48884

История делопроизводства в дореволюционной России. Учебное пособие

Книга

Архивоведение и делопроизводство

Определение документа интегрирующее все его аспекты дал советский документовед К. Вид это понятие употребляемое для обозначения группы документов одного наименования например: указ один вид грамота другой акт третий. При этом автором служебных документов являются учреждения. Формуляры различных документов складывались на протяжении веков.

Русский

2013-12-17

403 KB

23 чел.

Российский государственный гуманитарный университет

М. П. Илюшенко

История делопроизводства в дореволюционной России

Учебное пособие

Москва 1993

ВВЕДЕНИЕ

Одной из составных частей управления является его документационное обеспечение. Документы фиксируют факты, события, управленческие действия с тем, чтобы их сохранить и с их помощью доказывать или свидетельствовать, передавать информацию. Созданные в процессе управления документы нуждаются в организации и обработке для того, чтобы стать информационной базой принятия решения, упорядоченным информационно-справочным массивом.

До последнего времени существовали различные толкования термина "документ-". Это различие исходит из самой природы документа как многофункционального объекта. Понимание документа как поучения, примера, образца, свидетельства, доказательства (в переводе с латинского) означает, что он выполняет главным образом функцию передачи знания, свидетельства, доказательства. Определение документа, интегрирующее все его аспекты, дал советский документовед К.Г. Митяев.

Основным критерием толкования термина "документ" является наличие информации, способность к ее сохранению. ГОСТ "Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения" трактует документ как "материальный объект с информацией, закрепленной созданным человеком способом для ее передачи во времени и пространстве"1. Документ, созданный организацией или должностным лицом и оформленный в установленном порядке, называется официальным (управленческим) 2. Каждый документ состоит из ряда элементов (реквизитов): текста, названия вида или разновидности, автора, адресата, даты, подписи, отметок и т.д. Основным реквизитом документа является его текст — "речевая информация, зафиксированная любым типом письма или любой системой звукозаписи".

Вид — это понятие, употребляемое для обозначения группы документов одного наименования, например: указ — один вид, грамота — другой, акт — третий. Разновидность документа детализирует понятие "вид", уточняет характер деятельности, документированный данным видом (например, грамота жалованная, тарханная, купчая).

Каждый документ имеет своего автора. При этом автором служебных документов являются учреждения. Так, автором памяти или грамоты за 'прописью" дьяка является центральное учреждение — приказ, автором отношения, подписанного директором департамента, — министерство.

На документах, отправляемых в другие учреждения, обозначается адресат. Составным элементом формуляра документа является его дата-дата составления. Подпись и печать, гриф утверждения определяют понятие такого реквизита как состав удостоверения.

Особую роль в характеристике документа играют пометы (резолюция) и различного рода отметки (о получении документа, о времени отправления, о срочности и контроле исполнения).

Совокупность реквизитов, определенное их расположение составляют формуляр документа. Формуляры различных документов складывались на протяжении веков.

Процесс создания документов определяется термином "документирование". Деятельность, охватывающая документирование и организацию работы с документами, называют делопроизводством. Этот термин стал употребляться еще в XVI в. и означал письменное оформление решения какого-либо вопроса, "производство дела". По существу и в те времена делопроизводство включало: создание документов, организацию их движения при исполнении, само исполнение, регистрацию документов, контроль за их исполнением, порядок хранения.

Делопроизводство в учреждениях России представляло собой довольно упорядоченную систему составления документов и их обработки. Ему уделялось должное внимание: во все периоды деятельности государственного аппарата на правительственном уровне принимались решения по вопросам документирования и обработки документов. Многие зафиксированные правила и практика работы с документами позволяют выявить этапы формирования традиционной формы русского документа, способы его унификации, становление и развитие особого слоя служилых людей — чиновничества — и службы делопроизводства.

Основным источником изучения истории делопроизводства являются документы, образовавшиеся в результате деятельности учреждений различных исторических периодов, другим — законодательные акты. Среди них можно выделить, прежде всего, Русскую Правду, Судебники 1547, 1550, 1589 гг., Генеральный регламент 1720 г., "Общее учреждение министерств" 1811 г., Положение о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве 1911г. и др.

В периодических изданиях — сенатских ведомостях, журналах министерств и главных управлений содержатся правила составления "делопроизводственных бумаг" (с приложением их образцов) и их обработки. Важные сведения содержит такая группа источников, как различные инструкции и руководства по делопроизводству, "письмовники"3.

Делопроизводство дореволюционных учреждений описано современниками, например опричником Г.Штаденом, подьячим Г.К. Котошихиным, министром внутренних дел Л. А.Валуевым4   и др.

Из дореволюционных работ по истории делопроизводства особое место занимает труд Н.В. Варадинова, в котором одним из основных вопросов делопроизводства выделяются "правила составления деловых бумаг, актов и самих дел" 5.

Классификации документов, а именно описанию опыта применения десятичной классификации для документов аппарата управления, посвящена книга И. И Рихтера6.

В конце XIX — начале XX в. выходят работы об отдельных системах документации — коммерческой и дипломатической 7. В послереволюционное время самой значительной работой по делопроизводству стало учебное пособие К.Г. Митяева, в котором рассматриваются вопросы работы с документами в аппарате управления с древнейших времен до 1950 г8. В 1974 г. кафедрой документоведения Московского государственного историко-архивного института было подготовлено учебное пособие по истории делопроизводства.9

Ценные сведения о документах делопроизводства правительственных учреждений имеются в трудах И.Ф. Колесникова, Л.В. Черепнина, Н.М. Тихомирова, Б.Г. Литвака, СО. Шмидта10.

В данном учебном пособии рассматриваются основные этапы делопроизводственных процессов государственных институтов с IX до начала XX в. Оно предназначено для студентов факультета управления и Историко-архивного института РГГУ, а также для архивных работников и специалистов-историков.

1. ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В IX-XVII вв.

1.1. ВОЗНИКНОВЕНИЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В КИЕВСКОЙ РУСИ

На основании уцелевших фрагментов "Повести временных лет", вещественных источников VVII вв., источников XII в. установлено образование в Среднем Поднестровье в XI в. н. э. союза славянских племен, превратившегося в VIIIIX вв. в суперсоюз: ряд племенных славянских союзов подчинились власти Руси, власти киевского князя.

Византийские источники свидетельствуют о том, что этот союз имел статус государственности. Появляются признаки раннефеодальной монархии: верховная власть киевского князя, фактического собственника всех земель, с которых он собирал дань — полюдье; сложная система пасс литота — светлые князья союзов племен и "всякое княжье" мелких племен; натуральное хозяйство, сбыт результатов полюдья за пределы Руси 11.

Зарождение древнерусского государства сопровождалось появлением соответствующих функций управления, в частности дипломатической службы. Ее истоки восходят к временам антов — предков восточных славян VIVII вв., которые вели переговоры по территориальным вопросам о выкупе пленных, о заключении договоров. Однако и в VIII в. во внешнеполитических контактах руссы не вышли за рамки соглашений с местными византийскими властями.

Договорные отношения с государствами оформлялись соглашениями — сначала устными, сопровождавшимися определенной процедурой и ритуалами. Первым известным устным соглашением был договор "мира и любви", заключенный руссами с Византийской империей после атаки в 860 г. русскими войсками Константинополя. Договор явился своеобразным дипломатическим признанием Древней Руси мировой державой 12.

"Повесть временных лет рассказывает о заключении Олегом договора с Византией в 907 г., приводит тексты русско-византийских соглашений 911, 944, 971 гг., воссоздает картину переговоров. Устные клятвенные договоры ("просто словесем") заменены "писанием и клятвою твердою.

Текст договоров дает возможность проследить, как изменялась государственная власть Руси, рос ее международный статус. Так, по договору 911г. Русь не претендует на полное дипломатическое равенство г мировой империей: договор заключен и подписан в Константинополе, ()лег не ратифицировал документ, не было равенства в титулатуре (великий киевский князь назван "светлым" князем).

При заключении договора 944 г. впервые императорский посол появляется в Киеве, а затем русский посол с представительным посольством отправляется в Константинополь. Игорь назван в договоре "великий князь русский", русское посольство ведет переговоры с самим императором.

На исходе IX в, Русь заключает договоры "мира и любви" с варягами, уграми, Болгарией.

По текстам договоров можно видеть, как выделилась категория лиц, связывавших свою деятельность с дипломатическими обязанностями: глава посольства, послы, младший чин посольства — секретарь. Дипломатические ритуалы облекались в письменную форму. Так, при заключении договора 944 г. был введен новый порядок удостоверения личности послов: они должны были предъявить византийским чиновникам грамоты, адресованные на имя императора. Ранее такими удостоверениями служили печати.

Обмен оригиналами и копиями договоров, порядок подписания грамот (византийским императором и русскими послами), процедура их клятвенного утверждения, сами тексты договоров со стройной системой конкретных статей с юридическими и торговыми вопросами свидетельствуют о том, что Русь имела большой опыт по выработке письменных межгосударственных соглашений. Все это дает основание предположить наличие организованной делопроизводственной службы.

Очевидно, существовал штат писцов. В договоре 911г. назван писец: "Ивановым написанием...". Упоминание писца встречается в частных и церковных актах.

Вырабатывается ритуал удостоверения документа. Мир был записан на "двою харатью", т.е. на две грамоты. Грамота 911 г. от греческой стороны скреплена собственноручной подписью императора ("своею рукой") и христианским обрядом ("честным крестом"). О подписи императора есть указание и в грамоте 944 г. Грамоты 911 и 944 гг. не подписаны русской стороной. Русские экземпляры удостоверены клятвою послов: "Мы же кляхомся ко царю вашему... по закону и по покону языка нашего" . Грамота Святослава 971 г. скреплена печатями послов. Практика удостоверения экземпляра, идущего от имени другой стороны, именно печатями послов известна в Византии с давнего времени.

Внутренняя жизнь государства" также требовала определенных фиксированных установлений. Сбор дани (полюдье) был не простым беспорядочным разъездом, а хорошо налаженным государственным делом. Местные князья, сами жившие за счет своих племен, содействовали сбору полюдья великим князем. При княгине Ольге устанавливается более определенная фиксация повинностей и их норм в "уставах", "уроках", "оброках" и "данях", под которыми понимались судебные пошлины и поборы.

О распространении документирования определенных действий имеются сведения в договоре 911 г., статья 13 которого говорит о том, что право наследования осуществляется не только по обычаю, но и по завещанию, т.е. завещательному распоряжению. Статья 15 договора 911 г. и статья 6 договора 944 г. отличают письменный закон (покон, устав) от устного обычая.

Появление в конце X в. летописи как исторического сочинения, описаний путешествий, евангельских текстов, полемических трактатов и юридических кодексов также свидетельствует о высокой степени документирования.

На протяжении XI в. создается первый вариант русского феодального права — Русская Правда — постановления уголовного и процессуального права. Она складывалась на основе древних славянских обычаев. Древнейшая Правда — Правда Ярослава (30-е гг. XI в.) — первый письменный сборник русских законов, определивший единую систему наказаний за преступления, возможным прототипом своим имел "уставы" и относился к XIXII вв. Они представляют собой частные письма новгородцев и свидетельствуют о том, что "письменность в этот период использовалась и как средство записи, и как средство обмена корреспонденцией (переписка)"1.

1.2. ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО В ПЕРИОД ФЕОДАЛЬНОЙ РАЗДРОБЛЕННОСТИ

Период, когда Киевская Русь распалась на полтора десятка самостоятельных княжеств, — период феодальной раздробленности (XII—конец XV в.). Феодальные княжества были вполне сложившимися государствами. Их князья имели титул "великий", обладали всеми правами суверенных государей: они "думали с боярами о строе земельном и о ратех", т.е. распоряжались внутренними делами, имели право "войны и мира", издавали свои уставные грамоты. При дворе каждого князя велась летопись.

Местные особенности политического строя проявились в том, что в одних землях укреплялась княжеская власть, подчинившая себе местную знать, в других (Новгородская и Псковская земли) она утратила роль главы государства, уступив место высшему республиканскому органу управления — городскому вечевому собранию.

. Аппарат управления в княжествах состоял из дворцовой и вотчинной администрации. Во главе первой стоял дворецкий, отдельными отраслями княжеского хозяйства ("путями") управляли "путные бояре" — стольники, сокольничие, конюшие, ловчие. Государственная территория, не входившая в состав дворцового управления, составляла "черные" волости и города, куда посылались наместники и волостели, назначаемые из бояр и "вольных слуг". Они получали города и волости в "кормление", т.е. с правом собирать в свою пользу "кормы" — поборы с населения, судебные и торговые пошлины.

Совещательным органом при князе оставался совет — Боярская дума. В ее состав входили бояре — знатные богатые землевладельцы, представители местной высшей церковной иерархии и должностные лица из системы дворцового управления.

В XIIXIII вв. большую роль в управлении играли общерусские и земельные съезды князей и их вассалов, на которых рассматривались вопросы межкняжеских отношений, проведения совместных мероприятий.

К XIV !!. практику проведения съездов заменили междукняжеские договоры — двусторонние соглашения (докончания) великого князя со своим вассалом.

Важнейшие правовые нормы, возникшие в Киеве, — Русская Правда и княжеские церковные уставы великих князей Владимира и Ярослава—

признавались действующими и в других землях. В них вносились изменения лишь для лучшего приспособления к новым обшественно-политическим отношениям. Так, были дополнены и переделаны церковные уставы Владимира I и Ярослава Мудрого, в содержании которых законодательный момент стал преобладать над договорным. В XII в. возникают местные церковные уставы смоленского князя Ростислава и новгородского князя Святослава. Основание спископии сопровождалось изданием уставной грамоты, определявшей взаимоотношения между светской и духовной властью, а также размер феодальных поборов.

Документирование различных сторон общественной жизни нового периода проявилось в создании большого количества документов по вопросам внутреннего управления и внешней политики.

К XIV в. верховная власть осуществляла управление путем указных грамот, в которых давались распоряжения князя своим правителям на местах. Актами местного самоуправления были: кормленые грамоты (о передаче княжеским слугам той или иной территории "в кормление"), доходные списки, определявшие круг и характер сборов, уставные грамоты, определявшие порядок местного управления в "черных" волостях (регламентация повинностей и полномочий наместников).

Политические взаимоотношения между отдельными "великими" князьями оформлялись договорами, в которых устанавливались границы княжеств, порядок решения государственных споров, условия выдачи (чтлых крестьян и холопов. Главное в договоре — условия неприкосновенности владений: "Тобе знати своя отчина, а мене знати своя отчина"2.

Иным было содержание договоров, которые заключали Новгородское и Псковское вече со своими князьями. В них очерчивались границы княжеской власти: князь по своей инициативе не мог издавать законы, объявлять войну, заключать мир, не мог без посадника (высшего судебно-админнстративного лица) вершить суд и т.д.

С конца ХШ в. вся полнота власти в Новгороде и Пскове перешла в руки республиканских органов. Законодательную функцию выполняло вечевое собрание. Оно принимало или отклоняло те или иные правовые нормы, о которых докладывал посадник, наделенный правом законодательной инициативы. В Псковской Судной грамоте было записано: "А которая строка в сей грамоте нелюба будет господину Пскову, ино та строка волно выписать вонь из грамот" .

Коростынский договор 1471- г. Новгорода с великим князем Иваном Васильевичем о мире лишал вече права составлять грамоты ("А вечным грамотам но быть" ), ликвидировал скрепление грамот чьей-либо печатью, кроме великокняжеской.

Развитие феодальных отношений фиксируется в большом количестве частноправовых актов. Так, передача земли (поместья) военным слугам, которых в XVI в. назовут дворянством или "детьми боярскими", в условное (за несение службы) владение, а части из них (боярам) — за особые заслуги в наследственное владение оформлялась жалованными грамотами, которые выдавались великими и удельными князьями, а землевладельцам духовного звания — церковными властями.

Феодальное землевладение и хозяйство регулировались многочисленными разновидностями грамот, оформлявшими акты дарения, раздела и передачи земли и зависимых людей, залога частной собственности, купли-продажи, обмена и т.д. (данные, раздельные, духовные, купчие, мсновные грамоты).

Определенную группу актов составляли грамоты, укреплявшие право феодала на работника производства. Взаимоотношения наемных работников с хозяином, условия их работы фиксировались в специальных записях.

Документами феодального суда были судные списки (протоколы), правые грамоты (судные списки с приговорами суда), бессудные грамоты, выданные без судебного разбирательства, мировые.

От XIIXV вв. дошло наибольшее количество берестяных грамот — писем граждан по самым различным поводам: просьба дать взаймы деньги, приглашение на похороны, просьба прислать чистое белье. Они представляли собой и долговые расписки, завещания, любовные письма.

Создаются навыки, вырабатываются определенные правила составления различных видов документов. Наибольшее значение в их оформлении придавалось удостоверению документа. Так, из дошедших до нас

жалованных грамот большинство удостоверены печатями (металлическими или восковыми), которые привешивались к документу. В ряде случаев в XIV в. печати прикладывались. На духовных грамотах до XIVв. ставилась печать князя, с 20 — 30-х гг. XIV в. — печать князя и митрополита

Договоры Великого Новгорода с князьями составлялись в двух экземплярах от каждой из договаривающихся сторон, удостоверялись печатями архиепископа или посадника и тысяцкого — на одном экземпляре и князя-

на другом. Ритуалом, необходимым для вступления договора в силу, было крестоцелование.

Договоры внешнеполитические (Новгорода, Смоленска) датированы, удостоверены печатями. Формула крестоцелования в них совмещает функции удостоверения и санкции, носящей характер клятвы.

Появляются и подписи. Так, на одной жалованной грамоте Дмитрия Донского имеется подпись его сподвижника Тимофея Васильевича (Вельяминова). В других актах феодального землевладения и хозяйства указывались имена послухов (свидетелей).

Документы, дошедшие до нас в подлиннике, написаны в большинстве своем на пергаменте. Но и в этот период продолжается традиция оставлять записи на стенах храмов. Так, на стене Софийского собора сделана купчая запись начала XII в. на землю Бояна, которую купила вдова князя Всеволода. Сделка оформлена при 12 послухах.

