскільки ті чи інші країни прогресують у вирішенні таких проблем, які механізми були ними при цьому задіяні1.

Порівняльно-правовий характер науки муніципального права має прояв у тому" що при вивченні муніципально-правової матерії України аналізуються аналогічні явища та процеси в інших країнах світу. Сюди входить аналіз основних теорій і концепцій місцевого самоврядування, реалізованих на теренах порівнюваних країн; вивчення загальних закономірностей і тенденцій розвитку локальної демократії в різних державах з урахуванням їх національних та історичних особливостей; порівняльний аналіз муніципально-правового законодавства, вивчення специфіки муніципально-правових відносин, а також дослідження основних муніципально-правових інститутів у цих країнах тощо.

У науці муніципального права широко застосовується метод логічного аналізу, оскільки це зумовлено природою юриспруденції. З допомогою логічного аналізу вирішуються питання співвідношення місцевого самоврядування з соціальним і державним управлінням; класифікації інститутів муніципального права; досліджуються форми муніципального устрою тощо.

Наука муніципального права широко використовує соціологічні методи: опитування, інтерв'ювання, анкетування, соціального експериментування, організаційно та нормативно-правового проектування, імітаційно-ігрового моделювання ситуацій в галузі муніципального права тощо. Так, моделювання як метод дослідження соціальних процесів має важливе значення для поглиблення наших знань, їх додаткової перевірки, для свідомого управління суспільними процесами. Кожна наукова модель передбачає виявлення найбільш загальних закономірностей розвитку, головних рис того чи іншого явища й дозволяє апробувати їх практичну доцільність1. Важливою умовою теоретичного моделювання муніципальних явищ і процесів є чітке урахування об'єктивних закономірностей розвитку суспільства (зокрема, високий рівень індивідуальної та масової правової культури, здатність населення до самовідповідальності, наявність міцної фінансово-економічної бази тощо).

Певне значення в науці муніципального права має метод статистичного аналізу, який допомагає виявляти ефективність дії муніципально-правових норм, визначати їх вплив на суспільні процеси. Кількісний фактор — важливий показник реальності демократичних інститутів, урегульованих муніципально-правовими нормами. Тому наука муніципального права аналізує статистичні дані, які торкаються всіх сфер місцевого і державного життя, що регулюються однойменною галуззю права, й на їх основі робить відповідні висновки. Так, статистичний метод використовується, зокрема, коли досліджуються структура депутатського корпусу місцевого самоврядування, кількісні показники про форми зв'язків депутатів з виборцями, динаміка активності виборців на основі виборчої статистики тощо.

Метод кібернетики (науки про закони управління складними динамічними системами в природі та суспільстві) розкриває широкі можливості для науки муніципального права. Особливість кібернетики полягає в тому, що вона досліджує кількісні зв'язки та співвідношення в процесах управління. Саме через кількісні характеристики можна підійти до аналізу якісних змін у муніципально-правових процесах. Предметом правової кібернетики можуть бути якісні та структурні зміни, а також формально логічні зв'язки та відносини, що існують у системі місцевого самоврядування, в локальній правотворчості та правозастосувальній практиці. Кібернетичні моделі можуть бути використаними, зокрема, для розробки оптимальних систем побудови органів місцевого самоврядування. Кількісне відтворення функцій тих чи інших органів у моделі сприятиме формуванню кращого варіанта їх структури й компетенції; кількісне відтворення певних процесів роботи рад, наприклад, свідчило б про проникнення математики в аналіз муніципальної діяльності. Останній дозволить повніше з'ясувати закономірності структури та функцій відповідних органів, устрою адміністративно-територіальних одиниць, визначити ступінь їх самоврядності та ефективності1. Вже одне це дає широке поле діяльності для використання методів кібернетики при аналізі муніципального права.

Окрім перерахованих наука муніципального права використовує ще й інші методи дослідження. В сукупності всі методи наукового пізнання дають нам оптимальну уяву про ті чи інші сторони муніципально-правової дійсності. Використання різноманітних методологічних засобів дозволяє з різних боків підійти до дослідження муніципально-правової реальності, простежити вплив конституційних норм, міжнародно-правових і локальних актів на соціальну практику, здобути справжню уяву про різні сторони життєдіяльності територіальних громад.

Застосовуючи різні методи для пізнання оточуючої муніципальної дійсності, необхідно пам'ятати, що кожний метод має деякий потенціал, який дозволяє нам усвідомлювати той чи інший бік цієї дійсності, однак, водночас він має і певні обмеження, що закладені в самому існуванні кожного з методів. Тому неможливо відкрити єдиний універсальний метод пізнання усього багатства дійсності на всіх рівнях пізнання, як неможливо винайти, наприклад, один універсальний вид транспорту, зручний для всіх випадків життя. Звернення до того чи іншого методу в ході дослідження залежить передусім від самого об'єкта, а також від цілей дослідження, від специфіки предмета тієї галузі науки, в рамках якої використовується в даний момент певний метод.

Таким чином, викладений підхід передбачає не побудову жорсткої схеми, а розгляд на основі системного аналізу моделі, яка постійно розвивається та дозволяє узагальнювати й структурувати складний об'єкт дослідження. Можна передбачити у зв'язку з цим перспективність застосування синергетичного підходу в правознавстві1. Однак, безумовно, для того щоб мати найповнішу уяву про предмет, дослідник у процесі творчості повинен синтезувати ці методи, що приведе до цілісного системного результату. Це дозволяє усвідомити особливе значення муніципального права в системі права України, структуру та зв'язки його складових, їх функціональну характеристику.

Місце навчальної дисципліни муніципального права в системі юридичних дисциплін обумовлено насамперед особливостями муніципального права як комплексної галузі права. її співвідношення та взаємозв'язок з правовими дисциплінами визначається співвідношенням муніципального права з іншими галузями українського права.

Муніципальне право — нове міждисциплінарне поле в середині системи суспільних наук. Його увага зосереджена на особливостях діяльності людини в рамках територіальних громад.

Центральна галузева юридична дисципліна — конституційне право,— закріплює основоположні начала організації і діяльності місцевого самоврядування, тому наука конституційного права використовує багато категорій і понять (місцеве самоврядування, органи місцевого самоврядування, компетенція місцевого самоврядування, територіальні громади, загальні принципи організації місцевого самоврядування та ін.), які входять до наукового апарату муніципального права як навчальної дисципліни. Навчальна дисципліна муніципального права щільно взаємопов'язана з іншими дисциплінами як публічно-правового (адміністративне, фінансове право), так і приватноправового (цивільне, земельне, господарське право) циклу. Зокрема, з адміністративним правом навчальну дисципліну муніципального права єднає розгляд ними управлінських процесів: предметом адміністративного права є державне управління, предметом муніципального — самоуправління. Ці протилежні за своєю природою вектори управлінської діяльності є складовими елементами єдиної системи соціального управління, оптимальне функціонування якої є суттєвою ознакою цивілізованого суспільства. Тому вивчаються ці правові дисципліни здебільше паралельно. Інші галузеві навчальні дисципліни в межах своїх предметів досліджують багато питань, пов'язаних з діяльністю територіальних громад і муніципальних органів у різних сферах місцевого життя. Навчальна дисципліна муніципального права взаємодіє з цими галузевими навчальними курсами, досліджуючи проблеми комунальної служби, комунальної власності, комунальних підприємств, місцевих бюджетів, муніципальних земель тощо.

Муніципальне право як комплексна навчальна дисципліна щільно пов'язана та взаємопереплітається з такими складними та суміжними неправовими дисциплінами, як муніципальний менеджмент, муніципальна економіка, регіональна економіка тощо, кожна з яких має власне відношення до процесів, що відбуваються у просторі функціонування територіальних громад. Безумовно, між ними існує певний розподіл праці, однак значне наукове перехрещення та взаємопроникнення має велику користь, вносячи у розвиток цих дисциплін синтез явищ і процесів.

Враховуючи це, муніципальне право як навчальна дисципліна повною мірою повинна використовувати досягнення як правознавства, так і суміжних з правовими науками дисциплін (соціології, політичної економії, економічної теорії, психології, педагогіки, менеджменту та ін. Це, однак, не повинно вести до розмивання нормативно-правового змісту проблем економічної та фінансової основи місцевого самоврядування, управління комунальною власністю, взаємовідносин муніципальних органів з підприємствами, установами, організаціями на своїй території тощо. У цьому плані важливе значення має узгодження відповідних тем з курсу муніципального права з дисциплінами приватноправового профілю. Без використання матеріалу відповідних дисциплін неможливо сформувати цілісне бачення проблем функціонування організаційних структур муніципальної системи економічної та політичної влади, управління муніципальним господарством, діяльності місцевих органів влади та управління.

Муніципальне право — прикладна навчальна дисципліна, вона повинна орієнтуватися на практику формування системи місцевого самоврядування України, враховувати зарубіжний досвід муніципального будівництва. Разом з цим "заземлення" проблем муніципального права до рівня практичних потреб організації місцевого самоврядування в конкретному регіоні та населеному пункті повинно здійснюватися на суто науковій основі, з використанням глибоких наукових розробок по відповідній проблематиці. Усе це має важливе значення в навчальному процесі, в орієнтації студентів на отримання теоретичних знань, з одного боку, та ознайомленням їх з організацією практичної діяльності територіальних громад і органів місцевого самоврядування — з іншого. У цьому запорука успішного використання розмаїтого матеріалу по курсу муніципального права для підготовки спеціалістів з вищою юридичною освітою1. Рішенню цих проблем повинна сприяти чітка, науково обґрунтована система навчального курсу муніципального права.

У даний час накопичений достатній досвід спеціалізованих, фрагментарних досліджень по окремих проблемах місцевого самоврядування, виникла нова навчальна дисципліна муніципального права, що має своїм предметом вивчення питань організації і здійснення місцевого самоврядування, суспільних відносин, що виникають на місцевому рівні. На цьому доброчинному тлі привертає увагу те, що феномен місцевого самоврядування залишається поки за рамками фундаментальних академічних досліджень і теоретичного осмислення.

У науково-теоретичній літературі не приділяється достатньої уваги проблемам місцевого самоврядування з позицій філософії, соціології, на жаль, теорії права і держави, конституційного й інших галузей права. Тому одна з актуальних проблем сучасної науки полягає у заповненні існуючих прогалин, дослідженні самоврядної проблематики з позицій не тільки конституціоналізму і муніципального права, а й теорії права і держави. На перше місце має висуватися комплексний, міждисциплінарний підхід, спрямований на пошук теоретико-правової основи місцевого самоврядування, визначення оптимальних шляхів його взаємодії з інститутами громадянського суспільства та державними структурами.

Безумовно, як навчальна дисципліна муніципальне право тільки починає складатися. У стадії формування перебувають вітчизняна теорія й методологія самоврядування, муніципальнознавчий категоріально-понятійний апарат. Кафедри та викладачі профільних навчальних закладів пропонують власні версії навчальних програм, визначають методологічні підходи до викладання, формують нові визначення, наповнюють новим змістом старі, уточнюють та коректують теоретичні конструкції щодо місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що, як і будь-яка нова правова дисципліна, навчальна дисципліна муніципального права поки що залучає свої теоретичні положення з інших правових дисциплін, зокрема конституційного права. Але поступово вона набуває власний, відмінний від інших правових наук зміст і стає самостійною навчальною дисципліною.

Таким чином, муніципальне право в силу комплексного характеру предмета свого вивчення інтегрує теоретичні знання ряду галузевих юридичних дисциплін, які торкаються проблем діяльності суб'єктів місцевого самоврядування, в цілісну систему наукових знань про муніципальне право. Формування і розвиток спеціальної правової галузі, науки та навчальної дисципліни муніципального права — один з важливіших факторів, що сприяє створенню та функціонуванню в Україні ефективної системи місцевого самоврядування.

Тема 2. Місцеве самоврядування в історії України. Місцеве самоврядування в системі конституційного ладу  України.

   План.

Зародження інститутів місцевого самоврядування в Україні і період їх розвитку до 13 ст. Регіональна, міська форми самоврядування в Київської Русі.

Магдебурзьке право як юридична основа розвитку міського самоврядування в Україні в 13 – 16 ст.

Військове – адміністративне самоврядування в Україні у другій половині 16 ст. – середині 18 ст.

Розвиток місцевого самоврядування в Україні у складі Російської імперії. Земське і міське самоврядування в Росії і на Україні (80 – і роки 19 ст. – початок 20 ст.).

Особливості місцевого самоврядування на українських землях у складі Австро – Угорської імперії (самостійно).

Місцеве самоврядування в конституційно-правових актах початку ХХ ст.

Радянська система та принципи організації місцевої влади.

Сучасне місцеве самоврядування в Україні.

Питання 1. Зародження інститутів місцевого самоврядування в Україні і період їх розвитку до 13 ст. Регіональна, міська форми самоврядування в Київської Русі.

Місцеве самоврядування кожної країни, так само як і організація та здійснення в країні державної влади, всебічно відображає традиції народу, його ментальність, рівень розвитку суспільства та умови його існування. Це стосується і місцевого самоврядування України, яке існувало з найдавніших часів і характеризувалось, як правило, реальним демократизмом.

Адже, як писав грецький історик Прокопій, слов'янами і антами не править один муж, а здавна вони живуть громадським правлінням і всі справи, добрі чи лихі, вирішують спільно.

Найбільш відомими формами місцевої демократії в історії місцевого самоврядування часів Київської Русі були віче (міські, територіальні) та збори (сходи) верв (жителів кількох сіл чи інших населених пунктів).

Віче — це, як правило, збори (зібрання) дорослого вільного населення міст і навколишніх територій, що скликалися для вирішення найважливіших питань. Це були найвищі органи самоврядування міських громад. Поряд з військовими і господарськими справами, віче нерідко вирішувало й долю князя та інших державних посадових осіб і органів.

Збори (сходи) верв — територіальних спільнот, громад — являли собою органи самоврядування жителів кількох сіл чи інших населених пунктів. їх роль була, як правило, багатогранною.

Верв в особі дорослого чоловічого населення захищала членів общини і представляла їх інтереси у взаємовідносинах з органами й посадовими особами державної влади та сусідніми общинами.

Отже, на вічах та інших зборах громад вирішувалися переважно найважливіші питання. Для вирішення решти питань обиралися війти або інші посадові особи.

З відомих причин з середини XIV століття українські землі починають поступово входити до Польської і Литовської держав. Із входженням українських земель до Великого Князівства Литовського місцеве самоврядування в містах отримало розвиток у формі війтівства відповідно до Литовських статутів 1529, 1566, 1688 pp. Міська громада ("копа", "купа") обирала війтів на міських віче.

Питання 2. Магдебурзьке право як юридична основа розвитку міського самоврядування в Україні в 13 – 16 ст.

З середини XIV століття в українських містах починає запроваджуватися магдебурзьке (німецьке, саксонське) право. Воно передбачало надання міськими громадами права запроваджувати міське самоврядування на зразок управління німецьким містом Магдебургом. Першим українським містом, якому було надане магдебурзьке право, був Сянок (1339 p.). Києву було надане магдебурзьке право в 1498 p., Львову — в 1356, а Вінниці — в 1640 р.

Систему органів міського самоврядування (магістратів) складали ради, які були представницькими органами міської влади, і лави, які були органами судової влади. Ради обирали на один рік. Очолювали їх один або два бургомістри, які обиралися колегіями радників. Ради були не лише представницькими органами міської влади, а й судами по розгляду і вирішенню цивільних справ.

Лави як органи судової влади розглядали кримінальні справи міщан. Очолював лаву війт, що призначався королем, хоча в окремих містах (наприклад у м. Києві) дозволялось його обирати. Війт вважався вищою посадовою особою в місті.

Магдебурзьке право було запроваджено в українських містах ще до входження українських земель до складу Російської держави. Останнім в Україні втратив магдебурзьке право Київ (1834 p.), де воно проіснувало понад 300 років.

Питання 3. Військове – адміністративне самоврядування в Україні у другій половині 16 ст. – середині 18 ст.

У Запорізькій Січі, яка виникла в середині XVI століття, вищим органом влади була військова рада, яка, природно, вирішувала, як правило, лише найважливіші питання. Військова рада обирала старшину. Вища влада — військова, адміністративна, судова й духовна — належала кошовому отаману. Нижчу ланку посадових осіб очолював курінний отаман. Вищою судовою інстанцією в Запорізькій Січі був кошовий отаман, а іноді й весь кіш.

З утворенням козацьких полків і сотень, які були одночасно військовими й адміністративно-територіальними одиницями, система органів публічної влади складалася з трьох урядів: генерального, полкового і сотенного. До складу генерального уряду входив гетьман і генеральна старшина. Полковий уряд складався з полковника і полкової ради, яка обирала полкову і сотенну старшину.

У сотнях владу здійснював сотник і його помічники. У містах владу здійснювали міські старшини, а в селах — сільські отамани. У деяких містах влада належала магістратам.

Після підписання в 1654 р. Договору між Україною та Московською державою розпочинається процес поступової ліквідації українських форм місцевого самоврядування, але політична і правова думка в Україні демонструє стійку прихильність до них. Місцеве самоврядування у властивих Україні формах знайшло визнання й закріплення в Конституції Пилипа Орлика 1710 р. З метою упередження зловживань з боку гетьмана і його адміністрації, а також для підтвердження традиційних прав козацтва в Конституції закріплюється принцип розподілу влад на законодавчу, виконавчу та судову, визначаються основи взаємовідносин між центральною владою й органами місцевого самоврядування.

Але в цілому розвиток місцевого самоврядування в Україні визначався розвитком місцевого самоврядування в Росії.

У першій половині XVIII століття Росія, як відомо, перетворюється на імперію, що супроводжується значними змінами в системі органів державної влади і місцевого самоврядування. Українська державність поступово ліквідується: у 1764 р. — гетьманство, у 1775 р. — Запорізька Січ, згодом — полково-сотенний територіальний устрій, а з ним і національна система місцевого самоврядування2. У 1782—1783 pp. на деяких українських територіях запроваджується губернський поділ і російська система органів місцевого самоврядування.

Питання 4. Розвиток місцевого самоврядування в Україні у складі Російської імперії. Земське і міське самоврядування в Росії і на Україні (80 – і роки 19 ст. – початок 20 ст.).

Земська реформа 1864 р. зумовила створення системи органів самоврядування на основі станового принципу виборів. Представницькими органами цієї системи були губернські й повітові збори, а їх виконавчими органами — управи відповідного рівня. Члени повітових земських зборів — гласні — обиралися трьома куріями (виборними групами, які відрізнялися соціальним станом).

На волосних зборах обирали представників повітів, а ті потім — гласних повітових земських зборів.

Але в Україні дія цієї системи поширювалася тільки на територію Лівобережної України. (У Правобережній Україні органи земського самоврядування були створені лише в 1911 р.) У 1870 р. реформа місцевого самоврядування була здійснена і в містах Росії, зокрема було створено міські представницькі органи — міські думи. Думи обирали виконавчі органи — міські управи, які очолював міський голова.

Питання 5. Особливості місцевого самоврядування на українських землях у складі Австро – Угорської імперії (самостійно).

Питання 6. Місцеве самоврядування в конституційно-правових актах початку ХХ ст.

Після лютневої революції в Росії й утворення Центральної Ради Михайло Грушевський у виданій в 1917 р. брошурі «Вільна Україна» запропонував на першому етапі побудови незалежної Української держави організувати місцеву владу на основі українських комітетів у волостях і містах. Комітети мали утворюватися за принципами формування самої Центральної Ради і не втрачати свого значення в міру розвитку й «організації на нових підставах органів міської й земської самоуправи».

І Універсал Центральної Ради від 23 червня 1917 р. визнавав і зберігав існуючу систему місцевого самоврядування і лише додатково ставив питання про її українізацію. Вслід за цим у Декларації Генерального секретаріату від 10 липня 1917 року наголошувалося:

«

…сільські, містечкові та волосні адміністративні органи, земські управи, повітові комісари, городські думи, губернські комісари, словом, вся організація влади може стати в органічний зв'язок з Центральною Радою тільки тоді, коли демократія, яка утворює ці органи, стоїть також у тіснім зв'язку з Центральною Радою

 »

А в черговій Декларації Генерального секретаріату від 12 жовтня 1917 року зазначається, що

«

…Одним з головних завдань своїх Генеральний секретаріат ставить сприяння розвиткові діяльності місцевих самоуправ та поширенню їхньої компетенції. Це має стати головною умовою встановлення ладу на Україні

 »

В ІІІ Універсалі Центральної Ради, виданому в листопаді 1917 р., говориться:

«

Генеральному Секретарству внутрішніх справ приписуємо: Вжити всіх заходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що являються органами найвищої адміністративної влади на місцях, і до встановлення найтіснішого зв'язку й співробітництва його з органами революційної демократії, що має бути найкращою основою вільного демократичного життя

 »

Отже, Центральна Рада всіляко підкреслювала свою прихильність до інституту місцевого самоврядування. В той же час чи не в усіх зазначених та багатьох інших документах фактично йдеться про підпорядкування органів місцевого самоврядування центральному урядові. Певну чіткість і можливі перспективи, які могло мати місцеве самоврядування в Українській Народній Республіці, вносить її Конституція, ухвалена 29 квітня 1918 року. Систему місцевого самоврядування за нею мали становити землі, волості й громади, а їхні відносини з державою повинні були мати такий вигляд:

«

Не порушуючи єдиної своєї власті, УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування, додержуючи принципу децентралізації

 »

Проте в умовах громадянської війни ці наміри не були реалізовані. Гетьман Павло Скоропадський, який став до влади 29 квітня 1918 р., розпустив органи місцевого самоврядування, створені Центральною радою. У Києві було сформоване Управління Столичного Отамана, а в Одесі — Управління Міського Отамана. Державний секретар І. Кістяківський у своєму виступі на з'їзді губернських старост заявив, що за досвідом революції «місцеве самоврядування, збудоване на протидержавному виборчому законі, знизило місцеве господарство та повернуло здорове господарче життя земств і міст в боротьбу політичних програм». Вже під кінець існування гетьманської держави з ініціативи Міністерства внутрішніх справ було поповнено інститут «земських начальників» і утворено повітові та губерніальні ради у сільських справах. Директорія, після декларації поновлення демократичного устрою в Україні, в умовах громадянської війни не змогла реалізувати ці свої наміри. Але ідея широкого самоврядування відроджується в УНР наприкінці 1920 року, коли з'являються офіційні проекти нової Конституції УНР, де пропонувалася система громад, волостей, повітів і «вищих над ними одиниць самоврядування», вводилося розмежування (починаючи з рівня повітів) компетенції «урядових чиновників» і «чиновників самоврядування».

Більшість положень актів УНР та її Центральної ради не були реалізовані. У цей час масового характеру набуло створення рад робітничих, солдатських і селянських депутатів.

"Закон про тимчасовий державний устрій України. Про гетьманську владу" гетьмана П. Скоропадського, хоча і передбачав право українських козаків і громадян об'єднуватися в громади і союзи з метою, що не суперечить законам, не забезпечив реформування системи місцевого самоврядування і певною мірою обмежив його.

Директорією УНР, і зокрема доопрацьованою нею Конституцією УНР, передбачалося створення органів місцевого самоврядування на рівні громад, волостей, селищ, міст, повітів та інших одиниць. Ці органи наділялися широкими повноваженнями в числі податкової сфери.

Питання 7. Радянська система та принципи організації місцевої влади.

Радянська влада не визнавала місцеве самоврядування.

За Конституцією УРСР 1919 р. органами влади на місцях (у селах і містах) були ради, а у волостях, повітах і губерніях — з'їзди рад і обрані ними виконавчі комітети. 

Конституція УРСР 1937 р. перетворила ради на представницькі органи на всіх рівнях, а Конституція 1978 р. закріпила принцип єдності системи рад як органів державної влади.

Теоретики Радянської України від самого початку розвивали думку, що Ради повинні поєднувати в собі функції місцевих органів державної влади і функції місцевого самоврядування. В період Громадянської війни Ради працювали виключно як органи пролетарської диктатури. Сподівання, що після війни Ради стануть органами місцевого самоврядування, не справдилися. Ще в 1925 р. у 40 % міст і селищ міського типу Ради взагалі не були створені. А існуючий варіант мав вигляд секцій при міськвиконкомах. Отже, через відсутність самостійності, перш за все матеріально-фінансової бази, Ради та їх виконкоми залишалися ланками централізованого апарату управління і не могли виконувати функції місцевого самоврядування. Фактичне відродження місцевого самоврядування в Україні, у широкому розумінні цього слова, почалося після обрання депутатів Верховної Ради Української РСР та місцевих Рад народних депутатів у березні 1990 р. Звичайно, після цих виборів місцеві ради по всій Україні залишилися за своїм складом комуністичними (більшість депутатського корпусу були членами КПУ), проте в багатьох містах та у деяких регіонах місцеві ради або вже не були комуністичними, або мали у своєму складі чисельні демократичні депутатські групи. Новообрані місцеві ради хотіли позбутись, як партійного, так і державного патронажу над своєю діяльністю у сфері забезпечення потреб місцевого населення. До 1990 року головну роль в організації та діяльності органів влади в Україні відігравала Комуністична партія. На кожному рівні адміністративно-територіального устрою існувала відповідна партійна структура: обком, райком, міськком, а всі керівники рад чи виконкомів обов'язково належали до правлячої партії.

Питання 8. Сучасне місцеве самоврядування в Україні

Реальне місцеве самоврядування об'єктивно можливе лише в умовах суверенітету держави, оскільки саме вона виступає його гарантом, а іноді й творцем його системи. Природно, що і в Україні самоврядування поступово склалося лише після здобуття Україною незалежності.

Відродженню місцевого самоврядування в Україні передувала чергова спроба підвищення ролі рад як місцевих органів державної влади шляхом вдосконалення їх структури.

Відповідно до рішень союзних органів, прийнятих у 1989— 1990 pp., поряд з виконкомами та їх головами стали обиратися президії і голови рад. Щоправда, передбачалось обрання на посади голів рад партійних керівників, але незалежно від наслідків цієї спроби діяльність представницьких органів дещо активізувалася, хоча й породила в самих радах суперечності між їх представницькими та виконавчими органами і їх керівниками.

Початок реальному відродженню місцевого самоврядування в сучасних умовах поклали "Декларація про державний суверенітет України" і прийнятий на її основі й у відповідності з нею Закон УРСР від 7 грудня 1990 р. "Про місцеві Ради народних депутатів Української PCP і місцеве самоврядування". Цей Закон уперше в умовах Союзу РСР і радянської влад і проголошував принципи місцевого самоврядування і відмову від принципу "демократичного централізму" у відносинах між радами різних рівнів.

Було ліквідовано структурне двовладдя рад, оскільки голова ради ставав одночасно головою виконавчого комітету відповідної ради, проте породжено фактично функціональне двовладдя, у зв'язку з тим, що місцеві ради народних депутатів, відповідно до ст. 2 Закону, проголошувались одночасно органами місцевого самоврядування і органами державної влади.

Двоїстий характер (дуалізм) цих органів влади не лише об'єктивно послаблював ради як органи місцевого самоврядування, робив його символічними, а й порушував вертикаль виконавчої влади. Через це 26 березня 1992 р. була прийнята нова редакція зазначеного Закону і частково змінена його назва. У цьому Законі, який дістав назву "Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" місцеве самоврядування визначалося як територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази, а регіональне самоврядування — як територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, які вони утворюють, питань місцевого життя в межах Конституції України та законів України. Тим самим Закон у новій редакції зробив значний крок у відході від дуалістичної теорії і практики в організації місцевої влади і місцевого самоврядування і передбачив утвердження місцевого і регіонального самоврядування, проголосивши, правда, практично новий дуалізм. Територіальною основою місцевого самоврядування проголошувалися сільрада, селище, місто, а регіонального самоврядування — відповідно район, область.

На основі виконавчих комітетів рад областей районів і міст Києва й Севастополя утворювалися державні адміністрації на чолі з представниками Президента України. У зв'язку із зупиненням діяльності виконавчих комітетів можливості рад в управлінні місцевими справами істотно зменшувалися, що посилювало конфронтацію між керівниками органів місцевого самоврядування і місцевих органів державної виконавчої влади.

Незабаром від двоїстої природи рад відмовились. За Законом України "Про формування місцевих органів влади і самоврядування" (1994 р.) ради всіх рівнів оголошувались органами місцевого самоврядування. Голови рад, за винятком районних у місті, обиралися шляхом прямих виборів безпосередньо населенням і за посадою очолювали виконавчі комітети.

Поряд з цією новелою, ради областей, районів, міст Києва й Севастополя наділялися функціями органів державної влади, позбавляючи тим самим її представників Президента України.

Глава держави з цим погодитися не міг, оскільки це послаблювало систему виконавчої влади. 6 серпня 1994 р. Президент України видав указ, яким підпорядкував собі голів районних і обласних рад, хоча він і не міг їх звільняти.

У цей період гострої кризи і конфронтації органів державної влади інтенсивно йшов пошук систем кожного виду влади й одночасно системи місцевих органів державної влади та моделі місцевого самоврядування.

У травні 1995 р. було прийнято Закон України "Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні".

За цим Законом місцевими органами державної виконавчої влади в районах (крім районів у містах), областях, містах Києві й Севастополі оголошувалися державні адміністрації, які очолювали голови відповідних рад шляхом призначення їх Президентом України керівниками адміністрації.

Первинними суб'єктами місцевого самоврядування визначалися територіальні колективи громадян, які проживають у селах, селищах, містах, а його територіальною основою — відповідні населені пункти. Представницькі органи місцевого самоврядування цих адміністративно-територіальних одиниць — ради — очолювали їх голови, які одночасно були й головами виконавчих комітетів.

Представницькими органами районів, областей, міст Києва й Севастополя були, за цим Законом, відповідні ради. Виконавчі комітети при них не формувались.

Ця система місцевого самоврядування була значною мірою сприйнята новою Конституцією України, а згодом Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" доповнена, зокрема інститутом сільського, селищного, міського голови як головної посадової особи територіальної громади.

Після виборів у березні 1998 року у Верховній Раді здійснена перебудова, пов'язана з парламентською політичною кризою. В результаті, після тривалих переговорів і узгоджень позицій на початку 2000 р. була сформована депутатська більшість, що, в свою чергу, призвело до реорганізації комітетів та заміни значної частини їх керівників. Аналізуючи текст нової Конституції в частині відповідності її правових норм потребам місцевого самоврядування, на сьогодення і на перспективу можна зробити висновок, що розробники проекту не дуже переймалися проблемами самоврядування, а лобіювати інтереси суб'єктів самоврядування у Верховній Раді було нікому. Конституція практично повністю заблокувала можливість реформування адміністративно-територіального устрою, а деякі норми, наприклад, про бюджетну систему (ст. 95) чи про обласні та районні ради (ч. 4 ст. 140) настільки двозначні, що навряд чи хто може впевнено сказати, чи можуть органи самоврядування мати власні бюджети і що, згідно з Конституцією, мають формувати районні та обласні ради. Як уже наголошувалося, розділ про місцеве самоврядування в кожному із проектів Конституції був чи не найслабшим, у тому числі і в проекті узгоджувальної комісії. Тому щодо удосконалення цього розділу було подано багато пропозицій з боку науковців, асоціацій органів самоврядування. Особливо активними тут були Асоціація міст України та Асоціація народних депутатів України попередніх скликань Верховної Ради. Проте практично жодна з цих пропозицій не була сприйнята узгоджувальною Комісією і не знайшла відображення у Конституції.

21 травня 1997 року був прийнятий новий Закон «Про місцеве самоврядування в Україні». Цей закон, відповідно до Конституції України, визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

В Україні зі здобуттям незалежності діють такі правові основи місцевого самоврядування:

Міжнародного значення: Європейська Хартія місцевого самоврядування (Рада Європи, 15 жовтня 1985 р.); Всесвітня декларація місцевого самоврядування (1985 р.); Європейська декларація прав міст (Постійна конференція місцевих і регіональних органів влади Європи Ради Європи, 18 березня 1992 р.); Хартія конгресу місцевих і регіональних влад Європи (ухвалена Комітетом міністрів 14 січня 1994 р. на 506 зборах заступників міністрів); Європейська Хартія міст (Страсбург, 17-19 березня 1992 р.);

Національне законодавство про місцеве самоврядування: Конституція України (прийнята на п‘ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р., розділ 10: Місцеве самоврядування); Конституція Автономної Республіки Крим (прийнята на другій сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим 21 жовтня 1998 р., розділ 4. Місцеве самоврядування в Автономній Республіці Крим); Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (зі змінами); Закон України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (від 14 січня 1998 р.); Закон України «Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів» (від 4 лютого 1994 р.); Закон України «Про передачу, об‘єктів права державної та комунальної власності» (від 3 березня 1998 р.); Хартія Українських міст (прийнята Загальними зборами Асоціації міст України 26 червня 1997 р., м. Київ); Закон України «Про Всеукраїнський та місцеві референдуми» (від 3 липня 1991 р.); Закон України «Про столицю України — місто герой Київ» (від 15 січня 1999 р.); Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (зі змінами).

Тема 3. Місцеве самоврядування та державна влада в Україні

1.  Поняття місцевого самоврядування.

2. Основні теорії походження місцевого самоврядування.

3. Система місцевого самоврядування.

4. Органи держави та самоврядування: їх співвідношення.

5. Повноваження органів державної влади у сфері місцевого самоврядування.

6. Основні сучасні проблеми розвитку місцевого самоврядування.

Питання 1. Поняття місцевого самоврядування

Держава, якщо вона демократична, не може функціонувати без місцевого самоврядування. Принцип місцевого самоврядування, зазначається у Хартії, повинен бути визнаний у законодавстві країни і, по можливості, в її конституції (ст. 2). В нашій країні визнається і гарантується місцеве самоврядування (ст. 7 Конституції України).

