49038
ПРАВА ГРОМАДЯН У СФЕРІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ: АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РЕАЛІЗАЦІЇ ТА ЗАХИСТУ
Книга
Государство и право, юриспруденция и процессуальное право
Досліджуються актуальні проблеми адміністративно-правового забезпечення реалізації та захисту прав громадян у сфері виконавчої влади. Ґрунтовно розглядаються політико-правові аспекти взаємодії людини, держави і управління, розвиток демократичних засад державного управління у світлі сучасного європейського досвіду...
Украинкский
2014-03-30
798.5 KB
13 чел.
РОЗДІЛ І. Права людини і громадянина у діяльності сучасної держави
Національна академія наук України
ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО
Міністерство внутрішніх справ України
ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ВНУТРІШНІХ СПРАВ
ПРАВА ГРОМАДЯН
У СФЕРІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ:
АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ
ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РЕАЛІЗАЦІЇ ТА ЗАХИСТУ
Монографія
Дніпропетровськ
«Ліра ЛТД»
2008
ББК 67.9(4УКР)301
П 68
УДК 342.9
Рекомендовано до руку:
Вченою радою Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України
(протокол № 8 від 21 вересня 2006 р.),
Вченою радою Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ
(протокол № 4 від 24 квітня 2008 р.)
РЕЦЕНЗЕНТИ
А.О. Селіванов, доктор юридичних наук, професор
В.І. Семчик, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАН України
П 68 Права громадян у сфері виконавчої влади: адміністративно-правове забезпечення реалізації та захисту: Монограф. / Кол. авт.; За заг. ред. В.Б. Аверянова. Д.: Ін-т держ. і права ім. В.М. Корецького НАН України; Дніпроп. держ. ун-т внутр. справ; Ліра ЛТД, 2008. 588 с.
ISBN 978-966-383-149-7
Досліджуються актуальні проблеми адміністративно-правового забезпечення реалізації та захисту прав громадян у сфері виконавчої влади. Ґрунтовно розглядаються політико-правові аспекти взаємодії людини, держави і управління, розвиток демократичних засад державного управління у світлі сучасного європейського досвіду, питання адміністративно-правового регулювання прав громадян у сфері виконавчої влади та адміністративно-процесуального статусу громадян, особливості надання адміністративних послуг, доступу громадян до інформації у сфері виконавчої влади, пропозиції щодо запровадження досконаліших адміністративних процедур тощо. Окреме місце відведено висвітленню правозахисної ролі інституту адміністративної відповідальності, адміністративно-юрисдикційного провадження, адміністративної юстиції.
Розраховано на науковців, викладачів і фахівців державних органів, а також аспірантів і студентів юридичних вузів, які хочуть поглибити свої знання з питань державного управління, адміністративного права, реалізації та захисту прав громадян.
Колектив авторів:
В.Б. Аверянов, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяк, П.В. Діхтієвський, М.І. Козюбра, А.Т. Комзюк, І.О. Кресіна, В.Л. Наумов, О.В. Негодченко, О.В. Скрипнюк, Є.В. Перегуда, О.М. Стойко, Є.Б. Кубко, М.М. Тищенко, В.М. Шаповал, Т.В. Шаповал, Н.В. Александрова, О.В. Батанов, М.А. Бояринцева, М.С. Демкова, В.А. Дерець, Ю.М. Дьомін, Д.М. Лукянець, М.І. Ославський, В.І. Полюхович, Ю.С. Педько, О.В. Синьов, О.Л. Соколенко, С.В. Шевчук, І.Б. Коліушко, А.А. Пухтецька, В.П. Тимощук.
ISBN 978-966-383-149-7 Ін-т держави і права
ім. В.М. Корецького НАН України, 2008
ДДУВС, 2008
Ліра ЛТД, 2008,
Автори, 2008
На шляху становлення демократичної правової Української держави, визначальним конституційно-правовим орієнтиром виступає утвердження принципу верховенства прав і свобод людини і громадянина та розбудова інститутів громадянського суспільства. Найвагомішим здобутком у державо- і правотворчій сфері стало прийняття нової Конституції України, яка визнала людину “найвищою соціальною цінністю”, перед якою держава мала б відповідати за свою діяльність. Тим не менш кожний з нас реально ще не відчуває себе у подібному становищі як члена громадянського суспільства, де, за відомим твердженням І. Канта, кожна особа визнається абсолютною цінністю, володіє гідністю і не може бути засобом здійснення ніяких планів.
Дотепер так і не вдалося подолати принципову ваду вітчизняного державного механізму “панування” влади над людьми замість “служіння” їхнім інтересам. У нашому суспільстві ще не усвідомлено просту істину, що влада, у кінцевому підсумку, це не панування осіб, наділених владними повноваженнями, а служіння цих осіб на користь загального блага. Саме у цьому полягає, з одного боку, демократичний вимір влади, а з іншого її моральний імператив. Не дотримуючись його, держава починає працювати не на інтереси людей, а фактично на себе, точніше на інтереси правлячої еліти. Хоча, за словами видатного українського правознавця і філософа Б.О. Кістяківського, як тільки влада втрачає своє моральне виправдання, вона неминуче гине.
Єдиний спосіб забезпечити демократичну спрямованість влади це покласти в основу діяльності держави обовязок дотримуватись беззаперечного пріоритету прав і свобод людини і встановити невідворотну відповідальність державних органів і посадових осіб за невиконання цього обовязку. Іншими словами, місце домінуючої в минулому “державоцентристської” ідеології панування держави над людиною повинна зайняти протилежна, “людиноцентристська” ідеологія служіння держави інтересам людини.
Відтак у взаємостосунках органів держави та органів місцевого самоврядування з населенням пануючим повинен стати всеосяжний режим беззаперечного визнання пріоритету прав людини, поваги до її законних інтересів, вимог і очікувань. На запровадження такого режиму слід спрямувати як роботу з підбору і виховання кадрів державного апарату, так і освітянські зусилля, спираючись при цьому на багатовікові традиції національної моралі і етики.
Вимоги щодо утвердження пріоритету прав людини повинні поширюватись на усі без винятку галузі українського законодавства. Водночас обовязковим є формування в країні авторитетного і справедливого правосуддя, яке б здійснювалось високопрофесійним і неупередженим судом. Суд повинен бути головним знаряддям захисту і поновлення порушених прав людини. Причому особливо актуальним є забезпечення ефективної діяльності адміністративної юстиції як ланки судочинства, що дозволяє громадянам без будь-яких обмежень захищати свої права та законні інтереси, що порушуються чиновниками.
З огляду на наведене, особливого ставлення заслуговує формування нової української доктрини адміністративного права. Це вимагає не тільки рішучого подолання негативних наслідків тривалого ігнорування колишньою радянською адміністративно-правовою наукою проблематики прав людини при визначенні сутності, предмета і метода адміністративного права, а й активного сприйняття зарубіжних доктрин і практики забезпечення демократичних взаємостосунків публічної адміністрації з громадянами.
Адже діюче вітчизняне адміністративне право докорінно відрізняється від адміністративного права європейських країн, насамперед, за своїм “духом”, за своєю суспільною спрямованістю: у країнах Європи воно орієнтовано на забезпечення прав й інтересів людини, їх ефективний захист, а у нас на задоволення потреб держави, державного управління (а фактично державного апарату та його чиновників). Саме у цьому суть принципової відмінності.
Консервація подібного становища, певна річ, не сприяє європейському розумінню адміністративного права як провідної галузі правового забезпечення пріоритету прав людини, їх захисту від незаконних рішень та дій з боку органів публічної адміністрації.
Тому застарілий, помилковий підхід до розуміння суспільного призначення адміністративного права треба рішуче ламати, позаяк він за своєю суттю не відповідає проголошеному Конституцією України пріоритету прав людини у відносинах з державою, її органами і посадовими особами.
Причому визнання принципово нового характеру та спрямованості адміністративного права аж ніяк не може бути самоціллю. Необхідно, щоб таке визначення знайшло практичне втілення у новій якості національного законодавства, яке за своїм змістом повинно всебічно сприяти беззаперечному утвердженню пріоритету прав людини, її правомірних інтересів і вимог. Задля цього найближчим часом потрібно значно активізувати зусилля щодо докорінного оновлення чинного адміністративного законодавства.
Зокрема, новий, демократичний вигляд цієї провідної правової галузі національного права залежатиме головним чином від прийняття таких основоположних на цей час актів, як Адміністративно-процедурний кодекс України, Кодекс адміністративної відповідальності (замість передбачуваного проекту Кодексу про адміністративні проступки), Кодекс доброчесної поведінки державних службовців (або Кодекс основних правил поведінки державних службовців), нова редакція Закону “Про державну службу”, Дисциплінарний статут державної служби (або Закон про дисциплінарну відповідальність державних службовців), статусні (компетенційні) закони про органи виконавчої влади усіх рівнів тощо. Звісно, набуття зазначеного вигляду можливо лише за умови, що у змісті цих та подібних законів належною мірою відбиватимуться демократичні стандарти, котрі здатні забезпечити європейський рівень вітчизняного адміністративного права як найефективнішого юридичного засобу гармонізації взаємостосунків між владою і приватними особами.
Саме під таким кутом зору у пропонованій книзі зроблено практично вперше за часів національної незалежності, спробу цілісно розглянути проблематику адміністративно-правового забезпечення реалізації та захисту прав українських громадян у сфері виконавчої влади. Вирішальною особливістю дослідження є органічний звязок усіх його структурних частин з вихідними концептуальними засадами новостворюваної вітчизняної адміністративно-правової доктрини, в основу якої покладено принцип (ідею) верховенства права в його не юридично-позитивістському, а природно-правовому (юснатуралістському) вимірі. Завдяки цьому підходу забезпечується потрібна монографічна єдність основних авторських позицій при висвітленні різних аспектів досліджуваної проблематики, що тим не менш не виключає наявності у книзі окремих наукових поглядів, які не поділяються усіма членами авторського колективу.
Дане видання є черговим результатом консолідації зусиль провідних українських учених-адміністративістів навколо нагальних завдань реформування вітчизняної галузі адміністративного права. Зрозуміло, що їх успішне вирішення неможливо без активного залучення до цієї дуже обємної і неординарної дослідницької роботи представників суміжних наукових дисциплін, зокрема, правових напрямків політології, загальної теорії держави і права, конституційного права, муніципального права тощо, підготовка якими ґрунтовних авторських матеріалів гідна шанобливої оцінки і глибокої вдячності.
Монографію підготували доктори наук, професори: В.Б. Аверянов (керівник авторського колективу) вступ, гл. 7.1, 7.2, 8.1; О.Ф. Андрійко гл. 17.1, 17.2; Ю.П. Битяк гл. 5; П.В. Діхтієвський гл. 8.2, 11.3; М.І. Козюбра гл. 1; А.Т. Комзюк гл. 23.; І.О. Кресіна гл. 3.1, 3.2, 4.1; Є.Б. Кубко гл. 26.3; О.В. Негодченко гл. 6; О.В. Скрипнюк гл. 3.1, 3.2, 4.1; М.М. Тищенко гл. 10; В.М. Шаповал (у співавт. з Т.В. Шаповал) гл. 2.; кандидати наук: Н.В. Александрова гл. 17; О.В. Батанов гл. 3.3, 15; М.А. Бояринцева гл. 9, 11.1, 11.2; М.С. Демкова гл. 13; В.А. Дерець гл. 4.3; Ю.М. Дьомін гл. 19; Д.М. Лукянець гл. 21; В.Л. Наумов гл. 18.3; М.І. Ославський гл. 4.2.; Ю.С. Педько гл. 24, 25; Є.В. Перегуда гл. 3.1, 3.2, 4.1; В.І. Полюхович гл. 20; О.В. Синьов гл. 22; О.Л. Соколенко гл. 16; О.М. Стойко гл. 3.1, 3.2, 4.1; С.В. Шевчук гл. 26.1, 26.2; здобувачі: І.Б. Коліушко гл. 11; А.А. Пухтецька гл. 4.2, 7.3, 8.3; В.П. Тимощук гл. 14.
Науково-технічну підготовку видання здійснила І.В. Люлька.
Розділ І
ПРАВА ЛЮДИНИ І ГРОМАДЯНИНА
У ДІЯЛЬНОСТІ СУЧАСНОЇ ДЕРЖАВИ
1.1. Генезис та юридична природа прав людини
Права людини складають найважливіший соціальний і політико-правовий інститут, який обєктивно виступає мірилом досягнень даного суспільства, показником рівня його цивілізованості. І це зрозуміло. Адже саме за допомогою цього інституту особистість прилучається до матеріальних і духовних благ суспільства, до механізмів влади, до законних форм волевиявлення і реалізації власних інтересів. Від рівня забезпеченості прав вирішальною мірою залежить ступінь досконалості самої особистості, її життя і здоровя, честь і гідність, недоторканість і безпека. “Людський вимір”, нарешті, є пробним каменем і точкою відліку будь-яких перетворень, які здійснюються в суспільстві.
Не випадково тому проблема прав людини завжди привертала і продовжує привертати увагу фахівців найрізноманітніших галузей суспільствознавства юристів, філософів, політологів, істориків та ін. Все частіше звертаються до прав людини та механізмів їх забезпечення також представники галузевих юридичних наук.
Результативність пошуків шляхів поліпшення такого забезпечення значною мірою залежить від усвідомлення генезису, юридичної природи прав людини та їх призначення у відносинах людини з державною, зокрема виконавчою, владою в сучасному суспільстві.
Проблема генезису, соціального коріння та призначення прав людини є однією з “вічних” проблем соціально-культурного розвитку людства. В різні історичні епохи ця проблема, залишаючись політико-правовою, набувала неоднакового ідеологічного звучання в залежності від стану соціально-економічної зрілості суспільства, ступеня його культурного розвитку, соціальної позиції сил, що знаходилися при владі, та інших факторів. У звязку з цим палітра висловлених протягом віків поглядів на генезис і природу прав людини є досить широкою.
В процесі їх історичного розвитку викристалізувалося два основних підходи до вирішення названої проблеми природно-правовий (jus naturalis) і позитивістський або, як його часто іменують, етатистський чи патерналістський.
Головна ідея природно-правової концепції прав людини полягає в обґрунтуванні їх позадержавного походження. Згідно з нею права людини є невідємними властивостями кожної людини і суттєвою ознакою її буття; без них вона не може бути “членом суспільного союзу”. Людину не можна позбавити її природних прав, оскільки таким позбавленням знищується сама природа людської істоти.
Інакше кажучи, права складають елементарні передумови гідного людського існування та розвитку людства в цілому. Завдання держави полягає лише у тому, щоб визнати ці права та створити можливості для забезпечення їх реалізації.
Природно-правова концепція прав людини, таким чином, акцентує увагу на автономності особистості, невтручанні держави у сферу її свободи, окреслену правом, на необхідності гарантій державного захисту у випадках порушення прав людини.
Такий підхід до природи прав людини без сумніву можна вважати революційним поворотом у суспільній свідомості. Теоретичні уявлення про природні невідчужувані права людини стали відправним пунктом для обґрунтування свободи і рівноправності, недоторканості власності, розподілу влади та інших цінностей сучасної цивілізації. Ці уявлення покладені в основу міжнародно-правових актів про права людини. В їх лоні сформувались концепції верховенства права та правової держави, взяті на озброєння конституційною теорією та державно-правовою практикою майже всіх держав Європи, у тому числі Україною, про що йтиметься дещо далі.
Протилежним природно-правовому підходу до розуміння прав людини є позитивістський або ж так званий патерналістський підхід. Згідно з ним права людини, їх обсяг і зміст визначаються державою, а їх природа є патерналістською (у ролі “patera”- батька якраз і виступає держава).
Протистояння названих підходів до розуміння природи прав людини обчислюється століттями. Різне трактування проблем взаємодії права і держави, взаємовідносин людини і держави певною мірою зберігається й у сучасному світі. Причому вони не замикаються у сфері наукових дискусій, а знаходять своє відображення в конституціях сучасних держав. Так, на думку деяких авторів, у конституціях США, Франції, Італії, Іспанії втілена природно-правова концепція прав людини, а у конституціях Австрії і ФРН позитивістська1.
Справді, деякі положення останніх двох конституцій щодо прав людини відрізняються від положень попередніх конституцій. Та все ж, як на мене, вагомих підстав для концептуального протиставлення у підходах до трактування природи прав людини між названими конституціями не існує.
Конституція Австрії і Основний Закон ФРН, на відміну від низки інших конституцій, дійсно не вживають термінів “природні” чи “надпозитивні” права. Проте із статті 1 Основного Закону ФРН, наприклад, прямо випливає, що державна влада має підпорядковуватись певним загальноцивілізаційним цінностям, вищими з яких є недоторкана людська гідність, непорушні і невідчужувані права людини, які, як підкреслював екс-президент ФРН і екс-голова Федерального Конституційного Суду Роман Герцог, на відміну від попередніх німецьких конституцій, спрямовані не лише проти зловживань адміністрації і судів, але й проти волюнтаризму парламенту, виступають як противага законодавчій владі2 В Основному Законі ФРН, як і в Конституції Австрії, мають місце також деякі інші положення, які свідчать про те, що застосування до них терміну “позитивістські” навряд чи є коректним. Як, до речі, й твердження про втілення у Конституціях США, Франції, Італії, Іспанії чисто природно-правової концепції прав людини.
Річ тут, очевидно, дещо в іншому. Визнаючи природно-правову природу походження прав людини, сучасна практика західних держав разом з тим зовсім не заперечує їх позитивістського оформлення. У цьому відношенні можна, очевидно, говорити про те, що притаманний багатьом століттям антагонізм між природно-правовим і позитивістським підходами до розуміння прав людини нині поступово зникає.
Природно-правова доктрина, акцентуючи увагу на витоках походження прав людини як її невідємних, невідчужуваних властивостей, спрямована, як вже зазначалося, на обмеження цими правами тоталітарних намагань держави. Природні невідчужувані права складають основу “стримувань і противаг” державній владі, яка завжди має тенденцію до виходу з-під контролю суспільства. Це той барєр, який в державі, що претендує іменуватися демократичною і правовою, не може бути подолано за власним розсудом ні законодавчою, ні виконавчою, ні судовою владою. У цьому аспекті права людини виступають як своєрідний прояв влади особистості.
Разом з тим, без позитивного закріплення виконувати цю місію правам людини вкрай складно, якщо не сказати більше неможливо. Без такого закріплення вони фактично перетворюються в абстракцію. А це зовсім не сприяє відповідальності держави за їх дотримання, забезпечення і захист.
В Радянській Україні, як і в Союзі РСР в цілому, десятиліттями панував патерналістський підхід до розуміння генезису і природи прав людини, хоч і прикритий відповідною марксистською фразеологією. І це не дивно. Патерналістське їх трактування це те “теоретичне підґрунтя”, на якому намагаються триматися всі тоталітарні режими з їх синдромом державної непогрішності та монополією на все і вся, включаючи права людини.
Такий підхід не тільки ставив людину у підлегле становище до всесильного і всеосяжного монополіста-держави, чим принижував людську гідність, а й призвів до ізоляції вітчизняної правової теорії і практики від досягнень людської цивілізації в галузі прав людини, до нехтування еволюційної, відносно автономної від держави лінії їх розвитку.
З розвалом СРСР, утворенням незалежної Української держави, відмовою від світоглядно-методологічного монізму і переходом на позиції світоглядного плюралізму ситуація почала поступово змінюватися. Нині в Україні не тільки серед представників загальнотеоретичного правознавства, а серед спеціалістів з окремих галузей права не знайдеться палких прихильників концепції так званих відкруїрованих, тобто дарованих державою прав людини.
Проте при вирішенні конкретних проблем правової теорії і практики рецидиви попереднього патерналістського підходу до розуміння прав людини все ще даються взнаки. Це проявляється, зокрема, у часом різкому розмежуванні, більш того, протиставленні обєктивного та субєктивного права (права в обєктивному і субєктивному значенні), у звязку з чим субєктивне право розглядається як наслідок обєктивного права, яке має визначальне значення щодо нього; у намаганнях “обґрунтувати” невідповідність деяких прав людини нашому національному менталітету, а звідси ухилитися від однозначного їх визнання, тощо. Це заважає виробленню і проведенню послідовної, орієнтованої на європейські стандарти політики у галузі прав людини.
Очевидно подолання наслідків радянського минулого у цій галузі потребувало б менше зусиль і часу, якби патерналістські традиції були започатковані в радянський період нашої історії. Однак вони мають більш глибоке історичне коріння. Воно певною мірою знаходиться в надрах східної, або як її нині часто іменують, євразійської концепції прав людини, яка фактично багато в чому співпадає з офіційною радянською ідеологією.
Відповідно до цієї концепції:
На цій моделі значною мірою ґрунтується концепція так званої “євразійської” правової сімї, яка активно сповідується в Росії і має своїх, щоправда небагатьох, прихильників в Україні. Не будемо вдаватися тут до витоків цієї концепції та її відповідності власне українській правовій ідентичності. Тим більше, що сумніви щодо належності правової системи України до названої сімї автором вже висловлювалися.4
Основи правокультурної традиції України, на наш погляд, історично формувалися під переважним впливом євроатлантичної цивілізації. І незважаючи на наступні нашарування, ці основи залишилися фактично незмінними. У правовій системі України і нині продовжують переважати європейські, а не якісь особливі євразійські компоненти. За своїм генезисом, джерелами права, його внутрішньою структурою, способами систематизації нормативного матеріалу, термінологією тощо правова система України належить до континентальної правової сімї. І після розвалу соціалістичного табору, а разом з ним і сімї соціалістичного права, Україні необхідно повертатися саме до європейського правового простору, позбуваючись тих негативних моментів, які були навязані їй і приглушили європейське коріння української правової системи.
Це стосується, зокрема, й концепції прав людини. Офіційно (зокрема на конституційному рівні) визнавши права людини в їх євроатлантичній інтерпретації (як визначне досягнення євроатлантичної цивілізації) у тому числі через приєднання до міжнародних пактів про права людини, Україна, разом з тим, залишається ще досить далекою від внутрішнього сприйняття ідеї прав людини євроатлантичного зразка. Ця ідея все ще органічно не “вписалася” в культуру і ментальність як народу, відповідних еліт, так і владних структур. Це проявляється у різний спосіб. В теорії, наприклад, права людини нерідко продовжують трактуватися в дусі попереднього економіко-матеріалістичного монізму як явище соціально-історичне, породжене комплексом суспільних відносин, визначальне значення серед яких належить економічним відносинам. Права людини згідно з такою трактовою це органічний елемент виключно соціальної сутності людини, а не її сутності як частини природного порядку. Аналогічним чином трактується і їх природність. Вона пояснюється не тим, що права іманентно властиві природі людини, а тим, що вони є наслідком природного розвитку суспільства, обєктивно визначаються досягнутим рівнем його розвитку економічним, духовним, соціальним. В практичній сфері вплив компонентів східної концепції прав людини проявляється у намаганнях влади змістити акценти у її відносинах з громадянами на їх обовязки, обмежуючи при цьому права і свободи людини за допомогою різних маніпуляцій тлумачення державними чиновниками на свій смак відповідних положень Конституції та міжнародних пактів про права людини, видання відомчих нормативних актів, якими встановлюється порядок застосування положень Конституції і законів, що стосуються прав людини, тощо.
Не подоланий також погляд на права людини як на виключно внутрішню справу держави, про що свідчать, зокрема, бурхливі реакції найвищих посадових осіб держави (хай вже колишніх) на спроби моніторингу стану дотримання прав людини в Україні з боку Ради Європи та оцінки такого моніторингу як втручання у внутрішні справи нашої держави. У цьому контексті згадаймо хоча б емоційні заяви українського керівництва на Резолюції ПАРЄ щодо України у звязку з політичною кризою 2003 2004 років. І це при тому, що Україна добровільно вступила в Раду Європи, взявши на себе у звязку з цим абсолютно чіткі зобовязання щодо дотримання і забезпечення прав людини, передбачених, зокрема, Конвенцією про захист прав людини та основоположних свобод.