Развитием документирования была вызвана потребность в ускорении письма. Устав уступает место полууставу, а затем скорописи. Расширяется применение бумага.

Опыт ведения делопроизводства находит отражение во многих правовых актах. Прежде всего в них подчеркивалось значение письменного свидетельства. Так, в договоре Смоленска с Ригой и Готским берегом 1229 г. говорилось: "Что ся в которое время начнеть деяти, то утвержають грамотою; а быта ся не забыли, познайте, на память держите нынешний..." , т.е. всякое соглашение необходимо подтвердить письменным договором,чтобы оно не было забыто. Имеются указания о том, что те или иные нормы документирования были разработаны задолго до составления данного документа: "„.Како пошло сперва", "како держал отецьтвои" .

Усиливается значение письменного свидетельства и как одного из главных судебных доказательств/Гак, в Новгородской и Псковской Судных грамотах только в сложных случаях, касающихся вопросов землевладения, давалась отсрочка для предоставления документов, но и она обязательно фиксировалась в специальной срочной грамоте. Претензии, основанные на частных актах (досках), обычно расписках о долговых обязательствах, не заверенных по форме, не принимались. Предпочтение при предъявлении иска отдавалось не домашней расписке, а завещанию, составленному в письменной форме и положенному в Псковский архив: "...Рукописание у него написано и в ларь положено" .

С возрастанием роли документа в суде, дипломатии, хозяйстве при дворах князей, вечевых собраниях начал складываться штат дьяков, подьячих, которые занимались делопроизводством. Таким образом формируется канцелярия. Так, Новгородское вече имело вечевую избу, где делопроизводство велось вечевым дьяком. Имелась особая вечевая печать, которая считалась печатью Великого Новгорода, т.е. государственной. В статье 8 Новгородской Судной грамоты определялся размер пошлин, взимавшихся за привешивание печатей.

При псковском Троицком соборе находился ларь (государственный архив и вечевая канцелярия), которым ведал ларник. Он был и хранителем псковской печати. "А не запечатает князь, — говорилось в Псковской Судной грамоте, — ино у святей Троицы запечатать, в том измены нет". В той же грамоте предписывалось хранить такие документы, как запись, которая фиксировала долговые обязательства, или ее копия, в Троицком ларе . В делах о торговых ссудах ссылка на платежную расписку принималась лишь в том случае, если ее копия хранилась в Псковской государственной канцелярии .

Упоминание о писцах имеется во многих документах. Например, в "рукописании" (завещании) галицко-волынского князя Владимира Васильевича (около 1287 г.) записано: "Володимир же повеле писцю своему Федорцю писать грамоты" . Известны имена отдельных московских писцов XIV в.

В Псковской Судной грамоте говорится о существовании княжеских писцов, писцов городской канцелярии: княжеский дьяк писал судные по-

вестки, грамоты (приставные и бессудные) и частные акты, скреплял их княжеской печатью.

Дьяки документально оформляли рассмотрение вопроса в суде, весь ход судопроизводства:;,"...Судье велети своему дьяку тое дело записать" .

Новгородской Судной грамотой был установлен порядок рассмотрения дел в суде высшей инстанции. Судьи — докладчики решали дело на основании данных, представленных судьями — рассказчиками. Приговор фиксировали в судных грамотах (списках), к которым докладчики прикладывали свои печати. Судьи высшей инстанции заседали три раза в неделю: "В понедельник, в середу и в пяток   .

Итак, с появлением государственных образований увеличивается сфера применения письменной фиксации межгосударственных общений и управленческих действий. Количество видов и разновидностей документов возрастает с развитием производства, классовых отношений, укрепления государства. С XII в. можно говорить о появлении специального аппарата, занимавшегося составлением, подготовкой и рассмотрением документов: это писцы ^яжеской, вотчинной и городской канцелярий. Устанавливаются правила оформления документов, изложения содержания в зависимости от назначен! и вида, вырабатываются правила их обработки. Был определен порядок уплаты писчих пошлин за составлеш1е документа ("писцу 10 кун, за пергамент две ногаты", за привешивание печати. Новгородской Судной 1рамотой (статьи 9 и 28) определялось время исполнения документа: два месяца для рассмотрения земельных споров ("земное орудье") и один месяц для рассмотрения других дел.

Создаются княжеские и государственные (архив Троицкого собора в Пскове) архивы. Последним придавалось большое значение в приобретении документом юридической силы. Например, при заключении гражданско-правовых договоров их необходимо было юридически оформить документом, копия которого подлежала хранению в архиве Троицкого собора.

ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО ПЕРИОДА ОБРАЗОВАНИЯ И УКРЕПЛЕНИЯ РУССКОГО ЦЕНТРАЛИЗОВАННОГО ГОСУДАРСТВА (XV - XVII вв.)

2.1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

XIVXV вв. — период складывания Русского централизованною государства. В результате экономического развития — появления общественною разделения труда, расширения производства и товарного обра-шения, усилении экономических связей между русскими княжествами, ослабления власти Орлы — в конце XV в. образовалось централизованное государство. В процессе его создания преобразовывался государственный аппарат. Новые государственные учреждения возникали постепенно по мере усилении той или иной функции управления в канцелярии великого князя. Так, из княжеской думы (эпизодически созываемых князем бояр и вольных служилых людей) выросла Боярская дума (высший законодательный постоянно действующий орган), в которую входили думные чины: введенные бояре (придворный чин, присваиваемый великим князем), окольничий и думные дворяне. Всякое решение великого князя должно было быть одобрено боярами, что нашло отражение в формуле: "царь указал и бояре приговорили".

С середины XVI в. стали созываться земские соборы (собрания представителей многих сословий: боярства, дворянства, духовенства, купечества, посадского населения, государственного крестьянства), решения которых определяли основные направления внутренней и внешней политики.

Исполнительную власть осуществляли центральные органы управления  приказы. Они возникали постепенно: решение определенной группы вопросов великий князь поручал (приказывал) какому-либо боярину, у которого, когда выполнение поручения усложнялось и затягивалось, складывался штат дьяков и подьячих, между ними распределялись отдельные функции, образовывалась структура, появлялось делопроизводство и создавалось учреждение. Процесс создания приказов продолжался до XVIII в.

Приказы были общегосударственной компетенции, дворцовые, ведавшие великокняжеским (царским) хозяйством, и патриаршие, управлявшие церковно-монастырскими делами. Государственные в свою очередь делились па функциональные и территориальные. Военные функции выполнял Разрядный приказ. Поместный —- ведал земельными делами, Оружейная палата — изготовлением и хранением оружия. Полицейский надзор в Москве осуществлял Земский двор, Посольский приказ ведал отношениями с иностранными государствами и т.д. На отдельных территориях всеми вопросами управления ведали специальные приказы: Московский, Владимирский, Дмитровский, Рязанский, Казанский, Сибирский

До середины XVI в. гражданское, военное управление и суд на местах находились в ведении наместников и волостелей, существовавших за счет сборов ("корма") с населения. В 1555 г. система "кормления" была отменена и заменена губным, земским и восводско-приказным управлением. Введение должности воеводы, который назначался Разрядным приказом, утверждался царем и Боярской думой и подчинялся непосредственно приказу, означало дальнейшую централизацию управления .

Создание большинства государственных учреждений не было оформлено законодательными актами. Однако их деятельность санкционировалась определенными нормами, закреплявшимися документами. Так, в период образования Русского государства издаются документы, проводяшме централизацию власти и управления. Указные грамоты XIVXVвв. характеризуют великокняжеское правительство как главную судебную инстанцию, Уставными грамотами вводятся строгая регламентация, а затем и сокращение привилегий кормленщиков. В первой половине XVI в. в Москве учреждается специальный институт "кормленных дьякон", т.е. чиновников, контролировавших деятельность кормленщиков. В кодексе русского права — Судебнике 1497 г, — сформулированы принципы управления, характерные для развивающегося централизованного государства. Установлены различим между судебной деятельностью великого князя и бояр, определены порядок деятельности боярскою суда, обязанности наместников в области местного управления и судопроизводства. Согласно Судебнику 1550 г. процесс управления должен основываться на законодательных установлениях. Должностные лица в управлении государством руководствовались единым законом, включавшим в себя нормы уголовного, гражданского и административного права: " Вперед всякие дела судити по сему судебнику" (ст. 97) .

В первой половине XVII в. создание приказов оформляется законодательным актом, который определил его функции, штат и бюджет. Во второй половине XVII в. устанавливается "указное число" подьячих для каждого приказа . Однако ни в организации, ни в компетенции приказов не было единообразия.

Формируется группа людей, единственным занятием которых становится государственная служба. Судебники закрепили и уточнили должное» ной состав у правленческого аппарата. Первыми названы думные чины: боярин — высший сановник, близкий к князю; окольничий — второй после боярина высший чин, думные дворяне. За ними следовали дети боярские — низший разряд свободных служилых людей, целовальники — посадские люди или черносотные крестьяне, избиравшиеся (целовавшие крест) на различные должности в органах местного управления. Некоторые из бояр - "думцев" уже в XIV в. являлись одновременно управителями ("судьями") приказов и главными администраторами на местах . Думные чины давились лицам, родственным с царской фамилией.

Судебник 1550 г. возлагает на высших должностных лиц центральной администрации (боярина, казначея, дворецкого) обязанность рассматривать все дела "жалобщиков своего приказу", докладывая о наиболее важных челобитных царю .

Служилыми чинами, выполнявшими управленческие и делопроизводственные функции, были дьяки и подьячие. Уже в штате князя появился специальный чин — дьяк, который оформлял духовные грамоты.

С XV в дьяк (по С.М. Соловьеву — высшее звание "человека пера" ) включается в состав судей: бояре и окольничии осуществляли суд в при-сутстнии государственного чиновника — дьяка. С XVI в. появляется деление дьяков на думных и приказных. Думные дьяки участвовали в заседаниях Боярской думы и исполняли обязанности судей в главных приказах государства — Разрядном, Посольском, Поместном и Казанского дворца.

Приказные дьяки были помощниками ("товарищами") судей в приказах и воевод (на местах), возглавляли небольшие приказы, руководили деятельностью структурных подразделений приказов — столов. Младшим чином приказной администрации были подьячие, которые делились на три разряда: "старые" (старшие), заведовавшие в некоторых приказах повытьями — структурными подразделениями столов, "средние" и "молодые" (младшие). Среди "старых" была особая должность подьячего "с приписью".

Установившимся обычаем, а затем и законом были определены функции служилых людей. Присяги (крестоприводные записи), которые давались должностными лицами при вступлении в должность, наказные памяти воеводам и особые грамоты являлись своего рода прототипом должностных инструкций, в которых перечислялись обязанности служилого человека, в том числе в области делопроизводства. И хотя они были разными в различных учреждениях, по ним можно установить круг обязанностей служилых людей, которые вследствие нечеткого разделения функций управления были многообразны. Служилый человек решал судебные, административные и финансовые вопросы.

Думные дьяки докладывали в Боярской думе о делах приказов, формулировали и записывали царские указы и приговоры Думы, скрепляли своей подписью их и другие законодательные акты (например, Уложение 1649 г.), делали объявления о повышении в чинах, оглашали приговоры. В приказах думные дьяки выполняли распорядительные функции: санкционировали пересылку денег, выдачу жалованья.

Приказные дьяки готовили решения по судебным и административным вопросам, осуществляли контроль за деятельностью подьячих (проверяли находившиеся у них денежные суммы), скрепляли своими подписями приходно-расходную документацию, проверяли исходящие документы, "приписывали" грамоты, памяти и отписки, ставили на документы пометы, фиксировавшие решения по ним судейских коллегии.

Высшую группу служилых людей составляли "старые" подьячие. Основная часть их называлась подьячими "с приписью", которые наделя-лись значительной административной самостоятельностью — правом подписи исходящих документов. "Старые" подьячие распределяли работу между подьячими своего структурного подразделения, проверяли ее исполнение, составляли черновики в соответствии с пометой дьяка, делали выписки из дел для докладов судейским коллегиям или Боярской думе, вели приходно-расходные книги, были ответственными за архив.

"Средние" подьячие (подьячие "со справой") "справляли", т.е. заверяли своею подписью, правильность написания документа, вели книги приказов (запасные и др.). В местных учреждениях функции подьячих "с приписью" и "со справой" определялись более широко. Они должны были составлять финансовые отчеты (сметные списки), вести следственные и судебные дела.

Основным видом работы "молодых" подьячих ("пищиков") было переписывание ("беление") документов: многочисленных копий, выписей, записей в книгах.

На поездах, в селах и деревнях писцами грамот были земские и церковные дьячки. Хозяйственная отчетность в имениях велась приказчиками или специальными "дьячками у письменных дел" . С середины XVI в. частноправовые акты и челобитные писались специальными подьячими — писца-мп-лрофессионалами, которые "кормились пером". По месту своей работы — городской площади — они назывались площадными . Это был своего рода нотариат.

Итак, эволюция государственного аппарата от учреждений, обслуживавших великокняжеское хозяйство, привела к иерархии учреждений централизованного государства: Боярская дума, приказы, воеводские избы. Сформировался особый слой служилых людей — чиновников, подчиненных верховной власти и зависимых от нее. Дьяки и подьячие, являясь фактическими исполнителями правительственных решений, нередко располагали большой властью в разрешении конкретных вопросов, что приводило к служебным злоупотреблениям, порождало взяточничество и волокиту, о чем неоднократно упоминает законодательство, устанавливая наказания за взятки судей центральных и местных государственных органов. Крестоприводные записи губных и земских старост и целовальников содержали специальное обязательство не брать "посулы".

Однако законы ловко обходились, и так называемое производство дел стало ареной многочисленных злоупотреблений.

Образование специального штата лиц, занимавшихся делопроизводством, распределение обязанностей в работе с документами свидетельствовали о развитой канцелярской службе. В правительственных учреждениях вырабатывались приемы делопроизводства, основанные на традиции, закрепленные и развитые в правовых актах: Судебниках 1497, 3550, 1589 гг., Соборном Уложении 1649 г., актах местного управления, на основании которых, а также путем анализа делопроизводственных документов можно воссоздать картину постановки делопроизводства.

2.2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДОКУМЕНТОВ, ИХ СОСТАВЛЕНИЕ И ОФОРМЛЕНИЕ

Основополагающими документами для работы аппарата управления были общегосударственные правовые акты (судебники, уложения), указы царя и приговоры Боярской думы, решения земских соборов, царские жалованные и указные грамоты. Органы местного управления руководствовались уставными наместническими и губными грамотами и наказами, земскими уставными грамотами, крестоприводными записями.

Документы учреждений по характеру работы с ними условно классифицировались на внутренние, входящие ("присыльные") и исходящие ("посыльные").

К внутренним документам относились решения (приговоры), выписки, списки (боярские, членов государева двора), росписи. Функция хозяйственного учега оформлялась книгами по учету (хлебных запасов, денег, пошлин и т.д.), сметными списками. Книгами статистического учета, составляемыми для описания податных сил, были писцовые (описание города с относящимся к нему уездом), дозорные (записи результатов проверки жалоб населения после войны, эпидемии), переписные (по-дворные переписи населения), приправочные (списки с писцовых и дозорных книг, составленные для справок) и др.

Кроме того, "каждая отрасль управления дала свои категории документов. Например, с деятельностью Поместного приказа получили дальнейшее развитие акты феодального землевладения и хозяйства (вкладные, купчие, дельные, раздельные, меновные, духовные и другие грамоты). В Разрядном приказе создавались документы по организации вооруженных сил (боярские книги и списки, десятни со сведениями о всех бояpax и других чинах, в том числе думных дьяков и дьяков в приказах с их денежными окладами» переменами в служебной деятельности, готовности и пригодности к ней; полковые и сотенные списки и др.). Документирование судебной деятельности выразилось в создании правых и судных грамот, судебных приговоров, журналов заседаний (судных списков), записей показаний свидетелей (сыскных и распросных, пыточных речей и сказок). Порядок вызова на суд оформлялся зазывной или приставной грамотой. Специфическая деятельность Посольского приказа оформлялась договорами, грамотами на проезд по территории государства, грамотами главам государств, наказами, статейными списками (отчетами по статьям наказа) и др.

Виды входящих и исходящих документов определялись сложившейся иерархией учреждений. Приказы и приказные избы получали указы царя и приговоры Бояркой думы, наказные памяти. В центр приказные избы посылали отписки. Землевладельцы-вотчинники и помещики получали из правительственных учреждений ввозные и послушные грамоты, устанавливавшие их право на владение крестьянами и взимание с них повинностей. Отслужилых посадских людей и крестьян поступали челобитные. Переписка разных учреждений оформлялась памятями.

К XVI в. возросло значение письменного делопроизводства. Так, губная Белозерская грамота 1539 г. обязывала губные головы при проведении розыскных действий руководствоваться специальным документом — губной грамотой, списки которой должны были находиться в каждой волости, и требовала от лиц губного управления представлять в письменном виде отчетность о своей деятельности ("...вы б то все велели себе писати на список подлинно; ,..да о том бы естя отписывали на Москву, бояром, которым розбойные дела приказаны" ). Выборы земского старосты оформлялись записью подьячего, к которой "все избиратели прикладывали руки". Земским староста расход мирских денег записывал в расходную книгу . Статья 72 Судебника 1550 г. предписывала канцеляриям местного, управления ежегодно присылать в Москву копии разметных книг (с раскладкой податей) .

Необходимость документирования, в частности, судебного процесса подчеркивалась в Судебнике, актах местного управления: "...дьяку ис-цовы и ответчиковы речи велети записати перед собою", "...те речи веле-ти писати на список подлинно земскому дьячку".

Составлению документов, правилам их оформления уделялось особое внимание в законах. Так, устанавливалась процедура изготовления в боярском суде судного списка (протокола): составленный дьяком в ходе рассмотрения дела судный список переписывался подьячим "с черна начисто" в присутствии судей-бояр, чтобы воспрепятствовать искажению смысла записи в пользу той или иной стороны, сверялся дьяком ("дьяку же дела все справити самому") и удостоверялся ("к тем делам дьяку рука своя приложити"). Окончательный текст протокола читался судьями .

