ID: 49038

Название работы: ПРАВА ГРОМАДЯН У СФЕРІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ: АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РЕАЛІЗАЦІЇ ТА ЗАХИСТУ

Категория: Книга

Предметная область: Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Описание: Досліджуються актуальні проблеми адміністративно-правового забезпечення реалізації та захисту прав громадян у сфері виконавчої влади. Ґрунтовно розглядаються політико-правові аспекти взаємодії людини, держави і управління, розвиток демократичних засад державного управління у світлі сучасного європейського досвіду...

Язык: Украинкский

Дата добавления: 2014-03-30

Размер файла: 798.5 KB

Работу скачали: 13 чел.

РОЗДІЛ І. Права людини і громадянина у діяльності сучасної держави

Національна академія наук України

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

Міністерство внутрішніх справ України

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

ПРАВА ГРОМАДЯН

У СФЕРІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ:

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РЕАЛІЗАЦІЇ ТА ЗАХИСТУ

Монографія

За загальною редакцією

В.Б. Авер’янова

Дніпропетровськ

«Ліра ЛТД»

2008

ББК 67.9(4УКР)301

П 68

УДК 342.9

Рекомендовано до руку:

Вченою радою Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України

(протокол № 8 від 21 вересня 2006 р.),

Вченою радою Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ

(протокол № 4 від 24 квітня 2008 р.)

РЕЦЕНЗЕНТИ

А.О. Селіванов, доктор юридичних наук, професор

В.І. Семчик, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАН України

П 68 Права громадян у сфері виконавчої влади: адміністративно-правове забезпечення реалізації та захисту: Монограф. / Кол. авт.; За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – Д.: Ін-т держ. і права ім. В.М. Корецького НАН України; Дніпроп. держ. ун-т внутр. справ; Ліра ЛТД, 2008. – 588 с.

ISBN 978-966-383-149-7

Досліджуються актуальні проблеми адміністративно-правового забезпечення реалізації та захисту прав громадян у сфері виконавчої влади. Ґрунтовно розглядаються політико-правові аспекти взаємодії людини, держави і управління, розвиток демократичних засад державного управління у світлі сучасного європейського досвіду, питання адміністративно-правового регулювання прав громадян у сфері виконавчої влади та адміністративно-процесуального статусу громадян, особливості надання адміністративних послуг, доступу громадян до інформації у сфері виконавчої влади, пропозиції щодо запровадження досконаліших адміністративних процедур тощо. Окреме місце відведено висвітленню правозахисної ролі інституту адміністративної відповідальності, адміністративно-юрисдикційного провадження, адміністративної юстиції.

Розраховано на науковців, викладачів і фахівців державних органів, а також аспірантів і студентів юридичних вузів, які хочуть поглибити свої знання з питань державного управління, адміністративного права, реалізації та захисту прав громадян.

Колектив авторів:

В.Б. Авер’янов, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяк, П.В. Діхтієвський, М.І. Козюбра, А.Т. Комзюк, І.О. Кресіна, В.Л. Наумов, О.В. Негодченко, О.В. Скрипнюк, Є.В. Перегуда, О.М. Стойко, Є.Б. Кубко, М.М. Тищенко, В.М. Шаповал, Т.В. Шаповал, Н.В. Александрова, О.В. Батанов, М.А. Бояринцева, М.С. Демкова, В.А. Дерець, Ю.М. Дьомін, Д.М. Лук’янець, М.І. Ославський, В.І. Полюхович, Ю.С. Педько, О.В. Синьов, О.Л. Соколенко, С.В. Шевчук, І.Б. Коліушко, А.А. Пухтецька, В.П. Тимощук.

ISBN 978-966-383-149-7   Ін-т держави і права

ім. В.М. Корецького НАН України, 2008

 ДДУВС, 2008

 Ліра ЛТД, 2008,

 Автори, 2008

ВСТУП

На шляху становлення демократичної правової Української держави, визначальним конституційно-правовим орієнтиром виступає утвердження принципу верховенства прав і свобод людини і громадянина та розбудова інститутів громадянського суспільства. Найвагомішим здобутком у державо- і правотворчій сфері стало прийняття нової Конституції України, яка визнала людину “найвищою соціальною цінністю”, перед якою держава  мала б відповідати за свою діяльність. Тим не менш кожний з нас реально ще не відчуває себе у подібному становищі як члена громадянського суспільства, де, за відомим твердженням І. Канта, кожна особа визнається абсолютною цінністю, володіє гідністю і не може бути засобом здійснення ніяких планів.

Дотепер так і не вдалося подолати принципову ваду вітчизняного державного механізму – “панування” влади над людьми – замість “служіння” їхнім  інтересам. У нашому суспільстві ще не усвідомлено просту істину, що влада, у кінцевому підсумку, – це не панування осіб, наділених владними повноваженнями, а служіння цих осіб на користь загального блага. Саме у цьому полягає, з одного боку, демократичний вимір влади, а з іншого – її моральний імператив. Не дотримуючись його, держава починає працювати не на інтереси людей, а фактично на себе, точніше – на інтереси правлячої еліти. Хоча, за словами видатного українського правознавця і філософа Б.О. Кістяківського, як тільки влада втрачає своє моральне виправдання, вона неминуче гине.

Єдиний спосіб забезпечити демократичну спрямованість влади – це покласти в основу діяльності держави обов’язок дотримуватись беззаперечного пріоритету прав і свобод людини і встановити невідворотну відповідальність державних органів і посадових осіб за невиконання цього обов’язку. Іншими словами, місце домінуючої в минулому “державоцентристської” ідеології – панування держави над людиною – повинна зайняти протилежна, “людиноцентристська” ідеологія – служіння  держави інтересам людини.

Відтак у взаємостосунках органів держави та органів місцевого самоврядування з населенням пануючим повинен стати всеосяжний режим беззаперечного визнання пріоритету прав людини, поваги до її законних інтересів, вимог і очікувань. На запровадження такого режиму слід спрямувати як роботу з підбору і виховання кадрів державного апарату, так і освітянські зусилля, спираючись при цьому на багатовікові традиції національної моралі і етики.

Вимоги щодо утвердження пріоритету прав людини повинні поширюватись на усі без винятку галузі українського законодавства. Водночас обов’язковим є формування в країні авторитетного і справедливого правосуддя, яке б здійснювалось високопрофесійним і неупередженим судом. Суд повинен бути головним знаряддям захисту і поновлення порушених прав людини. Причому особливо актуальним є забезпечення ефективної діяльності адміністративної юстиції як ланки судочинства, що дозволяє громадянам без будь-яких обмежень захищати свої права та законні інтереси, що порушуються чиновниками.

З огляду на наведене, особливого ставлення заслуговує формування нової української доктрини адміністративного права. Це вимагає не тільки рішучого подолання негативних наслідків тривалого ігнорування колишньою радянською адміністративно-правовою наукою проблематики прав людини при визначенні сутності, предмета і метода адміністративного права, а й активного сприйняття зарубіжних доктрин і практики забезпечення демократичних взаємостосунків публічної адміністрації з громадянами.

Адже діюче вітчизняне адміністративне право докорінно відрізняється від адміністративного права європейських країн, насамперед, за своїм “духом”, за своєю суспільною спрямованістю: у країнах Європи воно орієнтовано на забезпечення прав й інтересів людини, їх ефективний захист, а у нас  на задоволення потреб держави, державного управління (а фактично  державного апарату та його чиновників). Саме у цьому  суть принципової відмінності.

Консервація подібного становища, певна річ, не сприяє європейському розумінню адміністративного права – як провідної галузі правового забезпечення пріоритету прав людини, їх захисту від незаконних рішень та дій з боку органів публічної адміністрації.

Тому застарілий, помилковий підхід до розуміння суспільного призначення адміністративного права треба рішуче ламати, позаяк він за своєю суттю не відповідає проголошеному Конституцією України пріоритету прав людини у відносинах з державою, її органами і посадовими особами.

Причому визнання принципово нового характеру та спрямованості адміністративного права аж ніяк не може бути самоціллю. Необхідно, щоб таке визначення знайшло практичне втілення у новій якості національного законодавства, яке за своїм змістом повинно всебічно сприяти беззаперечному утвердженню пріоритету прав людини, її правомірних інтересів і вимог. Задля цього найближчим часом потрібно значно активізувати зусилля щодо докорінного оновлення чинного адміністративного законодавства.

Зокрема, новий, демократичний вигляд цієї провідної правової галузі національного права залежатиме головним чином від прийняття таких основоположних на цей час актів, як Адміністративно-процедурний кодекс України, Кодекс адміністративної відповідальності (замість передбачуваного проекту Кодексу про адміністративні проступки), Кодекс доброчесної поведінки державних службовців (або Кодекс основних правил поведінки державних службовців), нова редакція Закону “Про державну службу”, Дисциплінарний статут державної служби (або Закон про дисциплінарну відповідальність державних службовців), статусні (компетенційні) закони про органи виконавчої влади усіх рівнів тощо. Звісно, набуття зазначеного вигляду можливо лише за умови, що у змісті цих та подібних законів належною мірою відбиватимуться демократичні стандарти, котрі здатні забезпечити європейський рівень вітчизняного адміністративного права –  як найефективнішого юридичного засобу гармонізації взаємостосунків між владою і приватними особами.

Саме під таким кутом зору у пропонованій книзі зроблено – практично вперше за часів національної незалежності, – спробу цілісно розглянути проблематику адміністративно-правового забезпечення реалізації та захисту прав українських громадян у сфері виконавчої влади. Вирішальною особливістю дослідження є органічний зв’язок усіх його структурних частин з вихідними концептуальними засадами новостворюваної вітчизняної адміністративно-правової доктрини, в основу якої покладено принцип (ідею) верховенства права в його не юридично-позитивістському, а природно-правовому (юснатуралістському) вимірі. Завдяки цьому підходу забезпечується потрібна монографічна єдність основних авторських позицій при висвітленні різних аспектів досліджуваної проблематики, що тим не менш не виключає наявності у книзі окремих наукових поглядів, які не поділяються усіма членами авторського колективу.

Дане видання є черговим результатом консолідації зусиль провідних українських учених-адміністративістів навколо нагальних завдань реформування вітчизняної галузі адміністративного права. Зрозуміло, що їх успішне вирішення неможливо без активного залучення до цієї дуже об’ємної і неординарної дослідницької роботи представників суміжних наукових дисциплін, зокрема, правових напрямків політології, загальної теорії держави і права, конституційного права, муніципального права тощо, підготовка якими ґрунтовних авторських матеріалів гідна шанобливої оцінки і глибокої вдячності.

Монографію підготували доктори наук, професори: В.Б. Авер’янов (керівник авторського колективу) – вступ, гл. 7.1, 7.2, 8.1; О.Ф. Андрійко – гл. 17.1, 17.2; Ю.П. Битяк – гл. 5; П.В. Діхтієвський – гл. 8.2, 11.3; М.І. Козюбра – гл. 1; А.Т. Комзюк – гл. 23.; І.О. Кресіна – гл. 3.1, 3.2, 4.1; Є.Б. Кубко – гл. 26.3; О.В. Негодченко – гл. 6; О.В. Скрипнюк – гл. 3.1, 3.2, 4.1; М.М. Тищенко – гл. 10; В.М. Шаповал (у співавт. з Т.В. Шаповал) – гл. 2.; кандидати наук: Н.В. Александрова – гл. 17; О.В. Батанов – гл. 3.3, 15; М.А. Бояринцева – гл. 9, 11.1, 11.2; М.С. Демкова – гл. 13; В.А. Дерець – гл. 4.3; Ю.М. Дьомін – гл. 19; Д.М. Лук’янець – гл. 21; В.Л. Наумов – гл. 18.3; М.І. Ославський – гл. 4.2.; Ю.С. Педько – гл. 24, 25; Є.В. Перегуда – гл. 3.1, 3.2, 4.1; В.І. Полюхович – гл. 20; О.В. Синьов – гл. 22; О.Л. Соколенко – гл. 16; О.М. Стойко – гл. 3.1, 3.2, 4.1; С.В. Шевчук – гл. 26.1, 26.2; здобувачі: І.Б. Коліушко – гл. 11; А.А. Пухтецька – гл. 4.2, 7.3, 8.3; В.П. Тимощук – гл. 14.

Науково-технічну підготовку видання здійснила І.В. Люлька.

Розділ І

ПРАВА ЛЮДИНИ І ГРОМАДЯНИНА

У ДІЯЛЬНОСТІ СУЧАСНОЇ ДЕРЖАВИ

Глава 1. ПРАВА І СВОБОДИ ЛЮДИНИ

І ГРОМАДЯНИНА В УМОВАХ СТАНОВЛЕННЯ

ПРАВОВОЇ ДЕРЖАВИ В УКРАЇНІ

1.1. Генезис та юридична природа прав людини

Права людини складають найважливіший соціальний і політико-правовий інститут, який об’єктивно виступає мірилом досягнень даного суспільства, показником рівня його цивілізованості. І це зрозуміло. Адже саме за допомогою цього інституту особистість прилучається до матеріальних і духовних благ суспільства, до механізмів влади, до законних форм волевиявлення і реалізації власних інтересів. Від рівня забезпеченості прав вирішальною мірою залежить ступінь досконалості самої особистості, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканість і безпека. “Людський вимір”, нарешті, є пробним каменем і точкою відліку будь-яких перетворень, які здійснюються в суспільстві.

Не випадково тому проблема прав людини завжди привертала і продовжує привертати увагу фахівців найрізноманітніших галузей суспільствознавства – юристів, філософів, політологів, істориків та ін. Все частіше звертаються до прав людини та механізмів їх забезпечення також представники галузевих юридичних наук.

Результативність пошуків шляхів поліпшення такого забезпечення значною мірою залежить від усвідомлення генезису, юридичної природи прав людини та їх призначення у відносинах людини з державною, зокрема виконавчою, владою в сучасному суспільстві.

Проблема генезису, соціального коріння та призначення прав людини є однією з “вічних” проблем соціально-культурного розвитку людства. В різні історичні епохи ця проблема, залишаючись політико-правовою, набувала неоднакового ідеологічного звучання в залежності від стану соціально-економічної зрілості суспільства, ступеня його культурного розвитку, соціальної позиції сил, що знаходилися при владі, та інших факторів. У зв’язку з цим палітра висловлених протягом віків поглядів на генезис і природу прав людини є досить широкою.

В процесі їх історичного розвитку викристалізувалося два основних підходи до вирішення названої проблеми – природно-правовий (jus naturalis) і позитивістський або, як його часто іменують, етатистський чи патерналістський.

Головна ідея природно-правової концепції прав людини полягає в обґрунтуванні їх позадержавного походження. Згідно з нею права людини є невід’ємними властивостями кожної людини і суттєвою ознакою її буття; без них вона не може бути “членом суспільного союзу”. Людину не можна позбавити її природних прав, оскільки таким позбавленням знищується сама природа людської істоти.