Ці приклади (їх можна навести набагато більше) свідчать про досить міцні позиції в українському суспільстві, особливо у його владних структурах, такого явища як “візантизм”. Однією з його характерних рис у сфері права є здатність створювати видимість сприйняття всього величного і престижного, що нагромаджено європейською цивілізацією у цій сфері, водночас відкриваючи простір владі азіатського типу з вичурно-ієзуїтськими способами владарювання, інтригами, підкилимною боротьбою еліт, застосуванням методу війни проти непокірних, неправдою і фальсифікаціями. За таких умов розраховувати на ефективність навіть найякісніших юридичних механізмів забезпечення прав людини, на жаль, не доводиться. Що зовсім, звичайно, не означає, що їх вдосконалення втрачає сенс.
Яскравим підтвердженням різновекторності, суперечливості і непослідовності в підходах до трактування природи прав людини в Україні, як і на всьому пострадянському просторі, можуть служити метаморфози, які відбулися у ставленні до природи соціально-економічних прав.
Ще порівняно недавно згідно з офіційною радянською ідеологією ці права визнавались визначальними серед прав людини. Вони розглядалися як “одне з головних завоювань соціалізму”, як “предмет нашої гордості” і т. д. Всі інші права громадянські (особистісні), політичні тощо вважалися похідними від соціально-економічних, отже фактично відсувались на другий план.
Дехто схильний обстоювати цю позицію й тепер, трактуючи соціально-економічні права як “найбільш суттєві, корінні” і розцінюючи будь-який відступ від формулювань цих прав у Конституції УРСР 1978 року як посягання не тільки на них, а й на всю систему прав людини.
Однак, нині нерідко висловлюються й діаметрально протилежні позиції. Деякі автори оголошують соціально-економічні права “соціалістичним винаходом”, невідомим (в якості юридичних, субєктивних прав) сучасним цивілізованим країнам, або ж у кращому випадку відносять їх до “загальних публічних прав”, тобто прав в політичному, а не юридичному розумінні, “прав-доручень” тощо. Одним з основних аргументів на користь названих позицій наводиться те, що соціально-економічні права, мовляв, не можуть бути забезпечені державно-правовими інститутами, зокрема судовим захистом.
На наш погляд, питання про природу соціально-економічних прав є не таким однозначним, як це представлено названими позиціями.
Конституція України, як і конституції ряду інших посттоталітарних держав, закріплює соціально-економічні права разом з іншими основними правами в розділі II “Права, свободи і обовязки людини і громадянина”. Причому, всі вони визначаються як “невідчужувані” (стаття 21), а їх утвердження і забезпечення визнається основним обовязком держави (стаття 3). З цього логічно випливає, що конституційні (основні) права людини, включаючи соціально-економічні, не встановлюються державою, а лише визнаються і гарантуються нею.
На таке “зрівнювання” прав і свобод в Конституції України певний вплив, очевидно, зробила (враховуючи розстановку політичних сил у Верховній Раді України під час прийняття Конституції) попередня радянська ідеологічна традиція, про яку згадувалось вище. Проте, на мою думку, це не основний аргумент на користь зазначеної конституційної позиції. Вона визначалася, головним чином, прагненням України, як, мабуть, й інших пострадянських держав, привести каталог конституційних прав і свобод у відповідність з міжнародним каталогом, який, як відомо, після другої світової війни значно розширився, зокрема за рахунок включення до нього соціально-економічних прав, про що свідчать Загальна декларація прав людини 1948 р., Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права 1966 р. та ін.
Можна, очевидно, говорити про те, що названі міжнародні документи прийняті внаслідок настирливого ідеологічного і дипломатичного впливу СРСР, керівні інстанції якого прагнули “збагатити” права людини “соціалістичними досягненнями”. Проте таке пояснення уявляється спрощеним.
Поповнення каталогу прав людини соціально-економічними правами обумовлене, насамперед, масштабними соціальними змінами, що відбулися у світі, наростаючою соціалізацією держав, їх еволюцією від чисто “ліберальної” моделі до “ліберально-соціальної”, яка почалася в першій чверті XX століття (причому, не тільки завдяки соціалістичній революції в Росії) і особливо помітно проявилася в середині минулого століття. Саме в цей час відбувається поступове і все ширше включення до конституцій багатьох держав соціально-економічних прав і свобод, які гарантували б інтереси насамперед тих, хто працює за наймом права на працю і звязаних з ним гарантій, включаючи соціальне забезпечення трудящих, а також прав і свобод соціально-культурного характеру, в конституційному гарантуванні яких зацікавлені переважно ті ж наймані працівники права на освіту, на доступ до досягнень науки і культури, тощо.
Права людини, включаючи соціально-економічні, є виразом синтезу і взаємозвязку різних факторів природних і соціальних, матеріальних і духовних, національних і наднаціональних. Причому визначальне значення має не стільки якийсь окремий з названих факторів, скільки спосіб взаємодії між ними, який в різні історичні епохи та в різних регіонах світу істотно відрізняється.
Визнання за соціально-економічними правами статусу основних, невідчужуваних прав людини не означає, що між ними й іншими правами людини громадянськими і політичними немає відмінностей. Ці відмінності полягають не стільки в тому, що соціально-економічні права не виражають сутності людського буття, скільки в їх призначенні і механізмах забезпечення.
Якщо громадянські і політичні права мають на меті окреслити сферу індивідуальної автономії особистості і огородити її від зазіхань держави, поклавши на неї обовязок захищати цю сферу від вторгнення своїх органів і посадових осіб, громадських обєднань та інших осіб, то соціально-економічні права характеризуються тим, що для їх забезпечення необхідні позитивні зусилля держави по створенню умов реалізації цих прав особистістю.
Держава, як і її органи, не можуть ігнорувати соціально-економічні права не тільки тому, що це підриває її авторитет як держави, що іменується соціальною, а й тому, що бездіяльність держави у сфері забезпечення соціальних прав є протиконституційною. Разом з тим не можна не визнати, що конституційний обовязок держави в забезпеченні соціально-економічних прав не має, як правило, тієї міри формальної визначеності, яка властива її обовязку в забезпеченні громадянських і політичних прав. Те ж саме можна сказати про механізм юридичного захисту соціально-економічних прав. Тому для підвищення рівня їх юридичної забезпеченості необхідна більш розгорнута їх регламентація, доведення до такого ступеня конкретизації, який забезпечував би більш повну їх реалізацію за допомогою юридичних засобів та інститутів, насамперед, інститутами правосуддя. Як свідчить практика, без такої конкретизації юридичні механізми реалізації і захисту соціально-економічних прав, зокрема засоби судового контролю, виявляються мало ефективними.
1.2. Права людини, принципи верховенства права
та правової держави
Україна є однією з небагатьох країн, в якій принцип верховенства права цей безсумнівний здобуток людської правової цивілізації знайшов закріплення у Конституції (стаття 8), причому поряд з фіксацією в ній положення про такий же вагомий здобуток правову державу (стаття 1). Порівняно часто “верховенство права” і “правова держава” в літературі розглядаються як феномени однакові за своїм змістом (“Rule of law” вважається англійським варіантом німецького “Rechtsstaat” правова держава, хоч якщо стати на позицію їхньої змістовної спорідненості, то коректніше, мабуть, говорити навпаки, оскільки термін “Rule of law” в науковий обіг введено майже на півтора століття раніше терміну “Rechtsstaat”). Проте річ не стільки у співвідношенні вказаних понять, на чому я коротко зупинюсь дещо далі, скільки у тому, що незважаючи на майже десятирічний період фіксації принципу верховенства права у Конституції, спробу дати його розяснення Конституційним Судом України (Рішення від 2 листопада 2004 року) та, хай поодиноку, практику використання цього принципу судами загальної юрисдикції (згадаймо хоч би справді історичне рішення Верховного Суду України від 3 грудня 2004 року), він до цього часу залишається належним чином неусвідомленим, а в підходах до його розуміння продовжує спостерігатися досить широкий спектр думок від ототожнення принципу верховенства права з традиційним для вітчизняної (та й не тільки вітчизняної) теорії і практики принципом верховенства закону (правда, останнім часом часто з уточненням “правового закону”) до зведення верховенства права до верховенства справедливості і розуму. Не подолане як серед частини юристів-практиків, так і науковців скептичне ставлення до самого принципу верховенства права. І сьогодні дехто продовжує вважати його політичною декларацією, непрацюючою доктринальною абстракцією тощо.
Не ставлячи перед собою завдання аналізувати весь спектр думок і підходів, зазначу лише, що поняття верховенства права справді є надзвичайно багатогранним і багатоаспектним; його можна розглядати на різних логіко-правових рівнях. У понятті верховенства права переплітаються наукова істина і цінності добра і справедливості, правові ідеали і практичний юридичний досвід, правові ідеї і правові почуття, досягнення науки і здоровий глузд тощо. Все це робить цю категорію досить динамічною.
У звязку з цим безперспективною була б будь-яка спроба дати якесь всеосяжне, універсальне визначення принципу верховенства права. Багатоманітність сторін, граней, аспектів цього принципу не дозволяє втиснути його у рамки будь-якої юридичної дефініції.
Тим не менше це не може стояти на перешкоді характеристики основного спрямування та найважливіших рис верховенства права.
Як свідчить історія становлення та розвитку ідеї верховенства права, вона виникла, а згодом сформувалася у вигляді концепції як реакція на сваволю, деспотію і тиранію з боку монархічних режимів і виступала як противага зловживанням владою, у тому числі з допомогою закону. Історичний досвід переконливо довів, що писаний закон далеко не завжди ставав гарантією від державного свавілля. Тому мета верховенства права це не просто формальне забезпечення порядку, передбаченого законами та іншими нормативними актами, встановленими державою, а утвердження такого правопорядку, який обмежує абсолютизм державної, передусім виконавчої, влади, ставить її під контроль суспільства, створюючи для цього відповідні правові механізми. Інакше кажучи, навіть бездоганний з точки зору юридичної техніки закон не завжди є панацеєю верховенства права. Звідси випливає перший і загалом нині беззаперечний висновок: самостійного значення, відмінного від принципу верховенства закону, принцип верховенства права набуває тоді, коли право розглядається як явище, яке не міститься виключно в законах та інших нормативних актах, тобто коли має місце теоретичне і практичне розрізнення права і закону.
Слід, однак зазначити, що до цього висновку юридична теорія і практика прийшли не відразу. На відміну від англо-американської традиції верховенства права, яка фактично ніколи не ототожнювала право і закон, що знаходило своє відображення як у правовій теорії так і в багатьох судових рішеннях, в континентальній Європі, зокрема в Німеччині, принцип верховенства права (в німецькому варіанті принцип правової держави) пройшов складніший шлях.
Доктрина німецької “Rechtsstaat”, як і англійська концепція “Rule of Law”, зароджувалася в загальному руслі становлення і розвитку нового юридичного світогляду, критики феодального свавілля, утвердження ідей гуманізму, принципів свободи і рівності всіх людей, невідчужуваних прав людини, пошуків різних правових засобів і форм, спрямованих проти узурпації публічної політичної влади. Теоретичне обґрунтування правової держави тісно повязане з представниками і послідовниками природно-правових вчень, зокрема з імям німецького філософа Еммануїла Канта, якого часто небезпідставно називають батьком концепції правової держави. Його категоричний імператив розуму у сфері права, що виступає у вигляді вимоги всезагального правового закону, якому має підпорядковуватися держава, став визначальним для трактування правової держави кінця XVIII початку XIX століття.
Щоправда, період природно-правового, чи близького до нього, підходу до розуміння концепції правової держави виявився порівняно нетривалим. Вже у другій половині XIX століття ця концепція набуває в Німеччині позитивістського спрямування, а наприкінці того ж століття формально-юридичні аспекти в підходах до її трактування стають домінуючими.
Концепція правової держави, згідно з якою норми закону мають відповідати певним природно-правовим категоріям, була витіснена винятково номінальним її поняттям, за яким право зводилося до закону, а верховенство права до формального законного управління1. В результаті концепція правової держави та ідеал верховенства права в Німеччині були позбавлені свого реального змісту. Це дозволило навіть нацистам іменувати свою державу правовою. Що собою являла ця “правова держава” можна судити з поширеного при фашизмі афоризму, що належав одному з його ідеологів. “Не право в державі, а держава вправі”, гласив він. До чого призвела ця “всеправна” держава добре відомо: за “законним” її фасадом приховувались кричущі беззаконня і сваволя.
Лише після другої світової війни, під впливом боротьби проти позитивізму, який, за висловом Густава Радбруха, “позбавляв сил і здатності протистояти зловживанням нацистського законодавства”2, та піднесення “відродженого природного права”, поняттям правової держави і верховенства права в Німеччині повертається їх справжній зміст: вони не обмежуються формальним дотриманням законності, а передбачають низку вимог, які у своїй сукупності створюють умови для забезпечення принципу верховенства права (правової держави) у Німеччині.
Оновлене його трактування знайшло відображення в Основному Законі ФРН 1949 року, зокрема у його статті 1, про що вже згадувалося. А у статті 20 Основного Закону чітко зафіксована позиція про нетотожність закону і права, якими відповідно до частини третьої цієї статті звязані виконавча влада і правосуддя.
Вказані положення Основного Закону ФРН отримали свій розвиток у рішеннях Конституційного Суду ФРН, у яких наголошувалося на тому, що хоча в цілому закон і право співіснують, проте вони не завжди співпадають, відтак право не є тотожним сукупності писаних законів. За певних обставин воно може існувати поза позитивними нормами, прийнятими державою.3
Показовим прикладом застосування принципу верховенства права у ФРН останнього десятиріччя є справа про обвинувачення колишнього керівника Німецької Демократичної Республіки (точніше Першого секретаря правлячої Соціалістичної єдиної партії Німеччини) Егона Кренца та інших високопосадовців НДР у розстрілі біженців, які намагалися перетнути сумновідомий берлінський мур кордон між НДР і ФРН. Підсудні по даній справі стверджували, що вони діяли в межах існуючих в НДР законів, зокрема закону про державний кордон, який містив положення, що виправдовували застосування вогнепальної зброї для його захисту. Тому, на думку адвокатів підсудних, притягнення до кримінальної відповідальності за вчинки, які на час їх споєння не вважалися злочином, не відповідають принципу незворотності дії закону в часі. Суд, однак, відхилив ці аргументи підсудних, мотивуючи свою позицію тим, що в даному випадку мала місце гостра суперечність між позитивним законом і елементарними принципами справедливості, які ґрунтуються на спільних для всіх народів правових переконаннях про найвищу цінність та гідність людини.
Ця позиція німецького суду була згодом (у березні 2001 року), підтверджена Європейським Судом з прав людини, до якого звернулися Кренц та інші засуджені зі скаргою на порушення ФРН щодо них Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, зокрема частини першої статті 7, згідно з якою “нікого не може бути визнано винним у вчиненні кримінального правопорушення на підставі будь-якої дії чи бездіяльності, яка на час її вчинення не становила кримінального правопорушення за національними законами або за міжнародним правом”. Європейський Суд у своєму рішенні опирався на частину другу вказаної статті, за якою “ця стаття не стоїть на перешкоді судовому розглядові і покаранню будь-якої особи за будь-які дії чи бездіяльність, які на час вчинення становили кримінальне правопорушення згідно з загальними принципами права, визнаними цивілізованими націями”, а також на інші міжнародно-правові документи.
Так детально зупиняюсь на еволюції поглядів на принцип верховенства права в Німеччині та практики його реалізації для того, щоб, по-перше, показати, що порівняно поширений в Європі ще на початку XX століття (а у нас до цього часу) скептицизм щодо можливості реального застосування цього принципу не підтверджується ні теорією, ні практикою кінця XX початку XXI століття, а по-друге, щоб ще раз наголосити на єдності сутності англійського “Rule of Law” і німецького “Rechtsstaat” в сучасних умовах. Відмінності між ними є нині більше термінологічними, ніж змістовними.
Як принципом верховенства права, так і принципом правової держави охоплюється низка тісно повязаних між собою гетерогенних підпринципів від справедливості до розподілу влади та встановлення судового контролю над нею. Не претендуючи на вичерпний їх перелік, а тим більше всебічний аналіз, коротко зупинюсь на основних із них.
Почнемо з характеристики співвідношення верховенства права з категорією справедливості.
Традиція, започаткована ще Аристотелем і його наступниками, згідно з якою “метою права є справедливість”, не тільки не втрачає своїх позицій, а набуває нині ще більшої ваги. Апеляції до неї як до критерію правовості будь-яких юридичних актів настільки поширені, що це дає підстави багатьом вважати поняття справедливості ключовим, визначальним у трактуванні верховенства права, його гуманістичною домінантою.
Справді, справедливість це один з найзначиміших ціннісних орієнтирів права. Воно набуває властивого і специфічного для нього змісту тільки в понятті справедливості 4. Справедливість надає праву не лише відповідного йому змістовного забарвлення, а необхідної гнучкості і динамізму, вона спонукає до критичного сприйняття закону чи іншого нормативного акта. Тому заперечувати те, що верховенство права полягає в утвердженні справедливості, було б некоректним (тим більше, якщо врахувати, що навіть етимологічно термін “право” (jus) походить, як відомо, від justitia справедливість).
Разом з тим не варто, як на мене, абсолютизувати категорію справедливості у трактуванні принципу верховенства права. Адже, як відомо, поняття справедливості має безліч інтерпретацій. Вона по-різному визначається не тільки філософами, політологами, соціологами, спеціалістами в галузі етики, а й правознавцями. Як поняття неусталене і значною мірою субєктивне справедливість не може розглядатися “безпосереднім регулятивним імпульсом права”5, тому для практичного використання вона сама по собі без поєднання з іншими складовими верховенства права малопридатна.
На нашу думку, принцип верховенства права може досягати свого призначення набувати визначального значення у відносинах між людиною і державною владою, тоді, коли він повязуватиметься не тільки з абстрактною категорією справедливості, а передусім з невідємними, невідчужуваними правами людини, в яких по суті реалізується ідея справедливості.
Саме вони складають вихідне правове начало. Їхнє існування поза правом і без права неможливе, як і право немислиме без прав людини. Це явища однієї сутності.
Як іманентна властивість людини, що характеризує її як представника всього людського роду, права людини, незважаючи на певні концептуальні розбіжності у їх трактуванні між Заходом і Сходом (євроатлантичною та іншими цивілізаціями) в умовах глобалізації набувають все більш універсального , позатериторіального й позанаціонального характеру, стаючи загальноцивілізаторською, загальнокультурною цінністю, незалежно від націй, ідеологій, релігій, а тому давно стали обєктом міжнародно-правового регулювання.
Звязаність всіх гілок влади фундаментальними, невідчужуваними правами людини є безпосереднім проявом реалізації принципу верховенства права.
Саме в такому дусі трактується принцип верховенства права в теорії і судовій практиці, зокрема практиці конституційних судів багатьох європейських країн. На цій позиції фактично стоїть також Європейський суд з прав людини.
Ще одне питання, яке потребує поглибленого осмислення, це співвідношення принципу верховенства права з зафіксованим у тій же статті 8 Конституції України принципом верховенства Конституції. Очевидно, що “розведення” цих понять в Основному законі свідчить про те, що вони не є абсолютно ідентичними. Разом з тим було б помилково розглядати верховенство Конституції як щось відокремлене від верховенства права, а тим більше протиставляти їх одне одному, як це інколи має місце в літературі. Верховенство Конституції є однією з вирішальних складових верховенства права.
Орієнтація на невідємні, невідчужувані права людини як вихідне правове начало одна з найхарактерніших рис чинної Конституції України. І це не просто данина вимогам сучасного міжнародного співтовариства, яких Україна як його член має дотримуватися, а принципова позиція, основана на врахуванні уроків нашого недалекого минулого і твердих намірах просуватися шляхом цивілізації.
Повна відповідність закріпленого у розділі II Конституції каталогу прав і свобод людини сучасним міжнародним стандартам дає беззаперечні підстави говорити про те, що Конституція України є правовою за своїм змістом.
Однак принцип верховенства права передбачає не лише визнання основних прав людини, а й обовязковість їх додержання і забезпечення державою. Ця вимога принципу верховенства права закріплена у статті 3 Конституції (ще до фіксації самого принципу), згідно з частиною другою якої права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а їх утвердження і забезпечення є головним обовязком держави. Звідси випливає, що як діяльність держави загалом, так і її органів, включаючи законодавчий, має носити правовий характер. Зазначене положення в позитивній формі фактично формулює ще одну суттєву вимогу принципу верховенства права вимогу правового закону. Адже правовий характер діяльності органу законодавчої влади означає, що зміст і спрямованість законотворчості мають визначати права і свободи людини.
Цій вимозі кореспондують положення ряду інших статей Конституції частини третьої статті 22, статті 64, пункту першого статті 92 та ін.
Конституція України, нарешті, передбачає відповідні механізми, які унеможливлюють зниження рівня правовості її самої. Стаття 157, зокрема, встановлює, що Конституція не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, а стаття 159 що законопроект про внесення змін до Конституції розглядається Верховною Радою України лише за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статті 157.
Крім вимог верховенства права у матеріальному значенні Конституція України містить також ряд вимог до нормативно-правової системи, додержання яких забезпечує верховенство права у формальному значенні. Серед цих вимог слід назвати, насамперед, вимогу прямої дії конституційних норм (частина третя статті 8), а також вимоги, зафіксовані у частині другій статті 19 Конституції (її положення фактично відтворює одну з основних вимог принципу верховенства права до визначення меж повноважень державних органів, органів місцевого самоврядування та посадових осіб “недозволене заборонене”), частині третій статті 57, якою утверджується аксіоматичний правовий принцип “неопублікований нормативний акт не застосовується”, статті 58, яка закріплює ще один аксіоматичний правовий принцип незворотності дії законів та інших нормативних актів у часі та ін.
Наведені положення Конституції дають підстави для висновку, що верховенство права у нашому реальному житті означає передусім верховенство Конституції, хоч ще раз наголошую на тому, що це не означає повної їх ідентичності.
Деякі складові принципу верховенства права не завжди напряму фіксуються у конституціях, і Конституція України у цьому відношенні не є винятком. Вони сформульовані переважно правовою наукою і судовою практикою, що зовсім не применшує їх значення для утвердження верховенства права. До таких його складових належать, зокрема, принципи визначеності та пропорційності.
Перший з них означає вимогу чіткості підстав, цілей та змісту нормативних приписів, особливо тих з них, які адресовані безпосередньо громадянам. Вони повинні мати можливість впевнено передбачати правові наслідки своєї поведінки. Принцип визначеності вимагає також, щоб повноваження органів виконавчої влади у відносинах з громадянами та їх обєднаннями визначалися виключно законами. Ними ж мають встановлюватися межі розсуду цих органів. Жоден акт органів виконавчої влади не може підміняти своїм регулюванням закон та визначати власні межі свободи розсуду у вказаних відносинах.
Принцип пропорційності стосується, насамперед, меж можливих обмежень основних прав людини. Вони, як зазначалося в одному з рішень Федерального Конституційного Суду Німеччини, мають бути адекватними конкретній ситуації, яка потребує такого обмеження, тобто знаходитися у прийнятному співвідношенні до ваги та значення основного права6.
Принцип пропорційності має застосовуватись також при вирішенні питань про відповідність злочину і покарання, праці і винагороди за неї тощо.
Це виключає чисто позитивістський підхід до тлумачення і застосування Конституції.
На жаль, доводиться констатувати, що за майже десятирічний строк чинності Конституції людина, утвердженням цінності якої пронизаний її дух, в реальності так і не стала “мірою всіх речей”. Властива тоталітаризму ідеологія “панування держави”, в якій людині відводиться місце виключно підпорядкованого субєкта, на практиці продовжує домінувати. Звідси незахищеність особи у відносинах з владою, зловживання з боку державних чиновників, їх безвідповідальність і безкарність, корупція, орієнтація на власні корпоративні інтереси, а не на потреби та інтереси людини тощо.