В местных учреждениях делопроизводство велось параллельно двумя писцами — земским и наместническим дьяками: при рассмотрении дел наместниками судный список должен был писать земский дьяк — представитель интересов местных землевладельцев, а копию ("слово в слово") — дьяк наместника. Документ, составленный земским дьяком, подписывался старостой и целовальниками , присутствовавшими на суде. Контроль за деятельностью наместников выражался и в том, что запрещалось рассмотрение дел "без дворского и без старости и без целовальников" .

Приставную грамоту (на право взимания дохода за исполнение своих обязанностей) согласно Судебнику должен был составлять недельщик или дьяк, подписывать же грамоту мог только дьяк. Статья 191 Судебника 1589 г. определяла порядок составления духовной грамоты (завещания), текст которой писался со слов умиравшего ("что больной говорит, то писати") при обязательном присутствии попа .

( Уложением 1649 г/был введен ряд норм о порядке письменного оформления различных договоров, установлена форма договора— крепости, особого юридического документа, которым обычно оформлялись сделки на земельное владение, крепостных крестьян, кабальных холопов, составленного, удостоверенного и зарегистрированного площадными подьячими.

Существовали специальные "образцовые" книги, где помещались образцы документов; типы отдельных документов приводились в азбуках и "письмовниках", которыми пользовались при составлении документов не только правительственных, но и частных .

На основании норм закона и делопроизводственной практики складывались формуляры каждого вида документа, тексты которых имели определенную схему построения и унифицированное оформление. Основная особенность типового формуляра документа XVXVII вв. заключалась в том, что документ представлял собой единый текст. Такие его реквизиты, как наименование вида, автор, дата, а иногда и адресат, не выделялись из текста.)

Своеобразной была форма документа. В канцеляриях Русского государства получила развитие узаконенная Судебником 1550 г. столбцовая форма делопроизводства. Документы писали на бумажных полосах особой формы и размера. Бумажный лист резался или пополам в длину (полосы 17х45см), или на три части в ширину (полосы 15x34 см). Текст располагался на узкой стороне бумажных полос, которые склеивались, и получался свиток, называемый "столбец", "столпик". Место склейки полос и отдельный узкий лист называли "сстав" . На целых листах бумаги (или пергамента) писались лишь жалованные грамоты от имени царя дворянам, церковным учреждениям и грамоты иностранным государствам.

Черновик документа ("черное письмо") по помете дьяка составлял "старый" подьячий. Дьяк проверял документ, иногда "чернил", т.е. исправлял текст. "Молодой" подьячий переписывал его набело, после чего "старый" подьячий сличал с черновиком и делал об этом отметку на обороте внизу с правой стороны, например: "Справил Ивашка Истомин" .

Переписанный начисто документ поступал на просмотр и подпись к дьяку или исполняющему должность дьяка подьячему "с приписью". В Судебнике 1497 г. обращалось внимание на обязанность скрепления подписью дьяка и печатью великого князя или боярина важнейших документов, в частности судебного решения .

Подпись ("припись") начиналась на обороте документа по слову или слогу на каждом сставе, а кончалась на лицевой стороне листа под текстом. Очень редко подпись дьяка ставилась на лицевой стороне в строку с последним словом текста. Иногда вместо подписи дьяка или подьячего по склейкам проходит скрепляющая один сстав с другим надпись "сстав".

На исходящих ("посыльных") документах адресат помещался на оборотной стороне столбца, в середине первого сстава. Независимо от непосредственного исполнителя документы адресовались царю: "Государю царю и великому князю Алексею Михайловичу всея велики я и малые и белыя России самодержцу".

В рассматриваемый период изменяется техника документирования: на смену уставу и полууставу приходит особый тип письма делопроизводственных документов — скоропись, дорогостоящий пергамент заменяется бумагой.

2.3. РАССМОТРЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ ДВИЖЕНИЯ ДОКУМЕНТОВ

Работа с документами в учреждении — это прежде всего их составление, рассмотрение поступивших документов и решение вопросов, затронутых в них. При составлении, оформлении документа и принятии решения происходит движение документа, которое определяется структурой службы управления, его документационными связями, функциями должностных лиц.

Порядок разрешения вопросов и их документального оформления в Боярской думе, приказах и местных учреждениях определялся обычаем, восходящим к древности.

Решение ключевых вопросов политического, административного и военного управления находилось во власти царя. Всякое повеление, исходившее от него, считалось законом. Оно оформлялось именным указом.

Рычаги феодальной экономики и социальных отношений держала в своих руках Боярская дума. По этим вопросам законодательные акты принимались царем совместно с Боярской думой. Такое заседание называлось "сиденье великого государя с боярами о делах". "Государь объявляет свою мысль и приказывает, что бояре и думные люди, помысля я, к тому делу дали способ... Состоится приговор и государь и бояре приказывают думным дьякам пометить и приговор записать" .

Дума не имела особой канцелярии и постоянных отделений. Доклады по вопросам, подлежавшие ее рассмотрению, готовились приказами. Дума выносила приговор. В случаях, когда необходимо было записать мнения думных людей, составлялся протокол думного заседания.

Если по принятому приговору необходимо было написать грамоту, чтобы довести содержание указа до должностных лиц, то по указанию дьяка ее писал подьячий, дьяк правил и зачитывал ее сначала боярам, а потом царю. Дела, не представлявшие особой важности, решались боярами без царя. Принимались собственно боярские приговоры.

Кроме обычных заседаний ("сидений великого государя с боярами") созывались чрезвычайные совещания — соборы. На них приглашались высшее духовенство и выборные (советные) из других сословий, которые имели совещательный голос.

В центральных учреждениях спорные (судебные) дела решались судьей вместе с дьяками, неспорные (административные) дела — судьей или дьяком . Приказы рассматривали вопросы в соответствии со своими функциями: объявляли указы царя, местным учреждениям посылали наказные памяти согласно Судебнику 1550 г., посылали царю и Боярской думе доклады. В указе 1695 г. давались разъяснения приказным чинам, как составлять проекты законодательных актов (статейных списков). Последние приобретали свою силу только после санкционирования их царем. Существовала процедура доклада дел приказов государю. Так, в "понедельник докладывались дела из Разряда и Посольского приказа, во вторник из Приказов большой казны и большого прихода, в среду из Казанскою дворца и Поместного приказа" и т.д.

С целью освободить главу государства от решения мелких дел, а также для ускорения рассмотрения документов статьей 7 Судебника 1550 г. и указом 1639 г. запрещалось подавать просьбы непосредственно царю, за исключением дел о государственных преступлениях. В Соборном Уложении 1649 г. вновь подчеркивалось, что запрещается непосредственное обращение к царю или патриарху с челобитной. Приказ объявлялся обязательной инстанцией, предшествующей обращению к суду государя: "А не бив челом в приказе, ни о каких делах государю никому челобитен не подавати" .

В приказы поступали сведения о личном составе местных учреждений, о неправильных действиях их должностных лиц и др.

Движение входящего документа начиналось с установления факта его получения. Отметка об этом делалась обычно под адресом;]" 166 года тенваря в 8 день подал отписку Тобольский конский казак Васька Кеть-менев". После регистрации документ рассматривался дьяком, который писал на нем помету (резолюцию) — распоряжение: что должен сделать подьячий для подготовки ответного документа. Помета собственно являлась основой его составления, поскольку в ее содержании давалось решение вопроса. Так, согласно помете дьяка на челобитной подьячий по писцовым, переписным и другим книгам составлял выписку, в которой указывал, например, где находилось земельное владение, за кем оно записано. Делались выписки из законодательных актов поданному вопросу. На

основе всех документов составлялась записка с изложением содержания вопроса, решение по нему оформлялось приговором, после вынесения которого дело поступало в стол или повытье, ведавшее определенной территорией или вопросом. В соответствии с приговором челобитчику выдавали грамоту или выпись из книг, воеводе посылали грамоту или память. Если документ не требовал ответа или исполнения, ставилась помета: "к отпуску", "в столп".

Спорное дело решалось путем судебного разбирательства и сопровождалось не только соответствующими выписками, но и допросами, сказками и другими документами . В постановлениях Судебника 1497 г. указывались документы, которые сопровождали разрешение каждого вопроса. Подготовка документов первой инстанции для рассмотрения высшим боярским или княжеским судом была сложной процедурой. Составлялся докладной список (протокол судебного заседания с записью о докладе). Судья первой инстанции докладывал о деле. Указания высшего судьи (великого князя или его боярина) были по существу приговором. Решение суда второй апелляционной -инстанции писалось на обороте судного (докладного) списка, на основании которого судья первой инстанции выдавал выигравшей стороне правую грамоту.

В приказной (губной) избе входящий документ (челобитная, извет) рассматривался воеводой с дьяком. После чего составлялся судный список, где излагались содержание просьбы, доводы противника, содержание представленных им документов и приговор. В уголовных делах такой список не всегда составлялся, но все действия при следствии: обвинение, допросы, показания свидетелей — записывались отдельно на листах, а потом склеивались. К этим документам приобщался приговор. Если решение вопроса было затруднено, документ пересылался в Москву. Довольно часто для решения какого-либо дела, особенно о земельных спорах, на место посылали приказного служилого человека или группу людей, которые разбирали дело на месте, а решение принимали в Москве.

Документы, подготовленные к отправке, свертывали в столбец, а некоторые правительственные документы складывали в виде конверта и запечатывали сургучной печатью.

До учреждения в 1666 г. почты документы переправлялись с нарочными.

2.4. РЕГИСТРАЦИЯ ДОКУМЕНТОВ И КОНТРОЛЬ ЗА ИХ ИСПОЛНЕНИЕМ

Регистрация документов как запись сведений о них была введена прежде всего для охраны документов. Она появилась, вероятно, в период роста феодального землевладения и обострения борьбы за землю, когда большое значение приобрело документирование владельческих прав на землю и крестьян. В центральных и местных учреждениях, в имениях феодалов стали заводиться специальные копийные и записные книги, в которых регистрировались акты, устанавливавшие форму зависимости крестьян. Судебник 1550 г. установил, что служилые кабалы имеют юридическую силу лишь при регистрации их в специальных кабальных книгах . В Поместном приказе регистрацией всех крепостных сделок на вотчины ведал специальный "стол Вотчинной записки" .

По царскому указу 1683 г. челобитные в приказах принимались подьячими и записывались в книга. В каждом столе приказа заводилась на один год своя записная книга, которая скреплялась приписью дьяка . В ней указывались имя подателя документа и помета дьяка. В наказе 1697 г.

тобольскому воеводе предписывалось полученные грамоты записывать в особую книгу с указанием времени получения, имени подателя и их содержания. Правильности регистрации челобитных придавалось большое значение. В Поместном приказе, например, молодые подьячие записывали челобитные под надзором старых подьячих. За неправильную запись в книге подьячих били кнутом.

Своеобразной была регистрация исходящих документов. После выдачи документа челобитчику и отсылки грамоты воеводе, например, в особые записные книги подробно записывалось их содержание.

На документах делались отметки об их регистрации.

Исполнение документов контролировалось. В Судебнике 1550 г. (ст. 32) определялся порядок возмещения убытков в случае волокиты ("затяжки дела") со стороны пристава. За промедление решения вопроса кроме взыскания в пользу челобитчика дьяков били батогами.

Рассылались специальные памяти с предписанием об исполнении какого-либо указа. В ответ на них получали доезд или доезжую память об исполнении. Из центра шли указы с грозными карами за неисполнение царских указов. За неумелое или запоздалое донесение воеводы его "отписывали с опалой". Можно представить, что если распоряжения цар-

ской власти не исполнялись, то тем более это могло быть с частными документами.

Контроль центральной власти был обращен главным образом на финансовые документы. Он осуществлялся с помощью особых книг. Ежемесячно в приказах составлялись финансовые книга, велись книги "вершенных (решенных) дел" и книги дел, посланных к розыску (на расследование).

В записных книгах приказных изб предписывалось указывать время исполнения документа, а на полях документа делать отметку о его исполнении.

2.5. СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ДОКУМЕНТОВ И ОРГАНИЗАЦИЯ ИХ ХРАНЕНИЯ

Законченные делопроизводством документы группировались (формировались) в дела — столбцы. При этом в одних случаях формирование документов в столбцы осуществлялось по мере их поступления в канцелярию и исполнения. Поэтому столбец представлял собой как бы сборник дел. Например, в приказах были столбцы структурных подразделений (столов): столбец денежного стола, хлебного, судного...

Другой способ формирования дел был основан на применении особых признаков. Так, имеются столбцы, сформированные по номинальному признаку, когда за основу объединения документов бралось наименование вида, например: "указные", "памятные", "судные списки". Особенно часто этот принцип применялся при формировании дел в Разрядном приказе. Дела здесь состояли из распоряжений о назначении на службу или разнообразных списков о придворной и военной службе.

Хронологический признак формирования дел, когда документы подбирались либо за определенный период, либо по времени их составления, чаще всего встречается в столбцах денежных столов. Имеются комплексы документов, сформированные по географическому признаку, например "Ирбитский столп" в Поместном приказе. Главный критерий при подборе документов здесь — наименование местности, на которой находились их авторы или корреспонденты. По географическому признаку объединялись документы Посольского приказа: "дела польские", "дела крымские" и т.п. Они включали грамоты главам государств, грамоты ответные, наказы послу, статейные списки и другие документы. Отдельно группировалась переписка Посольского приказа и Боярской думы с зарубежными правительствами об устройстве посольств, организации приема послов и т.п.

Основным признаком заведения дел был вопросный, когда расположение документов определялось логикой решения вопроса. В этом случае первым был инициативный документ (челобитная, память, выписка из журнала заседания присутствия), за которым следовали распросные речи, сказки, выписки-справки и другие документы. Завершалось дело приговором (решением) и указной грамотой. Иногда к такому комплексу могли подклеить документы по другому вопросу и тогда образовывался сборник дел.

В деле находились как подлинные документы (с дьячьей пометой или адресом и отметкой о получении), так и черновики ("отпуски") обычно тех документов, которые отправляли адресатам. Такие документы, как договорные записи, составлялись в нескольких экземплярах.

Нумерации листов-склеек на лицевой стороне столбца не было. Нужно было прочитать все документы, чтобы установить цельность всего столбца. Для нахождения какого-либо документа, наведения справок нужно было раскатать весь столбец. Это неудобство заставило заводить в делопроизводстве тетради и книги, которые копировали столбцы или составлялись самостоятельно. Так что столбцы и тетради в большинстве своем повторяют одно и то же, особенно по вопросам прихода и расхода. О тетрадях упоминается уже в XV в. Судебник Ивана III в списке XVI в. написан тетрадью. Акт о венчании на царство Федора Ивановича написан книгою в четверть листа. В то же время следственное дело об убиении царевича Дмитрия написано на столбце.

Особое внимание уделялось хранению документов. Судебник 1550 г. установил, чтобы дьяк хранил все записи судебного заседания. Подьячим запрещалось держать дела у себя. За нарушение этого установления им грозило наказание торговой казнью (публичное телесное наказание на торговой площади) и лишение права впредь исполнять обязанности подьячих. В уставной земской грамоте 1552 г. данная мера наказания для земского дьяка заменена смертной казнью . Суровыми были наказания за утерю документов.

Документы хранили в ларях или сундуках, внутри них — в ящиках, мешочках, "коробьях", а в некоторых приказах — в шкафах. Например, в Поместном приказе были передвижные и вделанные в стену шкафы.

Оформилось понятие архива ("хранила", "казны") как собрания исторических документов и документов государственных учреждений. В княжеском дворце при Иване III уже существовала такая "казна"2.

В Судебнике 1550 г., в Уложении 1649 г. московское правительство требовало от дьяков и подьячих хранить "государевы и челобитчиковы

дела со всяким опасением и радением" не в частных дворах и подворьях, а в "городах-крепостях", в казенных помещениях приказных палат, дворцов, дворов и изб, за печатями, под угрозой потери права приказной службы и наказания кнутом за нарушение требований закона, направленных к хранению в целости и порядке "государевых дел". Статуты Западной Руси (1566 и 1588 гт.) требовали от воевод, старост и земских судей в случае отсутствия безопасных помещений постройки специальных "каменных" хранилищ для содержания в них актовых книг прежних

лет.

Документы описывались и учитывались. Так, наряду с другими ценностями они передавались по росписным спискам, составляемым при смене воевод. В центральных и местных учреждениях составлялись описи дел по годам и периодам «оеводства, по местности, в которой созданы документы, по содержанию. Документы в них описывались "в перечень имянно".

Итак, можно сделать вывод, что в XVXVII вв. сложились навыки упорядоченной работы с документами: была выработана устойчивая терминология делопроизводственных документов, созданы их формы, появляются законодательные указания о порядке документирования. Разграничение функций служилых людей стало основой направления движения документов в учреждении. Порядок принятия управленческого решения, например именного указа, когда на основе разрешения частного случая возникала общая норма, свидетельствует о становлении права. Документы подвергались группировке, описывались, охранялись. Создавались архивы.

Делопроизводство основывалось на нормах обычного права, а не регулировалось специальным законом. Задачи, функции учреждений, права и обязанности должностных лиц не были закреплены законодательно.

Работа с документами сосредоточилась в руках особого аппарата — дьяков и подьячих, число которых к концу XVII в. достигло 4657 человек . Образовалась большая категория людей, занятых "приказной работой", которая выделяется из общей службы. Следовательно, формируется особая отрасль государственной службы, появляется потребность в подготовке кадров. При Поместном и Посольском приказах организуются своеобразные школы. Основным принципом пригодности подьячего к приказной работе становится профессионализм. Сосредоточение в руках царя права решать важнейшие вопросы государственного управления (защиты и укрепления государственного строя и организации военных сил) и установление практики, когда всякое повеление царя считалось законом,свидетельствуют о начавшемся переходе от сословно-представительной монархии к преобразованиям 18в. Г.Котошихин писал об Алексее Михайловиче как о "самодержавце", который "государство правит по своей воле, что хочет, то учинить может".

3. ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО

В УЧРЕЖДЕНИЯХ РОССИЙСКОЙ

ИМПЕРИИ XVIII в.

3.1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

В первой четверти XVIII в. в России сложилась новая система государственных учреждений, соответствовавшая особой форме феодально-крепостнического государства —абсолютной монархии. В руках царя сосредоточилась вся полнота власти. Неограниченная власть царя нашла законодательное определение в Уставе о наследии престола 1722 г. и других актах. Воинский устав 1716 г. гласил: "...его величество есть самовластный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен..." .

Глава государства был носителем законодательной и исполнительной власти. Последняя осуществлялась зависимым от него аппаратом, реорганизация которого началась с создания в 1711 г. Сената как высшего органа управления с функциями правосудия, решения финансовых вопросов, общих вопросов управления отраслями государственного хозяйства . Сенат заменил Боярскую думу. Однако в отличие от последней он выполнял законодательную роль эпизодически (и то только в первое десятилетие своего существования), оставаясь законосовещательным учреждением, имел право принимать постановления по вопросам, которые коллега» не могли решить самостоятельно, а также посылать нижестоящим учреждениям указы от своего имени (до 1721 г.). Заседало в Сенате девять человек, в Боярскойдуме к концу XVII в. — более 100 .

В период с 1726 г. до конца XVIII в., когда при императорах стали возникать как высшие законодательные и распорядительные учреждения различные советы и кабинеты (Верховный тайный совет (1726— 1730), Кабинет ее императорского величества (1731 — i 741), Совет при высочайшем дворе (1769—1801) и др.). Сенат был подчинен им, должен был отчитываться перед ними и исполнять их предписания. Постепенно он превратился в исполнительное учреждение, решавшее текущие вопросы управления. За Сенатом осталась лишь роль высшего суда — судебная апелляция.

В 1719 г. был определен состав канцелярии Сената: обер-секретарь, секретари, переводчик, нотариус, актуариус, регистратор, канцелярист, переплетчик, вахмистр - и регламентированы их обязанности. Вопросы, рассматривавшиеся Сенатом, решались коллегиально.

Опираясь на дворянство и нарождавшуюся буржуазию, абсолютный монарх осуществлял управление через центральные органы государства. На новом этапе экономического и политического развития приказное управление, находившееся в руках бояр, враждебно относившихся к преобразованиям Петра, не могло выполнять задачи, стоявшие перед государством. Реформа центрального управления готовилась в Сенате. С 1711 г. его канцелярия занималась вопросами комплектования штатов новых учреждений (коллегий) и определением должностных окладов. Составлялись ведомости, содержавшие обобщенные сведения о гражданских чинах, на основе которых определялись штаты коллегий.

Первым центральным учреждением нового типа была открытая в 1699 г. в Москве Бурмистерская палата, ведавшая посадским населением — предшественница Главного магистрата, созданного в 1720 г. на правах коллегии. К концу первой четверти XVIII в. вместо 44 приказов было создано 12 коллегий, каждая из которых ведала определенной сферой управления и подчинялась Сенату. Главными считались три коллегии: Чужестранных дел, Военная, Адмиралтейская. Коммерц-коллегия, Мануфактур-коллегия и Берг-коллегия ведали торговлей и промышленностью. Компетенцией Камер-, Штате- и Ре-визион-коллегий были финансы. Юстиц-коллегия ведала судопроиз-

водством, Вотчинная — дворянским землевладением. Главный магистрат управлял городами. Особое место занимала Духовная коллегия (Святейший Правительствующий Синод), игравшая роль высшего органа церковной власти. Для решения некоторых вопросов проводились совместные конкуренции Синода и Сената под председательством императора.

Коллегии получили право издания указов по вопросам, входившим в их ведение. Им подчинялись местные органы власти в губерниях — губернские канцелярии во главе с губернаторами.

Вводя коллегиальное управление, Петр I ставил задачи обеспечения более высокой работоспособности учреждений, повышения ответствен ности и ограничения злоупотреблений чиновничества. По выражению Духовного регламента, коллегиальное учреждение "совершеннейшее есть и лучшее, нежели единоличное правительство".

Преимущество коллегий над приказами заключалось в различим принципа управления (коллегиальное обсуждение и решение дел), единообразии структуры, более четком разграничении функции, строгой за конодательной регламентации их прав, обязанностей.

Однако в послепетровский период коллегиальный принцип управления был существенно изменен, а к концу столетия фактически ликвидирован.

Сущность реформ 1708—1709, 1718—1719 гг. в местном управлении сводилась к централизации. В городах были созданы бурмистерские избы, а затем городовые магистраты и ратуши. Губернатор и его канцелярия ведали всеми делами губернии. Губернии делились на провинции, которыми управляли воеводы с канцеляриями. Появились и отрасленне провинциальные учреждения: контора рекрутских цел, камерирских дел, ведавшая сбором налогов, и др. Губернская реформа 1775 г., непосредственным поводом проведения которой была крестьянская война 1773—1775 гг., упразднила провинции, губернии делились на уезды. Все губернии и уезды получили унифицированный набор учреждений с одним и тем же штатом чиновников. Губернские учреждения впервые были основаны на разделении административных, судебных и финансовых функций.                                                                  

Учреждения XVIII в. отличались от учреждений предшествующего периода способом их создания: объявлением закона или реформой. Статус, устройство каждого государственного учреждения теперь оформлялись регламентом. Регламенты коллегий обсуждались в Сенате. На основании утвержденных регламентов отдельных коллегий и практической деятельности был составлен общий регламент — Генеральный, который был утвержден 28 февраля  1720 г. Он определял задачи, функции, структуру, порядок работы коллегии. Генеральный регламент был первым законодательным актом дореволюционной России, определившим порядок делопроизводства, который действовал до 1917 г.

Положения Генерального регламента были дополнены и развиты Адмиралтейским и Духовным регламентами. Первый устанавливал обязанности большого круга должностных лиц, штат канцелярских сожителей в 17 человек, правила оформления указов с подписями всех членов присутствия. Второй развил главу Генерального регламента "О преимуществе коллегий", подчеркнув, что коллегиальное обсуждение проявляет истину, позволяет избежать пристрастного решения. Решением, принимаемым коллегиально, достигается, по мысли авторов, большее повиновение. Так составители документа Духовного ведомства обосновывали целесообразноегь замены патриаршества Синодом.

Генеральный регламент устанавливал большую дифференциацию должностей и должностных обязанностей.

Коллегия состояла из присутствия (общего собрания членов) и канцелярии. Регламент определял состав присутствия коллегии: президент, пи цс-и резидент, советники, асессоры, обязанности его членов, порядок проведения заседания. Предписывалось "всем мнение свое свободно и ннственло объявлять по правому своему разумению и совести, невзирая на персону ". С тем чтобы высшее должностное лицо не оказывало давления на низшего по должности члена присутствия, предлагалось первым высказывать свое мнение асессорам, затем советникам и после них — вице-президенту и президенту. В случае если при принятии решений голоса разделялись поровну, принятым считалось то решение, за которое проголосовал президент.

Подробно была описана организационная работа канцелярии. Возглавлял канцелярию секретарь, которому поручалось общее руководство делопроизводством коллегий. Он готовил дела к заседанию коллегии и докладывал их. В регламенте специально оговаривалась очередность подготовки дел: сначала — "дела государевы", а затем — "частные", притом не по выбору, а в последовательности, указанной в реестре. От того, как секретарь подготавливал дело к слушанию на заседании, нередко зависело и решение вопроса коллегией. Секретарь вел учет решенных и нерешенных дел, хранил печать коллегии,

Были определены обязанности и других членов канцелярии. Нотариус вел протоколы по определенной форме, наблюдал за исполнением решений, принятых коллегией. Актуариус регистрировал документы и разносил их исполнителям. Регистратор отвечал за оформление указов, подготовленных в коллегиях, вел журналы входящих и исходящих документов. Все Эти лица — канцеляристы — составляли тексты документов,

копиисты переписывали их набело. Переводчикам поручались переводы с иностранных языков, для устных переводов была должность толмача. За порядком в канцелярии надзирал экзекутор.

Для четкого выполнения всех регламентированных канцелярских обязанностей необходимо обучение. Об этом говорилось в главе XXXVI Генерального регламента . Это положение было развито пунктом 14 Табели о рангах. Молодые дворяне для получения чина члена коллегии должны были изучить делопроизводство, экономику и право . Указом Петра I от 10 ноября 1721 г. предписывалось Сенату организовать школу, "где учить подьячих их делу, а именно цыфири, и как держать книги, ко всякому делу пристойные". Профессиональный чиновник должен был знать арифметику, форму книг, табели и стиль письма.

Порядок работы местных учреждений, их структура и функции были определены некоторыми законодательными актами Петра I. Однако законченную форму эти вопросы получили в законе "Учреждения для управления губерний" от 7 ноября 1775 г. Губернские и уездные учреждения получили развитое внутреннее устройство: общее присутствие (коллегиальный орган), состоявшее из советников и асессоров. Оно решало основные вопросы, входившие в компетенцию данного учреждения, заседания присутствия протоколировались за подписью всех его членов.

Законодательными актами Петра I был изменен характер работы площадных подьячих, которые с 1701 г. стали называться подьячими крепостных дел. Написание крепостей (договоров на недвижимое имущество) становится государственным делом: их составление было перенесено из ведения Ивановской площади в приказы, затем снова возвращено ей, но за деятельностью подьячих крепостных дел осуществлял контроль особый государственный орган (сначала Оружейная палата, затем ратуши, с 1719 г. — Юстиц-коллегия). Были расширены виды сделок, оформлявшиеся в крепостном порядке, даны правила составления крепостей, определены профессиональные обязанности подьячих.

В ходе образования новых государственных учреждений создавался новый тип государственного чиновника. Получая за службу денежное жалованье, которое определялось должностью и перемещениями по службе, чиновник XVIII в. попадал в большую зависимость от верховной власти, чем служилый человек XVII в. Думный чин, например, обеспечивался землей и крестьянами, был экономически независим. Боярин не терял своего чина, не участвуя в заседаниях Думы, тогда как сенатор, выбывший из Сената, утрачивал свое звание.

Деятельность должностных лиц XVII в. не была так детально регламентирована, как в XVIII в. В 1718 г. были опубликованы закон "Должность Сената и инструкции должностным лицам, при нем состоящим" и инструкция о должности секретарей экспедиции Коллегии иностранных дел и прочих членов ее канцелярии. Генеральный регламент предписывал действовать в соответствии с инструкциями, регламентами и указами.

Важным фактором в формировании нового чиновника была отмена в 1682 г. местничества, сущность которого сводилась к тому, что назначение на чин проводилось в зависимости от происхождения. Это естественно затрудняло выбор подходящих для государственной службы лиц. Порядок прохождения службы законодательно был закреплен Табелем о рангах 1722 г., которым была упорядочена система назначений, отрегулировано производство в чины сухопутной, военно-морской и гражданской служб. Согласно Табелю получение соответствующего чина и последующее повышение полагалось только за службу. Лицам "подлого" ироисхождения открывался доступ в ряды дворянства после VIII ранга гражданской службы.

Все это дает основание для вывода, что развитие государственного аппарата шло в направлении оформления абсолютизма в соответствии со следующими закономерностями: усиление иласти царя, бюрократизация, проявившаяся в обособлении однотипных функций управления и установлении системы подчиненности, разрыв с сословным принципом его формирования.

3.2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДОКУМЕНТОВ, ИХ СОСТАВЛЕНИЕ И ОФОРМЛЕНИЕ

В рассматриваемый период существенными были перемены в делопроизводстве и прежде всего в документировании деятельности государственного аппарата. Изменился состав документов. Законодательные и распорядительные акты назывались указами, регламентами, протоколами, резолюциями, приговорами, инструкциями, наказами. В названии документов, особенно правовых актов, появилась иноязычная терминология. Например, закон о государственной службе назван Табелем о рангах, закон о крестьянских податях и повинностях — Плакатом, военно-уголовный кодекс — Воинским артикулем и т.д.

Переписка оформлялась несколькими видами документов, которые определялись соподчиненностью учреждений или лиц. Так, сообщение нижестоящего учреждения или должностного лица вышестоящему учреждению или лицу называлось доношением или донесением, донесение об исполнении — экзекуцией. Сообщение низшего должностного лица

высшему оформлялось рапортом. Вышестоящее учреждение или должностное лицо посылали требования. Сообщение одного учреждения другому, не связанного соподчиненностью, называлось ведением. Появились такие виды, как диплом — документ, удостоверяющий принадлежность лица к дворянскому сословию, патент — свидетельство о чине, сане, воинском звании или ученой степени, аттестат, содержащий сведения о наградах и других отличиях, послужной (формулярный) список. Челобитные нередко назывались прошениями или прошениями челобитчиков. Вместо приказных и расходных книг появляются приходо-расходные книги.

К 70-м гг. XVIII в. учет приходов и доходов, денежный счет давались уже в балансовой форме с указанием в левой стороне источников доходов, а в правой — всех видов расходов и целей расхода (в денежной счете указывались оправдательные документы расхода). Сброшюрованные счета с записями хозяйственных операций составляли главную книгу. В основной книге (журнале) записи хозяйственных операций велись в хронологической последовательности.

Изменения в составе статистической документации XVIII в. связаны прежде всего с переходом от подворной переписи к подушной. Списки населения назывались "ревизскими сказками". Учет земли, населения, посевов, скота и его продуктивности в хозяйствах крупных феодалов-вотчинников отражался в отчетах. Имеются сведения о наличии статистической отчетности в области промышленности. Значение статистических источников имеют церковные метрические книги. , Появляются книги, отражающие организацию труда крепостных и административно-полицейский режим — штрафные журналы, записные книги мирских старост, в которых фиксировались сборы на мирские нужды.

Плакат (закон) "О сборе подушном и прочем" 1724 г. положил начало паспортной системе в России. Крестьянин мог работать в границах уезда при наличии письменного отпуска, выданного помещиком или приказчиком. Работа в другом уезде разрешалась при наличии пропускного письма, в котором описывались рост, лицо и приметы человека, получившего его.

В условиях массовых антифеодальных движений усиливается роль документа как средства антикрепостнической пропаганды и организации восставших крестьян. Одним из таких документов были "прелестные письма" — прокламации. Руководители антифеодальных движений 60—70-х гг., участники Астраханского восстания 1705—1706 гг. большинство документов называли письмами, хотя в них не было адресата.

Если письмо касалось внутренних вопросов, к нему добавлялись слова советное" или "договорное", текст составлялся прямо на собрании.

Законодательство XVIII в. уделяло большое внимание составлению документов. Так, все виды договоров, кроме мелких сделок, должны были заключаться в письменной форме. Закон 19 июля 1700 г. требует, чтобы в цеховых заявлениях и челобитных излагалось лишь "прямое дело", т.е. сущность жалобы . В документировании судебной деятельности упростилась форма вызова сторон в суд. Извещение о вызове могло быть и устным. Оно выдавалось на основании поступившей челоОитной или ис кового заявления. В процессуальном действии, наоборот, усиливается значение письменного его оформления. Закон 1715 г. "Краткое изображение процессов или судебных тяжб" содержит перечень письменных доказательств .

В Генеральном регламенте 1720 г. давались общие правила составления документов, регламентировалось написание отдельных реквизитов. Гак, в протоколе вверху перед текстом указывались дата заседания, со-став присутствующих. "Важные" документы "сочинял" секретарь, другие — "прочие канцелярские служители". Составлять документы предписывались в соответствии с уставами и резолюциями.

Такие док умен-, и, как дипломы, патенты, составлялись по "генеральным формулярам", т.е. образцам. Обязательность составления документов по образцам предусматривалась многими законодательными актами. Так, в "Регламенте или уставе Главного магистрата" от 11 января 1721 г. были даны детальные схемы рапортов, ведомостей, представлявшие собой целую программу статистихо-экономического описания городов и их обывателей, формуляры присяга должностных лиц . В Уставе "О наследии престола" от 5 февраля 1722 г. приведен формуляр клятвенного обещания4. В указе от 5 ноября 1723 г. "О форме суда" давался образец составления челобитной, подчеркивались требования краткости и четкости изложения. Содержание челобитной должно было излагрг!-ся по пунктам. Судебное следствие велось по отдельным пунктам челобитной" .

Изменилась в XVIII в. и форма документа, определенное влияние на которую оказало введение в 1699 г. гербовой бумаги. Было утверждено

три образна бумаги разной стоимости. Изображения "клейма" (государственный герб — двуглавый орел) были разных размеров соответственно стоимости бумаги: "большое клеймо", "среднее" и "меньшее". Под клеймом указывалась стоимость бумаги. С 1719 г. рядом с ценой указывался год выпуска бумаги, с 1720—1723 гг. цена листа не указывалась. Проставление клейма в установленном месте организовывало текст документа, создавало определенность его размера.

В 1700 г. указами Петра I были отменены столбцы. Они заменялись тетрадями: "...Всякие нашего великого государя и челобитчиковы дела писать в лист и в тетради дестевые (т.е. в пол-листа вместо ранее существовавшею формата "в четверть". — Авт.Т, а не в столбцы". Введением повой формы документов достигалась экономия бумаги ("...как учнут писать в лист и на обеих сторонах в тетради, бумаге расходу будет меньше"...), большая надежность хранения ("которые дела ... писаны в тетрадях ... никакому повреждению, ни тлению не подлежат"), ускорение справочной работы по документам .

Изменение формы документа повлияло на организацию всею делопроизводства.  Прежде всего сокращалась переписка: при столбцовой форме легче было составить новый документ, чем отыскать старый. Изменился и формуляр документа. Он имел самостоятельно оформленные  реквизиты: вид документа и адресат выделялись в отдельную строку над текстом, автор указывался в подписи, дата составления документа ставилась над текстом и т.д. Изменился и порядок адресования: по указам 1700, 1718 гг. документы должны были адресоваться в конкретные учреждения. Документы имели авторскую подпись.