Інакше кажучи, права складають елементарні передумови гідного людського існування та розвитку людства в цілому. Завдання держави полягає лише у тому, щоб визнати ці права та створити можливості для забезпечення їх реалізації.

Природно-правова концепція прав людини, таким чином, акцентує увагу на автономності особистості, невтручанні держави у сферу її свободи, окреслену правом, на необхідності гарантій державного захисту у випадках порушення прав людини.

Такий підхід до природи прав людини без сумніву можна вважати революційним поворотом у суспільній свідомості. Теоретичні уявлення про природні невідчужувані права людини стали відправним пунктом для обґрунтування свободи і рівноправності, недоторканості власності, розподілу влади та інших цінностей сучасної цивілізації. Ці уявлення покладені в основу міжнародно-правових актів про права людини. В їх лоні сформувались концепції верховенства права та правової держави, взяті на озброєння конституційною теорією та державно-правовою практикою майже всіх держав Європи, у тому числі Україною, про що йтиметься дещо далі.

Протилежним природно-правовому підходу до розуміння прав людини є позитивістський або ж так званий патерналістський підхід. Згідно з ним права людини, їх обсяг і зміст визначаються державою, а їх природа є патерналістською (у ролі “patera”- батька якраз і виступає держава).

Протистояння названих підходів до розуміння природи прав людини обчислюється століттями. Різне трактування проблем взаємодії права і держави, взаємовідносин людини і держави певною мірою зберігається й у сучасному світі. Причому вони не замикаються у сфері наукових дискусій, а знаходять своє відображення в конституціях сучасних держав. Так, на думку деяких авторів, у конституціях США, Франції, Італії, Іспанії втілена природно-правова концепція прав людини, а у конституціях Австрії і ФРН – позитивістська1.

Справді, деякі положення останніх двох конституцій щодо прав людини відрізняються від положень попередніх конституцій. Та все ж, як на мене, вагомих підстав для концептуального протиставлення у підходах до трактування природи прав людини між названими конституціями не існує.

Конституція Австрії і Основний Закон ФРН, на відміну від низки інших конституцій, дійсно не вживають термінів “природні” чи “надпозитивні” права. Проте із статті 1 Основного Закону ФРН, наприклад, прямо випливає, що державна влада має підпорядковуватись певним загальноцивілізаційним цінностям, вищими з яких є недоторкана людська гідність, непорушні і невідчужувані права людини, які, як підкреслював екс-президент ФРН і екс-голова Федерального Конституційного Суду Роман Герцог, на відміну від попередніх німецьких конституцій, спрямовані не лише проти зловживань адміністрації і судів, але й проти волюнтаризму парламенту, виступають як противага законодавчій владі2 В Основному Законі ФРН, як і в Конституції Австрії, мають місце також деякі інші положення, які свідчать про те, що застосування до них терміну “позитивістські” навряд чи є коректним. Як, до речі, й твердження про втілення у Конституціях США, Франції, Італії, Іспанії чисто природно-правової концепції прав людини.

Річ тут, очевидно, дещо в іншому. Визнаючи природно-правову природу походження прав людини, сучасна практика західних держав разом з тим зовсім не заперечує їх позитивістського оформлення. У цьому відношенні можна, очевидно, говорити про те, що притаманний багатьом століттям антагонізм між природно-правовим і позитивістським підходами до розуміння прав людини нині поступово зникає.

Природно-правова доктрина, акцентуючи увагу на витоках походження прав людини як її невід’ємних, невідчужуваних властивостей, спрямована, як вже зазначалося, на обмеження цими правами тоталітарних намагань держави. Природні невідчужувані права складають основу “стримувань і противаг” державній владі, яка завжди має тенденцію до виходу з-під контролю суспільства. Це той бар’єр, який в державі, що претендує іменуватися демократичною і правовою, не може бути подолано за власним розсудом ні законодавчою, ні виконавчою, ні судовою владою. У цьому аспекті права людини виступають як своєрідний прояв влади особистості.

Разом з тим, без позитивного закріплення виконувати цю місію правам людини вкрай складно, якщо не сказати більше – неможливо. Без такого закріплення вони фактично перетворюються в абстракцію. А це зовсім не сприяє відповідальності держави за їх дотримання, забезпечення і захист.

В Радянській Україні, як і в Союзі РСР в цілому, десятиліттями панував патерналістський підхід до розуміння генезису і природи прав людини, хоч і прикритий відповідною марксистською фразеологією. І це не дивно. Патерналістське їх трактування – це те “теоретичне підґрунтя”, на якому намагаються триматися всі тоталітарні режими з їх синдромом державної непогрішності та монополією на все і вся, включаючи права людини.

Такий підхід не тільки ставив людину у підлегле становище до всесильного і всеосяжного монополіста-держави, чим принижував людську гідність, а й призвів до ізоляції вітчизняної правової теорії і практики від досягнень людської цивілізації в галузі прав людини, до нехтування еволюційної, відносно автономної від держави лінії їх розвитку.

З розвалом СРСР, утворенням незалежної Української держави, відмовою від світоглядно-методологічного монізму і переходом на позиції світоглядного плюралізму ситуація почала поступово змінюватися. Нині в Україні не тільки серед представників загальнотеоретичного правознавства, а серед спеціалістів з окремих галузей права не знайдеться палких прихильників концепції так званих відкруїрованих, тобто дарованих державою прав людини.

Проте при вирішенні конкретних проблем правової теорії і практики рецидиви попереднього патерналістського підходу до розуміння прав людини все ще даються взнаки. Це проявляється, зокрема, у часом різкому розмежуванні, більш того, протиставленні об’єктивного та суб’єктивного права (права в об’єктивному і суб’єктивному значенні), у зв’язку з чим суб’єктивне право розглядається як наслідок об’єктивного права, яке має визначальне значення щодо нього; у намаганнях “обґрунтувати” невідповідність деяких прав людини нашому національному менталітету, а звідси ухилитися від однозначного їх визнання, тощо. Це заважає виробленню і проведенню послідовної, орієнтованої на європейські стандарти політики у галузі прав людини.

Очевидно подолання наслідків радянського минулого у цій галузі потребувало б менше зусиль і часу, якби патерналістські традиції були започатковані в радянський період нашої історії. Однак вони мають більш глибоке історичне коріння. Воно певною мірою знаходиться в надрах східної, або як її нині часто іменують, євразійської концепції прав людини, яка фактично багато в чому співпадає з офіційною радянською ідеологією.

Відповідно до цієї концепції:

•  наголос робиться насамперед не на правах, а на обов’язках індивіда перед суспільством і державою;
•  каталог, обсяг і зміст прав людини залежить від економічних, соціальних, політичних та культурних умов суспільства, інтереси якого переважають над інтересами індивіда;
•  економічні та соціальні права мають пріоритет перед громадянськими та політичними правами, які з метою досягнення політичної стабільності можуть обмежуватися;
•  права людини мають розглядатися в контексті державного суверенітету. Вони становлять зміст внутрішньої політики держави, у яку не можуть втручатися ні інші держави, ні міжнародні організації.3

На цій моделі значною мірою ґрунтується концепція так званої “євразійської” правової сім’ї, яка активно сповідується в Росії і має своїх, щоправда небагатьох, прихильників в Україні. Не будемо вдаватися тут до витоків цієї концепції та її відповідності власне українській правовій ідентичності. Тим більше, що сумніви щодо належності правової системи України до названої сім’ї автором вже висловлювалися.4

Основи правокультурної традиції України, на наш погляд, історично формувалися під переважним впливом євроатлантичної цивілізації. І незважаючи на наступні нашарування, ці основи залишилися фактично незмінними. У правовій системі України і нині продовжують переважати європейські, а не якісь особливі євразійські компоненти. За своїм генезисом, джерелами права, його внутрішньою структурою, способами систематизації нормативного матеріалу, термінологією тощо правова система України належить до континентальної правової сім’ї. І після розвалу соціалістичного табору, а разом з ним і сім’ї соціалістичного права, Україні необхідно повертатися саме до європейського правового простору, позбуваючись тих негативних моментів, які були нав’язані їй і приглушили європейське коріння української правової системи.

Це стосується, зокрема, й концепції прав людини. Офіційно (зокрема на конституційному рівні) визнавши права людини в їх євроатлантичній інтерпретації (як визначне досягнення євроатлантичної цивілізації) у тому числі через приєднання до міжнародних пактів про права людини, Україна, разом з тим, залишається ще досить далекою від внутрішнього сприйняття ідеї прав людини євроатлантичного зразка. Ця ідея все ще органічно не “вписалася” в культуру і ментальність як народу, відповідних еліт, так і владних структур. Це проявляється у різний спосіб. В теорії, наприклад, права людини нерідко продовжують трактуватися в дусі попереднього економіко-матеріалістичного монізму як явище соціально-історичне, породжене комплексом суспільних відносин, визначальне значення серед яких належить економічним відносинам. Права людини згідно з такою трактовою – це органічний елемент виключно соціальної сутності людини, а не її сутності як частини природного порядку. Аналогічним чином трактується і їх природність. Вона пояснюється не тим, що права іманентно властиві природі людини, а тим, що вони є наслідком природного розвитку суспільства, об’єктивно визначаються досягнутим рівнем його розвитку – економічним, духовним, соціальним. В практичній сфері вплив компонентів східної концепції прав людини проявляється у намаганнях влади змістити акценти у її відносинах з громадянами на їх обов’язки, обмежуючи при цьому права і свободи людини за допомогою різних маніпуляцій – тлумачення державними чиновниками на свій смак відповідних положень Конституції та міжнародних пактів про права людини, видання відомчих нормативних актів, якими встановлюється порядок застосування положень Конституції і законів, що стосуються прав людини, тощо.

Не подоланий також погляд на права людини як на виключно внутрішню справу держави, про що свідчать, зокрема, бурхливі реакції найвищих посадових осіб держави (хай вже колишніх) на спроби моніторингу стану дотримання прав людини в Україні з боку Ради Європи та оцінки такого моніторингу як втручання у внутрішні справи нашої держави. У цьому контексті згадаймо хоча б емоційні заяви українського керівництва на Резолюції ПАРЄ щодо України у зв’язку з політичною кризою 2003 – 2004 років. І це при тому, що Україна добровільно вступила в Раду Європи, взявши на себе у зв’язку з цим абсолютно чіткі зобов’язання щодо дотримання і забезпечення прав людини, передбачених, зокрема, Конвенцією про захист прав людини та основоположних свобод.

Ці приклади (їх можна навести набагато більше) свідчать про досить міцні позиції в українському суспільстві, особливо у його владних структурах, такого явища як “візантизм”. Однією з його характерних рис у сфері права є здатність створювати видимість сприйняття всього величного і престижного, що нагромаджено європейською цивілізацією у цій сфері, водночас відкриваючи простір владі азіатського типу з вичурно-ієзуїтськими способами владарювання, інтригами, підкилимною боротьбою еліт, застосуванням методу війни проти непокірних, неправдою і фальсифікаціями. За таких умов розраховувати на ефективність навіть найякісніших юридичних механізмів забезпечення прав людини, на жаль, не доводиться. Що зовсім, звичайно, не означає, що їх вдосконалення втрачає сенс.

Яскравим підтвердженням різновекторності, суперечливості і непослідовності в підходах до трактування природи прав людини в Україні, як і на всьому пострадянському просторі, можуть служити метаморфози, які відбулися у ставленні до природи соціально-економічних прав.

Ще порівняно недавно згідно з офіційною радянською ідеологією ці права визнавались визначальними серед прав людини. Вони розглядалися як “одне з головних завоювань соціалізму”, як “предмет нашої гордості” і т. д. Всі інші права – громадянські (особистісні), політичні тощо – вважалися похідними від соціально-економічних, отже фактично відсувались на другий план.

Дехто схильний обстоювати цю позицію й тепер, трактуючи соціально-економічні права як “найбільш суттєві, корінні” і розцінюючи будь-який відступ від формулювань цих прав у Конституції УРСР 1978 року як посягання не тільки на них, а й на всю систему прав людини.

Однак, нині нерідко висловлюються й діаметрально протилежні позиції. Деякі автори оголошують соціально-економічні права “соціалістичним винаходом”, невідомим (в якості юридичних, суб’єктивних прав) сучасним цивілізованим країнам, або ж у кращому випадку відносять їх до “загальних публічних прав”, тобто прав в політичному, а не юридичному розумінні, “прав-доручень” тощо. Одним з основних аргументів на користь названих позицій наводиться те, що соціально-економічні права, мовляв, не можуть бути забезпечені державно-правовими інститутами, зокрема судовим захистом.

На наш погляд, питання про природу соціально-економічних прав є не таким однозначним, як це представлено названими позиціями.

Конституція України, як і конституції ряду інших посттоталітарних держав, закріплює соціально-економічні права разом з іншими основними правами в розділі II “Права, свободи і обов’язки людини і громадянина”. Причому, всі вони визначаються як “невідчужувані” (стаття 21), а їх утвердження і забезпечення визнається основним обов’язком держави (стаття 3). З цього логічно випливає, що конституційні (основні) права людини, включаючи соціально-економічні, не встановлюються державою, а лише визнаються і гарантуються нею.

На таке “зрівнювання” прав і свобод в Конституції України певний вплив, очевидно, зробила (враховуючи розстановку політичних сил у Верховній Раді України під час прийняття Конституції) попередня радянська ідеологічна традиція, про яку згадувалось вище. Проте, на мою думку, це не основний аргумент на користь зазначеної конституційної позиції. Вона визначалася, головним чином, прагненням України, як, мабуть, й інших пострадянських держав, привести каталог конституційних прав і свобод у відповідність з міжнародним каталогом, який, як відомо, після другої світової війни значно розширився, зокрема за рахунок включення до нього соціально-економічних прав, про що свідчать Загальна декларація прав людини 1948 р., Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права 1966 р. та ін.

Можна, очевидно, говорити про те, що названі міжнародні документи прийняті внаслідок настирливого ідеологічного і дипломатичного впливу СРСР, керівні інстанції якого прагнули “збагатити” права людини “соціалістичними досягненнями”. Проте таке пояснення уявляється спрощеним.

Поповнення каталогу прав людини соціально-економічними правами обумовлене, насамперед, масштабними соціальними змінами, що відбулися у світі, наростаючою соціалізацією держав, їх еволюцією від чисто “ліберальної” моделі до “ліберально-соціальної”, яка почалася в першій чверті XX століття (причому, не тільки завдяки соціалістичній революції в Росії) і особливо помітно проявилася в середині минулого століття. Саме в цей час відбувається поступове і все ширше включення до конституцій багатьох держав соціально-економічних прав і свобод, які гарантували б інтереси насамперед тих, хто працює за наймом – права на працю і зв’язаних з ним гарантій, включаючи соціальне забезпечення трудящих, а також прав і свобод соціально-культурного характеру, в конституційному гарантуванні яких зацікавлені переважно ті ж наймані працівники – права на освіту, на доступ до досягнень науки і культури, тощо.