Що ж являє собою місцеве самоврядування, як його слід розуміти й визначати?

Для з'ясування поняття місцевого самоврядування, передусім, доцільно провести порівняльний аналіз тих його визначень, які наводяться в Конституції України, Законі та Хартії.

Місцеве самоврядування, зазначається в Основному Законі України, "є правом територіальної громади — жителів села, чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України" (ч. 1 ст. 140).

Конституційне визначення місцевого самоврядування отримало свій розвиток у Законі, який визначає його як "гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади — жителів села, чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України" (ч. 1 ст. 2).

Ці відмінності в законодавчому визначенні місцевого самоврядування виникли, безумовно, під впливом Хартії, яка визначає місцеве самоврядування як "право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення (ч. 1 ст. 3).

Які ж висновки можна зробити на основі порівняльного аналізу наведених вище визначень місцевого самоврядування?

Передусім звертає на себе увагу та обставина, що як основний носій функцій і повноважень місцевого самоврядування Конституція України та Закон називають територіальні громади, тоді як Хартія — органи місцевого самоврядування.

Що стосується визначення Конституцією України саме територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування і основного носія функцій і повноважень останнього, то такий підхід має глибокі історичні корені. На цьому акцентують увагу прихильники громадської концепції місцевого самоврядування, проте водночас не зовсім послідовно запроваджуючи ці положення на практиці.

Іншою проблемою, яка випливає з наведених вище визначень місцевого самоврядування, є положення про те, що місцеве самоврядування є не просто правом, а й реальною здатністю, спроможністю його здійснення. Що це означає?

Це означає, що для здійснення місцевого самоврядування необхідні певні умови, які можна звести до таких основних моментів: по-перше, чітке визначення кола тих питань, вирішення яких доцільне й можливе власними силами відповідних територіальних громад і створених ними органів місцевого самоврядування; по-друге, наявність досконалих організаційно-правової та матеріально-фінансової основ, які б гарантували можливість та ефективність здійснення місцевого самоврядування; по-третє, відповідні географічні, кадрові та фінансово-бюджетні можливості територіальної основи місцевого самоврядування; по-четверте, здатність і бажання самих територіальних громад, створюваних ними органів місцевого самоврядування, його посадових осіб самостійно та відповідально вирішувати питання, віднесені до повноважень місцевого самоврядування.

Важливою проблемою муніципального права є та обставина, що в наведених визначеннях місцевого самоврядування як гарантованого державою права, реальної здатності, спроможності самостійно вирішувати питання місцевого значення йдеться лише про потенційні можливості цього важливого суспільно-політичного інституту, тоді як місцеве самоврядування, рівно як і державне управління, — це процес, різновид корисної суспільної діяльності. Ось чому при визначенні місцевого самоврядування слід застосовувати так званий "діяльнісний" підхід, тобто поєднувати елементи статики та динаміки.

Отже, визначення місцевого самоврядування, на наш погляд, могло б мати такий вигляд: місцеве самоврядування в Україні — гарантоване державою право та реальна діяльність територіальних громад — жителів сіл, селищ, міст — які безпосередньо і через органи місцевого самоврядування самостійно вирішують питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Визначення в Конституції та законах України місцевого самоврядування, яке б досконале воно не було, далеко ще не вичерпує до кінця зміст цього суспільно-політичного явища. Ось чому постає нагальна необхідність ґрунтовно дослідити ще його основні принципи.

Питання 2. Основні теорії походження місцевого самоврядування.

Теоретичні основи місцевого самоврядування

Наука муніципального права являє собою передусім сукупність наукових ідей, теорій в галузі місцевого самоврядування. Формування науки про місцеве самоврядування — складний діалектичний процес. Досягненню мети найбільш повного охоплення історико-філософських і політико-юридичних аспектів феномена локальної демократії сприяє розгляд відповідних соціальних ідей і наукових теорій (концепцій) походження місцевого самоврядування. Ідея місцевого самоврядування виконує особливі пізнавальні функції. Вона дає первинні відомості про місцеве самоврядування, відображає те істотне, що притаманне цьому інституту в різні конкретно-історичні періоди, є характерним та особливим для країн, які його визнають. Тобто в ідеях віддзеркалюються загальні та особливі елементи будь-якої моделі місцевого самоврядування в їх динаміці.

Науковий потенціал самоврядної ідеї розкривається в сукупності теоретичних конструкцій, базових юридичних понять і категорій, які саме і сприяють оформленню відповідних теорій походження місцевого самоврядування.

Ідейним джерелом місцевого самоврядування є вчення про природне право, яке з часів античності є важливою філософсько-ідеологічною течією. Еволюціонуючи від наївних уявлень до фундаментальної системи науково обґрунтованих поглядів і правових принципів, природне право, безсумнівно, мало суттєвий вплив на ідею місцевого самоврядування. Суть теорії природного права має вираз в уявленнях про справедливість, що втілені у загальнолюдських принципах свободи і рівності.

Думка про організацію влади в громадах та її співвідношення з державною владою почала розвиватися ще в середньовічній Європі. У полеміці з теорією абсолютизму, яка впродовж багатьох століть панувала в Європі, на початку XVII ст. німецький юрист і теоретик держави Йоганес Альтузіус розробив федеральну теорію народного суверенітету та сформулював принцип субсидіарпості. Союз індивідів, які добровільно об'єднались у сім'ї та корпорації, на його думку, створює громаду, союз громад — провінцію, союз провінцій і міст — державу. Суверенітет, право верховенства при цьому зберігає увесь народ. Уся ієрархія соціально-політичних структур — з низового рівня громад і міських комун, які добилися самоврядування, до всезагального союзу, держави осмислювалася И. Альтузіусом як система федеративних утворень, союзів, створених на договірних засадах3. Його теорія вимагала, аби децентралізовані політичні одиниці мали якомога більше автономії щодо реалізації права і управління. Тільки коли нижчі політичні одиниці були не в змозі виконати поставлені перед ними завдання, компетенція по реалізації права і управління переходила б до відповідного вищого політичного об'єднання4. Ідеї Й. Альтузіуса були прогресивними та революційними для свого часу, не втратили вони своєї актуальності й сьогодні.

Елементи концепції субсидіарпості тією чи іншою мірою притаманні всім теоріям, які сповідують принципи переміщення центра навантаження соціальної і політичної організації на первинні спільності, стверджуючи переваги самоврядування, цінності соціальної солідарності й відповідальності. По суті, сформульований ним принцип субсидіарності набув свого визнання лише в другій половині XX ст. у рамках Ради Європи.

Безпосередньо теорія місцевого самоврядування концентрувалася навколо формування правових відносин територіальної громади і держави. Вся наука про самоврядування бере свій початок зі спроби вирішити проблему, чи має громада окрему, відмінну від держави владу; чи є вона незалежною від держави публічно-правною корпорацією, а чи міцно включеною в державний організм і виконує функції тільки органу держави3.

У процесі становлення і розвитку  науки місцевого самоврядування сформувалося кілька наукових теорій (концепцій) походження місцевого самоврядування, які по-різному тлумачать сутність цього інституту, особливості його взаємовідносин з державою.

  Основні теорії

У XIX ст. місцеве самоврядування, яке передбачає певну автономію, уособленість громади в механізмі публічної влади, природно стає гаслом більшості політичних рухів і політичних реформ. Одним із перших, хто привернув увагу до цих проблем, був А. Токвіль, ідеалом якого було суспільство, що функціонує як сукупність багатьох вільних і самоврядних асоціацій і громад. Сформульована ним та його послідовниками теорія природних прав вільної громади виникла на початку XIX ст. як реакція на чиновницьке управління з усіма негативними сторонами, коли увага теоретиків філософії держави й права перемістилася з конституційної монархії на представницьку демократію як більш прогресивне втілення ідей правової держави, коли в політичній і філософсько-правовій думці відбулися суттєві зміни поглядів на проблеми демократії і суспільної свободи. Представниками цієї теорії були Г. Арене, Н. Гербер, О. Гірке, А. Токвіль, О. Лаванд, Мауренбрехер, Е. Мейєр, О. Ресслер, Шеффле, Б. М. Чичерін та ін. За цією теорією, окрім трьох загальновизнаних конституційних гілок влади (законодавчої, виконавчої та судової) повинна була стати визнаною й четверта — громадська (муніципальна) гілка влади. Громада має право на самостійне й незалежне від центральної влади існування за своєю природою, причому держава не утворює, а лише визнає її. За А. Токвілем, громада є тим "об'єднанням, яке найбільше відповідає самій природі людини, бо скрізь, де збиралися разом люди, громада виникає нібито сама собою. Є королівства та республіки, які створює людина; громада, здається, виходить просто з рук Господніх"1. У системах урядування, заснованих на принципах децентралізації та самоврядування, він убачав реальну альтернативу державній автократії.

 2 теорія

У другій половині XIX ст. відомий німецький правознавець Отто Гірке, досліджуючи джерела німецького права, сформулював ідею суспільства як федерації громад і невеликих груп. Тільки з допомогою "конкретних" (сім'ї, сільської і міської громад, держави), а не "абстрактних" спільнот можна знайти вирішення конфліктів, що постійно виникають між інтересами більшості й меншості. Принциповою для нього була та обставина, що держава являє собою не пануючий над громадою, суспільством апарат, а одну з ланок у механізмі соціальних інтеракцій. Заслугою О. Гірке є ще й те, що він із сучасних позицій відкрив і запровадив у науковий обіг праці та ідеї Й. Альтузіуса.

На думку прихильників зазначеної теорії, соціальною основою місцевої влади (місцевого самоврядування) є громада з її звичаєвим правом як територіальний колектив людей, що проживають спільно. Громада сформувалася раніше за державу, а остання, у свою чергу, є "федерацією" громад. Громада — це інституція, рівна державі. Громада має самостійне, природне право на існування. Тому право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, регулювати свої власні справи без втручання держави має природний і невідчужуваний характер (за певною аналогією з природними правами людини). Права громади на самоврядування апріорним шляхом виводилися із самої природи громади (вони належать громаді в силу її природи або даруються Творцем). Обґрунтовуючи свободу й незалежність громади, ця теорія зверталася до історії середньовічних громад — вільних міст, їх боротьби за незалежність проти феодальної держави.

Основоположні висновки цієї теорії такі: 1) коло громадських справ є відмінним від справ державних; 2) громада є суб'єктом прав, які спеціально належать їй, а тому державне втручання в її справи недопустиме; 3) органи місцевого самоврядування обираються лише членами громади; 4) посадові особи самоврядування належать до громадських, а не до державних агентів і представляють не державу, а громаду. Таким чином, в особі комунальних структур утворюється нібито "держава в державі".

   Теорія 3.

Логічним продовженням даної теорії стала господарська (громадсько-господарська) теорія місцевого самоврядування, яка зробила спробу не тільки обґрунтувати статус самоврядної громади як відмінний від держави суб'єкт права, а й зробила акцент на змісті комунальної діяльності. її фундаторами були Р. Моль, О. І. Васил ьчиков, В. М. Лешков та ін. Дана теорія організації місцевої влади виникла в результаті поступового розвитку положень теорії прав вільної громади у пристосуванні їх до умов, коли в процесі історичного розвитку ускладнюються правові відносини між суб'єктами суспільного життя і підвищується роль держави як регулятора цих відносин. В основу громадсько-господарської теорії місцевого самоврядування покладено позичене з теорії природних прав вільної громади положення про те, що територіальний колектив є елементом насамперед громадянського суспільства. Місцеве самоврядування — недержавне за своєю природою, має власну компетенцію у сфері не-пол ітичних відносин, до яких держава байдужа, а саме — у місцевих громадських і господарських справах. У ці місцеві справи держава не втручається і вони вирішуються самими територіальними громадами. Питання ж політичні належать до компетенції державної влади.

   Теорія 4.

Значного поширення громадська теорія набула й в українській політико-правовій думці. Зокрема, М. П. Драгоманов, сформулювавши концепцію федерації вільних громад (так званий громадський соціалізм), у своїй праці "Історична Польща і великоруська демократія" виводить ряд важливих принципів локальної демократії: врахування національних особливостей кожної країни; самоуправління общин і областей у побудованій "знизу вверх" політично вільній державі; свобода всіх "живих складових частин народу", взаємозалежність політичної свободи і місцевого самоврядування. Якщо у цій роботі він підійшов до проблеми створення системи місцевого самоврядування в загальнодемократичному розумінні, то в проекті "Вільної Спілки" він детально обґрунтовує ідею політичної децентралізації, основою якої повинно було стати запровадження "самоуправи" громад, волостей, повітів, земель, кожна з яких "має свою внутрішню самостійність і незалежність стосовно інших самоуправ, незалежно вищого чи нижчого типу".

"Майбутній устрій, — підкреслював І. Я. Франко, — базуватиметься на якнайширшім самоуправлінні громад, повітів і країн, складених з вільних людей і поєднаних між собою вільною федерацією, що ґрунтується на солідарності інтересів". Неодмінною ознакою громади українські мислителі вбачали наявність діючого звичаєвого права, вважаючи, що лише народне право виходить з мотивів моралі, з цілей громадських.

Громадська теорія, незважаючи на її велику популярність у середині XIX ст., як зазначали її критики, змішувала самоврядні територіальні одиниці з всякого роду приватноправовими об'єднаннями (промисловими компаніями, благодійними фондами, об'єднаннями вчених, клубами тощо). Критики цієї теорії звертали увагу на те, що існування таких об'єднань завжди має факультативний характер, а існування місцевих громад (територіальних громад) має обов'язковий характер, а звідси вбачали в "діяльності самоврядних місцевих общин не доповнення, а саме часткову заміну діяльності державної".

Як теоретична конструкція дана теорія була привабливою, але на думку її опонентів, дуже вразливою в науковому та практичному відношеннях. По-перше, самоврядування не завжди є тотожним громадському управлінню, по-друге, її положення є досить абстрактними та не відповідають реальним фактам. Насправді в більшості держав місцеве самоврядування не лише визнане, а й октройоване державою, але повного невтручання суверенної державної влади у справи комун ніде не має. По-третє, прихильники громадської теорії певним чином виправдовують ті прояви місцевого (мікротериторіального) егоїзму, які мають місце в житті кожної країни і нашої, зокрема, особливо в періоди політичної та економічної нестабільності. Адже наявність так званих природних і невід'ємних прав, на думку сучасного вітчизняного вченого-конституціоналіста М. І. Корнієнка та послідовного прихильника державного підходу до місцевого самоврядування, свідчить не стільки про автономію, скільки про певний "суверенітет" територіальної громади та її органів. А це вже небезпечно для цілісності держави3.

Викладені теорії виходили з протиставлення засад комунальних засадам державним. У другій половині XIX ст. громадська теорія з її ідеалізацією природи людини та її можливостей, ролі освіти в управлінні суспільством своїх вищих цілей та "явною переоцінкою консерватизму простих людей", певної "ірраціональності колективних соціальних сил" зійшла з історичної арени і поступово поступилася місцем державній теорії місцевого самоврядування. 

Теорія 5.

Державна теорія

На відміну від громадської теорії означена теорія місцевого самоврядування вбачає в останньому частину держави. Пік популярності цієї теорії припадає на 70-ті роки XIX ст. Згідно з цією теорією, самоврядування — одна з форм організації місцевого державного управління. Будь-яке управління публічного характеру з цього погляду є справою державною. Основні положення державної теорії місцевого самоврядування розроблені німецькими вченими Л. Штейном і Р. Гнестом і більш детально розвинуті їх послідовниками, зокрема в Росії В. П. Безобразовим, О. Д. Градовським, М. І. Лазаревським, М. М. Коркуновим, А. Г. Михайловським, 1.1. Євтіхієвим, Б. Е. Нольде та ін. Так, А. Г. Михайловський розглядав самоврядування як частину загального державного управління, як особливу організацію державної влади на місцях, що заснована на виборних засадах.

За цією теорією, вибір предметів діяльності не залежить від самоврядних органів, а визначається державою. Усі повноваження в галузі місцевого самоврядування своїм джерелом мають державну владу. Все базується на тому, що держава визнає за необхідне передачу справ на місця, і, по суті, діяльність самоврядування та держави залишається однорідною. Однак на відміну від центрального державного управління місцеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а з допомогою місцевих спільнот (територіальних громад), місцевих жителів, які зацікавлені в результатах місцевого управління. Органи місцевого самоврядування при цьому діють за принципом "дозволено лише те, що передбачено законом".

Згідно з державною теорією, функції органів самоврядування "за своєю природою не відрізняються по суті від функцій державного (місцевого) управління, і тому розподіл справ між місцевими органами коронного управління та органами самоврядування має своїми підставами не відмінність природи цих справ, а лише міркування доцільності: є справи, стосовно яких можна передбачити, що з ними краще впораються органи коронного управління, які керуються центральними установленнями (зокрема, справи політичної поліції); і навпаки, є справи, які отримають більш повне вирішення, якщо вони будуть надані органам місцевим, зацікавленим не в тому, щоб догодити вищому начальству, а в тому, щоб задовольнити безпосередньо відомі їм нестатки місцевого населення (зокрема, справи дорожні, санітарні)".

Граф П. О. Валуєв, ставлячи питання про відношення земства до державного організму, заявляє, що земське управління може та повинно бути тільки особливою частиною цього організму, органом місцевим, який має своє окреме існування, свою самостійність, але все ж таки складовою частиною одного цілого та достатньо пов'язаним з іншими частинами цього цілого. Утворюючи земські установи, уряд не може утворювати status in status, не може поставити ці установи поза державою, не може вилучити їх з тих умов, яким підкорюється вся державна територія, та від того загального напряму, який встановлюється потребами всієї держави. В основі земського устрою, за П. О. Валуєвим, лежить "децентралізаційна думка", але вона "не спрямовується до ослаблення зв'язку між частинами й загальним центром. Державна влада не відокремлює від себе земство, а залучає його до спільної справи. Вона бачить у ньому не суперника, а союзника".

Важливу роль у формуванні та популяризації в Росії ідеї земства як державного інституту відігравав перший загальноземський орган — щотижнева газета "Земство" та її редактор В. Ю. Скалон. На його думку, "земські установи... повинні ввійти у систему державного управління як органічна складова частина його, наділені відповідною владою, поставлені у тісний органічний зв'язок з іншими громадськими установленнями, забезпечені повною незалежністю у колі ввірених їм справ місцевого управління, під наглядом і контролем влади урядової".

Виступаючи проти роздержавлення місцевих органів влади в особі земств, петербурзький правознавець професор Б. Е. Нолье зазначав, що самоврядування — така ж сама частина державного управління, як і управління коронне, а спір про "власні", "особливі" справи громади та справи, покладені на неї державою, називав "зовсім безплідною схоластикою позбавлених життєвого значення формул"

Як не парадоксально, загалом демократичні ідеї Б. Е. Нольде та інших учених в аспекті державної природи органів самоврядування збіглися з прагненнями більшовиків, спрямованими на боротьбу із земським самоврядуванням, послідовною його ліквідацією та заміною на всій території держави системою Рад — централізованою системою органів державної влади. Так, Л. О. Веліхов писав, що до державної теорії з відповідними класовими поправками близькими є і радянські теоретики, причому радянське самоврядування з його специфічною своєрідністю може бути пояснено лише на основі цієї теорії.

При розгляді характерних ознак місцевого самоврядування сформувалися два основні напрями в рамках загальної державної теорії місцевого самоврядування — політичний (P. Гнейст) і юридичний (Л. Штейн). Прихильники P. Гнейста вбачали підстави самостійності органів самоврядування в особливостях порядку їх формування, заміщення окремих місцевих посад. Особливості особистого статусу органів самоврядування, на їх думку, полягають або в тому, що ці особи, працюють безоплатно, або в тому, що ці особи займають свої посади по вибору, а не за призначенням. Р. Гнейст убачав істотну відмітну ознаку самоврядування в тому, що посади самоврядування є почесними: вони заміщуються за призначенням від уряду, але є безоплатними; в безоплатності він вбачав гарантію незалежності від центральної адміністрації, тому що, на його думку, особа, яка отримує за посаду гроші, завжди залежатиме і від посади, і від начальства. Така система, за Р. Гнейстом, забезпечує те, що місцеве управління буде в руках тих, хто займає керівні посади в суспільстві, й таким чином буде досягнуто гармонію держави і суспільства.

Однією з форм теорії Р. Гнейста є вчення О. Майєра, за яким сутність самоврядування полягає у виконанні в ньому посадових функцій лише в порядку побічних, а не основних занять. Якщо посадові особи коронної адміністрації є чиновниками-професіоналами, в яких служба — головне джерело існування, то посадові особи органів самоврядування, по суті, залишаються обивателями, які заробляють кошти на життя з тієї чи іншої професії, а діяльність по самоврядуванню є для них побічним заняттям. Хоча ця теорія виділила одну з можливих форм, в які виливається незалежне становище органів самоврядування на відміну від залежного становища органів коронної адміністрації, суттєвим недоліком цієї теорії було те, що іноді важко визначити, яка для людини головна, а яка побічна професія.

Інший прихильник концепцій Р. Гнейста — німецький вчений Нейкомп на основі аналізу прусського законодавства дійшов висновку про те, що самоврядування є незалежним від міністерського управління, підпорядкованим лише законам країни, і не отримує інструкцій ні від якої вищої влади управління справами місцевості. У самоврядуванні він убачав протилежність міністерському управлінню.

Дещо на інших позиціях перебував Л. Штейн. Він вважав, що самоврядування є "першою формою, в якій досягає свого здійснення ідея вільного управління як організованої та повноважної участі громадян у функціях виконання загалом й управління зокрема. Воно виникає не стільки завдяки вільній і самодіяльній волі окремих громадян, скільки завдяки природі даних відносин, які породжують і роблять необхідною таку участь". Громада, на його думку, — це "еволюціонуюча організація місцевого самоврядування. Тому її призначення і здатність незначною мірою, для своєї обмеженої сфери, — утворювати основні форми і органи держави, і в такий спосіб застосовувати у себе великі принципи згідно з державним устроєм урядового права... Саме тому громадський устрій є зерном будь-якого самоврядування, громада є "батьківщиною" вільного управління, а народ без вільної громади за будь-якого вільного державного устрою, не буде вільним, а адміністративно рабським народом". Водночас він говорить, що "державний устрій є тільки першим, а вільне управління в громаді другим кроком до свободи народу".

Послідовники Л. Штейна вбачали підстави самостійності в тому, що вони є не безпосередньо органами держави, а органами місцевої спільноти, на яку держава покладає вирішення певних завдань державного управління. Вони розглядали громаду як територіальну корпорацію, яка виступає щодо держави як особлива юридична особа публічного права. Самостійність місцевих спільнот виражається в тому, що вони можуть мати свої особливі громадянські права: бути власниками, вступати в різноманітні зобов'язальні відносини. Така майнова правоздатність місцевих спільнот надає їм самостійності стосовно держави, але ще не встановлює самоврядування. Суб'єктами самоврядування вони є лише настільки, наскільки держава покладає на них здійснення своїх функцій, функцій державного управління.

В українській політико-правовій думці ми також знаходимо прихильників державницької моделі місцевого самоврядування. Зокрема, М. І. Туган-Барановський писав, що система муніципальних органів має йти поряд із системою державних органів, причому муніципалітети "повинні створювати певну ієрархію, починаючи від великих організацій, що охоплюють великі райони і великі групи населення аж до найменших з населенням у кілька тисяч чи навіть сот родин". В основу ж компетенції головних одиниць місцевого самоврядування має бути покладено сформульований ученим політико-економічний принцип: "Кожна муніципальна організація повинна мати своє власне господарство, до того ж у розподілі господарських завдань між державними й іншими муніципалітетами повинно бути покладене правило, щоб усе, що має бути виконано муніципалітетами, покладалося на останні. Центральна державна влада мусить брати на себе лише те, що явно не під силу муніципалітету". За державою залишається загальна наглядова, спрямовуюча і регулююча влада. Отже, широке місцеве самоврядування, на думку М. І. Тугана-Барановського, має стати "першим корективом" до "централізуючого начала державності"1.

Інший вітчизняний вчений-державознавець О. В. Романо-вич-Славатинський писав, що "влади та установи, які управляють руською державою, складаються з Верховної Самодержавної влади Імператора, місць і влад Йому підпорядкованих, станів, які останнім часом розчинилися у земстві, якому октройована відома частина участі в управлінні місцевими господарськими справами"2. Означений автор по суті акцентує увагу на похідному, вторинному, октройованому характері самоврядної влади.

Теорія 6.

Відносно самостійною концепцією місцевого самоврядування є система ідей, розроблених в рамках юридичної школи конституційного права (Ю. Панейко, О. Д. Градовський, Г. Єллінек, П. Лабанд, X. Прейс та ін.), зокрема теорія самоврядних одиниць як юридичних осіб, представники якої вбачали у місцевому самоврядуванні не самостійний вид діяльності, а лише часткову заміну державної діяльності. З цього погляду, органи самоврядування виконують функції державного управління, але є органами не держави як особливої юридичної особи, а міської та не міської громади, провінції, територіальних та інших союзів. Так, Г. Єллінек вважав, що місцеве самоврядування — це явище політичне і є продуктом самообмеження держави. За Г. Єллінеком, громади мають, подібно до держави, територію, населення і самостійну владу. Але вони відрізняються від держави тим, що даній владі ніколи не належить первісне, не делеговане державою ітрегіит. Будь-яка влада, яка належить громаді, є владою похідною, в тому числі право владарювання, дароване їй як індивідуальне право. Власне право владарювання громади, у Г. Єл-лінека, ніколи не є первинним правом. її територія є водночас державною територією, члени громади є підданими держави, влада її підпорядкована владі держави. Дані територіальні корпорації існують на соціальному базисі, створеному не державою, а саме на спільних інтересах сусідства. Г. Єллінек погоджується, що вони нерідко виникали незалежно від держави, переживали зміну держави, і в цьому розумінні громада старіша за державу. Але правами влади первісно наділяє її виключно держава. Громада, як і будь-який союз, має права, які, по суті, не виходять за межі санкціонованої державою приватної свободи асоціацій (зокрема, обирати власні органи, управляти майном, вирішувати місцеві справи тощо). Водночас, громада користується громадою для своїх цілей, вводячи її в свою адміністративну організацію. Саме тут громада в силу покладених на неї завдань здійснює державні функції. Тому і можна розрізняти самостійну та доручену (перенесену, делеговану) компетенцію громади. У своїй самостійній сфері громада здійснює своє право, в делегованій — вона є органом держави. На його думку, самоврядування — це "будь-яке публічне управління, яке здійснюється або виключно особами, які не перебувають на публічній службі, або за сприяння таких осіб. Це таке публічне управління, яке здійснюється непублічними професійними посадовими особами або нараз не виключно ними". Він виокремлював дві правові форми самоврядування: пасивне, що здійснюється державними органами, й активне, що здійснюється союзами, які виступають не як органи держави, а від власного імені.

Вважаючи державу "упорядковуючим" началом, О. Д. Градовський у своїй докторській дисертації "Історія місцевого управління в Росії" (1868 р.) вперше у вітчизняній науці висунув ідею державного значення діяльності місцевого самоврядування. Він розрізняв децентралізацію (збільшення самостійності місцевих представницьких органів) та самоврядування (участь суспільства у місцевому державному управлінні), які, на його думку, повинні взаємно доповнювати одне одного. О. Д. Градовський вказував, що органи громадського управління є "установленнями додатковими, які доповнюють діяльність органів держави або відають такими предметами, які держава виділила з кола своїх піклувань... Мета самоврядування полягає в тому, щоб залучити громадські сили до участі в державній адміністрації, а це не можна зробити іншим чином, як ввести громадські установи в коло урядових установ". Причому органи місцевого самоврядування повинні "діяти на правах державних влад".

Концепція місцевого самоврядування, розвинута в працях О. Д. Градовського, відіграла вагоме значення у формуванні політичної доктрини земського лібералізму, тому що підвела теоретичне обґрунтування під вимогу поширити земські принципи й на вище державне управління та утворити центральну представницьку установу.

Стверджуючи, що самоврядування творить частину державної адміністрації, Ю. Панейко вважав, що хоча природні підстави для самоврядування існували, без сумніву, в усі епохи державного життя, проте самоврядування як правне поняття постало щойно тоді, коли стосунок монарха до підданих в абсолютній державі почав перетворюватися із стосунку влади на правний стосунок, коли фізична одиниця поза приватними правами почала набувати публічні права і коли це становище одиниці супроти державної влади перенесено на існуючі колективи, передусім на громади. З моментом, коли конституційна правова держава силою своєї законодавчої влади зорганізувала для своїх цілей громадські об'єднання і включила їх у власний організм, постала інституція самоврядування в новітньому значенні; тим самим виникла і наука про самоврядування.

Теорія 7.

На рубежі XIX і XX століть значну активність проявляли різні анархо-синдикалістські теоретики і практики, які вбачали в самоврядуванні заперечення держави. Теоретики того часу були схильні вбачати в самоврядуванні насамперед антидержавну сутність. Так, Л. Гумплович писав, що "протилежністю до "державної діяльності" в більш вузькому її розумінні є поняття "самоврядування"... Якщо "самоврядування" слід розуміти як діючий у державі політичний устрій, то його можна розглядати, безумовно, лише як доповнення до необхідної діяльності держави, і слід уявляти собі його тільки в обмеженому розмірі". За Л. Гумпловичем, самоврядування "проводиться відомим самоврядним організмом, під яким слід розуміти існуючі у державі форми общєнія та союзи; наділені правом самоврядування вони відають великою або малою кількістю своїх громадських справ з допомогою ними ж обраних представників і посадових осіб. Найменшими самоврядними організмами є громади".

Відомо, що анархізму притаманне висування і розвиток ідей децентралізму, федералізму, автономії, а також самоврядування, самоорганізації і саморегуляції особи, соціальних груп, регіонів тощо. У проектах анархістів планувалося утворити місцеві представницькі органи громадського самоврядування — міські союзи та ради, міські думи та районні управи; місцеві органи громадського управління (виконавчі органи) — місцеві Палаци Злагоди, виконкоми союзів та рад, анкетно-статистичні бюро; інші інституції — виборний суд, міліцію (міську армію), добровільну армію самооборони, різні "громадські служби" тощо. Крім того, відповідно до теорії анархізму проголошувалися різні форми безпосередньої демократії та громадської самодіяльності — збори, асоціації, товариства, союзи, клуби тощо, які мали компенсувати в організаційному плані відсутність держави. Так, П. Ж. Пруд он, ототожнюючи, по суті самоврядування і анархію, розумів федерацію як договір, контракт, угоду, союз, завдяки якому група глав сімей, об'єднання кількох громад або держав зобов'язуються одне перед одним проводити спільний курс. На місце сучасної йому централізованої держави слід поставити союз, створений за двома напрямами: територіально — по комунах і провінціях, адміністративно — за окремими галузями суспільного життя. Л. С. Мамут вказує, що для визначення самоврядування П. Ж. Прудон обрав англійський термін Self-government, який, на його думку, найточніше передає соціально-організаційний сенс анархії.

Федеративним ідеалом М. О. Бакуніна був універсальний проект об'єднання індивідів, асоціація їх і регіонів, націй в ієрархічну федеративну організацію зі складною системою громадської влади, утвореної знизу вверх, від автономної комуни (громади) до центру.

У контексті розглядуваних проблем значний інтерес також викликають погляди відомого російського ідеолога анархізму П. О. Кропоткіна. Як представник політичної теорії анархізму він розвивав ідею про необхідність скорішого утвердження вільного федеративного самоорганізуючого комуністичного громадського устрою. Як принципи відносин між людьми він висував взаємодопомогу й гуманізм. Поглядам П. О. Кропоткіна були притаманні характерні для анархізму аполітичність, негативне ставлення до будь-якої державності, законодавства, орієнтація на швидку заміну держави різними громадськими організаціями та союзами.

Заперечуючи державність як "застарілу форму суспільного життя", він вважав, що переходу до майбутнього ладу громадського самоврядування сприятимуть різноманітні форми місцевої автономії, регіонального самоврядування. Держава, за П. О. Кро-поткіним, монополізувала ті функції, які без неї ще краще здійснювалися додержавними органами управління. Держава передбачає, писав він, "зосередження управління місцевим життям в одному центрі, тобто територіальну концентрацію, а також зосередження багатьох важелів громадського життя у руках небагатьох"2. Протиставляючи федералізм і централізм, він вважав, що федерація утворює реальну єдність країни, а централізм призводить до розпаду держави. При цьому соціальна й політична єдність, на його думку, нібито обернено-пропорціо-нальна централізації влади. Федералізм він розумів як засіб територіальної та функціональної децентралізації влади, а ідею децентралізації визнавав прогресивнішою ідеєю століття. У своєму вченні про федералізм він фактично пропонував альтернативний шлях утворення вільного суспільства, заснованого на тезі, що вільний розвиток кожного є умова вільного розвитку всіх через побудову його не зверху вниз, а навпаки. За його уявленням, кожний індивідуальний "мир" сільської громади певним чином і в певний час пов'язується з "мирами" більшого масштабу, що й забезпечує громадську згоду. Корені демократичного суспільства більшою мірою формуються саме селянськими "мирами", а також в об'єднаннях колег і сусідів, аніж у використанні прерогатив держави3.

Серед представників соціологічних концепцій місцевого самоврядування (до яких належать різні авторитарні концепції місцевого самоврядування) важлива роль належить Л. Дюгі, який розглядав його крізь призму соціальної солідарності людей. На його думку, люди солідарні один з одним, тому що: 1) в них є спільні нестатки, задовольнити які вони можуть лише спільним життям; 2) в них є різні нестатки і при цьому різні здібності, і що вони можуть забезпечити задоволення своїх нестатків шляхом обміну взаємних послуг, утворюваних застосуванням їх різних здібностей на тлі розвитку останніх. Перспективи розвитку суспільства та держави він пов'язував з часом, коли "людська солідарність охопить місцеву, обласну й національну солідарність".