Прешила удостоверения документов подробно описаны в Генеральном регламенте: протоколы подписывались всеми членами коллегии. Кроме подписи каждый документ имел "скрепу" (подпись) секретаря. Указом 1701 г. было запрещено подписываться уничижительными именами (вместо Коська, Богдашко, Ивашка — Касьян, Богдан, Иван). Зато в просьбах царю, князьям, вельможам подписывались "рабами", "рабиш-камл". Указами от 4 апреля 1714 г. и от 7 марта 1726 г. определено "посылать указы за скрепою обер-секретаря, а нужные и за государственною печатью". Документы удостоверялись печатью. Глава XIII Генерального регламента устанавливала порядок пользования печатями. В нормативных актах давалась структура текста многих документов.

3.3. ОРГАНИЗАЦИЯ ДВИЖЕНИЯ ДОКУМЕНТОВ И ПОРЯДОК ИХ РАССМОТРЕНИЯ

Нормативными актами пытались регулировать обмен корреспонденцией. Устанавливалось, например, что Сенат посылает указы, об исполнении которых получает рапорты. С 1721 г. Сенату было запрещено издавать общегосударственные решения от своего имени.

Большое количество челобитных на имя императора вызвало ряд указов, запрещавших такую практику. За обращение непосредственно к царю, минуя соответствующие инстанции, устанавливалось наказание. В 1720 г. при Сенате была создана должность "ради приема челобитен", получившая впоследствии название рекетмейстера1.

Генеральным регламентом определялось, что "коллежская корреспонденция" состоит из доношений царю и Сенату, копий решений, отче-юв о деятельности, "реляций" (отчетов) и ведомостей губернаторов и воевод. При этом оговаривалось, что деловая переписка должна быть серьезно обоснованной. Указом "О должности Сената" 1722 г. коллегиям и местным учреждениям предписывалось представлять в определенные сроки Сенату отчетные ведомости. Ежемесячноколлсши подавали в Сенат педомости о входящих и исходящих документах.

Закон "Учреждения для управления губерний" подробнее определил порядок обмена документами между учреждениями. Губернаторы получали от верховной власти указы, представляли рапорты, доношения, давали учреждениям губернии предложения, получая от них представ-пения, С городничими и земскими исправниками губернаторы сносились предписаниями, получая от них рапорты и доношения.

Итак, сверху вниз шли указы и повеления, снизу иверх — рапорты и доношения. Равностоящие учреждения обменивались сношениями и сообщениями. Создавалась иерархия не только учреждений, ной документов. Некоторыми актами пытались определить порядок направления основных документопотоков. Так, указом "О должности Сената" опреде-ляпось, что губернаторы и воеводы могут писать в канцелярию Сената лишь по тем вопросам, которые не правомочны решать коллегии: "...Яко о начатии какой войны, мора, какого замешания (беспорядка) или каких припадков" (особых происшествий) . Указами 1700 г. "О неподаче просьб мимо присутственных мест государю, кроме великих государственных дел" и 1718 г. "О неподаче государю прошений о таких делах, которые принадлежат до рассмотрения на то учрежденных правит елит-венных мест" определялись уровень решения вопроса и порядок движения документов, а также какие вопросы правомочны были решать Сенат, коллегии и губернские присутствия. Указом 1719 г. запрещалось подавать просьбы в высший суд, минуя низший .

Регламентировался порядок решения вопросов. Указом от 9 марта 1711 г. "О порядке заседаний и делопроизводства..." >сганавлиьался принцип единогласного решения дел, рассматривавшихся в Сенате , Однако такой порядок был отменен указом от 4 апреля 1714 г., где предписывалось "куда больше голосов явится, так и вершить", т.е. выносить решение по большинству голйсон... Если же Сенат не мог вынести решение, то свои предложения и мнения должен был сообщать царю . Обсуждение и решение вопросов, подведомственных Сенату, проводилось присутствием, т.е. общим собранием сенаторов.

Порядок обсуждения вопросов в Сенате подробно описан в указе от 27 апреля 1722 г. "О должности Сената". Дела слушались в порядке, определенном особым реестром ("а не выбором"). Обер-секретарь докладывал присутствию дела "по очереди" или степени их важности. С помощью песочных часов генерал-прокурор, ведущий заседания, устанавливал регламент выступлений. Решенные вопросы записывались в протокол, который подписывали все члены Сената. Особым пунктом указа определялось: "Никакое дело исполнено быти надлежит словесно, но все письменно" . Менее важные вопросы рассматривались в возникших в разное время структурных подразделениях Сената.

В коллегиях сначала рассматривались государственные дела, а затем частные. После доклада секретаря каждое дело обстоятельно обсуждалось и члены коллегии высказывали свое мнение свободно "по своей присяге", "по правому своему разумению и совести". Особое мнение записывалось в протокол. Все члены коллегии скрепляли решения и подписывали указы по принятым решениям.

Принимали документы секретари. Причем и в Генеральном регламенте, и в "Учреждениях для управления губерний" подчеркивалось, что документы принимались только в присутствии, т.е. в самом учреждении. Указы царя и Сената предписывалось распечатывать президенту или вице-президенту коллегии, старший советник принимал и распечатывал письма от других коллегий и из провинций. Регламентировался порядок приема доношений: они принимались в коллегии ("а не в дому" президента), вскрывались секретарем в присутствии членов коллегии, регистрировались и назначался день рассмотрения дела. Особо оговаривался порядок приема доносителей или челобитчиков в коллегии, а также разбор прошений. Отметку о поступлении в верхнем правом углу или по верхнему полю первой лицевой стороны документа делал секретарь: проставлял дату поступления, номер, пометку на поле, кому передать документ на исполнение. Исполнитель, принимая документ, расписывался в квитанционной книге.

Статьей VIII указа "О должности генерал-прокурора" 1722 г. был определен порядок рассылки правительственных документов: не по почте, а с экзекутором, который должен был отчитываться рапортом о том, "что сделано" или "зачем нельзя было сделать".

3.4. РЕГИСТРАЦИЯ ДОКУМЕНТОВ И КОНТРОЛЬ ЗА ИХ ИСПОЛНЕНИЕМ

Большое внимание в законодательных актах XVIII в. уделялось охране интересов государства и государственной тайны. Например, глава 1 Генерального регламента предписывала "тайные дела содержать в тайне". Задачу охраны документов ставила и их регистрация. Одновременно регистрационные журналы выполняли роль справочного аппарата: "по журналу можно найти, что в регистратуре искать надобно". Кроме того, регистрация оказывала помощь в осуществлении контроля за исполнением документов, их систематизации, так как регистрационные журналы велись по каждой группе документов.

На поступившем документе регистратор проставлял номер и дату получения, в общем журнале ("повседневной записке") давалось содержание документа с указанием, кому послано на исполнение. Кроме того, для учета входящих документов велись две книги ("регистратуры"): в книгу "С" записывались в хронологической последовательности документы, полученные от царя и Сената, к ней прилагался реестр зарегистрированных документов; в книгу "Д" — документы других коллегий и местных учреждений. К книге "Д" составлялся реестр с указанием адресатов — коллегий и провинций, откуда получены документы.

Регистрация исходящих документов проводилась следующим образом. В книге "Л" регистрировались документы, адресованные царю. Указывались дата "посланного" документа, его краткое содержание, "к кому, куда отправлено". Затем копиист переписывал в книгу текст документа "с числом и подписанием всех чинов". В книге "В" таким же обра-

зом регистрировались документы, отправляемые в другие коллегии, губернским учреждениям и отдельным лицам.

Аналогичный способ регистрации вводился и в местных учреждениях. Согласно закону "Учреждения для управления губерний" 1775 г. для получаемых документов велся "реестр входящих бумаг", для отправляемых — реестр документов, посылаемых в вышестоящие учреждения (рапорты, донесения, представления) и реестр документов, посылаемых равным и подчиненным учреждениям и лицам.

Принятый в государственных учреждениях порядок делопроизводства (в том числе и регистрация) копировался и в вотчинных хозяйствах. Так, в наказе Б.П. Шереметьева дается распоряжение надзирателям записывать в особые тетради мирские приговоры о раскладке повинностей, в наказе A.M. Черкасского 1719 г. приказчику предписывалось регистрировать крестьянские челобитные в "книге для справы", в инструкции по ведению учетных и отчетных документов 1726 г. указывалось: "Присланные государя нашего указы все записывать в книги именно и всем быть за рукою приказному" .

В особен вид работы с документами выделяется контроль за их исполнением. При Петре I одновременно с созданием нового аппарата управления образуются органы контроля. По указам от 2 и 5 марта 1711 г. учреждается должность фискала — специальная централизованная надзорная система, важнейшей задачей которой было путем негласного надзора и изучения канцелярского делопроизводства следить за исполнением указов и регламентов должностными лицами, за соблюдением имущественных интересов казны. Контрольные функции осуществляли последовательно генерал-ревизор, обер-секретарь Сената и с 1722 г. — генерал-прокурор. В инструкции "Должность генерал-прокурора" определена главная его обязанность: "Следить, чтобы Сенат во всех делах, которые к сенацкому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени по указам и регламентам, отправлял", следить за очередностью рассмотрения челобитных, за тем, чтобы не совершалось подлогов документов и не плодилась волокита2.

В указе от 27 апреля 1722 г. "О должности Сената* устанавливалось иметь подробную роспись неисполненных дел. Особо отмечалась необходимость исполнять немедленно указы и памяти государя, "ибо как может государство управлено быть, всегда указы действительны не будут: нонеже призрение указов ничем рознится с изменою...". Во многих указах оговаривались сроки исполнения документов: отправлять в тот же день, когда принято решение, а срочные "того же часу сказывать". При Сенате была учреждена специальная должность экзекутора, в обязанности которого входило записывать в особую книгу исходящие документы с отметкой о времени и способе их отправления, составлять рапорты об исполнении Устанавливались штрафы за "недоношение" об исполнении сенатских указов: за первый просроченный месяц —- 100 руб., за второй — 200,за третий —- 300, за четвертый — 400 и за пятый — лишение всего . Обязанность исполнять сенатские указы и докладывать об этом Сенату в установленные сроки была закреплена в наказе губернаторам и воеводам в 1728 г.

Непосредственный контроль за исполнением документов должен был осуществляться следующим образом. Прокурор коллегии наблюдал за порядком, законностью решения дел, за деятельностью канцелярии, за исполнением указов местными учреждениями. Он вел книгу, в которой вписывалось, когда какой указ составлен, что по указу исполнено и в

какое время.

За исполнением решений, примятых коллегией, наблюдал нотариус, который вел "роспись", "какие дела в прошлой неделе не вершены", т.е. в нее вносились все документы, прежде всего указы царя и Сената, намеченные к слушанию. Эта роспись во время заседаний находилась на столе перед президентом, поэтому называлась "настольным реестром". В канцелярии велись реестры но вершенным и исполненным и вершенным, но не исполненным документам.

Устанавливались сроки исполнения отдельных групп документов. На решение государственных дел отводилась одна неделя, на справки по ним r губерниях устанавливался "поверстный" срок: по два дня на 100 перст в один конец. Частные дела по жалобам должны были решаться не более чем в течение шести месяцев.

В "настольном" реестре местных учреждений предписывалось указывать, когда какой документ поступил, когда должен рассматриваться на заседании, какое принято решение, что указы по этому решению разосланы и исполнены.

Однако, несмотря на угрозу смертной казни за просрочку решения

вопроса, документы исполнялись медленно, а многие просто не исполнялись.

3.5. СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ДОКУМЕНТОВ И ОРГАНИЗАЦИЯ ИХ ХРАНЕНИЯ

Систематизация документов и формирование их в дела в XVIII в. была более четкой, чем в период XVIXVII вв. В отдельные дела группировались указы царя и Сената, журналы и протоколы. В основе объединения этих документов лежали номинальный, авторский и хронологический признаки. Основная масса первичных комплексов коллегий и местных учреждений формировалась по предметно-вопросному признаку. Так как структурные подразделения коллегий и местные учреждения ведали определенными территориями, то нередко в основе объединения документов лежали корреспондентский и географический признаки. В Военной коллегии дела сформировались отдельно на каждый полк. Например: "Ярославского пехотного полку списки и сказки".

В XVIII в. утверждается термин для обозначения хранилищ документов — "архив". В Генеральный регламент 1720 г. была включена специальная глава "О архивах", в которой говорилось, что "книги, документы и дела" хранятся в канцеляриях и конторах три года. Это — так называемые текущие архивы. По истечении трех лет документы, кроме тех, которые оставались в канцеляриях "для справки" ("особлевые уставы, регламенты" и книги), должны были сдаваться в архив коллегии "с роспискою архивариусу ".

Кроме того, предполагалось создавать и государственные архивы. Ими должны были стать архивы при Коллегии иностранных дел, для хранения документов, не касающихся "приходу и расходу", и при Ревизион-коллегии для документов по учету доходов и расходов.

Однако государственные архивы при этих коллегиях не были созданы. Указом 1724 г. был образован архив старых государственных дел, где хранились документы Посольского приказа. Сформировался архив Вотчинной коллегии. Создавались архивы Сената и Синода. В связи с проходившим в 60-х гг. генеральным межеванием в 1768 г. при Московской межевой канцелярии был учрежден специальный архив — "межевая архива".

В 1728 г. в "Общем наказе губернаторам, воеводам и их товарищам" было указано учредить особые провинциальные (губернские) архивы. По "Учреждениям для управления губерний" в местных учреждениях создавались два архива: текущий для документов, использовавшихся в справочной работе, и окончательный, куда сдавались по описи исполненные и законченные производством дела.

Организации хранения документов придавалось значение и в вотчинных хозяйствах. В наказе A.M. Черкасского была специальная глава "О росписке новому приемщику с прежним", в которой устанавливалась процедура приема-сдачи дел при смене приказчиков.

В архиве дела описывались, к описям составлялись алфавиты личных имен. В коллегиях архивом ведал актуариус. Он должен был все исполненные документы "прилежно собирать" и описывать их в особом реестре, по которому отмечалась выдача во временное пользование и возвращение документов.

Подводя итоги, можно отметить существенные отличия в организации управления и делопроизводства от предшествующего периода. В XVIII в. была создана новая система органов управления с единообразной структурой учреждений, четко установленной компетентностью и коллегиальной формой деятельности. Сложилась строгая иерархия учреждений и должностных лиц, которые при исполнении своих обязанностей руководствовались определенными документами: уставами, регламентами, инструкциями. Для чиновников всех рангов был создан единый текст присяги, зафиксированный в Генеральном регламенте.

Изменились состав и положение чиновничества. Введение новых критериев оценки годности к служебной деятельности и денежное (а не натуральное) его содержание поставило чиновничество в подчинение неограниченной власти монарха.

Делопроизводство регулировалось специальными законодательными актами и представляло собою законченный технологический цикл создания и обработки документов, их регистрации, организации справочной службы, контроля за исполнением. Как самостоятельная область более четко оформляется деятельность архивов.

Нарушение установленных правил документирования, хранения и использования документов (хищение документов, искажение их смысла при составлении, подделка и разглашение решений) каралось наказанием смертной казнью ("чести, живота и пожитков лишить"), ссылкой, конфискацией имущества, лишением чина или денежным штрафом..

4. ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО УЧРЕЖДЕНИЙ

РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЫ XIX в.1

4.1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ. ОБЩАЯ

ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА

В первой половине XIX в. в России произошли изменения во всех сферах экономики. Применение наемного труда и механизмов, замена мануфактур -фабриками — в промышленности; повышение товарности помещичьих имений, кризис крепостнического хозяйства, замена (в рамках прежней сословной системы) осконных классов феодального общества новыми классами: капиталистов, наемных рабочих, буржуазии, пролетариата, крестьянские волнения и возникшее в 30—40-х гг. рабочее движение, сложная международная обстановка, Отечественная война 1812 г., включение в состав Российской империи территорий многих национальностей — таковы особенности развития Российского государства с начала XIX в. до 1861 г.

В это время абсолютизм достигает своего апогея: "Император российский есть монарх самодержавный и неограниченный". Самодержавие искало пути приспособить государственный аппарат к новым явлениям в экономической и общественной жизни страны. Реформой центрального управления занялся Негласный комитет (1801 — 1803 гг.)

Первым шагом создания законосовещательного органа был образованный в 1801 г. Непременный совет, упраздненный в связи с созданием в 1810 г. Государственного совета. Законосовещательными были и Комитет министров, утвержденный в 1802 г., и параллельно существовавший с ним созданный неофициально в 1857 г. Совет министров, и Святейший синод (по духовному ведомству), и Собственная его импе-раторскоговеличества канцелярия, которая при Николае I фактически стояла над всем аппаратом управления. Права ее шести отделений (наиболее известных третьего, ведавшего вопросами наблюдения за деятельностью революционных организаций, и второго, проводившего работу по систематизации законодательства) не отличались от прав министерства.

Указ 1802 г. о правах и обязанностях Сената определил его положение как "главного хранителя законов", которому формально предоставлялись большие полномочия , ограниченные сразу же (в 1803 г.): он мог лишь давать замечания на ранее изданные законы, отменялась его обязанность рассматривать отчеты министерств.

Для укрепления центрального правительственного аппарата манифестом от 8 сентября 1802 г. были созданы первые восемь министерств. Коллегия были сохранены, они вошли в состав министерств (по одной или по нескольку коллегий в одно министерство). Канцелярия при министре осуществляла связь с коллегией. В манифесте были перечислены документы, обеспечивающие взаимоотношения между министром и коллегией между подчиненными учреждениями и верховной властью.

Министры единолично решали наиболее важные вопросы, не вмешивались в текущие дела коллегий. Из-за смешения коллегиального и единоличного начал в управлении не было четкости в распределении функций между коллегиями, это делало аппарат громоздким и мало способным к оперативному управлению. Поэтому в отдельных министерствах начал утверждаться принцип единоначалия, который повсеместно распространился после преобразований 1810—1811 гг.

Еще в докладе министра внутренних дел 1802 г. особое внимание обращалось на четкое распределение обязанностей: "Работа каждого отделения должна быть расположена на степени...", "разделение работы есть истинное правило совершенства во всяком роде дел..." .