Права людини, включаючи соціально-економічні, є виразом синтезу і взаємозв’язку різних факторів – природних і соціальних, матеріальних і духовних, національних і наднаціональних. Причому визначальне значення має не стільки якийсь окремий з названих факторів, скільки спосіб взаємодії між ними, який в різні історичні епохи та в різних регіонах світу істотно відрізняється.

Визнання за соціально-економічними правами статусу основних, невідчужуваних прав людини не означає, що між ними й іншими правами людини – громадянськими і політичними – немає відмінностей. Ці відмінності полягають не стільки в тому, що соціально-економічні права не виражають сутності людського буття, скільки в їх призначенні і механізмах забезпечення.

Якщо громадянські і політичні права мають на меті окреслити сферу індивідуальної автономії особистості і огородити її від зазіхань держави, поклавши на неї обов’язок захищати цю сферу від вторгнення своїх органів і посадових осіб, громадських об’єднань та інших осіб, то соціально-економічні права характеризуються тим, що для їх забезпечення необхідні позитивні зусилля держави по створенню умов реалізації цих прав особистістю.

Держава, як і її органи, не можуть ігнорувати соціально-економічні права не тільки тому, що це підриває її авторитет як держави, що іменується соціальною, а й тому, що бездіяльність держави у сфері забезпечення соціальних прав є протиконституційною. Разом з тим не можна не визнати, що конституційний обов’язок держави в забезпеченні соціально-економічних прав не має, як правило, тієї міри формальної визначеності, яка властива її обов’язку в забезпеченні громадянських і політичних прав. Те ж саме можна сказати про механізм юридичного захисту соціально-економічних прав. Тому для підвищення рівня їх юридичної забезпеченості необхідна більш розгорнута їх регламентація, доведення до такого ступеня конкретизації, який забезпечував би більш повну їх реалізацію за допомогою юридичних засобів та інститутів, насамперед, інститутами правосуддя. Як свідчить практика, без такої конкретизації юридичні механізми реалізації і захисту соціально-економічних прав, зокрема засоби судового контролю, виявляються мало ефективними.

1.2. Права людини, принципи верховенства права
 та правової держави

Україна є однією з небагатьох країн, в якій принцип верховенства права – цей безсумнівний здобуток людської правової цивілізації – знайшов закріплення у Конституції (стаття 8), причому поряд з фіксацією в ній положення про такий же вагомий здобуток – правову державу (стаття 1). Порівняно часто “верховенство права” і “правова держава” в літературі розглядаються як феномени однакові за своїм змістом (“Rule of law” вважається англійським варіантом німецького “Rechtsstaat” – правова держава, хоч якщо стати на позицію їхньої змістовної спорідненості, то коректніше, мабуть, говорити навпаки, оскільки термін “Rule of law” в науковий обіг введено майже на півтора століття раніше терміну “Rechtsstaat”). Проте річ не стільки у співвідношенні вказаних понять, на чому я коротко зупинюсь дещо далі, скільки у тому, що незважаючи на майже десятирічний період фіксації принципу верховенства права у Конституції, спробу дати його роз’яснення Конституційним Судом України (Рішення від 2 листопада 2004 року) та, хай поодиноку, практику використання цього принципу судами загальної юрисдикції (згадаймо хоч би справді історичне рішення Верховного Суду України від 3 грудня 2004 року), він до цього часу залишається належним чином неусвідомленим, а в підходах до його розуміння продовжує спостерігатися досить широкий спектр думок – від ототожнення принципу верховенства права з традиційним для вітчизняної (та й не тільки вітчизняної) теорії і практики принципом верховенства закону (правда, останнім часом часто з уточненням – “правового закону”) до зведення верховенства права до верховенства справедливості і розуму. Не подолане як серед частини юристів-практиків, так і науковців скептичне ставлення до самого принципу верховенства права. І сьогодні дехто продовжує вважати його політичною декларацією, непрацюючою доктринальною абстракцією тощо.

Не ставлячи перед собою завдання аналізувати весь спектр думок і підходів, зазначу лише, що поняття верховенства права справді є надзвичайно багатогранним і багатоаспектним; його можна розглядати на різних логіко-правових рівнях. У понятті верховенства права переплітаються наукова істина і цінності добра і справедливості, правові ідеали і практичний юридичний досвід, правові ідеї і правові почуття, досягнення науки і здоровий глузд тощо. Все це  робить цю категорію досить динамічною.

У зв’язку з цим безперспективною була б будь-яка спроба дати якесь всеосяжне, універсальне визначення принципу верховенства права. Багатоманітність сторін, граней, аспектів цього принципу не дозволяє втиснути його у рамки будь-якої юридичної дефініції.

Тим не менше це не може стояти на перешкоді характеристики основного спрямування та найважливіших рис верховенства права.

Як свідчить історія становлення та розвитку ідеї верховенства права, вона виникла, а згодом сформувалася у вигляді концепції як реакція на сваволю, деспотію і тиранію з боку монархічних режимів і виступала як противага зловживанням владою, у тому числі з допомогою закону. Історичний досвід переконливо довів, що писаний закон далеко не завжди ставав гарантією від державного свавілля. Тому мета верховенства права – це не просто формальне забезпечення порядку, передбаченого законами та іншими нормативними актами, встановленими державою, а утвердження такого правопорядку, який обмежує абсолютизм державної, передусім виконавчої, влади, ставить її під контроль суспільства, створюючи для цього відповідні правові механізми. Інакше кажучи, навіть бездоганний з точки зору юридичної техніки закон не завжди є панацеєю верховенства права. Звідси випливає перший і загалом нині беззаперечний висновок: самостійного значення, відмінного від принципу верховенства закону, принцип верховенства права набуває тоді, коли право розглядається як явище, яке не міститься виключно в законах та інших нормативних актах, тобто коли має місце теоретичне і практичне розрізнення права і закону.

Слід, однак зазначити, що до цього висновку юридична теорія і практика прийшли не відразу. На відміну від англо-американської традиції верховенства права, яка фактично ніколи не ототожнювала право і закон, що знаходило своє відображення як у правовій теорії так і в багатьох судових рішеннях, в континентальній Європі, зокрема в Німеччині, принцип верховенства права (в німецькому варіанті – принцип правової держави) пройшов складніший шлях.

Доктрина німецької “Rechtsstaat”, як і англійська концепція “Rule of Law”, зароджувалася в загальному руслі становлення і розвитку нового юридичного світогляду, критики феодального свавілля, утвердження ідей гуманізму, принципів свободи і рівності всіх людей, невідчужуваних прав людини, пошуків різних правових засобів і форм, спрямованих проти узурпації публічної політичної влади. Теоретичне обґрунтування правової держави тісно пов’язане з представниками і послідовниками природно-правових вчень, зокрема з ім’ям німецького філософа Еммануїла Канта, якого часто небезпідставно називають батьком концепції правової держави. Його категоричний імператив розуму у сфері права, що виступає у вигляді вимоги всезагального правового закону, якому має підпорядковуватися держава, став визначальним для трактування правової держави кінця XVIII – початку XIX століття.

Щоправда, період природно-правового, чи близького до нього, підходу до розуміння концепції правової держави виявився порівняно нетривалим. Вже у другій половині XIX століття ця концепція набуває в Німеччині позитивістського спрямування, а наприкінці того ж століття формально-юридичні аспекти в підходах до її трактування стають домінуючими.

Концепція правової держави, згідно з якою норми закону мають відповідати певним природно-правовим категоріям, була витіснена винятково номінальним її поняттям, за яким право зводилося до закону, а верховенство права до формального законного управління1. В результаті концепція правової держави та ідеал верховенства права в Німеччині були позбавлені свого реального змісту. Це дозволило навіть нацистам іменувати свою державу правовою. Що собою являла ця “правова держава” можна судити з поширеного при фашизмі афоризму, що належав одному з його ідеологів. “Не право в державі, а держава вправі”, – гласив він. До чого призвела ця “всеправна” держава добре відомо: за “законним” її фасадом приховувались кричущі беззаконня і сваволя.

Лише після другої світової війни, під впливом боротьби проти позитивізму, який, за висловом Густава Радбруха, “позбавляв сил і здатності протистояти зловживанням нацистського законодавства”2, та піднесення “відродженого природного права”, поняттям правової держави і верховенства права в Німеччині повертається їх справжній зміст: вони не обмежуються формальним дотриманням законності, а передбачають низку вимог, які у своїй сукупності створюють умови для забезпечення принципу верховенства права (правової держави) у Німеччині.

Оновлене його трактування знайшло відображення в Основному Законі ФРН 1949 року, зокрема у його статті 1, про що вже згадувалося. А у статті 20 Основного Закону чітко зафіксована позиція про нетотожність закону і права, якими відповідно до частини третьої цієї статті зв’язані виконавча влада і правосуддя.

Вказані положення Основного Закону ФРН отримали свій розвиток у рішеннях Конституційного Суду ФРН, у яких наголошувалося на тому, що хоча в цілому закон і право співіснують, проте вони не завжди співпадають, відтак право не є тотожним сукупності писаних законів. За певних обставин воно може існувати поза позитивними нормами, прийнятими державою.3

Показовим прикладом застосування принципу верховенства права у ФРН останнього десятиріччя є справа про обвинувачення колишнього керівника Німецької Демократичної Республіки (точніше – Першого секретаря правлячої Соціалістичної єдиної партії Німеччини) Егона Кренца та інших високопосадовців НДР у розстрілі біженців, які намагалися перетнути сумновідомий берлінський мур – кордон між НДР і ФРН. Підсудні по даній справі стверджували, що вони діяли в межах існуючих в НДР законів, зокрема закону про державний кордон, який містив положення, що виправдовували застосування вогнепальної зброї для його захисту. Тому, на думку адвокатів підсудних, притягнення до кримінальної відповідальності за вчинки, які на час їх споєння не вважалися злочином, не відповідають принципу незворотності дії закону в часі. Суд, однак, відхилив ці аргументи підсудних, мотивуючи свою позицію тим, що в даному випадку мала місце гостра суперечність між позитивним законом і елементарними принципами справедливості, які ґрунтуються на спільних для всіх народів правових переконаннях про найвищу цінність та гідність людини.

Ця позиція німецького суду була згодом (у березні 2001 року), підтверджена Європейським Судом з прав людини, до якого звернулися Кренц та інші засуджені зі скаргою на порушення ФРН щодо них Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, зокрема частини першої статті 7, згідно з якою “нікого не може бути визнано винним у вчиненні кримінального правопорушення на підставі будь-якої дії чи бездіяльності, яка на час її вчинення не становила кримінального правопорушення за національними законами або за міжнародним правом”. Європейський Суд у своєму рішенні опирався на частину другу вказаної статті, за якою “ця стаття не стоїть на перешкоді судовому розглядові і покаранню будь-якої особи за будь-які дії чи бездіяльність, які на час вчинення становили кримінальне правопорушення згідно з загальними принципами права, визнаними цивілізованими націями”, а також на інші міжнародно-правові документи.

Так детально зупиняюсь на еволюції поглядів на принцип верховенства права в Німеччині та практики його реалізації для того, щоб, по-перше, показати, що порівняно поширений в Європі ще на початку XX століття (а у нас до цього часу) скептицизм щодо можливості реального застосування цього принципу не підтверджується ні теорією, ні практикою кінця XX – початку XXI століття, а по-друге, щоб ще раз наголосити на єдності сутності англійського “Rule of Law” і німецького “Rechtsstaat” в сучасних умовах. Відмінності між ними є нині більше термінологічними, ніж змістовними.

Як принципом верховенства права, так і принципом правової держави охоплюється низка тісно пов’язаних між собою гетерогенних підпринципів – від справедливості до розподілу влади та встановлення судового контролю над нею. Не претендуючи на вичерпний їх перелік, а тим більше всебічний аналіз, коротко зупинюсь на основних із них.

Почнемо з характеристики співвідношення верховенства права з категорією справедливості.

Традиція, започаткована ще Аристотелем і його наступниками, згідно з якою “метою права є справедливість”, не тільки не втрачає своїх позицій, а набуває нині ще більшої ваги. Апеляції до неї як до критерію правовості будь-яких юридичних актів настільки поширені, що це дає підстави багатьом вважати поняття справедливості ключовим, визначальним у трактуванні верховенства права, його гуманістичною домінантою.

Справді, справедливість це один з найзначиміших ціннісних орієнтирів права. Воно набуває властивого і специфічного для нього змісту тільки в понятті справедливості 4. Справедливість надає праву не лише відповідного йому змістовного забарвлення, а необхідної гнучкості і динамізму, вона спонукає до критичного сприйняття закону чи іншого нормативного акта. Тому заперечувати те, що верховенство права полягає в утвердженні справедливості, було б некоректним (тим більше, якщо врахувати, що навіть етимологічно термін “право” (jus) походить, як відомо, від justitia – справедливість).

Разом з тим не варто, як на мене, абсолютизувати категорію справедливості у трактуванні принципу верховенства права. Адже, як відомо, поняття справедливості має безліч інтерпретацій. Вона по-різному визначається не тільки філософами, політологами, соціологами, спеціалістами в галузі етики, а й правознавцями. Як поняття неусталене і значною мірою суб’єктивне справедливість не може розглядатися “безпосереднім регулятивним імпульсом права”5, тому для практичного використання вона сама по собі без поєднання з іншими складовими верховенства права малопридатна.

На нашу думку, принцип верховенства права може досягати свого призначення – набувати визначального значення у відносинах між людиною і державною владою, тоді, коли він пов’язуватиметься не тільки з абстрактною категорією справедливості, а передусім з невід’ємними, невідчужуваними правами людини, в яких по суті реалізується ідея справедливості.

Саме вони складають вихідне правове начало. Їхнє існування поза правом і без права неможливе, як і право немислиме без прав людини. Це явища однієї сутності.

Як іманентна властивість людини, що характеризує її як представника всього людського роду, права людини, незважаючи на певні концептуальні розбіжності у їх трактуванні між Заходом і Сходом (євроатлантичною та іншими цивілізаціями) в умовах глобалізації набувають все більш універсального , позатериторіального й позанаціонального характеру, стаючи загальноцивілізаторською, загальнокультурною цінністю, незалежно від націй, ідеологій, релігій, а тому давно стали об’єктом міжнародно-правового регулювання.

Зв’язаність всіх гілок влади фундаментальними, невідчужуваними правами людини є безпосереднім проявом реалізації принципу верховенства права.

Саме в такому дусі трактується принцип верховенства права в теорії і судовій практиці, зокрема практиці конституційних судів багатьох європейських країн. На цій позиції фактично стоїть також Європейський суд з прав людини.