Теорія 8.

Наприкінці XIX — на початку XX ст. поширення набули соціал-реформістські муніципальні концепції, зокрема теорія муніципального (комунального) соціалізму. її ідеологами виступали реформісти різних країн: посибілісти у Франції, фабіанці та керівники Незалежної робітничої партії у Великій Британії, бернштейніанці у Німеччині, економісти та меншовики у Росії тощо. Серед найбільш відомих ідеологів цієї теорії були М. Д. Загряцков, М. А. Курчинський та ін. Муніципальний соціалізм являв собою сукупність програмних положень і установок, спрямованих на забезпечення якомога повнішої демократизації місцевого життя. Першою вимогою, яка містилася в муніципальних програмах політичних партій, — було наділення міської та сільської громад правами більш широкої автономії. Ще одна вимога полягала у збільшенні представництва населення в органах місцевого самоврядування. Прихильники ідеї муніципального соціалізму сподівалися шляхом послідовних реформ, зміни державного та громадського життя без різких стрибків та потрясінь перебудувати сучасне життя на нових засадах. Тобто її ідеологи виходили з можливості соціалістичної еволюції буржуазного місцевого самоврядування як одного із шляхів без революційної трансформації сучасного суспільства у соціалістичне. Створення на місцях оплотів демократії, здатних протистояти центральним органам, розширення прав місцевого самоврядування в політичній сфері тлумачилося прихильниками муніципального соціалізму як корінна зміна влади в суспільстві.

Слід зазначити, що муніципальний соціалізм нічого спільного із соціалізмом у "звичному" для нас (радянському) значенні цього слова не має. Тези муніципального соціалізму висувалися насамперед більшістю буржуазних партій. Ідеологія муніципального соціалізму знайшла підтримку лише у частини російських соціал-демократів. Так, Г. В. Плеханов писав, що самоврядування незрівнянно "краще, за бюрократичний режим у новому політичному устрої". Під час революції 1905—1907 pp. між Г. В. Плехановим і більшовицьким напрямом РСДРП виникли серйозні суперечності з питань організації місцевого самоврядування. Противник цих ідей В. І. Ленін вважав доктрину муніципального соціалізму політично ілюзорною й теоретично помилковою. На його думку, муніципальний соціалізм відволікає маси від класової боротьби та є "соціалізмом у питаннях місцевого управління. Те, що виходить за межі місцевих інтересів, за межі функцій державного управління, тобто все, що стосується основних джерел прибутку пануючих класів та основних засобів забезпечення їх панування, все, що стосується не управління державою, а устрою держави, тим самим виходить зі сфери муніципального соціалізму". У нього ж ми знаходимо тезу про те, що місцеві органи завжди несамостійні й залежні від реакційного центру, який в умовах капіталістичної держави, безумовно, знищить будь-яке місцеве самоврядування. За образним висловом В. І. Леніна, який був у радянські часи хрестоматійним,

"якщо центральна влада не буде повною мірою демократичною (республікою та ін.)і то місцеві влади зможуть залишитися лише у дрібницях автономними" самостійними лише у питанні про луження умивальників"1.

У підсумку перемогли погляди В. І. Леніна. У резолюції IV з'їзду РСДРП "Тимчасовий революційний уряд та місцеві органи революційної влади" перед пролетаріатом висувалося подвійне політичне завдання: утворення тимчасового революційного уряду та організація революційного місцевого самоврядування в усіх містах і громадах, які підтримують нову владу2. Безумовно, що позиція прихильників муніципального соціалізму була неприйнятна для більшовицької партії, чужою для неї. Ставлячи перед собою за мету завоювати державну владу, більшовики зосередили всі зусилля на рішенні цього завдання. Природно, що організація місцевого самоврядування мала для них другорядне значення3.

Відомий радянський державознавець П. І. Стучка висував поряд з наведеними теоріями ще органічну теорію самоврядування як напрям, перехідний до теорії державної. Органічну школу в соціології представляли Г. Спенсер, Лілієнфельд, Вормс, Блюнчлі та ін. "Дана теорія, — писав П. І. Стучка, — якій віддавав данину й К. Маркс, прирівнює всю державу до живого організму. Держава — це складна особа. Низова її організація — це громада. Як низовий соціальний організм вона має ряд публічно правових повноважень, не делегованих державою, а які належать їй самостійно, за власним правом, як соціальному організму"4.

Наведені теорії, враховуючи їх позакласовий підхід до питання організації місцевої влади, безумовно, не могли бути сприйняті послідовниками К. Маркса, В. І. Леніна та ін. Ще на початку XX ст. з'являються роботи деяких радикально налаштованих авторів, які розглядають сучасні їм земства як "придаток самодержавства", вважаючи, що земство — це "нагороджена довірою самодержавства група представників великого землеволодіння та торгово-промислової буржуазії — не більше. І між самодержавством й земством, по суті, відмінностей немає: самодержавство — це купка узурпаторів нагорі, земство — це визнана самодержавством купка узурпаторів внизу".

Теорія 9.

Спробу сформулювати так звану соціально-класову теорію місцевого самоврядування зробили М. А. Рейснер, П. І. Стучка, Л. О. Веліхов та ін. Останній, обґрунтовуючи наявність місцевого самоврядування в Радянській Росії, писав: якщо дотримуватися теорій, які висувають самоврядування як противагу державному началу, то слід заперечувати існування місцевого самоврядування в CPCP. І навпаки, якщо бачити сутність справи виходячи з державної теорії місцевого самоврядування з відповідними важливими класовими поправками, тобто марксистського визначення останнього, то дійдемо висновку, що особливий вид пролетарського самоврядування, ще мало диференційованого і яке перебуває під значним загальнодержавним впливом, у СРСР існує буржуазно-класове самоврядування капіталістичних країн, яке набуло в СРСР форми і змісту пролетарсько-класового самоврядування.

Досліджуючи місцеве самоврядування з погляду його самостійності та взаємовідносин органів місцевого самоврядування з центральними органами, О. І. Єлістратов 1922 року у своїй роботі "Нарис адміністративного права" писав: "...стосовно адміністративного апарату держави самоврядування означає побудову адміністративних установ на засадах відомої їх самостійності, в межах закону, та тісному їх зв'язку із сформованими територіальними, господарськими та іншими угрупованнями населення, але при цьому самостійність самоврядування не слід ототожнювати з будь-якою незалежністю органів самоврядування від державної влади".

У роботах учених цього періоду підкреслювалося, що відносна самостійність органів самоврядної одиниці відрізняється лише мірою своєї залежності від інших циклів адміністративних установ.

У другій половині 20-х років стали з'являтися роботи, в яких висловлювалася думка, що якщо термін "радянське самоврядування" ще зберігся, то це тільки наслідок недослідженості проблеми. Поступово з'явилися ідеї, які відкидали це поняття. Розвиток науки, як і рух держави, пішов таким шляхом, на якому самостійності територій не було місця.

У 20—30-х роках деякі роботи, присвячені проблемам місцевого самоврядування, ще з'являлися на території сучасної України, яка не входила до складу СРСР. Зокрема, за ініціативою Українського Національно-Демократичного Об'єднання у 1927 р. було випущено ряд масових агітаційно-роз'яснювальних і просвітницьких матеріалів. Однією з таких була книга В. Целевича "Практичний порадник про виборчу ординацію до громад Галичини", в якій автор наголошував на особливому значенні для українського народу громади: "Для нас вага громади лежить не тільки на її господарськім і культурнім значінню, але також у її національнім значінню як організації, що стоїть на сторожі існування українського народу". Громадські ради В. Целевич вважав єдиними органами управління, якими можуть опанувати українці в Галичині.

Також у 1927 р. у Львові було надруковано брошуру М. Ста-хіва "Права і обов'язки громад і громадських урядів", в якій ставилося за мету, "щоб не тільки члени рад, але також кожний громадянин знав добре права і обов'язки громадських рад та ті права, які мають члени громади супроти ради, бо тільки тоді буде могти свідома рада сповнити своє завдання, а на менше свідому раду можна буде робити відповідний натиск зі сторони свідоміших громадян".

У 1930 р. вийшла інша робота В. Целевича "Громадська самоуправа. Практичний порадник про громадські й самоуправні бюджетові й податкові закони зі зразками замітів, відкликів і жалоб", в якій викладалися загальні теоретичні відомості про місцеве самоврядування, питання про порядок формування і виконання місцевих бюджетів, пояснення до податкової системи і можливих джерел фінансових надходжень до бюджету громади, а також питання про права української мови у самоврядуванні.

У 1935 р. вийшла робота М. Стахіва "Про державу", певна частина якої присвячувалася роз'ясненню суті місцевого самоврядування і його ролі в механізмі публічної влади у державі.

Незважаючи на збереження в цей період самоврядних інститутів на частині території Західної України та наявність означених праць, муніципальна наука розвивалася досить повільно, а після входження цих земель до складу СРСР дослідження в цій галузі припинилися.

Таким чином, в охарактеризований період теоретичні основи місцевого самоврядування широко досліджувалися як зарубіжними, так і вітчизняними вченими. При цьому самоврядування не залишалося віртуальним, суто теоретичним поняттям, воно мало глибоке практичне значення. Ще тоді, наприкінці XIX — на початку XX ст., більшість вітчизняних державних та громадських діячів вважали, що основою конституційного устрою демократичної держави має бути широке місцеве самоврядування, а взаємовідносини між центральними та місцевими органами повинні будуватися на рівноправних засадах.

Узагалі питання про відносини держави та місцевого самоврядування не втратило своєї актуальності до нашого часу, а знання уявлень про природу та взаємозв'язок цих інститутів, сформульованих на рубежі ХІХ-ХХ ст. у вітчизняній і зарубіжній науковій думці, необхідне для його успішного вирішення. Якщо ідея місцевого самоврядування в нашій країні більш як на півстоліття затрималася у своєму існуванні, то на Заході теорія і практика демократичного управління ішли пліч-о-пліч, розвиваючись і вдосконалюючись. Зокрема, в Англії у 20—30-х роках XX ст. спостерігається підвищений інтерес до проблем місцевого самоврядування, переважно пов'язаний зі зміцненням руху тред-юніонізму. У цей період висувається ідея функціонального представництва. Сенс її полягає в тому, що у місцевому управлінні мають бути представленими не групи тиску з середнього класу, а гільдії трударів різних ремесел і професій. Оскільки виробники водночас є і користувачами, функціональне представництво має забезпечити більш повне поєднання інтересів членів місцевих спільнот. Ідея була висунута англійським істориком, економістом і соціологом Дж. Коулом і підтримана С. Вебб в Б. Вебб, які вважали, що функціональне представництво так само необхідне, як і територіальне, і вносили до останнього ідеї "сусідського самоврядування".

У католицькій соціальній теорії в № 79 енцикліки Quadragesimo anno пали Пія XI (1931 р.) класично сформульовано принцип субсидіарності: "як таке, що не можна позбавити окрему особу того, що вона може зробити з власної ініціативи і своїми силами, і віднести це до суспільної діяльності, так само несправедливо ширшій і вищій спільноті претендувати на те, що менші і підпорядковані спільноти можуть робити і успішно доводити до кінця; обоє є вкрай шкідливими і нездоровими для громадського порядку. Будь-якій суспільній діяльності притаманний субсидіарний характер; вона має підтримувати членів соціального організму, але ніколи не повинна їх руйнувати або абсорбувати".

Свого розвитку в цей період ідеї місцевого самоврядування набули і в Німеччині. Так, у період Веймарської республіки посилюється прагнення комун до реальної влади та самоврядування, насамперед, фінансового. Носієм цих ідей передусім став Союз німецьких міст, утворений в 1896 р. під егідою Прусії, — найвпливовіше комунальне об'єднання Німеччини. Найповніше вимоги Союзу були викладені в роботі його президента Оскара Мюллера "Структура імперії та самоврядування" (1929 p.). Автор вважав за необхідне безпосередню взаємодію держави та комун, які повинні прийняти на себе виконання в установленому законом порядку більшої частини державних завдань. З метою забезпечення необхідної фінансової незалежності комун Мюллер вимагав спеціального комунального податкового права. З іншого боку, він вважав за необхідне уніфікувати форми комунального самоврядування: в Німеччині періоду Веймарської республіки існувало 26 їх різних типів. Союз міст неодноразово виступав з проектами уніфікації комунальних конституцій2.

У період після другої світової війни в Європі та США відбувся тріумфальний розвиток принципів субсидіарності, регіоналізації та децентралізації. Було визнано, що централізм не змінює держави, а веде до нездатності уряду. Регіоналізація та децентралізація стали тепер провідними принципами європейської політики. Основна спрямованість принципу субсидіарності зрозуміла: попри фашистські та соціалістичні тенденції початку 30-х років XX ст. і всупереч демократичному централізму соціалістичних держав треба було захистити автономію особи і право на самоврядування нижчих політичних одиниць. Субсидіарність організації влади тим самим протиставлялася тенденціям у напрямі авторитарної централізованої держави. Субсидіарність розглядається як передумова устрою, що базується на свободі: держава, яка дотримується принципу субсидіарності, гарантує своїм громадянам свободу і незалежність; вона гарантує місцеве і регіональне самоврядування. Захист свободи через реалізацію принципу субсидіарності проголошується однією з традиційних цінностей європейського політичного устрою.

Кардинальні зміни в соціально-економічній сфері спричинили появу муніципальних концепцій, пов'язаних з теорією держави соціального добробуту. Муніципалітети проголошувалися інструментом соціального обслуговування, який забезпечує та охороняє однаковою мірою інтереси всіх класів і прошарків суспільства. Пануюча на Заході, зокрема в США, теорія соціального обслуговування, тлумачить функції муніципалітетів як один з проявів надкласової природи держави загального добробуту. В основі даної теорії робиться наголос на здійснення муніципалітетами одним з основних своїх завдань пропонування послуг своїм мешканцям, організація обслуговування населення. Становлення і розвиток держави загального добробуту, розширення комплексу послуг, які надаються громадянам, чинило подвійний вплив на функціонування місцевого самоврядування сучасного світу. З одного боку, зросла роль місцевих органів у наданні послуг населенню, в реалізації урядової політики на місцях, що, в свою чергу, стимулювало зацікавленість держави в ефективності місцевого управління. З другого — посилилася централізація податкової системи, контроль центру за діяльністю місцевого управління. Стрімка активізація ролі держави в галузі місцевих фінансів призвела до трансформації традиційного балансу між державним контролем і місцевою автономією в економічній сфері, поставивши місцеві органи в залежне становище від центральних влад. Еволюція місцевого управління, таким чином, "значно посилила державну природу муніципальних інститутів, зростивши місцеві справи із загальнодержавними та поставивши виборні муніципальні установи у велику адміністративну й фінансову залежність від уряду і міністерств".

Теорія 10.

Сучасна правова доктрина місцевого самоврядування в основному підтверджує, що самоврядування поєднує в собі елементи державного та громадського начал. Поступово відбувається переоцінка традиційних цінностей місцевої автономії і муніципальних свобод, хоча й сьогодні зустрічаються прихильники громадської школи місцевого самоврядування. Так, професор Індіанського університету (США) В. Остром у своїх дослідженнях виходить з того, що побудова демократичного суспільства повинна спиратися на "концепцію громади ("миру"), яка існує мирно та в добробуті, заснована на передумові творчого характеру людського інтелекту". Реальна альтернатива державної автократії, на думку цього автора, — це утворення систем правління, заснованих на принципах самоврядування. Майбутнє демократії, таким чином, залежить від того, наскільки кожний з нас зможе навчитися користуватися наукою та мистецтвом асоціацій, заснованих на взаємодопомозі й договірних механізмах взаємовідносин.

Німецький учений 3. Баллейс підкреслює, що муніципалітети є передусім "природними корпоративними одиницями, а їх автономність випливає не стільки з державної влади..., скільки із суверенітету народу, який має поважатися та забезпечуватися державою на практиці".

З цього приводу існують й інші погляди. Так, Е. Деттон, проголошуючи комуну "природною спільнотою", пише, що вона розглядається у двох аспектах: по-перше, вона є органом загальної державної адміністрації, а, по-друге, колективом, якому доручено управління належним йому надбанням.

Незважаючи на це, здебільшого в теорії сучасної комунальної політики головний акцент зміщується з питань свободи та невтручання з боку центральних влад у бік таких цінностей, як раціональність, ефективність, економія. Місцеве самоврядування розглядається вже не стільки як загальнодемократична мета, скільки як засіб для вирішення локальних проблем, реалізації інтересів територіальних громад, здійснення на місцях загальнодержавного політичного курсу. Сучасні зарубіжні вчені, зазвичай, тлумачать муніципальне управління як відносно децентралізовану форму державного управління на місцях. Так, на думку датських учених, муніципалітети не є нерегульованою

"державою в державі", але виступають як місцеві політичні одиниці з відносно великою незалежністю, яка вписується в загальну систему держави1.

Дана теорія місцевого самоврядування має значну підтримку в сучасній вітчизняній літературі. Так, М. П. Орзіх вважає, що саме синтез громадської та державної теорій самоврядування надасть конституційну можливість "входити в правові ворота", а не "тропщти муніципальні огорожі", які небезуспішно споруджені на місцях під впливом "революційної психології і суверенного бешкетування місцевих рад".

Резюмуючи, можна дійти висновків, що навіть простий перелік теорій і концепцій місцевого самоврядування вказує на те, що наука розвивається та накопичує свої знання про цей важливий інститут публічного права й тільки на її базі можна побудувати оптимальну модель місцевого самоврядування України.

  Принципи місцевого самоврядування.

Система принципів місцевого самоврядування знайшла своє правове врегулювання у ст. 4 Закону. Основні принципи місцевого самоврядування слід умовно поділити на дві групи:

1) ті, що є універсальними, тобто властивими як місцевому самоврядуванню та його органам, так і державному управлінню та його органам, іншим органам державної влади;

2) ті, що властиві лише місцевому самоврядуванню та його органам.

До першої групи передбачених ст. 4 Закону принципів місцевого самоврядування слід, як нам видається, віднести такі: народовладдя, законності, гласності, колегіальності, виборності.

До другої групи передбачених ст. 4 Закону принципів місцевого Самоврядування слід віднести такі два: правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; поєднання місцевих і державних інтересів; державної підтримки та гарантій місцевого самоврядування; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; судового захисту прав місцевого самоврядування.

У спеціальній літературі з проблем місцевого самоврядування називаються й інші його принципи, зокрема такі: поєднання у правовій основі місцевого самоврядування централізованого законодавчого врегулювання з локальною нормотворчістю самих територіальних громад і відповідних органів місцевого самоврядування; поєднання інститутів представницької і безпосередньої демократії як головних способів здійснення самоврядних функцій; реальної керованості територією; обов'язковості рішень органів місцевого та регіонального самоврядування, прийнятих у межах закону; взаємодії органу місцевого самоврядування з громадськими організаціями і рухами тощо.

Принципи місцевого самоврядування, як про це вже зазначалося, обумовлюють характер і його системи.

 Питання 3. Система місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування є не тільки гарантованим державою правом, реальною здатністю та багатогранною соціально-корисною діяльністю, а й певною соціальною системою (самоорганізацією) або тим організаційно-правовим механізмом, завдяки якому територіальні громади безпосередньо і через обрані ними органи здійснюють функції та повноваження місцевого самоврядування. "Місцеве самоврядування, — зазначається в Конституції України, — здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, є районні та обласні ради. Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна" (ст. 140). Перераховані елементи цього організаційного механізму являють собою систему місцевого самоврядування. Графічно це може мати такий вигляд, як зображено на малюнку.

При елементній характеристиці системи місцевого самоврядування треба чітко розрізняти, по-перше, систему місцевого самоврядування в Україні взагалі і, по-друге, систему місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста. Якщо система місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста є цілісним утворенням, то система місцевого самоврядування взагалі за своїм характером є системним комплексом, який включає в себе як системи місцевого самоврядування конкретних сіл, селищ, міст, так і районні та обласні ради — органи місцевого самоврядування, що представляють в районах і областях спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Тут слід зазначити, що таке розуміння системи місцевого самоврядування деякі автори вважають спірним і навіть хибним. На відміну від органів державної влади, які становлять єдину загальнодержавну систему, місцеве самоврядування немає і, в принципі, не може мати якоїсь єдиної в масштабі всієї країни системи. Це суперечить принципу організаційної автономності органів місцевого самоврядування і не відповідає їх природі як органів конкретних територіальних громад, — так аргументують свою позицію ці автори1.

Нам видається, що наші критики не враховують тієї обставини, що у філософській літературі прийнято чітко розрізняти цілісні соціальні системи, якими є функціональна (змістовна) та органічна єдність їх окремих елементів чи компонентів, і, так звані, системні комплекси. В останньому випадку йдеться вже не про одну, а про кілька цілісних систем, які завдяки близькості своїх функцій створюють такий полісистемний комплекс або, так звану, складно-організаційну систему. Саме це, як нам видається, і мав на увазі законодавець при визначенні в Законі системи місцевого самоврядування (ст. 5). Саме це ми і мали на увазі, характеризуючи систему місцевого самоврядування, поділяючи її на систему місцевого самоврядування в Україні взагалі та систему місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста.

Система місцевого самоврядування села, селища, міста відзначається як єдністю, так і диференціацією та певною субординацією її основних елементів. Так, територіальна громада за логікою частин 1,3 ст. 140 Конституції України, а також Закону (ч. 1 ст. 6) є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень, тобто самим повноважним елементом системи місцевого самоврядування. Сільська, селищна, міська рада є органом місцевого самоврядування, який представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 10 Закону).

Суттєвою особливістю місцевого самоврядування є те, що в його системі не діє принцип поділу влади, згідно з яким побудована система центральних органів державної влади. Тому створення в системі місцевого самоврядування двох незалежних одна від одної систем органів місцевого самоврядування — представницьких і виконавчих (а така пропозиція вносилася у свій час деякими вченими і політиками), було б науково неспроможним, таким, що не відповідало б і основним положенням Хартії. Місцеве самоврядування, зазначається там, здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборного права і які мають підзвітні їм виконавчі органи (ч. 2 ст. 3). Тому система місцевого самоврядування на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст має функціонувати як так звана працююча корпорація, що сама приймає відповідні рішення і сама ж, своїми силами, виконує ці рішення. Це зовсім не означає, що в системі місцевого самоврядування не повинно бути розумного розмежування функцій і повноважень між радою, її виконавчими органами, сільським, селищним, міським головою, як це логічно випливає з ч. З ст. 141 Конституції України та передбачено Законом (ч. З ст. 10, статті 26—42).

Однією з характерних особливостей системи місцевого самоврядування, здійснюваного на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст, є те, що вона має своє продовження як на регіональному рівні в особі районних, обласних рад — органів місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, так і на мікрорівні (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів, окремих сіл, об'єднаних з іншими населеними пунктами в одну адміністративно-територіальну одиницю — сільраду), в особі так званих органів самоорганізації населення — будинкових, вуличних, квартальних, сільських комітетів, комітетів мікрорайонів тощо. Перераховані органи також визначаються як самостійні елементи системи місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 5 Закону). Крім цього, у містах з районним поділом до системи місцевого самоврядування цих міст слід віднести ще районні в місті територіальні громади, а також районні в цих містах ради та їх виконавчі органи (ч. 1 ст. 142, п. 8 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України, ч. 2 ст. 5, ч. 5 ст. 6 Закону).

Що ж стосується відділів, управлінь та інших виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, то, відповідно до Закону, вони "можуть утворюватись" (ч. 1 ст. 54). Це означає, що на практиці вказані органи утворюються там, де в цьому є нагальна необхідність, переважно міськими радами міст обласного, республіканського (АРК), загальнодержавного значення, де є великі обсяги виконавчої роботи в окремих галузях місцевого господарського та соціально-культурного будівництва.

Не є обов'язковим елементом системи місцевого самоврядування міста з районним поділом і районні в місті ради, оскільки вирішення питання про їх утворення (не утворення) залежить від рішення територіальної громади міста з районним поділом чи міської ради (ч. 2 ст. 5, п. 2 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону).

Такий же характер мають і органи самоорганізації населення, оскільки їх утворення залежить не тільки від ініціативи самих жителів, а ще й від дозволу сільської, селищної, міської ради, а також районної в місті ради.

Специфічне місце у системі місцевого самоврядування села, селища, міста належить сільському, селищному, міському голові. Характер його основних конституційних функцій (очолює виконавчий орган ради, головує на її засіданнях) характеризує його передусім як посадову особу ради та її виконавчого органу, завдяки діяльності якої досягається оптимальна гармонізація вказаних органів. З іншого боку, чинний закон визначає сільського, селищного, міського голову як головну посадову особу самої територіальної громади (ч. 1 ст. 12).

У зв'язку з цим в науці і практиці державного будівництва сучасної України не припиняється дискусія з приводу того, хто більш повноважний у системі місцевого самоврядування — рада як колегіальний виборний орган територіальної громади чи її виконавчий орган на чолі з безпосередньо обраним територіальною громадою сільським, селищним, міським головою?

Це питання було предметом розгляду Конституційного Суду України, в рішенні якого з цього приводу послідовно проведена думка про те, що в системі місцевого самоврядування України має місце певна субординація її елементів, а названі вище конституційні функції сільського, селищного, міського голови визначають його передусім як посадову особу виконавчого органу ради та самої ради, їй підзвітну та перед нею відповідальну за роботу виконавчого органу ради, і за організацію роботи самої ради.

Важливою особливістю конституційної моделі місцевого самоврядування в Україні є наявність в його системі спеціальних органів — районних і обласних рад, які повинні представляти спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, але, не маючи власних виконавчих органів, делегувати частину своїх повноважень місцевим органам виконавчої влади — районним і обласним державним адміністраціям.

Така дуалістична модель організації публічної влади на місцях є нашою національною специфікою. Вона зробила дуже актуальною проблему розмежування функцій і повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади.

Свої особливості мають системи місцевого самоврядування у містах загальнодержавного значення, якими є Київ і Севастополь.

Що стосується Києва, то ці особливості передбачені Законом України "Про столицю України — місто-герой Київ". Система місцевого самоврядування в місті Києві, зазначається у ст. 7 цього Закону, включає: територіальну громаду міста, міського голову, міську раду, виконавчий орган міської ради, районні ради; виконавчі органи районних у місті рад, органи самоорганізації населення.

Які ж особливості має ця система? Першою суттєвою особливістю є те, що свої власні виконавчі органи міська та районні в цьому місті ради мають формувати "на базі відповідних державних адміністрацій, які паралельно виконують функції державної виконавчої влади" (п. 2 розділу VII "Прикінцеві положення" Закону). Друга суттєва особливість полягає в тому, що із системи місцевого самоврядування міста цим Законом чомусь виключено такий важливий елемент, як територіальні громади районів у цьому місті.

Відповідно до Конституції України (ч. 2 ст. 118, ч. 2 ст. 140) "особливості здійснення" (виділено нами) виконавчої влади та місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі мають визначатися окремими законами. Нам видається, що ці особливості повинні стосуватися лише обсягу предметів відання та повноважень місцевого самоврядування цих міст і відповідних державних адміністрацій, при цьому ці повноваження повинні бути розмежованими. Що ж стосується системи місцевого самоврядування, то вона має бути такою, як і в інших містах з районним поділом. Поєднання ж в одному органі функцій виконавчого органу міської, районної ради та міської, районної державної адміністрації породжує безліч проблем як теоретичного, так і організаційно-правового характеру. Воно суперечить, по-перше, ст. 5 Конституції України, яка передбачає два самостійні канали здійснення влади — через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, і, по-друге, принципу організаційної самостійності місцевого самоврядування та його органів.

Питання 4. Органи держави та самоврядування: їх співвідношення

Державний механізм діє та розвивається не ізольовано від інститутів громадянського суспільства. Його взаємодія з органами місцевого самоврядування, які не належать до системи органів державної влади, має дві правові підстави. Вони виходять із спільності завдань у сфері економічного та соціального розвитку. Разом з тим закон допускає можливість наділення органів місцевого самоврядування певними державними повноваженнями. Взаємодія механізму держави з органами місцевого самоврядування сприяє розширенню демократичної основи державної влади, а реалізація конституційного права громадян на участь в управлінні державними справами перш за все пов'язується з їх діяльністю в органах самоврядування. Саме це забезпечує компроміс суспільних інтересів.

Для громадянського суспільства та механізму держави ключовою проблемою є довіра та підтримка населення. Відчуження громадян від влади призводить до конфронтації та послаблює державний механізм.

Місцеве самоврядування є особливим видом управління, що забезпечує реалізацію права територіальних спільнот самостійно вирішувати питання місцевого значення, виходячи з інтересів громадян та грунтуючись на положеннях закону.

Як інститут громадянського суспільства, місцеве самоврядування:

— має децентралізований управлінський характер, оскільки не передбачає наявності ієрархічної структури;

— здійснює публічну владу на певній територіальній одиниці з метою прийняття та реалізації рішень місцевого характеру;

— є інститутом народовладдя, що забезпечує реалізацію питань місцевого значення самим суб'єктом самоврядування;

— здійснюється представниками населення, що мешкає на певній території, які обираються;

— є самостійним Інститутом, що організаційно відокремлений від державних структур і має недержавний характер;

— несе відповідальність за свою діяльність перед населенням і державою у разі невиконання чи порушення повноважень.

Самоврядування — тип соціального управління, за якого об'єкт і суб'єкт управління збігаються, що надає можливість населенню управляти власними справами, спільно приймати рішення та діяти з метою їх реалізації. Це — одна з форм організації людського співіснування, що базується на принципах свободи, рівності і безпосередньої участі в управлінні. Самоврядування характеризується, по-перше, наявністю особливих суб'єктів, які є передусім суб'єктами не державної влади, а громадянського суспільства. По-друге, воно має особливості щодо обсягу, діапазону та правової природи об'єктів впливу, значна частина яких не характерна для державних правовідносин. Серед різних рівнів самоврядування найпоширенішим є місцеве. Воно становить політико-правовий інститут, у межах якого здійснюється управління місцевими справами через самоорганізацію місцевого населення та за згодою і за підтримки держави. В Україні згідно з Конституцією місцеве самоврядування визнається і гарантується (ст. 7).

Конституція України визнає і гарантує місцеве самоврядування як інститут соціального управління та громадянського суспільства. Вона закріплює можливість представництва місцевих інтересів у органах самоврядування, встановлює власну матеріальну, фінансову та організаційно-правову базу місцевого самоврядування.

До представницьких органів місцевого самоврядування Конституція України відносить сільські, селищні і міські ради та їх виконавчі комітети; обласні та районні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (ст. 140).

Відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» систему місцевого самоврядування складають: територіальна громада; сільська, селищна, міська рада; сільський, селищний, міський голова; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення (ст. 5). Цим же Законом визначені повноваження органів самоврядування у галузі бюджету, фінансів та цін (ст. 28); управління комунальною власністю (ст. 29); житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку (ст. 30); будівництва, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту (статті 31, 32); соціального захисту (ст. 34) та інші. Однак наявність наведених повноважень не означає цілковиту відокремленість органів місцевого самоврядування від органів держави. У процесі здійснення повноважень вони взаємодіють, грунтуючись на наявності спільних та особливих рис, адже органи держави і самоврядування функціонують у межах держави та суспільства, взаємодіють і забезпечують громадянам можливості реалізувати надані їм права. Розглянемо ці риси докладніше:

Спільні риси:

— органи держави, як і органи самоврядування, здійснюють спільні функції по управлінню суспільством шляхом встановлення і гарантування діяльності суб'єктів; їх повноваження конкретизуються законами та підзаконними актами;

— органи держави та самоврядування передбачені конституційно;

— вони відповідно до наданих повноважень приймають рішення нормативного характеру, що у разі їх протиріччя Конституції можуть бути відмінені;

— органи держави, як і органи самоврядування, мають чітко визначену компетенцію у відповідній сфері та форми і методи здійснення повноважень;

— рішення, що приймаються цими органами, мають владний характер, певним чином забезпечуються і гарантуються;

— органи держави і органи самоврядування формуються у встановленому законом порядку шляхом обрання чи призначення;

— функціонують на основі принципу розподілу повноважень та певним чином взаємодіють у процесі здійснення своїх повноважень.

Відмінності:

Органи держави

Органи місцевого самоврядування

Формуються шляхом виборів, призначаються чи затверджуються

Обираються населенням територіальної одиниці

Дія нормативних актів поширюється на територію держави чи адміністративної одиниці

Дія нормативного акта поширюється на територіально-адміністративні одиниці

Повноваження визначають зміст управлінської функції держави

Повноваження спрямовані на вирішення проблем певної території із самоврядування

Складаються з колективів службовців

Діяльність не має професійного характеру

Діють на основі конституційно закріпленого принципу розподілу влади

Можуть за взаємною згодою перерозподілити між собою окремі повноваження на підставі договору

Рішення приймаються колегіально чи одноособово керівником органу

Рішення приймаються виключно шляхом голосування

Здійснюють повноваження безпосередньо

Здійснюють повноваження як безпосередньо, так і через обрані органи

Фінансову базу становить державний бюджет

Фінансову базу становить місцевий бюджет та позабюджетні надходження

Виступають від імені держави

Є представниками інтересів населення певної території

Виконавчі органи складають самостійну частину державного апарату

Виконавчі органи формуються керівником органу самоврядування

Діють на основі принципу координації

Діють на снові субординації

У деяких випадках можливе делегування виконавчих повноважень органам самоврядування

Делегування повноважень державним органам неможливе

Таким чином, органи держави та органи місцевого самоврядування є взаємодіючими структурами, що забезпечують найбільш доцільний рівень упорядкування суспільних відносин та забезпечення функціонування суспільства як певним чином організованої соціальної системи.