Законодательным актом 17 августа 1810 г. "Разделение государственных дел по министерствам" были уточнены и разграничены функции ряда министерств: внутренних дел, полиции, просвещения, финансов, коммерции, Главного управления духовных дел иностранных исповеданий . Закон от 25 июня 1811 г. "Общее учреждение министерств" установил "предметы ведения государственных дел" 13 министерств, определил систему их взаимоотношений с другими учреждениями и четкую и едино-

образную структуру. Возглавлял министерство министр, назначавшийся императором и ответственный только перед ним, а во время его отсутствия — товарищ министра. При министре существовал совет "для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения" . Совет министра являлся совещательным органом, в который входили директора департаментов.

Рабочий аппарат министерств состоял из департаментов, которые по типу основных подразделении Сената и Государственного совета делились на отделения, отделения — на столы. Директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделении — диктаторам департаментов, столоначальники— начальникам отделений. В крупных по объему компетенции департаментах создавался совещательный орган из директора департамента и начальников отделений —общее присутствие, которое, как и совет при министре, не являлось коллегиальным органом управления.

Реформы высшего и центрального аппарата в начале XIX в. не могли остановить кризиса феодально-крепостнического строя. После подавления восстания декабристов в России произошли новые изменения в правительственном аппарате. Это выразилось в централизации распорядительной и исполнительной власти, во введении в 1тх:ударственный аппарат некоторых элементов милитаризации. Большинство постов министров заняли генералы, отдельные отрасли управления получили военное устройство (лесное и горное ведомсгва, путей сообщения и т.д.).

Местные органы управления в рассматриваемый период не претерпели существенных изменений. Главой местной администрации губерний был губернатор, группу окраинных губерний возглавлял генерал-губернатор, во главе уезда стоял капитан-исправник. Волостные правления состояли из волостного головы, старост и писаря.

С изменением структуры государственного аппарата происходит реорганизация делопроизводства, которому придавалось большое значение п организации управления. Делопроизводство основывалось на четкой постановке задач и вопросов деятельности каждого органа управления. Конкретизация "Общего учреждения министерств" находила отражение в уставах и положениях каждого министерства. Их "точность, полнота, ясность" ставились в прямую взаимосвязь с организацией делопроизводства: "...тем производство дел будет правильнее и число их менее. Постепенное уменьшение числа дел есть самый главный признак благоустройства министерства, а умножение их есть знак расстройства и смешения"1.

Законом 1811 г. установлено единообразие производства дел во всех министерствах.

Единообразными по функциональному назначению стали канцелярии — структурные части учреждений, где сосредоточивалось "все письмоводство". Четко определялись их структура, задачи. Например, в манифесте "Образование Государственного совета" 1810 г. есть специальный раздел о государственной канцелярии, где определены ее должностной состав (государственный секретарь, статс-секретари, докладывающие дела в департаментах Совета, и их помощники), структура (пять отделений), описывался "образ производства дел". По "Общему учреждению министерств" 1811 г. в каждом министерстве была создана канцелярия для решения как общих дел, относившихся ко всем департаментам, так и дел, подлежавших разрешению непосредственно министром. Она являлась рабочим органом, координировавшим делопроизводство и осуществлявшим связь со всеми структурными подразделениями министерства, подчиненными и другими учреждениями. Канцелярия имела ту же структуру, что и департамент: отделения, столы. Для выполнения технической работы предусматривался большой штат секретарей, писцов, переводчиков. Помимо общей канцелярии министерства в департаментах, имевших несколько отделений, "для общей связи письмоводства" создавалась при директоре "особенная канцелярия".

Управленческий аппарат нуждался з специалистах, подготовленных по различным отраслям знаний. Для продвижения по службе законом 1809 г. были выдвинуты требования определенного, в том числе юридического, образования. "Общее учреждение министерств" предусматривало при канцеляриях и департаментах иметь сверх штата молодых людей для специального обучения министерскому делопроизводству.

Обязанности чиновников определялись законами и инструкциями. Последние составлялись по четко выработанной форме: в первых разделах излагались обязанности должностного лица, в последующих — порядок обмена документами, их исполнения и организации хранения .

4.2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДОКУМЕНТОВ, ПРАВИЛА ИХ СОСТАВЛЕНИЯ И ОФОРМЛЕНИЯ

Манифестом от 8 сентября 1802 г. об образовании министерств, "Общим учреждением министерств" 1811г., манифестом об образовании Государственного совета и другими законодательными актами определились виды документов "по степени власти", т.е. в соответствии с иерархией прав и обязанностей учреждений и должностных лиц.

Общие законодательные акты издавались в виде уложений, мнений Государственного совета, докладов, удостоенных высочайшего утверждения. Торжественное оповещение населения о событии или важной административной и законодательной мере давалось б форме манифеста. Указом выражалась воля императора, непосредственно от него исходившая. Издавали указы Сенат, а с 1832 г. — все "высшие места" .

Регламентация организация и порядка деятельности учреждений оформлялась рядом документов. Так, Государственный  совет за подписью императора издавал "учреждения" (они определяли создание присутственного места или власти, их состав, "предметы ведения", т.е. функции). Комитет министров, а в отдельных случаях Государственный совет утверждали уставы (правила управления какой-либо отраслью), положении, определившие правила деятельности сословных учреждений. В грамотах излагались права и привилегии классов. Этот комплекс документов дополнялся издаваемым)! министерствами правилами, наказам)!, рескриптами, инструкциями, циркулярам)!.

По своему назначению, способу составления и характеру исполнения служебные документы учреждений XIX в. можно разделить на четыре группы: а) внутренние документы; б) переписка ("отношения") присутственных мест и властей; в) просительские документы; г) акты, договоры, обязательства.

Среди внутренних документов прежде всего выделяются "докладные дела и бумаги" — документы, отражающие подготовку вопроса к слушанию; докладная записка, представление. Процесс рассмотрении вопроса фиксировался в журналах заседания, протоколах, мемориях (краткое изложение журнала). Решения оформлялись определениями или приговорами. Для их исполнения или доведения до сведения составлялись указы, предписания, выписки из журналов, доклады. Вид документа в этом случае определялся уровнем учреждения и его компетентностью.

К внутренним относились документы о прохождении государственной службы, комплекс которых сложился в основном в XVIII в.

В XIX в. пополнился состав финансовых документов: государственная роспись, финансовая смета, дневная кладовая записка (записка о вкладах) и др. Особой категорией документов были отчеты: финансовые ("отчеты в суммах"), о результатах деятельности ("отчеты в делах"). План улучшения работы министерства назывался "отчетом в видах и предложениях".

К внутренним документам относились также должностные инструкции, регистрационные журналы, описи, ведомости дел.

Переписка была строго регламентирована. Употребление того или иного вида документа в переписке зависело от степени подчинения учреждения и должностных лиц. Собственно письмами были отношения, сообщения, ведения, уведомления, доношения, представления, рапорты. Высшие чиновники посылали друг другу "официальные письма".

Законами был определен порядок обмена документами всех учреждений. Так, Комитет министров посылал указы, выписки из журналов, доклады, правила.

Сенат обменивался с Синодом посредством взаимных ведений, с учреждениями и лицами, не подчиненными Сенату, — копиями со своих определений, с учреждениями и лицами, подчиненными Сенату, — указами; канцелярия Сената посылала министрам запросы, на которые департаменты- министерств отвечали отношениями. Департаменты, отделения и общие собрания Сената обменивались между собой ведениями и известиями.

Министры посылали на имя императора в Государственный совет и Комитет министров доклады, отчеты, представления или записки, в министерство финансов — планы (табели) расходов на следующий год. Между собой министерства обменивались отношениями или сношениями, с департаментами министерства и губернаторами — предложениями и предписаниями, получая от них представления, докладные записки и ежедневные мемории (сведения о текущих делах).

Губернские учреждения получали от Сената указы, от губернаторов — предложения, от равных себе учреждений — сообщения и отношения, в вышестоящие учреждения посылали рапорты, донесения, представления. Законы подробно определяли также порядок документируемых отношений уездных и городских учреждений.

Переписку с частными лицами составляли так называемые просительские дела и бумаги, которые выделялись в особую группу. Просительские документы подавались частными лицами в присутственные места и властям. Большую часть документов этой группы составляли прошения. В них обычно излагалась просьба. Насчитывалось несколько видов прошений: "тяжебные" (о праве собственности и владения), исковые (о договорах, вознаграждениях за убытки, обиды), встречные (с предъявлением обратного иска против истца), мировые (о прекращении спора или иска по взаимному соглашению), доносы (о преступлениях, злоупотреблениях или проступках) и т.п.                        

Второй вид просительских документов составляли жалобы — прошения, подаваемые тяжущимися сторонами в высшие учреждения на решения или действия других учреждений или должностных лиц.

К третьему виду просительских документов относились отзывы — документы, подаваемые высшему в уголовном судопроизводстве учреждению с жалобой на приговоры низшей судебной инстанции.

Большой группой документов в делопроизводстве учреждений XIX в. являлись акты. Законы понимали под актами довольно широкий круг документов. Прежде всего это документы, которые в определенной форме фиксировали политические или экономические сделки, договоры. К актам относились также документы гражданского состояния. И наконец, актами называли все документы, могущие служить доказательством при решении гражданских дел. О видах актов, порядке их составления и засвидетельствования подробно говорится в "Законах гражданских", опубликованных в томе X Свода законов российской империи. Виды актов определялись их содержанием и порядком засвидетельствования. Законы предусматривали составление трех видов: актов укрепления имущества, актов состояния и актов присутственных мест .

Регламентировался не только состав документов, но и порядок их составления. Ко многим законам прилагались формы документов часто с описанием структуры текста и следующей рекомендацией: "чтобы автор сам давал альтернативное решение вопроса" . Давались формы трафаретных текстов ответов министра, управляющего экспедицией, губернатора и т.д. Этим преследовалась цель упрощения и сокращения объема документа, четкого формулирования сути вопроса. Появляется в XIX в. большое количество практических разработок, руководств по составлению документов, которые часто оформлялись в виде письмовников и пособий для чиновников .

Регламентировалось четкое оформление внешних признаков документа. Предписывалось, например, обозначать вид документа: "На каждой бумаге должно бить означено именование оной (указ, сообщение, рапорт и тому подобное)"'.

Правила написания адресата определялись соподчиненностью учреждений. Равные присутственные места в адресовании документов друг другу употребляли предлог "В" ("В Правительствующий Сенат", "В палату гражданского суда"). При направлении документа в нижестоящие учреждения адресат писался в дательном падеже ("Тульскому губернскому правлению", "Белевскому уездному суду").

Текст документа предписывалось разделять на заглавие ("приступ"), где излагалась причин;» издания документа, "изложение обстоятельств" и заключение, в котором давались распоряжения или предписания, высказывались мнение или жалоба. Регламентировалась и лексика отдельных видов документов, формировались устойчивые словосочетания.

Сложились правила подписания документов. Право подписи документов имели начальствующие лица. Вид подписи зависел от характера документа, соподчиненности учреждений и отдельных лиц. На официальных отношениях, отчетах и других документах, посылавшихся в высшие инстанции, ставилась скрепа.

В 1830 г. часть реквизитов документа (наименование ведомства, учреждения, его структурной части, от которой исходил документ, дата, номер, заголовок документа) стали писать на бумаге заранее, т.е. заготавливать бланки "для ускорения хода дел и уменьшения занятий канцелярских служащих" .

Законами было установлено, на какой бумаге какие документы писать. Так, все документы канцелярского делопроизводства (переписка, журналы, реестры, записки) составлялись на простой бумаге. Прошения, жалобы, отзывы, акты писались на гербовой бумаге (простой, "крепостной" и "контрольной"). Чиновники должны были строго соблюдать правила использования бумаги для составления того или иного документа. Известен, например, такой факт, когда с писателя И.А. Гончарова, работавшего в Министерстве финансов в должности переводчика, было взыскано шесть рублей за употребленную в департаменте вместо гербовой простую бумагу.

Законодательное установление общего порядка документирования, определение нормативными актами министерств форм документов по отдельным частным случаям делало процесс составления и оформления документов сложным и громоздким. Сами документы, несмотря на требовании законов краткою и ясною изложения, точности фактов, оставались длинными и многословными.

4.3. ОРГАНИЗАЦИЯ ДВИЖЕНИЯ ДОКУМЕНТОВ, ПОРЯДОК ИХ РАССМОТРЕНИЯ

Порядок решения вопросов предопределял организацию движения документов. Для высшего коллегиального органа власти, например Государственного совета, законом был определен "порядок вступления дел, рассмотрение и окончание их". В Государственную канцелярию поступало четыре потока документов: от императора, министров, комиссии составления законов и комиссии прошений. Государственный секретарь и статс -секретари, ведавшие делами каждого из четырех департаментов Совета, готовили дела к докладу в департаменте и общем собрании. Па государственного секретаря возлагалась ответственность за точность сведений, предлагавшихся Совету, ясность их изложения, составление всех документов.

Некоторые документы из департаментов, по которым возникли разногласия, или в которых отменялись решения Сената, или содержались противоречивые предложения министров, выносились на рассмотрение общего собрания Совета. Кроме того, минуя департаменты, в общее собрание поступали документы по чрезвычайным и важным внутренним мерам.

Результаты обсуждений в департаментах и общем собрании оформлялись мнением (решением). Мнение, принятое большинством голосов, вносилось в журнал, к которому прилагалось особенное мнение членов Совета, не согласных с общим решением.

Журналы, а с 1816 г. отчеты-мемории, представлялись государственным секретарем на утверждение императору.

В манифесте "Образование Государственного совела" ничего не говорилось об обязанности императора соглашаться с большинством Совета. Формула "вняв мнению Государственного совета", как показала практика, вовсе не означала определенного ограничения власти монарха. Из 242 дел, по которым голоса в Совете разделились, Александр 1 утвердил мнение большинства лишь в 159 случаях .

Рассмотрение законопроектов, которые вносились в форме представлений министрами в высшие законосовещательные органы, проходило несколько стадий. Прежде всего на представление требовалось запросить отзывы о нем всех заинтересованных ведомств. Для внесения проекта закона на рассмотрение нужна была санкция верховной власти, которая давалась по особому докладу министра. При обсуждении законопроекта вносились коррективы в первоначальный текст. Утверждался закон императором.                                                                                       

Имелись случаи, когда законопроекты, минуя высшее учреждение, становились законами по непосредственным докладам министров. В этом наиболее ярко проявлялась неограниченная власть монарха.

Характер подготовки документов к рассмотрению и их обсуждение в высших органах государственной власти — Государственном совете, Комитете и Совете министров — открывал большие возможности для произвола чиновников. Так, практика оформления заседаний журналами, в которых прения записывались в обобщенном виде, приводила к неточному отражению событий, а иногда и к их фальсификации. Нередко нарушался порядок рассмотрения и утверждения документов. Работники канцелярий не только вели делопроизводство, но и редактировали вносившиеся на обсуждение законопроекты. Глава канцелярии имел большую власть. Министр внутренних дел П.А. Валуев писал, что члены Государственного совета — "ничто, председатель — кое-что, государственный секретарь — все. От него зависела очередность рассмотрения документов, подготовка журналов, составление меморий, доклад царю.

"Общим учреждением министерств" 1811г. устанавливался единообразный порядок "производства дел" во всех министерствах, их департаментах и отделениях. Процесс делопроизводства делился на следующие этапы:

— порядок вступления дел;

— движение их, или собственно так называемое производство;

— отправление дел;

— ревизия;

— отчеты .

Таким образом, четко выделяются основные этапы работы с документами: организация приема документов, направление на исполнение и исполнение, контроль за исполнением и отправка.

"Порядок вступления, дел" регламентировал направление основных документопотоков. Исполнение ("движение или собственно производство дел") было определено отдельно для канцелярии министра, департамента, совета министров, общего присутствия департамента, особенных установлений (канцелярий при директоре департамента).

Документы могли поступать непосредственно министру через канцелярию или в департаменты. Министр получал указы и повеления верховной власти, документы других министерств. Представления от подчиненных органов направлялись министрам лишь по делам особой важности или срочности. Па имя министра подавались отзывы на его предписания и жалобы на действия департаментов, секретные документы. В отделениях канцелярии министра исполнялись секретные документы (с надписью "в собственные руки"), а также те, "кон по важности своей требуют особенного ею (министра) распоряжения". Кроме тою, выделилась еще одна важная функция канцелярии министра —правильное распределение документов по департаментам, наблюдение; "чтоб бумаги сколь можно менее уклонялись от установленною им пути в департаментах".

В департаменты поступали предписания министра, документы на имя министра, присылаемые из его канцелярии, документы департаментов того же или другого министерства, представления местных учреждений, отзывы на предписания министра, а так же требуемые сведения и ведомости.

Распределяя документы по департаментам, директор канцелярии проставлял дату поступления и докладывал о них министру. На документах, которые, по мнению министра, были срочными или требовали разъяснения, директор делал отметку "нужное". Предписания министра и документы с надписями "нужное" и "в собственные руки" немедленно передавались директору департамента. Эти пометки обязывали директора на следующий день дать необходимые сведения или исполнить документ. Такие документы регистрировались в "особенном кратком реестре" канцелярии. После исполнения документы скреплялись директором департамента и представлялись на подпись министру. Остальные документы распределились директором канцелярии по отделениям или столам для исполнения согласно резолюции министра. Документы дополнялись необходимыми сведениями и докладывались директору департамента начальниками отделений. В законе указывалось. "В прекращении излишней переписки бумаги докладываются в подлиннике без особенных выписей" . По документам, требовавшим разъяснения и справок, составлялась за подписью начальника отделения и скрепою столоначальника записка. Справки, сведения, записки, переводы подписывались теми, "коими они были составлены".

Документы, относившиеся к переписке департаментов, исполнялись в отделениях, скреплялись начальником отделения и представлялись на подпись директору. Начальник отделения мог подписывать документы, содержавшие какие-либо сведения, запросы, справки. Столоначальник скреплял их.