Без зміни наших світоглядних уявлень щодо функцій органів державної, зокрема виконавчої, влади відповідно до принципу “держава для людини, а не людина для держави”, підпорядкування їх діяльності потребам реалізації та захисту її прав та свобод зафіксовані у Конституції положення і надалі залишатимуться деклараціями, а ми й надалі не будемо застраховані від актів і дій влади на всіх її рівнях, які суперечать Конституції. Але про це вже у наступних розділах.
Література до глави 1
1.1
1.2
2.1. Засадничі характеристики конституційного
статусу людини і громадянина
Практичне втілення принципу верховенства права у суспільних відносинах передбачає реалізацію широкого кола основних прав свобод людини і громадянина, що складають зміст конституційного статусу кожної конкретної особи. Тому першочергової уваги заслуговує розгляд суттєвих ознак конституційного статусу людини і громадянина. Разом з тим засадничий характер для такого розгляду мають наступні положення, що містяться в основних законах (конституціях).
Зокрема, однією із засад конституційного статусу людини і громадянина виступають положення основних законів, які відображають політико-правові ідеї, історично віднесені до вихідних. До таких положень, насамперед, належать ті, що засвідчують сприйняття концепції прав і свобод людини і громадянина. Ця концепція вважається однією з складових теорії природних прав (юснатуралізму) і відображає відмінності у поглядах на громадянське суспільство і державу.
За теорією юснатуралізму люди від народження є носіями певних прав, що існують об'єктивно і поза волею держави, але держава повинна необхідною мірою їх забезпечувати. Для цього, зокрема, природні права та гарантії їх реалізації закріплюють в основному законі. Наслідком такої “автономності” природних прав виступає, зокрема, їх невідчужуваність. Так, згідно з частиною другою ст. 21 Конституції України “права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними”.
Природно-правові погляди формулюють сучасні вчені, котрі вважають, що незалежно від чиєїсь волі існують правові імперативи, які відображають не тільки реалії, а й ідеали суспільного буття. Саме такі ідеали мають становити смислову основу норм позитивного права. У свою чергу, ці імперативи пов'язують з природними правами, хоча нерідко їх виводять з трактованих на рівні суспільства понять моралі і справедливості. Прибічники наведеного підходу стверджують, що закон є правовим лише тоді, коли його зміст відповідає правовим імперативам. За інших обставин закон, на їх думку, може бути характеризований як неправовий.
Відповідна теоретична конструкція не завжди узгоджується з практикою правотворчості і нерідко не сприймається як продуктивна з огляду на можливості правозастосування. Не знаходячи з різних причин належного відображення в нормах позитивного права, природно-правові імперативи постають невизначеними, що звужує можливості їх реалізації. Проте природно-правові погляди мають вагомий демократичний потенціал для розвитку правотворчості. Вони, по суті, передбачають створення ідеального права, яке за процедурами правотворчості і правозастосування виступає як позитивне, а за змістом як природне.
Теорія юснатуралізму відображена в різному трактуванні самої природи прав людини і прав громадянина. З позицій цієї теорії права людини можуть існувати як обєктивна реалія і поза будь-якою формальною фіксацією. Разом з тим вони не мають абсолютного характеру, адже постають результатом суспільного розвитку на певному його історичному етапі. Не менш важливим є те, що права людини це не тільки соціальна, а й юридична категорія. Будучи встановленими у позитивному праві і тим самим визнаними державою, вони набувають якості субєктивних прав.
На відміну від прав людини, права громадянина завжди є виключно такими, що визнані державою і встановлені у вигляді субєктивних прав. Тому права громадянина це суто правова категорія. Головним їх призначенням виступає забезпечення участі відповідного індивіда у суспільно-політичному і державному житті шляхом надання йому для цього юридичних можливостей. Іноді права громадянина навіть характеризують як октроїрувані, тобто даровані, державою права.
У Конституції України відмінності між правами людини і правами громадянина знаходять вираз у формулюваннях її відповідних положень. Так, коли йдеться про права людини, їх носії позначаються як “кожна людина”, «кожен» або «усі». Для визначення відповідних прав використовується і таке слово безособового характеру, як «ніхто». Права громадянина буквально адресовані громадянам України: «громадянин (громадяни) має право» тощо.
Ще однією засадою конституційного статусу людини і громадянина виступають положення основних законів, в яких відображена концепція правової держави. На думку частини вчених, сенс цієї концепції полягає в тому, що державне владарювання повинно бути організоване і здійснюване у правових формах і межах. Інші при визначенні правової держави не обмежуються вимогою дотримання державою та її органами приписів позитивного права і вважають, що своєрідним фокусом державного владарювання повинні бути природні права людини.
Нагадаємо, що ідея правової держави виникла на німецькому терені у першій третині ХІХ ст. як один з проявів лібералізму, за смислом якого передбачалося невтручання держави в економічне і духовне життя індивіда. Діяльність держави насамперед обмежувалася загальною метою гарантування свободи індивіда, його правового захисту у відносинах з державою та з іншими індивідами. Згодом, коли постали задачі формулювання соціальної політики держави, визначення правової держави почали повязувати з потребами відповідно здійснюваного державного управління. Надалі зміст концепції правової держави змінювався і поступово набув природно-правового забарвлення.
На конституційному рівні термін “правова держава” було уперше вживано в Основному законі ФРН. Важливим є те, що у сучасній німецькій науці концепція правової держави має кілька аспектів. Так, існування правової держави повинен забезпечувати розподіл влад, реалізований з метою уникнення зловживання владою і захисту прав людини і громадянина. Сутнісною ознакою правової держави визнане ґрунтовне закріплення особистих прав, “стриманий” характер юридичних обмежень індивідуальної свободи. Одним з ключових аспектів концепції правової держави вважається ефективний судовий захист прав людини, особливо від порушень з боку державних органів і посадових осіб1.
З німецького досвіду термін “правова держава” запозичили насамперед на континенті Європа. Зокрема, правовий характер держави констатовано у ст. 1 Конституції України.
Синонімічним, але не тотожним, терміну “правова держава” виступає термін “верховенство права”, який походить з англомовних політичних і наукових джерел. Ідею верховенства, або панування, права повязують з концепцією, сформульованою на межі ХІХХХ ст. британським автором А. Дайсі. Основу його концепції складали три тези: державні органи та індивіди мають однаковою мірою дотримувати норм права, усі індивіди є рівними перед законом, суд відіграє вирішальну роль у встановленні прав індивіда2.
Остання теза повязана з тим, що за умов систем права, віднесених до так званої англо-американської правової “сімї”, права людини фіксуються у судових рішеннях прецедентного значення. Такий спосіб фіксації прав і свобод нерідко характеризують як негативний, адже за змістом відповідних судових рішень встановлюються обмеження щодо індивіда. Поза цими обмеженнями і знаходиться сфера існування його прав і свобод.
Послідовники А. Дайсі трактують верховенство права як характеристику правопорядку, за умов якого виключається адміністративна сваволя і забезпечується захист прав індивіда, насамперед у суді. Інші сучасні автори, зокрема вітчизняні, звичайно надають поняттю верховенства права природно-правового значення.
Сьогодні концепція верховенства права відображає такий же звязок між державним владарюванням і правом, як і концепція правової держави. Відмінність між ними полягає в тому, що за змістом ідеї верховенства права акцентується не на характеристиках держави, а на якостях правопорядку, який, проте, значною мірою є результатом діяльності державних органів і посадових осіб. Прикметно, що в текстах основних законів терміни “правова держава” і “верховенство права” як правило разом не застосовуються, що є свідченням їх синонімічності. Виняток становить Конституція України, де ці терміни вживані відповідно у статті 1 і у частині першій статті 8.
Нарешті, засадниче значення щодо конституційного статусу людини і громадянина мають положення основних законів, якими зафіксовано свободу і рівність. Наприклад, згідно з положенням ст. 21 Конституції України “усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах”. Зафіксовані у такий спосіб свободу і рівність звичайно трактують як принципи конституційних (правових) статусів людини і громадянина.
Як філософські категорії, свобода і рівність взаємопов`язані і навіть взаємодоповнювані. Разом з тим юридичні категорії свободи і рівності відмінні. Вони різняться не тільки за змістом, а і за суб`єктами, статус яких характеризують. Якщо про рівність можна говорити стосовно як людини, так і громадянина, то категорія свободи по суті позначає людину. Свобода є ключовою ознакою життєдіяльності індивіда, яка існує фактично і забезпечується державою. З іншого боку, сфера свободи індивіда знаходиться поза взаємовідносинами між державою і громадянином.
В абсолютному вимірі свобода тягне відсутність будь-яких обмежень у життєдіяльності індивіда. Але такої свободи в реальному суспільному бутті не існує. Межею свободи конкретної людини є свобода інших людей та необхідність задовольняти об`єктивні потреби, що виникають у процесі нормального функціонування суспільства. З метою всебічного забезпечення цих потреб встановлюється правопорядок, який орієнтує державну діяльність на захист індивідуальної свободи.
Роль держави у захисті свободи знаходить пряме відображення в тих положеннях Конституції України, де, зокрема, закріплені особисті (громадянські) права і свободи. Ці права і свободи деталізують, але не вичерпують, зміст юридичної категорії свободи.
Характерно, що про свободу як про одне з прав людини йдеться в частині першій ст. 29 Конституції України, в якій також сформульоване право на особисту недоторканність. До того ж у Конституції України проголошено, що “кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей, та має обовязки перед суспільством, в якому забезпечується вільний і всебічний розвиток її особистості” (ст. 23).
Крім положень про свободу індивіда, практично усі конституції містять приписи щодо рівності. Юридична категорія рівності має кілька аспектів, які тією чи іншою мірою знаходять відображення в основних законах. Нерідко проголошена у конституції рівність означає, що суб`єктивні права і обов`язки однаково належать усім індивідам (громадянам), незалежно від статі, раси, політичних, релігійних та інших переконань, етнічного та соціального походження, майнового стану або інших подібних ознак. Тим самим йдеться про рівноправність.
Так, за змістом частини першої ст. 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права. Частиною другою цієї статті встановлено, що “не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статті, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками”. У частині третій згаданої статті йдеться про “рівність прав жінки і чоловіка” та про основні гарантії забезпечення такої рівності.
Сформульовані у частині другій ст. 24 Конституції України ознаки іманентні індивіду. Такі ознаки притаманні йому як фізіологічні або ментальні риси, і тому він практично не може їх позбутися. Саме з цією обставиною повязаний той факт, що встановлення преференцій чи обмежень у правах і обовязках за названими та деякими іншими подібними ознаками вважається дискримінацією.
Визначення різних вимог за іншими ознаками не є встановленням преференцій чи обмежень, а лише зумовлює наявність різних статусів. Аксіомою сучасного праворозуміння є те, що зміст правового регулювання стосовно встановлення різних статусів не може бути однаковим (рівним). Тому не існує “рівності” прав щодо зайняття різною професійною діяльністю, обіймання різних посад тощо. Звичайно в конституції йдеться про рівність індивіда або громадянина перед законом. Наприклад, те, що “громадяни є рівними перед законом”, визначено у частині першій ст. 24 Конституції України.
У деяких основних законах сформульовані також положення про рівність людей або громадян перед судом. Така рівність означає, що будь-який правовий акт має бути однаковою мірою застосований судом до усіх тих, кому він по суті адресований. Рівність людей або громадян перед судом також передбачає однакові юридичні можливості для усіх звертатися до суду за захистом прав.
Дещо інший характер має принцип рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом, сформульований, зокрема, у пункті 2 частини третьої ст.129 Конституції України і визначений як одна із основних засад судочинства. Цей принцип також зафіксований в Законі України “Про судоустрій” від 7 лютого 2002 р. (ст. 7) і у процесуальному законодавстві. Його сенс полягає в тому, що учасники судового процесу мають рівні процесуальні права.
2.2. Взаємозвязок конституційних статусів
“людини” і “громадянина”
Обсяги конституційного (або, ширше, правового) статусу людини, з одного боку, і громадянина з іншого, перебувають у звязку, зумовленому співвідношенням понять “людина” і “громадянин”. Поняття людини передбачає розумну (людську) істоту, розглядувану у біологічному і соціальному аспектах. Тотожним поняттю людини вважається поняття людського індивіда (або індивіда). Іншим за природою є поняття громадянина, котре відображає певні політико-правові властивості, які звичайно набуває людина, її юридично визначені особливі взаємозвязки з державою.
Конституційний статус людини є вихідним щодо відповідного статусу громадянина. Таке значення статусу людини зумовлене сутністю прав людини, трактованих як природна за походженням реалія, що визначає саме існування індивіда. При цьому кожний громадянин є водночас людиною і наділений усією сукупністю прав людини. З іншого боку, не кожна людина є громадянином конкретної або взагалі будь-якої держави.
Вихідне значення конституційного статусу людини по відношенню до подібного ж статусу громадянина фактично визнане в Конституції України. Зокрема, за змістом одного з положень преамбули Верховна Рада України прийняла Конституцію України, “дбаючи про забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя”. Відповідно до частини другої ст. 3 “права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави... Утвердження і забезпечення прав людини є головним обовязком держави”. Характерно, що в цитованих приписах про права громадянина не йдеться.
Важливим є і те, що людина, її права, а також реалізація цих прав визнані на сучасному етапі основоположними векторами розвитку суспільного та державного буття. Таке визнання знайшло відображення в Конституції України: згідно з частиною першою ст. 3 “людина, її життя і здоровя, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю”, а за змістом одного з положень частини другої цієї статті “держава відповідає перед людиною за свою діяльність”.
Юридична категорія людини повязана з поняттям фізичної особи, адже фізична особа це насамперед людина (індивід), що виступає учасником правовідносин. Проте поняття фізичної особи не зведене лише до відповідного трактування людини. Воно такою самою мірою засвідчує правосубєктність громадян та іноземців. За будь-яких умов, фізична особа виступає іншим учасником правовідносин, ніж посадова особа.
Своєрідною передумовою конституційного статусу громадянина є громадянство. Ідея громадянства як сучасного інституту була сформульована Ж.Ж.Руссо, який стверджував, що громадянин це член політичної спільноти, утвореної на основі укладення суспільного договору. Сукупно усі члени такої спільноти визначалися як народ, окремо кожний як громадянин. За кожним громадянином визнавалась “частина влади”, котру він згідно із суспільним договором нібито відчужував політичній спільноті3. Сформульована у такий спосіб ідея громадянства послугувала розвитку нових політичних та економічних відносин у суспільстві.
Найбільш точним видається визначення, за яким громадянство це сталі у просторі і у часі правові зв'язки між фізичною особою і державою, що взаємно породжують права і обов'язки (у особи) та повноваження (у держави), а також знаходять у них свій вияв.
Сталість громадянства у просторі виявляється в тому, що держава поширює владу на громадянина як на власній території, так і поза її межами, і може вимагати від нього певної поведінки. З іншого боку, громадянин, де б він не перебував, може претендувати на захист з боку держави. Так, згідно з частиною третьою ст. 25 Конституції України держава “гарантує піклування та захист своїм громадянам, які перебувають за її межами”.
Сталість громадянства у часі виявляється в безперервності, яка означає наявність громадянства з моменту набуття і до моменту припинення. Проте безперервність не означає нерозривності громадянства: громадянин має право на вихід з громадянства і право на зміну громадянства. Згідно з одним із положень частини першої ст. 25 Конституції України громадянин України не може бути позбавлений права змінити громадянство.
Поняття громадянства фактично розмежовує статуси людини і громадянина. Як зазначалось, якщо людина виступає біосоціальним феноменом, то громадянина “створюють” особливі взаємозвязки індивіда з державою. У певних взаємозвязках з державою, по суті опосередкованих громадянством, перебувають також індивіди, котрі за статусом є іноземцями або особами без громадянства.
Інститут громадянства сполучений з державним суверенітетом. Іноді громадянство навіть розглядають як наслідок суверенітету, адже держава поширює владу на громадянина, незалежно від місця його знаходження. Проте найбільшою мірою громадянин знаходиться під владою держави, коли перебуває в межах її території (територіальне верховенство). Сполучення громадянства з державним суверенітетом знаходить також прояв у тому, що громадянство звичайно визнається єдиним. Згідно з одним із положень ст. 4 Конституції України “в Україні існує єдине громадянство”.
Сполучення громадянства с державним суверенітетом засвідчується і тим, що відповідний стан є ключовим при визначенні правосубєктності фізичної особи у сфері відносин державного владарювання. Зокрема, громадянство довгий час було передумовою наявності у особи права голосу на виборах і референдумі. Сьогодні громадянство відіграє таку роль щодо права балотуватися на виборах.
Однак природа громадянства не зведена до наслідку або прояву державного суверенітету. Так, за змістом окремих положень частин першої і другої ст. 25 Конституції України громадянин України не може бути позбавлений громадянства, вигнаний за межі України або виданий іншій державі.
У свою чергу, в Законі України “Про громадянство України” від 8 жовтня 1993 р., а також в редакції цього Закону від 16 квітня 1997 р. визнавалось право на громадянство як “невідємне право людини”4. У ст. 2 чинного Закону України “Про громадянство України” від 18 січня 2001 р. серед принципів законодавства України про громадянство визначені, зокрема, неможливість позбавлення громадянина України громадянства України, визнання права громадянина України на зміну громадянства, збереження громадянства України незалежно від місця проживання громадянина України.
Тим самим, будучи за визначенням особливими правовими звязками між фізичною особою і державою, громадянство набуває вагомого соціогуманітарного значення.
В юридичній теорії розрізняють національний (конституційно-правовий) і міжнародно-правовий інститути громадянства. Якщо у внутрішньодержавному праві встановлюється порядок набуття і припинення громадянства, визначаються державні органи, які беруть участь у вирішенні питань громадянства, та їх повноваження, то міжнародно-правове регулювання спрямоване передусім на визначення прав осіб без громадянства, способів і засобів уникнення випадків подвійного громадянства і безгромадянства, а також на усунення відповідних колізій законів.
У міжнародних договорах громадянство звичайно позначається терміном “національність”. Цей термін може викликати непорозуміння: в Україні він засвідчує, зокрема, етнічну належність конкретної фізичної особи. Тому відповідний термін нерідко трактують як такий, що вказує на державну належність особи. В цивільному праві у звязку з цим йдеться про державну належність (“національність”) не тільки фізичної, а й юридичної особи.
З іншого боку, в ряді країн термін “національність” вживаний у законодавстві і виступає по суті як альтернатива застосовуваному в інших країнах терміну “громадянство”. Наприклад, у Франції громадянство позначається терміном nationalite, а в Італії терміном cittadinanza. Обидва ці терміни мають однаковий сенс, але відмінні за походженням5.
Термін “національність” походить з феодальних часів, коли існувала особиста залежність індивіда від влади (держави). У свою чергу, термін “громадянство” укорінений у понятті громади Стародавнього Риму на початкових етапах його історії. Членів цієї громади, або громадян (лат. cives), певний час у юридичному сенсі протиставляли іноземцям: відносини між ними регулювалися різними нормами права6.
Іноді терміни “національність” і “громадянство” вживаються у законодавстві однієї країни, але як різні. Зокрема, в деяких англомовних країнах національність означає, що між фізичною особою і державою існують особливі і сталі правові звязки, хоча відповідна особа не є громадянином. Така особа підвладна державі, з якою знаходиться у згаданих звязках, і має право на захист з її боку. Проте, порівняно зі статусом громадянина, обсяг її прав і обовязків є вужчим.
У ряді іспаномовних країн Латинської Америки термін “національність” (nacionalidad) і “громадянство” (ciudadania) розрізняють за іншими критеріями. Якщо національність і є громадянством, то терміном “громадянство” позначений статус неповнолітніх індивідів, які за правом набувають національність (громадянство) після досягнення повноліття. Тим самим реальних громадян поділяють на дві категорії, повязані з відповідним віком.
Значущість громадянства як інституту внутрішньодержавного права засвідчується тим, що в деяких країнах відповідні положення включені до першого, по суті основоположного розділу конституції. Наприклад, інститут громадянства України позначений у ст. 4 Конституції України, яка міститься в її розділі І “Загальні засади”. У багатьох випадках про громадянство йдеться у тому розділі, де зафіксовані конституційні права і свободи людини і громадянина. За приклад можуть слугувати згадувані положення ст. 25 Конституції України.
2.3. Зміст конституційних прав і свобод
людини і громадянина
Суттєве значення для характеристики конституційних статусів людини і громадянина має категорія субєктивних прав. Субєктивне право це юридично передбачена можливість певної поведінки фізичної особи з метою набути соціальне благо або уникнути обмежень7. Термін “субєктивне право” може бути застосований тільки для характеристики правосубєктності фізичної особи. Державні органи і посадові особи наділені не субєктивними правами та обовязками, а повноваженнями (щоправда, в адміністративно-правовій літературі повноваження характеризуються як сукупність прав і обовязків).
Субєктивні права визначають як права (власне права) і як свободи. Принципової відмінності між правами і свободами не існує, адже будучи реалізованими у правовідносинах, вони породжують необхідність реалізації обовязків (з боку контрагента-фізичної особи) або повноважень (з боку контрагента-державного органу чи посадової особи).
Разом з тим права і свободи нерідко розрізняють за характером відповідних можливостей людини або громадянина. Якщо право уможливлює набуття фізичною особою того або іншого соціального блага, то свобода застерігає невтручання в буття людини з боку, насамперед, держави, уникнення нею певних обмежень. До того ж свободи, як правило, юридично передбачають можливість певної поведінки з боку людини, а права відповідно уможливлюють поведінку як людини, так і громадянина.
Зміст конституційних статусів людини і громадянина, передусім, становлять (за деякими визначеннями вичерпують) зафіксовані в основному законі права і свободи, а також відповідні обовязки. Обовязки завжди сформульовані як приписи стосовно необхідності певної поведінки людини або громадянина. Носієм конституційного обовязку може бути визначений або лише громадянин (військовий обовязок), або усі категорії фізичних осіб (обовязок сплачувати податки, дотримуватися закону тощо).
Отже, конституційні статуси людини і громадянина знаходять вираз, передусім, у відповідно закріплених субєктивних правах і обовязках. Такі права і обовязки, зазвичай, характеризуються як основні, що відображає їх значущість і водночас вказує на форму закріплення основний закон.
Принципове важливе значення має частина друга ст. 22 Конституції України: “Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані”. Цитований припис, передусім, означає, що внесення змін до розділу ІІ Конституції України не може призводити до вилучення з нього положень, в яких сформульовані конкретні права і свободи. У Рішенні Конституційного Суду України у справі про смертну кару від 29 грудня 1999 р. зазначено, що згадуваний припис “має враховуватись при прийнятті законів та інших нормативно-правових актів, спрямованих на регулювання відповідних суспільних відносин”8.
Не менш важливою є частина третя ст. 22 Конституції України, згідно з якою “при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод”. Прикметно, що йдеться не про конституційні, а, вочевидь, про зафіксовані у законах права і свободи. Тим самим сучасний стан законодавчого регулювання у царині прав і свобод визнається своєрідною вихідною позицією, яка може бути лише покращена.
Частина третя ст. 22 Конституції України повязана з її частиною першою, згідно з якою “права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними”. З цього випливає, що закріпленню відповідних прав і свобод (інших, ніж конституційні) слугує така правова форма, як закон. Про таке свідчить й пункт 1 частини першої ст. 92 Конституції України, за змістом якого виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, а також основні обовязки громадянина.
Конституційні права і свободи, залежно від суспільної ролі правовідносин, що виникають у звязку з їх реалізацією, найчастіше класифікують як особисті, політичні і соціально-економічні. Проте така класифікація не завжди сприяє точному визначенню відповідної групової належності окремих прав і свобод. Наприклад, право на страйк включає елементи, поєднані як з політичним, так і з соціально-економічним станом індивіда.
Особисті права і свободи нерідко характеризують як негативні, адже їх реалізація звичайно не потребує активного втручання з боку держави, за винятком юридичного закріплення. У свою чергу, соціально-економічні права трактують як позитивні, тобто як такі, що передбачають цілеспрямовану діяльність держави щодо створення не тільки юридичних гарантій, а й матеріальних передумов їх реалізації.