Особливе значення ця взаємодія має за умови формування громадянського суспільства.

Питання 5. Повноваження органів державної влади у сфері місцевого самоврядування

 Рядом повноважень у сфері місцевого самоврядування наділяються органи державної влади.

Від характеру й обсягу взаємодії органів державної влади з органами місцевого самоврядування та його посадовими особами багато в чому залежить ефективність здійснення не лише муніципальної та регіональної, а й державної політики. Адже на місцевому рівні вирішуються питання соціального обслуговування населення, соціально-економічні, політичні та гуманітарні проблеми, і від того, як вирішуватимуться, реалізовуватимуться державні та загальнонаціональні завдання: зміцнення основ народовладдя, утворення умов для забезпечення життєвих інтересів населення, проведення заходів щодо соціального захисту населення, стабілізація політичної системи і т. ін.

Державна політика у сфері місцевого самоврядування є важливим елементом внутрішньої політики держави. Роль цієї політики підкреслюється в Програмі державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні 2001 р. і Концепції державної регіональної політики2 2001 р.

Наукові дослідження проблем взаємодії держави й органів місцевого самоврядування виявляють різноманітні форми, способи, механізми впливу держави на сферу місцевого самоврядування: нормативно-правове регулювання місцевого самоврядування; державна політика в галузі розвитку місцевого самоврядування; державна підтримка територіальних громад; державний захист і гарантування місцевого самоврядування; державний контроль; юридична відповідальність суб'єктів муніципально-правових відносин тощо. Для реалізації саме цієї функції органи державної влади й наділяються відповідними повноваженнями у сфері місцевого самоврядування.

Суб'єктами, наділеними повноваженнями у сфері місцевого самоврядування, є Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України та інші органи виконавчої влади, суди та інші спеціально створені державою профільні органи у сфері сприяння розвитку локальної демократії.

За характером і змістом повноваження органів державної влади України в галузі місцевого самоврядування можна поділити на такі групи:

1) ті, що спрямовані на правове регулювання організації та діяльності місцевого самоврядування;

2) забезпечення гарантій здійснення обов'язків органів державної влади в галузі місцевого самоврядування;

3) ті, що спрямовані на забезпечення фінансово-економічної бази місцевого самоврядування;

4) стосовно наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями;

5) щодо здійснення контролю за дотриманням законності в діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, захисту прав місцевого самоврядування тощо.

Розглянемо докладніше основні повноваження органів державної влади у сфері місцевого самоврядування.

Пріоритетним напрямом у цій діяльності на сучасному етапі є нормативно-правове регулювання організації і діяльності місцевого самоврядування, а також контроль за виконанням відповідного законодавства. Зокрема, за останні роки вже прийнято ряд профільних законів, серед яких: "Про місцеве самоврядування в Україні" (1997 р.), "Про столицю України — місто-герой Київ" (1999 p.), "Про службу в органах місцевого самоврядування" (2001 p.), "Про органи самоорганізації населення" (2001 р.), "Про статус депутатів місцевих рад" (2002 р.), "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" (2004 р.) та ін.

При розробці і прийнятті галузевих законів, зокрема про освіту, про охорону природного середовища тощо, в них стали закріплювати повноваження органів місцевого самоврядування. Прийняття державних нормативів і стандартів у галузі медицини, освіти, комунального обслуговування, безпеки, а також запровадження цих нормативів мають бути спрямовані на вирішення завдань розвитку людського потенціалу території і місцевого співтовариства. Це стане можливим тільки за умови активної громадської участі жителів, при постійному зворотному зв'язку між владою та територіальною громадою.

Розвитку місцевого самоврядування суттєво сприяє діяльність органів державної влади з формування мінімальних бюджетів місцевого самоврядування, а також встановлення мінімального рівня соціальних потреб — гарантованого державою мінімального рівня соціальних послуг на душу населення в межах усієї території України. Тут слід сказати про подвійну роль мінімальних соціальних стандартів для населення. По-перше, вони виступають як державні гарантії реалізації конституційних прав громадян в соціальній, економічній та культурній сферах і, по-друге, діють як фінансові нормативи формування місцевих бюджетів.

Важливим напрямом діяльності державної влади України є наділення законом органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями, передача матеріальних і фінансових коштів, необхідних для їхнього здійснення, контроль за їхньою реалізацією. Принцип делегування повноважень на місця — це об'єктивний процес, спрямований на децентралізацію державної влади, який дістав широке міжнародне визнання і закріплення в Європейській хартії місцевого самоврядування. Цей процес відображає зростаючу інтеграцію місцевих органів у конституційний механізм здійснення публічної влади в Україні, їхнє пристосування до розв'язання завдань, що мають загальнодержавне і загальнорегіональне значення.

Діяльність держави у сфері місцевого самоврядування проявляється також у встановленні порядку судового захисту місцевого самоврядування. Це положення узгоджується з характеристикою України як демократичної, правової держави (ст. 1 Конституції України), визнанням того, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом (ст. 55). Незалежність та ефективна судова влада є однією з найфундаментальніших складових кожної демократичної держави. Прискорення побудови в Україні ефективної системи судочинства — один із пріоритетів Уряду України. Зокрема, як зазначається у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України "Назустріч людям", з метою забезпечення захисту прав людини і громадянина, прав та законних інтересів юридичних осіб у відносинах з органами державної влади та органами місцевого самоврядування, необхідно створити систему ефективного адміністративного судочинства.

Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень. Так, у зв'язку з конституюванням інституту місцевого самоврядування одним з пріоритетних напрямів діяльності органів прокуратури став нагляд за дотриманням прав громадян на місцеве самоврядування. Права територіальних громад на місцеве самоврядування, згідно з Конституцією та законами України, можуть бути обмежені лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

Головним суб'єктом, який визначає пріоритети державної політики у сфері місцевого самоврядування, є Верховна Рада України. Адже муніципальна політика — це важливий елемент внутрішньої політики держави. Відповідно до п. 5 ст. 85 Конституції України, визначення засад внутрішньої політики, а, отже, і муніципальної політики, належить до повноважень Верховної Ради України. Муніципальна політика Верховної Ради України знаходить своє вираження в законодавстві — як про місцеве самоврядування, так і про інші галузі і сфери суспільного життя, які мають відношення до місцевого самоврядування, зокрема освіта, охорона здоров'я, культура (п. З ст. 85 Конституції України); в Державному бюджеті, який суттєво впливає на формування бюджетів місцевого самоврядування (п. 4 ст. 85 Конституції України, статті 62, 66 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"); у загальнодержавних програмах економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля (п. 6 ст. 85 Конституції України); у праві дострокового припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення нею Конституції України або законів України; у праві призначення позачергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим (п. 28 ст. 85 Конституції України); у праві створювати й ліквідовувати райони, встановлювати і змінювати межі районів і міст, відносити населені пункти до категорії міст; у повноваженнях щодо найменування і перейменування населених пунктів і районів (п. 29 ст. 85 Конституції України); у призначенні чергових і позачергових виборів до органів місцевого самоврядування (п. ЗО ст. 85 Конституції України); в регулюванні основ комунальної служби тощо.

Слід зазначити, що, відповідно до ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються: права і свободи людини і громадянина, в тому числі й муніципальні, гарантії цих прав і свобод (п. 1); правовий режим власності, в тому числі й комунальної власності територіальних громад (п. 7); територіальний устрій України (п. 13); засади місцевого самоврядування (п. 15); статус столиці України; спеціальний статус інших міст (п. 16); організація і порядок проведення виборів і референдумів (п. 20) тощо.

З 1998 р. функціонує Координаційна рада з питань місцевого самоврядування, яка є дорадчо-консультативним органом, який діє при Голові Верховної Ради України на громадських засадах. Координаційна рада:

· готує пропозиції щодо вдосконалення чинних законів, які регулюють діяльність органів місцевого самоврядування;

· сприяє організації обговорення в органах місцевого самоврядування, депутатами місцевих рад, членами територіальних громад проектів законів;

· обговорює стан економічного й соціального розвитку регіонів і практичну діяльність органів місцевого самоврядування по здійсненню організаційних і контрольних повноважень щодо затвердження і реалізації програм соціально-економічного та культурного розвитку на підвідомчих радам територіях, розробляє практичні рекомендації з цього питання;

· аналізує діяльність органів місцевого самоврядування з питань розробки, затвердження і виконання місцевих бюджетів, виробляє пропозиції щодо вдосконалення бюджетного процесу;

· розглядає питання стосовно конструктивного й дієвого підходу органів місцевого самоврядування до вирішення проблем функціонування місцевого господарства і забезпечення життєдіяльності територій, до питань приватизації майна державної і комунальної власності, соціального захисту населення;

· аналізує стан організаційної роботи органів місцевого самоврядування по здійсненню наданих законом повноважень, підвищенню ефективності роботи постійних комісій і виконавчих органів місцевих рад, депутатів, зміцненню і вдосконаленню зв'язків органів місцевого самоврядування з населенням, депутатів — з виборцями;

· сприяє налагодженню конструктивних взаємозв'язків органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій по зміцненню законності й порядку на підвідомчих радам територіях, у діяльності органів місцевого самоврядування і органів виконавчої влади, посиленню контролю за виконанням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади та виконанням місцевими державними адміністраціями делегованих радами повноважень тощо.

Рядом повноважень у сфері місцевого самоврядування наділяються комітети Верховної Ради України, які з питань, що належать до їх відання, здійснюють контроль за виконанням Конституції та законів України, інших нормативних актів Верховної Ради України центральними органами виконавчої влади, місцевими адміністраціями, органами місцевого самоврядування, підприємствами і організаціями незалежно від форм власності. У межах своїх повноважень комітети Верховної Ради України вивчають практику застосування, впровадження та виконання прийнятих законів або їх окремих положень у практиці органів державної влади й органів місцевого самоврядування, підприємств і організацій, провадять дослідження тенденцій та прогнозування розвитку ситуацій стосовно питань, що належать до їх компетенції. Усі органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані виконувати законні вимоги комітетів Верховної Ради України щодо надання їм оригіналів необхідних матеріалів і документів та їх копіювання.

Рекомендації комітетів Верховної Ради України підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Про результати розгляду і вчасні заходи має бути повідомлено комітетам Верховної Ради України у встановлений ними строк. Комітети під час здіснення своїх функцій мають право в порядку контролю за додержанням Конституції і законів України, інших правових актів, прийнятих Верховною Радою України, в порядку контролю за законністю й ефективністю витрат, що здійснюються з державного бюджету, заслуховувати керівників органів місцевого самоврядування. За пропозицією комітету Верховної Ради України посадові особи цих органів зобов'язані прибути на її засідання та дати роз'яснення щодо питань, які розглядаються цим комітетом у порядку виконання контрольних повноважень. За нез'явлення на засідання комітету, надання недостовірної чи неповної інформації, відмову надати інформацію або за навмисне її приховування вони несуть відповідальність відповідно до законодавства України. Комітети Верховної Ради України мають право вимагати присутності посадових осіб органів місцевого самоврядування (ст. 10 Закону України "Про комітети Верховної Ради України" 1995 p.).

Інший, передбачений Конституцією України орган — Рахункова палата — має право контролювати (проводити фінансові перевірки, ревізії тощо) органи місцевого самоврядування та підприємства, установи та організації, якщо вони отримують, перераховують, використовують кошти Державного бюджету України або використовують об'єкти права державної власності чи управляють ними, а також у разі надання їм державою митних, податкових та інших пільг (ст. 16 Закону України "Про Рахункову палату" 1996 р.). Про результати проведених перевірок і ревізій Рахункова палата інформує Верховну Раду України, доводить до відома керівників відповідних органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції. Зокрема, Уповноважений має право:

· невідкладно бути прийнятим керівниками органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій;

· безперешкодно відвідувати органи місцевого самоврядування, бути присутнім на їх засіданнях;

· на ознайомлення з документами, у тому числі й секретними (таємними), отримання їх копій в органах місцевого самоврядування та в органах державної влади, підприємствах, установах і організаціях;

· вимагати від посадових і службових осіб органів місцевого самоврядування сприяння проведенню перевірок діяльності підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій, виділення спеціалістів для участі у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних висновків;

· запрошувати посадових і службових осіб для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряють по справі;

· направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого в разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами заходів тощо (ст. 13 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" 1997 p.).

Тут слід зазначити, що гарантованість муніципальних прав і свобод територіальних громад — це своєрідний зовнішній механізм обмеження свавілля місцевих чиновників, а також нейтралістських "випадів" державної влади, яка завжди прагне до розширення та посилення своєї присутності в усіх сферах життя.

На муніципальну політику держави значний вплив також справляють Президент України, Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації тощо.

Так, відповідно до ст. 102 Конституції України, Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, в тому числі у сфері місцевого самоврядування. Муніципальна політика Президента знаходить свій вияв також у поданнях до народу та щорічних і позачергових зверненнях до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України (п. 2 ст. 106 Конституції України); у прийнятті в разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошенні в разі необхідності окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації — з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України (п. 21 ст. 106 Конституції України); у створенні в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України, для здійснення своїх повноважень консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, у тому числі з питань місцевого самоврядування (п. 28 ст. 106 Конституції України) тощо.

Зокрема, з метою проведення взаємних консультацій, вироблення узгоджених проектів рішень з найбільш важливих проблем економічної та соціальної сфери, з питань, що виникають у відносинах між центральними й місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, за ініціативою голів обласних, Київської та Севастопольської міських рад у 1994 р. було створено консультативно-дорадчий орган при Президентові України — Раду регіонів, а у 1997 р. за пропозицією голів міських рад та Асоціації міст України було створено Координаційну раду з питань місцевого самоврядування — ще один консультативно-дорадчий орган при Президентові України. Цю структуру створювали з метою сприяння органам виконавчої влади у вирішенні питань державної підтримки місцевого самоврядування в Україні;

участі в розробці та розгляді проектів законів України, указів і розпоряджень Президента України, нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, державних програм і концепцій з питань розвитку місцевого самоврядування, підтримки матеріальної і фінансової основ місцевого самоврядування в Україні, проведення муніципальної реформи;

вивчення, узагальнення та поширення досвіду з розвитку ініціативи й самодіяльності територіальних громад;

сприяння взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

залучення асоціацій, установ і організацій, діяльність яких пов'язана з розвитком місцевого самоврядування, до розробки проектів відповідних нормативних документів, підготовки та проведення державно-правових експериментів у сфері місцевого самоврядування (Положення про Координаційну раду з питань місцевого самоврядування, 1997 p.).

Важливою науково-методичною, консультативною та координуючою установою, створеною при Президентові України для підтримки місцевого самоврядування в Україні, є Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України. Завдання фонду:

розробляти концепції розвитку місцевого самоврядування;

досліджувати проблеми взаємодії органів місцевого самоврядування з центральними й місцевими органами виконавчої влади України;

брати участь у розробці проектів законів, указів Президента України та постанов Кабінету Міністрів України з питань розвитку місцевого самоврядування та здійснювати експертизу таких проектів;

розробляти проекти нормативних актів органів самоврядування та місцевих органів виконавчої влади й методичні матеріали з питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування;

брати участь у заходах, спрямованих на підвищення кваліфікації працівників органів місцевого самоврядування і місцевих органів виконавчої влади;

сприяти впровадженню нових організаційних форм взаємодії між українськими асоціаціями місцевого самоврядування;

координувати діяльність урядових й неурядових установ і організацій, спрямовану на вивчення в Україні міжнародного досвіду місцевого самоврядування тощо (Положення про Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України, 1996 p.).

З 2000 р. з метою підвищення ефективності здійснюваних заходів у сфері державного будівництва в Україні, забезпечення узгодженої співпраці органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування, поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів у вирішенні найважливіших питань суспільного розвитку було створено Національну Раду з узгодження діяльності загальнодержавних і регіональних органів та місцевого самоврядування як консультативно-дорадчий орган при Президентові України. Національну Раду очолює Президент України. Основними завданнями цього органу визначалися:

розгляд питань загальнодержавного та регіонального значення;

розробка та внесення пропозицій щодо а) стратегії забезпечення сталого розвитку і вдосконалення державного будівництва в Україні, б) узгодженого функціонування! взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування, в) раціональної побудови їх системи, г) здійснення кадрової політики та кадрової роботи, державної регіональної політики, ґ) основних напрямів внутрішньої і зовнішньоекономічної політики України, пріоритетів збалансованого соціально-економічного розвитку держави в цілому та регіонів;

розробка проектів актів законодавства, загальнодержавних програм економічного, соціального, науково-технічного й культурного розвитку України;

забезпечення дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, що стосуються а) розвитку регіонів і місцевого самоврядування, б) ефективного функціонування фінансової та бюджетної систем держави у центрі та на місцях, в) інших питань, що мають важливе значення для вирішення суспільно-політичних і соціально-економічних проблем у державі.

У 2005 р. даний орган було ліквідовано, а замість нього Указом Президента України було утворено Національну раду з питань державного будівництва, місцевого самоврядування і регіонального розвитку2. Головною метою утворення цієї структури є здійснення ефективної політики у сфері державного будівництва, місцевого самоврядування і регіонального розвитку, вдосконалення механізмів її впровадження, забезпечення залучення широкого кола громадськості до розроблення політичних рішень, правових засад їх реалізації.

За своєю правовою природою Національна рада з питань державного будівництва, місцевого самоврядування і регіонального розвитку є консультативно-дорадчим органом при Президентові України, основними завданнями якого є розробка та внесення пропозицій щодо:

- визначення пріоритетів та механізмів реалізації державної політики у сфері державотворення, місцевого самоврядування та регіонального розвитку, розробки відповідних політичних документів та нормативно-правових актів, а також інституційного, інформаційного та іншого забезпечення їх впровадження;

- комплексного проведення адміністративної, адміністративно-територіальної реформи та реформи місцевого самоврядування;

- розвитку громадянського суспільства, форм безпосередньої демократії, вдосконалення системи взаємодії між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх асоціаціями та іншими об'єднаннями, громадськими організаціями, підприємницькими структурами, забезпечення прозорої діяльності влади, залучення громадян, їх об'єднань до підготовки рішень загальнодержавного та місцевого значення, оцінки ефективності діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

- подолання диспропорцій у розвитку регіонів, сталого розвитку територій, стимулювання зміцнення їх економічного потенціалу та підвищення інвестиційної привабливості, удосконалення міжбюджетних відносин, зміцнення матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування, удосконалення системи державних соціальних гарантій, адміністративних, управлінських та інших послуг населенню;

- впровадження кращого вітчизняного та міжнародного досвіду з питань державного будівництва, місцевого самоврядування і регіонального розвитку.

Національна рада державного будівництва, місцевого самоврядування і регіонального розвитку утворюється у складі Голови, заступників Голови, секретаря та членів Національної ради. Очолює Національну раду Президент України.

З функціональних питань, які потребують одноманітної регламентації в масштабах країни, приймаються постанови уряду та відомчі акти інших органів виконавчої влади. Частіше за все це акти, спільні для всіх видів органів і організацій, включаючи органи місцевого самоврядування, рідше — тільки для останніх. Причому функціональний характер подібних актів повинен повністю узгоджуватися з законами та указами, і жодного разу не виходити за їхні межі. Серед повноважень Кабінету Міністрів України, відповідно до ст. 116 Конституції України, слід згадати такі:

забезпечення економічної самостійності України, здійснення внутрішньої (у тому числі муніципальної), політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України (п. 1);

вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина (п. 2);

забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування (п. 3);

забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності, в тому числі — комунальної (п. 5) тощо.

Зазначимо, що у 1998 р. з метою спрямування діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади у вирішенні питань, пов'язаних із здійсненням місцевого самоврядування, з метою сприяння становленню і розвитку місцевого самоврядування в Україні Кабінет Міністрів України постановив створити консультативно-дорадчий орган — Міжвідомчу комісію з питань місцевого самоврядування при Кабінеті Міністрів України. Завданнями цієї комісії є:

сприяння становленню та розвитку місцевого самоврядування в Україні, підготовка пропозицій з цього питання в межах основних засад місцевого самоврядування, визначених законодавством України; розгляд проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів, програм, концепцій, окремих пропозицій з питань діяльності органів місцевого самоврядування, їх розвитку та зміцнення фінансово-економічної бази;

розгляд питань розвитку місцевого самоврядування у зв'язку з проведенням адміністративної реформи в Україні; підготовка пропозицій до Програми державної підтримки і розвитку місцевого самоврядування в Україні;

розгляд програм наукового, матеріально-технічного, кадрового та фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування;

підготовка висновків з питань проведення в областях, районах, містах, районах у містах, селах, селищах експериментів і здійснення окремих проектів у сфері місцевого самоврядування;

сприяння висвітленню в засобах масової інформації досвіду окремих регіонів з питань місцевого самоврядування.

Слід констатувати, що тривалий час саме дана інституція в Україні була одним з основних "провідників" державної урядової політики у сфері місцевого самоврядування. Однак, враховуючи консультативно-дорадчий статус Міжвідомчої комісії (до речі, як і інших аналогічних органів, утворених при парламенті, Президенті та уряді), вона фактично не наділяється публічно-владними повноваженнями, а, отже, не несе відповідальності за стан державної політики у сфері розвитку місцевого самоврядування в Україні. Тому, в цілому не заперечуючи позитивної ролі такого роду консультативно-дорадчих органів у здійсненні державної політики у сфері місцевого самоврядування, вважаємо, що з метою вироблення ефективного механізму взаємодії держави та органів місцевого самоврядування в Україні вкрай необхідно створити єдиний політично-відповідальний орган державної підтримки місцевого самоврядування (наприклад, Міністерство чи Державний комітет у справах місцевого самоврядування, який би комплексно, виключаючи паралелізм і дублювання з боку органів законодавчої і виконавчої влади, вирішував питання організації і діяльності самоврядування територіальних громад.

В Україні давно потрібен авторитетний і компетентний арбітр, який гарантував би законодавчо встановлені правила гри всім суб'єктам державної регіональної політики та місцевого самоврядування. Адже, відповідно до ст. 7 Конституції, в Україні не лише визнається, а й гарантується місцеве самоврядування. Гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України. Функції забезпечення державного суверенітету й економічної самостійності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, реалізації прав і свобод людини і громадянина виконує також Кабінет Міністрів України. Проте й досі не зрозуміло: хто є основним політично-відповідальним провідником державного курсу у сфері місцевого самоврядування, хто є основним гарантом муніципальних прав територіальних громад. Як свідчить зарубіжний досвід, таким органом має бути профільна державна інституція з питань місцевого самоврядування.

Іншими словами, необхідно створити постійно діючий державний орган, який на правах міністерства предметно займався б розвитком місцевого самоврядування, процесом роздержавлення та децентралізацією влади. У межах законів і своїх повноважень цей орган забезпечував би перерозподіл владних фінансових і організаційних ресурсів до структур місцевого самоврядування, відстежував би їх виконання на регіональному рівні, координував би і спрямовував зусилля сторін, зацікавлених у розвитку місцевого самоврядування, забезпечував участь держави в цьому процесі, оцінював правову базу та готував би відповідні законопроекти, прогнозував би розвиток подій після прийняття нових законів. Це й було б конкретним механізмом державної підтримки розвитку місцевого самоврядування, формування оптимальної державної регіональної політики. Так, в Японії діє міністерство зі справ місцевого самоврядування, в Норвегії — міністерство з муніципальних справ, в Італії, Новій Зеландії, Франції — великі підрозділи у складі міністерств фінансів і внутрішніх справ, а також міністерство міст і благоустрою території, у Великій Британії ці функції виконує міністерство охорони навколишнього середовища.

Значними повноваженнями у сфері місцевого самоврядування наділяються й інші органи виконавчої влади. Так, органи виконавчої влади, реалізуючи політику держави у сфері місцевого самоврядування, здійснюють реєстрацію статутів територіальних громад (ст. 19 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні"). Статути територіальних громад села, селища, міста підлягають державній реєстрації в органах Міністерства юстиції, відповідно до Положення про державну реєстрацію статутів територіальних громад 1998 р.. Також в органах Міністерства юстиції України, відповідно до законодавства України підлягають реєстрації асоціації та інші форми добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування.

Ряд повноважень у сфері місцевого самоврядування мають місцеві державні адміністрації. Так, за ст. 119 Конституції України, місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:

1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади;

2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян;

3) виконання регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля;

4) підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів;

5) звіт про виконання відповідних бюджетів і програм;

6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;

7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Незважаючи на те, що конституювання місцевих державних адміністрацій, наділення їх широким колом повноважень у сфері місцевого самоврядування значною мірою "приземлює" виконавчу владу, робить її більш оперативною й наближеною до населення, паралельне функціонування на цьому рівні районних і обласних рад, фактична невизначеність їхнього статусу, відсутність у них виконавчих органів, дублювання повноважень, визначально зумовлює конфліктний характер механізму місцевої публічної влади (державної та самоврядної) в Україні. Існуючий нині на регіональному рівні "дивний" симбіоз муніципальних і державних за своєю природою структур породжує лише ілюзію самоврядування на цьому "поверсі" й гальмує процес становлення дієздатних територіальних громад, а, отже, і розвиток місцевого самоврядування в Україні.

На суперечливість організації публічної влади на рівні області і району вже давно звертають увагу як науковці, так і політичні діячі та практики місцевого самоврядування. Так, Голова Верховної Ради України В. М. Литвин вказує, що на рівні районів та областей місцеве самоврядування має еклектичний характер. Районні та обласні ради, не маючи своїх виконавчих органів, залежать від державних адміністрацій, що делегують їм частину своїх повноважень. Інститут делегованих повноважень дозволяє владі тримати місцеве самоврядування під постійним контролем.

Тому закономірними є пропозиції реформувати місцеве самоврядування на цьому рівні. Зокрема, вносяться рекомендації щодо відновлення повноцінного місцевого самоврядування на рівні області і району, що передбачатиме створення виконавчих органів обласних, районних рад через зміну завдань та функцій обласних державних адміністрацій, вилучення з їхньої компетенції питань соціального та культурного розвитку відповідних територій. Також пропонується ліквідувати районні державні адміністрації, передавити їх функції та повноваження районним радам.

Судова влада також впливає певним чином на реалізацію муніципальної політики держави через розгляд судових справ про захист чи про відповідальність місцевого самоврядування. Систематичне тлумачення ч. 2 ст. 124 Конституції України свідчить про наявність повноважень у сфері місцевого самоврядування і судової влади. Адже юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, у тому числі в галузі місцевого самоврядування. Права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку (ст. 145). Суди фактично встановлюють відповідно до Конституції і законів України правові межі муніципальної політики. Треба додати, що і спори між органами державної влади та місцевого самоврядування також вирішуються судом.

Водночас цілком справедливо постає запитання: яким судом? До юрисдикції якого суду належить вирішення цих спорів? Думається, що такими судами повинні стати адміністративні суди. Створення системи адміністративних судів з метою повноцінного судового захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади передбачено Концепцією адміністративної реформи в Україні, що затверджена Указом Президента України "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні" від 22 липня 1998 p. N° 810/98. Разом з тим адміністративно-правова реформа та реформа адміністративного права зачіпають і проблеми місцевого самоврядування. Тому Закон України "Про судоустрій України" 2002 р. закріплює, що місцеві адміністративні суди розглядають адміністративні справи, пов'язані з правовідносинами у сфері державного управління та місцевого самоврядування (справи адміністративної юрисдикції). Адже права і свободи громадянина здійснюються передусім на рівні місцевого управління, тобто там, де він проживає та реалізує не лише свій муніципально-правовий, а й адміністративно-правовий статус. Тому адміністративна юстиція як адміністративно-правовий інститут рівною мірою поширюється і на відносини, що регламентуються нормами муніципального права.

Незважаючи на прийняття нового Закону "Про судоустрій України", слід констатувати, що процес реформування судової влади в Україні, передусім запровадження адміністративної юстиції, йде повільно. Серед перепон запровадження системи адміністративного судочинства привертають увагу насамперед проблеми політичного характеру. Адже основною стратегічною метою адміністративної юстиції є належний судовий захист прав і свобод громадян від порушень з боку органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Першочергове завдання адміністративної юстиції як однієї із складових судової системи полягає в тому, що вона повинна остаточно ліквідувати недоліки партійного управління в конституційній державі. А недоліки такі: між сферою юстиції і сферою повної свободи адміністрації існує третя сфера, в якій уряд, формально функціонуючи в законних межах, має можливість діяти в інтересах правлячої партії, при цьому тлумачити один і той же закон в різних життєвих випадках по-різному. Ця теза вказує на можливість виникнення ситуації, в умовах якої адміністративний суд може опосередковано, через розгляд конкретної справи, реально вплинути на політичну ситуацію в країні, через що, можливо, держава й запроваджує дану правозахисну інституцію. По суті адміністративна юстиція має стати тим реальним правозахисним бар'єром між людиною, територіальними громадами та державою, зловживаннями її бюрократичних інститутів — посадових осіб, чиновників — у разі порушення останніми прав громадян.

Серед функцій адміністративної юстиції в юридичній літературі виокремлюються такі:

1) контрольна — перевірка правомірності актів (дій чи бездіяльності) органів державного управління при розгляді в адміністративно-процесуальному порядку адміністративно-правових спорів, метою цієї функції є сприяння поновленню порушених прав і забезпеченню охорони інших прав і свобод громадян шляхом зміни чи відміни адміністративного акта у разі його протизаконності;

2) правопоновлювана — уособлює органічне завершення пра-возахисної діяльності й передбачає відновлення порушених прав громадян;

3) превенційна — попередження порушень прав і свобод громадян, що передбачає з'ясування управлінсько-правових причин і обставин відповідних порушень (особливо систематичних), виявлення винних у цих порушеннях посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування;

4) виховна — пов'язана з проявом попереджувально-виховного впливу адміністративної юстиції на державних і муніципальних службовців з метою стимулювання дотримання ними принципів публічної служби, які безпосередньо пов'язані із забезпеченням і охороною прав і свобод громадян;

5) юрисдикційна — має визначальне значення для розкриття шляху досягнення поставленої перед цим інститутом мети і передбачає, що захист прав і свобод громадян здійснюється з допомогою судового захисту конкретної адміністративної справи.

За проектом Концепції реформи адміністративного права, адміністративна юстиція має виконувати ще одну специфічну функцію так званого управлінського спрямування, а саме — розгляд і вирішення управлінських спорів, що виникають між органами публічного управління (насамперед, органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями) з приводу розмежування їх сфер діяльності.

Таким чином, адміністративна юстиція як складова системи організаційно-правових гарантій конституційного права на судовий захист громадян в їх правовідносинах з державою та місцевим самоврядуванням повинна стати інтегрованим у правову систему України інститутом, який сприяв би процесам демократизації держави і суспільства, виконуючи при цьому, передусім, роль правозахисного інструментарію, яким може скористатися громадянин у разі порушення його прав і свобод органами державної влади і місцевого самоврядування та їх посадовими особами, а також сприяв би усуненню компетенційних колізій між муніципальною та державною владою.

Резюмуючи, можна зробити висновок, що держава, визнавши місцеве самоврядування, не дистанціюється від територіальних громад, а здійснює постійну, цілеспрямовану політику у сфері місцевого самоврядування. Повноваженнями в даній сфері наділяються органи, належні до усіх гілок державної влади (законодавчої, виконавчої, судової). Безумовно, що від ефективної та узгодженої діяльності цих органів значною мірою залежить подальший розвиток місцевого самоврядування в Україні.

Відповідно до ст. 7 Конституції України, в Україні визнається та гарантується місцеве самоврядування. Таке конституційне правоположення зумовило принципово новий у порівнянні з доконституційним етапом суспільного розвитку підхід до організації місцевої влади, який повністю відповідає загальновизнаному розумінню місцевого самоврядування, сформульованому, зокрема, в Європейській хартії місцевого самоврядування 1985 р.

Аналіз вітчизняної конституційної моделі місцевого самоврядування вказує, що держава сприймає місцеве самоврядування в кількох якостях. В одній — місцеве самоврядування виступає інститутом громадянського суспільства, є ефективною формою самоорганізації людей, руху в напрямі людської солідарності. У цьому сенсі й слід розуміти термін "визнається", а саме: чіткі наміри визначити для України демократичний шлях розвитку; принциповий вибір політичної системи, в основі якої лежать загальнолюдські цінності (а місцеве самоврядування — одна з них); зобов'язання держави у відношенні до громадян забезпечити відповідний комплекс громадянських правомочностей, забезпечити їх публічно-правову охорону і захист.

Іншими словами, Конституція України підносить місцеве самоврядування в ранг природного права територіальної громади — права місцевого населення самостійно вирішувати питання місцевого значення незалежно від державних структур, у межах законів, власної фінансово-економічної бази та у своїх інтересах. Під природним правом територіальної громади тут слід розуміти сукупність (комплекс) прав жителів певних населених пунктів, наданих їм від Бога (природи), а тому священних і не-відчужуваних від них у процесі їхньої життєдіяльності. У силу цього дане природне право не залежить від законодавчого визнання чи невизнання його державою. Тобто право на місцеве самоврядування — природне право територіальної громади — виступає як найважливіша складова частина єдиної системи природного права. Це означає, що місцеве самоврядування як споконвічне право громади має не октройований характер, а належить громаді в силу її природи. Держава з допомогою правових заходів лише впорядковує, зовнішньо оформлює самоврядну активність територіальних громад, не встановлюючи її. Тим самим місцеве самоврядування проголошується явищем громадського, а не державного життя. Визнаючи та гарантуючи дане право, держава дає змогу самостійно розвиватися територіальним громадам, у той же час підкріплюючи та захищаючи муніципальну діяльність з допомогою ряду заходів, які, насамперед, передбачені конституційно.