В совещательном органе министерства (совете министра) рассматривались документы об изменении управления, дополнении и изменении законов, производстве в чины и определении наград, а также привилегии на изобретения, жалобы на департаменты. В совет министра эти документы поступали из канцелярии министра или департамента с записками, где излагалось мнение директора департамента.

Решение совета записывалось в журнал, который представлялся министру директором канцелярии. Согласие министра фиксировалось собственной записью его в журнале: "исполнить". Поскольку совет не имел исполнительской власти, то после утверждения его мнений министром исполнение документов передавалось департаментам.

В особенных установлениях, их отделениях и столах рассматривались сведения о получении или отпуске сумм, казенном имуществе, а также ведомости, счета, "требования сумм и казенных капиталов".

Следует отметить, что директор департамента и совет министра могли давать министру только представления и мнения (рекомендации). Право выносить самостоятельное решение предоставлялось исключительно министру. Это свидетельствовало о развитии бюрократического централизма в абсолютной монархии.

По срокам исполнения документы делились на три категории: "текущие", "чрезвычайные" и "не терпящие времени".

Документы "текущие" исполнялись по заранее установленным срокам и правилам. К ним относились срочные ведомости, донесения, представления по личному составу. Решения по этим документам принимались в департаментах, исполнялись они в отделениях. Из документов "текущих" сроков министру представлялась переписка с лицами, равными по положению, и документы, им выбранные, чаще всего о награждениях, увольнении и т.п. Документы "чрезвычайных сроков" нельзя было исполнить на основе действовавших узаконений, и разрешение вопросов, затронутых в них, требовало "особенных, чрезвычайных" мер— издания дополнений к узаконениям, например: "не терпящие времени" — это срочные документы, чаще всего связанные с интересами казны.

В первую очередь исполнялись документы "чрезвычайные" и "не терпящие времени". Однако срок исполнения и этих документов был значительным. Он колеблется от 2 до 6 недель, но "никак не более шести месяцев со дня вступления дела". И это не удивительно, ибо каждый документ, в том числе и срочный, должен был пройти сложный путь по всем ступеням бюрократической лестницы. Так, документы, решения по которым принимал министр, не могли миновать рассмотрения их в департаменте, а оттуда они спускались в отделения, столы, а затем вновь поднимались по той же "лестнице", дополнительной ступенькой которой могло быть общее присутствие департамента. О большом количестве бумаг и волоките в прохождении много писали современники, а впоследствии исследователи.

В 1858 г. было опубликовано описание порядка прохождения документов в земском суде, губернском правлении, департаменте министерства и совете министра "Руководство к наглядному изучению административного порядка течения бумаг в России", которое дает яркое представление о бюрократическом характере исполнения документов в государственных учреждениях царской России. Так, в одном из местных учреждений (земском суде) документ в процессе исполнении проходил 26 инстанций, в губернском правлении над документом производилось 54 операции в департаменте министерства — 34, в совете министра — 45 операций .

4.4. РЕГИСТРАЦИЯ ДОКУМЕНТОВ И КОНТРОЛЬ ЗА ИХ ИСПОЛНЕНИЕМ

Процесс регистрации был сложным, поступившие документы регистрировались на всех ступенях движения: в канцелярии министерства, в департаменте, отделении.

В канцелярии министра велся общий журнал поступивших документов, в котором излагалось краткое содержание документа, указывались номер, учреждение или лицо, от которого документ получен, дата поступления. Кроме того, каждое отделение канцелярии имело свой частный журнал входящих документов, где регистрировались только тс документы, которые рассматривались в самой канцелярии и не относились к ведению департаментов.

Общий и частный журналы для входящих документов делились на три части: в первой записывались высочайшие именные указы и повеления, во второй — документы на имя министра, в третьей — секретные.

Точно так же все документы, поступавшие в департаменты, регистрировались в общем журнале, который делился на три части. В первой записывались указы и повеления, которые должны были исполняться в департаментах, во второй — документы, поступавшие от министра и других учреждений и лиц, в третьей — секретные. Кроме того, для записи срочных ("нужных") документов велся особый реестр, который находился у директора департамента.

После записи в общем журнале документы распределялись по отделениям, где регистрировались в частных журналах входящих документов.

Регистрировались и все исходящие документы. "Никакая бумага не исходит ни из департамента, ни из канцелярии прежде, нежели она будет внесена в журнал исходящих", — говорилось в "Общем учреждении министерств".

В канцелярии министра и департаментах было по два журнала исходящих документов: общий и частный. В общий журнал вносились все документы с "самым кратким означением их содержания", в частном журнале документы записывались "во всем их пространстве (от слова до слова)". Он делился на три части: в первой записывались указы, во второй —

переписка министра или департамента, в третьей указывалось, где находятся секретные документы. Для записи последних, кроме того, велся особый частный журнал.

После регистрации в общем журнале в отделениях документы отправлялись корреспондентам. Запись в частный журнал производилась уже с копий (отпусков).

Кроме того, документы, которые отправлялись по почте или с рассыльным, записывались в рассыльную книгу, в которой указывались структурная часть учреждения или лицо, отправлявшее документ, его номер. Специальное место отводилось под расписку за документ.

На отправляемых документах ставилась печать департамента или канцелярии министра. Печать с изображением губернского, уездного или другого герба и наименованием учреждения имелась в каждом присутственном месте.

В законах указывалось, что все исходящие документы должны отправляться в пакетах. При пересылке бумага с текстом складывалась в виде конверта и запечатывалась сургучной печатью. В середине XIX в. в России появились почтовые конверты и почтовые марки.

В "Общем учреждении министерств" особым этапом делопроизводства объявлялась "ревизия дел". В учреждениях велись настольные реестры "для отметок о всем том, что по каждому делу учинено" . В них снова указывалось, когда документ получен, когда должен быть доложен присутствию, когда и какое решение по нему принято, какие документы отправлены. Кроме того, велась "роспись нерешенным делам". Документы вносились в нее в порядке поступления и отмечалось, кем какой документ исполняется. Исполненные документы заносились в роспись" или "опись делам решенным".

"Ревизию дел" —проверку исполнения документов — в министерстве проводили начальники отделений и директора департаментов, в присутственном месте — губернатор. Начальники отделений проверяли исполненные и неисполненные документы по столам и давали сведения директору департамента, которому предписывалось каждый месяц проводить проверку исполненных и неисполненных документов по регистрационным журналам и настольным реестрам и представлять об этом ведомости министру. На их основе в конце года в канцелярии составлялась общая ведомость по всем департаментам и канцелярии.

Программа ревизии дел в учреждениях определялась следующим образом. Проверялось: "1) В порядке ли дела содержатся. 2) Верно ли составляются им заглавия. 3) Нет ли медленности в делопроизводстве. 4) Не задерживается ли окончание дела требованием таких справок, в которых нет существенной надобности..." .

В Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. имеется специальный раздел о преступлениях против порядка управления, где среди прочих предусмотрены наказания за противодействие исполнению постановлений государственных органов и должностных лиц, за порчу, уничтожение, искажение правительственных указов, подделку документов, печатей, штемпелей учреждений, хищение документов, за разглашение служебных тайн. "Неприведение в исполнение" рассматривалось как бездействие должностных лиц, выражавшееся в волоките, в прямом или косвенном отказе от исполнения .

4.5. СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ДОКУМЕНТОВ И ОРГАНИЗАЦИЯ ИХ ХРАНЕНИЯ

В делопроизводстве учреждений XIX в. были установлены четкая группировка документов в первичные комплексы и организация их хранения. Основным признаком группировки документов оставался предметно-вопросный, а главным видом первичных комплексов — дело. Корреспондентский и географический признаки применялись при формировании дел с перепиской присутственных мест и властей. По номинальному, авторскому и хронологическому признакам группировались внутренние документы. Такие документы, как представления министров, журналы, мемории Государственного совета, Комитета и Совета Министров, оформлялись раздельно по хронологии. Поэтому документы по одному вопросу, например разработке законопроекта, были разрознены. И в то же время эти документы могли быть соединены в одном деле. Инициативным документом в нем было представление министра; затем шли отзывы, проект указа, копия журнала или выписка из журнала.

К делам составлялись внутренние описи документов, в которых указывались дата поступления документа в учреждение, наименование вила, количество листов, страница дела и особые отметки. Благодаря этому обеспечивались сохранность документов и быстрота их поиска.

Все входящие и исходящие (отпуски) документы располагались внутри дела в хронологической последовательности. Листы дела нумеровались. На последней чистой странице делалась заверительная надпись, в которой указывались количество пронумерованных листов, дата и подпись секретаря или столоначальника. Дела особой важности (уголовные, счетные и др.) прошнуровывались.

Название дела передавало его краткое содержание, которое писалось на особом листе в начале дела и на обложке. На обложке, кроме того, указывались наименование учреждения, где было дело заведено, даты его начала и окончания, количество листов. В XIX в. обложки дел часто оформлялись типографским способом.

Для хранения дел и деловых бумаг в каждом учреждении создавался архив, который делился на текущий и окончательный. Согласно законодательству текущий архив составляли "документы и книги, которые нужны для справок и соображений по текущему производству дел", окончательный архив — "дела, не подлежащие более решению и исполнению", т.е. не нужные для текущей справочной работы. В этот архив предписывалось сдавать дела по истечении трех лет .

В законах обращалось внимание на организацию тщательной подготовки и оформления дел к сдаче в архив. Указывалось, что сдаваемые в архив дела "должны быть содержимы в надлежащей исправности и порядке" .

Для сдачи дел в архив составлялась опись всем делам за год, которая имела три графы, где указывались порядковые номера дел, их заголовки и количество листов. Опись подписывали начальники канцелярий, скрепляли делопроизводители. В конце описи помещался список дел, которые оставались в канцелярии.

В учреждении составлялось два экземпляра описи. Один передавался в окончательный архив с надписью: "Припять в архив на законном основании". Второй экземпляр оставался в канцелярии, на нем делалась надпись: "Сдать в архив на законном основании". В архиве составлялось два вида описей: общая, по алфавиту, всех дел, и частная, разделенная на столько частей, сколько было отделений в департаменте.

Установлен был порядок уничтожения дел. В "Общем губернском учреждении" перечислялись категории дел, подлежавших уничтожению через 10 лет, и указывалось, что "уничтожение подобных сему, не поименованных здесь дел, допускается только с особого каждый раз разрешения министра внутренних дел"". Специально "отряженная для сего комиссия" рассматривала описи дел и представляла свою решение об их уничтожении на утверждение губернатора.

Заведовал архивом архивариус. У нет был помощник, в штате архива были писцы. По закону от 20 февраля 1828 г. обязанности архивариуса состояли в принятии дел, организации их хранения, систематизации дел, составлении описей, выдаче справок. Особо указывалось, что архивариус должен принимать в архив дела,оконченные производством, пронумерованные, имеющие внутреннюю опись.

Архив не имел права выдавать дело или выписку из документом без разрешения директора департамента, губернатора или вице-губернатора.

Итак, смена коллегий министерствами и, соответственно, коллегиального принципа управления принципом единоначалия сопровождались детальной регламентацией процесса документирования законодательными нормами. Совещательный порядок рассмотрения и решения дел, введенный Петром I, сохранился только в судебных учреждениях. В начале XIX в. возникают новые виды документов, и для каждого из них устанавливались правила их составления.

Четкое выделение в законодательстве уровней документирования и обработки документов, закрепление за структурными подразделениями и чиновниками определенных обязанностей в работе с документами, строжайшая регламентация составления и оформления, прохождения, регистрации и хранения документов, призванная упорядочить делопроизводство, на практике нередко приводили к усилению волокиты, многолетнему путешествию документов по инстанциям. Над документом многократно проводятся операции одинакового целевого назначения. В результате — чрезвычайно медленное исполнение документов. Так, по отчету министра юстиции за 1842 г. в различных служебных местах Российской империи числилось 3,3 млн. нерешенных дел.

5. ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО

УЧРЕЖДЕНИЙ РОССИИ ВТОРОЙ

ПОЛОВИНЫ XIX - НАЧАЛА XX в,

5.1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Вторая половина XIX в. характеризуется существенными сдвигами в развитии производительных сил России, ее экономики, социальных отношений, культуры. Крестьянская реформа 1861 г. явилась стимулом быстрого роста капиталистической промышленности, развития капитализма в сельском хозяйстве, подъема общественного движения.

В 60 - 70-х гг. были проведены реформы в области управления, которые расширили права местных учреждений, ввели выборность некоторых органов хозяйственного управления (земские и городские учреждения) и суда. Были осуществлены также финансовая реформа (создание Государственного банка и контрольных палат), реформа цензуры и просвещения, военная реформа. Это были буржуазные преобразования, так как они учитывали прежде всего интересы буржуазной собственности и создавали благоприятные условия для ее развития.

Одновременно с этими реформами были предприняты меры по укреплению полиции, губернской администрации, жандармерии. Они усилили правительственный аппарат, помогли царизму преодолеть революционную ситуацию.

В этот период из высших государственных учреждений продолжали существовать Государственный совет, Комитет министров, Сенат. В 1861 г, в законодательном порядке был создан Совет министров, который рассматривал и обсуждал мероприятия общегосударственного значения (например, проекты реформ). В ведении Комитета министров сохранились лишь текущие административные дела.

Центральными государственными учреждениями оставались министерства. Однако организационные основы их несколько изменились. Во многих министерствах были созданы главные управления, управления и отделы, начальники которых обладали большими правами, чем директора департаментов. Наряду с советом министра при министре создавались другие совещательные структурные подразделения — различные комитеты. Если раньше в канцелярии министра решались наиболее важные дела, то теперь она превратилась в орган связи министра с аппаратом. Часть дел министерства передали в созданные реформами местные учреждения, усилии тем самым свою роль в общем руководстве и надзоре.

Революционное движение начала XX в., приведшее к буржуазно-демократической революции 1905 — 1907 гг., породило совершенно новый тип учреждений — Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

Царизм пытался расправиться с революцией не только с помощью репрессий, но и путем лавирования и уступок, одной из которых был созыв представительного законосовещательного учреждения — Государственной думы. Организационное устройство Государственных дум всех созывов определялось "Учреждением Государственной думы" от 20 февраля 1906 г. Формально Думе принадлежали законодательные права, которые, однако, ограничивались как самим "Учреждением", так и последующими правилами. Аппарат Государственной думы состоял из общего собрания, канцелярии, отделов и комиссий.

Для государственного аппарата России в годы первой мировой войны было характерным создание общественных буржуазных организаций (Всероссийский земский и Всероссийский городской союзы, военно-промышленные комитеты), а также создание в противовес им особых совещании — высших правительственных учреждений под председательством отдельных министров, подотчетных только царю. Уже в этом проявились первые признаки кризиса самодержавия.

5.2. НОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ В РАЗВИТИИ  ДОКУМЕНТИРОВАНИЯ

Реорганизация государственного аппарата не затронула общих законодательных норм, оформлявших процессы делопроизводства. Продолжали действовать правила, установленные "Общим учреждением министерств". Они определили сложность делопроизводства, бюрократический характер переписки, которые еще больше усугублялись громоздкостью государственного аппарата. Строгая регламентация всех процессов документирования, обрядность делопроизводства, прочно вошедшие в быт канцелярий государственных учреждений, в новых условиях развития страны оказались тормозом в работе учреждений и предприятий.

Развитие капиталистических отношений требовало более гибких форм документирования, большей оперативности. Это обусловило появление новых черт процесса документирования и документациокного обслуживания учреждений.            

Радикальные изменения в технике связи — появление механического

транспорта — способствовали новой организации почтового дела. Новые средства связи — телеграф, телефон — привели к новым способам передачи информации, созданию новых видов документов — телеграмм и телефонограмм. Телеграф отвечал потребности быстрой передачи документов, и телеграммы получили широкое применение. Телеграмма отличалась от других документов только по внешнему виду. По своему содержанию она могла заменить многие виды документов. Особым видом телеграфных сношений являются "переговоры по прямому проводу" — наклеенные на бланки ленты с зафиксированным на них разговором. С изобретением телефона связано появление телефонограмм — запись информации, переданной по телефону. Возникают такие способы документирования, как фотография, звукозапись, которые связаны с появлением не только нового метода фиксации информации, но и новых видов документов — фотодокументов, Голограмм.

Происходят существенные изменения в способе изготовлении документов. К документам, создаваемым ручным способом, прибавилась машинописная документация. Изобретение пишущих машин, множительных аппаратов (гектографа, шапирографа, ротатора) решало проблему размножения документов. В этих целях стали использовать литографии и типографии. Так, циркуляры стали изготовляться чаше всего типографским способом, что значительно упростило всю циркулярную переписку. Появляются типографским способом воспроизведенные документы с элементами трафаретных текстов (унифицированные отдельные фразы или части текста для документов, содержащих идентичную и постоянно повторяющуюся информацию). Пишущие машины позволили по-новому решить многие вопросы документирования: упразднилась должность переписчиков, улучшился внешний вид документа, облегчи лось его прочтение.

5.3. ПОПЫТКИ РАЦИОНАЛИЗАЦИИ

ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В ОТДЕЛЬНЫХ

ВЕДОМСТВАХ

Капиталистические предприятия, банки, заводы, фабрики, железные дороги нуждались в ускорении процессов документирования и переписки, в широком внедрении новых способов документирования, максимальном использовании новых средств связи. Делопроизводство государственных учреждений, скованное нормами прошлых исков, также требовало его упрощения и изменения. Отдельные ведомства предпринимали попытки реформировать делопроизводство в рамках одного учреждения. Некоторые из этих попыток заслуживают внимания.

Интересна, например, постановка делопроизводства в Канцелярии попечителя Московского учебного округа. Делопроизводство по управлению округом было сосредоточено в канцелярии попечителя, во главе которой стоял правитель. Правитель канцелярии докладывал на заседании совета "подлинные бумаги с нужными справками", составлял протокол и "скреплял его своей подписью" .