Особисті права і свободи це категорія субєктивних прав, котра повязана з самим існуванням людини, з її приватним життям і самовідчуттям як особистості. Реалізація більшості особистих прав і свобод слугує забезпеченню свободи індивіда як загального явища. При цьому сфера свободи індивіда знаходиться по суті за межами обовязків того ж індивіда перед державою. Можна стверджувати, що особисті права і свободи юридично опосередковують, але не вичерпують, явище індивідуальної свободи.
Особисті права і свободи також визначають як громадянські. Таке їх визначення засвідчує сприйняття індивіда як члена громадянського суспільства. З іншого боку, вживання терміну “громадянські права” може призводити до плутанини, коли відповідні права на ґрунті буквального тлумачення названого терміну розглядатимуться як права громадянина. До того ж права громадянина іноді ототожнюють з політичними правами, що посилює плутанину.
До категорії особистих (громадянських) прав і свобод належить особиста недоторканність, яка передусім передбачає свободу індивіда від довільного (незаконного) арешту. Прямий звязок з особистою недоторканністю мають передбачені у багатьох конституціях процедури, за якими суд здійснює перевірку законності і обґрунтованості арешту. Так, згідно з частиною другою ст. 29 Конституції України “ніхто не може бути заарештований або триматися під вартою інакше як за вмотивованим рішенням суду і тільки на підставах та в порядку, встановлених законом”.
За будь-яких умов, необхідно розрізняти особисту недоторканність як одне з прав індивіда, і як його фізичний стан. Право на недоторканність припускає можливість лише законних дій щодо обмеження індивідуальної свободи, а фізичний стан недоторканності може обмежуватись як у правомірний, так і у неправомірний способи. Звідси законне обмеження згадуваного стану не можна вважати обмеженням права на особисту недоторканність.
Особисті права і свободи співвіднесені з поняттям процесуальних гарантій прав і свобод. В юридичній науці дискутується питання стосовно характеру процесуальних гарантій: чи є вони власне правами і тому складовою змісту правового статусу індивіда, чи їх треба розглядати як засоби забезпечення такого статусу. На згадку заслуговують принципи судочинства (доступність суду, гласність судового процесу, презумпція невинуватості тощо), які правами і свободами не визнаються, хоча звичайно закріплюються у відповідних розділах конституцій. Названі принципи трактують саме як засоби забезпечення правового статусу індивіда.
До особистих прав і свобод віднесені також так звані свободи приватного життя недоторканність житла, таємниця кореспонденції, право на повагу до людської гідності, свобода думки і слова, свобода пересування і вільного вибору місця проживання, свобода віросповідання (совісті), а також права і свободи, пов'язані з шлюбом та сімейним станом та деякі інші.
До категорії особистих прав і свобод історично віднесене право приватної власності (право на приватну власність). У Декларації прав людини і громадянина 1789 р. (Франція) право приватної власності характеризувалось як таке, що має “священний” характер9.
Іншу категорію субєктивних прав становлять політичні права і свободи, які повязані з участю індивіда (громадянина) у політичному житті, зокрема з участю у здійсненні державної влади. Разом з тим ще у ХІХ ст. була запропонована класифікація, за якою розрізняють публічні, або соціальні, права (іншими словами, особисті та частина політичних прав) та власне політичні права, що повязані з безпосередньою участю громадянина у процесах державного владарювання10. За відповідною класифікацією до політичних прав відносять насамперед виборче право.
Однак у більшості основних законів, включаючи Конституцію України, знайшло відображення трактування політичних прав і свобод у контексті взаємодії індивіда з усією політичною системою суспільства. Для нормального функціонування цієї системи вихідне значення має реалізація таких політичних прав і свобод, як право на обєднання (свобода асоціації), свобода мирних зборів, мітингів і демонстрацій, право звертатися до різних державних органів, виборче право, право на участь в управлінні державними справами та деякі інші.
До політичних прав і свобод нерідко відносять свободу засобів масової інформації (історично свободу друку). Така свобода насамперед визначає режим діяльності засобів масової інформації і має опосередковане відношення до статусу індивіда: її реалізація слугує меті забезпечення індивіда обєктивною інформацією загального характеру.
Визначаючи політичні права і свободи, необхідно враховувати, що деякі з субєктивних прав, залежно від умов їх реалізації, виглядають або як особисті, або як політичні. Наприклад, свобода думки може бути реалізована не тільки у приватній бесіді або засобом листування, а й на політичному мітингу чи через засоби масової інформації. Або, право на судовий захист чи інше “захисне” право індивіда може бути реалізоване для досягнення не тільки особистого, а й суспільного блага. Подібні прояви мають також свобода слова і свободу віросповідання.
Проте названі права і свободи мають лише опосередковане відношення до участі індивіда у політичному житті, виступаючи за певних умов як своєрідний елемент у реалізації практично кожного з політичних прав. Характеристика цих прав як повязаних з приватним життям індивіда (тобто особистих) є вихідною. Прикметно, що жодному з політичних прав така характеристика не притаманна.
Серед політичних прав необхідно виділити виборче право, адже наслідком його реалізації виступає формування певних “сегментів” державного механізму (парламент, президент, місцеві представницькі органи влади). Поняття виборчого право як субєктивного права фактично має два визначення. По-перше, це активне виборче право, тобто право громадянина насамперед голосувати на виборах (право голосу на виборах). По-друге, це пасивне виборче права, тобто право балотуватися на виборні посади, реалізація якого створює можливість бути обраним.
Визначення виборчого права (права голосу) як субєктивного права походить від змісту ідей, що складають основу теорії конституціоналізму. Проте у державній практиці знайшов відображення підхід, за яким право голосу на виборах належить громадянину в контексті його взаємозвязків з державою. Так, ще у XVIII ст. була висунута теорія виборчого права як соціальної функції, за змістом якої індивіди голосують на виборах не в реалізацію якогось субєктивного права, а у здійснення суспільного інтересу, і тому зобовязані голосувати. Ідея виборчого права як обовязку виборця знайшла відображення за змістом деяких сучасних конституцій.
Однак визначальним є сприйняття виборчого права саме як права громадянина на участь у прямих виборах. Ключовим елементом трактованого у такий спосіб виборчого права є право голосу. Право балотуватися на виборах є по суті похідним від активного виборчого права. Такий звязок, передусім, зумовлений тим, що наявність у громадянина пасивного виборчого права прямо залежить від наявності у нього активного виборчого права. Важливим є і те, що досягнення цілей, на які спрямована реалізація пасивного виборчого права одних, уможливлюється реалізацією активного виборчого права інших. До того ж принцип загального і рівного виборчого права, який покладено в основу організації і проведення виборів, повязаний передусім з поняттям активного виборчого права.
Принцип загального і рівного виборчого права поєднує дві ідеї, що сформувались історично. За смислом однієї з них ідеї загального виборчого права активне виборче право набувається за однакових для усіх громадян умов, які звичайно характеризуються як виборчі цензи. Виборчі цензи мають бути обєктивними за природою (віковий ценз, ценз дієздатності) або зумовленими реальними суспільними потребами та відповідно обґрунтованими (ценз осілості, ценз громадянства) і не створювати дискримінаційні привілеї або перепони для окремих громадян або груп громадян.
Поняття виборчих цензів співвідносять і з пасивним виборчим правом. Попри однопредметність цензів щодо активного і пасивного виборчого права та звязок між ними, вони є різними за наслідками. За загальним правилом цензи щодо пасивного виборчого права є вищими (більшими), порівняно з аналогічними цензами щодо активного виборчого права. До того ж деякі з цензів, які сприймаються як дискримінаційні щодо активного виборчого права, не вважаються такими при визначенні кандидатів на виборні посади (наприклад, освітній ценз).
Ідея загального виборчого права, що має природно-правове походження, довгий час не знаходила реального підтвердження за змістом конституцій. Загальнонаціональні представницькі органи влади формувалися на основі так званого цензового виборчого права, тобто з урахуванням дискримінаційних цензів соціального (класового) характеру. До таких цензів, насамперед, віднесений майновий ценз, а також освітній ценз і ценз грамотності. У наші дні ідея загального виборчого права набула завершеності, яку не заперечують обєктивні за природою або зумовлені реальними суспільними потребами цензи.
За смислом відповідної ідеї виборче право є рівним коли, по-перше, кожному виборцю належить один голос або (з урахуванням особливостей виборчої системи) однакова з будь-яким іншим виборцем кількість голосів і, по-друге, на виборах до представницьких органів влади голос (голоси) конкретного виборця вчиняє такий же вплив на їх результати, як і голоси інших виборців. Умова, за якою голоси мають однакову “вагу” на виборах, означає, що кількість виборців або чисельність населення в одномандатних округах мають бути однаковими або максимально близькими, а у багатомандатних округах бути в однаковій або максимально близькій пропорції до кількості представників, яких обирають у кожному окрузі.
Загальність і рівність виборчого права є взаємоповязаними ідеями. При цьому нерівність виборчого права майже завжди виглядала як заперечення його загальності, а множинність і “жорсткість” виборчих цензів, котрі супроводжували еволюцію ідеї загального виборчого права, призводили до нерівності.
Згідно з положеннями частини першої ст. 71 Конституції України “вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування...відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права”. Вживаний у згадувані статті термін “пряме виборче право” означає прямий характер виборів. Саме з такими виборами співвіднесений принцип загального і рівного виборчого права.
Ще однією категорією субєктивних прав визнаються соціально-економічні права, серед яких нерідко виділяють соціально-культурні (або культурні) права. До соціально-економічних віднесені право на працю, право на справедливі і сприятливі умови праці (включаючи право на відпочинок), право на страйк, право на соціальний захист, право на найвищий досяжний рівень здоровя (або право на охорону здоровя), право на житло, право на освіту, право на участь у культурному житті та ряд інших. Деякі новітні конституції фіксують право на безпечне довкілля, яке трактують або як одне з соціально-економічних прав, або як окреме екологічне право.
Соціально-економічні права передбачають цілеспрямовану діяльність держави щодо створення матеріальних передумов їх реалізації. Активна роль держави стосовно забезпечення цих прав засвідчується тим, що практично усі вони за характером відповідних можливостей є власне правами, а не свободами. Разом з тим природа соціально-економічних прав вважається дискусійною насамперед у звязку з проблемами щодо їх реалізації. Така проблемність фактично визнана у ст. 2 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права, за яким кожна держава зобовязується вжити заходів для забезпечення “поступового і повного здійснення визнаних у цьому Пакті прав”11.
Не завжди відносять соціально-економічні права до каталогу прав й на рівні юридичної теорії. Виходячи з того, що їх реалізація обєктивно обмежена навіть у розвинутих країнах, соціально-економічні права іноді розглядають як задекларовані державою соціальні сподівання. Водночас наголошують на тому, що на основі відповідних положень конституції не виникають субєктивні права, які можуть бути захищені у суді.
Дискусійність природи соціально-економічних прав історично зумовлена так званою ліберальною концепцією прав і свобод. Згідно з цією концепцією держава повинна обмежуватися створенням юридичних гарантій реалізації субєктивних прав. Більше того, найбільш радикальні її прибічники стверджували, що активна політика держави у соціально-економічній сфері в інтересах одних верств населення може призвести до неприпустимого ущемлення інтересів інших.
Проте сьогодні ліберальна концепція прав і свобод коригується соціальною функцією держави. Саме у здійснення цієї функції юридично закріплюють соціально-економічні права та гарантії (матеріальні передумови) їх реалізації.
Закріплюючи права і свободи, основні закони нерідко припускають їх обмеження. Зокрема, про такі обмеження йдеться у ст. 64 Конституції України. За загальним правилом, відповідні обмеження можуть встановлюватися в умовах воєнного або надзвичайного стану і не стосуються особистих прав, передусім тих, що співвіднесені з індивідуальною свободою. Вони не тягнуть скасування конституційних або законодавчих положень, якими визначені субєктивні права, а лише передбачають зупинення їх дії на певний час. При цьому згадувані обмеження обєктивно повинні відповідати обставинам, що зумовили їх запровадження і не можуть змінювати сутність або зміст самих прав і свобод.
Конституційні статуси людини і громадянина визначаються шляхом аналізу не тільки відповідних прав, а й обовязків. “Традиційними” можна вважати обовязок індивіда (громадянина) дотримуватися конституції і законів, обовязок сплачувати податки та військовий обовязок. Як наслідок посилення загальносоціальної ролі держави в деяких основних законах, включаючи Конституцію України, визнано обовязки охороняти довкілля, історичну або культурну спадщину. Іноді характер конституційних набувають деякі інші обовязки. Наприклад, за змістом одного з положень частини першої статті 65 Конституції України шанування державних символів є обовязком громадян України.
Взаємозвязок між конституційними правами і обовязками може виникати передусім у процесі використання, виконання або дотримання юридичних норм, якими вони визначені. Тобто, такий взаємозвязок можливий через правовідносини. Водночас невиконання індивідом зафіксованого в основному законі обовязку може обмежити його в реалізації певних конституційних прав, зокрема відповідно до застосовуваних юридичних санкцій.
Практично кожний основний закон, включаючи Конституцію України, встановлює гарантії реалізації конституційних прав і свобод людини і громадянина. Звичайно ці гарантії визначені у тих же статтях основного закону, якими закріплені відповідні права і свободи. Особливе значення мають юридичні гарантії, які слугують засобами не тільки реалізації прав і свобод, а й їх захисту. Основною юридичною гарантією прав і свобод визнаний їх захист, забезпечуваний судами різних юрисдикцій, зокрема адміністративної.
Література до глави 2
Глава 3. ПОЛІТИКО ПРАВОВІ АСПЕКТИ
ВЗАЄМОДІЇ ЛЮДИНИ,
ДЕРЖАВИ І УПРАВЛІННЯ
3.1. Забезпечення реальності прав людини і громадянина
пріоритет сучасної держави.
Соціально-економічні та політичні перетворення, які було здійснено в перші роки новітньої незалежності України, створили підґрунтя для певної корекції поглядів державних чинників на взаємодію державного управління і проблеми реалізації прав людини і громадянина. Ці права були визначені як головна мета всієї системи державного управління, про що свідчило, зокрема, прийняття Постанови Верховної Ради України від 17 червня 1999 р. «Про засади державної політики України в галузі прав людини», де було чітко визначено пріоритетні напрями державної політики у галузі прав людини.
Звязок між процесом державного управління та забезпеченням прав людини, окрім визнання прав людини та прийняття зобовязання щодо їх дотримання, має ще один важливий аспект. Він на теоретичному рівні фіксується як принцип реальності прав людини і громадянина. Цей принцип визнається сучасними правознавцями та політологами як один з ключових у галузі державотворення. Принаймні, коли йдеться про демократичну, правову, соціальну державу.
Його сутність полягає у тому, що права і свободи людини і громадянина повинні бути не лише задекларовані, а й гарантовані та реально забезпечені державою в цілому й окремими органами державної влади. В контексті такого юридичного трактування права і свободи сприймаються і тлумачаться, як зауважує В.С. Нерсесянц1, саме як вихідні правові основи та базові правові цінності, а не як певні «позаправові», зовнішні щодо права і тому необовязкові феномени та характеристики.
Таке розуміння сенсу та цінності права в системі організації державного управління рельєфно відображено в положеннях Конституції України про права та свободи людини і громадянина. На відміну від колишніх уявлень про октройований характер прав людини, у ст.21 Конституції вони визнаються як невідчужувані та непорушні. Таке визнання юридично означає, що будь-яка особа може реалізовувати свої права і свободи, а також захищати їх у випадку порушення, керуючись Конституцією та посилаючись на неї. Тобто поняття невідчуження прав людини виражає той факт, що за кожною особою визнається певний комплекс природних, невідємних прав, які зумовлені самим фактом існування людини і мають розглядатися як важлива гарантія її гідності.
Отже, відповідно до принципу реальності права, держава розглядає права і свободи людини і громадянина як такі, що мають загальне регулятивне імперативно-правове значення та виступають як базовий критерій в оцінці організації і діяльності всіх органів державного управління й держави в цілому. Проте проголошення прав і свобод людини і громадянина на рівні Конституції не означає автоматичної реалізації цих прав, а створює лише передумови, що є першим кроком до їх втілення2.
Дійсно, такою є ситуація, насамперед, з економічними і соціальними правами. На відміну, наприклад, від політичних та громадянських прав повнота прав, зафіксованих в статтях 43, 47, 48 та 53 Конституції залежить не стільки від політичної волі держави і навіть не від рівня її політико-правового розвитку, а від рівня соціально-економічного розвитку держави3. Саме тому, як засвідчив досвід України за роки незалежності, частина з конституційно закріплених соціальних та економічних прав громадян перетворилася на звичайні гасла (ст.46, 47, 48), що ж до інших, то було суттєво знижено їх рівень (ст. 49). За таких умов, які склалися в Україні, названі конституційні права і свободи перетворюються на декларативні та нереальні4.
Проблеми переходу до ринкової економіки мали наслідком те, що держава виявилася неспроможною, за браком фінансових, виробничих та матеріальних ресурсів, навіть гарантувати низку взятих на себе обовязків. Достатньо згадати конституційно проголошені права на житло (ст.47 Конституції), соціальний захист (ст.46), охорону здоровя, медичну допомогу та медичне страхування (ст.49), безпечне для життя і здоровя довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди (ст.50), безплатну вищу освіту (ст.53), достатній життєвий рівень (ст.48) тощо.
Тут можна передбачити зауваження, що державне управління не має відношення до проблеми забезпечення прав у разі браку ресурсів. Адже держава може ефективно управляти лише тим, що є в наявності, а стосовно сфери потенційно можливого взагалі не можна застосовувати таку категорію, як «ефективність». Проте при більш ретельному аналізі легко побачити хибність такої думки. Дійсно, одним з найважливіших завдань державного управління є ефективне використання ресурсів, які є у державі. Водночас не менш важливою метою державного управління є розвиток ресурсної бази, підвищення рівня економічного, матеріального, фінансового добробуту нації. Для того, щоб продемонструвати звязок зазначеного напряму здійснення процесу державного управління із забезпеченням прав людини, розглянемо, наприклад, конституційно проголошене право на житло.
Що виступає предметом цього права? На думку одних вчених, право на житло полягає у тому, що кожен мешканець України має право побудувати, придбати чи взяти в оренду будинок (чи будівлю), а також має право на одержання у встановленому порядку житлового приміщення (квартири) у будинках державного або громадського житлового фонду чи фонду житлово-будівельних кооперативів. Інший підхід до тлумачення цього права полягає у тому, що конституційне право на житло означає гарантовану можливість для кожного громадянина держави бути забезпеченим постійним житлом5. Обидва підходи передбачають існування певних фондів, які дозволяють дають змогу забезпечити житлом усіх бажаючих реалізувати це конституційне право. Тобто юридична норма передбачає існування соціально-економічних передумов, які уможливлюють її застосування. Виникає проблема щодо того, хто повинен забезпечити ці передумови.
Виходячи з тези, що управляти можна лише тим, що є в наявності, можна дійти висновку, що соціально-економічні передумови забезпечення права громадян України на житло мають зявитися самі по собі. Однак абсурдність такого висновку видається очевидною. З цього випливає, що для забезпечення права на житло в процесі державного управління не лише повинні розподілятися або регулюватися наявні житлові ресурси, а й повинна постійно підвищуватись ступінь матеріальної забезпеченості цього права.
Про те, що забезпечення реальності конституційних прав є одним з базових завдань державного управління, свідчать численні нормативно-правові акти. Щодо розглянутого нами права на житло можна згадати Концепцію державної житлової політики, яка була схвалена Постановою Верховної Ради України від 30 червня 1995 р. У ній було чітко окреслено коло заходів, які мають бути здійснені в процесі державного управління з метою забезпечення права громадян України на житло, зокрема: а) розширення житлового будівництва за рахунок різних джерел, сприяння залученню позабюджетних джерел фінансування, зокрема коштів населення, підприємств, установ, організацій, фондів, кредитів банків тощо; б) вдосконалення системи інвестування житлового будівництва, створення умов для надання громадянам пільгових кредитів на будівництво або купівлю житла; в) стимулювання підприємств, установ і організацій, що займаються проектуванням, спорудженням і реконструкцією житла, виробництвом екологічно безпечних будівельних матеріалів та устаткування для житлового будівництва, утриманням житлового фонду, а також підприємств, установ і організацій, що будують житло для своїх працівників; г) створення умов для розвитку бірж, інвестиційних фондів, іпотечних і житлових банків, страхових компаній, інших ринкових структур для забезпечення фінансування житлового будівництва; д) регулювання розмірів плати за користування житлом та за комунальні послуги з урахуванням показників їх споживчої якості; є) створення ринку житла та ринкових структур у житловому господарстві; ж) підвищення відповідальності власників і користувачів квартир (будинків) за їх належну експлуатацію та утримання, недопущення використання житла не за призначенням тощо. Про необхідність забезпечення права громадян на житло у процесі державного управління йшлося в указах Президента України від 28 червня 1999 р. «Про стимулювання житлового будівництва», від 15 липня 1999 р. «Про основні напрями забезпечення житлом населення України на 1999-2005 роки», від 19 жовтня 1999 р. «Про прискорення реформування житлово-комунального господарства».
Отже, значення державного управління з точки зору забезпечення прав людини полягає у тому, що завдяки йому реалізується принцип реальності прав людини і громадянина. Гарантування і забезпечення цього принципу виступає одним з найважливіших критеріїв оцінки як законодавчої системи у цілому, так і такої її центральної складової, як Конституція. У звязку з цим доречно згадати висновок Венеціанської Комісії від 11 березня 1996 р. щодо проекту Конституції України. Серед істотних недоліків, які були акцентовані експертами стосовно щодо розділу проекту «Права і свободи людини і громадянина», була «вичерпність наведеного переліку прав, який включає права соціального, економічного та екологічного характеру, створює проблеми щодо забезпечення їх гарантіями судового захисту». Тобто у разі, якщо держава не забезпечуватиме ці права, громадяни виявлятимуться неспроможними захистити їх у судовому порядку.
Тому, якщо наміри держави йдуть далі від формальної конституційної фіксації того чи іншого кола прав і свобод особи, вона мусить забезпечити захист та реалізацію означених прав. Більше того, щоб у процесі державного управління права людини, по-перше, не порушувались, а по-друге, забезпечувались, необхідно, аби форми, механізми та основні способи забезпечення і захисту прав людини і громадянина були так само конституційно встановленими. Тому питання, якому слід приділити особливу увагу в контексті дослідження принципу реальності прав та свобод, полягає не стільки у визначенні самих прав і свобод, скільки у їх конституційно-правовому забезпеченні та захисті в процесі державного управління.
Деякі з означених норм можна умовно визначити як негативні, оскільки вони встановлюють юридичну відповідальність за недотримання певних процедур. Так, згідно із ст.19 Конституції України органи державної влади прямо зобовязані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Цей загальний конституційний припис регламентується чинним законодавством завдяки встановленню тих чи інших норм та правил для різних типів правовідносин між особою та державною владою.
Звязаність держави правами й свободами людини і громадянина виявляється, насамперед, у тому, що до певного кола цих прав взагалі не можуть застосуватися жодні обмеження. Для прикладу достатньо навести положення ст.25 Конституції України: «Громадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство. Громадянин України не може бути вигнаний за межі України або виданий іншій державі». До речі, ця норма Конституції відповідає Протоколу №4 до Конвенції про захист прав людини та основних свобод, який було підписано у Страсбурзі 16 вересня 1963 р. У статті 3 цього протоколу зазначається: «жодна особа не може бути вислана шляхом індивідуальних чи колективних дій з території країни, громадянином якої вона є». Те ж саме стосується і норм, які містяться в ст. 23, 27, 28 Конституції України, тобто стосовно цих прав держава визнає їх незаперечну силу і редукує свою роль лише до функцій нагляду за недопущенням їх порушення самою державою чи іншими субєктами.