Але місцеве самоврядування — це не тільки інститут громадянського суспільства та відповідний набір громадянських прав людини. У своєму нормативному значенні положення ст. 7 пов'язані з принципом народовладдя. Так, відповідно до ст. 5 Конституції України, народ здійснює свою владу безпосередньо і через органи державної влади й органи місцевого самоврядування. Іншими словами, держава визнає місцеве самоврядування як самостійний рівень здійснення народом належної йому влади. Це передбачає передусім організаційну відокремленість і незалежність місцевого самоврядування від державної влади, його самостійність при вирішенні питань місцевого значення. Але самостійність, як вказує Конституція України, в межах власних повноважень. Таким чином, йдеться про правові межі автономності місцевого самоврядування, а не повну самостійність і незалежність місцевого самоврядування від усієї системи публічного владарювання.

Така самостійність означає, що жоден з органів державної влади, жодна посадова особа не має права приймати акти, здійснювати дії, які втручаються у сферу місцевого самоврядування. Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією й законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень (ст. 20 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"). Таким чином, можна з повною впевненістю говорити як про визнання, так і про легалізацію публічної самоуправлінської влади територіальних громад.

Звідси цілком справедливо постає ряд запитань. Чи закінчується державна влада на рівні територіальних громад, тобто там, де починається сфера місцевого самоврядування? Чи можна однозначно говорити про взаємонезалежність місцевої самоврядної та державної влади? Що являє собою місцеве самоврядування як специфічний вид публічної влади і в чому його відмінність від влади державної?

Дані проблеми вирішуються давно, але й досі універсальних відповідей немає. Питання про співвідношення та взаємодію органів місцевого самоврядування та державної влади — одне з кардинальних в теорії і практиці муніципального будівництва і права. Як зазначав у своєму виступі на Всеукраїнських зборах представників місцевого самоврядування, які відбулися 26 квітня 2005 p., Президент України В. А. Ющенко, має бути знайдений баланс прав і обов'язків між органами державної влади і місцевого самоврядування. <...> Надання державних і громадських послуг якнайбільшою мірою повинно бути передане до громад. Державні органи мають припинити управляти там, де це може зробити громада. Має бути сформоване партнерство державної влади і місцевого самоврядування.

Важливість цього питання підкреслюється й у Програмі діяльності уряду "Назустріч людям", схваленої у лютому 2005 р. У цьому документі констатується, що регіональна політика в сучасній Україні характеризується надмірною централізацією влади, невизначеністю ролі регіонів, слабкістю місцевого самоврядування. У зв'язку з цим перед урядом і в цілому перед українською державою постає фундаментальне завдання: здійснити децентралізацію та розмежування повноважень між центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування щодо надання публічних послуг, розширити права й посилити відповідальність цих органів за вирішення соціально-економічних проблем розвитку регіонів, а також створити правові, економічні та організаційні умови для ефективної реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування.

Проблема взаємодії місцевого самоврядування з органами державної влади мала місце практично на всіх етапах розвитку місцевого самоврядування не тільки в Україні, айв інших країнах. Так, у Стародавньому Римі ще 45 року до Р.Х. було прийнято закон про місцеве самоврядування, в якому була встановлена уніфікована система органів і форм місцевого самоврядування, визначені основні функції місцевих органів, відмінні від створюваних центром функцій територіальних органів.

На сьогоднішній день не треба доводити, що існування місцевого самоврядування, його еволюція пов'язані з проблемами публічної влади. Здебільшого проблематика публічної влади у вітчизняній літературі розглядалася в контексті державної влади, здійснення якої довірене передусім загальнонаціональним державним органам і посадовим особам. Але, безсумнівно, що в адміністративно-територіальних одиницях держав, на територіях, які входять до її складу, включаючи низові ланки — департаменти, графства, області, невеликі міста, селища, приходи, комуни тощо, — публічна влада переважно здійснюється не державними органами, а безпосередньо місцевим населенням і утворюваними ним органами та відповідним чином обраними або призначуваними посадовими особами. Дана влада набуває властивостей само організованої публічної влади. Відомо, що публічна влада в процесі еволюції суспільства матеріалізується в установах, які виростають як з родового ладу (наприклад, королівська влада), так і з нових потреб суспільного розвитку. Такою формою, зокрема, і є муніципальна влада, яка з'явилася в умовах адміністративно-територіального реформування міст-полісів та інших видів давніх общинно-родових поселень. Територіальна організація публічної влади перетворює її на форму, яка забезпечує здійснення спільних інтересів усіх індивідів суспільства. Місцеві рівні організації такої влади, які функціонують безпосередньо в громадянському суспільстві, реалізують ці інтереси у повсякденній практичній роботі всіх муніципальних структур. У сутності, це й означає "вирішення питань місцевого значення". Тому формування всіх систем місцевої влади пов'язане з двома основними суспільними проблемами: "вертикальної" організації державної влади та її взаємозв'язками з різними міськими й сільськими громадами, місцевим населенням різних видів поселень.

У той же час місцеве самоврядування — це автономна діяльність само організованого населення. Основною ознакою муніципалітетів є відносно децентралізований характер їх організації, причому широкі начала демократії існують не в противагу державі. Муніципалітети як система являють собою фундамент демократичної держави й тому вони є складовим елементом конституційного механізму держави. Ступінь же децентралізації влади у демократичній державі має бути детермінованою об'єктивними потребами розвитку суспільства й держави, а на місцевому рівні повинно бути стільки "влади", скільки її необхідно для життєзабезпечення територіальних спільнот (територіальних громад, територіальних колективів, общин, комун, приходів тощо) і вирішення на місцях суспільнозначущих питань.

Якщо місцеве самоврядування жорстко "вмонтоване" в державну управлінську систему, втрачає свою автономність стосовно останньої, то можна говорити про ліквідацію самоврядування або про втрату ним найважливішої якості — здатності вирішувати питання місцевого значення самим населенням і сформованим ним апаратом.

Отже, місцеве самоврядування можна розглядати як специфічну форму здійснення народом своєї влади — публічну владу територіальної громади. Звідси місцеве самоврядування — це система організації діяльності місцевих жителів на відповідній території, яка являє собою сукупність різноманітних органів та інститутів. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм, провідною ланкою якого є територіальна громада.

Слід зазначити, що в сучасній конституційно-правовій літературі немає однозначного ставлення до даного питання. Погляди дослідників місцевого самоврядування на питання щодо правової природи влади, яка здійснюється на місцевому рівні, — громадська чи державна, — умовно можна об'єднати в три групи.

Представники однієї з них у категоричній формі заперечують державну природу влади територіальних громад. Так, В. Ф. По-горілко вважає, що місцеве самоврядування опосередковує собою відносно самостійний вид влади в системі народовладдя — місцеву, муніципальну владу як владу територіальних спільнот. Аналогічних позицій дотримується і М. О. Баймуратов. На його думку, влада територіальної громади, по-перше, без сумніву, це публічна влада; по-друге, вона відрізняється від публічної державної влади істотними демократичними властивостями; по-третє, вона є муніципальною владою.

В. Є. Чиркін пише, що "місцеве самоврядування... це недержавна влада. Обрані громадянами ради, комітети, а також обрані громадянами або радами мери міст і громад — це органи населення певних адміністративно-територіальних одиниць, а не держави (державно організованого суспільства) даної країни в цілому"3. В іншій своїй роботі В.Є. Чиркін ще більш категоричний: державна влада та місцеве самоврядування — це різні рівні здійснення публічної влади народу. Місцеве самоврядування — це публічна влада територіального колективу, об'єднання громадян (а іноді й негромадян, які постійно проживають та сплачують податки) на певній території, влада народу даної території, в її межах та з питань, визначених державою, її правовими актами4. Поділ указаних видів публічної влади, еволюціонує у своїй категоричності даний автор, свідчить про те, що державна влада — це влада, яка представляє спільні інтереси всього суспільства, а влада місцевого самоврядування — місцевої спільноти (територіального колективу).

Стверджуючи, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування — різні форми реалізації влади народу, О. О. Кутафін вважає, що місцеве самоврядування — це спосіб не тільки децентралізації управління, а й організації та здійснення влади на місцях, він забезпечує самостійне вирішення громадянами питань місцевого життя, організаційне уособлення управління місцевими справами в системі управління суспільством і державою.

Колектив авторів курсу лекцій з муніципального права стверджує: місцеве самоврядування — це особливий, специфічний рівень влади у державі. На їхню думку, народ здійснює свою владу через державні органи (державна влада) та органи місцевого самоврядування (муніципальна влада)... Одна з особливостей муніципальної влади полягає в тому, що саме на місцевому, муніципальному рівні право громадян брати участь в управлінні може бути здійснено більш ефективно... Місцеве самоврядування, вважають дані вчені, реалізується в рамках муніципальної діяльності — специфічної управлінської діяльності з вирішення питань місцевого значення або виконання окремих державних повноважень.

Інший російський вчений В. Я. Любашиц стверджує, що органи, які здійснюють державну владу, є структурними одиницями державного апарату, державними органами. Тому влада народу, яка здійснюється ними має форму державної влади. Органи місцевого самоврядування не є складовою частиною державного механізму, не входять до системи органів державної влади та тому являють собою самостійну форму реалізації народом своєї влади.

Т. М. Бялкіна, хоча й веде мову про місцеве самоврядування як елемент державного устрою, вважає, що воно являє собою самостійний рівень здійснення публічної влади у державі, оскільки і державна влада і муніципальна влада є різновидами публічної влади, які мають своїм джерелом народ.

Професор Індіанського університету (США) В. Остром у своїх дослідженнях виходить з того, що побудова демократичного суспільства повинна спиратися на "концепцію громади ("миру"), яка існує мирно та в добробуті, заснована на передумові творчого характеру людського інтелекту". Реальна альтернатива державної автократії, на думку цього автора, — створення таких систем правління, які засновані на принципах самоврядування. Майбутнє демократії, таким чином, залежить від того, наскільки кожний з нас зможе навчитися користуватися наукою та мистецтвом асоціацій, заснованих на взаємодопомозі та договірних механізмах взаємовідносин.

Розглядаючи місцеве самоврядування як одну з форм організації публічної влади в адміністративно-територіальних одиницях держави (поряд з місцевими органами державної влади), російські вчені Е. П. Григоніс та В. П. Григоніс доводять, що здійснення публічної влади органами місцевого самоврядування пов'язане з таким принципом правової держави, як вільне й автономне функціонування громадянського суспільства.

Характеризуючи місцеве самоврядування як багатоаспектне явище, яке одночасно має якості соціального і політичного, публічно-правового та приватноправового, В. В. Кравченко стверджує, що місцеве самоврядування — це публічна влада з усіма її атрибутами й одночасно інститут громадянського суспільства, форма самодіяльності населення, вияв його здатності управляти власними справами автономно від держави. В іншій своїй роботі цей автор констатує, що місцеве самоврядування — публічна влада територіальної громади, тобто жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища і міста, вона носить локально-просторовий характер, здійснюється в інтересах територіальної громади і функціонує лише в межах окремих адміністративно-територіальних одиниць, у той час, як державна влада — це влада всього народу, вона поширюється на всю державну територію.

Інша група авторів дотримується діаметрально протилежної точки зору, вважаючи, що муніципальна влада (влада місцевого самоврядування) — це різновид державної влади. Так, Г. М. Че-ботарьов пише, що "влада органів місцевого самоврядування за своєю природою і не може бути іншою, ніж владою державною"2. На думку К. Ф. Шеремета, місцеве самоврядування — це децентралізоване, дійсно державне управління. В. В. Куликов категорично стверджує, що органи місцевого самоврядування є складовою частиною системи державного управління.

Теза щодо похідного від державної влади характеру місцевого самоврядування обстоюється і сучасним шведським ученим С. Монтіном, який підкреслює, що з погляду конституції та загальної ієрархії політичних інститутів муніципалітети виступають частиною державної адміністрації, а місцеве самоврядування наділяється компетенцією парламентом і в силу цього здійснює в остаточному підсумку "делеговану державну владу".

В. М. Шаповал наголошує, що природа місцевого самоврядування випливає з природи більш широкого явища — державного владарювання. Різновидом останнього, на його думку, є державне управління. Місцеве самоврядування, констатує В. М. Шаповал, за своею природою є децентралізованою формою державного управління.

На думку В. І. Борденюка, існування влади територіальної громади (муніципальної) як різновиду публічної влади, джерелом якої є народ, заперечується тим, що він (як, зрештою, й будь-яка інша спільнота людей) може бути джерелом лише однієї влади, а не двох: однієї — для органів державної влади, а другої — для органів місцевого самоврядування. Тому, вважає даний автор, влада органів місцевого самоврядування є похідною від державної влади, а не від вигаданої муніципальної влади... Це, продовжує В. І. Борденюк, не виключає існування влади, джерелом якої є територіальна громада. Адже влада притаманна кожному колективу людей, у тому числі й територіальній громаді. Проте, констатує він, у даному разі влада останньої на відміну від влади об'єднань громадян трансформується, по суті, в державну.

Третя група вчених займає компромісну позицію: ними визнається подвійна природа влади місцевого самоврядування. У результаті аналізу природи місцевої влади дані автори роблять висновок про те, що в ній одночасно поєднуються два начала: громадське та державне. Так, М. П. Орзіх вважає, що саме синтез громадської та державної теорій самоврядування надасть конституційну можливість "входити в правові ворота", а не "трощити муніципальні огорожі", які небезуспішно споруджені на місцях під впливом "революційної психології і суверенного бешкетування місцевих рад"3. На думку прихильників даної точки зору, синтез державного та громадського у самоврядуванні — дуже важливий для суспільства. Завдяки єдності цих двох засад вирішуються найважливіші громадсько-державні завдання:

виключається роздвоєння влади, яке веде до політичної нестабільності й послаблення держави та інститутів, що складають її;

з'являються можливості для більшої частини людей брати участь в управлінні справами суспільства та держави, що підвищує культурно-правовий рівень громадян і виховує в них відчуття поваги до законів;

ліквідується розрив між суспільством і державою;

досягається єдина мета — збереження та зміцнення суспільства і держави за наявності демократичних інститутів;

держава більшою мірою входить у курс місцевих справ і приймає відповідні рішення, сутність яких узгоджується з інтересами людей;

породжується спільний інтерес для громадян і державних органів, сутність якого полягає в будівництві життя, гідного кожної людини та суспільства в цілому;

управління суспільством на основі узгоджених дій перетворюється на єдиний процес творення.

Проте реалізація цих програмних положень можлива лише в соціально орієнтованій державі, яка створює мотивацію та стимули для розвитку ініціативи людей.

Вітаючи можливість існування дискусії з цього питання, автор цього розділу підручника вважає, що із трьох означених позицій найбільш прогресивною є та, що розглядає місцеве самоврядування як недержавну за своєю природою, самостійну форму здійснення народом своєї влади — публічну владу територіальної громади1. Нам бачиться місцеве самоврядування як система організації діяльності місцевих жителів на відповідній території, що являє собою сукупність різноманітних органів та інститутів. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм, центральною (провідною) ланкою якого є територіальна громада.

На нашу думку, місцеве самоврядування — це самостійна та незалежна від держави форма організації публічної влади територіальної громади, яка забезпечує вирішення питань місцевого значення місцевими жителями безпосередньо або через органи й посадових осіб місцевого самоврядування. Адже, згідно з Конституцією України, народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Саме з даного конституційного положення випливає, що органи місцевого самоврядування не входять до єдиного державного механізму і, в силу цього, місцеве самоврядування можна розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади. Водночас не можна вести мову про повне відокремлення та протиставлення державної влади та місцевого самоврядування. Державні органи і органи місцевого самоврядування рівні перед законом і в рівній мірі є представниками народу в межах наданих їм повноважень. Згідно із загальною теорією систем і синергетики, державна та муніципальна влади знаходяться у певній схемі зв'язків та відносин. У XVIII ст. із зрозумілих причин народ боровся за уособлення місцевого самоврядування від абсолютної влади монарха та його чиновників. Однак цілком зрозуміло, що місцеве самоврядування як частина влади в суспільстві не може бути ізольоване від державної влади, яка представляє суспільство. Місцеве самоврядування діє у цілісній системі владних відносин і як частина цілого. Тому в даний час мало хто наполягає на повному відокремленні першого від другого. Обидві влади повинні діяти "у концерті", але перша — в рамках законів і під управлінням і контролем другої. Система як ціле визначає основні якості своїх елементів, а вони не повинні суперечити системним якостям.

Враховуючи це, можна стверджувати: права і свободи людини, а також їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності органів місцевого самоврядування в такому самому ступені, як і діяльність держави. Тут же можна зазначити, що місцеве самоврядування як автономія невеликих територіальних одиниць у рамках, загальних для всього державно-організованого суспільства законів, означає не свободу з боку держави, а свободу всередині неї. Окрім цього, це означає, що місцеве самоврядування як одна з основ конституційного ладу має джерелом свого існування не державну, а конституційну волю народу, виступає як фундаментальний конституційний принцип, який встановлює, визнає і гарантує управлінську незалежність територіальних громад, а також створює умови для правотворчої, правозастосувальної і правореалізаційної діяльності, спрямованої на здійснення даного принципу.

Як специфічна форма публічної влади місцеве самоврядування характеризується, по-перше, наявністю особливого суб'єкта — територіальної громади — територіальної спільноти, що складається з фізичних осіб — жителів, які постійно мешкають, працюють на території села або добровільного об'єднання в спільну громаду кількох сіл, селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, володіють на даній території нерухомим майном, сплачують комунальні податки та пов'язані територіально-особистими зв'язками системного характеру.

По-друге, місцеве самоврядування посідає особливе місце в політичній системі (в механізмі управління суспільством і державою). Місцеве самоврядування, його органи не входять до механізму державної влади, хоча це й не означає його повної автономності від державної влади. Взаємозв'язок місцевого самоврядування з державою досить тісний і знаходить свій вияв у тому, що місцеве самоврядування і державна влада мають єдине джерело — народ, а також тим, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади.

Як цілком справедливо зазначається в науковій літературі, місцеве самоврядування як елемент політичної системи суспільства свідчить про те, що у країні поряд з інтересами особи та держави визнаються та гарантуються ще й місцеві (муніципальні) інтереси, пов'язані з вирішенням питань безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення. При цьому муніципальні інтереси розглядаються не як підпорядковані державним, а як рівноправні.

Таке специфічне становище місцевого самоврядування в політичній системі дозволяє характеризувати його як самостійну (поряд з державною) форму публічної влади — публічну владу територіальної громади. У той же час, місцеве самоврядування — це не тільки публічна влада, а й більш складний за своєю внутрішньою структурою феномен, чим і пояснюється його цінність як необхідного елементу громадянського суспільства, з одного боку, так і інструмента розвитку і вдосконалення самого громадянського суспільства, з іншого. Власно кажучи публічно-владною інституцією в місцевому самоврядуванні є територіальна громада, яка здійснює свою владу як безпосередньо, так і через органи та посадових осіб місцевого самоврядування.

По-третє, місцеве самоврядування має ряд особливостей щодо обсягу, діапазону та правової природи об'єктів свого впливу, значна частина яких не характерна для інших правовідносин. Як уже зазначалося, основними об'єктами муніципально-правових відносин є влада народу; державна влада; права, свободи й обов'язки людини й громадянина; влада територіальних громад; питання місцевого значення; функції (напрями і види діяльності) суб'єктів місцевого самоврядування; об'єкти комунальної власності; місцеві бюджети, доходи місцевих бюджетів, місцеві податки і збори, місцеві позики; природні блага, природні об'єкти, природні ресурси, об'єкти природно-заповідного фонду, земля; духовні блага (освіта, наука, культура, інформація, пам'ятки історії, культури, архітектури, містобудування); соціальні блага (об'єкти житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку, охорони здоров'я, фізкультури і спорту тощо); програми економічного та соціально-культурного розвитку сіл, селищ, міст і цільові програми з інших питань самоврядування; плани підприємств і організацій; адміністративно-територіальний устрій тощо.

Однак, безумовно, основними об'єктами локальної діяльності територіальних громад є передусім питання місцевого значення, тобто питання (справи), які випливають із колективних інтересів місцевих жителів-членів відповідної територіальної громади, віднесені Конституцією, законами та статутом територіальної громади до предметів відання місцевого самоврядування, а також інші питання, які не входять до компетенції органів державної влади.

Місцеве самоврядування повинно займатися переважно місцевими справами, не роблячи спроб брати участь у вирішенні державних і регіональних справ, якщо вони не пов'язані з вирішенням проблем місцевих. У зв'язку з цим, можна з повною впевненістю говорити, що правова сутність місцевого самоврядування проявляється та реалізується в діяльності щодо встановлення, зміни та припинення правових відносин саме між суб'єктами системи місцевого самоврядування, тобто при взаємодії суб'єктів місцевого самоврядування для реалізації їх функцій і повноважень з питань місцевого значення. Саме у взаємодії суб'єктів місцевого самоврядування між собою у ході вирішення питань місцевого значення проявляється та реалізується сутність, І невід'ємні властивості місцевого самоврядування.

Виходячи з названих суб'єктно-об'єктних характеристик місцеве самоврядування є аж ніяк не державним (у вузькому розумінні цього слова), а громадським явищем, яке продукується соціальним середовищем, хоча й у державно організованому суспільстві місцеве самоврядування вплетене в тканину політико-адміністративних і соціально-економічних відносин і процесів, що відбуваються в державі. За своїми сутнісними ознаками воно якісно відрізняється від держави.

Поряд з цим, слід згадати ще такий момент, як здатність місцевого самоврядування грати в громадсько-політичному житті країни роль інтегруючого фактора. Територіальні громади об'єктивно зацікавлені в єдності та цілісності держави, а, отже — в міцній державі. Лише за цієї умови вони можуть розраховувати на те, що з боку держави будуть гарантовані непорушність їх статусу, можливість підтримувати на необхідному рівні соціальні стандарти та правопорядок. Місцеве самоврядування, діючи чітко на основі Конституції та закону, — міцний бар'єр на шляху доцентрових тенденцій, які можуть потягнути за собою роздроблення єдиної країни на суверенні князівства.

"Роздвоєння" публічної влади та єдність її інтересів диктують необхідність розумної її організації як у державній формі, так і на місцях, причому згідно з принципами, які повинні забезпечити ефективність її функціонування в різних територіальних громадах. Щодо державної влади, то за всією складністю проблематики її організації, одна вимога повинна мати імперативний характер — низовий поверх державної влади не повинен відриватися від місцевого самоврядування.

У той же час необхідно сформувати на всій території країни систему місцевого самоврядування в його істинному значенні як елемент не лише державності (в широкому розумінні цього слова), а й, передусім, громадянського суспільства. На відміну від державної влади, яка не входить до громадянського суспільства, місцеве самоврядування є основним інститутом громадянського суспільства, його системоутворюючим фактором. Тому слід оформити його юридично, правильно вирішити проблему "вертикальних" відносин як всередині системи місцевого самоврядування, так і, насамперед, між нею й органами державної влади.

На нашу думку, можна виділити кілька основних ознак, що характеризують самоврядування територіальних громад і відрізняють його від державної влади.

По-перше, це розбіжність у характері влади. Якщо державна влада є влада суверенна, верховна, влада здатна сама себе реформувати, то місцеве самоврядування — влада підзаконна, що діє в порядку і межах, зазначених їй верховною владою, тобто законом. Саме така риса державної влади, як суверенність не інтегрується з будь-якими іншими суспільними владопроявами, а тому поняття "державна влада" не включає у себе будь-які недержавні форми управління (передусім — муніципальне). У свою чергу, на відміну від держави як такої територіальна громада не має суверенітету. Більш того, державні структури покликані визнавати, зберігати і гарантувати організаційну і функціональну самостійність органів місцевого самоврядування у рішенні питань місцевого значення, забезпечувати їм умови, достатні для успіху (наприклад, право місцевої нормотворчості у встановлених законом межах, відома бюджетно-фінансова самостійність, наявність комунальної власності тощо).

По-друге, це розмежування сфер компетенції влади центральної і регіональної та місцевого самоврядування, тобто обмеження кола справ, що довіряються місцевому самоврядуванню. Зазвичай до відання місцевого самоврядування передусім відносять справи місцевого господарства, місцеві питання, пов'язані з повсякденними нестатками жителів, а також деякі загальнодержавні справи, що покладає на нього держава.

По-третє, варто вказати на принцип локально-територіальної обмеженості, що завжди кореспондує самоврядуванню. Система самоврядування функціонує і розвивається на законодавчо оформлених нижніх і верхніх територіальних рівнях (наприклад, місто, село, волость, повіт, район, округа тощо) залежно від традицій тієї чи іншої держави. Це простір, що відрізняється визначеною цілісністю, позначається адміністративними, географічними, економічними, інформаційними та іншими кордонами. В Україні територіальну основу місцевого самоврядування утворюють село, селище, місто.

По-четверте, місцеве самоврядування виступає як система організації життєдіяльності населення на відповідній території і являє собою сукупність виборних та інших органів й інститутів влади. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм і забезпечує організаційну відособленість, автономність місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування здійснюється ефективно, якщо всередині територіальної громади існують горизонтальні взаємозв'язки і взаємодії, що формуються, закріплюються і сусідськими зв'язками, і мережами дружніх відносин, і зусиллями політичних партій і громадських рухів.

По-п'яте, місцеве самоврядування організується і функціонує як структура, що враховує історичні, національні, етнічні, культурні та інші особливості, спільні риси відповідної територіальної спільноти. Місцева специфіка, причому не тільки природно-географічна, а й традиції, уклад життя, культура значно впливають на формування інститутів самоврядування, характер їхньої взаємодії, визначають управлінську активність жителів, правила і процедури прийняття управлінських рішень. Це дозволяє будувати місцеве самоврядування та його діяльність з максимальною розмаїтістю.

По-шосте, місцеве самоврядування — це "прозоріша" (порівняно з державною) влада, вона реально підзвітна і відповідальна перед населенням, що забезпечується (має забезпечуватися) активною участю громадськості у здійсненні контролю за наданням населенню соціальних послуг в системі місцевого самоврядування; гласністю у прийнятті рішень органами місцевого самоврядування; можливістю більш точного визначення потреб населення, оперативно реагувати на місцеві ініціативи; включенням населення — споживачів послуг до організації їх надання тощо1.

По-сьоме, місцеве самоврядування припускає єдність самостійності та відповідальності при рішенні всіх питань місцевого значення: економічних, соціальних, культурних та інших. При цьому під самостійністю розуміється не тільки право жителів-членів територіальних громад безпосередньо (через своїх представників) без втручання якихось інших владних структур визначати коло питань місцевого значення, прийнятих до свого відання, а й необхідність вирішувати їх, діючи відповідно до законів і локальних нормативних актів, спираючись при цьому тільки (переважно) на власні ресурси, матеріальні, фінансові та інші кошти. Діяльність під свою відповідальність припускає, що тягар наслідків за рішення місцевих питань лягає повною мірою на місцеве самоврядування.

По-восьме, місцеве самоврядування, самостійно вирішуючи питання місцевого значення, у своїй діяльності виходить передусім з інтересів населення відповідної території (локальних, а не загальнодержавних інтересів). Поляризація інтересів центру та місць — основа зародження муніципальної влади. Саме локальний інтерес є основою генезису муніципальної влади. Вона структурується в системі публічної влади в умовах легітимації та легалізації такого інтересу. Вони виявляються, аналізуються і враховуються, наприклад, при підготовці місцевого бюджету, цільових програм, при побудові структур місцевого самоврядування, при оцінці діяльності депутатів і посадових осіб.

По-дев'яте, місцеве самоврядування спирається на власну правову базу. Пріоритетними джерелами права місцевого самоврядування безумовно є Конституція і закони України, хоча, природно, що більшість питань у цій сфері має регулюватися локальними актами — статутами територіальних громад, рішеннями, прийнятими шляхом місцевих референдумів, актами органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

По-десяте, в основі легітимності муніципальної влади лежать муніципальні права, свободи та обов'язки, які реалізуються через правові норми. Це дозволяє зробити висновок про те, що проблема забезпечення реальних умов для якнайповнішої реалізації муніципальних прав, свобод і обов'язків одночасно є проблемою визнання, гарантування, реалізації, реформування, розвитку та зміцнення місцевого самоврядування1.

По-одинадцяте, місцеве самоврядування — складний організований об'єкт соціальної дійсності зі спільними характеристиками систем. Його відрізняє територіальна, організаційно-структурна і соціально-економічна цілісність складових його елементів, що перебувають у внутрішній взаємодії, в результаті чого воно відокремлюється від інших організаційно-управлінських структур (регіональних, загальнонаціональних)2.

На завершення слід особливо підкреслити, що століттями сформоване відчуження особи від державної влади іноді механічно екстраполюється нею й на систему місцевого самоврядування. Поки не буде подолане таке відчуження, не може бути ефективним і місцеве самоврядування. Для державної влади подолати відчуження від неї населення — не вирішуване завдання. Жоден державно-політичний лад, жодна форма правління не спромоглися досі вирішити цю проблему. Місцеве самоврядування, навпаки, за своєю природою виключає таке відчуження. Адже населення ніколи не втрачає контролю за його роботою. Результати цієї роботи, оскільки вони торкаються місцевих справ, тією чи іншою мірою усвідомлюються та відчуваються усіма без винятку.

Наявність цих властивостей, відмінних ознак, безумовно, свідчать про самостійне та незалежне (від держави, її органів) місце у механізмі публічної влади місцевого самоврядування. У той же час, наявність у цих суб'єктів означених специфічних рис не виключає виділення і деяких ознак, спільних з державною владою, передусім, органами виконавчої влади.

Зокрема, до таких ознак слід віднести:

По-перше, те, що навіть етимологічно термін "місцеве самоврядування" включає поняття "управління" ("самоуправління", "управління своїми справами") та "місцеве", що вказує на його соціально управлінську сутність, "вдягнуту" в особливу форму. Місцеве самоврядування — один з головних управлінських каналів взаємодії суспільства та влади на місцевому (муніципальному) рівні. Місцеве самоврядування реалізує найважливіші владні функції з допомогою спеціальних муніципальних органів, маючи такі самі практичні м а кроці л і, що й державне управління — надання людині соціальних і управлінських послуг. Мало того: профільні галузі права (муніципальне й адміністративне) органічно взаємопов'язані між собою. Муніципальне право регулює відносини у сфері публічного управління, тобто управління, яке здійснюється територіальною громадою безпосередньо або в особі органів муніципального управління, посадових осіб і службовців органів місцевого самоврядування. Суб'єкти муніципального управління використовують традиційні для адміністративного права механізми, методи, форми та засоби управління1.

По-друге, чітко виражений інституціоналізований характер, тобто як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування є обов'язковими інституціями, з положенням яких не може не рахуватися населення території, в межах якої вони функціонують. Акти органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, прийняті у межах Конституції та законів України, є обов'язковими до виконання всіма суб'єктами-орга-нами, підприємствами, установами, організаціями, а також громадянами в межах території, на яку поширюється юрисдикція відповідного органу. Такі акти є основною юридичною (адміністративно-правовою) формою реалізації завдань і функцій цих органів. Шляхом видання акта орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування вирішує те чи інше питання (загальне чи індивідуальне), що виникає у процесі його діяльності, в інтересах реалізації завдань і функцій певних суб'єктів. Акти, прийняті органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, створюють юридичну основу для виникнення, зміни чи припинення адміністративно-правових відносин або є юридичним фактом, що безпосередньо створює умови для виникнення, зміни чи припинення певних правових відносин.

По-третє, як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування є організованими (інституційно оформленими) колективами (якщо це колегіальні органи) або одноособовими (єдиноначальними) органами, що утворюють самостійну автономну частину апарату публічної (державної або публічно-самоврядної) влади, яка наділена власною компетенцією, виконує публічно-владні функції, реалізує публічний інтерес, діяльність якої регламентована правом. Прикладами колегіальних органів є уряд, виконавчі органи місцевих рад. До одноособових органів належать місцеві державні адміністрації, сільські, селищні, міські голови. Стосовно останніх суб'єктів існує думка, що вони являють собою особливий вид органів — посадових осіб. Також слід зазначити, що в процесі адміністративної реформи єдиноначальність у системі виконавчої влади постійно розширюється, а у місцевому самоврядуванні пріоритетними, природно, залишаються колективні структури.

По-четверте, як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування є переважно колективами громадян, що складаються з публічних (державних і комунальних) службовців та інших працівників. Тому між ними розподілені функції та повноваження. В організаційно-кадровому плані у структурі цих органів можна виділити три блоки: виробничий, забезпечувальний (бухгалтерія, відділ кадрів) та керівний (особа, яка очолює орган, її заступники).

По-п'яте, об'єднуючим моментом у правовій природі виконавчої влади і місцевого самоврядування є адміністративно-правовий статус їх органів. Так само, як і органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування володіють адміністративною правосуб'єктністю. Посадові особи та муніципальні службовці мають відповідне правове положення, традиційний арсенал повноважень, прав, обов'язків, заборон, обмежень і відповідальності. Як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування в адміністративно-правовому статусі характеризуються наявністю трьох основних блоків: цільового, структурно-організаційного та компетенційного. Перший елемент адміністративно-правового статусу як органу виконавчої влади, так і органу місцевого самоврядування — це юридично закріплені цілі, завдання та функції.