Ще одне питання, яке потребує поглибленого осмислення, – це співвідношення принципу верховенства права з зафіксованим у тій же статті 8 Конституції України принципом верховенства Конституції. Очевидно, що “розведення” цих понять в Основному законі свідчить про те, що вони не є абсолютно ідентичними. Разом з тим було б помилково розглядати верховенство Конституції як щось відокремлене від верховенства права, а тим більше протиставляти їх одне одному, як це інколи має місце в літературі. Верховенство Конституції є однією з вирішальних складових верховенства права.

Орієнтація на невід’ємні, невідчужувані права людини як вихідне правове начало – одна з найхарактерніших рис чинної Конституції України. І це не просто данина вимогам сучасного міжнародного співтовариства, яких Україна як його член має дотримуватися, а принципова позиція, основана на врахуванні уроків нашого недалекого минулого і твердих намірах просуватися шляхом цивілізації.

Повна відповідність закріпленого у розділі II Конституції каталогу прав і свобод людини сучасним міжнародним стандартам дає беззаперечні підстави говорити про те, що Конституція України є правовою за своїм змістом.

Однак принцип верховенства права передбачає не лише визнання основних прав людини, а й обов’язковість їх додержання і забезпечення державою. Ця вимога принципу верховенства права закріплена у статті 3 Конституції (ще до фіксації самого принципу), згідно з частиною другою якої права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а їх утвердження і забезпечення є головним обов’язком держави. Звідси випливає, що як діяльність держави загалом, так і її органів, включаючи законодавчий, має носити правовий характер. Зазначене положення в позитивній формі фактично формулює ще одну суттєву вимогу принципу верховенства права – вимогу правового закону. Адже правовий характер діяльності органу законодавчої влади означає, що зміст і спрямованість законотворчості мають визначати права і свободи людини.

Цій вимозі кореспондують положення ряду інших статей Конституції – частини третьої статті 22, статті 64, пункту першого статті 92 та ін.

Конституція України, нарешті, передбачає відповідні механізми, які унеможливлюють зниження рівня правовості її самої. Стаття 157, зокрема, встановлює, що Конституція не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, а стаття 159 – що законопроект про внесення змін до Конституції розглядається Верховною Радою України лише за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статті 157.

Крім вимог верховенства права у матеріальному значенні Конституція України містить також ряд вимог до нормативно-правової системи, додержання яких забезпечує верховенство права у формальному значенні. Серед цих вимог слід назвати, насамперед, вимогу прямої дії конституційних норм (частина третя статті 8), а також вимоги, зафіксовані у частині другій статті 19 Конституції (її положення фактично відтворює одну з основних вимог принципу верховенства права до визначення меж повноважень державних органів, органів місцевого самоврядування та посадових осіб – “недозволене заборонене”), частині третій статті 57, якою утверджується аксіоматичний правовий принцип “неопублікований нормативний акт не застосовується”, статті 58, яка закріплює ще один аксіоматичний правовий принцип – незворотності дії законів та інших нормативних актів у часі та ін.

Наведені положення Конституції дають підстави для висновку, що верховенство права у нашому реальному житті означає передусім верховенство Конституції, хоч ще раз наголошую на тому, що це не означає повної їх ідентичності.

Деякі складові принципу верховенства права не завжди напряму фіксуються у конституціях, і Конституція України у цьому відношенні не є винятком. Вони сформульовані переважно правовою наукою і судовою практикою, що зовсім не применшує їх значення для утвердження верховенства права. До таких його складових належать, зокрема, принципи визначеності та пропорційності.

Перший з них означає вимогу чіткості підстав, цілей та змісту нормативних приписів, особливо тих з них, які адресовані безпосередньо громадянам. Вони повинні мати можливість впевнено передбачати правові наслідки своєї поведінки. Принцип визначеності вимагає також, щоб повноваження органів виконавчої влади у відносинах з громадянами та їх об’єднаннями визначалися виключно законами. Ними ж мають встановлюватися межі розсуду цих органів. Жоден акт органів виконавчої влади не може підміняти своїм регулюванням закон та визначати власні межі свободи розсуду у вказаних відносинах.

Принцип пропорційності стосується, насамперед, меж можливих обмежень основних прав людини. Вони, як зазначалося в одному з рішень Федерального Конституційного Суду Німеччини, мають бути адекватними конкретній ситуації, яка потребує такого обмеження, тобто знаходитися у прийнятному співвідношенні до ваги та значення основного права6.

Принцип пропорційності має застосовуватись також при вирішенні питань про відповідність злочину і покарання, праці і винагороди за неї тощо.

Це виключає чисто позитивістський підхід до тлумачення і застосування Конституції.

На жаль, доводиться констатувати, що за майже десятирічний строк чинності Конституції людина, утвердженням цінності якої пронизаний її дух, в реальності так і не стала “мірою всіх речей”. Властива тоталітаризму ідеологія “панування держави”, в якій людині відводиться місце виключно підпорядкованого суб’єкта, на практиці продовжує домінувати. Звідси незахищеність особи у відносинах з владою, зловживання з боку державних чиновників, їх безвідповідальність і безкарність, корупція, орієнтація на власні корпоративні інтереси, а не на потреби та інтереси людини тощо.

Без зміни наших світоглядних уявлень щодо функцій органів державної, зокрема виконавчої, влади відповідно до принципу “держава для людини, а не людина для держави”, підпорядкування їх діяльності потребам реалізації та захисту її прав та свобод зафіксовані у Конституції положення і надалі залишатимуться деклараціями, а ми й надалі не будемо застраховані від актів і дій влади на всіх її рівнях, які суперечать Конституції. Але про це вже у наступних розділах.

Література до глави 1

1.1

1.  Див. Права людини і громадянина: проблеми реалізації в Україні. К., 1998. – с. 21; Проблемы общей теории права и государства. – М., 1999. – С. 219-220.
2.  Herzog R. On the Essential Significance of the Rule of Law. – Konrad-Adenauer – Stiftung. – 1997. – P. 22.
3.  Детальніше про особливості східної і західної концепцій прав людини див.: Шевчук С. Західна та східна концепція розуміння юридичної природи прав людини в контексті українського сьогодення // Українське право. – 2002. – № 1. – С. 53
4.  Див.: Козюбра М., Лисенко О. Євразійська або слов’янська правова сім’я: реальність чи міф // Українське право. – 2003. – № 1. – С. 7-16.

1.2

1.  Birkenmaier W. “Rechtsstaat” – The rule of law in the Federal Republic of Germany. The rule of law. – Konrad – Adenauer – Stiftung. – 1997. – S. 56 – 57
2.  Радбрух Г. Философия права / Пер. с нем. – М., 2004. – С. 232, 235
3.  Dorsen N., Rosenfeld M., Safo A., Baer S. Comparative Constitutionalism. – WEST GROUP, 2003. – P. 22.
4.  Бержель Жан-Луи. Общая теория права. – М., 2000. – С. 201.
5.  Малахов В.П. Философия права. – М., 2002. – С. 204.
6.  BVerfGE 67, 157, 173 – Stratgisches Abhőren. Цит. По: Рижков Г. Принцип правової держави в Основному законі і судова практика Федерального Конституційного Суду. Німецький Фонд міжнародного правового співробітництва. 2005. – С. 40.

Глава 2. КОНСТИТУЦІЙНИЙ “ВИМІР”

ПРАВ І СВОБОД ЛЮДИНИ І ГРОМАДЯНИНА

2.1. Засадничі характеристики конституційного

 статусу людини і громадянина

Практичне втілення принципу верховенства права у суспільних відносинах передбачає реалізацію широкого кола основних прав свобод людини і громадянина, що складають зміст конституційного статусу кожної конкретної особи. Тому першочергової уваги заслуговує розгляд суттєвих ознак конституційного статусу людини і громадянина. Разом з тим засадничий характер для такого розгляду мають наступні положення, що містяться в основних законах (конституціях).

Зокрема, однією із засад конституційного статусу людини і громадянина виступають положення основних законів, які відображають політико-правові ідеї, історично віднесені до вихідних. До таких положень, насамперед, належать ті, що засвідчують сприйняття концепції прав і свобод людини і громадянина. Ця концепція вважається однією з складових теорії природних прав (юснатуралізму) і відображає відмінності у поглядах на громадянське суспільство і державу.

За теорією юснатуралізму люди від народження є носіями певних прав, що існують об'єктивно і поза волею держави, але держава повинна необхідною мірою їх забезпечувати. Для цього, зокрема, природні права та гарантії їх реалізації закріплюють в основному законі. Наслідком такої “автономності” природних прав виступає, зокрема, їх невідчужуваність. Так, згідно з частиною другою ст. 21 Конституції України “права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними”.

Природно-правові погляди формулюють сучасні вчені, котрі вважають, що незалежно від чиєїсь волі існують правові імперативи, які відображають не тільки реалії, а й ідеали суспільного буття. Саме такі ідеали мають становити смислову основу норм позитивного права. У свою чергу, ці імперативи пов'язують з природними правами, хоча нерідко їх виводять з трактованих на рівні суспільства понять моралі і справедливості. Прибічники наведеного підходу стверджують, що закон є правовим лише тоді, коли його зміст відповідає правовим імперативам. За інших обставин закон, на їх думку, може бути характеризований як неправовий.

Відповідна теоретична конструкція не завжди узгоджується з практикою правотворчості і нерідко не сприймається як продуктивна з огляду на можливості правозастосування. Не знаходячи з різних причин належного відображення в нормах позитивного права, природно-правові імперативи постають невизначеними, що звужує можливості їх реалізації. Проте природно-правові погляди мають вагомий демократичний потенціал для розвитку правотворчості. Вони, по суті, передбачають створення ідеального права, яке за процедурами правотворчості і правозастосування виступає як позитивне, а за змістом – як природне.

Теорія юснатуралізму відображена в різному трактуванні самої природи прав людини і прав громадянина. З позицій цієї теорії права людини можуть існувати як об’єктивна реалія і поза будь-якою формальною фіксацією. Разом з тим вони не мають абсолютного характеру, адже постають результатом суспільного розвитку на певному його історичному етапі. Не менш важливим є те, що права людини – це не тільки соціальна, а й юридична категорія. Будучи встановленими у позитивному праві і тим самим визнаними державою, вони набувають якості суб’єктивних прав.

На відміну від прав людини, права громадянина завжди є виключно такими, що визнані державою і встановлені у вигляді суб’єктивних прав. Тому права громадянина – це суто правова категорія. Головним їх призначенням виступає забезпечення участі відповідного індивіда у суспільно-політичному і державному житті шляхом надання йому для цього юридичних можливостей. Іноді права громадянина навіть характеризують як октроїрувані, тобто даровані, державою права.

У Конституції України відмінності між правами людини і правами громадянина знаходять вираз у формулюваннях її відповідних положень. Так, коли йдеться про права людини, їх носії позначаються як “кожна людина”, «кожен» або «усі». Для визначення відповідних прав використовується і таке слово безособового характеру, як «ніхто». Права громадянина буквально адресовані громадянам України: «громадянин (громадяни) має право» тощо.

Ще однією засадою конституційного статусу людини і громадянина виступають положення основних законів, в яких відображена концепція  правової держави. На думку частини вчених, сенс цієї концепції полягає в тому, що державне владарювання повинно бути організоване і здійснюване у правових формах і межах. Інші при визначенні правової держави не обмежуються вимогою дотримання державою та її органами приписів позитивного права і вважають, що своєрідним фокусом державного владарювання повинні бути природні права людини.

Нагадаємо, що ідея правової держави виникла на німецькому терені у першій третині ХІХ ст. як один з проявів лібералізму, за смислом якого передбачалося невтручання держави в економічне і духовне життя індивіда. Діяльність держави насамперед обмежувалася загальною метою гарантування свободи індивіда, його правового захисту у відносинах з державою та з іншими індивідами. Згодом, коли постали задачі формулювання соціальної політики держави, визначення правової держави почали пов’язувати з потребами відповідно здійснюваного державного управління. Надалі зміст концепції правової держави змінювався і поступово набув природно-правового забарвлення.

На конституційному рівні термін “правова держава” було уперше вживано в Основному законі ФРН. Важливим є те, що у сучасній німецькій науці концепція правової держави має кілька аспектів. Так, існування правової держави повинен забезпечувати розподіл влад, реалізований з метою уникнення зловживання владою і захисту прав людини і громадянина. Сутнісною ознакою правової держави визнане ґрунтовне закріплення особистих прав, “стриманий” характер юридичних обмежень індивідуальної свободи. Одним з ключових аспектів концепції правової держави вважається ефективний судовий захист прав людини, особливо від порушень з боку державних органів і посадових осіб1.

З німецького досвіду термін “правова держава” запозичили насамперед на континенті Європа. Зокрема, правовий характер держави констатовано у ст. 1 Конституції України.

Синонімічним, але не тотожним, терміну “правова держава” виступає термін “верховенство права”, який походить з англомовних політичних і наукових джерел. Ідею верховенства, або панування, права пов’язують з концепцією, сформульованою на межі ХІХ–ХХ ст. британським автором А. Дайсі. Основу його концепції складали три тези: державні органи та індивіди мають однаковою мірою дотримувати норм права, усі індивіди є рівними перед законом, суд відіграє вирішальну роль у встановленні прав індивіда2.

Остання теза пов’язана з тим, що за умов систем права, віднесених до так званої англо-американської правової “сім’ї”, права людини фіксуються у судових рішеннях прецедентного значення. Такий спосіб фіксації прав і свобод нерідко характеризують як негативний, адже за змістом відповідних судових рішень встановлюються обмеження щодо індивіда. Поза цими обмеженнями і знаходиться сфера існування його прав і свобод.

Послідовники А. Дайсі трактують верховенство права як характеристику правопорядку, за умов якого виключається адміністративна сваволя і забезпечується захист прав індивіда, насамперед у суді. Інші сучасні автори, зокрема вітчизняні, звичайно надають поняттю верховенства права природно-правового значення.

Сьогодні концепція верховенства права відображає такий же зв’язок між державним владарюванням і правом, як і концепція  правової держави. Відмінність між ними полягає в тому, що за змістом ідеї верховенства права акцентується не на характеристиках держави, а на якостях правопорядку, який, проте, значною мірою є результатом діяльності державних органів і посадових осіб. Прикметно, що в текстах основних законів терміни “правова держава” і “верховенство права” як правило разом не застосовуються, що є свідченням їх синонімічності. Виняток становить Конституція України, де ці терміни вживані відповідно у статті 1 і у частині першій статті 8.

Нарешті, засадниче значення щодо конституційного статусу людини і громадянина мають положення основних законів, якими зафіксовано свободу і рівність. Наприклад, згідно з положенням ст. 21 Конституції України “усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах”. Зафіксовані у такий спосіб свободу і рівність звичайно трактують як принципи конституційних (правових) статусів людини і громадянина.