Інші норми, на відміну від розглянутих, можна умовно визначити як позитивні. Їх специфіка полягає у тому, що вони надають громадянам можливість впливати на діяльність органів державної влади, якщо відбувається порушення їх конституційних прав. Однією з найважливіших конституційних гарантій захисту прав особи від неправомірних дій державної влади є гарантоване ст.55 право кожної особи оскаржити в суді рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, їх посадових та службових осіб. Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 р., частину другу ст.55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець або особа без громадянства, має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, якщо ці рішення порушують або обмежують права і свободи чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.
Це випливає з права кожного громадянина здійснювати контроль і стримуючий вплив на всі без винятку органи державного управління. У звязку з цим доречно звернутися до Постанови Пленуму Верховного Суду України від 3 грудня 1997 р. «Про практику розгляду судами справ за скаргами на рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, юридичних, посадових і службових осіб у сфері управлінської діяльності, які порушують права та свободи громадян»6. Дійсно, Конституція України, а також Закон України «Про звернення громадян» значно розширили можливості громадян щодо судового захисту їх прав і свобод від неправомірних рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших юридичних, посадових і службових осіб у сфері управлінської діяльності. Проте у Постанові Пленуму Верховного Суду відзначалася необхідність звернути увагу судів на те, що відповідно до частини другої ст.55 Конституції та Закону України «Про звернення громадян» громадянами можуть бути оскаржені до суду рішення, дії чи бездіяльність у сфері управлінської діяльності будь-якого органу державної влади чи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, обєднання громадян, іншої юридичної особи або їх посадових чи службових осіб, за винятком актів, перевірку конституційності яких віднесено до повноважень Конституційного Суду України або щодо яких передбачено інший порядок судового оскарження. При цьому до державних органів, рішення, дії чи бездіяльність яких можуть оскаржуватися до суду, належать створені відповідно до Конституції України і нормативно-правових актів Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради й Ради міністрів Автономної Республіки Крим органи, які реалізують надані державою функції та повноваження у сфері управління.
Отже, характеризуючи процес державного управління у контексті забезпечення реальності прав людини і громадянина, можна дійти наступних висновків.
Як системна, послідовна та організована діяльність органів державної влади, процес державного управління відбувається відповідно до тих фундаментальних цілей, які встановлюються для нього законом. Проте суто законодавчого встановлення цілей державного управління недостатньо, оскільки вони мають визнаватися суспільством як легітимні. Способом такої легітимації і водночас нормативно-правового закріплення цілей державного управління є їх конституційне визначення, яке узгоджується з фундаментальними принципами верховенства права, пріоритету прав людини і громадянина. Тому найбільш загальною формою вираження мети державного управління, яка відповідає моделі демократичної організації державної влади, правової і соціальної держави, є забезпечення прав і свобод людини і громадянина, захист цих прав і сприяння їх реалізації.
Визначення забезпечення прав людини і громадянина основною метою державного управління випливає із самого факту проголошення правової держави. Ще С.С. Дністрянський писав, що вихідною точкою діяльності держави є лише право7, яке одночасно встановлює межі для держави і базові цілі її функціонування. Якщо ж права людини і громадянина становлять серцевину всієї системи права і основу розвитку всіх правовідносин, то тоді будь-яка діяльність органів державної влади, квінтесенцією якої є реалізація державного управління, має спрямовуватися на гарантування, захист і забезпечення цих прав. У звязку з цим варто згадати думку С.А. Котляревського: «вся діяльність держави має бути пройнята усвідомленням важливості конституційних прав людини, усвідомленням великої небезпеки, яка спричиняється їх порушенням, і постійною готовністю захищати їх»8.
Намагання обмежити сферу державного управління виключно виконанням функцій «нічного вартового» має своїм наслідком не захист прав людини від «неправомірного втручання з боку органів державної влади», а фактичну відмову держави від забезпечення всієї системи прав людини, сприяння її прогресивному соціальному, економічному, політичному, культурному, правовому розвиткові.
Держава безпосередньо своєю управлінською діяльністю впливає на втілення в життя принципу реальності прав людини як невідємного, іманентного аспекту самого поняття прав людини. Тому звязок між державним управлінням та правами людини є двостороннім. З одного боку, державне управління повинно мати за мету забезпечення прав людини. Якщо цього немає, то державу в жодному разі не можна вважати не лише соціальною, а й правовою. З іншого боку, реалізація цієї мети стає можливою лише в процесі державного управління.
3.2. Права людини і громадянина у контексті зарубіжного
досвіду децентралізації державного управління
Як відомо, ще однією з найважливіших рис урядування, що запроваджене у європейських країнах, є його поліцентричність наявність кількох центрів прийняття рішень. Це дозволяє приймати рішення на тому рівні, який найкраще може розвязати певну суспільну проблему, і створює перепони для монополізації влади із прийняття рішень одним із центрів.
Для перехідних держав, в яких процес формування сильного громадянського суспільства все ще триває, першим кроком у цьому напрямку є децентралізація і деконцентрація, які стали основною рисою реформ державного управління в країнах Східної Європи.
Децентралізація означає створення в рамках держави самостійних одиниць як носіїв місцевого самоврядування, якими можуть бути громади або регіони. В межах місцевих і регіональних утворень їм передаються функції нормотворчості та управління1.
Децентралізація виводиться із двох теоретичних моделей, кожна з яких є вираженням певної філософії будівництва держави. Перша виходить із класичної консервативної ідеології ХІХ століття і полягає в аргументації зверху-вниз: регіональні і місцеві органи розглядаються як похідні від органів центральної влади, які мають певний рівень самостійності, наданий їм зверху з метою просування інтересів держави на місцевому рівні. Інший підхід пояснює існування „локальної держави” політичної форми місцевої чи регіональної общини, яка може бути пояснена і підтримана аргументами федералізму „знизу-вверх”, тобто ліберальним розумінням походження держави: регіон, земля як політична форма місцевої чи регіональної общини є первинною, в той час як центральний уряд є похідним і виконує функції, які йому передали знизу.
Децентралізація спирається і на функціональні аргументи, які виходять із різного теоретичного та ідеологічного контексту. Вважається, що децентралізована влада сприяє участі громадян в управлінні державою; є більш відповідальною і швидше відгукується на потреби громадян і може знайти найбільш прийнятний для них розвязок проблем, створює умови для формування нової еліти; є противагою авторитарній державі; надає можливості проводити експерименти із новими структурами і запровадженням нових політик; найбільш ефективно надає послуги на місцевому рівні; створює відчуття місця і спільноти; є елементом громадянського суспільства чи мостом, який поєднує громадянське суспільство із центром2.
Під деконцентрацією розуміється розподіл державою адміністративних обовязків між органами влади різного рівня. У випадку вертикальної деконцентрації створюються адміністративні органи на регіональному і місцевому рівнях. В ході горизонтальної деконцентрації для вирішення спеціальних завдань поряд із державними міністерствами створюються інші особливі органи державної влади. Як і в першому, так і в другому випадку не відбувається вертикальної ієрархії управлінської системи, оскільки деконцентровані органи залишаються підпорядкованими центральній владі. Вважається, що деконцентровані органи, будучи ближче до споживачів матимуть реальне уявлення про стан справ, краще співробітничатимуть із представниками самоврядних органів реалізовуватимуть управлінські рішення.
Демократизація і децентралізація територіальної влади були основним компонентом на перших етапах політичної трансформації у Східній Європі. Створення нової системи регіонального управління вважалося невідкладним завданням, затягування з реалізацією якого мало б негативний вплив на хід економічних та політичних реформ. Реформування і нові вибори до місцевих органів влади повинні були прискорити заміну старої еліти на місцях і таким чином ліквідувати залишки старої влади. Реформи мали величезне символічне значення, оскільки вони слугували для легітимізації нової влади, демонстрували реальні зміни і відмову від попередньої практики управління державою3.
Одне з основних питань, які доводиться вирішувати реформаторам в ході децентралізації полягає у визначенні оптимального розміру одиниць місцевого самоврядування. Питання розміру одиниць місцевого самоврядування має багато важливих практичних наслідків. Деякі дослідники вважають, що форма територіальної організації в значній мірі визначає інші характеристики системи самоврядування, що включає в себе розподіл функцій та різновид контактів між центральним та місцевим урядом. Особливо слід зазначити, що за наявності великих органах місцевого самоврядування, виникає можливість децентралізувати більш широкий спектр функцій.
На початку 1970-х на території Східної Європи проходив процес територіальної консолідації, зумовлений широко-розповсюдженими переконанням комуністичних лідерів в масовості виробництва. Польські громади були обєднані в 1973р., їх кількість зменшилася з більше ніж 4000 до 2400. В Угорщині кількість муніципалітетів зменшилася з 3021 в 1962 р. до 1364 в 1988р. У Чехії кількість муніципалітетів була також зменшена з 11459 в 1950 р. до 4104 в 1988 р.
Цілком закономірно, що з початком демократичних перетворень в 1990-х роках в більшості цих країн відбулася територіальна фрагментація як реакція на вимушене обєднання у 1970-х рр. В Угорщині кількість муніципалітетів різко зросла до 3133 в 1992 р., в Чехії кількість зросла майже на 50%, а кількість словацьких муніципалітетів зросла більше ніж на 20%. В Польщі процес фрагментації не був так яскраво вираженим кількість муніципалітетів збільшилась менше ніж на 5%. Слід зазначити, що серед європейських країн відмінності між розмірами муніципалітетів досить великі.
Критики такої фрагментації цілком слушно вказують на те, що малі одиниці самоврядування (не більше 100 мешканців) не можуть надати важливі послуги на місцевому рівні, а також уповільнюють процес децентралізації. До того ж, територіальна фрагментація збільшує проблеми, пов'язані з різницею між можливістю охоплення району обслуговування та географічними кордонами місцевого самоврядування, відповідального за обслуговування.
На користь великих місцевих органів самоврядування свідчать і наступні положення:
Головним аргументом прихильників фрагментації є те, що малий розмір місцевих урядів сприяє побудові хороших та активних відносин між громадянами та місцевою владою. Дослідження сприйняття мешканцями місцевих урядів чотирьох центрально-східних європейських країн продемонструвало, що громадяни маленьких муніципалітетів вважають, що вони краще проінформовані і що вони частіше знають місцевих радників. В усіх проаналізованих країнах, явка на місцеві вибори зворотно-пропорційна розміру муніципалітету: мешканці малих містечок та сіл є більш зацікавленими та більш задіяними в місцевих громадських справах.
Компенсувати недоліки малих органів може добровільна співпраця з сусідніми адміністративними одиницями. Приклади такого співробітництва можна знайти в будь-якій східноєвропейській країні. Найактивніше заохочує такий вид співробітництва Угорщина, в якій центральний уряд рекомендує всім місцевим урядам з населенням менше 1000 мешканців формувати спільні нотаріальні офіси, які будуть надавати основні види адміністративних послуг групі сел. В країні існує 1400 асоціацій, більшість з яких фокусується на одній функції; іншою типовою метою асоціації малих урядів є сприяння економічному розвитку або деяким секторам місцевої економіки (наприклад, туризму) мікрорегіону. Цікаво те, що це рішення вбачається ефективним шляхом покращення роботи місцевої адміністрації не тільки в країнах з багатьма маленькими муніципалітетами, а й в державах з великими місцевими урядами.
Тобто на користь великих одиниць висловлюються ті, хто виходить із економічних чинників, а прихильники маленьких органів місцевого самоврядування наголошують важливість місцевої демократії та стосунків між громадянами та представниками, яких вони обрали.
Для визначення оптимального розміру органів місцевого самоврядування до уваги слід брати наступні критерії:
На їх основі кожна країна самостійно сама вирішує, який розмір органів місцевого самоврядування є найбільш адекватним в даній ситуації і поставленим завданням.
Загалом на хід адміністративної реформи та децентралізації у постсоціалістичних країнах вплинули три чинники:
а) політична, управлінська і психологічна спадщина соціалізму;
б) політичний контекст реформ;
в) домінуючі очікування щодо децентралізації5.
В умовах жорсткого часового пресингу у реформаторів практично не було часу для апробації пропонованих моделей і ризик помилкових кроків був досить високим. В за таких обставин найбільшу вагу мали політичні міркування, а за ними управлінські та економічні.
Що стосується очікувань реформаторів, то передбачалося, що децентралізація не лише допоможе відродити місцеве самоврядування, знищене за роки комуністичного правління, зміцнити громадянське суспільство, а й підготує країни до членства у такій багаторівневій організації, як Європейський Союз. Польський дослідник Г. Горжеляк визначив шість міфів щодо місцевого самоврядування у постсоціалістичних країнах:
1) міф про місцеву автономію (нереалістичні очікування щодо самостійності місцевого самоврядування і відкидання будь-якого втручання центру у місцеві справи);
2) міф процвітання (переконання, що економічна автаркія гарантує процвітання місцевим общинам);
3) міф власності (переконання, що відновлення муніципальної власності само по собі гарантує подальший розвиток);
4) міф всемогутності (переконання, що муніципалітети спроможні самостійно вирішити всі місцеві проблеми);
5) міф про силу бажання (вважалося, що самі по собі наполегливість та бажання змін може компенсувати знання і навички у місцевій політиці і управлінні)
6) міф стабілізації (переконання, що стабільні умови це саме те, чого повинно прагнути місцеве самоврядування).
До середини 1990-х рр. децентралізація на місцевому рівні була успішно проведена у всіх країнах регіону, результатом чого стало зростання активності громадян, рівня задоволеності діями влади, але невирішеною залишилася проблема поширення децентралізації на регіональний рівень. Так до середини 1990-х рр. найважливішим упущеним елементом адміністративної реформи в Чехії була відсутність на проміжному рівні управління. Хоча регіональні адміністрації проміжного рівня досить необдумано були ліквідовані в 1990 р., стара система державного управління на районному рівні все ще зберігала своє значення. Адміністративні органи районних національних комітетів діяли як районні представництва, проте функціонували без виборних органів, перетворившись на впливовий інструмент в руках центральної влади і знаряддям централізму. З іншого боку, регіональні органи влади не були створені, хоча це передбачалося Конституцією 1992 р.
Відсутність регіонального рівня влади мала наслідками:
Затягування із реалізацією адміністративно-територіальної реформи можна пояснити рядом причин. Проміжний рівень управління був найбільш дискредитованим елементом старої системи і після його ліквідації нова влада не спішила із його відновленням. Політичні сили вважали, що ця реформа радикальніше вплине на розподіл влади, ніж реформа місцевого самоврядування. В той же час було доцільно дочекатися стабілізації функціонування найнижчого рівня для розробки найоптимальнішої моделі проміжного рівня влади. Крім того, деякі представники влади побоювалися, що запровадивши цю реформу, вони можуть втратити контроль над розвитком країни. У випадку, наприклад, Чехії правляча консервативна партія відстрочувала наступний крок децентралізації адміністративно-територіальну реформу з політичних та ідеологічних міркувань.
На думку зарубіжних дослідників, спостережувана в середині 1990-х рр. тенденція до централізму, навіть у деякій мірі рецентралізації в країнах Східної Європи була зумовлена наступними чинниками:
Окрім загальних причин, у кожній країні були свої особливості. Зволікання із запровадженням регіонального самоврядування у Чехії пояснюється схильністю до централізму уряду В.Клауса, який перебував при владі аж до 1997 р. Його уряд вважав, що пріоритет слід віддавати економічним реформам і їх реалізації не повинні заважати зміни в управлінському апараті. У Словаччині В. Мечіар теж виявився прихильником централізму і за час свого перебування при владі не погоджувався на вимоги опозиції посилити позиції місцевого самоврядування.
Проте в другій половині 1990-х рр. східноєвропейські країни були змушені взятися за продовження децентралізації і створення проміжного рівня управління. На думку М. Брусіса, це було зумовлено наступними чинниками:
У результаті в більшості країн Східної Європи у другій половині 1990-х рр. створено проміжний (регіональний) рівень управління із передачею йому відповідної компетенції щодо вирішення місцевих проблем. Так, наприклад, у Польщі реформа системи державного управління здійснювалася в два етапи. На першому, одразу ж після падіння комуністичного режиму, етапі було відроджене місцеве самоврядування. Що стосується безпосередньо адміністративно-територіальної реформи, то її обговорення викликало гострі дискусії як у законодавчому органі, так і на місцях. В результаті її реалізація стала можливою лише в 1998 р., і з 1 січня 1999 р. країна перейшла на трирівневу модель: гміна, повіт, воєводство.
Отже, завдяки акценту на механізмах координації у вирішенні суспільних проблем, а не примусу, та поліцентричності концепція урядування створює кращі умови для реалізації громадянами свої прав та свобод. Хоча такий підхід до управління державою характерний для розвинутих західних країн, першим кроком до його запровадження у перехідних суспільствах є децентралізація (а певною мірою і деконцентрація).
3.3. Проблема прав людини і громадянина
у місцевому самоврядуванні
Визнання та становлення в Україні місцевого самоврядування, глибокі економічні і політичні перетворення в суспільстві і формування на цій основі нової демократичної державності безпосередньо повязані з виробленням і практичною реалізацією принципово нових для нас підходів до прав людини, до вирішення як загальнодержавних, так і регіональних, а також місцевих проблем у даній сфері.
Саме місцеве самоврядування фіксує в собі політичні, економічні, духовно-моральні цінності та соціальні досягнення людства в будь-якій галузі суспільного розвитку. Також на цьому рівні організації публічного влади відбувається діалектичне поєднання волі законодавця з конкретними інтересами місцевого населення, яке стає не лише первинним субєктом локальних конституційно-правових відносин, а й основним субєктом управлінських, адміністративно-правових відносин, що є однією з характерних рис місцевого самоврядування1.
Безумовно, не можна вести мову про повне відокремлення та протиставлення державної влади та місцевого самоврядування. Державні органи і органи місцевого самоврядування є рівними перед законом та в рівній мірі є представниками народу в межах наданих їм повноважень. Тому можна стверджувати: права і свободи людини, а також їх гарантії визначають зміст та спрямованість діяльності органів місцевого самоврядування такою ж мірою, як й діяльність держави. Принагідно можна зазначити, що місцеве самоврядування, як автономія невеликих територіальних одиниць в рамках загальних для всього державно-організованого суспільства законів, означає не свободу з боку держави, а свободу всередині неї. Необхідно мати на увазі, що і те, й інше складові частини єдиного конституційного (а не державного) механізму2.
Так, наприклад, на таку органічну єдність кінцевої мети діяльності держави і місцевого самоврядування орієнтує Концепція адміністративної реформи в Україні, в якій вказується на необхідність „запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування, як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних і громадських послуг”3. Саме тому в основі розмежування державної влади та місцевого самоврядування не стільки відмінність природи владарювання у цих двох системах (хоча це має важливе значення), скільки специфіка їх завдань і функцій, а звідси, сама філософія взаємовідносин з людиною.
Тому перед сучасною українською державою постає важливе завдання утворення, насамперед за допомогою законодавства, умов для прояву громадських, самодіяльних начал у територіальному вимірі. Саме умов, а не рамок, оскільки такі прояви можливі лише за наявності спільного інтересу та свободи участі. У цьому сенсі місцеве самоврядування ідеальна сфера, де стає можливим подолання взаємного відчуження, соціальної самотності людей. Будь-яка людина потребує ідентифікації, ототожнення себе із певною суспільною групою. Територіальна спільність, у певному сенсі сусідство, відкриває для цього широкі горизонти та в той же час не вимагає від особистості тоталітарного підпорядкування групі, внаслідок чого місцеве самоврядування й виступає найбільш наближеним до людини рівнем організації публічної влади, “одним з тих начал, які покладені в основу громадської єдності”4 та найкращою “лабораторією” для вирішення більшості громадських проблем. Децентралізація та самоврядування вже багато століть визнається “інтернаціонально-універсальним цілющим бальзамом суспільних хвороб”, враховуючи що саме з органами місцевого самоврядування місцеві жителі кожен день мають “безпосереднє і найбільш тісне спілкування, повністю впливаючи на них”, внаслідок чого й „стає цілком зрозумілим, чому самоврядування завжди вважатиметься населенням найкращою формою управління”5.
У звязку з цим дослідження прав людини і громадянина в контексті місцевого самоврядування, так саме як і місцевого самоврядування через призму цих прав, є одним з найважливіших завдань юридичної науки. Це має не тільки науково-теоретичне значення, а й насамперед практичну значущість: і з точки зору розвитку законодавства, і в плані вирішення конкретних питань реформування місцевого самоврядування, утворення ефективних механізмів забезпечення прав людини за місцем проживання.
Як свідчить світовий досвід, питання про права людини набуває особливої актуальності на переломних етапах розвитку людства. Саме на одному з таких етапів знаходиться наша країна. Останнє десятиліття ХХ початок ХХІ століття характеризується перманентними змінами в політичній та економічній системах українського суспільства, появою та визнанням у суспільному та державному житті якісно нових та докорінною трансформацією старих інституцій, визнанням місцевого самоврядування, розширенням діапазону та вдосконаленням механізмів захисту прав та свобод людини, бурхливим та продуктивним у порівнянні з попередніми десятиріччями законотворчим процесом тощо.
Це обумовлено як загальносвітовими тенденціями соціалізації, демократизації та інтернаціоналізації правових систем, так й внутрішньою орієнтацією на побудову соціально-правової, демократичної держави та формування громадянського суспільства в Україні. Аксіоматично, що однією з перших сходинок до будівництва такої держави та формування громадянського суспільства і є місцеве самоврядування та щільно повязана з ним проблема прав людини, причому не лише визнання та закріплення каталогу цих прав, а й передусім їх реалізація та захист.
Загальнодемократична Помаранчева революція 2004 р. розбудила українське суспільство, його творчу енергію. З новою силою зазвучали гасла про права, свободи, справедливість, демократію та інші політико-правові цінності. Усе це змушує нас ще і ще раз осмислити проблеми розвитку місцевого самоврядування, яке через панування номенклатурно-олігархічних сил у країні було перетворене в пяте колесо до воза. Сьогодні зявилися необхідні передумови для творення місцевого самоврядування з людським обличчям та з опорою на природні права територіальних громад. Розвязання проблем місцевого самоврядування вимагає якісно нового підходу, закладеного ідеологією і політикою Помаранчевої революції. Це означає, що принципи та положення місцевого самоврядування повинні відповідати ідеям свободи та справедливості, демократії та відповідальності влади6. Саме така соціал-реформістська політика в силу зобовязань нового Президента і Уряду перед народом має стати основою новітньої муніципальної ідеології та політичної доктрини у сфері місцевого самоврядування7.
Докорінні зміни політико-ідеологічних уявлень та державної політики у галузі прав людини, розвиток, збагачення та зміцнення гарантій прав і свобод кожної людини знаходяться у руслі стратегічної лінії утвердження в Україні реальної демократії на основі активної та дієвої участі громадян, їх асоціацій, територіальних громад у вирішенні питань як місцевого, так і загальнодержавного значення. Адже визнання державною владою прав людини та місцевого самоврядування не абстрактний факт, не умоглядне твердження, а офіційна акція, яка знаходить своє підтвердження у функціях держави, її політичному курсі та правовій політиці, публічних заявах посадових осіб щодо прихильності до відповідної ідеології, у тому числі й муніципальної ідеології. Так, наприклад, такі фундаментальні міжнародно-правові документи як Європейська хартія місцевого самоврядування (1985 р.) та Всесвітня декларація місцевого самоврядування (1985 р.) спрямовують держави, які прагнуть бути демократичними, на захист і зміцнення незалежності місцевої влади, на котрих збудована вся споруда “нової Європи”. Держави-члени Ради Європи, які підписали Європейську хартію місцевого самоврядування, вважають, що право громадян брати участь в управлінні державними справами належить до загальних для всіх держав демократичних приписів, і це право безпосередньо може бути здійснено саме на місцевому рівні.