Другий організацій но-структурний компонент правового статусу цих органів є доволі складною системою. До нього входять нормативне регулювання порядку утворення (обрання, призначення), легалізації, реорганізації, ліквідації суб'єктів, їх підпорядкованості, встановлення та зміни їх внутрішньоорганізацій-них структур, права на організаційне самовизначення, процедур діяльності, права на офіційні символи тощо.

Компетенція є третьою та основною частиною адміністративно-правового статусу органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування як колективних суб'єктів права. Вона складається із сукупності публічно-владних повноважень (прав і обов'язків) відносно певних предметів відання (сфер і галузей суспільного життя).

По-шосте, за змістом діяльності як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування можна поділяти на органи загальної та спеціальної компетенції. Органи загальної компетенції (місцеві державні адміністрації, представницькі органи місцевого самоврядування) несуть відповідальність за стан справ на відповідній території, на яку поширюється їхня юрисдикція. Вони керують діяльністю або беруть участь у формуванні багатьох органів галузевої та функціональної компетенції. Органи спеціальної компетенції здійснюють галузеве (внутрішньовідомче) або міжгалузеве (функціональне, міжвідомче) управління. Прикладами таких органів є, зокрема, відділи та управління виконавчих комітетів місцевих рад, міністерства, їх регіональні структури тощо.

У теоретико-методологічному та практичному планах наявністю цих ознак не обмежується спільність органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування. До "інтегруючих" моментів належить спільна для них можливість використання засобів законодавчо інституйованого примусу; встановлення та збір податків і зборів; самостійне формування бюджету тощо. Також слід зазначити, що територія місцевої спільноти (просторові межи функціонування органу місцевого самоврядування) є державною територією, а місцеві жителі (члени відповідних територіальних громад) є громадянами держави, або особами, які на законних підставах з її дозволу перебувають на її території.

Необхідно враховувати ще ряд обставин: статус місцевого самоврядування визначається державою в Конституції та законах України; статус органів місцевого самоврядування захищається органами державної влади; місцеві справи хоча й вирішуються самостійно, але в руслі єдиної конституційної політики; рішення органів місцевого самоврядування обов'язкові до виконання всіма, кому вони адресовані; органи місцевого самоврядування можуть наділятися законом окремими державними повноваженнями, тобто в органів місцевого самоврядування є відповідний комплекс повноважень державно-владного характеру, без якого неможливе управління; органи місцевого самоврядування не володіють "компетенцією встановлювати свою компетенцію", тобто не можуть самостійно визначати коло своїх повноважень тощо.

Підсумовуючи сказане, слід констатувати, що муніципальна влада — це система владних відносин, яка реалізує функції і повноваження місцевого самоврядування. Муніципальна влада є різновидом не тільки суспільної, а й публічної (поряд з державною) влади, діє в межах територіальної громади, реалізується від її імені або безпосередньо, або органами та посадовими особами місцевого самоврядування та заснована на нормах права. Діяльність цієї публічної влади несе на собі особливий відбиток діалектичного взаємозв'язку між суспільством і державою. На відміну від держави, місцеве самоврядування входить до громадянського сусшльства, є його головним інститутом. Також, муніципальна влада може бути визначена як форма суспільних відносин, в яких, згідно з нормами територіальної громади, діяльність одних суб'єктів, впливаючи на діяльність інших, змінює або стабілізує її згідно зі своїми цілями в рамках загальнонаціональної політики.

Таким чином, в Україні існує три форми здійснення публічної влади — безпосередня влада Українського народу, державна влада та влада муніципальна. Існування та самостійний характер влади Українського народу (безпосереднього народовладдя) сумнівів не викликає. Конституційне розмежування державної влади та місцевого самоврядування на дві самостійні владні структури має під собою не лише теоретичні міркування, а й практичні підстави. Кожний вид публічної влади має специфічні ознаки, суб'єктно-об'єктні та функціональні характеристики. Органи державної влади вирішують питання державного значення; територіальні громади — місцевого.

Також ми бачимо, що місцеве самоврядування, будучи самостійним видом публічної влади, за своєю природою та сутністю одночасно виступає й формою самоорганізації жителів та їх асоціацій. Воно є потужним каталізатором формування громадянського суспільства, оскільки свідома участь жителів у процесі утворення гідних умов життя на певній території сприяє формуванню у них відповідальності за рішення місцевих проблем, тим саме підвищує їхню загальну соціальну та громадянську активність. Крім того, розвинуте з традиціями місцеве самоврядування може протистояти потенційно можливому поверненню до авторитаризму, встановленню збалансованого співвідношення між державою та людиною.

Підсумовуючи, зазначимо, безперечним фактом є те, що закріплена Конституцією України модель політичної системи суспільства та організації публічної влади не знімає з порядку денного необхідність подальшого осмислення цього явища, а відтак і пошуку більш оптимального та досконалішого варіанта організації державної влади й місцевого самоврядування, механізмів взаємовідносин і взаємодії між собою з урахуванням аналізу практики їх функціонування в нашій країні та за її межами.

Питання 6.

Про деякі засадничі проблеми розвитку місцевого самоврядування

(Інформаційне управління)

 

 

(Із виступу Голови Верховної Ради України В. Литвина на нараді з депутатами, керівниками місцевих органів влади та місцевого самоврядування Дніпропетровської області).

19 грудня 2003 року.

Право громадян брати участь в управлінні державними справами, зокрема шляхом самоврядування через самоорганізацію місцевого населення, належить до тих основ, що визначають суть державного устрою.

Кожна держава наділяє органи місцевого самоврядування повноваженнями з урахуванням своїх національних, історичних та інших традицій. Але за всіх обставин обсяг їх повноважень є тим лакмусовим папірцем, яким перевіряється ступінь довіри держави до своїх громадян, ступінь демократичності держави.

Формування повноцінного місцевого самоврядування неможливе без децентралізації державної влади. У науці про місцеве самоврядування і в практиці багатьох країн розрізняється децентралізація демократична, коли місцеві справи вирішують особи, обрані місцевим населенням, і децентралізація адміністративна, коли місцеві справи вирішують призначені з центру представники центрального уряду. Друга модель діє в Україні.

Суть децентралізації державної влади полягає в передачі територіальним колективам (громадам) або органам, які вони обирають, вирішення тих справ, виконання яких до певного часу належало державі.

Держава не повинна брати на себе тих питань, які можуть успішно вирішувати органи самоврядування. На парламентських слуханнях "Регіональна політика і місцеве самоврядування в Україні: законодавчі аспекти", що відбулися 16 квітня цього року, зазначалося: освіта, охорона здоров'я, соціальний захист у нашій країні - це державні функції і державні стандарти. Але вони сьогодні займають у бюджетах місцевого самоврядування до 80 відсотків видатків.

Класичне самоврядування - це мережі, дороги, благоустрій, територія, паркування, житлово-комунальний фонд та його обслуговування, навколишнє середовище тощо. Утримання цих об'єктів та всієї території - головна функція територіальних громад. І на це мають іти ті самі 80 відсотків місцевого бюджету, а не на суто державні функції.

Однією із основних засад формування справедливих відносин між державною владою та місцевим самоврядуванням є чіткий розподіл на стабільній основі фінансових ресурсів держави. Проте сьогодні в політиці формування місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин є низка недоліків. Функції місцевого самоврядування не забезпечено адекватними доходними джерелами. Доходи, закріплені за місцевими бюджетами, недостатні для виконання покладених на місцеві органи функцій, а самі вони практично не мають повноважень щодо бюджетів.

Як наслідок - загальнодержавні податки і трансферти з державного бюджету є основним джерелом надходжень до місцевих бюджетів.

Це обумовлюється домінуванням витрат на забезпечення делегованих повноважень у структурі видатків місцевих бюджетів, а також централізацією фінансових ресурсів у державному бюджеті.

Доходи, закріплені за місцевими органами влади для фінансування делегованих повноважень, і трансферти з державного бюджету не є фінансовим ресурсом, яким вони можуть вільно розпоряджатися.

Вказані кошти не можуть бути використані на фінансування власних повноважень органів місцевого самоврядування.

Нормативна база, яка регулює міжбюджетні відносини та використання коштів державного бюджету, недосконала і в окремих випадках неузгоджена.

Відсутність чіткого розмежування на законодавчому рівні делегованих та власних повноважень місцевих органів влади при плануванні та виконанні місцевих бюджетів і забезпеченні затверджених стандартів і нормативів соціального захисту населення не дає можливості прозоро використовувати кошти державного бюджету, надані на виконання делегованих функцій.

Після введення в дію Бюджетного кодексу України система міжбюджетних відносин стала справедливішою та ефективнішою.

Проте ще залишаються можливості для довільного прийняття рішень і торгу між центром і регіонами. Методика розрахунку трансфертів не враховує справжніх витрат з надання державних послуг і фактичної податкової спроможності місцевих громад. Процес надання трансфертів з державного бюджету грунтується і на об'єктивних економічних критеріях, і на суб'єктивних рішеннях.

Мають місце недоліки при наданні субвенції на виконання інвестиційних проектів. Через відсутність відповідного закону нерідко порушується справедливість розподілу суспільного багатства між територіальними громадами.

Питома вага власних доходів місцевих бюджетів за останні три роки зменшилась із 77 відсотків до 57 відсотків у бюджеті поточного року. А кількість субвенцій за цей час зросла з двох до тридцяти шести. Це призвело до послаблення зацікавленості місцевої влади у нарощуванні податкової бази та мобілізації доходів, негативно впливає на економічний розвиток регіонів.

Вирішення цих та інших проблемних питань формування місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин має стати головним завданням у бюджетній політиці держави.

Тривалий час, у тому числі в рамках політичної реформи, дискутується питання - наскільки повноцінним є інститут місцевого самоврядування в Україні, зокрема в районній та обласній ланках.

Адже передбачена Конституцією організація державної влади та місцевого самоврядування на цих рівнях була продиктована тими ж причинами і чинниками, що привели до побудови в Україні конструкції президентсько-парламентської республіки, яка сьогодні потребує реформування.

Місцеві державні адміністрації впроваджувалися в Україні на початку 1994 року де-юре, а де-факто - з 1992 року, коли було введено інститут представників Президента. Тоді, коли державна власність домінувала, очевидним було питання забезпечення керованості економікою, побудованою на державній власності, та процесом приватизації державного майна.

Однак відтоді частка державної власності в економіці України залишилася незначною. Відносини між суб'єктами економіки будуються винятково на основі законодавства, а не адміністративної підпорядкованості. Система місцевих державних адміністрацій залишилася незмінною.

Назріла необхідність уточнити та розмежувати повноваження між органами місцевої влади та органами місцевого самоврядування з урахуванням сучасних реалій. На черзі перегляд закону про місцеві державні адміністрації та про місцеве самоврядування. При розгляді цих законодавчих актів у такій парі можна говорити про зміну системи місцевої влади на користь територіальних громад, а отже - і на користь держави та її народу.

Слід підвищувати роль обласних та районних рад у вирішенні питань місцевого й регіонального розвитку. Сьогодні ці органи нерідко виконують роль своєрідного статиста при місцевих державних адміністраціях. Настав час для переосмислення їхніх функцій.

Ще одне проблемне питання. Відповідно до закону сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади. Однак, передусім у містах, діє низка структур, таких як податкові інспекції, контрольно-ревізійні органи, органи внутрішніх справ та інші, впливу на які міський голова не має.

І виходить, що за законом цей голова повинен мати причетність до всього, що відбувається на території громади, а на практиці його роль значно звужена.

У зв'язку з цим пріоритетними можна вважати нову редакцію Бюджетного кодексу, законів "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про адміністративно-територіальний устрій", в яких передбачено вирішення питань міжбюджетних відносин, власності, місцевих податків і зборів, статусу сільських, селищних, міських голів, проведення реформи адміністративно-територіального устрою.

Сьогодні серед учених і практиків дедалі частіше порушується питання про те, що конституційна реформа має розв'язати проблему поєднання окремих посад з мандатом депутата місцевої ради. Нині склалася ситуація, коли голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керівники структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій можуть бути депутатами місцевих рад.

Саме по собі це питання не викликало б сумнівів, якби не одна обставина. Районні та обласні ради делегують частину своїх повноважень місцевим державним адміністраціям. Останні є підзвітними районним та обласним радам.

Отже, більшість керівних осіб місцевих державних адміністрацій, маючи депутатські мандати, виступають у ролі "суддів" у власних справах у районних і обласних радах.

Під час проведення конституційної реформи треба відмовитись і від делегування повноважень місцевого самоврядування державним органам. Законодавчо закріплена практика в цьому питанні з наукової точки зору є нонсенсом.

Сьогодні не повинна йти мова про те, хто головніший - це закріплено в Конституції. Має бути чітке розуміння: всі гілки і рівні влади є складниками одного цілого, де протистояння ненормальне в принципі, як ненормальні конфлікти всередині єдиного організму.

Державі потрібні не команди згори, а ретельний і детальний аналіз ситуації, що дає змогу прийняти зважене рішення, зробити ще один крок уперед.

Ратифікація Верховною Радою України Європейської хартії місцевого самоврядування, прийняття законів, спрямованих на забезпечення регіонального розвитку та місцевого самоврядування, створили певне законодавче підгрунтя. Але критичної маси, яка дозволила б розкрити потенціал органів місцевої влади та місцевого самоврядування у вирішенні питань розвитку регіональних і місцевих проблем, поки що не досягнуто.

У стадії розробки - державна стратегія регіональної політики, яка має стати складовою стратегії економічного і соціального розвитку України на перспективу. Європейський досвід свідчить, що в перехідний період саме держава бере на себе функції прогнозування та планування подальшого розвитку регіонів, формування концепції, стратегії, загальнодержавної політики, основною метою якої має бути максимальне досягнення показників сталого розвитку регіонів, взаємоузгодженості інтересів, налагодження інтеграційних зв'язків між ними.

На вдосконалення системи регіонального і місцевого розвитку має бути спрямований ще один важливий резерв, який досі використовується недостатньо. Йдеться, передусім, про посилення конструктивної взаємодії Верховної Ради України з органами місцевого самоврядування і місцевими державними адміністраціями.

У парламенту є гостра потреба налагодити на сталій основі таку співпрацю.

Необхідна тісніша взаємодія з питань розвитку та вдосконалення законодавчої бази місцевого самоврядування та органів державної влади, формування бюджетів, системи адміністративно-територіального устрою України, впорядкування землекористування, визначення статусу комунальної власності, виконання делегованих повноважень тощо.

Варто також звернутися до проблеми взаємодії Верховної Ради України з органами місцевого самоврядування. За попередньою Конституцією до повноважень Верховної Ради було віднесено функції контролю за виконанням законів. Ці функції були поширені й на парламентські комітети.

Нині чинна Конституція не врегульовує цих важливих функцій Верховної Ради та її комітетів. Відповідно до пункту 33 статті 85 Конституції до відання Верховної Ради України належить "здійснення парламентського контролю у межах, визначених цією Конституцією". Але дане повноваження в Основному Законі практично нічим не підкріплюється.

Здійснюваний парламентом контроль за діяльністю уряду, за виконанням Державного бюджету України, дотриманням прав і свобод людини повинен передбачати участь місцевої представницької влади. Переведення такої взаємодії у практичну площину стане ефективною формою врахування пропозицій з місць у законотворчому процесі, при прийнятті Верховною Радою України необхідних суспільству законів.

Тема4. Територіальна громада — основа місцевого самоврядування в Україні.

   План.

1. Поняття та статус територіальної громади.

2. Види територіальних громад, їх функції і повноваження.

3. Форми діяльності територіальних громад

Питання 1. Поняття та статус територіальної громади

Відповідно до Конституції України (ст. 140), місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села або добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища і міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до переліку термінів базового Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», територіальна громада розглядається в якості первинного та провідного суб’єкта системи місцевого самоврядування:

Територіальна громада – це жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійною адміністративно-територіальною одиницею, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

До територіальної громади можуть належати не лише громадяни України, а й іноземці та особи без громадянства, що постійно проживають у межах села, селища, міста і користуються такими ж конституційними правами і свободами, як і громадяни України.

Закріплення в Конституції України (ст. 140) правового становища територіальної громади відповідає не тільки сформованій міжнародній практиці, а й історичним традиціям українського народу. Територіальні громади, або общини, були центрами громадського самоврядування в Київській Русі. На праві громад базувалося і Магдебурзьке право в містах середньовічної України. Громади входили до системи місцевого самоврядування, передбаченої Конституцією УНР від 29 квітня 1918 р. і проектами Конституції УНР 1920 р.

Досить розлого систему територіальної громади характеризує В.І. Кравченко, котрий розглядає її втрьох аспектах. По-перше, це базова адміністративно-територіальна одиниця; по-друге — форма організації місцевої влади; по-третє — суб'єкт цивільно-правових відносин, суб'єкт, котрий хазяює.

Основні ознаки територіальної громади, що знайшли закріплення в законодавстві України:

1) територіальна — спільне проживання осіб (жителів), котрі входять до громади на певній території (у межах певної адміністративно-територіальної одиниці — села, селища, міста, ч. 1 ст. 140 Конституції);

2) інтегративна — територіальна громада виникає на основі об'єднання всіх жителів, що мешкають на певній території незалежно від того, чи є вони громадянами даної держави, тобто членами територіальної громади можуть бути громадяни даної держави, а також іноземні громадяни, особи без громадянства, котрі постійно мешкають на певній території. Можливо включення до територіальної громади біженців і переміщених осіб (за змістом ст. 1 Закону України від 21 травня 1997 p.);

3) спільність інтересів жителів (основний об'єкт діяльності територіальної громади — питання місцевого значення, ч. 1 ст. 140 Конституції України);

4) майнова — територіальна громада є суб'єктом права комунальної власності (їй належать рухоме й нерухоме майно, прибутки місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що перебувають у власності відповідних територіальних громад — ч. 1 ст. 142 Конституції України);

5) фіскальна — члени територіальної громади є платниками місцевих податків і зборів (ст. 67 Конституції України; статті 4, 6,15 Закону України "Про внесення змін у Закон України "Про систему оподатковування" від 18 лютого 1997 р.)2.

Становить практичний інтерес визначення ролі територіальної громади в реалізації так званих муніципальних прав особистості. У широкому розумінні муніципальні права особистості базуються на "тріаді інтересів", що виникають у сфері місцевого самоврядування:

- інтересі території;

- інтересі територіальної громади;

- інтересі конкретного жителя-члена такої громади.

Таким чином, територіальна громада виступає природним і єдиним соціальним утворенням, що діє у просторових межах держави, у рамках якої реалізуються природні й повсякденні потреби та інтереси жителів певних територій системного характеру (муніципальні права особистості).

Законодавством України чітко закріплено принципове положення про статус територіальної громади, яка наділена конкретною правосуб’єкністю:

- правом формування відповідних ОМС;

- проведенням місцевих референдумів;

- управлінням місцевими бюджетами та комунальною власністю тощо.

Для кращої ідентифікації кожна громада повинна мати статут територіальної громади.

Статут територіальної громади – це документ нормативно-процедурного характеру, який відображає характерні риси взаємовідносин всередині даної територіальної спільноти жителів, включаючи і представницький ОМС.

Функціонально роль статуту територіальної громади полягає у врегулюванні особливостей здійснення місцевого самоврядування на території громади в межах, визначених чинним законодавством України.

Статут територіальної громади в певному сенсі є конституцією цієї громади, несхожою на аналогічні документи для інших громад. Тому вимога «в межах, визначених чинним законодавством України» не означає, що в статуті не можуть бути відображені ті специфічні і характерні взаємовідносини у даній громаді та ОМС, які притаманні лише їм і виражають волю цієї громади.

Під функціями статуту розуміють регуляторний і реформаторський вплив на різні сфери життя територіальної громади. Зокрема, виділяють такі його функції:

- легітимізація громади та її суб’єктів;

- визначення умов для ефективного публічного управління в громаді;

- встановлення загальних норм і правил взаємовідносин між суб’єктами громади;

- встановлення правового поля діяльності для суб’єктів громади;

- забезпечення системного управління і стратегічного планування розвитку громади;

- створення передумов реформування задля покращення рівня і якості життя жителів громади;

- визначення прав, свобод і обов’язків, а також – гарантій, системи відповідальності та способів захисту для суб’єктів громади.

Статут територіальної громади має відповідати наступним критеріям:

- реальність та відповідність чинному законодавству;

- політична нейтральність, що забезпечує умови для сталої і послідовної політики ради (зміна міської чи сільської владної команди і міського (селищного, сільського) голови не мала б впливати на статут);

- системний підхід як за структурою, так і за змістом розділів;

- креативність, що полягає у поєднанні ефективності, гнучкості і демократичності управління для представницького ОМС.

До розроблення або внесення змін до статуту доцільно залучати досвідчених юристів та створювати для цього рішенням сесії ради дорадчі комітети або робочі групи з представництвом: депутати і секретар ради; керівники провідних підрозділів виконкому ради

та комунальних підприємств; представники неурядових організацій (НУО) і керівники органів самоорганізації населення та ОСББ. Очолювати дорадчий комітет чи робочу группу доцільно голові або секретарю ради. Хід розроблення статуту слід проводити максимально прозоро для громади.

Відсутність статуту територіальної громади фактично робить її не ідентифікованою, невизначеною, офіційно та інформаційно-промоційно не закріпленою у правовому та інформаційному полі серед інших громад. Серед іншого, це, зокрема, створює проблеми з

поданням заявок на міжнародні конкурси проектів різноманітних програм технічної допомоги, в яких рада могла б виступити аплікантом заявки чи партнером проекту.

Статут обговорюється і приймається на пленарному засідання сесії ради та реєструється в установленому законом порядку в органах юстиції.

Таким чином, територіальні громади сіл, селищ, міст, що функціонують на базовому рівні місцевого самоврядування, з допомогою місцевих виборів формують представницькі органи місцевого самоврядування не тільки свого рівня, а й асоційованого рівня місцевого самоврядування (районні, обласні ради).

Питання 2. Види територіальних громад

Виходячи з ч. 1 ст. 140 Конституції України, яка містить визначення місцевого самоврядування, можна виділити такі види територіальних громад:

а) територіальну громаду села або добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл;

б) територіальну громаду селища;

в) територіальну громаду міста.

Територіальні громади сусідніх сіл можуть об’єднуватись в одну територіальну громаду на основі рішень місцевих референдумів. Рішення об’єднатись є згодою на утворення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна.  Вихід зі складу сільської громади також здійснюється за рішенням місцевого референдуму відповідної територіальної громади.

 Функції та повноваження територіальних громад

Найважливішим компонентом правового (конституційного) статусу територіальних колективів виступають належні їм функції.

Систему функцій територіальних громад, як і інших суб'єктів місцевого самоврядування, складають функції, аналогічні функціям держави, зокрема її об'єктним функціям (політичним, економічним, соціальним, культурним, екологічним — з числа внутрішніх і зовнішніх функцій), і ті, що властиві виключно або переважно суб'єктам місцевого самоврядування (територіальним громадам, їхнім представницьким органам).

Функції:

1) інтегративну, яка полягає у зміцненні міжособистісних зв'язків, об'єднанні зусиль людей в інтересах усіх і кожного;

2) соціального контролю за діяльністю і поведінкою членів колективу, яка не повинна цілком регламентувати поведінку конкретної особи;

3) виробничу, яка слугує цілям задоволення повсякденних потреб і потреб членів територіального колективу;

4) виховну, пов'язану з формуванням політичної свідомості й активності членів колективу;

5) політичну, покликану, з одного боку, представляти різні інтереси населення за місцем проживання, а з іншого — забезпечувати реалізацію громадянами конституційного права брати участь в управлінні державними і громадськими справами.

В аспекті становлення і реалізації функцій територіальної громади певний інтерес має характер її взаємовідносин з іншими інститутами місцевого самоврядування. Найбільш значущими тут є відносини з органами місцевого самоврядування і місцевими органами виконавчої влади.

 

Питання 3. Форми діяльності територіальних громад

Основними формами діяльності територіальних громад є форми їх безпосереднього (прямого) волевиявлення, спрямовані на забезпечення здійснення безпосередньо територіальними громадами самоврядування в межах Конституції і законів України.

До форм безпосереднього волевиявлення територіальних громад, що одержали своє законодавче закріплення, належать місцеві вибори і референдуми, загальні збори громадян за місцем їхнього проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання.

Місцеві вибори і референдуми в Україні мають конституційну і законодавчу регламентацію.

Відповідно до Конституції України (статті 71,141), територіальні громади сіл, селищ, міст на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають терміном на 5 років депутатів сільських, селищних, міських рад, а також сільського, селищного, міського голову, котрий очолює виконавчий орган ради і головує на її засіданнях. Основні принципи, особливості та порядок підготування і проведення виборів депутатів місцевих рад (сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних) і сільських, селищних, міських голів визначаються Законом України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад сільських, селищних, міських голів" від 6 квітня 2004 р.

Таким чином, територіальні громади сіл, селищ, міст, що функціонують на базовому рівні місцевого самоврядування, з допомогою місцевих виборів формують представницькі органи місцевого самоврядування не тільки свого рівня, а й асоційованого рівня місцевого самоврядування (районні, обласні ради).

Місцеві вибори є такою формою діяльності територіальної громади, в якій найбільш яскраво і рельєфно виявляється її статус первинного суб'єкта місцевого самоврядування: з допомогою місцевих виборів територіальна громада формує представницький орган місцевого самоврядування, який потім, відповідно до чинного законодавства, діє від її імені й реалізує в більшій частині її функції і повноваження.

Місцевий референдум є найвищою нормативною формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади щодо вирішення питань місцевого значення. Він є також основним актом локальної нормотворчості територіальної громади, який дозволяє їй брати пряму участь в управлінні місцевими справами.

Згідно із ст. 7 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 p., місцевий референдум є формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення. Предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України, цим або іншими законами до відання місцевого самоврядування. На місцевий референдум не можуть бути винесені питання, віднесені законом до відання органів державної влади. Рішення, прийняті місцевим референдумом, є обов'язковими для виконання на відповідній території. Порядок призначення та проведення місцевого референдуму, а також перелік питань, що вирішуються виключно референдумом, визначається законом про референдуми.

Відповідно до ст. 70 Конституції України, право голосу на виборах і референдумах мають громадяни України, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років.

Згідно із Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 р.1, місцеві референдуми провадяться в межах адміністративно-територіальних одиниць; рішення, прийняті місцевим референдумом, мають вищу юридичну силу щодо рішень рад, на території яких він проводиться; ці рішення не потребують будь-якого затвердження державними органами і можуть бути скасовані або змінені лише в порядку, передбаченому цим Законом.

Відповідно до зазначеного Закону, предметом місцевого референдуму може бути: прийняття, зміна або скасування рішень з питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць; прийняття актів, які визначають зміст рішень рад та їх виконавчих органів.

У ст. 6 згаданого Закону визначені питання, що можуть бути винесені на місцеві референдуми. Оскільки вони мають належати лише до відання місцевого самоврядування, на місцеві референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень органів державної влади і самоврядування; питання, віднесені до відання органів суду і прокуратури; питання, пов'язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції відповідної місцевої ради та її виконавчих органів.

Проведення референдумів з питань, що не належать до відання органів місцевого самоврядування, не допускається, а результати таких референдумів визнаються такими, що не мають юридичної сили.

Загальні збори громадян за місцем проживання — це одна з форм безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення (ч. 1 ст. 8 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 p.). Під загальними зборами розуміється збір усіх або частини жителів села (сіл), селища, міста для вирішення питань місцевого значення.

На відміну від місцевого референдуму, який є формою вирішення питань місцевого значення шляхом голосування всіма членами громади, загальні збори провадяться на рівні "мікро-громад", у межах окремих частин сіл, селищ, міст як адміністративно-територіальних одиниць (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів тощо), а тому є формою участі окремих груп членів територіальної громади в обговоренні та вирішенні питань, що належать до відання місцевого самоврядування.

Історична практика місцевого самоврядування свідчить, що загальні збори громадян є однією з найбільш масових форм безпосередньої демократії. Вони найбільш доступні для громадян і є одним з найефективніших засобів їх самоорганізації. Загальні збори забезпечують громадянам реальну можливість поєднання колективного обговорення питань і прийняття рішень з їх особистою активністю та ініціативою, які виявляються в різних організаційних та організаційно-правових формах (запитаннях, виступах, участі в голосуванні тощо). Тому загальні збори відіграють важливу роль у системі місцевого самоврядування, виступають формою залучення громадян до здійснення найрізноманітніших управлінських функцій.

Загальні збори громадян за місцем проживання скликаються сільськими, селищними, міськими головами, виконавчими органами відповідних рад, органами територіальної самоорганізації населення для обговорення найважливіших питань, що зачіпають інтереси громадян, формування органів місцевого самоврядування та інші питання.

У загальних зборах мають право брати участь громадяни, мешканці територіальних громад з правом голосу, тобто фізичні особи, які проживають у територіальній громаді, є її членами і відповідають усім вимогам закону про вибори до органів місцевої влади. З цим статусом деякі автори пов'язують право здійснювати вплив на політичні, економічні, культурні, соціальні, екологічні та інші процеси розвитку територіальної громади. І хоча Закон забороняє будь-які обмеження права громадян на участь у загальних зборах громадян (залежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками), фактично у загальних зборах не можуть брати участь іноземні громадяни й особи без громадянства, які постійно проживають в Україні на відповідній території та фактично є членами відповідних територіальних громад.

На нашу думку, таке положення не відповідає вимогам Конвенції про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні, яка прийнята Радою Європи в лютому 1992 р.2 та передбачає заходи щодо прискореної інтеграції іноземців у територіальні громади на локальному рівні, в тому числі шляхом їх залучення до участі в місцевих виборах та інших формах діяльності громади. Хоча ця Конвенція ще не набула юридичної сили в Україні, однак процес приєднання до неї держав-членів Ради Європи триває. Виходячи з того, що Україна є членом цієї організації і буде обов'язково підписувати цю міжнародну міждержавну угоду, є необхідним уже сьогодні трактувати питання участі іноземців у різних формах діяльності територіальних громад, у тому числі в їх загальних зборах, відповідно до положень цієї Конвенції. На нашу думку, потребує також зміни найменування ст. 8 "Загальні збори громадян" Закону України від 21 травня 1997 р. на "Загальні збори жителів".

Пункт 2 ст. 8 Закону встановлює, що рішення загальних зборів громадян враховують у своїй діяльності органи місцевого самоврядування — сільські, селищні, міські ради, що представляють відповідні громади.

Згідно з п. З ст. 8 згаданого Закону, передбачається, що порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання (періодичність, місце проведення, способи оголошення про збори, способи прийняття та оприлюднення рішень тощо) визначається законом і статутом територіальної громади.

Спеціальними формами безпосереднього волевиявлення територіальних громад, відповідно до чинного законодавства про місцеве самоврядування, є місцеві ініціативи та громадські слухання.

Право територіальної громади, її членів на місцеві ініціативи закріплено у ст. 9 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р.

Це право територіальної громади може бути обумовлено виходячи з тлумачення ст. 140 Конституції Україні, згідно з якою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи. Розвиваючи це положення, ст. 9 згаданого Закону закріплює право членів територіальної громади ініціювати розгляд у раді (у порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.

Це можуть бути питання, пов'язані з:

· управлінням майном, що перебуває у комунальній власності;

· затвердженням програм соціально-економічного та культурного розвитку і контролем за їх виконанням;

· встановленням місцевих податків і зборів відповідно до закону;

· забезпеченням проведення місцевих референдумів і реалізацією їх результатів;

· утворенням, реорганізацією та ліквідацією комунальних підприємств, організацій і установ, а також здійсненням контролю за їхньою діяльністю та ін.

Відповідно до п. 2. ст. 9 Закону, порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади. Тобто, надаючи таке право органам місцевого самоврядування, Закон допускає різні варіанти порядку внесення місцевої ініціативи на розгляд ради, що дає змогу найбільш оптимально враховувати історичні, національно-культурні, соціально-економічні та інші особливості здійснення місцевого самоврядування, але на основі Конституції України та в межах цього Закону.

Слід мати на увазі, що місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов'язковому розгляду на засіданні ради, що відбувається у відкритій формі за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи. Цим самим Закон забезпечує гласність і відкритість роботи органів місцевого самоврядування (п. З ст. 9 Закону).

Згідно з п. 4 ст. 9, рада, розглянувши питання, внесене на розгляд шляхом місцевої ініціативи, приймає рішення. Це рішення, яким би воно не було, обов'язково має бути оприлюднене. Порядок оприлюднення визначається органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади. Слід зазначити, що порядок оприлюднення такого рішення залежить від території громади, чисельності її мешканців, технічних і фінансових можливостей тощо. Як правило, оприлюднення рішень відбувається через їх опублікування в одній або декількох щоденних газетах, повідомлення через інші засоби масової інформації (радіо, телебачення тощо), шляхом видання відомчого бюлетеня ради та, у крайньому разі, через вивішування публічних оголошень на дошці об'яв, встановлених у певних місцях на території громади.

Відповідно до ст. 13 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 p., територіальна громада має право провадити громадські слухання — зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, які належать до відання місцевого самоврядування.

Правова природа цієї, як і більшості інших форм діяльності, територіальної громади також випливає зі змісту ст. 140 Конституції України, яка проголошує первинним суб'єктом місцевого самоврядування територіальну громаду як певну самоорганізацію громадян, об'єднаних за територіальною ознакою з метою задоволення в межах закону своїх колективних потреб і запитів, а також захисту своїх законних прав та інтересів. Тому в Конституції прямо йдеться про підвищення ролі різноманітних форм безпосередньої участі територіальних громад — жителів сіл, селищ, міст в управлінні місцевими справами. І хоча Конституція України не конкретизує самих форм участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування, вона залишає їх для врегулювання окремими законами.