Як філософські категорії, свобода і рівність взаємопов`язані і навіть взаємодоповнювані. Разом з тим юридичні категорії свободи і рівності відмінні. Вони різняться не тільки за змістом, а і за суб`єктами, статус яких характеризують. Якщо про рівність можна говорити стосовно як людини, так і громадянина, то категорія свободи по суті позначає людину. Свобода є ключовою ознакою життєдіяльності індивіда, яка існує фактично і забезпечується державою. З іншого боку, сфера свободи індивіда знаходиться поза взаємовідносинами між державою і громадянином.

В абсолютному вимірі свобода тягне відсутність будь-яких обмежень у життєдіяльності індивіда. Але такої свободи в реальному суспільному бутті не існує. Межею свободи конкретної людини є свобода інших людей та необхідність задовольняти об`єктивні потреби, що виникають у процесі нормального функціонування суспільства. З метою всебічного забезпечення цих потреб встановлюється правопорядок, який орієнтує державну діяльність на захист індивідуальної свободи.

Роль держави у захисті свободи знаходить пряме відображення в тих положеннях Конституції України, де, зокрема, закріплені особисті (громадянські) права і свободи. Ці права і свободи деталізують, але не вичерпують, зміст юридичної категорії свободи.

Характерно, що про свободу як про одне з прав людини йдеться в частині першій ст. 29 Конституції України, в якій також сформульоване право на особисту недоторканність. До того ж у Конституції України проголошено, що “кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей, та має обов’язки перед суспільством, в якому забезпечується вільний і всебічний розвиток її особистості” (ст. 23).  

Крім положень про свободу індивіда, практично усі конституції містять приписи щодо рівності. Юридична категорія рівності має кілька аспектів, які тією чи іншою мірою знаходять відображення в основних законах. Нерідко проголошена у конституції рівність означає, що суб`єктивні права і обов`язки однаково належать усім індивідам (громадянам), незалежно від статі, раси, політичних, релігійних та інших переконань, етнічного та соціального походження, майнового стану або інших подібних ознак. Тим самим йдеться про рівноправність.

Так, за змістом частини першої ст. 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права. Частиною другою цієї статті встановлено, що “не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статті, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками”. У частині третій згаданої статті йдеться про “рівність прав жінки і чоловіка” та про основні гарантії забезпечення такої рівності.

Сформульовані у частині другій ст. 24 Конституції України ознаки іманентні індивіду. Такі ознаки притаманні йому як фізіологічні або ментальні риси, і тому він практично не може їх позбутися. Саме з цією обставиною пов’язаний той факт, що встановлення преференцій чи обмежень у правах і обов’язках за названими та деякими іншими подібними ознаками вважається дискримінацією.

Визначення різних вимог за іншими ознаками не є встановленням преференцій чи обмежень, а лише зумовлює наявність різних статусів. Аксіомою сучасного праворозуміння є те, що зміст правового регулювання стосовно встановлення різних статусів не може бути однаковим (рівним). Тому не існує “рівності” прав щодо зайняття різною професійною діяльністю, обіймання  різних посад тощо. Звичайно в конституції йдеться про рівність індивіда або громадянина перед законом. Наприклад, те, що “громадяни є рівними перед законом”, визначено у частині першій ст. 24 Конституції України.

У деяких основних законах сформульовані також положення про рівність людей або громадян перед судом. Така рівність означає, що будь-який правовий акт має бути однаковою мірою застосований судом до усіх тих, кому він по суті адресований. Рівність людей або громадян перед судом також передбачає однакові юридичні можливості для усіх звертатися до суду за захистом прав.

Дещо інший характер має принцип рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом, сформульований, зокрема, у пункті 2 частини третьої ст.129 Конституції України і визначений як одна із основних засад судочинства. Цей принцип також зафіксований в Законі України “Про судоустрій” від 7 лютого 2002 р. (ст. 7) і у процесуальному законодавстві. Його сенс полягає в тому, що учасники судового процесу мають рівні процесуальні права.

2.2. Взаємозв’язок конституційних статусів

“людини” і “громадянина”

Обсяги конституційного (або, ширше, правового) статусу людини, з одного боку, і громадянина – з іншого, перебувають у зв’язку, зумовленому співвідношенням понять “людина” і “громадянин”. Поняття людини передбачає розумну (людську) істоту, розглядувану у біологічному і соціальному аспектах. Тотожним поняттю людини вважається поняття людського індивіда (або індивіда). Іншим за природою є поняття громадянина, котре відображає певні політико-правові властивості, які звичайно набуває людина, її юридично визначені особливі взаємозв’язки з державою.

Конституційний статус людини є вихідним щодо відповідного статусу громадянина. Таке значення статусу людини зумовлене сутністю прав людини, трактованих як природна за походженням реалія, що визначає саме існування індивіда. При цьому кожний громадянин є водночас людиною і наділений усією сукупністю прав людини. З іншого боку, не кожна людина є громадянином конкретної або взагалі будь-якої держави.

Вихідне значення конституційного статусу людини по відношенню до подібного ж статусу громадянина фактично визнане в Конституції України. Зокрема, за змістом одного з положень преамбули Верховна Рада України прийняла Конституцію України, “дбаючи про забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя”. Відповідно до частини другої ст. 3 “права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави... Утвердження і забезпечення прав людини є головним обов’язком держави”. Характерно, що в цитованих приписах про права громадянина не йдеться.

Важливим є і те, що людина, її права, а також реалізація цих прав визнані на сучасному етапі основоположними векторами розвитку суспільного та державного буття.  Таке визнання знайшло відображення в Конституції України: згідно з частиною першою ст. 3 “людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю”, а за змістом одного з положень частини другої цієї статті “держава відповідає перед людиною за свою діяльність”.

Юридична категорія людини пов’язана з поняттям фізичної особи, адже фізична особа – це насамперед людина (індивід), що виступає учасником правовідносин. Проте поняття фізичної особи не зведене лише до відповідного трактування людини. Воно такою самою мірою засвідчує правосуб’єктність громадян та іноземців. За будь-яких умов, фізична особа виступає іншим учасником правовідносин, ніж посадова особа.  

Своєрідною передумовою конституційного статусу громадянина є громадянство. Ідея громадянства як сучасного інституту була сформульована Ж.Ж.Руссо, який стверджував, що громадянин – це член політичної спільноти, утвореної на основі укладення суспільного договору. Сукупно усі члени такої спільноти визначалися як народ, окремо кожний – як громадянин. За кожним громадянином визнавалась “частина влади”, котру він згідно із суспільним договором нібито відчужував політичній спільноті3. Сформульована у такий спосіб ідея громадянства послугувала розвитку нових політичних та економічних відносин у суспільстві.

Найбільш точним видається визначення, за яким громадянство – це сталі у просторі і у часі правові зв'язки між фізичною особою і державою, що взаємно породжують права і обов'язки (у особи) та повноваження (у держави), а також знаходять у них свій вияв. 

Сталість громадянства у просторі виявляється в тому, що держава поширює владу на громадянина як на власній території, так і поза її межами, і може вимагати від нього певної поведінки. З іншого боку, громадянин, де б він не перебував, може претендувати на захист з боку держави. Так, згідно з частиною третьою ст. 25 Конституції України держава “гарантує піклування та захист своїм громадянам, які перебувають за її межами”.

Сталість громадянства у часі виявляється в безперервності, яка означає наявність громадянства з моменту набуття і до моменту припинення. Проте безперервність не означає нерозривності громадянства: громадянин має право на вихід з громадянства і право на зміну громадянства. Згідно з одним із положень частини першої ст. 25 Конституції України громадянин України не може бути позбавлений права змінити громадянство.

Поняття громадянства фактично розмежовує статуси людини і громадянина. Як зазначалось, якщо людина виступає біосоціальним феноменом, то громадянина “створюють” особливі взаємозв’язки індивіда з державою. У певних взаємозв’язках з державою, по суті опосередкованих громадянством, перебувають також індивіди, котрі за статусом є іноземцями або особами без громадянства.

Інститут громадянства сполучений з державним суверенітетом. Іноді громадянство навіть розглядають як наслідок суверенітету, адже держава поширює владу на громадянина, незалежно від місця його знаходження. Проте найбільшою мірою громадянин знаходиться під владою держави, коли перебуває в межах її території (територіальне верховенство). Сполучення громадянства з державним суверенітетом знаходить також прояв у тому, що громадянство звичайно визнається єдиним. Згідно з одним із положень ст. 4 Конституції України “в Україні існує єдине громадянство”.

Сполучення громадянства с державним суверенітетом засвідчується і тим, що відповідний стан є ключовим при визначенні правосуб’єктності фізичної особи у сфері відносин державного владарювання. Зокрема, громадянство довгий час було передумовою наявності у особи права голосу на виборах і референдумі. Сьогодні громадянство відіграє таку роль щодо права балотуватися на виборах.

Однак природа громадянства не зведена до наслідку або прояву державного суверенітету. Так, за змістом окремих положень частин першої і другої ст. 25 Конституції України громадянин України не може бути позбавлений громадянства, вигнаний за межі України або виданий іншій державі.

У свою чергу, в Законі України “Про громадянство України” від 8 жовтня 1993 р., а також в редакції цього Закону від 16 квітня 1997 р. визнавалось право на громадянство як “невід’ємне право людини”4. У ст. 2 чинного Закону України “Про громадянство України” від 18 січня 2001 р. серед принципів законодавства України про громадянство визначені, зокрема, неможливість позбавлення громадянина України громадянства України, визнання права громадянина України на зміну громадянства, збереження громадянства України незалежно від місця проживання громадянина України.

Тим самим, будучи за визначенням особливими правовими зв’язками між фізичною особою і державою, громадянство набуває вагомого соціогуманітарного значення.

В юридичній теорії розрізняють національний (конституційно-правовий) і міжнародно-правовий інститути громадянства. Якщо у внутрішньодержавному праві встановлюється порядок набуття і припинення громадянства, визначаються державні органи, які беруть участь у вирішенні питань громадянства, та їх повноваження, то міжнародно-правове регулювання спрямоване передусім на визначення прав осіб без громадянства, способів і засобів уникнення випадків подвійного громадянства і безгромадянства, а також на усунення відповідних колізій законів.

У міжнародних договорах громадянство звичайно позначається терміном “національність”. Цей термін може викликати непорозуміння: в Україні він засвідчує, зокрема, етнічну належність конкретної фізичної особи. Тому відповідний термін нерідко трактують як такий, що вказує на державну належність особи. В цивільному праві у зв’язку з цим йдеться про державну належність (“національність”) не тільки фізичної, а й юридичної особи.

З іншого боку, в ряді країн термін “національність” вживаний у законодавстві і виступає по суті як альтернатива застосовуваному в інших країнах терміну “громадянство”. Наприклад, у Франції громадянство позначається терміном nationalite, а в Італії – терміном cittadinanza. Обидва ці терміни мають однаковий сенс, але відмінні за  походженням5.

Термін “національність” походить з феодальних часів, коли існувала особиста залежність індивіда від влади (держави). У свою чергу, термін “громадянство” укорінений у понятті громади Стародавнього Риму на початкових етапах його історії. Членів цієї громади, або громадян (лат. cives), певний час у юридичному сенсі протиставляли іноземцям: відносини між ними регулювалися різними нормами права6.

Іноді терміни “національність” і “громадянство” вживаються у законодавстві однієї країни, але як різні. Зокрема, в деяких англомовних країнах національність означає, що між фізичною особою і державою існують особливі і сталі правові зв’язки, хоча відповідна  особа не є громадянином. Така особа підвладна державі, з якою знаходиться у згаданих зв’язках, і має право на захист з її боку. Проте, порівняно зі статусом громадянина, обсяг її прав і обов’язків є вужчим.

У ряді іспаномовних країн Латинської Америки термін “національність” (nacionalidad) і “громадянство” (ciudadania) розрізняють за іншими критеріями. Якщо національність і є громадянством, то терміном “громадянство” позначений статус неповнолітніх індивідів, які за правом набувають національність (громадянство) після досягнення повноліття. Тим самим реальних громадян поділяють на дві категорії, пов’язані з відповідним віком.

Значущість громадянства як інституту внутрішньодержавного права засвідчується тим, що в деяких країнах відповідні положення включені до першого, по суті основоположного розділу конституції. Наприклад, інститут громадянства України позначений у ст. 4 Конституції України, яка міститься в її розділі І “Загальні засади”. У багатьох випадках про громадянство йдеться у тому розділі, де зафіксовані конституційні права і свободи людини і громадянина. За приклад можуть слугувати згадувані положення ст. 25 Конституції України.  

2.3. Зміст конституційних прав і свобод

людини і громадянина

Суттєве значення для характеристики конституційних статусів людини і громадянина має категорія суб’єктивних прав. Суб’єктивне право – це юридично передбачена можливість певної поведінки фізичної особи з метою набути соціальне благо або уникнути обмежень7. Термін “суб’єктивне право” може бути застосований тільки для характеристики правосуб’єктності фізичної особи. Державні органи і посадові особи наділені не суб’єктивними правами та обов’язками, а повноваженнями (щоправда, в адміністративно-правовій літературі повноваження характеризуються як сукупність прав і обов’язків).

Суб’єктивні права визначають як права (власне права) і як свободи. Принципової відмінності між правами і свободами не існує, адже будучи реалізованими у правовідносинах, вони породжують необхідність реалізації обов’язків (з боку контрагента-фізичної особи) або повноважень (з боку контрагента-державного органу чи посадової особи).

Разом з тим права і свободи нерідко розрізняють за характером відповідних можливостей людини або громадянина. Якщо право уможливлює набуття фізичною особою того або іншого соціального блага, то свобода застерігає невтручання в буття людини з боку, насамперед, держави, уникнення нею певних обмежень. До того ж свободи, як правило, юридично передбачають можливість певної поведінки з боку людини, а права відповідно уможливлюють поведінку як людини, так і громадянина.

Зміст конституційних статусів людини і громадянина, передусім, становлять (за деякими визначеннями – вичерпують) зафіксовані в основному законі права і свободи, а також відповідні обов’язки. Обов’язки завжди сформульовані як приписи стосовно необхідності певної поведінки людини або громадянина. Носієм конституційного обов’язку може бути визначений або лише громадянин (військовий обов’язок), або усі категорії фізичних осіб (обов’язок сплачувати податки, дотримуватися закону тощо).

Отже, конституційні статуси людини і громадянина знаходять вираз, передусім, у відповідно закріплених суб’єктивних правах і обов’язках. Такі права і обов’язки, зазвичай, характеризуються як основні, що відображає їх значущість і водночас вказує на форму закріплення – основний закон.

Принципове важливе значення має частина друга ст. 22 Конституції України: “Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані”. Цитований припис, передусім, означає, що внесення змін до розділу ІІ Конституції України не може призводити до вилучення з нього положень, в яких сформульовані конкретні права і свободи. У Рішенні Конституційного Суду України у справі про смертну кару від 29 грудня 1999 р. зазначено, що згадуваний припис “має враховуватись при прийнятті законів та інших нормативно-правових актів, спрямованих на регулювання відповідних суспільних відносин”8.