Визнання місцевого самоврядування та проголошення основних прав накладає певний обовязок на державу. Але що означає такий обовязок держави? Визначально конституційні права призначалися для обмеження влади. Вже сам факт включення основних прав та свобод у Конституцію означає прийняття державою певних обовязків. Передовсім обовязку самій не порушувати ці права. Тому основні права людини й означають набагато більше, аніж просто конституційно визнана свобода як можливість діяти тим чи іншим способом9. Щільно взаємоповязані між собою у державно організованому суспільстві категорії “влада” та “свобода” на філософському рівні знаходять методологічне пояснення у категоріях необхідного (належного) та можливого (дозволеного).
Свободи неможливо досягнути без усвідомлення необхідності підпорядкування, дотримання правил, керованості, звідси, включення у відносини влади. Влада, у свою чергу, не може забезпечити прогрес суспільства та держави без визнання самостійності, широких можливостей та підтримки активності кожної людини, а також різних соціальних спільностей. Тому завжди свобода є межа для влади, а влада встановлює межі свободи. При цьому мірою їх співвідношення виступає ступінь розумного поєднання можливого та належного, яка детермінується обєктивними умовами, формалізованими у соціальних нормах, насамперед у правових10.
Проголошені головними пріоритетами державної влади сучасної Україні “вільна людина, її розвиток і гідність, духовність і свобода, рівність і солідарність, громадянське суспільство та демократія, єдність і правова держава, міжнаціональна і міжконфесійна злагода, взаємна повага і толерантність, справедливість і добро”11, мають стати реальністю. Адже у правовій, демократичній, соціальній та екогуманістичній державі права людини, з одного боку, утворюють самостійний напрям загальнонаціональної політики, а з іншого пронизують як ціль, цінність та принцип усі інші види державної політики економічну, соціально-культурну, військову, міжнародну тощо12. Думається, що головним інструментом, який перетворить програмні установлення на реальність справжнє місцеве самоврядування.
Актуалізація дослідження місцевого самоврядування в контексті прав та свобод людини і громадянина, обумовлена, по-перше, затвердженням в Україні демократичних засад суспільного життя та зростанням політичної активності населення. По-друге, переходом України до ринкових відносин, які передбачають широке використання особистої свободи та творчої ініціативи. По-третє, посиленням особистої відповідальності та усвідомленого відношення людини до результатів своєї діяльності, що повязане з розумінням того, що вона є господарем своєї долі та творцем особистого щастя. По-четверте, сучасний етап розвитку країни повязаний з формуванням громадянського суспільства та соціально-правої держави як важливіших суспільно-правових “вимірів”, які не лише відображають механізми захисту прав людини, але й утворюють реальну можливість самим громадянам брати активну участь у забезпеченні та самозахисті своїх прав та свобод, у тому числі і через інститути місцевого самоврядування12.
Зазначимо, що проблематика прав та свобод людини і громадянина вже тривалий час приваблює юристів-дослідників. Мабуть у жодній з сфер правової науки не накопичено такого бібліографічного масиву. У той же час, мабуть не має іншої проблеми в правовій науці, яка б характеризувалася такою кількістю кардинально протилежних та суперечливих позицій та точок зору, матерія якої “пронизувалася” б різного роду ідеологічними настановами та формувалася у відповідності з політичними міркуваннями. Лише в останні роки у вітчизняній правовій науці намітилася стійка тенденція “звільнення” проблем прав людини від ідеологічних штампів, нашарувань та політичної забарвленості. По суті аналогічна участь й у місцевого самоврядування тривале забуття, ігнорування, критика в науці лише останніми роками змінилася всебічним визнанням.
У науковій літературі конституційний характер інституту основних прав і свобод людини і громадянина, його функціональне призначення частіше за все розглядаються у своїй основі з формально-юридичних позицій: виходячи з факту їх закріплення у Конституції. Основною доктринальною ідеєю, яка пронизує усю Конституцію України, є те, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності публічної влади: державної влади та влади місцевого самоврядування. Влада відповідає перед людиною за свою діяльність. Влада повинна служити головній меті: забезпеченню прав і свобод людини і громадянина, утворенню всіх необхідних умов для їх реалізації та захисту. “Людиноцентризм”, гуманістична спрямованість влади основний вектор діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Тому гуманізм є своєрідним суперпринципом місцевого самоврядування13.
Гуманістичний характер місцевого самоврядування та його органічний звязок з правами та свободами людини і громадянина беззаперечні. Однак у політико-правовій науці фактично відсутні роботи, які б присвячувалися як висвітленню феномену місцевого самоврядування через призму прав і свобод людини і громадянина, так і праці про права і свободи людини і громадянина в контексті місцевого самоврядування.
Так, у спеціальній літературі виділяються “моральні” та “позитивні”14; загальні та особливі15; основні та додаткові16; першочергові (суттєві) та другорядні (менш істотні)17; класичні та соціальні18; агентно-професійні, духовно-культурні та природно-антропологічні19; індивідуальні та колективні20; “старого” й “нового” покоління21; матеріальні та процесуальні22, субєктивні та програмні, вартісні та невартісні23 права людини тощо.
Але мало хто виділяє у своїх класифікаціях прав людини права у сфері місцевого самоврядування, які по суті є самостійними правами у системі прав людини, важливою складовою конституційно-правового статусу особи. У наукових працях, присвячених загальним проблемам прав людини24 або окремим видам прав, зокрема громадянським, соціальним, екологічним тощо25, даний вид прав або взагалі не розглядається або лише звертається увага на можливість та перспективність проведення досліджень у цьому напрямі26. Певною мірою акцентувалося лише на політичному вимірі місцевого самоврядування у контексті прав людини27, вказувалося, що місцеве самоврядування необхідне як одна з форм здійснення політичних прав і свобод громадянина28.
Отже, незважаючи на абсолютно незаперечний діалектичний взаємозвязок між проблемою прав людини та місцевим самоврядуванням, відповідні дослідження у вітчизняній та зарубіжній науці фактично проводилися окремо одне від одного. Підтвердженням тому є колосальний бібліографічний матеріал з питань місцевого самоврядування та прав людини29, серед якого майже немає цілісних, “синтетичних” досліджень, хоча різноманітним аспектам забезпечення прав громадян органами державної влади на місцях приділялось надзвичайно багато уваги за часів радянського державного будівництва30. Сьогодні, по суті, одним із небагатьох “виключенням із правил” є дослідження російського вченого М.С. Бондаря, який намагається висвітлити проблеми взаємовідносин особи з публічною владою у сучасному суспільстві і державі у розрізі конституційного забезпечення прав та свобод у місцевому самоврядуванні31. Наявність інших небагатьох наукових праць його російських колег є лише додатковим підтвердженням, яке ще більш актуалізує проблему32.
В Україні на такому рівні подібні дослідження не проводилися і лише в останні часи у вітчизняній муніципально-правовій науці поступово намітилася тенденція щодо виділення як самостійної статусної (модусної) характеристики особи (жителя) як члена територіальної громади, яка наділена специфічними муніципальними правами та свободами33. Такими правами та свободами є права, які забезпечують реальні можливості кожному жителю брати участь у вирішенні питань місцевого значення, зокрема, в управлінні комунальною власністю, використовувати всі матеріальні та духовні надбання, що розподіляються за територіальним принципом, відчувати на собі всі позитивні наслідки діяльності органів місцевого самоврядування, спрямовані на реальне забезпечення прав та свобод, життєвих потреб і інтересів людини.
Виділення цієї групи прав людини цілком закономірно викликає запитання: які відмінності існують між конституційно-правовим статусом людини і громадянина та правовим статусом особи у місцевому самоврядуванні, коли й на якій стадії правореалізації загальний конституційно-правовий статус трансформується у правовий статус особи як первинного індивідуального субєкта місцевого самоврядування, коли конституційні права і свободи людини і громадянина, “спускаючись” на локальний рівень, видозмінюються у права особистості у сфері місцевого самоврядування.
На наш погляд, різниця цих двох статусів особи полягає у відмінностях публічно-правового звязку людини з владою, державою, суспільством або іншим субєктом суспільних відносин у які вона вступає, територіальними межами прояву її життєво важливих функцій, джерелом прав та свобод, які обумовлюють ці статуси тощо.
Так, в юридичній науці вважається, що конституційно-правовий статус людини і громадянина відображає закріплене в основному законі держави становище людини і громадянина в суспільстві і державі. Цей статус обумовлюється, насамперед, існуючими у суспільстві відносинами власності і характером праці, формою державного правління і політичним режимом34. Але конституційно-правовий статус людини і громадянина характеризується не просто правоволодінням громадянина, його пасивним станом, а й активною взаємодією з державою носієм юридичних обовязків по відношенню до своїх громадян. Такий статус реалізується у складному за своїм змістом всеосяжному конституційному правовідношенні, у якому знаходять своє вираження прямі та зворотні звязки громадянина з державою.
Отже первинним джерелом який визнає або встановлює ті чи інші елементи конституційно-правового статусу людини і громадянина є держава. Опосередковує ці відносини характер правового звязку між людиною, владою та державою, а саме: громадянство, безгромадянство, іноземство. Адже громадянство або його відсутність виступає правовою передумовою участі або неучасті людини в управлінні державними та громадськими справами, тобто з ним повязуються можливості бути учасником (субєктом) управлінських відносин із політико-правовими якостями особи як громадянина.
Відомо, що громадянство характеризує правові звязки людини із державою; їхня природа визначається суверенним характером державної влади та її специфічними можливостями державно-владного впливу на особу як громадянина даної держави. Між тим немає ніяких підстав автоматично переносити державно-владні характеристики правових звязків громадянина з державою на рівень недержавних самоуправлінських відносин. Останні є атрибутом громадянського суспільства, асоційованими членами якого є (можуть виступати) не тільки громадяни, але й особи без громадянства та іноземці, які постійно або переважно проживають у даному локальному соціумі. У концептуальному плані правосубєктність індивіда як учасника самоуправлінських відносин необхідно повязувати не з політико-правовою належністю особи до держави (із державним інститутом громадянства), а з його належністю до громадянського суспільства; але не у абстрактному варіанті, а через членство у територіальній громаді35. Цей підхід витікає у кінцевому випадку й із Конституції України. Мова йде про те, що закріплюючи право на місцеве самоврядування, Конституція оперує категорією “жителі”, а не “громадянин” або “громадяни” (наприклад, частина перша ст. 140)
Тому, на відміну від конституційно-правового статусу громадянина, який носить загальний характер, людина у місцевому самоврядуванні як член територіальної громади має спеціальний правовий статус, який ще можна охарактеризувати як “правовий модус”36. Специфічним субєктом, який у результаті визнання прав у сфері місцевого самоврядування виступає приоритетним “партнером” людини, виступає не держава, а територіальна громада первинний колективний субєкт місцевого самоврядування, основний носій його функцій і повноважень. Звідси зовсім по-іншому виглядає звязок людини з територіальною громадою та муніципальною територією місцем проживання людини. Він полягає у постійному або переважному мешканні в межах певної громади, володінні в ній певною нерухомою власністю, сплаті комунальних податків тощо.
Тобто, якщо держава має справи громадянами, іноземцями, особами без громадянства, біженцями, то місцеве самоврядування з жителями. Стратегічний момент у розумінні цієї проблеми полягає в еволюції загального конституційного правового статусу людини в місцевому самоврядуванні. На рівні територіальних громад цілком змінюється система координат, яка панує в державі щодо прав людини. З рівня “громадянин держава” права людини переходять на рівень “житель орган місцевого самоврядування” та трансформуються у муніципальні права особистості37.
У звязку з цим, в юридичній літературі взагалі запропонована нова муніципально-правова категорія самоуправлінський статус особи, який відображає місце та роль людини у системі місцевого самоврядування як жителя та інтегрує економічні та політичні моменти реального положення фізичних осіб як індивідуальних та асоційованих (спільних) учасників самоврядних відносин. Тому до самоуправлінського статусу включають як права індивіда, так і права територіальних громад, тобто колективні права на вирішення усіх питань місцевого значення. Це так звані місцеві (територіальні) права і свободи, субєктами яких є місцеве співтовариство у цілому, а їх користувачами кожний член даного співтовариства38.
Таким чином, при аналізі питання про місце та роль людини і громадянина як субєкта місцевого самоврядування неприпустима автоматична екстраполяція понять та підходів, які відносяться до державної сфери прояву людської індивідуальності та її свободи. Не політико-правові характеристики, а суспільні комунікації людини за місцем проживання, її належність до територіальної громади, включність (а не залучення!!!) у процес вирішення питань місцевого значення, є підставою для визнання її субєктом місцевого самоврядування та відповідно для визнання за нею усіх індивідуальних і колективних прав людини і громадянина у місцевому самоврядуванні, а також створення оптимальних умов для володіння цими правами, користування, розпорядження та їх захисту.
Також важливим методологічним моментом, який ілюструє відмінність між загальним конституційним статусом людини і громадянина та правовим статусом особи у місцевому самоврядуванні, виступає суттєва модифікація у муніципально-правових відносинах сутності та змісту взаємозвязку між такими парними категоріями сучасного конституціоналізму як “влада” та “свобода”. В умовах реального місцевого самоврядування вони переходять у зовсім іншу “площину”, уточнюються та утворюють якісно нову муніципально-правову конструкцію “муніципальна влада” та “муніципальна свобода”. Як і інші парні категорії, “муніципальна влада” та “муніципальна свобода” фіксують як їх єдність, так і протилежність. Однак, якщо у випадку категоріального “зіткнення” у конституційному та адміністративному праві, коли на одному полюсі правових відносин між державою та суспільством (людиною, громадянином) знаходиться державна влада, яка завжди повязана з підпорядкуванням, яке зумовлює примус заради підтримки правопорядку та здійснення управління, на другому завжди знаходиться її протилежність, контрагент громадська свобода, яка обмежує владу або зобовязує її до певних дій39. Тобто у такого роду відносинах завжди чітко протиставляється субєкт та обєкт владарювання, носій влади та виконавець.
У системі координат “муніципальна влада” “муніципальна свобода” такого протиставлення немає. У механізмі місцевого самоврядування, з одного боку, субєкт муніципальної влади територіальна громада та, з іншого носій прав та свобод у місцевому самоврядуванні, співпадають.
Муніципальна влада є, по-перше, засобом реалізації муніципальних прав та свобод, а, по-друге, самі муніципальні права та свободи, за умовою їх всебічного визнання, чіткої регламентації та забезпечення, виступають як гарантія стабільності та ефективності муніципальної влади. При цьому своєрідною ланкою, яка звязує особу із її свободою, з одного боку, та муніципальною владою, з іншої є свобода територіальної громади, громадська свобода40.
Ще один із класиків муніципальної науки та засновник теорії прав вільної громади А. де Токвіль відмічав природний характер громадської форми людської життєдіяльності та відповідно наявність певного рівня громадської свободи. Він підкреслював, що “громада є тим обєднанням, яке найбільше відповідає самій природі людини, бо скрізь, де збиралися разом люди, громада виникає нібито сама собою. Є королівства та республіки, які створює людина; громада, здається, виходить просто з рук Господніх. І хоча громада існує відтоді, як зявилися люди, громадська свобода залишається чимось рідкісним і крихким... Вона буцімто виникає сама собою й розвивається майже непомітно в надрах напівдикого суспільства. Й тільки за безперервного впливу законів та звичаїв, обставин та особливо часу її зрештою вдається зміцнити. Між тим саме в громаді полягає сила свободи народу. Громадські інститути відіграють для встановлення незалежності ту саму роль, що й початкові школи для науки; вони відкривають народові шлях до свободи й учать його послуговуватися тією свободою, втішатися її мирним характером. Без громадських інститутів нація може сформувати вільний простір, одначе справжнього духу свободи вона так і не набуде. Скороминущі пристрасті, хвилинні інтереси, випадкові обставини можуть тільки створити видимість незалежності, але деспотизм, загнаний усередину громадського організму, рано чи пізно знову зявиться на поверхні”41.
Тим самим у системі реальних відносин самоврядування втілюється воля територіальної громади, її громадська свобода у поєднанні із свободою окремої особи. Адже територіальна громада як місцеве співтовариство у даному випадку однаковою мірою є субєктом влади і субєктом свободи, а особа головним компонентом субєкта і обєкта системи місцевого самоврядування42.
Таким чином, права людини і громадянина у місцевому самоврядуванні відносяться до категорії загальних конституційних прав громадян, а тому і до загальної конституційної правосубєктності. Однак реалізація даного виду прав викликає до життя спеціальну правосубєктність особи муніципальну правосубєктність, яка включає муніципальну правоздатність і, відповідно, муніципальну дієздатність та муніципальну деліктоздатність громадян у сфері місцевого самоврядування. Фактично загальні конституційні права у місцевому самоврядуванні трансформуються у спеціальні субєктивні права та обовязки, характеризувати які можна лише з урахуванням мети вступу особи у правовідносини у сфері місцевого самоврядування та їх обєкта питань місцевого значення. Важливо при цьому враховувати, що конкретні форми і механізми взаємодії (а часом і взаємопроникнення) інститутів основних прав і свобод людини і громадянина з інститутами місцевого самоврядування можуть бути різні.
В умовах сучасної вітчизняної державності вони багато в чому визначаються не тільки самобутніми традиціями розвитку місцевого самоврядування, але і специфікою історичних умов його становлення, абсолютним запереченням, своєрідним державним табу на самоуправлінські ініціативи або нестабільною державною політикою у сфері прав людини та місцевого самоврядування, суперечливим конституюванням і розвитком інституту основних прав і свобод, національними особливостями соціального змісту місцевого самоврядування і, зокрема, специфікою поєднання в даному інституті індивідуально-особистісних і колективістських начал.
Отже, як показує позитивний зарубіжний досвід, саме місцеве самоврядування та реальна муніципальна влада є інтегруючою ланкою між громадянським суспільством та державою, основне призначення якої полягає в забезпеченні нестатків і потреб людини, її колективних і індивідуальних прав та свобод як головного субєкта місцевого самоврядування. Крім того, лише розвинуте згідно з традиціями місцеве самоврядування може протистояти потенційно можливому поверненню до авторитаризму та сприяти встановленню збалансованого співвідношення між державою та людиною.
Література до глави 3
3.1
3.2
3.3
Глава 4. РОЗВИТОК ДЕМОКРАТИЧНИХ ЗАСАД
ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ:
СУЧАСНИЙ ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДОСВІД
4.1. Належне урядування як засіб посилення
демократичної спроможності державного управління
Урядування («governance») в широкому значенні слова може бути визначено як набір різних способів вирішення проблем. У такий спосіб урядування відповідає на питання про форми влади, моделі відносин, права й обовязки людей1. Усі типи урядування мають одну схожу рису: всі вони ґрунтуються на «правлінні закону». Останнє не завжди означає централізацію і контроль, а включає добровільне слідування нормам права. Проте ефективний демократичний, відповідальний і відкритий уряд є основною метою і традиційних теорій бюрократичної адміністрації. Від останніх нові теорії відрізняє те, що вони містять визначення не лише мети, а й способів та інструментів її досягнення2.
Окремі дослідники визначають урядування як особливу схему вирішення спільних державних проблем. Під урядуванням розуміють відцентрову модель управління, для якої характерна передача повноважень суспільству, в якому відсутній центр. У вузькому значенні слова урядування означає переоцінку ролі громадян, які розглядаються не як пасивні споживачі урядових послуг, а як активні учасники урядування3, і включає визнання обмеженості уряду4.
У деяких наукових працях урядування тлумачиться як інститут і/або процес, який визначає порядок використання влади, участі громадян у державних справах і прийняття рішень із суспільно значущих проблем, що практично тотожне соціальній координації.
М. Лі пропонує розуміти під урядуванням «спосіб соціальної координації для вирішення спільних проблем»5 і наводить декілька переваг такого визначення. По-перше, воно може допомогти позбутися старого уявлення про управління як примусове і таке, що функціонує зверху вниз. По-друге, воно дає змогу розглядати широкий набір моделей/типів урядування, визначаючи як обєкт урядування не людей, а спільні проблеми, що потребують вирішення.
Якщо так визначати урядування, то місцеве самоврядування є механізмом не контролю за мешканцями, а соціальної координації для вирішення спільних проблем, з якими стикається уряд і мешканці регіону.
Соціальна координація означає вирішення соціальних проблем за допомогою координації зусиль між акторами. Прийнято виділяти три типи соціальної координації: ринок, ієрархія та демократія. Ринок здійснює соціальну координацію в процесі добровільного обміну, в той час як ієрархія через політичну владу6. Демократія узгоджує дії з використанням політичної влади, проте іншим чином, ніж ієрархія, що зумовлено різницею у формуванні та здійсненні політичної влади.
Як стверджує Б. Джессоп, «раціональність урядування не є ані процедурною (ринок), ані самостійною (держава)… Її найкраще можна описати як рефлективну переговори, консенсус і координація. Раціональність урядування є швидше діалогом, ніж монологом, плюралістичною, ніж монолістичною, гетерархічною, а не ієрархічною чи анархічною»7.
У цьому сенсі урядування має одну важливу спільну рису з демократичною адміністрацією поліцентризм, який відрізняє демократичне управління від бюрократичної адміністрації. В.Остром вважав, що демократичне управління ґрунтується, по-перше, на припущенні, що всі можуть брати участь у державних справах; по-друге, врахуванні при прийнятті важливих рішень застережень від усіх членів спільноти та її обраних представників; по-третє, обмеженні наказової влади до необхідного мінімуму; по-четверте, зміні статусу адміністративних функціонерів від начальників до державних службовців8. На його думку, демократичне управління представлене федералізмом, механізмами взаємного пристосування, співробітництвом, розвязанням конфліктів у федеральній системі, для якої характерна централізація і децентралізація:
Донедавна демократичне урядування не розглядалося як альтернатива бюрократичній адміністрації. Багато вчених вважали, що воно може застосовуватися лише до невеликих організацій, таких, як місцева влада. Проте, його можна застосовувати навіть до набагато більших організацій, навіть глобальних. Нині воно вважається реальним альтернативним способом соціальної координації, який зможе стати гідною заміною парадигмі бюрократичної адміністрації з огляду на те, що соціальні проблеми стають складнішими, динамічнішими й різноманітнішими.
Таким чином, урядування це поліцентрична форма соціальної координації, в якій дії узгоджуються добровільно індивідами та організаціями, з самоврядними і власними примусовими властивостями.
Проте ряд дослідників, висловлюють сумнів у тому, наскільки урядування є демократичним і чи насправді воно сприяє ширшому залученню громадян до публічних справ. Зокрема, ще Р.Родес вказував на те, що урядування являє собою серйозний «виклик демократичній підзвітності», а Д.Кінг наголошував на тому, що відповідальність між виборцями і приватними організаціями є дуже розмитою9. Критики концепції урядування також вказують на те, що оскільки вона найбільше уваги приділяє підвищенню ефективності результатів політики на виході, то це може робитися за рахунок демократичної легітимності на вході10.
Одна група критиків стверджує, що урядування дозволяє вивести питання політики з публічної сфери і перевести її в площину технократичного прийняття рішень, в якій учасники ні перед ким не несуть відповідальності: ні перед державою, ні перед її представниками11. Відтак остаточне рішення є результатом приватних домовленостей між (невиборними) членами певної політичної мережі.
Друга група критиків з точки зору участі наполягає на тому, що урядування може обмежити права громадян на участь і в результаті, порушити механізм побудови спільноти і солідарності12.
З точки радикальних теорій участі є підстави сумніватися у демократичності урядування, оскільки воно переважно ґрунтується на мережах, утворених з провідних членів організацій і агентств, а не на прямій участі громадян. Обмежуючи участь, механізми урядування можуть зменшувати соціоінтегративний потенціал політичних інститутів, створюючи загрозу соціальній злагоді. Так, Л. Роуз відзначає, що прийняття рішень за допомогою механізмів урядування, які мають тенденцію розглядати громадян виключно як платників податків, задоволених споживачів державних послуг, применшує роль громадян як субєктів політики, підриває ідентичність у межах спільноти як «колективної істоти»13.