Конкретизуючи на законодавчому рівні громадські слухання, ст. 13 установлює, що територіальна громада, по-перше, має право провадити такі слухання; по-друге, встановлюється, що ці слухання відбуваються у формі зустрічей членів територіальної громади з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування; по-третє, Закон надає право членам територіальної громади під час слухань заслуховувати звіти депутатів відповідних рад про їхню роботу в цілому або з якогось конкретного питання, а також порушувати проблеми та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.

Пропозиції, що вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування (п. З ст. 13 Закону). Цим ще раз підкреслюється те значення, яке відіграє територіальна громада у вирішенні важливих питань місцевого значення.

Слід нагадати, що Закон не визначає порядок організації, періодичність, терміни проведення громадських слухань, надаючи право регулювати ці питання територіальній громаді. Але, закріплюючи в п. 2 ст. 13 Закону положення про те, що такі громадські слухання провадяться не рідше одного разу на рік, законодавець зазначає важливість цієї форми безпосередньої участі територіальних громад в управлінні місцевими справами.

Представницький орган місцевого самоврядування, приймаючи статут територіальної громади села, селища, міста і передбачаючи в ньому таку форму безпосередньої участі територіальних громад в управлінні місцевими справами, як громадські слухання, має враховувати необхідність забезпечення відповідної регулярності таких слухань, тобто проведення їх через приблизно однакові відтинки часу, а також найбільш зручний як для жителів, так і для депутатів і посадових осіб місцевого самоврядування час.

Отже, безпосереднє волевиявлення членів територіальної громади, пов'язане з їхнім вступом у сферу суспільно-політичного життя, можна класифікувати за кількома основами.

По-перше, це самореалізація членами територіальної громади власних запитів, у тому числі самостійне прийняття ними публічно-владних рішень: а) нормативних; б) індивідуальних; в) кадрових (на місцевих виборах і референдумах).

По-друге, це самозаява членами територіальної громади своїх запитів (на загальних зборах громадян за місцем їхнього проживання, з допомогою місцевих ініціатив).

По-третє, це участь територіальної громади у відправленні органами місцевого самоврядування владно-управлінських функцій: а) участь в обговоренні проектів місцевих планів і програм, проектів нормативних актів, прийняття рішень про їх реалізацію; б) участь у здійсненні вже прийнятих планів, програм, актів; в) оцінка результатів діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, загального положення справ у рамках своєї громади, в окремих галузях місцевого життя (місцеві референдуми, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання).

По-четверте, це контроль з боку членів територіальної громади за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування і депутатів (місцеві вибори, громадські слухання).

Отже, безпосереднє волевиявлення членів територіальної громади, можна класифікувати за кількома основами.

По-перше, це самореалізація членами територіальної громади власних запитів, у тому числі самостійне прийняття ними публічно-владних рішень: а) нормативних; б) індивідуальних; в) кадрових (на місцевих виборах і референдумах).

По-друге, це самозаява членами територіальної громади своїх запитів (на загальних зборах громадян за місцем їхнього проживання, з допомогою місцевих ініціатив).

По-третє, це участь територіальної громади у відправленні органами місцевого самоврядування владно-управлінських функцій: а) участь в обговоренні проектів місцевих планів і програм, проектів нормативних актів, прийняття рішень про їх реалізацію; б) участь у здійсненні вже прийнятих планів, програм, актів; в) оцінка результатів діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, загального положення справ у рамках своєї громади, в окремих галузях місцевого життя (місцеві референдуми, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання).

По-четверте, це контроль з боку членів територіальної громади за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування і депутатів (місцеві вибори, громадські слухання).

Тема 6. Місцеві ради – представницькі органи місцевого самоврядування в Україні.

    План.

  1.  Поняття місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування і їх види.
  2.   Місцевий (базовий) і регіональний рівні місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування
  3.  Правовий статус представницьких органів місцевого самоврядування України.
  4.  Порядок формування представницьких органів місцевого самоврядування.
  5.  Функції і компетенція представницьких органів місцевого самоврядування

Питання 1. Поняття місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування і їх види.

Одними з представницьких органів територіальних громад згідно з Конституцією та Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", є відповідні місцеві ради. Для з'ясування сутності цих органів доцільно визначати їх роль і місце в системі місцевого самоврядування.

Світовий досвід свідчить, що виборні органи — головні носії самоврядних повноважень. Представницька демократія є більш професійною, аніж безпосередня демократія і, відповідно до змісту ст. 5 Конституції України, саме ради як виборні, а, отже, і представницькі органи є органічним елементом системи влади на місцях і виступають однією з форм участі громади в управлінні суспільними та державними справами.

Основні ознаки рад як представницьких органів:

1) це колегіальні органи, до складу яких входять депутати, обрані безпосередньо населенням на підставі виборів;

2) вони здобувають мандат довіри безпосередньо від населення в межах територіальної громади, яка є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень;

3) їх діяльність поширюється на всю територію проживання громади;

4) згідно із законом, вони наділені правом представляти інтереси територіальних громад;

5) приймають рішення від імені громад;

6) є органами загальної компетенції, до відання яких відносяться всі питання, що вимагають нормативного регулювання;

7) посідають провідне місце у системі всіх органів місцевого самоврядування;

8) виражають волю всього населення територіальної громади, надаючи їй загальнообов'язкового характеру і здійснюючи в такий спосіб місцеву владу;

9) у своїй діяльності сполучають місцеві інтереси з державними.

Отже, представницькі органи місцевого самоврядування — ради — є колегіальними органами загальної компетенції, які складаються з обраних безпосередньо населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці, виражають їх волю, приймаючи від її імені рішення, що мають загальнообов'язковий характер.

Питання 2. Місцевий (базовий) і регіональний рівні місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування

Місцевий (базовий) і регіональний рівні рад будуються згідно з існуючим в Україні адміністративно-територіальним устроєм. До представницьких органів місцевого самоврядування належать:

Верховна Рада Автономної Республіки Крим — представницький орган автономії (ст. 136 Конституції України, розділ III, глава VI Конституції Автономної Республіки Крим, прийнята 21 жовтня 1998 р. і затверджена Законом України 23 грудня 1998 р. та Законом України "Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим" від 10 лютого 1998 p.);

сільські, селищні, міські ради (ст. 146 Конституції України; ст. 10 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні");

районні та обласні ради — органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси громад сіл, селищ і міст (ст. 146 Конституції України, ст. 5 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні").

Місцеві ради будуються у повній відповідності з існуючим в Україні адміністративно-територіальним устроєм.

Адміністративно-територіальний устрій України — це зумовлена географічними, історичними, економічними, етнічними, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація Української держави з поділом її на складові частини — адміністративно-територіальні одиниці, відповідно до яких будується як система державних органів, так і рівні органів місцевого самоврядування.

Згідно з Конституцією України та проектом Закону України "Про адміністративно-територіальний устрій України", систему адміністративного устрою складають адміністративні одиниці: області, райони, міста (районного, республіканського, обласного значення і міста, що мають спеціальний статус), райони в містах, селища і села.

Отже, адміністративно-територіальний поділ — необхідна умова організації представницької влади на місцях. Іншими словами, ради повинні бути "прив'язані" до певної адміністративно-територіальної одиниці.

Під адміністративно-територіальною одиницею розуміється частина території України, що є просторовою основою для організації та діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Таким чином, саме адміністративні одиниці є просторовою основою відповідних територіальних громад, а звідси, і їх представницьких органів — рад, що створюються з метою зручності управління на місцях.

У свою чергу, адміністративно-територіальні одиниці за соціально-територіальними ознаками поділяються на населені пункти (села, селища, міста) та регіони (райони й області). Такий поділ є підставою для виділення в процесі побудови представницьких органів місцевого самоврядування двох рівнів: місцевого (базового) та регіонального.

Для визначення елементів місцевого (базового) рівня потрібно з'ясування сутності такої категорії, як населений пункт.

Згідно зі ст. 7 проекту Закону "Про адміністративно-територіальний устрій України", населений пункт — це частина комплексно заселеної території, яка склалася внаслідок господарської та іншої соціальної діяльності, має сталий склад населення і власну назву, зареєстровану в передбаченому Законом порядку.

Розрізняють сільські та міські населені пункти.

До категорії сільських населених пунктів як елементів місцевого (базового) рівня територіальної організації місцевого самоврядування належать села — населені пункти зі сталим складом населення, переважна частина якого зайнята в сільському господарстві.

До категорії міських населених пунктів як елементів місцевого базового рівня територіальної організації представницьких органів місцевого самоврядування належать селища, міста, а також, на підставі ст. 5 Закону про місцеве самоврядування в Україні, райони в місті.

На відміну від сіл, селища — це населені пункти, розташовані при промислових підприємствах, будовах, залізничних вузлах, гідротехнічних спорудах, підприємствах по виробництву й переробці сільськогосподарської продукції, та інші населені пункти, що мають комунальну і соціальну інфраструктуру й переважна частина населення яких зайнята у промисловому виробництві чи соціально-культурній сфері.

Міста, своєю чергою, підрозділяються на такі види: міста районного значення; міста республіканського (Автономної Республіки Крим) значення; міста обласного значення; міста, що мають спеціальний статус відповідно до Конституції України (Київ і Севастополь); райони в містах і міські округи.

Спеціальна ознака міст полягає в тому, що вони є не лише територіальною основою для формування на їх території представницьких органів місцевого самоврядування, а й те, що проектом Закону про адміністративно-територіальний устрій України визначається кількість населення, яка мешкає в перерахованих містах (статті 10,11 Закону).

Це є підставою для наступного визначення кількісного складу рад місцевого самоврядування в Законі України "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 14 січня 1998 р.

Так, до категорії міст районного значення відносять міста, на території яких розташовані промислові підприємства, комунальне господарство, житловий фонд, мережа соціально-культурних закладів і підприємств, з кількістю населення понад 10 тисяч жителів, переважна частина якого зайнята в промисловості чи соціально-культурній сфері.

До категорії міст республіканського (Автономна Республіка Крим) значення відносять міста, які є економічними і культурними центрами, мають розвинуту промисловість, комунальне господарство, значний житловий фонд, з кількістю населення понад 50 тисяч жителів.

Такі самі вимоги ставляться і до категорії міст обласного значення. Однак треба зазначити, що із загальних вимог до згаданих міст є винятки. Зокрема, до категорії міст республіканського (Автономної Республіки Крим), а також до міст обласного значення можуть бути віднесені населені пункти з кількістю населення менше 50 тисяч жителів, якщо вони мають важливе промислове, соціально-культурне, історичне, оборонне значення, перспективу економічного розвитку, або населені пункти, які включені до курортних зон і на їх території розташовані санаторії, стаціонарні лікувальні й оздоровчі заклади, туристичні бази, інші заклади відпочинку.

До категорії міст, що мають спеціальний статус, відносять міста Київ і Севастополь, чисельність населення яких перевищує 1 мільйон жителів.

До базового рівня місцевого самоврядування відносять також райони в містах.

Проект Закону про адміністративно-територіальний устрій України (ст. 16), а також Закон про місцеве самоврядування в Україні (ст. 5) передбачають, що в містах з кількістю населення не менш як 300 тисяч жителів можуть бути утворені адміністративно-територіальні одиниці — райони у місті. Закон про місцеве самоврядування в Україні уточнює це положення.

Згідно з п. 2 ст. 5 Закону, у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до Закону можуть бути створені районні в місті ради.

Проте, на відміну від вищеназваних категорій сіл, селищ, міст та інших територіальних утворень, в яких, згідно із Законом про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, голови ради обираються окремо від депутатів представницьких органів, райони в містах ради обирають голову ради, який одночасно є і головою виконавчого комітету.

Отже, для місцевого (базового) рівня місцевого самоврядування як територіальної основи місцевих рад відносять: села; селища; міста районного, республіканського (Автономна Республіка Крим), обласного значення; міста, що мають спеціальний статус відповідно до Конституції України (Київ і Севастополь); райони в місті.

Створювані на території цих населених пунктів представницькі органи місцевого самоврядування здійснюють свої повноваження від імені та в інтересах територіальних громад, які, у свою чергу, впливають на діяльність цих рад, застосовуючи відповідні форми безпосередньої демократії: місцеві референдуми, місцеві ініціативи, громадські слухання тощо.

Саме тому функціонування місцевого (базового) рівня місцевого самоврядування ефективно безпосередньо на місцях проживання жителів у селах, селищах, містах. Саме в цих територіальних межах і утворюються територіальні громади як найбільш оптимальна форма об'єднання спільних інтересів людей за місцем їх проживання.

Серед місцевих рад виділяють обласні та районні ради, територіальною базою яких є регіональний рівень місцевого самоврядування, до якого відносять області та райони.

Область — адміністративно-територіальна одиниця, яка утворилася в межах території України, має певні історичні, економічні, екологічні, географічні та демографічні особливості, складається з районів і міст обласного значення.

Район — це частина території області переважно з агропромисловим характером економіки, транспортною, інформаційною та іншою соціальною інфраструктурою, спрямованою на забезпечення зв'язків між населеними пунктами, розташованими на його території.

Райони складаються із сіл, селищ, міст районного значення.

Уже зазначалося, що області і райони належать не до категорії населених пунктів, про які йшлося, а до регіонів. Тобто вони є лише територіальною основою, в межах якої вже існує певна сукупність територіальних громад, що функціонують на території відповідних областей і районів.

Створювані на території цих регіональних одиниць районні та обласні ради є формою прояву та інтеграції волі й інтересів виборців, які мешкають на території рад місцевого (базового) рівня.

Проте наявність базового та регіонального рівнів не породжує підпорядкованості перших другим та не ставить питання визначення первинності чи вторинності серед представницьких органів місцевого самоврядування, оскільки первинним суб'єктом місцевого самоврядування є територіальна громада.

Отже, підсумовуючи викладене, можна дійти висновку, що порядок формування представницьких органів безпосередньо залежить від існуючого в Україні адміністративно-територіального устрою.

За своїми соціально-територіальними ознаками, адміністративно-територіальні одиниці поділяються на населені пункти, які є просторовою основою для формування і функціонування рад базового рівня, та регіони, які є просторовою основою для організації та діяльності регіональних представницьких органів місцевого самоврядування.

Місцеві ради як представницькі органи місцевого самоврядування формуються на підставі існування місцевого (базового) та регіонального рівнів.

Базовий рівень включає сільські, селищні, міські та районні у місті ради, які утворюються на території сіл, селищ, міста районного, обласного, республіканського значення, міста, що має спеціальний статус (Київ та Севастополь), та районів у містах.

Регіональний рівень місцевих рад представницьких органів місцевого самоврядування включає як елементи цієї системи обласні та районні ради, що утворюються на території відповідних областей і районів.

Відмінності між цими двома рівнями досить чітко визначені у пунктах 1 і 2 ст. 10 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні".

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в інтересах всіх функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією, цим та іншими законами.

Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, місту межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами

Питання 3. Правовий статус представницьких органів місцевого самоврядування України

Правовий статус представницьких органів місцевого самоврядування розуміється як сукупність їх прав і обов'язків, які визначаються Конституцією України, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", іншими законами та нормативно-правовими актами.

Основою цих прав і обов'язків рад є повноваження місцевого самоврядування, які згідно з п. 2 ст. З Закону про місцеве самоврядування здійснюються як територіальними громадами безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: представницькими й виконавчими органами базового рівня, а також через районні та обласні ради, які представляють інтереси територіальних громад базового рівня.

Органи місцевого самоврядування в цілому є неоднаковими за своїм статусом (представницькі та виконавчі), але діють не хаотично, а системно, тобто в порядку, зумовленому засобами їх утворення, взаємовідносинами, що забезпечують у комплексі досягнення загальних цілей.

Як уже зазначалося, представницькі органи місцевого самоврядування не входять до системи державних органів. Конституція і Закон про місцеве самоврядування наділяють їх притаманними лише їм повноваженнями, відповідною матеріально-фінансовою базою, необхідною для здійснення радами наданих їм повноважень. Рішення представницьких органів місцевого самоврядування обов'язкові для виконання, як і акти органів державної влади. Ось чому не можна розглядати діяльність рад як абсолютно незалежної від функціонування державних органів.

Конституція України та Закон про місцеве самоврядування в Україні виходить з принципу самостійності місцевого самоврядування.

Самостійність як знакова ознака будь-якого самоврядування, тим паче місцевого, автоматично не переноситься на утворюваний територіальною громадою як первинною ланкою місцевого самоврядування представницький орган, не перетворює його на своєрідного диктатора, оскільки він співпрацює з органами державної влади, особливо на регіональному рівні представницьких органів місцевого самоврядування.

Крім того, самостійність місцевого самоврядування теж не є абсолютною, оскільки його повноваження можуть здійснюватися як територіальною громадою безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування, в першу чергу, через представницькі (п. 2 ст. 2 Закону). Але представницький орган не є своєрідним "органом в органі", тобто не входить як структурна частина до іншого органу, як це властиво, наприклад, постійним комісіям ради. Він не є і частиною "вертикалі" рад радянського періоду і тому не підпорядкований будь-якому органу публічної влади: як муніципальної, так і державної. Представницьким органам притаманна підпорядкованість лише по горизонталі територіальній громаді, яка і формує ці органи.

Підставою ефективного розподілу праці між громадою і радами є компетенція. Ради наділяються законом притаманною лише їм власною компетенцією; вони вправі самостійно її здійснювати, а також нести відповідальність за її реалізацію. Аналіз цієї компетенції рад дозволяє зробити висновок про те, що саме на них покладається основний обсяг самоврядних повноважень.

Цей висновок підтверджується тим, що представницький орган місцевого самоврядування має право вирішувати будь-яке питання, віднесене до повноважень місцевого самоврядування, крім тих питань які є предметом виключного відання територіальної громади. Тобто рада як представницький орган територіальної громади може в принципі вирішувати будь-яке питання, віднесене до повноважень органів місцевого самоврядування.

У той же час, територіальна громада правомочна вирішувати будь-яке питання, віднесене до відання місцевого самоврядування в цілому.

На нашу думку, є обґрунтованим висновок учених про те, що розподіл, про який йдеться в п. З згаданої статті Закону, не означає поділу влади в системі місцевого самоврядування. Доповнимо це положення тим, що взагалі принцип розподілу влади, проголошений у ст. 6 Конституції України, в системі органів місцевого самоврядування не діє.

Так, ради виконують представницькі функції відповідно до статей 25,26,43,44 Закону, виконавчі органи здійснюють виконавчі функції відповідно до статей 27—41 Закону, сільський, селищний, міський голова як головна посадова особа територіальної громади обирається для здійснення повноважень, передбачених статтями 12 і 42 Закону.

При цьому Закон закріплює принцип верховенства рад по відношенню до виконавчих органів, за яким ради мають підзвітні виконавчі органи (ст. 11 Закону).

Питання про структурний устрій представницьких органів доцільно вирішувати в статутах територіальних громад, правових документах, що регулюють організацію місцевого самоврядування (регламентах, положеннях тощо).

Слід також підкреслити те положення, що визначення правового статусу рад, безпосередньо пов'язане зі способом формування цього представницького органу. Адже органи місцевого самоврядування можуть бути виборними і такими, які формуються шляхом призначення, делегування, кооптування тощо.

Закон не встановлює способи, з допомогою яких органи місцевого самоврядування можуть бути сформовані. Одночасно в цьому передбачена обов'язковість наявності виборних органів місцевого самоврядування.

До числа обов'язкових виборних органів відносять передусім представницькі органи місцевого самоврядування. Наявність виборних представницьких органів самоврядування — безумовна організаційна умова його реальності та ефективності.

Ради як виборні органи не можуть призначатися "зверху", їх склад не повинен погоджуватися з державними владними структурами.

Отже, важливою ознакою представницького органу, яка безпосередньо пов'язана зі змістом його правового статусу, є те, що він об'єднує у своїй особі все місцеве товариство і уповноважений ним на вирішення найважливіших питань його життєдіяльності.

Найбільшою мірою правовий статус представницьких органів місцевого самоврядування окрім перерахованого виявляється у закріпленому в законі переліку питань виключного відання рад, тобто таких питань, які вправі вирішувати лише представницькі органи самоврядування і ніякі інші. Саме це гарантує провідну роль представницьких органів серед усіх інших органів місцевого самоврядування.

Отже, правовий статус представницького органу місцевого самоврядування визначається не лише сукупністю його прав і обов'язків, визначених Конституцією і законами України та іншими нормативно-правовими актами. Тому можна запропонувати таке визначення поняття правового статусу представницького органу місцевого самоврядування.

Правовий статус представницького органу місцевого самоврядування в Україні (ради) полягав в тому, що цей виборний орган територіальної громади є одним з основних елементів місцевого самоврядування, який має власну, визначену ним самим структуру і який відносно самостійно здійснює надані йому законом повноваження, на підставі функціонального розмежування їх між територіальною громадою і органами, які він утворює.

Питання 4. Порядок формування представницьких органів місцевого самоврядування

Відповідно до ст. 10 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", порядок формування та організація діяльності місцевих рад визначається Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад. Окремо порядок формування представницьких органів місцевого самоврядування визначається у ст. 45 зазначеного Закону.

На підставі пунктів 1 і 2 цієї статті сільські, селищні, міські, районні у містах (у разі їх створення), районні, обласні ради складаються з депутатів, які обираються населенням відповідної території на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Порядок організації і проведення виборів депутатів визначається Законом України "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 14 січня 1998 р.

Проте, 6 квітня 2004 р. був прийнятий Закон України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" (далі — Закон про вибори), який визначає основні засади, особливості та порядок організації і проведення виборів депутатів сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних, Київської та Севастопольської міських рад.

Згідно з цим Законом, депутати сільських, селищних, міських рад обираються громадянами України, які належать до відповідних територіальних громад. Депутати районних, обласних рад обираються громадянами України, які належать до відповідних територіальних громад у межах району, області.

Вибори депутатів сільсь                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 ких, селищних, міських, районних у місті рад здійснюються за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по одномандатних виборчих округах, на які поділяється вся територія села, селища, міста, району в місті. Загальний склад цих представницьких органів місцевого самоврядування залежить від кількості населення адміністративно-територіальної одиниці (від 15 до 120 депу                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     татів). Рішення про загальний склад ради приймається радою поточного скликання не пізніше ніж за 50 днів до дня виборів нової ради. Якщо таке рішення не прийняте, то загальний склад дорівнює мінімальній межі, яка встановлена ст.5 Закону «Про вибори депутатів місцевих рад і сільських, селищних, міських голів». (У  разі  якщо  місцева рада,  яка має прийняти рішення про
загальний склад (кількість депутатів) відповідної  місцевої  ради,
яка  має  обиратися,  у  строк,  установлений частиною першою цієї
статті,  
не прийняла такого рішення,  загальний склад  відповідної
місцевої   ради,  яка  має  обиратися,  залишається  у  тій  самій
кількості,  що й у поточному скликанні,  а в разі  якщо  загальний
склад  відповідної  місцевої  ради  поточного  скликання становить
непарне число,  то загальний склад такої місцевої  ради,  яка  має
обиратися,  становитиме мінімальну залежно від чисельності жителів
кількість депутатів, визначену частиною четвертою цієї статті
. )

Загальний склад (кількість депутатів) сільської, селищної,
міської, районної у місті ради має становити при чисельності:

    1) до 1 тисячі жителів - від 12 до 16 депутатів включно;

    2) від  1  тисячі до 3 тисяч жителів - від 16 до 20 депутатів
включно;

    3) від 3 тисяч до 5 тисяч жителів - від 20  до  30  депутатів
включно;

    4) від  5  тисяч до 20 тисяч жителів - від 30 до 36 депутатів
включно;

    5) від 20 тисяч до 50 тисяч жителів - від 36 до 46  депутатів
включно;

    6) від 50 тисяч до 100 тисяч жителів - від 36 до 50 депутатів
включно;

    7) від 100 тисяч  до  250  тисяч  жителів  -  від  40  до  60
депутатів включно;

    8) від  250  тисяч  до  500  тисяч  жителів  -  від  50 до 76
депутатів включно;

    9) від 500 тисяч до  1  мільйона  жителів  -  від  60  до  90
депутатів включно;

    10) від  1  мільйона  до  2 мільйонів жителів - від 76 до 120
депутатів включно;

    11) понад 2 мільйони  жителів  -  від  76  до  150  депутатів
включно.

Вибори депутатів обласних,  районних,  міських,  районних   у   містах   рад проводяться  за  змішаною (мажоритарно-пропорційною) системою,  за
якою:

    1) половина  від  кількості  депутатів  (загального   складу)
відповідної  ради  обирається  за  виборчими списками кандидатів у
депутати   від   місцевих   організацій   політичних   партій    у
багатомандатному виборчому окрузі,  межі якого збігаються з межами
відповідно Автономної Республіки  Крим,  області,  району,  міста,
району в місті;

    2) половина   від  кількості  депутатів  (загального  складу)
відповідної ради обирається  за  мажоритарною  системою  відносної
більшості  в  одномандатних  виборчих округах (далі - одномандатні
мажоритарні  виборчі  округи),  на   які   поділяється   територія
відповідно  Автономної Республіки Крим,  області,  району,  міста,
району в місті.

    4. Вибори сільських,  селищних,  міських голів проводяться за
мажоритарною системою відносної більшості в єдиному одномандатному
виборчому окрузі,  межі якого збігаються з межами відповідно  села
(кількох  сіл,  жителі  яких  добровільно  об'єдналися  у сільську
громаду),      селища,      міста      згідно      з      існуючим
адміністративно-територіальним устроєм.

Організацію й проведення місцевих виборів здійснюють територіальні виборчі комісії (сільські, селищні, міські, районні в місті), окружні та дільничні. Виборчі округи утворюються територіальними виборчими комісіями не пізніше як  за 37 днів до дня виборів при дотриманні приблизно рівного числа виборців у розрахунку на один виборчий округ. Для проведення голосування і підрахунку голосів територія села, селища, міста, району в місті ділиться місцевою радою або його виконкомом на виборчі дільниці з числом від 20 до 2500 виборців.

 Результати виборів встановлює окружна (територіальна) виборча комісія на основі протоколів дільничних виборчкомів. Обраним у депутати сільської, селищної, міської, районної в місті ради вважається кандидат, що одержав найбільшу в порівнянні з іншими кандидатами кількість голосів виборців. (Обраним  в  одномандатному  виборчому  окрузі  депутатом,
сільським,  селищним,  міським  головою  вважається кандидат, який
одержав   більшість   голосів   виборців,   які   взяли  участь  у
голосуванні,  відносно  інших кандидатів, які балотувалися в цьому
виборчому окрузі.

    Якщо голосування проводилося по одному кандидату в  депутати,
кандидату на посаду сільського,  селищного, міського голови згідно
з частиною першою статті  46  цього  Закону,  кандидат  вважається
обраним  депутатом, сільським, селищним, міським головою, якщо він
одержав  більше  половини  голосів  виборців,  які  взяли участь у
голосуванні.

{  Частина п'ята статті 76 в редакції Закону N 2491-VI ( 2491-17 )
від 30.08.2010 }

    6. Якщо  найбільшу  і  водночас  однакову  кількість  голосів
виборців  у  виборчому  окрузі  набрали два або більше кандидатів,
проводиться повторне голосування по цих кандидатурах.

    7. Вибори  у  виборчому  окрузі  визнаються  такими,  що   не
відбулися,  у зв'язку з настанням обставин,  передбачених частиною
другою статті 46 цього Закону.

. У   разі  обрання  одного  з  кандидатів,  включеного  до
виборчого списку від  місцевої  організації  партії,  депутатом  у
багатомандатному  виборчому  окрузі  та депутатом у одномандатному
мажоритарному виборчому окрузі або  сільським,  селищним,  міським
головою  такий  кандидат вважається обраним відповідно депутатом у
одномандатному  мажоритарному  виборчому  окрузі  або   сільським,
селищним, міським головою.
)

 Загальний склад районної ради залежить не від кількості населення, а від числа територіальних громад, що входять до складу району. У випадку наявності в районі до 10 територіальних громад, кожна з них повинна бути представлена не менше ніж 4 депутатами, від 11 до 30 – 3 депутатами, понад 30 – 2 депутатами. Ця кількість дорівнює числу депутатських мандатів по округу. Загальний склад районної ради не повинен перевищувати 120 депутатів. (Загальний склад    (кількість    депутатів)   районної   ради
визначається
із урахуванням кількості  сіл  (кількох  сіл,  жителі
яких добровільно об'єдналися в територіальну громаду), селищ, міст
районного значення,  що входять до складу відповідного району, для
забезпечення  рівного представництва кожної територіальної громади
у  відповідній  районній  раді  незалежно  від  чисельності  такої
територіальної громади.

    Загальний склад    (кількість    депутатів)   обласної   ради
визначається  з  урахуванням  кількості  районів,  міст  обласного
значення,   що   входять   до   складу  відповідної  області,  для
забезпечення їх рівного представництва у відповідній обласній раді
незалежно  від  чисельності  жителів  відповідного  району,  міста
обласного значення.

    Загальний  склад  (кількість  депутатів)  міської, районної у
місті,   районної,   обласної  ради  має  становити  тільки  парну
кількість депутатів. Повідомлення   про   загальний   склад   відповідної  ради
оприлюднюється відповідною радою  в  місцевих  друкованих  засобах
масової   інформації   протягом
  трьох   днів   з  дня  прийняття
відповідного рішення згідно з частиною першою цієї статті
)

В обласній раді загальний склад також визначається, виходячи з кількості районів, міст обласного значення – за наявності до 15 районів, міст обласного значення кожний з них повинен бути представлений не менше ніж 4 депутатами, від 16 до 30 – 3 депутатами, понад 30 – 2 депутатами. Загальний склад обласної ради не повинен перевищувати 200 депутатів.

Обраними в депутати районної, обласної ради вважаються ті кандидати, які одержали на виборах більше, у порівнянні з іншими кандидатами, число голосів виборців. Загальне число обраних кандидатів не може перевищувати числа встановлених депутатських мандатів по даному виборчому округу.

Депутатом місцевої ради може бути обраний громадянин України, що має право голосу і на день виборів досяг віку 18 років. Суб’єктами права висунення кандидатів у депутати місцевих рад є виключно громадяни України, які реалізують це право шляхом самовисунення, збори виборців (за місцем проживання, трудової діяльності або навчання), місцеві осередки політичних партій, виборчі об’єднання місцевих осередків політичних партій – блоки, громадські організації.

Рада вважається правомочною за умови обрання не менше 2/3 депутатів від загальної кількості ради. У противному випадку до обрання необхідної кількості депутатів продовжує працювати рада попереднього скликання.

Ніхто не може бути примушений до участі або неучасті у виборах.

Право голосу на місцевих виборах мають громадяни України, які належать до відповідних територіальних громад, яким на день виборів виповнилося вісімнадцять років. Військовослужбовці строкової служби не беруть участі у місцевих виборах.

Громадяни України, які належать до відповідної територіальної громади і мають право голосу, можуть шляхом само висування або через обласні, районні, районні у містах, міські організації політичних партій та їх виборчі об'єднання (блоки) брати участь у висуванні кандидатів у депутати, роботі виборчих комісій, проведенні передвиборної агітації, здійсненні спостереження за проведенням виборів та в інших заходах у порядку, визначеному цим та іншими законами України.

Не мають права голосу на місцевих виборах громадяни України, визнані судом недієздатними, та громадяни України, які за вироком суду перебувають у місцях позбавлення волі.

Місцеві вибори є рівними. Громадяни України беруть участь у місцевих виборах на рівних засадах. Кожен виборець на виборах депутатів кожної місцевої ради в межах відповідної територіальної громади, в яких він бере участь, має по одному голосу. Ці голоси у відповідних виборчих округах виборець може використати тільки на одній виборчій дільниці.

Голосування на місцевих виборах є таємним. Контроль за волевиявленням виборців у будь-якій формі забороняється. Кожен виборець голосує на місцевих виборах особисто. Голосування за інших осіб чи передача виборцем права голосу будь-якій іншій особі забороняється.

Згідно із Законом, депутатом та сільським, селищним, міським головою може бути обраний громадянин України, який на день виборів досяг вісімнадцяти років і має право голосу, відповідно до ст. 70 Конституції України.

Одночасно, депутатом та сільським, селищним, міським головою не може бути обраний громадянин України, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята у встановленому законом порядку.

Право висування кандидатів у депутати належить громадянам України, які мають право голосу. Це право реалізується ними через місцеві організації партій (блоки) або шляхом само-висування у випадках, передбачених цим Законом.

Початок виборчого процесу оголошує відповідна виборча комісія у строки та в порядку, визначені Конституцією України та цим Законом.

Виборчий процес включає такі етапи:

1) складання списків виборців;

2) формування виборчих комісій;

3) утворення територіальних виборчих округів;

4) утворення виборчих дільниць;

5) висування та реєстрація кандидатів у депутати;

6) проведення передвиборної агітації;

7) голосування (повторне голосування);

8) підрахунок голосів виборців та встановлення підсумків
голосування і результатів місцевих виборів.

Виборчий процес завершується офіційним оприлюдненням результатів місцевих виборів.

Згідно із Законом, суб'єктами виборчого процесу є: громадяни України, які мають право голосу на місцевих виборах; виборчі комісії, сформовані відповідно до цього Закону, Закону України "Про Центральну виборчу комісію" та інших законів України; кандидати у депутати; місцеві організації партій (блоки), які висунули кандидатів у депутати; органи державної влади та органи місцевого самоврядування у випадках, передбачених цим Законом; офіційні спостерігачі від місцевих організацій партій (блоків)-суб'єктів виборчого процесу, від кандидатів у депутати, від кандидатів на посади сільських, селищних, міських голів.