Не менш важливою є частина третя ст. 22 Конституції України, згідно з якою “при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод”. Прикметно, що йдеться не про конституційні, а, вочевидь, про зафіксовані у законах права і свободи. Тим самим сучасний стан законодавчого регулювання у царині прав і свобод визнається своєрідною вихідною позицією, яка може бути лише покращена.

Частина третя  ст. 22 Конституції України пов’язана з її частиною першою, згідно з якою “права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними”. З цього випливає, що закріпленню відповідних прав і свобод (інших, ніж конституційні) слугує така правова форма, як закон. Про таке свідчить й пункт 1 частини першої ст. 92 Конституції України, за змістом якого виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, а також основні обов’язки громадянина.

Конституційні права і свободи, залежно від суспільної ролі правовідносин, що виникають у зв’язку з їх реалізацією, найчастіше класифікують як особисті, політичні і соціально-економічні. Проте така класифікація не завжди сприяє точному визначенню відповідної групової належності окремих прав і свобод. Наприклад, право на страйк включає елементи, поєднані як з політичним, так і з соціально-економічним станом індивіда.

Особисті права і свободи нерідко характеризують як негативні, адже їх реалізація звичайно не потребує активного втручання з боку держави, за винятком юридичного закріплення. У свою чергу, соціально-економічні права трактують як позитивні, тобто як такі, що передбачають цілеспрямовану діяльність держави щодо створення не тільки юридичних гарантій, а й матеріальних передумов їх реалізації.

Особисті права і свободи – це категорія суб’єктивних прав, котра пов’язана з самим існуванням людини, з її приватним життям і самовідчуттям як особистості. Реалізація більшості особистих прав і свобод слугує забезпеченню свободи індивіда як загального явища. При цьому сфера свободи індивіда знаходиться по суті за межами обов’язків того ж індивіда перед державою. Можна стверджувати, що особисті права і свободи юридично опосередковують, але не вичерпують, явище індивідуальної свободи.

Особисті права і свободи  також визначають як громадянські. Таке їх визначення засвідчує сприйняття індивіда як члена громадянського суспільства.  З іншого боку, вживання терміну “громадянські права” може призводити до плутанини, коли відповідні права на ґрунті буквального тлумачення названого терміну розглядатимуться як права громадянина. До того ж права громадянина іноді ототожнюють з політичними правами, що посилює плутанину.

До категорії особистих (громадянських) прав і свобод належить особиста недоторканність, яка передусім передбачає свободу індивіда від довільного (незаконного) арешту. Прямий зв’язок з особистою недоторканністю мають передбачені у багатьох конституціях процедури, за якими суд здійснює перевірку законності і обґрунтованості арешту. Так, згідно з частиною другою ст. 29 Конституції України “ніхто не може бути заарештований або триматися під вартою інакше як за вмотивованим рішенням суду і тільки на підставах та в порядку, встановлених законом”.

За будь-яких умов, необхідно розрізняти особисту недоторканність як одне з прав індивіда, і як його фізичний стан. Право на недоторканність припускає можливість лише законних дій щодо обмеження індивідуальної свободи, а фізичний стан недоторканності може обмежуватись як у правомірний, так і у неправомірний способи. Звідси законне обмеження згадуваного стану не можна вважати обмеженням права на особисту недоторканність.

Особисті права і свободи співвіднесені з поняттям процесуальних гарантій прав і свобод. В юридичній науці дискутується питання стосовно характеру процесуальних гарантій: чи є вони власне правами і тому складовою змісту правового статусу індивіда, чи їх треба розглядати як засоби забезпечення такого статусу. На згадку заслуговують принципи судочинства (доступність суду, гласність судового процесу, презумпція невинуватості тощо), які правами і свободами не визнаються, хоча звичайно закріплюються у відповідних розділах конституцій. Названі принципи трактують саме як засоби забезпечення правового статусу індивіда.

До особистих прав і свобод віднесені також так звані свободи приватного життя – недоторканність житла, таємниця кореспонденції, право на повагу до людської гідності, свобода думки і слова, свобода пересування і вільного вибору місця проживання, свобода віросповідання (совісті), а також права і свободи, пов'язані з шлюбом та сімейним станом та деякі інші.

До категорії особистих прав і свобод історично віднесене право приватної власності (право на приватну власність). У Декларації прав людини і громадянина 1789 р. (Франція) право приватної власності характеризувалось як таке, що має “священний” характер9.

Іншу категорію суб’єктивних прав становлять політичні права і свободи, які пов’язані з участю індивіда (громадянина) у політичному житті, зокрема з участю у здійсненні державної влади. Разом з тим ще у ХІХ ст. була запропонована класифікація, за якою розрізняють публічні, або соціальні, права (іншими словами, особисті та частина політичних прав) та власне політичні права, що пов’язані з безпосередньою участю громадянина у процесах державного владарювання10.  За відповідною класифікацією до політичних прав відносять насамперед виборче право.

Однак у більшості основних законів, включаючи Конституцію України, знайшло відображення трактування політичних прав і свобод у контексті взаємодії індивіда з усією політичною системою суспільства. Для нормального функціонування цієї системи вихідне значення має реалізація таких політичних прав і свобод, як право на об’єднання (свобода асоціації), свобода мирних зборів, мітингів і демонстрацій, право звертатися до різних державних органів, виборче право, право на участь в управлінні державними справами та деякі інші.

До політичних прав і свобод нерідко відносять свободу засобів масової інформації (історично – свободу друку). Така свобода насамперед визначає режим діяльності засобів масової інформації і має опосередковане відношення до статусу індивіда: її реалізація слугує меті забезпечення індивіда об’єктивною інформацією загального характеру.

Визначаючи політичні права і свободи, необхідно враховувати, що деякі з суб’єктивних прав, залежно від умов їх реалізації, виглядають або як особисті, або як політичні. Наприклад, свобода думки може бути реалізована не тільки у приватній бесіді або засобом листування, а й на політичному мітингу чи через засоби масової інформації. Або, право на судовий захист чи інше “захисне” право індивіда може бути реалізоване для досягнення не тільки особистого, а й суспільного блага. Подібні прояви мають також свобода слова і свободу віросповідання.

Проте названі права і свободи мають лише опосередковане відношення до участі індивіда у політичному житті, виступаючи за певних умов як своєрідний елемент у реалізації практично кожного з політичних прав. Характеристика цих прав як пов’язаних з приватним життям індивіда (тобто особистих) є вихідною. Прикметно, що жодному з політичних прав така характеристика не притаманна.

Серед політичних прав необхідно виділити виборче право, адже наслідком його реалізації виступає формування певних “сегментів” державного механізму (парламент, президент, місцеві представницькі органи влади). Поняття виборчого право як суб’єктивного права фактично має два визначення. По-перше, це активне виборче право, тобто право громадянина насамперед голосувати на виборах (право голосу на виборах). По-друге, це пасивне виборче права, тобто право балотуватися на виборні посади, реалізація якого створює можливість бути обраним.

Визначення виборчого права (права голосу) як суб’єктивного права походить від змісту ідей, що складають основу теорії конституціоналізму. Проте у державній практиці знайшов відображення підхід, за яким право голосу на виборах належить громадянину в контексті його взаємозв’язків з державою. Так, ще у XVIII ст. була висунута теорія виборчого права як соціальної функції, за змістом якої індивіди голосують на виборах не в реалізацію якогось суб’єктивного права, а у здійснення суспільного інтересу, і тому зобов’язані голосувати. Ідея виборчого права як обов’язку виборця знайшла відображення за змістом деяких сучасних конституцій.

Однак визначальним є сприйняття виборчого права саме як права громадянина на участь у прямих виборах. Ключовим елементом трактованого у такий спосіб виборчого права є право голосу. Право балотуватися  на виборах є по суті похідним від активного виборчого права. Такий зв’язок, передусім, зумовлений тим, що наявність у громадянина пасивного виборчого права прямо залежить від наявності у нього активного виборчого права. Важливим є і те, що досягнення цілей, на які спрямована реалізація пасивного виборчого права одних, уможливлюється реалізацією активного виборчого права інших. До того ж принцип загального і рівного виборчого права, який покладено в основу організації і проведення виборів, пов’язаний передусім з поняттям активного виборчого права.

Принцип загального і рівного виборчого права поєднує дві ідеї, що сформувались історично. За смислом однієї з них – ідеї загального виборчого права – активне виборче право набувається за однакових для усіх громадян умов, які  звичайно характеризуються як виборчі цензи. Виборчі цензи мають бути об’єктивними за природою (віковий ценз, ценз дієздатності) або зумовленими реальними суспільними потребами та відповідно обґрунтованими (ценз осілості, ценз громадянства) і не створювати дискримінаційні привілеї або перепони для окремих громадян або груп громадян.

Поняття виборчих цензів співвідносять і з пасивним виборчим правом. Попри однопредметність цензів щодо активного і пасивного виборчого права та зв’язок між ними, вони є різними за наслідками. За загальним правилом цензи щодо пасивного виборчого права є вищими (більшими), порівняно з аналогічними цензами щодо активного виборчого права. До того ж деякі з цензів, які сприймаються як дискримінаційні щодо активного виборчого права, не вважаються такими при визначенні кандидатів на виборні посади (наприклад, освітній ценз).

Ідея загального виборчого права, що має природно-правове походження,  довгий час не знаходила реального підтвердження за змістом конституцій. Загальнонаціональні представницькі органи влади формувалися на основі так званого цензового виборчого права, тобто з урахуванням дискримінаційних цензів соціального (класового) характеру. До таких цензів, насамперед, віднесений майновий ценз, а також освітній ценз і ценз грамотності. У наші дні ідея загального виборчого права набула завершеності, яку не заперечують об’єктивні за природою або зумовлені реальними суспільними потребами цензи.

За смислом відповідної ідеї виборче право є рівним коли, по-перше, кожному виборцю належить один голос або (з урахуванням особливостей виборчої системи) однакова з будь-яким іншим виборцем кількість голосів і, по-друге, на виборах до представницьких органів влади голос (голоси) конкретного виборця вчиняє такий же вплив на їх результати, як і голоси інших виборців. Умова, за якою голоси мають однакову “вагу” на виборах, означає, що  кількість виборців або чисельність населення в одномандатних округах мають бути однаковими або максимально близькими, а у багатомандатних округах  бути в однаковій або максимально близькій пропорції до кількості представників, яких обирають у кожному окрузі.

Загальність і рівність виборчого права є взаємопов’язаними ідеями. При цьому нерівність виборчого права майже завжди виглядала як заперечення його загальності, а множинність і “жорсткість” виборчих цензів, котрі супроводжували еволюцію ідеї загального виборчого права, призводили до нерівності.

Згідно з положеннями частини першої ст. 71 Конституції України “вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування...відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права”. Вживаний у згадувані статті термін “пряме виборче право” означає прямий характер виборів. Саме з такими виборами співвіднесений принцип загального і рівного виборчого права.

Ще однією категорією суб’єктивних прав визнаються соціально-економічні права, серед яких нерідко виділяють соціально-культурні (або культурні) права. До соціально-економічних віднесені право на працю, право на справедливі і сприятливі умови праці (включаючи право на відпочинок), право на страйк, право на соціальний захист, право на найвищий досяжний рівень здоров’я (або право на охорону здоров’я), право на житло, право на освіту, право на участь у культурному житті та ряд інших. Деякі новітні конституції фіксують право на безпечне довкілля, яке трактують або як одне з соціально-економічних прав, або як окреме екологічне право.

Соціально-економічні права передбачають цілеспрямовану діяльність держави щодо створення матеріальних передумов їх реалізації. Активна роль держави стосовно забезпечення цих прав засвідчується тим, що практично усі вони за характером відповідних можливостей є власне правами, а не свободами. Разом з тим природа соціально-економічних прав вважається дискусійною насамперед у зв’язку з проблемами щодо їх реалізації. Така проблемність фактично визнана у ст. 2 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права, за яким кожна держава зобов’язується вжити заходів для забезпечення “поступового і повного здійснення визнаних у цьому Пакті прав”11.

Не завжди відносять соціально-економічні права до каталогу прав й на рівні юридичної теорії. Виходячи з того, що їх реалізація об’єктивно обмежена навіть у розвинутих країнах, соціально-економічні права іноді розглядають як задекларовані державою соціальні сподівання. Водночас наголошують на тому, що на основі відповідних положень конституції не виникають суб’єктивні права, які можуть бути захищені у суді.

Дискусійність природи соціально-економічних прав історично зумовлена так званою ліберальною концепцією прав і свобод. Згідно з цією концепцією держава повинна обмежуватися створенням юридичних гарантій реалізації суб’єктивних прав. Більше того, найбільш радикальні її прибічники стверджували, що активна політика держави у соціально-економічній сфері в інтересах одних верств населення може призвести до неприпустимого ущемлення інтересів інших.

Проте сьогодні ліберальна концепція прав і свобод коригується соціальною функцією держави. Саме у здійснення цієї функції юридично закріплюють соціально-економічні права та гарантії (матеріальні передумови) їх реалізації.

Закріплюючи права і свободи, основні закони нерідко припускають їх обмеження. Зокрема, про такі обмеження йдеться у ст. 64 Конституції України. За загальним правилом, відповідні обмеження можуть встановлюватися в умовах воєнного або надзвичайного стану і не стосуються особистих прав, передусім тих, що співвіднесені з індивідуальною свободою. Вони не тягнуть скасування конституційних або законодавчих положень, якими визначені суб’єктивні права, а лише передбачають зупинення їх дії на певний час. При цьому згадувані обмеження об’єктивно повинні відповідати обставинам, що зумовили їх запровадження і не можуть змінювати сутність або зміст самих прав і свобод.

Конституційні статуси людини і громадянина визначаються шляхом аналізу не тільки відповідних прав, а й обов’язків. “Традиційними” можна вважати обов’язок індивіда (громадянина) дотримуватися конституції і законів, обов’язок сплачувати податки та військовий обов’язок. Як наслідок посилення загальносоціальної ролі держави в деяких основних законах, включаючи Конституцію України, визнано обов’язки охороняти довкілля, історичну або  культурну спадщину. Іноді характер конституційних набувають деякі інші обов’язки. Наприклад, за змістом одного з положень частини першої статті 65 Конституції України шанування державних символів є обов’язком громадян України.

Взаємозв’язок між конституційними правами і обов’язками може виникати передусім у процесі використання, виконання або дотримання юридичних норм, якими вони визначені. Тобто, такий взаємозв’язок можливий через правовідносини. Водночас невиконання індивідом зафіксованого в основному законі обов’язку може обмежити його в реалізації певних конституційних прав, зокрема відповідно до застосовуваних юридичних санкцій.

Практично кожний основний закон, включаючи Конституцію України, встановлює гарантії реалізації конституційних прав і свобод людини і громадянина. Звичайно ці гарантії визначені у тих же статтях основного закону, якими закріплені відповідні права і свободи. Особливе значення мають юридичні гарантії, які слугують засобами не тільки реалізації прав і свобод, а й їх захисту. Основною юридичною гарантією прав і свобод визнаний їх захист, забезпечуваний судами різних юрисдикцій, зокрема адміністративної.