Протягом останнього десятиліття поняття «належне урядування» (good governance) стало головним принципом для міжнародних донорських організацій, які вимагали від отримувачів допомоги належного адміністративного процесу в управлінні допомогою на розвиток і розробку ефективних інструментів політики. Проте використання концепції як засобу для проведення реформ у межах інституційного середовища країн-реципієнтів уже втратило актуальність.
Замість цього нова модель взаємодії між донорами і вибраними реципієнтами надала нового значення словосполученню «належне управління», яке має нове наповнення і є передумовою для надання допомоги. Так, Світовий банк до критеріїв належного урядування включає управління державним сектором, фінансову підзвітність, законодавче поле для розвитку, прозорість та доступність інформації.
У документах програми розвитку ООН «належне управління» визначається як управлінський аспект діяльності всієї системи влади в країні: «урядування можна розглядати як практику економічної, політичної і адміністративної влади з управління справами держави на всіх рівнях. Це поняття обєднує механізми, процеси та інститути, через які громадяни і групи висловлюють свої інтереси, реалізують законні права, виконують обовязки і балансують між розбіжностями».
До ключових характеристик «належного урядування» слід віднести:
− участь (всі громадяни мають право голосу в прийнятті рішень прямо чи за допомогою легітимних інститутів, які представляють їх інтереси; така широка участь будується на свободі зібрання і слова, а також на здатності до конструктивного діалогу);
− верховенство права (чесність і безпристрасність правових структур, особливо тих, які забезпечують дотримання прав людини);
− прозорість (свобода інформації, її повнота і доступність, для всіх хто у ній зацікавлений);
− чутливість (всі інститути реагують на щонайменші потреби своїх громадян);
− орієнтація на згоду (дотримання балансу інтересів для досягнення широкого консенсусу з питання, що найбільше відповідатиме потребам групи і якими способами, з допомогою яких процедур цього слід добиватися);
− справедливість (усі громадяни мають можливість покращити свій добробут);
− результативність і дієвість (максимально ефективне використання ресурсів для задоволення потреб громадян);
− підзвітність (уряд, приватний бізнес і структури громадянського суспільства підзвітні громадськості та інституційним носіям прав);
− стратегічне бачення (лідери і громадськість виходять із довгострокових перспектив управління і розвитку особистості, чітко уявляють засоби для їх реалізації)14.
Як відзначається у документах ООН, „належне урядування включає в себе верховенство право, ефективність державних інститутів, транспарентність і підзвітність в рамках управління державними справами, повагу прав людини, а також реальну участь всіх громадян у політичних процесах і прийнятті рішень, що стосуються їх долі”15.
Доцільно виділити три основні риси концепції урядування, що підкреслюють її широкі можливості у гарантуванні прав людини й громадянина.
1. Перш за все, урядування по-новому визначає силу держави. Донедавна правозахисники вагалися із відповіддю на питання: яка держава може краще гарантувати права людини й громадянина сильна чи слабка? Хоча сильна держава має відповідні механізми дотримання і реалізації цих прав, водночас для неї характерне прагнення до підпорядкування собі суспільства. Слабкість держави робить її нездатною створювати загрозу правам людини на фоні відсутності можливостей реально захистити права одного громадянина від посягань іншого. В концепції урядування сила держави еволюціонує від „влади над” до „влади для”. Дійшовши згоди з якогось питання державної політики з усіма зацікавленими сторонами, уряду не потрібно застосовувати силові механізми, оскільки рішення буде виконуватися добровільно.
2. По-друге, сама концепція орієнтована на задоволення потреб та інтересів людини. Одна з її основних цілей підвищення ефективності та результативності державного управління, яке “служить” людині, а не людина є лише одним із складових елементів процесу управління державою. Незважаючи на різні інтереси громадян, урядування пропонує механізми, що дозволяють їх реалізувати на практиці.
Зокрема, консультації із організаціями громадянського суспільства стали типовою практикою для європейських урядів. До цих організацій відносяться:
Консультування може відбуватися двома способами: через інституціоналізовані дорадчі органи урядів або ж через менш формалізовані прямі контакти із зацікавленими сторонами. Інституційними компоненти консультацій є:
Можна виділити наступні види консультацій:
3. Нарешті, ще однією з найважливіших рис концепції урядування є поліцентричність наявність кількох центрів прийняття рішень. Це дозволяє приймати рішення на тому рівні, який найкраще може розвязати певну суспільну проблему, і створює перепони для монополізації влади із прийняття рішень одним із центрів. Для перехідних держав, в яких процес формування сильного громадянського суспільства все ще триває, першим кроком у цьому напрямку є децентралізація і деконцентрація, які стали основною рисою реформ державного управління, зокрема, в країнах Східної Європи. Докладно це питання вже було розглянуто у попередньому матеріалі (див. гл. 1).
Отже, завдяки своїм основним рисам концепція належного урядування створює необхідні умови для підвищення демократичного рівня державного управління, спрямовуючи його на більш ефективну реалізації громадянами своїх прав і свобод.
4.2. Демократичні стандарти діяльності
органів публічної адміністрації
Вітчизняні представники науки адміністративного права та державного управління єдині у своїх поглядах щодо необхідності проведення комплексної адміністративної реформи та переосмислення ключових положень адміністративно-правової доктрини України на основі загальновизнаних демократичних цінностей. Як вірно зазначається у літературі, “в основу нової адміністративно-правової доктрини має бути покладена “людиноцентристська” ідеологія, згідно з якою держава повинна, умовно кажучи “служити” інтересам громадян (тобто діяти на “благо людини”) шляхом всебічного забезпечення пріоритету її прав, свобод та законних інтересів у сфері діяльності публічної адміністрації”1.
Запровадження демократичних стандартів діяльності органів публічної адміністрації органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування виступає однією з передумов розвитку в Україні правової держави, утвердження верховенства права, громадянського суспільства, забезпечення всебічної реалізації прав та свобод, законних інтересів громадян. Тому першочергового перегляду потребують існуючі взаємостосунки між зазначеними органами та громадянами.
Як вже відмічалося у попередній главі, європейська доктрина праворозуміння сформувалася на основі класичних уявлень про демократію та верховенство права. На них, у свою чергу, розвинулися концепції „належного урядування” (англ. good governance) та „належного управління” (або „належної адміністрації”) (англ. good administration), які слугують орієнтиром державно-правових реформ для більшості країн світу.
На сьогодні за провідною участю Ради Європи (РЄ) та Європейського Союзу (ЄС) сформовано доктринальне підґрунтя концепції “good administration”, яка, зокрема, вимагає належного дотримання адміністрацією прав індивідів під час надання адміністративних послуг, а також зобовязує діяти у такий спосіб, що відповідає законним та розумним очікуванням субєктів відповідних правовідносин.
До кола принципів належного управління належать: принцип законності; принцип відсутності дискримінації (рівності); принцип пропорційності; принцип заборони зловживання владою; принцип безсторонності (обєктивності); принцип врахування та відповідності законним очікуванням; принцип інформування та консультування; принцип справедливості; принцип етичності; принцип використання простої, чіткої та зрозумілої мови; принцип повідомлення про отримання документів та зазначення уповноваженої особи; принцип обовязкової передачі документів уповноваженим органам (службам); право бути заслуханим та робити заяви; принцип розумного проміжку часу для прийняття рішень; обовязок зазначати підстави адміністративних рішень; зазначення засобів захисту; принцип повідомлення про прийняте рішення; принцип захисту даних та поваги приватної інформації; принцип дотримання вимог конфіденційності інформації під час виконання запитів; принцип забезпечення публічного доступу до документів; принцип належного документування; принцип юридичної визначеності та захисту порушених прав; право на оскарження адміністративних рішень; принцип доступності адміністративної влади та публічних послуг, електронного урядування та використання електронної пошти; принцип гнучкості у практичні роботі адміністративних органів; принцип ефективності; принцип прозорості адміністративних дій; доступ до інформації (право персонального доступу; право загального доступу до документів; право на письмові матеріали); принцип простоти (спрощення організації органів публічної влади, адміністративних процедур та вимог щодо оформлення документів); принцип діяти належним чином; принцип удосконалення внутрішніх правил органів публічної влади; принцип збереження та охорони державної власності; принцип підготовки державних службовців; принцип виконання бюджетних вимог; принцип раціоналізації організації адміністрації2.
У свою чергу, стандарти належного управління розробляються з метою досягнення необхідного рівня виконання принципів належного управління.
На сьогодні основні європейські принципи та стандарти, в тому числі щодо взаємостосунків органів публічної адміністрації з громадянами, закріплені у:
В європейських країнах уніфікації та стандартизації правил та процедур взаємостосунків органів публічної адміністрації з громадянами приділяється надзвичайна увага. У 1996р. було опубліковано “модельний” підручник РЄ “Адміністрація і Ви”, у якому було систематизовано основні матеріальні та процедурні принципи взаємовідносин органів публічної влади з громадянами. У 1998-99 рр. за провідною участю Програми SIGMA було проведено комплексні дослідження спільних інституційних принципів побудови та функціонування публічних адміністрацій в європейських країнах, а також підготовці публічних адміністрацій до Європейського адміністративного простору. У 2001 році Організацією з економічного співробітництва та розвитку (аббр. англ. OECD) було опубліковано книгу “Громадяни як партнери” (інформування, консультування та участь громадян у розробці державної політики)4. На сьогодні РЄ ведеться робота щодо кодифікації європейських принципів належного управління з метою створення єдиного модельного кодексу “good administration”.
З огляду на наведене, важливо відмітити, що запровадження в Україні європейських принципів та стандартів діяльності органів публічної адміністрації за своїм змістом не є імперативом для кожної конкретної країни. Навпаки, за традицією, що склалася в європейських країнах, публічні адміністрації є незалежними та самостійними у вирішенні питань, що стосуються функціонування даного інституту. Але закріплення у національному законодавстві спільних принципів та стандартів дозволяє зблизити національні системи європейських країн з метою, у кінцевому підсумку, найбільш повного забезпечення прав, свобод та інтересів їх громадян.
Нормативно-правове закріплення та дотримання європейських принципів адміністративного права виступає одним з важливих аспектів оцінки рівня так званої „адміністративної здатності” органів публічної влади в Україні. І передусім, це стосується сфери взаємостосунків з кінцевими споживачами публічних послуг громадянами.
У цьому звязку варте уваги, що впродовж кількох останніх років в Україні експертами OECD та SIGMA проводилася оцінка державного управління за базовими показниками в шістьох основних сферах: 1) державна служба; 2) зовнішній аудит; 3) фінансовий контроль; 4) управління видатками державного бюджету; 5) система планування та координації політики; 6) система управління державними закупівлями) та було зроблено висновок про те, що Україна досягла значного прогресу розвитку системи державної служби, і у середньостроковій перспективі вона зможе відповідати європейським стандартам5.
Для прискорення процесу приведення національної системи державного управління у відповідність до потреб функціонування органів публічної адміністрації України в Європейському адміністративному просторі (ЄАП) та ЄС вагому роль відіграє вивчення та використання досвіду країн Центральної та Східної Європи щодо запровадження комплексних “моделей” підвищення адміністративної здатності публічних адміністрацій. Приведення адміністративної здатності публічної адміністрації України до європейських принципів та стандартів, розроблених за провідною участю європейських регіональних організацій, відповідає зовнішньополітичним пріоритетам державної політики України, виконанню зобовязань, що випливають з членства в РЄ та очікуваного у перспективі вступу до ЄС.
Як зазначають дослідники у сфері адміністративного права та державного управління, на сьогодні в Україні маємо констатувати “недостатню захищеність прав громадян у відносинах з публічною адміністрацією. Це проявляється, перш за все, у відсутності загального закону про адміністративну процедуру, переважно підзаконне нормативне регулювання в цій сфері, суперечливість, формалізм, пріоритет відомчих інтересів, презумпція правоти чиновника та органу влади; неналежне врахування потреб та інтересів приватних осіб при організації відносин з органами влади (зокрема, в частині надання адміністративних послуг); непрозорість діяльності публічної адміністрації; неефективний адміністративний та судовий захист”6.
Поряд з цим слід відмітити, що впродовж останніх років окремі європейські принципи адміністративного права (хоча і не повною мірою) отримали нормативне закріплення законодавстві України. Зокрема, можна згадати: Указ Президента України “Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики” від 31 липня 2004 р.; Постанову Кабінету Міністрів України “Про деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики” від 15 жовтня 2004 р., якою затверджено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, а також Положення про Громадську раду при Кабінеті Міністрів України, Типове Положення про громадську раду при центральному, місцевому органі виконавчої влади; Закон України “Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини”; Постанову Кабінету Міністрів України “Про заходи щодо реалізації Закону України “Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини” від 31 травня 2006 р., якою затверджено Положення про Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини; Наказ Державної митної служби України “Про затвердження Положення про участь субєктів громадського обговорення у підготовчій роботі щодо прийняття нормативно-правових актів з питань митної справи” від 10 вересня 2004 р.; Розпорядження Кабінету Міністрів України “Про роботу центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечення відкритості у своїй діяльності, звязків з громадськістю та взаємодії із засобами масової інформації” від 18 жовтня 2004 р.; Постанову Кабінету Міністрів України “Про порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади” від 4 січня 2002 р. та деякі інші правові акти.
Також слід відмітити, що розвиток “процедурного” сегмента адміністративного законодавства України відбувається на основі положень про адміністративні процедури, що знайшли нормативне закріплення у документах провідних європейських регіональних організацій Ради Європи та Європейського Союзу, які на сьогоднішній день виступають “лідерами” у процесі систематизації та кодифікації європейських принципів та стандартів у сфері діяльності публічної адміністрації, її взаємовідносин з громадянами. Зокрема, у березні 2005 р. у Страсбурзі відбулося 17-те засідання Проектної групи з адміністративного права, що створена при Генеральному Директораті Ради Європи, на якому було визначено чотири класифікаційні групи, до яких належать 23 стандарти “належного управління”.
Група 1. Стандарти, що стосуються забезпечення законності: законність; обовязок адміністрації ex officio виконувати закон у випадках, визначених законом; недискримінація; рівність; пропорційність; заборона зловживання владою; безсторонність, нейтральність службовців та адміністрації; законні очікування та відповідність; обовязок зазначати підстави адміністративних рішень; право на оскарження адміністративного рішення; вимога прийняття адміністративний рішень протягом розумного строку.
Група 2. Стандарти , що застосовуються до участі індивідів: участь індивідів у вирішенні спорів певними альтернативними способами; право бути заслуханим та робити заяви.
Група 3. Стандарти, що відносяться до виконання рішень: етичність; ефективність; постійність надання адміністративних послуг; продуктивне виконання управлінських задач; навчання службовців.
Група 4. Стандарти, що стосуються забезпечення прозорості та контролю: використання простої, зрозумілої та сприйнятної мови; зазначення можливих засобів захисту та строків для їх використання; повідомлення про прийняте рішення; захист відомостей; повага приватності; запити про надання інформації; дотримання конфіденційності; ведення відповідних записів; прозорість адміністративної діяльності; активне поширення інформації; доступ до інформації; право персонального доступу до файлів (даних); загальне право доступу до документів.
На наш погляд, до переліку стандартів адміністративних процедур, може бути віднесена значна кількість вищевказаних стандартів, що сформувалися у провідних європейських регіональних організаціях. Тому актуальним завданням розвитку адміністративного законодавства України є не ведення дискусій щодо того чи іншого визначення європейських стандартів адміністративних процедур, а забезпечення їх належного нормативного закріплення та практичної реалізації з використанням національного та європейського досвіду функціонування публічної адміністрації в інтересах ефективного забезпечення прав і свобод людини і громадянина.
До того ж запровадження у національній правовій системі України демократичних стандартів діяльності органів публічної адміністрації з урахуванням європейських принципів адміністративного права відповідатиме не лише євроінтеграційним пріоритетам державної політики України, але й забезпеченню реалізації основоположних засад побудови демократичної, соціальної, правової держави.
4.3. Важливий напрямок демократизації відносин
органів виконавчої влади з громадянами
Запровадження принципів належного урядування у вітчизняну практику діяльності органів виконавчої влади нерозривно повязане з подальшою раціоналізацією управлінських відносин, які функціонують за участю цих органів. Особливого значення в контексті європейської інтеграції України набуває необхідність зміщення векторів державного управління на першочергове забезпечення європейських стандартів дотримання прав і свобод людини і громадянина.
На жаль, органи виконавчої влади ще далеко не достатньо сприяють створенню ефективних механізмів участі та впливу окремої людини, соціальних груп, інших субєктів суспільства на суспільні відносини, що потребують владно-організуючого впливу з боку держави.
Серед сучасних засобів усунення і недопущення вказаних недоліків є виокремлення нового виду відносин між органами виконавчої влади та громадянами, що мають назву „реординаційні відносини”.
Вперше подібні відносини як особливий тип структурних звязків визначив радянський вчений адміністративіст Б.П. Курашвілі. Він розглянув реординаційні відносини як один з типів організаційних звязків в теорії державного управління взагалі та як один з типів структурних звязків в апараті державного управління, зокрема1. Найбільш поширений випадок коли керований обєкт повідомляє про свої наміри або подає клопотання, а керуючий субєкт зобовязаний на них у певний спосіб відреагувати. До того ж реординаційні звязки не обовязково є реакцією на той чи інший управлінський вплив, а можуть виникнути незалежно від нього і носять не простір інформаційний, а управлінський характер.
І.Л. Бачило висловила заперечення проти використаного щодо згаданих звязків терміну „ординація”. Адже цей термін не відображає суті явища, оскільки префікс „ре” в перекладі з латинської означає повторення, повернення, перегляд і тому сюди не відноситься. В латинських термінах це „propositio ordinatio”. Скорочуючи перший із них і залишаючи префікс „pro”, умовно можна обрати термін „проординаційні” відносини2.
Поділяючи позицію Б.П. Курашвілі, вважаємо, що префікс „ре” в перекладі з латинської означає ще й зворотність, протилежність дії, тому його можна використовувати і для того, щоб означити зворотність процесу „ординації”. В подальшому викладі використовуватиметься саме термін „реординація” і, відповідно, „реординаційні відносини”, оскільки зворотність є їх основоположною характеристикою.
Б.М. Лазарєв свого часу зазначав, що такі управлінські відносини дійсно існують і в них міститься великий потенціал демократизації державного управління, врахування інтересів тих, ким здійснюється управління. Однак навіть такий вплив обєкта управління на субєкт управління не є, на його думку, державним управлінням. Для характеристики таких ситуацій достатньо, на його погляд, терміну „участь в управлінні”. У законодавстві радянського періоду не було норм про те, що керований обєкт здійснює управління керуючим субєктом, а були норми про управління, здійснюване керуючим субєктом щодо керованого об”єкта3.
У сучасній науковій літературі Г.В. Атаманчук вказує на неодмінне виділення реординаційних (таких, що ініціюються знизу) взаємозвязків, які забезпечують самостійність нижчих елементів, а також їх здатність впливати на вищі. Разом з тим, цей дослідник виділяє зворотні звязки, які характеризуються переважно як реакція нижчого органа на той чи інший вплив, хоча у зворотних взаємозвязках на перше місце й висуваються моменти співробітництва, взаємодії, ініціативи знизу, сприйняття прямих звязків, їх результативності і ін. Це не тільки реакція на управлінський вплив, а й постановка питання про його створення. Перекошення в бік прямих звязків може сприяти авторитарній бюрократизації державного управління і різкому зниженню його раціональності та ефективності, а в бік зворотних звязків паралічу, розпаду управління, коли кожен рахується тільки з собою та вимагає реалізації тільки власного інтересу4.
Інші автори також досліджують реакцію обєкта управління на той чи інший управлінський вплив, визначаючи її як „зворотній звязок”.
Зокрема, слушною є думка В.М. Селіванова про те, що принципу зворотного звязку в механізмі соціального (в тому числі державного) управління належить фундаментальна роль. Там, де цей принцип порушується, там знижується рівень варіантності рішень, що приймаються, тобто знижується науковість відображення закономірностей розвитку соціальних процесів, що в кінцевому результаті негативно впливає на регулювання цих процесів5.
Серед українських вчених-адміністративістів поняття реординаційних відносин запропонував застосувати щодо стосунків органів виконавчої влади, їх посадових осіб з громадянами (а також у відповідних випадках з юридичними особами) В.Б. Авер”янов. Він зазначив, що сутність реординаційних відносин полягає в тому, що:
Тим самим створюється якісно відмінний від колишнього адміністративно-правового режиму регулювання режим відносин між державою, її органами та посадовими особами і громадянами. Ця відмінність полягає в тому, що громадянин мав би стати в певному сенсі „рівноправним” учасником стосунків з державою6.
Останнім часом у роботах з державного управління приділяється увага зворотнім звязкам та в деяких роботах починає приділятися увага теоретичним питанням, повязаним з реординацією, яка визначається як особливий вид державного управління, здійснюваний обєктом відносно субєкта. Російський вчений А.А. Дьомін називає метод реординації методом висхідного (рос. восходящего) підпорядкування, що відображає відносини влади, яка виходить від громадянина, населення. Вчений вважає, що якщо вектор влади спрямований знизу вгору, від народу до органів держави, що ним формуються, то ці відносини є предметом конституційного права. А там, де вектор влади спрямований зверху вниз, предметом адміністративного права7.
Не торкаючись складного питання розмежування конституційного та адміністративного права, стосовно „реординації”, необхідно відзначити, що це поняття є ширшим, ніж просто зворотні звязки, коли обєкт управління може, так би мовити, корегувати подальший управлінський вплив. Адже реординація можлива й без наявності управлінського впливу з боку субєкта управління.
Вважаємо, що реординаційні відносини, що складаються за схемою “орган орган”, у певному значенні можна вважати управлінськими. На відміну від реординаційних відносин типу “орган орган” реординаційні відносини між органами виконавчої влади та громадянами не є управлінськими. У цих відносинах громадяни не здійснюють зворотного управлінського впливу по відношенню до органів виконавчої влади. Фактично мова йде скоріше не про конкретний різновид управлінських відносин, як це має місце у системі органів виконавчої влади8, а про режим стосунків органів влади з громадянами, де громадяни починають відігравати “недругорядну” роль.
Хоча не можна виключати і можливість розгляду таких відносин і в більш вузькому розумінні. Зокрема, відображенням такої ситуації, на нашу думку, є інститут адміністративної процедури. Адже відповідно до ст. 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, що зобовязані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. У випадках, коли звернення повязане з пропозиціями покращення державного управління, можна вести мову про наявність у таких реординаційних відносинах “управлінських” ознак (характеристик), точніше, про існування таких відносин у сфері державного управління.
Однак, за звичай, реординаційні відносини між органам виконавчої влади і громадянами не можна розглядати як аналогічні реординаційним відносинам між органами виконавчої влади. Підпорядкування, що є формою взаємозвязків у “протилежних” реординаційним відносинам субординаційних відносинах у системі органів виконавчої влади, може бути відсутнім у відносинах за участю громадян. Тобто не будь-які відносини за участю громадян і органів виконавчої влади є управлінськими.
“Залучення” громадян до процесу державного управління завжди розглядалося вітчизняною наукою адміністративного права як важлива складова “активного” адміністративно-правового статусу громадянина. Різні держави по-різному вирішують цю проблему.
Так, “французька адміністрація негативно ставиться до участі населення в діяльності державних служб”9, але приклади широкої участі населення в управлінні є і у Франції. У Німеччині принцип захисту держави від втрати довіри громадян, а також принцип врахування інтересів громадян і ін. є правовими принципами діяльності органів державного управління10 .
В Російській Федерації у законодавстві відсутні норми, що забезпечують можливість “позитивної”, “повсякденної” і “рівноправної” участі громадян у діяльності органів виконавчої влади. Немає норм про варіанти участі громадян в державному управлінні, про надання їм допомоги в реалізації конституційного права на участь в управлінні і т.д. В положеннях про органи виконавчої влади цієї держави не передбачені форми участі громадян в їх діяльності11. Подібна ситуація має місце і в нашій державі.