Закон визначає, що місцеві вибори можуть бути черговими, позачерговими, повторними, проміжними або першими (у разі формування нових місцевих рад).

Чергові місцеві вибори провадяться у зв'язку із закінченням. визначеного Конституцією України строку повноважень місцевої ради. Рішення про проведення чергових виборів депутатів місцевих рад приймає Верховна Рада України відповідно до Конституції України. Чергові вибори депутатів відбуваються одночасно з виборами народних депутатів України.

Позачергові місцеві вибори призначаються Верховною Радою України у разі дострокового припинення повноважень місцевої ради.

Повторні вибори депутатів призначаються територіальною виборчою комісією в порядку, встановленому цим Законом, у разі визнання виборів депутатів у цьому окрузі недійсними або такими, що не відбулися, або у разі визнання особи такою, яка відмовилася від депутатського мандата.

Проміжні вибори депутата призначаються територіальною виборчою комісією в порядку, встановленому цим Законом, у разі дострокового припинення повноважень депутата, обраного в цьому одномандатному окрузі.

Нарешті, перші місцеві вибори призначаються відповідно обласною, Київською або Севастопольською міською радою, якщо інше не передбачено законом.

Закон визначає і строки призначення місцевих виборів. Так, чергові місцеві вибори призначаються не пізніш як за 120 днів до дня виборів, а їх виборчий процес розпочинається за 90 днів до дня виборів. Відповідна виборча комісія оголошує про початок виборчого процесу місцевих виборів не пізніше ніж за п'ять днів до його початку.

У свою чергу, позачергові місцеві вибори призначаються не пізніш як за 70 днів до дня виборів, а їх виборчий процес розпочинається за 60 днів до дня виборів. Відповідна виборча комісія оголошує про початок виборчого процесу позачергових місцевих виборів не пізніше ніж за п'ять днів до його початку.

Повторні місцеві вибори провадяться в останню неділю шістдесятиденного строку з дня оприлюднення територіальною виборчою комісією рішення про їх призначення. Рішення про призначення повторних місцевих виборів приймається територіальною виборчою комісією не пізніш як у тридцятиденний строк з дня прийняття рішення про визнання місцевих виборів у цьому окрузі недійсними або такими, що не відбулися, або у разі визнання особи такою, яка відмовилася від депутатського мандата або посади сільського, селищного, міського голови.

Проміжні місцеві вибори провадяться в останню неділю шістдесятиденного строку з дня опублікування рішення про призначення виборів. Рішення про призначення проміжних виборів депутата приймається територіальною виборчою комісією не пізніш як у тридцятиденний строк з дня дострокового припинення повноважень депутата, обраного у відповідному виборчому окрузі.

Перші місцеві вибори призначаються не пізніш як за 120 днів до дня виборів, а початок їх виборчого процесу оголошується не пізніш як за 90 днів.

Вибори депутатів місцевих рад є вільними і відбуваються на основі гарантованого Конституцією України і згаданим законом загального, рівного і прямого виборного права шляхом таємного голосування.

Виборний процес здійснюється на засадах вільного і рівноправного висування кандидатів, рівності можливостей для всіх кандидатів у проведенні виборчої кампанії; неупередженості до кандидатів з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів; контролю за джерелами фінансування та витратами на виборчу кампанію; гласності і відкритості виборчої кампанії; свободи агітації.

Участь громадян у виборах до органів місцевого самоврядування є добровільною.

Участь у місцевих виборах є особистою справою кожного громадянина України. Ніхто не може бути примушений до участі чи неучасті у місцевих виборах.

Право голосу на місцевих виборах мають громадяни України, яким на день проведення виборів виповнилося 18 років і які проживають на території відповідних сіл, селищ, міст, районів у містах.

Не мають права голосу на місцевих виборах громадяни, яких визнано судом недієздатними.

Недієздатним визнається громадянин, який внаслідок душевної хвороби або недоумства, згідно зі ст. 16 Цивільного кодексу України, не може розуміти значення своїх дій або керувати ними. Порядок розгляду справ щодо визнання судом громадянина недієздатним визначають статті 256 — 260 Цивільно-процесуального кодексу України.

Згідно з виборчим законом, депутатом сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної, ради, сільським, селищним, міським головою може бути обраний громадянин України, який має право голосу і якому на день виборів виповнилося 18 років.

Закон передбачає, що громадянин України одночасно може балотуватися кандидатом у депутати лише однієї ради або кандидатом на посаду відповідно сільського, селищного, міського голови. Він може бути депутатом лише однієї ради.

Одночасно депутатом сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, а також сільським, селищним, міським головою не може бути обраний громадянин України, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята у встановленому законом порядку.

Особи, які займають посади, що відповідно до закону є несумісними зі статусом депутата ради, сільського, селищного, міського голови, зобов'язані в разі їх обрання залишити посаду (припинити діяльність), яка є несумісною зі статусом депутата, сільського, селищного, міського голови, та у передбачених законом випадках припинити будь-яку підприємницьку діяльність (принцип несумісності посад).

Виборчий закон визначає види місцевих виборів, строки і порядок їх проведення.

Згідно зі ст. 9 Закону, вибори депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів можуть бути черговими, позачерговими, повторними, замість тих депутатів і голів, які вибули, а також у разі утворення нової адміністративно-територіальної одиниці.

Рішення про проведення чергових і позачергових виборів депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів приймає Верховна Рада України.

Рішення про проведення повторних виборів депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів приймає відповідна територіальна виборча комісія.

Рішення про проведення виборів депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів замість тих, які вибули, приймають відповідні ради.

Згідно зі ст. 10 Закону чергові вибори депутатів місцевих рад, а також сільських, селищних, міських голів провадяться на території України одночасно і призначаються не пізніш як за 90 днів до закінчення строку повноважень депутатів місцевих рад поточного скликання, сільського, селищного, міського голови.

Позачергові вибори відповідно депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів призначаються не пізніш як за 90 днів до дня виборів.

Повторні вибори, вибори депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів замість тих, які вибули, а також у разі утворення нової адміністративно-територіальної одиниці призначаються у строки, передбачені цим Законом.

Рішення про призначення виборів доводиться до відома населення органом, який їх призначив, через засоби масової інформації або в інший спосіб не пізніш як на третій день після його прийняття.

Як відомо, в Україні існує два різновиди виборчих систем, основною різницею яких є той або інший порядок визначення результатів голосування: змішана мажоритарно-пропорційна система, передбачена Законом про вибори народних депутатів, та мажоритарна система, особливості якої передбачені Законом про вибори депутатів місцевих рад та їх голів.

Згідно з п. З ст. 45 Закону про місцеве самоврядування в Україні та ст. 5 Закону про вибори, рішення про загальний склад (кількість депутатських мандатів) місцевої ради, що має обиратися, приймається відповідною радою поточного скликання не пізніш як за 75 днів до дня виборів.

У разі, коли рада поточного скликання у строк, встановлений частиною першої цієї статті, не визначиться щодо загального складу ради, яка має обиратися, загальний склад відповідної ради дорівнює мінімальній межі, встановленій цим Законом.

Загальний склад сільської, селищної, міської, районної у місті ради має становити в адміністративно-територіальних одиницях з чисельністю населення: до 3 тисяч — від 15 до 25 депутатів; до 5 тисяч —від 20 до ЗО депутатів; до 20 тисяч — від 25 до 35 депутатів; до 50 тисяч — від ЗО до 45 депутатів.

Згідно з визначеними рівнями представницьких органів місцевого самоврядування залежно від зазначеної кількості депутатів формуються сільські, селищні та міські ради районного значення.

Закон передбачає, що при наявності населення у кількості до 100 тисяч обирається від 35 до 50 депутатів; до 250 тисяч — від 40 до 60 депутатів; до 500 тисяч — від 50 до 75 депутатів.

Залежно від цієї кількості можуть обиратися депутати до ради міст обласного і республіканського значення (в Автономній Республіці Крим), а також до районних в місті рад.

Що стосується кількості населення 1 мільйон, обирається від 60 до 90 депутатів; понад 1 мільйон — від 75 до 120 депутатів, то такий кількісний склад депутатів є основою для формування рад міст зі спеціальним статусом — Києва та Севастополя та обласних рад.

Як уже зазначалося, якщо рада не визначилася щодо свого загального складу ради в термін, встановлений Законом, загальний склад відповідної ради, що обирається, повинен відповідати мінімальному рівню* встановленому Законом.

Свої особливості має порядок формування районних і обласних рад, основою якого є обрання депутатів для цих представницьких органів на підставі суворо визначеної кількості від територіальних громад при виборах до районних рад і також від районів та міст обласного значення при виборах депутатів до обласних рад.

Відповідно до п. 4 ст. 5 Закону про вибори, загальний склад районної ради визначається з урахуванням кількості територіальних громад адміністративно-територіальних одиниць, що входять до складу району. Територіальні громади в межах району повинні мати в районній раді рівну кількість депутатських мандатів. При цьому у разі наявності у районі до 10 (включно) територіальних громад кожна з них має бути представлена в районній раді не менш як 4 депутатами, від 11 до ЗО (включно) — З депутатами, понад 30 — 2 депутатами. Загальний склад районної ради не повинен перевищувати 120 депутатів.

На підставі ст. 5 Закону загальний склад обласної ради визначається з урахуванням кількості районів, міст обласного значення, що входять до складу області. Райони, міста обласного значення повинні мати в обласній раді рівну кількість депутатських мандатів. При цьому у разі наявності в області до 15 (включно) районів, міст обласного значення кожний район, місто обласного значення має бути представлено в обласній раді не менш як 4 депутатами, від 16 до ЗО (включно) — 3 депутатами, понад 30 — 2 депутатами. При цьому загальний склад обласної ради не повинен перевищувати 200 депутатів.

Для проведення виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів відповідними територіальними виборчими комісіями створюються виборчі округи. При утворенні останніх територіальні виборчі комісії керуються рішеннями відповідних рад про загальний склад цих рад.

Мажоритарні одномандатні виборчі округи для виборів депутатів сільських, селищних, міських, районних у містах рад створюються з урахуванням Закону при додержанні приблизно рівної кількості виборців у розрахунку на один виборчий округ.

Мажоритарні багатомандатні виборчі округи для виборів депутатів районних, обласних рад створюються з додержанням вимог, передбачених виборчим Законом (ст. 4).

Для організації та проведення місцевих виборів створюються ще такі виборчі комісії: сільські, селищні, міські, районні у містах, районні, обласні (територіальні); окружні; дільничні.

Для проведення голосування і підрахунку голосів під час місцевих виборів територія сіл, селищ, міст, районів у містах поділяється на виборчі дільниці, які створюються сільською, селищною, міською, районною у місті радою або її виконавчим комітетом.

Виборчі дільниці створюються не пізніш як за 55 днів до дня виборів з кількістю від 20 до 3000 виборців, а у виняткових випадках — з меншою або більшою кількістю виборців.

Наступними стадіями виборчого процесу відповідно до Закону є: складання списків виборців як компетенція відповідних виконавчих комітетів; висування кандидатів у депутати; передвиборна агітація, голосування; підбиття результатів голосування.

На підставі результатів голосування, обраними по багатомандатному виборчому округу вважаються ті кандидати, які на виборах одержали більшу, порівняно з іншими кандидатами, кількість голосів виборців, які взяли участь у голосуванні. При цьому загальна кількість обраних кандидатів не може перевищувати кількість встановлених депутатських мандатів по даному виборчому округу.

У разі, коли два або більше кандидатів набрали найбільшу і водночас однакову кількість голосів виборців, окружна (територіальна) виборча комісія приймає рішення про проведення повторного голосування по цих кандидатурах, яке провадиться не пізніш як у двотижневий строк після дня виборів.

Дострокове припинення повноважень депутата представницького органу є підставою для того, щоб відповідна місцева рада не пізніш як через місяць з моменту вибуття депутата прийняла рішення про вибори депутата замість того, що вибув. Такий депутат обирається на строк до набуття повноваження депутатами, обраними на наступних чергових місцевих виборах.

У разі вибуття депутата менш як за шість місяців до закінчення строку повноваження відповідної ради вибори депутата замість того, який вибув, за рішенням відповідної ради можуть не провадитись.

Відповідно до ст. 50 Закону України "Про внесення змін до Закону „Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" у разі проведення позачергових, повторних виборів, виборів замість вибулих депутатів місцевих рад, виборів у разі утворення нової адміністративно-територіальної одиниці, а також інших виборів у термін, який не збігається з терміном проведення загальних чергових виборів, вони обираються на строк набуття повноважень депутатами, обраними на наступних чергових виборах.

Рада вважається правомочною за умови обрання не менш як двох третин депутатів від загального складу ради.

Якщо до ради обрано менше двох третин її складу, то до обрання необхідної кількості депутатів повноваження продовжує здійснювати рада попереднього скликання.

Строк повноважень місцевих рад — п'ять років. Він може бути припинений достроково. Відповідно до ст. 78 Закону про місцеве самоврядування в Україні, підставами для дострокового припинення повноважень є: прийняття радою рішень з порушенням Конституції України, Закону про місцеве самоврядування та інших законів, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом; а також якщо сесії ради не провадяться без поважних причин у строки, встановлені Законом, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання. Згадані підстави стосуються як рад базового, так і рад регіонального рівня.

Відповідно до статей 19 і 140 Конституції, ст. 2 Закону про місцеве самоврядування в Україні, органи та посадові особи місцевого самоврядування повинні під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Тому рішення місцевих рад повинні відповідати Конституції та законам України. Порушення цих вимог, які полягають у прийнятті місцевими радами рішення з перевищенням їх повноважень, з порушенням встановленої процедури, є підставою дострокового припинення їх повноважень.

Прийняття місцевими радами рішень з порушенням прав і свобод громадян як підстава дострокового припинення повноважень ради полягає у прийнятті рішень, дії або бездіяльності представницьких органів чи їх посадових осіб, через які обмежуються права людини, створюються перешкоди для їх здійснення, на особу покладаються обов'язки, не передбачені законодавством, або громадянин незаконно притягується до якогось виду відповідальності, також може бути підставою для дострокового припинення повноважень ради.

Суб'єктами порушення питання щодо дострокового припинення повноважень місцевої ради, згідно з пунктами 2 — 4 ст. 78 Закону про місцеве самоврядування в Україні, є територіальна громада, рада, її голова та Верховна Рада України.

Так, територіальна громада в будь-який час може достроково припинити повноваження органів чи посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень, у разі ігнорування сільською, селищною, міською, районною у місті радою інтересів територіальних громад. В останньому випадку територіальна громада може висловити недовіру сільській, селищній, міській, районній у місті раді на місцевому референдумі.

Місцевий референдум про дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної у місті ради призначається як на пропозицію голови цих рад, так і на вимогу не менш як 1/10 частини громадян, що проживають на відповідній території і мають право голосу.

За наявності підстав, передбачених ч. 1 ст. 78 Закону, рішення суду про визнання актів ради незаконними, висновків відповідного комітету Верховної Ради Верховна Рада України може призначити позачергові вибори сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради. Питання про призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради може порушуватися перед Верховною Радою України сільським, селищним, міським головою, головою обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації.

Прийняття місцевою радою рішення з порушенням Конституції України, Закону про місцеве самоврядування в Україні та інших законів, прав і свобод громадян є підставою дострокового припинення повноважень ради за умови, що рада не привела таке рішення у відповідність із законом на вимогу компетентних органів.

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" не визначає органи, які мають право вимагати від місцевих рад привести рішення у відповідність із законом. Це питання регулює чинне законодавство України.

Згідно із Законом України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" від 23 грудня 1997 p., Уповноважений Верховної Ради України з прав людини має право вносити подання до органів місцевого самоврядування для вжиття відповідних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина (ст. 15 Закону).

Нагляд за відповідністю актів органів місцевого самоврядування вимогам Конституції України та чинним законам здійснює також прокуратура (ст. 19 Закону України "Про прокуратуру" від 5 листопада 1991 p.). Прокурор має право вносити протест на рішення місцевих рад про скасування акта або приведення його у відповідність із законом. Однак, згідно з розділом 15 п.9 Конституції України, прокуратура здійснюватиме нагляд за додержанням і застосуванням законів місцевими радами тільки до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів.

Комітети Верховної Ради України здійснюють контроль за відповідністю підзаконних актів Конституції та законам України, їх рекомендації підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Про результати розгляду та вжиті заходи місцеві ради повинні повідомити комітети у встановлений ними строк (статті 5 і 8 Закону України "Про комітети Верховної Ради України" від 4 квітня 1995 р. зі змінами від 14 липня 1998 p., від 10 лютого 2000 р. та від 22 лютого 2000 p.).

Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян (ст. 25 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 р.)1.

Дострокове припинення повноважень ради тягне за собою конституційно-правову відповідальність місцевих рад, яка застосовується державою чи територіальною громадою до місцевих рад, а також адміністративно-правові, цивільно-правові та інші види відповідальності.

Питання 5. Функції і компетенція представницьких органів місцевого самоврядування

Конституція України, Закон про місцеве самоврядування та інші закони наділяють місцеві ради повноваженнями — правами й обов'язками, які випливають із завдань і функцій місцевого самоврядування на відповідній території.

У функціях представницьких органів місцевих рад найбільш повно розкривається соціальне призначення місцевого самоврядування. Як важливий елемент правового статусу представницьких органів місцевого самоврядування функції обумовлюють конкретно-предметну визначеність цих основних органів у системі самоврядування. Вони є своєрідною основою, з якої випливають повноваження, форми й методи діяльності рад.

Однак функції не можна ототожнювати з цілями, завданнями, повноваженнями представницьких органів.

Функції — це зумовлені соціальним призначенням представницьких органів місцевого самоврядування в Україні основні напрями або види діяльності рад по здійсненню завдань, визначених Конституцією України, Законом про місцеве самоврядування, іншими законами і нормативними актами.

Комплекс функцій у певному обсязі можуть врахувати в процесі своєї діяльності всі ради в цілому як на базовому, так і на регіональному рівнях. Разом з тим, у кожному з цих рівнів існує певна диференціація функцій, окреслена роль кожної ради як виконавця тієї чи іншої функції.

Є також відмінності у функціях рад базового та регіонального рівнів.

На механізм використання функцій впливають ще такі фактори, як відмінність прав і обов'язків рад базового і регіонального рівнів, їх голів тощо; територіальні межі їх здійснення; певні форми й методи діяльності тощо.

Критеріями класифікації функцій представницьких органів місцевого самоврядування можуть бути: правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність в межах повноважень визначених законом про місцеве самоврядування та іншими законами; територіальні межі здійснення повноважень рад; конкретні сфери діяльності місцевого самоврядування; завдання, які вирішують ці ознаки на певному етапі діяльності рад; способи впливу цих органів на певні об'єкти тощо.

Оскільки, відповідно до п. 2 ст. 23 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні і обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, функції територіальних громад реалізуються переважно через відповідні ради та їх органи.

Тобто функцію не можна безпосередньо реалізувати, оскільки вона є основою захисту повноважень представницьких місцевих органів, які завжди були і є конкретними, положення яких можна реалізувати в процесі їх застосування під час вирішення питання місцевого значення.

Виходячи з основних властивостей функцій, до яких слід віднести їх загальність, стабільність, мету (на досягнення якої спрямовується вся діяльність цих органів) та їх органічний зв'язок з територіальною громадою, можна визначити такі функції органів місцевого самоврядування як основні, найбільш загальні і постійні напрями і види муніципальної діяльності, які виражають волю та інтереси відповідних територіальних громад та забезпечують вирішення питань місцевого значення при оптимальному поєднанні інтересів певної території з загальними державними інтересами.

Оскільки функції представницьких органів — це основні напрями і види їх діяльності на місцевому рівні, то критеріями класифікації можуть бути основні елементи такої діяльності, тобто об'єкти, суб'єкти, способи, засоби, форми діяльності.

Відповідно до різних сфер, тобто об'єктів діяльності, розрізняють політичні, економічні, соціальні, культурні, екологічні як внутрішні об'єктні функції.

Політична функція полягає у вирішенні політичних питань місцевого значення, пов'язаних з формуванням шляхом виборів рад відповідного рівня, участі населення у всеукраїнських і місцевих референдумах, виборах Президента України, народних депутатів, реалізацією інших форм народного волевиявлення.

Економічна функція виявляється у вирішенні радами економічних питань місцевого значення.

До соціальних і культурних функцій належать питання прийняття і реалізації відповідними радами програм соціального й культурного значення, управління закладами соціально-культурного призначення, вирішення соціальних і культурних питань на території відповідної ради.

Екологічна функція представницьких органів виявляється в процесі прийняття відповідних програм охорони навколишнього середовища та участь у підготовці загальнодержавних і регіональних програм.

За способами й засобами діяльності рад розрізняють представницьку, нормотворчу, фінансово-бюджетну, контрольну, матеріально-технічну, оборонну та інші функції.

Представницька функція — основа управління державними і громадськими справами, що здійснюється відповідними радами, на підставі їх повноважень.

Нормотворча функція — найбільшою мірою характерна для повноважень, в процесі реалізації яких приймаються та скасовуються акти представницькими органами.

Фінансово-бюджетна функція — спрямована на прийняття і здійснення місцевих бюджетів, місцевих податків і зборів тощо.

Контрольна функція передбачає контроль з боку відповідних рад за діяльністю органів, посадових осіб, установ і організацій, розташованих на території ради, захист інтересів, прав і свобод населення.

Матеріально-технічна функція здійснюється у сфері управління об'єктами комунальної власності, інфраструктури сіл, селищ, міст.

Важливе значення має і оборонна функція.

Залежно від спрямованості муніципальної діяльності представницьких органів окрім внутрішніх об'єктних функцій розрізняють ще зовнішні об'єктні функції — зовнішньоекономічну, зовнішньосоціальну, зовнішньокультурну, зовнішньоекологічну.

Об'єктні функції опосередковують собою сфери діяльності представницьких органів місцевого самоврядування, зокрема, зовнішні функції розкривають роль цих органів у здійсненні регіональної та загальнодержавної політики.

За суб'єктами, тобто органами, які здійснюють муніципальну діяльність, розрізняються функції сільських, селищних, місцевих рад, районних і обласних рад.

Найбільш поширеним видом класифікації функцій представницьких органів місцевого самоврядування є способи і засоби їх діяльності, які необхідні для реалізації через повноваження відповідних рад перерахованих функцій.

Реалізуються функції представницькими органами місцевого самоврядування не лише організаційно-правовими, а й матеріальними та фінансовими засобами.

Усі функції місцевих рад в сукупності створюють складну динамічну систему, яка виражає найбільш характерні риси рад.

Предметним відображенням функцій є повноваження органів місцевого самоврядування. Термін "повноваження" звичайно визначається як офіційно надане кому-небудь право певної діяльності, ведення справ. Юридична наука використовує цей термін для характеристики прав і обов'язків певних органів, посадових осіб. Він рівною мірою охоплює і права, і обов'язки.

Повноваження місцевого самоврядування — це закріплювані нормами муніципального права за населенням (територіальними громадами), виборними та іншими органами місцевого самоврядування, посадовими особами права і обов'язки, необхідні для здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування на своїй території.

Законодавство наділяє місцеві ради функціями керівництва, забезпечення, організації, контролю тощо. Закріплюючи функції як реальні правові важелі, закон про місцеве самоврядування створює в такий спосіб необхідні юридичні передумови для їх здійснення. Поряд з правовими нормами з цією метою використовуються ще й інші засоби. Одним з таких засобів є повноваження місцевих рад, тобто їх права і обов'язки в конкретних сферах місцевого, господарського, соціального і культурного будівництва. Тобто повноваження об'єктивно співвідносяться з основними функціями місцевих рад.

Як вторинні, похідні від функцій, повноваження, безумовно, не вичерпують всіх можливих шляхів їх реалізації, тому для здійснення передбачених функцій існують також неправові засоби. Зокрема, в механізмі реалізації функцій місцевими радами використовуються певні форми й методи організації їх роботи: планування, контроль тощо.

У Законі про місцеве самоврядування поряд з терміном "повноваження" використовується ще термін "компетенція" (зокрема, у статтях 15 і 26). На жаль, у Законі не визначені відмінні риси цих двох категорій.

Між тим, компетенція органу місцевого самоврядування є складною правовою категорією, до структури якої входять не тільки права та обов'язки, а й предмети відання — перші елементи компетенції.

Під предметом відання місцевого самоврядування розуміють сфери місцевого життя, в межах яких діє передбачений законом, а звідси, й юридично компетентний в них, орган.

Кожний орган місцевого самоврядування повинен мати своє власне поле діяльності. Тому правове регулювання компетенції цього органу полягає насамперед у визначенні кола його діяльності, тієї сфери місцевого життя, в якій діє даний орган місцевого самоврядування.

Отже, предмет відання як структурний елемент загального поняття "компетенція" є способом юридичного визначення тих сфер місцевого життя, які визначаються як предмет власних дій органу місцевого самоврядування.

Другий елемент компетенції — права і обов'язки — є основним, головним її змістом. Свої завдання і функції органи місцевого самоврядування реалізують шляхом здійснення належних їм прав і обов'язків.

Права і обов'язки органів місцевого самоврядування щільно взаємопов'язані з предметами їх відання: якщо на підставі визначення предметів відання органу дається відповідь на запитання, саме в яких сферах місцевого життя він у принципі є компетентним, то права і обов'язки характеризують межі можливостей органу в тій чи іншій сфері місцевих відносин.

В юридичній науці і в законодавстві права і обов'язки, як зазначалося, об'єднуються зазвичай таким поняттям, як повноваження.

Як правило, право органу водночас є і його обов'язком перед населенням, державою тощо. Зокрема, представницький орган місцевого самоврядування затверджує місцевий бюджет і звіт про його виконання. Це — як виключне право ради, так і її обов'язок, оскільки кожне місцеве самоврядування повинно мати свій бюджет. Тому орган не повинен ані ухилятися від реалізації своїх прав і обов'язків, ані виходити за їх межі.

Повноваження, які здійснюють органи місцевого самоврядування, в законодавстві поділяються на повноваження загального характеру і повноваження конкретного характеру, про що йтиметься далі.

Уже зазначалося, що особливу роль в організації місцевого самоврядування виконує його самостійність. З правової точки зору, ця категорія виявляється в тому, що відповідно до основних функцій представницьких органів органи місцевого самоврядування повинні мати власні повноваження.

Ці повноваження, згідно з п. 4 ст. 4 Європейської хартії про місцеве самоврядування, мають бути, як правило, повними й винятковими. Вони можуть бути заперечені або обмежені іншим органом влади, центральним регіональним, тільки у встановлених законом межах.

Проте територіальна громада, в силу зазначених причин, безпосередньо не в змозі виконувати всі без винятку функції і повноваження місцевого самоврядування. Тому, зважаючи на роль і місце, яке посідають у системі органів місцевого самоврядування ради, головним реалізатором функцій і повноважень територіальної громади є представницькі органи, які найбільшою мірою уособлюють їх інтереси.

Орієнтовний перелік повноважень територіальної громади та утворюваних ними органів передбачає в цілому п. 1 ст. 143 Конституції України.

У ч. 2 цієї статті надається перелік повноважень, які належать лише представницьким органам регіонального рівня — обласним і районним радам.

У ч. З ст. 143 Основного Закону визначаються у загальному вигляді повноваження органів виконавчої влади, які делегуються органам місцевого самоврядування. У цьому разі, певною мірою порушується принцип самостійності місцевого самоврядування, оскільки, відповідно до ч. 4 згаданої статті, органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

Подальший розподіл загальновизначених у Конституції повноважень територіальної громади та її органів, у тому числі і представницьких, здійснюється Законом про місцеве самоврядування в Україні, якій, на підставі Основного Закону, розділяє ці права і обов'язки між суб'єктами їх здійснення. Базового рівня: радами (ст. 25 Закону), їх виконавчими органами (статті 27 — 41), сільським, селищним, міським головою (ст. 42). Регіонального рівня: повноваження районних і обласних рад (ст. 43 Закону).

Окрему групу становлять делеговані повноваження районних і обласних рад відповідним місцевим державним адміністраціям (ст. 44).

Щодо повноваження представницьких органів місцевого самоврядування, то, відповідно до статей 25 і 26 Закону, існує два види повноважень представницьких органів місцевого самоврядування: загальні та виключні права й обов'язки.

На підставі ст. 25 Закону, сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати й вирішувати питання, віднесені Конституцією України та іншими законами до їх відання.

Поряд із загальними, у ст. 26 Закону закріплюються ще виключні повноваження цих органів, питання, що вирішуються цими радами лише на їх пленарних засіданнях.

Щодо районних і обласних рад, то Закон закріплює за ними перелік питань, які вирішуються цими радами виключно на сесіях.

Виключні повноваження рад місцевого самоврядування досить сталі — їх не можна змінити довільно.

Загальні повноваження більш рухомі, але обмежені повноваженнями, які вирішуються лише на пленарних засіданнях рад.

Так, голови згаданих органів крім здійснення наданих їм Законом повноважень можуть здійснювати інші повноваження місцевого самоврядування, визначеного Законом про місцеве самоврядування та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені останньою до відома її виконавчих органів.

Стаття 26 Закону про місцеве самоврядування в Україні закріплює питання, які вирішуються радами базового рівня виключно на пленарних засіданнях, що є основною організаційно-правовою формою діяльності рад.

Розгляд їх саме на пленарних засіданнях передбачає, що:

1) залежно від важливості ці питання виділені законодавцем як такі, що можуть вирішуватися лише провідним, головним представницьким органом у системі органів місцевого самоврядування;

2) ці питання розглядаються колегіально обраними представниками територіальної громади — депутатами;

3) розгляд саме цих питань здійснюється радою на підставі принципу розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування у порядку і в межах, визначених Законом про місцеві самоврядування та іншими законами;

4) ніякі інші органи й посадові особи місцевого самоврядування не мають права приймати рішення з питань, віднесених до виключних повноважень рад базового рівня;

5) у свою чергу, ці ради не мають права передавати вирішення цих питань іншим органам і посадовим особам самоврядування.

За своїм змістом виключні повноваження згаданих рад виходячи з предметів відання можна поділити на вісім груп.

1. Повноваження, пов'язані з реалізацією населенням форм во-
левиявлення та визначення статусу органів самоорганізації населення і добровільних об'єднань органів самоврядування:

прийняття рішення про проведення місцевого референдуму;

прийняття відповідно до законодавства рішень щодо організації проведення референдумів і виборів органів державної влади, місцевого самоврядування та сільського, селищного, міського голови;

прийняття рішень про наділення органів самоорганізації населення окремими власними повноваженнями органів місцевого самоврядування, а також про передачу коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення;

прийняття рішень про об'єднання в асоціації або вступ до асоціацій, інших форм добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування та про вихід з них.

2. Повноваження, які випливають з контрольної функції ради:

заслуховування звіту сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради;

прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові;

заслуховування звітів у постійних комісій, керівників виконавчих органів ради і посадових осіб, яких вона призначає або затверджує;

заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді — виконання ними доручень ради;

розгляд запитів депутатів, прийняття рішень по запитах;

прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень депутата ради в порядку, встановленому законом;

скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятими у межах її повноважень;

прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом.

3. Повноваження, пов'язані з організацією роботи ради та утворюваних нею органів:

визначення відповідно до закону кількісного складу ради; затвердження регламенту ради;

створення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій;

створення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу;

внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск;

обрання за пропозицією сільського, селищного, міського голови на посаду та звільнення з посади секретаря ради;

затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання; створення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради;

затвердження плану роботи ради й заслуховування звіту про його виконання;

заснування засобів масової інформації відповідної ради, призначення і звільнення їх керівників;

вирішення відповідно до закону питання про мову (мови), якою користуються у своїй роботі рада, її виконавчий орган і яка використовується в офіційних оголошеннях;

прийняття рішення про дострокове припинення повноважень органів самоорганізації населення у випадках, передбачених законом;

затвердження договорів, укладених сільським, селищним, міським головою від імені ради, з питань, віднесених до її виключної компетенції.

4. Повноваження в галузі програмування і планування та в бюджетно-фінансовій сфері:

затвердження програм соціально-економічного й культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування;

затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього;

затвердження звіту про виконання відповідного бюджету;

встановлення місцевих податків, зборів і розмірів їх ставок у межах, визначених законом;

утворення позабюджетних цільових (у тому числі валютних) коштів, затвердження положень про ці кошти;

затвердження звітів про використання зазначених коштів;

прийняття рішень щодо випуску місцевих позик;

прийняття рішень щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів і джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету;

прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах;

встановлення для підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, що підлягає зарахуванню до місцевого бюджету.

5. Повноваження в галузі управління комунальною власністю:

прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону

комунального майна;

затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації;

визначення доцільності, порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності;

вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об'єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ і організацій комунальної власності відповідної територіальної громади;

прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення;

створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб'єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ і організацій, визначення повноважень цих органів (служб);

вирішення відповідно до законодавства питань про створення підприємствами комунальної власності спільних підприємств, у тому числі з іноземними інвестиціями.

6. Повноваження в галузі охорони природи, використання землі, інших природних ресурсів:

вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин;

затвердження відповідно до закону ставок земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, що перебувають у власності відповідних територіальних громад;

вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, а також про скасування такого дозволу;

прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні;

внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що становлять екологічну, історичну, культурну чи наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом;

надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об'єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких, згідно з діючими нормативами, включає відповідну територію.

7. Повноваження у сфері благоустрою та забудови населених пунктів:

затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації;

встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти й порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення якої передбачено адміністративну відповідальність;

прийняття у межах, визначених законом, рішень з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, за порушення яких передбачено