Література до глави 2

1.  Див., напр.: Государственное право Германии. Т.1. – М.: Ин-т гос. и права РАН, 1994. – С.53-63; Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. – М.: Юр. лит., 1981. – С.99-108.
2.  Dicey A. Introduction to the Study of the Law of the Constitution. – London.: Oxford Univ. Press, 1962. – P. 188, 193, 194-203.
3.  Руссо Ж.Ж. Об общественном договоре. Трактаты. – М.: КАНОН-Пресс, Кучково поле, 1998. – С.208-209.
4.  Збірка нормативно-правових актів з питань громадянства України (1918-2002). – К.: Континент, 2002. – С. 138, 213.
5.  Citizenship and State Succession. – Strasbourg: Council of Europe Publishing, 1998. – P. 40-43.
6.  Див. докл.: Reisenberg P. Citizenship in Western Tradition. – Chapel Hill: Univ. of North Carolina Press, 1992.
7.  Див., напр.: Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. – Саратов: Изд-во Саратовск. ун-та, 1972.
8.  Конституційний Суд України: Рішення. Висновки. 1997-2001. – К.: Юрінком Інтер, 2001. – С. 500
9.  Конституции и законодательные акты буржуазных государств. XVII-XIX вв. – М.: Гос. изд-во юрид. лит-ры, 1957. – С. 251.
10.  Эсмен А. Общие основания конституционного права. – СПб.: Изд-во О.Н. Поповой, 1909. – С. 399.
11.  Международные акты о правах человека: Сб. док. – М.: Изд-во НОРМА, 2002. – С. 44.

Глава 3. ПОЛІТИКО ПРАВОВІ АСПЕКТИ

ВЗАЄМОДІЇ ЛЮДИНИ,

ДЕРЖАВИ І УПРАВЛІННЯ

3.1. Забезпечення реальності прав людини і громадянина –

 пріоритет сучасної держави.

Соціально-економічні та політичні перетворення, які було здійснено в перші роки новітньої незалежності України, створили підґрунтя для певної корекції поглядів державних чинників на взаємодію державного управління і проблеми реалізації прав людини і громадянина. Ці права були визначені як головна мета всієї системи державного управління, про що свідчило, зокрема,  прийняття Постанови Верховної Ради України від 17 червня 1999 р. «Про засади державної політики України в галузі прав людини», де було чітко визначено пріоритетні напрями державної політики у галузі прав людини.

Зв’язок між процесом державного управління та забезпеченням прав людини, окрім визнання прав людини та прийняття зобов’язання щодо їх дотримання, має ще один важливий аспект. Він на теоретичному рівні фіксується як принцип реальності прав людини і громадянина. Цей принцип визнається сучасними правознавцями та політологами як один з ключових у галузі державотворення. Принаймні, коли йдеться про демократичну, правову, соціальну державу.

Його сутність полягає у тому, що права і свободи людини і громадянина повинні бути не лише задекларовані, а й гарантовані та реально забезпечені державою в цілому й окремими органами державної влади. В контексті такого юридичного трактування права і свободи сприймаються і тлумачаться, як зауважує В.С. Нерсесянц1, саме як вихідні правові основи та базові правові цінності, а не як певні «позаправові», зовнішні щодо права і тому необов’язкові феномени та характеристики.

Таке розуміння сенсу та цінності права в системі організації державного управління рельєфно відображено в положеннях Конституції України про права та свободи людини і громадянина. На відміну від колишніх уявлень про октройований характер прав людини, у ст.21 Конституції вони визнаються як невідчужувані та непорушні. Таке визнання юридично означає, що будь-яка особа може реалізовувати свої права і свободи, а також захищати їх у випадку порушення, керуючись Конституцією та посилаючись на неї. Тобто поняття невідчуження прав людини виражає той факт, що за кожною особою визнається певний комплекс природних, невід’ємних прав, які зумовлені самим фактом існування людини і мають розглядатися як важлива гарантія її гідності.

Отже, відповідно до принципу реальності права, держава розглядає права і свободи людини і громадянина як такі, що мають загальне регулятивне імперативно-правове значення та виступають як базовий критерій  в оцінці організації і діяльності всіх органів державного управління й держави в цілому. Проте проголошення прав і свобод людини і громадянина на рівні Конституції не означає автоматичної реалізації цих прав, а створює лише передумови, що є першим кроком до їх втілення2.

Дійсно, такою є ситуація, насамперед, з економічними і соціальними правами. На відміну, наприклад, від політичних та громадянських прав повнота прав, зафіксованих в статтях 43, 47, 48 та 53 Конституції залежить не стільки від політичної волі держави і навіть не від рівня її політико-правового розвитку, а від рівня соціально-економічного розвитку держави3. Саме тому, як засвідчив досвід України за роки незалежності, частина з конституційно закріплених соціальних та економічних прав громадян перетворилася на звичайні гасла (ст.46, 47, 48), що ж до інших, то було суттєво знижено їх рівень (ст. 49). За таких умов, які  склалися в Україні, названі конституційні права і свободи перетворюються на декларативні та нереальні4.

Проблеми переходу до ринкової економіки мали наслідком те, що держава виявилася неспроможною, за браком фінансових, виробничих та матеріальних ресурсів, навіть гарантувати низку взятих на себе обов’язків. Достатньо згадати конституційно проголошені права на житло (ст.47 Конституції), соціальний захист (ст.46), охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування (ст.49), безпечне для життя і здоров’я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди (ст.50), безплатну вищу освіту (ст.53), достатній життєвий рівень (ст.48) тощо.

Тут можна передбачити зауваження, що державне управління не має відношення до проблеми забезпечення прав у разі браку ресурсів. Адже держава може ефективно управляти лише тим, що є в наявності, а стосовно сфери потенційно можливого взагалі не можна застосовувати таку категорію, як «ефективність». Проте  при більш ретельному аналізі легко побачити хибність такої думки. Дійсно, одним з найважливіших завдань державного управління є ефективне використання ресурсів, які є у державі. Водночас не менш важливою метою державного управління є розвиток ресурсної бази, підвищення рівня економічного, матеріального, фінансового добробуту нації. Для того, щоб продемонструвати зв’язок зазначеного напряму здійснення процесу державного управління із забезпеченням прав людини, розглянемо, наприклад, конституційно проголошене право на житло.

Що виступає предметом цього права? На думку одних вчених, право на житло полягає у тому, що кожен мешканець України має право побудувати, придбати чи взяти в оренду будинок (чи будівлю), а також має право на одержання у встановленому порядку житлового приміщення (квартири) у будинках державного або громадського житлового фонду чи фонду житлово-будівельних кооперативів. Інший підхід до тлумачення цього права полягає у тому, що конституційне право на житло означає гарантовану можливість для кожного громадянина держави бути забезпеченим постійним житлом5. Обидва підходи передбачають існування певних фондів, які дозволяють дають змогу забезпечити житлом усіх бажаючих реалізувати це конституційне право. Тобто юридична норма передбачає існування соціально-економічних передумов, які уможливлюють її застосування. Виникає проблема щодо того, хто повинен забезпечити ці передумови.

Виходячи з тези, що управляти можна лише тим, що є в наявності, можна дійти висновку, що соціально-економічні передумови забезпечення права громадян України на житло мають з’явитися самі по собі. Однак абсурдність такого висновку видається очевидною. З цього випливає, що для забезпечення права на житло в процесі державного управління не лише повинні розподілятися або регулюватися наявні житлові ресурси, а й повинна постійно підвищуватись ступінь матеріальної забезпеченості цього права.

Про те, що забезпечення реальності конституційних прав є одним з базових завдань державного управління, свідчать численні нормативно-правові акти. Щодо розглянутого нами права на житло можна згадати Концепцію державної житлової політики, яка була схвалена Постановою Верховної Ради України від 30 червня 1995 р. У ній було чітко окреслено коло заходів, які мають бути здійснені в процесі державного управління з метою забезпечення права громадян України на житло, зокрема: а) розширення житлового будівництва за рахунок різних джерел, сприяння залученню позабюджетних джерел фінансування, зокрема коштів населення, підприємств, установ, організацій, фондів, кредитів банків тощо; б) вдосконалення системи інвестування житлового будівництва, створення умов для надання громадянам пільгових кредитів на будівництво або купівлю житла; в) стимулювання підприємств, установ і організацій, що займаються проектуванням, спорудженням і реконструкцією житла, виробництвом екологічно безпечних будівельних матеріалів та устаткування для житлового будівництва, утриманням житлового фонду, а також підприємств, установ і організацій, що будують житло для своїх працівників; г) створення умов для розвитку бірж, інвестиційних фондів, іпотечних і житлових банків, страхових компаній, інших ринкових структур для забезпечення фінансування житлового будівництва; д) регулювання розмірів плати за користування житлом та за комунальні послуги з урахуванням показників їх споживчої якості; є) створення ринку житла та ринкових структур у житловому господарстві; ж) підвищення відповідальності власників і користувачів  квартир (будинків) за їх належну експлуатацію та утримання, недопущення використання житла не за призначенням тощо. Про необхідність забезпечення права громадян на житло у процесі державного управління йшлося в указах Президента України від 28 червня 1999 р. «Про стимулювання житлового будівництва», від 15 липня 1999 р. «Про основні напрями забезпечення житлом населення України на 1999-2005 роки», від 19 жовтня 1999 р. «Про прискорення реформування житлово-комунального господарства».

Отже, значення державного управління з точки зору забезпечення прав людини полягає у тому, що завдяки йому реалізується принцип реальності прав людини і громадянина. Гарантування і забезпечення цього принципу виступає одним з найважливіших критеріїв оцінки як законодавчої системи у цілому, так і такої її центральної складової, як Конституція. У зв’язку з цим доречно згадати висновок Венеціанської Комісії від 11 березня 1996 р. щодо проекту Конституції України. Серед істотних недоліків, які були акцентовані експертами стосовно щодо розділу проекту «Права і свободи людини і громадянина», була «вичерпність наведеного переліку прав, який включає права соціального, економічного та екологічного характеру, створює проблеми щодо забезпечення їх гарантіями судового захисту». Тобто у разі, якщо держава не забезпечуватиме ці права, громадяни виявлятимуться неспроможними захистити їх у судовому порядку.

Тому, якщо наміри держави йдуть далі від формальної конституційної фіксації того чи іншого кола прав і свобод особи, вона мусить забезпечити захист та реалізацію означених прав. Більше того, щоб у процесі державного управління права людини, по-перше, не порушувались, а по-друге, забезпечувались, необхідно, аби форми, механізми та основні способи забезпечення і захисту прав людини і громадянина були так само конституційно встановленими. Тому питання, якому слід приділити особливу увагу в контексті дослідження принципу реальності прав та свобод, полягає не стільки у визначенні самих прав і свобод, скільки у їх конституційно-правовому забезпеченні та захисті в процесі державного управління.

Деякі з означених норм можна умовно визначити як негативні, оскільки вони встановлюють юридичну відповідальність за недотримання певних процедур. Так, згідно із ст.19 Конституції України органи державної влади прямо зобов’язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Цей загальний конституційний припис регламентується чинним законодавством завдяки встановленню тих чи інших норм та правил для різних типів правовідносин між особою та державною владою.

Зв’язаність держави правами й свободами людини і громадянина виявляється, насамперед, у тому, що до певного кола цих прав взагалі не можуть застосуватися жодні обмеження. Для прикладу достатньо навести положення ст.25 Конституції України: «Громадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство. Громадянин України не може бути вигнаний за межі України або виданий іншій державі». До речі, ця норма Конституції відповідає Протоколу №4 до Конвенції про захист прав людини та основних свобод, який було підписано у Страсбурзі 16 вересня 1963 р. У статті 3 цього протоколу зазначається: «жодна особа не може бути вислана шляхом індивідуальних чи колективних дій з території країни, громадянином якої вона є». Те ж саме стосується і норм, які містяться в ст. 23, 27, 28 Конституції України, тобто стосовно цих прав держава визнає їх незаперечну силу і редукує свою роль лише до функцій нагляду за недопущенням їх порушення самою державою чи іншими суб’єктами.

Інші норми, на відміну від  розглянутих, можна умовно визначити як позитивні. Їх специфіка полягає у тому, що вони надають громадянам можливість впливати на діяльність органів державної влади, якщо відбувається порушення їх конституційних прав. Однією з найважливіших конституційних гарантій захисту прав особи від неправомірних дій державної влади є гарантоване ст.55 право кожної особи оскаржити в суді рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, їх посадових та службових осіб. Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 р., частину другу ст.55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець або особа без громадянства, має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, якщо ці рішення порушують або обмежують права і свободи чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

Це випливає з права кожного громадянина здійснювати контроль і стримуючий вплив на всі без винятку органи державного управління. У зв’язку з цим доречно звернутися до Постанови Пленуму Верховного Суду України від 3 грудня 1997 р. «Про практику розгляду судами справ за скаргами на рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, юридичних, посадових і службових осіб у сфері управлінської діяльності, які порушують права та свободи громадян»6. Дійсно, Конституція України, а також Закон України «Про звернення громадян» значно розширили можливості громадян щодо судового захисту їх прав і свобод від неправомірних рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших юридичних, посадових і службових осіб у сфері управлінської діяльності. Проте у Постанові Пленуму Верховного Суду відзначалася необхідність звернути увагу судів на те, що відповідно до частини другої ст.55 Конституції та Закону України «Про звернення громадян» громадянами можуть бути оскаржені до суду рішення, дії чи бездіяльність у сфері управлінської діяльності будь-якого органу державної влади чи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об’єднання громадян, іншої юридичної особи або їх посадових чи службових осіб, за винятком актів, перевірку конституційності яких віднесено до повноважень Конституційного Суду України або щодо яких передбачено інший порядок судового оскарження. При цьому до державних органів, рішення, дії чи бездіяльність яких можуть оскаржуватися до суду, належать створені відповідно до Конституції України і нормативно-правових актів Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради й Ради міністрів Автономної Республіки Крим органи, які реалізують надані державою функції та повноваження у сфері управління.

Отже, характеризуючи процес державного управління у контексті забезпечення реальності прав людини і громадянина, можна дійти наступних висновків.

Як системна, послідовна та організована діяльність органів державної влади, процес державного управління відбувається відповідно до тих фундаментальних цілей, які встановлюються для нього законом. Проте суто законодавчого встановлення цілей державного управління недостатньо, оскільки вони мають визнаватися суспільством як легітимні. Способом такої легітимації і водночас нормативно-правового закріплення цілей державного управління є їх конституційне визначення, яке узгоджується з фундаментальними принципами верховенства права, пріоритету прав людини і громадянина. Тому найбільш загальною формою вираження мети державного управління, яка відповідає моделі демократичної організації державної влади, правової і соціальної держави, є забезпечення прав і свобод людини і громадянина, захист цих прав і сприяння їх реалізації.