Поширення реординаційних відносин у практиці взаємостосунків органів виконавчої влади з громадянами має здійснюватися шляхом його врахування у нормативно-правових актах, що регулюють реалізацію громадянами їх прав та свобод.
Важливу роль у запровадженні реординаційних відносин відіграє робота із зверненнями громадян. За січень-червень 2006р. на пряму телефонну лінію Кабінету Міністрів за участю керівників центральних органів виконавчої влади, що проводилася 48 разів, надійшло майже 800 дзвінків від громадян з усіх регіонів країни. З цей період до Кабінету Міністрів України звернулося 73404 громадян з усіх регіонів України та з-за кордону. На особистому прийомі в приймальні Кабінету Міністрів побувало 2823 громадян, які подали 1683 звернення. Найбільше звернень надійшло з питань соціального захисту, забезпечення законності та охорони правопорядку, прав і свобод громадян, повернення заощаджень, діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади, комунального господарства.
На виконання доручення Премєр-міністра України міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади вжито заходів щодо поліпшення рівня виконавської дисципліни в роботі із зверненнями громадян. Результати контролю свідчать, що порівняно з січнем-березнем 2006 р. у квітні-червні 2006 р. удвічі зменшилась питома вага контрольних доручень до звернень громадян, виконаних з порушенням терміну12. Проведення “гарячих ліній” за участю посадовців органів виконавчої влади останнім часом набуло значного поширення.
Тобто “зворотній” звязок між громадянами та органами виконавчої влади сприяє підвищенню ефективності діяльності органів виконавчої влади та забезпечення належної реалізації громадянами їх прав та свобод.
Крім зазначеного, режим реординаційних звязків перебуває в основі надання органами виконавчої влади адміністративних (управлінських) послуг громадянам, оскарження громадянами незаконних актів та дій органів виконавчої влади, відкритості (доступності) діяльності органів виконавчої влади тощо. Що ж стосується останнього, то реординаційні відносини і принципи доступу громадян до інформації тісно переплітаються між собою.
Безперечно, з розвитком реординаційних звязків повязана і програма запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади України, затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 11 травня 2006 р. № 614.
Впровадження системи управління якістю повинно сприяти адаптації державного апарату до потреб суспільства, посиленню впливу громадянського суспільства на процеси вироблення державної політики. Адже сама система управління якістю передбачає постійний вимір рівня задоволення споживачів, механізм якого спрямований на побудову зворотного звязку та аналіз отриманих даних, перегляд процесів системи та їх подальше удосконалення.
Стандарт якості виступає, з одного боку, ресурсом для самооцінки, а з іншого інструментом підтримки процесу розвитку громадянського суспільства. У цьому випадку громадяни розуміють, що влада цікавиться їх думкою та враховує їх побажання. Суспільство відчуває свою причетність до державно-управлінської діяльності. Тому суттєвим результатом запровадження системи управління якістю виступає підвищення довіри до влади, діяльність влади в умовах сприяння, а не опору з боку суспільства13.
Але квінтесенцією запровадження режиму реординаційних відносин у взаємостосунки органів виконавчої влади і громадян має бути належне законодавство. І в першу чергу це стосується законодавчого забезпечення діяльності органів виконавчої влади. У звязку з цим не можна вести мову про запровадження принципів належного урядування (зокрема, ефективності, відповідності (узгодженості), належного законодавства тощо) в практику діяльності органів виконавчої влади за відсутності відповідної нормативної бази. Зокрема, потребують якнайшвидшого доопрацювання та прийняття проекти законів України “Про Кабінет Міністрів України”, “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”.
Для запровадження у практиці діяльності органів виконавчої влади стандартів належного урядування необхідно забезпечити їх відображення у законодавчо визначених засадах перебування органів виконавчої влади в субординаційних, координаційних та реординаційних відносинах. Адже для того, щоб впорядкувати відносини між органами виконавчої влади та громадянами, необхідно забезпечити раціональність відносин між самими цими органами. Відтак вкрай необхідно поглиблювати застосування європейських стандартів належного урядування у державному управлінні, що прискорить євроінтеграційний поступ нашої держави.
4.1
4.2
Аверянов В.Б. Нова доктрина українського адміністративного права: концептуальні позиції // Право України. № 5, 2006.
European Pricnciples for ublic Administration / SIGMA Papers. Paris, 1999. No.27 // www.eupan.org.
Рекомендація 1615 (2003) Парламентської Асамблеї РЄ; Резолюція (77)13 Комітету Міністрів РЄ про захист індивідів у відношенні щодо актів адміністративних органів; Рекомендація R (80)2 Комітету Міністрів РЄ щодо реалізації дискреційних повноважень адміністративними органами; Рекомендація R (81)19 Комітету Міністрів РЄ щодо доступу до інформації, що збирається публічними органами; Рекомендація R (84)15 Комітету Міністрів РЄ щодо публічної відповідальності; Рекомендація R (87)16 Комітету Міністрів РЄ про адміністративні процедури, що впливають на значну кількість осіб; Рекомендація R (89)8 Комітету Міністрів РЄ щодо тимчасового судового захисту в адміністративних справах; Рекомендація R (91)10 Комітету Міністрів РЄ про надання третім особам персональних даних, що зберігаються публічними органами; Рекомендація R (2000)10 Комітету Міністрів РЄ про кодекси поведінки державних службовців; Рекомендація R (2001)9 Комітету Міністрів РЄ про альтернативне позасудове вирішення суперечок між адміністративними органами та приватними особами; Рекомендація R (2003)16 Комітету Міністрів РЄ про виконання адміністративних і судових рішень в сфері адміністративного права; Рекомендація R (2004)20 Комітету Міністрів РЄ про судовий перегляд адміністративних актів, та деякі інші.
Citizens as Partners. Information, Consultation and Public Participation in policy-making. Governance. Paris, OECD, 2001.
Попередній звіт щодо підготовки консолідованого модельного кодексу “good administration” від 02.03.2005 р. // www.coe.int.
Аверянов В.Б., Тимощук В.П. Належне урядування // Посилення співпраці між Україною та ЄС щодо утвердження верховенства права в Україні. Міжнар. фонд “Відродження”, Ін-т відкритого суспільства. Брюссель, 2006.
4.3
Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М.: Наука, 1987. С. 3, 228-231.
Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. Правовые проблемы. М.: Наука, 1984. С. 210-211.
Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М.: Юрид. лит, 1988. С. 149-150.
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Юрид. лит., 1997. С. 109, 146.
Селиванов В.Н. Совершенствование аппарата государственного управления и проблема демократизации процесса выработки и принятия управленческих решений // Демократизация аппарата управления. К.: Наукова думка, 1990. С. 213.
Аверянов В.Б. Демократизація адміністративного права ключове завдання його реформування // Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики. К.: Факт, 2003. С. 37.
Демин А.А. Административно-правовой метод: соотношение с другими методами правового регулирования // Гос. и право. 2005. № 6. С. 1319.
Дерець В.А. Реординаційні відносини як окремий вид управлінських відносин між органами виконавчої влади // Право України. 2005. №5. С. 32-35.
Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Прогресс, 1973. С. 402.
Леманн П. Общее административное право. Мюнхен-Брюль, 2000, С.71.
Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Администативная реформа: решения и проблемы // Журн. рос. права. 2006. №2. С. 3-23.
Найбільше звернень із соціальних питань // Урядовий курєр. 2006. 29 липня. № 140. С.6.
Державний сектор запроваджує систему управління якістю // Бюрократ. Інформаційний бюлетень Центру сприяння інституційному розвитку державної служби. 2006. 27 травня. № 11-13 (22-24). С.1-11.
Глава 5. РОЛЬ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
У ЗАБЕЗПЕЧЕННІ ПРАВ ГРОМАДЯН
5.1. Принципи державної служби і правові
та моральні вимоги до державних службовців
Суспільне значення державної служби полягає у виконанні завдань держави та реалізації її функцій, що випливають з Конституції та законів України. Суть їх полягає у забезпеченні суверенітету, незалежності, демократичного розвитку України соціальної, правової держави, де людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (ст. 3 Конституції України).
Упровадження нових засад функціонування державної влади і місцевого самоврядування як діяльності по забезпеченню прав і свобод людини і громадянина, успішна реалізація цілей і завдань держави пов'язується з функціонуванням державної служби та служби в органах місцевого самоврядування. Водночас принципи державної служби є однією з базових засад перетворень в системі державних органів та органів місцевого самоврядування. Завдяки принципам, їх законодавчому визначенню може бути забезпечено демократичність управлінської діяльності, ефективність роботи органів влади, викорінюванню свавілля, бюрократизму із сфери державно-службових відносин. Практична ж реалізація принципів державної служби дозволить забезпечити поступальний розвиток соціально-економічних відносин у суспільстві.
Принципи державної служби випливають із конституційних принципів організації і функціонування державної влади в Україні, перш за все, народовладдя, поділу влади та її єдності, суверенності державної влади, пріоритету прав і свобод людини, взаємної відповідальності держави і людини, виборності органів державної влади та ін. Низка конституційних принципів мають пряме відношення до державної служби і можуть розглядатися як принципи державної служби. Зокрема, це верховенство права, законність, демократизм, рівність прав громадян, гласність, служіння народові України.
Конституційні засади організації та функціонування сучасного державно-владного механізму права і свободи людини і громадянина, принципи правової, демократичної держави, державний устрій, міжнародні норми є пріоритетними у визначенні моделі державної служби та її принципів. Поряд з цим в основі побудови системи принципів державної служби лежать принципи адміністративного права і державного управління, з якими державна служба невід'ємно пов'язана.
Принципи, якими державні службовці керуються у своїй управлінській діяльності, є нормами їх поведінки, обов'язковими правилами для всіх державних органів і державних службовців як в організаційному, так і функціональному аспектах. У порівнянні з правовими нормами, принципи можуть бути більш абстрактними, оскільки виступають як загальні правила поведінки і можуть мати нормативно-регулятивні та ідейно-регулятивні ознаки, виконувати організаційну, системоутворюючу, ідеологічну та інші функції.
Якщо виходити з практичної точки зору, то на погляд автора, в новому Законі України про державну службу доцільно закріпити такий перелік принципів державної служби: служіння народові України, верховенства права, законності, пріоритету прав і свобод людини і громадянина, демократизму, гласності, рівного доступу до державної служби, соціальної справедливості, професіоналізму, компетентності, гуманізму (етичності), персональної відповідальності за виконання службових обов'язків і дотримання дисципліни, стабільності державної служби, політичної нейтральності, поєднання державних і регіональних інтересів, дотримання прав і законних інтересів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, ініціативності, чесності1.
Головне, про що свідчить такий перелік принципів це спрямованість державної служби на забезпечення та захист прав і свобод людини і громадянина, досягнення цілей і розв'язання завдань і функцій держави, регіонів і місць шляхом укомплектування державних органів, органів місцевого самоврядування та їх апарату ініціативними, чесними, високопрофесійними кадрами.
Кожен новий етап розвитку суспільства вимагає і нових людей, відновлення кадрового корпусу. Новизна і складність висунутих нині завдань, поглиблення демократичності в усіх сферах ставлять підвищені вимоги до ідейно-морального і професійного рівня управлінських кадрів. Основні критерії, за якими оцінюється їх робота, це практичний результат, діловитість, вміння організовувати і виховувати людей, відповідальність перед народом, ініціативність, почуття нового, вміння економічно мислити і діяти.
Постійної уваги вимагають питання етики державної (публічної) служби, правової культури службовців, у першу чергу посадових осіб. Підвищення правової культури, правосвідомості, забезпечення належної поведінки державних службовців у стосунках з фізичними і юридичними особами безпосередньо повязується з гарантіями щодо конституційних прав і свобод громадян, вимагає знань законодавства та точного і безумовного його виконання. Показником правосвідомості державних службовців, які досить часто у своїй діяльності застосовують правові норми, особистий розсуд, є те, як вони їх використовують, яку мають правову підготовку.
Правову культуру державних службовців слід розглядати у поєднанні з правовою культурою громадян, соціальних груп, усього суспільства, рівнем правового виховання, яке має поєднуватися з моральним. Правова культура є частиною культури суспільства, яка створювалася поступовим, спадкоємним суспільним розвитком, працею змінюючих одне одного поколінь, їх діяльністю і досвідом.
Правове і моральне виховання є частиною духовного формування особи, без якого не можна говорити про становлення України як правової, демократичної, соціальної держави. У правовій культурі громадян відображається якість правового життя суспільства, рівень правових цінностей. У правовій культурі слід виходити з того, що правова культура соціуму залежить передусім від рівня правосвідомості населення, від того, наскільки глибоко опановані ним такі правові феномени, як цінність прав і свобод особи, поділ влади, верховенство права, політичний та ідеологічний плюралізм, суверенітет народу, інші цінності світового конституціоналізму, які уже увійшли в наше конституційне законодавство і визначають демократичний вектор розвитку України як суверенної і правової держави2.
Діяльність державних службовців базується на загальних моральних і правових принципах справедливості, гуманізму, законності, гласності, неупередженості, незалежності, доброчесності та ін. Ці принципи обєднують моральні норми поведінки у відповідній сфері суспільного життя чи діяльності і є загальними для всього суспільства, кожного громадянина. Особливо важливим є їх дотримання державними службовцями, які виконують свої обовязки та реалізують права від імені держави, органу, який вони представляють, через їх дії та рішення вирішуються потреби (запити) інших людей. Розвинуте почуття відповідальності за доручену справу, усвідомлення обовязку за свої рішення є важливою частиною загальної та професійної культури державних службовців.
Дії та рішення державних службовців повинні відповідати закону і моральним принципам суспільства. Вони безпосередньо повязані з реалізацією владних повноважень, а тому мають здійснюватися в межах законності, неприпустимості порушення меж компетенції при виконанні своїх службових обовязків. Разом з тим поведінка державних службовців і поза межами службової діяльності, в побуті має свідчити про їх високу особисту культуру, яка включає рівень знань і професіоналізму, особисті переконання, навички і вміння, здібності, здатність до самовиховання і самовдосконалення, світогляд, правову культуру, коли інтелектуальний рівень повязується з високорозвиненою моральною і естетичною культурою.
Безумовно, моральна культура є важливою складовою культури особистості, оскільки свідчить про засвоєння існуючих у суспільстві моральних цінностей, моральну вихованість людини. Але знання моральних приписів, їх засвоєння має вимірюватися вчинками, оцінкою їх як соціально справедливих, необхідних, втілення їх у повсякденній поведінці, спілкуванні, дотриманням вимог обовязку у складних ситуаціях при вирішенні потреб людей і суспільства.
Невідємним елементом загальної культури державних службовців є професійна культура, яка проявляється в системних знаннях та вмінні їх поновлювати, компетентності, високій культурі спілкування, дотриманні правил етикету, критичному ставленні до себе, своєї поведінки, адекватної оцінки як своїх дій і вчинків, так і інших людей. Головним критерієм оцінки рівня моральної культури є реальна поведінка людини, її моральні ідеали, ставлення до інших людей, колективу, суспільства, міра гуманності, яку особистість виявляє в соціальній діяльності і яка виражає ступінь її духовно-моральної свободи в конкретних умовах суспільної, моральної необхідності3.
Етичні вимоги до державних службовців складають сутність моральних аспектів діяльності і моральних відносин між людьми. Вони загальні для всього суспільства. Для їх утвердження існують правові приписи, право, яким вони закріплюються, захищаються та гарантуються. Правова система забезпечує стабільний розвиток суспільства, через закони та інші нормативно-правові акти закріплює рівні вимоги до соціальних субєктів, принципи верховенства права, законності, справедливості. Вони є одними з основних у діяльності державних службовців, оскільки забезпечення прав і свобод людини, запобігання порушенням її інтересів є головним їх завданням як носіїв державно-владних повноважень.
Етика державного службовця це ті моральні й правові (юридичні) вимоги, які ставляться до особи, що претендує на зайняття посади державного службовця та до державного службовця у процесі виконання ним завдань і функцій держави, її органів. Визначення та закріплення в чинному законодавстві основних вимог до поведінки службовців має важливе значення для підвищення авторитету державної служби, зміцнення репутації державного службовця, підтримання його честі й гідності, посилення вимог до його діяльності4.
Важливе значення для державного службовця мають питання особистої правової та моральної відповідальності, вміння налагодити нормальний психологічний клімат у колективі, культура мови, діловодства тощо.
Останнім часом держава та суспільство опинилися перед проблемами, повязаними з корупцією та корупційними діяннями серед державних службовців. Державний службовець повинен уникати будь-яких дій, що можуть сприйматися як підстава для підозри його у корупції, лобіюванні інтересів фізичних і юридичних осіб, використанні свого службового положення для одержання додаткових, тобто не передбачених законодавством доходів, пільг або інших переваг як для себе, так і для інших осіб.
Серед якостей державного службовця одне з провідних місць посідає особиста відповідальність працівника за доручену справу. Хоч би які якості були притаманні службовцю, без такої риси, як відповідальне ставлення до своїх обовязків, дорученої справи, вони будуть нівелюватися. Йдеться не лише про юридичну відповідальність. Безумовно, юридична відповідальність має важливе значення для підтримання належної дисципліни, законності в діяльності державного апарату, оскільки сама перспектива її застосування свідчить про можливість настання для службовця негативних наслідків, зобовязує його діяти в межах законодавства та моральних принципів у вирішенні поставлених завдань. Юридична відповідальність настає за вчинене правопорушення і повязана з застосуванням санкцій.
У даному ж випадку йдеться про моральні якості та моральну відповідальність, добросовісність і добропорядність державного службовця, керівника, визнання обовязку, вміння знаходити та застосовувати оптимальні рішення, варіанти поведінки у взаємовідносинах з підлеглими, керівниками, громадянами, ефективно використовувати та здійснювати службові права і обовязки. Зміст дисциплінованості, відповідальності це чітке виконання повноважень, реалізація компетенції в їх межах, дотримання прав і обовязків державного службовця, а головне дотримання прав громадян.
5.2. Забезпечення належної поведінки
державних службовців у відносинах з громадянами
Важливою рисою вітчизняних державних службовців, поряд з професійною підготовкою, має стати турбота про підвищення рівня своєї загальної культури, добросовісне служіння народові України, відданість йому, неприпустимість проявів свавілля, байдужості до запитів громадян, їх правомірних дій та вимог. Ввічливість, коректність, висока культура спілкування, шанобливе ставлення до громадянина важливий обовязок державного службовця. Безумовно, і поза межами державної служби він має уникати дій, які можна розцінити як використання своїх службових повноважень у власних або корпоративних інтересах, або які можуть негативно вплинути на репутацію державного службовця.
Кожний державний службовець зобовязаний памятати про своє головне призначення сприяти утвердженню пріоритету прав і свобод людини і громадянина, допомагати їм у здійсненні прав і свобод, не вимагати виконання не передбачених законом обовязків, виробляти у громадян впевненість у тому, що їм будуть сприяти і нададуть необхідну допомогу в усіх правомірних діях.
Проблеми моралі, поведінки державних службовців, а, відповідно, і культури державного управління можна звести до трьох груп. Перша, і головна, це поведінка державного службовця у відносинах з громадянами. Друга стосується питань раціональної організації роботи державного органу, установи поведінка у внутрішньоорганізаційних відносинах з керівниками і підлеглими. Третя це поведінка державного службовця у відносинах з іншими державними органами і установами, в тому числі не підпорядкованими, обєднаннями громадян і релігійними організаціями, міжнародними організаціями, іноземними установами та іноземцями.
Важливе значення для ефективності державної служби має знання державними службовцями, а особливо керівниками, законів та інших нормативно-правових актів, вміння правильно їх застосовувати у практичній діяльності. Повага до закону, права, принципів та норм моралі мають бути характерною рисою державного службовця.
Поряд з передбаченою правовими нормами можливістю застосування санкцій не можна не сказати про те, що гарантією виконання вимог до службовця, дотримання ним етичних правил є внутрішні, морально-психологічні фактори визнання обовязку, підтримання честі і гідності, зміцнення репутації державного службовця, авторитету державної служби в цілому та органу, в якому проходить службу державний службовець. Обовязки державного службовця ґрунтуються на загальногромадянських обовязках, але службовець державного апарату має і специфічні обовязки, повязані з конкретним видом діяльності його як субєкта державно-службових відносин, представника відповідного державного органу чи держави.
Службовець державного органу чи його апарату здійснює державні функції і завдання в межах посади, яку він займає, і виступає в певних випадках від імені конкретного органу чи установи. Не має великого практичного значення те, від чийого імені виступає державний службовець, від імені держави чи державного органу. Разом з тим морально-етичний бік представництва посадовою особою держави чи державного органу є важливим, оскільки за будь-яких обставин державний службовець є представником державної влади.
Правові і моральні обовязки службовців однаково важливі і обовязкові для виконання, але правові ще й повязані з можливістю застосування державних примусових заходів за їх невиконання чи неналежне виконання. При виникненні протиріччя між юридичними і моральними нормами державний службовець має керуватися приписами закону, діяти в межах правового поля. Законність діяльності обовязкова складова всього функціонування державної служби.
Ці принципові положення знайшли місце в Законі України “Про державну службу”, “Загальних правилах поведінки державного службовця”, інших нормативно-правових актах. У цілому названі “Загальні правила...” відповідають за своїми цілями та метою зразку Кодексу поведінки державних службовців, який схвалено Комітетом міністрів Ради Європи. Водночас слід повернутися до розробленого ще у 2000 р проекту. Кодексу основних правил поведінки державного службовця (або інакше Кодексу честі державного службовця), щоб визначитися щодо етики державного службовця, на рівні закону врегулювати вимоги до поведінки державного службовця та відносини, що складаються у процесі реалізації таких вимог.
Вважаємо, що закріплення відповідних вимог до поведінки державних службовців на рівні закону сприятиме створенню умов для підвищення авторитету державної служби, посиленню дисциплінованості, добропорядності, підвищенню рівня поведінки державних службовців. У деяких країнах етичні питання державно-службової діяльності, поведінки державних службовців саме і врегульовані на рівні законів. У США це Кодекс етики урядової служби, Великій Британії Адміністративний кодекс, Канаді Збірник принципів, які регулюють поведінку державних службовців1.
Одним з негативних явищ, що впливають на якість державної служби, репутацію державних службовців та ставлення до них громадян, а самих державних службовців до дорученої справи, є корупція. Корумпованість державного апарату створює серйозні перепони в розвитку демократичних перетворень, у становленні держави як соціальної, правової, з ринковою економікою. Шкідливість корупції, корумпованості державного апарату полягає і в тому, що вона призводить до втрати нашою країною авторитету на міжнародній арені. Міжнародне співтовариство вже неодноразово вказувало Україні на необхідність посилення боротьби з корупцією, попередження та припинення корупції в системі державної служби2.
Важливим напрямком посилення боротьби з корупцією та корупційними діяннями, має стати прийняття не лише Кодексу честі державного службовця, а, можливо, передусім Адміністративно-процедурного кодексу України. Це пояснюється тим, що скільки б не приймалося законів та інших нормативно-правових актів про боротьбу з корупцією, попередження і припинення корупції, правила поведінки державних службовців, окремі види служби та службових відносин, без упорядкування відносин державних службовців (особливо посадових осіб) органів виконавчої влади та посадових осіб органів місцевого самоврядування з фізичними і юридичними особами проблема попередження і припинення корупції в системі публічної влади не буде вирішене. Повнота адміністративних процедур сприятиме зниженню ризику вчинення корупційного діяння, зробить прозорішою діяльність адміністративного апарату у взаємовідносинах з громадянами, підприємцями, комерційними і некомерційними організаціями, оскільки прийняття рішення буде підпорядковане чітко визначеним правилам.
Певне значення це матиме і в тих випадках, коли порядок прийняття рішення не можна чітко виписати, і у державного службовця є можливість для виявлення особистої волі, він може проявити ініціативу, має можливості для маневру, але все це повинно відбуватися в межах визначених законодавством правил. І тут постає питання про врегулювання порядку надання адміністративних (управлінських) послуг