Большую роль в организации делопроизводства канцелярии попечителя играли окружные инспекторы . На их предварительное рассмотрение поступали документы по учебным заведениям, которые они возглавляли; затем инспекторы лично докладывали эти документы. Нередко окружные инспекторы исполняли документы, составляли проекты резолюций . Один-два раза в неделю инспекторы принимали посетителей,

В связи с тем что за десятилетие (1897—1907) число учебных заведений увеличилось приблизительно в 2 раза, количество документов в канцелярии возросло более чем в 2,5 раза. Со всеми входящими документами знакомился правитель канцелярии. Часть их (приблизительно 4/5)он" затем направлял помощнику попечителя и окружным инспекторам, а часть готовил для доклада попечителю округа. Правитель канцелярии подписывал все исходящие документы. Было подсчитано, что при условии затраты на каждый входящий документ 3 мин, а каждый исходящий — 5 мин правителю канцелярии требовалось только на работу с документами 19 ч 14 мин в сутки .

Поэтому в канцелярии Московского учебного округа принимались

меры но совершенствованию делопроизводства и прежде всего по сокращению переписки. Так, секретарю совета, который собирал справки и другие предварительные сведения, было предоставлено право"для сокращения переписки" обращаться самому с требование о доставлении оных к местам и лицам, заведовавшим отдельными частями и округа. В связи с расширением в 1860—1864 гг. круга вопросов, решавшихся попечителем, отменялось представление в министерство рада документа протоколов испытаний и диссертаций на степень кандидата, некоторых срочных ведомостей, ежемесячных ведомостей о приходе и расходе сумм В 1902 г. 18 форм отчетных заменили шестью .

Попечителем издавались специальные распоряжении по вопросам делопроизводства. Так, в 1907 г. во исполнение распоряжения о сокращении канцелярской переписки была создана комиссия для рассмотрения этого вопроса . Принимались решении о порядке движения документов: о рассмотрении и направлении ходатайств на попечителя и т.д.

Большое внимание уделялось составлению документов по установленным образцам. В 1907 г. был издан Циркуляр об упорядочении врачебно-санитарной отчетности по учебным заведениям, в 1914 г -  о документах по воинской повинности казенных стипендиатов. Учетным заведениям округа были разосланы формы различных документов списков учебных заведений, вакантных мест учителей, наградных списков и т.п.

В Канцелярии попечителя Московского учебною округа была упрощена обработка документов. Так, пометки на документах (о получении, регистрации, направлении на исполнение, об исполнении ) делились с помощью механических нумераторов и штампов. Пыла тщательно продумана последовательность обработки и исполнении документов. Так, на каждом входящем документе ставилась дата получения. При регистрации документа на нем ставился штамп, в котором указывались название канцелярии, дата и номер документа, стол, где он должен исполняться, номер дела, в которое подшивали документ после исполнения.

Следовательно, уже на этапе регистрации определялся исполнитель документа. На документах, которые подлежали рассмотрению окружного инспектора, от руки или штемпелем проставлялась его фамилия (например, "Н.Я. Никитинскому", "По приказанию г. попечителя А.Л. Никифорову") . Решение вопроса, затронутого в документе, оформлялось резолюцией, которая, как правило, представляла собой готовый текст ответа. Резолюции были конкретными и краткими: "Выдать", "Разрешить", "Утвердить с 1 февраля", "Разъяснить отрицательно", "Ответить утвердительно" и т.п. Документ с резолюцией инспектора направлялся попечителю, который обычно выражал свое согласие с решением и делал отметку "согласен".

После этого чиновники соответствующих столов канцелярии составляли ответ, включая в него текст резолюции. Зачастую черновик документа писали на подлиннике, на котором отчеркивались часть текста и резолюция, составлявшие содержание ответного письма. Применялись трафаретные тексты писем-ответов и сопроводительных писем. Существовали штампы трафаретов этих документов, которые проставлялись на инициативном документе и воспроизводили характер его исполнения Таким образом, снова обходились без специального черновика. Документы подписывались попечителем и скреплялись правителем канцелярии.

На документе, как правило, от руки делалась отметка об исполнении ("исполнено" и дата), позднее — с помощью специального штемпеля.

Документы изготовлялись на бланках попечителя, окружного инспектора, архитектора. На бланках канцелярии писались и отпуски некоторых писем, в этих случаях подписи указывались на левом поле документа ("подписал", "скрепил"), что отличало отпуск от оригинала.

Система работы с документами в Канцелярии попечителя Московского учебного округа значительно ускоряла их исполнение, облегчала использование документов в справочных целях.

Рационализацией делопроизводства в Управлении казенных железных дорог занимался инженер-путеец И.И. Рихтер. Заслуживает внимания прежде всего предложенная им система классификации документов в делопроизводстве управлений железных дорог. В 1881 г. Рихтером была разработана номенклатура дел управления Николаевской железной дорогой. В 1891 г. она стала применяться и для управления СПетсрбургско-Варшавской дорогой. Изучив опыт постановки делопроизводства на иностранных железных дорогах, И.И. Рихтер пришел к выводу , что разработанная им классификация устарела. В1911 г. вышла ею книга "Опыт нормальной классификации делопроизводства, счетоводства и статистики казенных железных дорог (по десятичной система)" , где Рихтер предлагал централизовать работу по регистрации, классификации и архивному хранению документов целого управления. Как известно, эта идея противоречила "Общему учреждению министерств" 1811г., создававшему множество регистрационных центров и архива».

Каждый документ, — предлагал И.И. Рихтер, —должен проходить через две инстанции: центр (регистрация) и отдел (исполнение) при условии "рационального распределения предметов ведения между службами, частями, отделами, отделениями и делопроизводствами" .

Наконец, Рихтер подчеркивал, что совершенствование делопроизводства находится в прямой зависимости от технического оборудования делопроизводственных служб (пишущие, счетные, диктовальные и множительные аппараты).

Интересная работа по рационализации делопроизводства проводилась военным ведомством. Здесь в 1911 г. была пересмотрена существовавшая система делопроизводства. Новая организация его была закреплена "Положением о письмоводстве и делопроизводстве".

Положением упрощалась техника переписки. Проще всего сокращалось количество служебных документов — для переписки чиновников военного ведомства устанавливалось три основных вида документов: рапорт, предписание, отношение. Для определенных случаев оставалось прошение, допускались официальные письма, вводилась одна форма записки (вместо докладной, памятной, пригласительной, известительной и пр.).

С целью сокращения переписки Положение предлагало:  —отменить сопроводительные письма к спискам, ведомостям, справкам и т.п.;

— отправлять в качестве ответа подлинник полученного документа с резолюцией того лица, которому он был адресован;

— не входить в высшие инстанции с документами, решение которых входит в компетенцию дачного учреждения или которые разрешаются существующими постановлениями и распоряжениями;

— не требовать от подчиненных сведений или справок, "которые могут быть извлечены из установленных штатов, положений или срочных донесений";

—  "во всех случаях, где без ущерба для дела это возможно", письменные сношения заменять "словесными личными или по телефону".

Особое внимание в Положении обращалось на составление и оформление документов. Определялось, какие документы пишутся на бумаге без бланка ("всеподданнейшие" рапорты и прошения), какие (все остальные) на бланках. Бланки были двух видов: а) со штатным названием должности лица, от которого документ исходит, и б) с названием управления. Отменялось составление заголовка к кратким и несложным документам, так как это сводилось к повторению содержания. И наоборот, к большим и сложным текстам следовало давать такой заголовок, который бы мог "служить готовой записью во входящий журнал".

Положение предлагало "для часто повторяющихся бумаг" с однообразным текстом "заготовлять печатные или литографированные бланки с неизменяемой частью текста.

Содержание текста предписывалось излагать "ясно, кратко, без не идущих к делу фраз учтивости (господин, имею честь), титулов, без заключительных фраз (о вышеизложенном доношу), без ссылки в тексте на то, что вызвало переписку".

Были определены новые правила адресования документа — "всегда по назначению штатной должности вне зависимости от того, кто в данное время эту должность исполняет". Этим достигалось две цели: прямое направление документа к исполнителю и краткость, определенность содержания документа. В целях ускорения исполнения документов предлагалось все запросы и жалобы направлять непосредственно тем лицам, от которых зависит разрешение вопроса. Точно так же ответ должен был посылаться тому должностному лицу или учреждению, от которого документ был получен.

Все секретные документы для ускорения работы с ними были разделены на две категории: "секретные'.' и "не подлежащие оглашению", благодаря чему расширился круг лиц, исполнявших эти документы. С той же целью ускорения исполнения документов вместо одной категории определения срочности исполнения — "спешно" — стали употребляться две: "спешно" означало немедленное исполнение; на документах, исполнявшихся к определенному сроку, ставилась надпись "срочно".

Предусматривалось изменение в организации регистрации и контроля за исполнением документов. Так, в отдельных случаях применялась карточная система регистрации. Для улучшения контроля за исполнением документов предлагалось неисполненные документы, "выполнение

которых задерживается ожиданием ответа", хранить отдельно от документов, по которым не требовались предварительные запросы. Было дано определение термину "исполненная бумага". Исполненным документ считался тогда, когда затронутый в нем вопрос "разрешен окончательно и об этом в случаях, когда это нужно, послано соответствующее уведомление".

Большое внимание в Положении уделялось технической оснащенности делопроизводства, необходимости механического воспроизведения текста циркуляров, полевых книжек и т.п. Для этого предписывалось снабжать все штабы, управления и канцелярии "в достаточном количестве пишущими машинами, приборами для регистрации по карточной системе, гектографами и другими множительными аппаратами..."

В целях более тщательного исполнения документов и сохранения их как исторических источников предлагалось выполнять приложенные к Положению специально разработанные "Правила порядка сдачи законченных дел и книг в архивы в войсковых канцеляриях, штабах, управлениях, учреждениях и заведениях, распределения переписки но предметам и установления сроков хранения дел в архивах" .

Таким образом, ряд ведомств предлагали довольно эффективные меры по рационализации делопроизводства: четкое разграничение функций управления, различные способы сокращения числа документов я путей их движения в учреждении, организацию фактического контроля за исполнением документов, четкую последовательность обработки и исполнения документов, централизацию регистрации и хранения документов, техническое оборудование делопроизводственных служб.

Однако эти способы, меры по рационализации делопроизводства носили локальный характер, так как они ограничивались пределами отдельных ведомств и не были возведены в ранг общегосударственных норм.

Делопроизводство государственных учреждений прошло сложный путь своего развития. На всем протяжении рассмотренного периода процессу документирования деятельности органов государственного управления уделялось постоянное внимание, о чем свидетельствует увеличивающееся от одного исторического периода до другого количество законодательных актов, распоряжений, инструкций. В условиях все возрастающего потока документации появляется стремление унифицировать документы, вырабатываются устойчивые формуляры, создаются образцы документов, прилагаемые, начиная с Генерального регламента, чуть ли не к каждому закону. Появляется тенденция ограничить переписку, упростить процесс обработки документов.

Делопроизводство постепенно превратилось из технического элемента управления в средство влияния на него. От канцелярий зависел срок представления документов, а нередко принятие решения. Интересно в этой связи высказывание Александра II на одном из заседаний Совета министров в 1864 г.: "Государственная канцелярия вышла из своей поли и присвоила себе значение и положение, ей не принадлежащее  . В XIX в

закрепляется традиция: страна жила решениями столицы. Местные власти были лишь исполнителями монаршей воли.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ.........................................................................................

1.  ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА

В IXXVII вв

1.1. Возникновение делопроизводства в Киевской Руси..........................

1.2. Делопроизводство в период феодальной раздробленное! и................

2. ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО ПЕРИОДА ОБРАЗОВАНИЯ И УКРЕПЛЕНИЯ РУССКОГО ЦЕНТРАЛИЗОВАННОГО ГОСУДАРСТВА

(XVXVII вв.) ..............................................................................

2.1. Государственное управление..........................................................

2.2.Общая характеристика документов, их составление, и оформление

2.3. Рассмотрение и организация движения документов.........................

2.4. Регистрация документен и контроль за их исполнением...................

2.5. Систематизация документов и организация их хранения................

3. ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО В УЧРЕЖДЕНИЯХ РОССИЙСКОМ ИМПЕРИИ BXVIII в...........................................................................

3.1. Государственное управление..........................................................

3.2. Общая характеристика документов, их составление и оформление ...

3.3. Организация движения документов и порядок их рассмотрения.......

3.4. Регистрация документов и контроль за их исполнением..................

3.5. Систематизация документов и организация их хранения.................

4. ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО УЧРЕЖДЕНИЙ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЫ XIX в...........................................

4.1. Государственное управление. Общая организация делопроизводства ....

4.2. Общая характеристика документов, правила их составления и оформления...................................................................................................

4.3. Организация движения документов, порядок их рассмотрения........

4.4. Регистрация документов и контроль за их исполнением...................

4.5. Систематизация документов и организация их хранения.................

5.  ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО УЧРЕЖДЕНИЙ РОССИИ ВТОРОЙ

ПОЛ ОВИНЫ XIX —НАЧАЛА XX в.................................................

5.1. Государственное управление.....................,....................................

5 2 11овыс тенденции и развитии документирования.............................

5.Л. 11омьггки рационализации делопроизводства в отдельны ведомствах.....................................................................................................

1  ГОСТ  16487-83. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. М.: Изд-ео стандартов, 1984. С. 2.

2 Там же. С.  3.

3 См.:  Инструкция, или наказ, воеводам//ПСЗ.   1. Т.  V.


№ 3294;  Положение о порядке производства дел в  Военном министерстве от 29 марта 1836 Г.//ПСЗ. 2. Т. XI. № 9039; Образцовый письмовник или хрестоматия писем на разные случаи жизни общественной с присовокуплением формы необходимых судебных и коммерческих письменных сношений. Спб., 1847.

4 См.: Штаден Г.О. Москва Ивана Грозного. Записки немца-опричника. Л.,  1925; Котошихин Г.О. О России в царствование Алексея Михайловича. Спб.,  1906; Дневник Л.А. Валуева   -   министра внутренних дел. М.,  1961. Т.  1.

5  ВарадиноЪ Н.В. Делопроизводство, или теоретическое и практическое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводсу, .ч составлению всех правительственных частных деловых бумаг и к ведению самих дел, с приложением к оным образцов и форм. Спб.,  1881.

6 См.: Рихтер И.И- Свод нормальных классификаций делопроизводства и делохранения казенных железных дорог (по десятичной системе). Спб ,  1914.

7 См.: Барац СБ. Курс коммерческой корреспонденции. Спб,  1910;  Александренко В.М. Русские дипломатические агенты в Лондоне в XVIII в. Т.  1 - 2. Варшава,  1897.

8 См.: Митяев К.Г. История и организация делопроизводства в СССР. М.: Изд. Моск. ист.-арх. ин-та, 1959. См.:

9 История делопроизводства в СССР /Под ред. Я.З. Лившица, В.А. Цикулина. М.: Изд. Моск. ист.-арх. ин-та, 1974.

10 См.: Колесников И.Ф. Столбцы (к методике работы по систематизации и описанию)//Архивное дело. 1939. N 50; ЧерепнинЛ.В. Русская палеография. М.: Госполитиздат, 1956; Муравьев А.В., Тихомиров М.Н. Приказное делопроизводство в XVII в.//Археографический ежегодник за 1968 год. М., 1V90; Литвак Б.Г. Очерки источниковедения массовой документации. М.: Наука, 1979; Шмидт CO., Князьков СЕ. Документы делопроизводства правительственных учреждений России XYI-XYII вв. М.: Изд. Моск. ист.-арх. ин-та, 1985.

11 См.-  Рыбаков Б.А. Киевская Русь и русские княжества XII —


XIII вв. М.: Наука   1982. С. 570.

12   См :  Сахаров А.Н. Дипломатия Древней Руси.  IX   -   первая


половина X в. М.: Мысль,  1980. С.  123.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

69835. Особенности национального вопроса в РФ 32.5 KB
  После распада СССР начался процесс переноса «демократических», антитоталитарных подходов в чувствительную сферу национальной политики. Раздавались требования предоставить любому народу право на самоопределение вплоть до отделения.
69836. Особенности управления Сибирью в XVI-XVIII вв 37 KB
  Региональные факторы формирования особенностей управления Сибирью Важную роль в формировании административной системы Сибири сыграли политико-географические факторы. Правительство приняло решение учредить в Сибири особый параллельный столице государства административный центр...
69837. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРЕПОДАВАНИЯ ТЕОРИИ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА 31 KB
  Общая теория права и государства фундаментальная методологическая наука правоведения дающая систему знаний о социальном назначении права и государства закономерностях и тенденциях их развития исторических судьбах путях практических преобразований об общем понятийном...
69838. Методика и методы правового обучения 309.5 KB
  Методика правового обучения включает в себя специфические частные закономерности обучения правовым дисциплинам, технологический инструментарий, позволяющий оптимальными методами и средствами усваивать содержание той или иной дисциплины, овладевать опытом предметной деятельности.
69839. МЕТОДИКА ПРЕПОДАВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА 67.5 KB
  Бельский первым среди современных ученых-административистов предпринял весьма важную попытку проанализировать историю административного права показать истоки российской административно-правовой науки. Его книга Феноменология административного права заслуживает самых лестных отзывов.
69841. Методическая работа преподавателя при подготовке к учебному занятию 54 KB
  Правильно отобрать материал разбить его на темы и занятия определить содержание каждого занятия наконец выбрать оптимальное чередование информационных и репродуктивных форм учебных занятий все это большой труд требующий не только отличного знания предмета но и не малого творчества.
69842. Формування цінової політики ПАТ «ЦГЗК» 10.05 MB
  Метою роботи є розкриття теоретичних основ формування цінової політики, узагальнення практичного досвіду ПАТ «ЦГЗК» і розробка рекомендацій щодо оптимізації ціноутворення на підприємстві.
69843. СОВЕТСКАЯ ПОБЕДА В МОЛДАВСКОЙ “ИСТОРИИ РУМЫН” 23.5 KB
  Кишиневские авторы трудов по истории румын сокрушаются о том что Ион Антонеску не успел капитулировать перед англо-американскими войсками чтобы предотвратить советизацию страны что он до самого последнего момента вел консультации с американцами и англичанами и верил...