Визначення забезпечення прав людини і громадянина основною метою державного управління випливає із самого факту проголошення правової держави. Ще С.С. Дністрянський писав, що вихідною точкою діяльності держави є лише право7, яке одночасно встановлює межі для держави і базові цілі її функціонування. Якщо ж права людини і громадянина становлять серцевину всієї системи права і основу розвитку всіх правовідносин, то тоді будь-яка діяльність органів державної влади, квінтесенцією якої є реалізація державного управління, має спрямовуватися на гарантування, захист і забезпечення цих прав. У зв’язку з цим варто згадати думку С.А. Котляревського: «вся діяльність держави має бути пройнята усвідомленням важливості конституційних прав людини, усвідомленням великої небезпеки, яка спричиняється їх порушенням, і постійною готовністю захищати їх»8.

Намагання обмежити сферу державного управління виключно виконанням функцій «нічного вартового» має своїм наслідком не захист прав людини від «неправомірного втручання з боку органів державної влади», а фактичну відмову держави від забезпечення всієї системи прав людини, сприяння її прогресивному соціальному, економічному, політичному, культурному, правовому розвиткові.

Держава безпосередньо своєю управлінською діяльністю впливає на втілення в життя принципу реальності прав людини як невід’ємного, іманентного аспекту самого поняття прав людини. Тому зв’язок між державним управлінням та правами людини є двостороннім. З одного боку, державне управління повинно мати за мету забезпечення прав людини. Якщо цього немає, то державу в жодному разі не можна вважати не лише соціальною, а й правовою. З іншого боку, реалізація цієї мети стає можливою лише в процесі державного управління.

3.2. Права людини і громадянина у контексті зарубіжного

досвіду децентралізації державного управління

Як відомо, ще однією з найважливіших рис урядування, що запроваджене у європейських країнах, є його поліцентричність – наявність кількох центрів прийняття рішень. Це дозволяє приймати рішення на тому рівні, який найкраще може розв’язати певну суспільну проблему, і створює перепони для монополізації влади із прийняття рішень одним із центрів.

Для перехідних держав, в яких процес формування сильного громадянського суспільства все ще триває, першим кроком у цьому напрямку є децентралізація і деконцентрація, які стали основною рисою реформ державного управління в країнах Східної Європи.

Децентралізація означає створення в рамках держави самостійних одиниць як носіїв місцевого самоврядування, якими можуть бути громади або регіони. В межах місцевих і регіональних утворень їм передаються функції нормотворчості та управління1.

Децентралізація виводиться із двох теоретичних моделей, кожна з яких є вираженням певної філософії будівництва держави. Перша виходить із класичної консервативної ідеології ХІХ століття і полягає в аргументації зверху-вниз: регіональні і місцеві органи розглядаються як похідні від органів центральної влади, які мають певний рівень самостійності, наданий їм зверху з метою просування інтересів держави на місцевому рівні. Інший підхід пояснює існування „локальної держави” – політичної форми місцевої чи регіональної общини, яка може бути пояснена і підтримана аргументами федералізму „знизу-вверх”, тобто ліберальним розумінням походження держави: регіон, земля як політична форма місцевої чи регіональної общини є первинною, в той час як центральний уряд є похідним і виконує функції, які йому передали знизу.

Децентралізація спирається і на функціональні аргументи, які виходять із різного теоретичного та ідеологічного контексту. Вважається, що децентралізована влада сприяє участі громадян в управлінні державою; є більш відповідальною і швидше відгукується на потреби громадян і може знайти найбільш прийнятний для них розв’язок проблем, створює умови для формування нової еліти; є противагою авторитарній державі; надає можливості проводити експерименти із новими структурами і запровадженням нових політик; найбільш ефективно надає послуги на місцевому рівні; створює відчуття місця і спільноти; є елементом громадянського суспільства чи мостом, який поєднує громадянське суспільство із центром2.

Під деконцентрацією розуміється розподіл державою адміністративних обов’язків між органами влади різного рівня. У випадку вертикальної деконцентрації створюються адміністративні органи на регіональному і місцевому рівнях. В ході горизонтальної деконцентрації для вирішення спеціальних завдань поряд із державними міністерствами створюються інші особливі органи державної влади. Як і в першому, так і в другому випадку не відбувається вертикальної ієрархії управлінської системи, оскільки деконцентровані органи залишаються підпорядкованими центральній владі. Вважається, що деконцентровані органи, будучи ближче до споживачів матимуть реальне уявлення про стан справ, краще співробітничатимуть із представниками самоврядних органів реалізовуватимуть управлінські рішення.

Демократизація і децентралізація територіальної влади були основним компонентом на перших етапах політичної трансформації у Східній Європі. Створення нової системи регіонального управління вважалося невідкладним завданням, затягування з реалізацією якого мало б негативний вплив на хід економічних та політичних реформ. Реформування і нові вибори до місцевих органів влади повинні були прискорити заміну старої еліти на місцях і таким чином ліквідувати залишки старої влади. Реформи мали величезне символічне значення, оскільки вони слугували для легітимізації нової влади, демонстрували реальні зміни і відмову від попередньої практики управління державою3.

Одне з основних питань, які доводиться вирішувати реформаторам в ході децентралізації полягає у визначенні оптимального розміру одиниць місцевого самоврядування. Питання розміру одиниць місцевого самоврядування має багато важливих практичних наслідків. Деякі дослідники вважають, що форма територіальної організації в значній мірі визначає інші характеристики системи самоврядування, що включає в себе розподіл функцій та різновид контактів між центральним та місцевим урядом. Особливо слід зазначити, що за наявності великих органах місцевого самоврядування, виникає можливість децентралізувати більш широкий спектр функцій.

На початку 1970-х на території Східної Європи проходив процес територіальної консолідації, зумовлений широко-розповсюдженими переконанням комуністичних лідерів в масовості виробництва. Польські громади були об’єднані в 1973р., їх кількість зменшилася з більше ніж 4000 до 2400. В Угорщині кількість муніципалітетів зменшилася з 3021 в 1962 р. до 1364 в 1988р. У Чехії кількість муніципалітетів була також зменшена з 11459 в 1950 р. до 4104 в 1988 р.

Цілком закономірно, що з початком демократичних перетворень в 1990-х роках в більшості цих країн відбулася територіальна фрагментація як реакція на вимушене об’єднання у 1970-х рр. В Угорщині кількість муніципалітетів різко зросла до 3133 в 1992 р., в Чехії кількість зросла майже на 50%, а кількість словацьких муніципалітетів зросла більше ніж на 20%. В Польщі процес фрагментації не був так яскраво вираженим – кількість муніципалітетів збільшилась менше ніж на 5%. Слід зазначити, що серед європейських країн відмінності між розмірами муніципалітетів досить великі.

Критики такої фрагментації цілком слушно вказують на те, що малі одиниці самоврядування (не більше 100 мешканців) не можуть надати важливі послуги на місцевому рівні, а також уповільнюють процес децентралізації. До того ж, територіальна фрагментація збільшує проблеми, пов'язані з різницею між можливістю охоплення району обслуговування та географічними кордонами місцевого самоврядування, відповідального за обслуговування.

На користь великих місцевих органів самоврядування свідчать і наступні положення:

•  вони менше залежать від трансферів державних грантів, що дає їм більше гнучкості у виборі напрямків їх політичного курсу.
•  зазвичай потужніша економічна база в комбінації з нижчими витратами на одиницю населення призводить до більшої долі власного прибутку, який можна розмістити в фінансування проектів, спрямованих на розвиток.
•  легше концентрувати ресурси на малій кількості великих проектів, які є суттєво важливими з точки зору перспектив розвитку.
•  вони мають більший потенціал використання інструментів кредитування для фінансування інвестиційних проектів (комерційні банки та інші інвестори розглядають їх як „кращих клієнтів”, а їх штат має кращі технічні знання).
•  поточний рівень технічної інфраструктури росте разом з розміром одиниць місцевого самоврядування (частково завдяки вищезазначеним факторам). Конкурентно спроможна перевага більших за розміром одиниць місцевого самоврядування є значно більшою в результаті кращої інфраструктури4.

Головним аргументом прихильників фрагментації є те, що малий  розмір місцевих урядів сприяє побудові хороших та активних відносин між громадянами та місцевою владою. Дослідження сприйняття мешканцями місцевих урядів чотирьох центрально-східних європейських країн продемонструвало, що громадяни маленьких муніципалітетів вважають, що вони краще проінформовані і що вони частіше знають місцевих радників. В усіх проаналізованих країнах, явка на місцеві вибори зворотно-пропорційна розміру муніципалітету: мешканці малих містечок та сіл є більш зацікавленими та більш задіяними в місцевих громадських справах.

Компенсувати недоліки малих органів може добровільна співпраця з сусідніми адміністративними одиницями. Приклади такого співробітництва можна знайти в будь-якій східноєвропейській країні. Найактивніше заохочує такий вид співробітництва Угорщина, в якій центральний уряд рекомендує всім місцевим урядам з населенням менше 1000 мешканців формувати спільні нотаріальні офіси, які будуть надавати основні види адміністративних послуг групі сел. В країні існує 1400 асоціацій, більшість з яких фокусується на одній функції; іншою типовою метою асоціації малих урядів є сприяння економічному розвитку або деяким секторам місцевої економіки (наприклад, туризму) мікрорегіону. Цікаво те, що це рішення вбачається ефективним шляхом покращення роботи місцевої адміністрації не  тільки в країнах з багатьма маленькими муніципалітетами, а й в державах з великими місцевими урядами.

Тобто на користь великих одиниць висловлюються ті, хто виходить із економічних чинників, а прихильники маленьких органів місцевого самоврядування наголошують важливість місцевої демократії та стосунків між громадянами та представниками, яких вони обрали.

Для визначення оптимального розміру органів місцевого самоврядування до уваги слід брати наступні критерії:

•  економічна ефективність – хто може запропонувати більше послуг за меншу ціну;
•  демократичність – які структури можуть краще забезпечити громадський контроль органів влади та механізм відповідальності;
•  розподіл – яка структура може досягти найбільш  справедливого розподілу послуг та податків;
•  розвиток – яка структура має краще обладнання для сприяння економічному розвитку.

На їх основі кожна країна самостійно сама вирішує, який розмір органів місцевого самоврядування є найбільш адекватним в даній ситуації і поставленим завданням.  

Загалом на хід адміністративної реформи та децентралізації у постсоціалістичних країнах вплинули три чинники:

а) політична, управлінська і психологічна спадщина соціалізму;

б) політичний контекст реформ;

в) домінуючі очікування щодо децентралізації5.

В умовах жорсткого часового пресингу у реформаторів практично не було часу для апробації пропонованих моделей і ризик помилкових кроків був досить високим. В за таких обставин найбільшу вагу мали політичні міркування, а за ними – управлінські та економічні.   

Що стосується очікувань реформаторів, то передбачалося, що децентралізація не лише допоможе відродити місцеве самоврядування, знищене за роки комуністичного правління, зміцнити громадянське суспільство, а й підготує країни до членства у такій багаторівневій організації, як Європейський Союз. Польський дослідник Г. Горжеляк визначив шість міфів щодо місцевого самоврядування у постсоціалістичних країнах:

1) міф про місцеву автономію (нереалістичні очікування щодо самостійності місцевого самоврядування і відкидання будь-якого втручання центру у місцеві справи);

2) міф процвітання (переконання, що економічна автаркія гарантує процвітання місцевим общинам);

3) міф власності (переконання, що відновлення муніципальної власності само по собі гарантує подальший розвиток);

4) міф всемогутності (переконання, що муніципалітети спроможні самостійно вирішити всі місцеві проблеми);

5) міф про силу бажання (вважалося, що самі по собі наполегливість  та бажання змін може компенсувати знання і навички у місцевій політиці і управлінні)

6) міф стабілізації (переконання, що стабільні умови це саме те, чого повинно прагнути місцеве самоврядування).

До середини 1990-х рр. децентралізація на місцевому рівні була успішно проведена у всіх країнах регіону, результатом чого стало зростання активності громадян, рівня задоволеності діями влади, але невирішеною залишилася проблема поширення децентралізації на регіональний рівень. Так до середини 1990-х рр. найважливішим упущеним елементом адміністративної реформи в Чехії була відсутність на проміжному рівні управління. Хоча регіональні адміністрації проміжного рівня досить необдумано були ліквідовані в 1990 р., стара система державного управління на районному рівні все ще зберігала своє значення. Адміністративні органи районних національних комітетів діяли як районні представництва, проте функціонували без виборних органів, перетворившись на впливовий інструмент в руках центральної влади і знаряддям централізму. З іншого боку, регіональні органи влади не були створені, хоча це передбачалося Конституцією 1992 р.

Відсутність регіонального рівня влади мала наслідками:

•  неможливість вирішення ряду регіональних проблем (наприклад, екологічні проблеми) на рівні району, оскільки потребували ширших територіальних рамок;
•  відсутність цього рівні виправдовувала існування „декосів” (деконцентрованих агентств центрального уряду) які ускладнювали міжурядові відносини і частково дублювали функції інших органів;
•  зростання завантаженості центральної бюрократії і надмірну етатизацію публічної сфери;
•  накопичення невирішених регіональні проблеми, що могло призвести до політичної нестабільності.

Затягування із реалізацією адміністративно-територіальної реформи можна пояснити рядом причин. Проміжний рівень управління був найбільш дискредитованим елементом старої системи і після його ліквідації нова влада не спішила із його відновленням. Політичні сили вважали, що ця реформа радикальніше вплине на розподіл влади, ніж реформа місцевого самоврядування. В той же час було доцільно дочекатися стабілізації функціонування найнижчого рівня для розробки найоптимальнішої моделі проміжного рівня влади. Крім того, деякі представники влади побоювалися, що запровадивши цю реформу, вони можуть втратити контроль над розвитком країни. У випадку, наприклад, Чехії правляча консервативна партія відстрочувала наступний крок децентралізації адміністративно-територіальну реформу з політичних та ідеологічних міркувань.

На думку зарубіжних дослідників, спостережувана в середині 1990-х рр. тенденція до централізму, навіть у деякій мірі рецентралізації в країнах Східної Європи була зумовлена наступними чинниками:

•  потребою центрального уряду утримувати контроль над економічним і політичним розвитком в умовах перехідного періоду;
•  необхідністю контролю за розподілом обмежених ресурсів;
•  потребою у контролі за економічними та соціальними диспропорціями у розвитку регіонів;
•  необхідністю формулювання політики, спрямованої на підтримання національної єдності в загальній атмосфері соціальної фрагментації, зумовленої трансформацією.

Окрім загальних причин, у кожній країні були свої особливості. Зволікання із запровадженням регіонального самоврядування у Чехії пояснюється схильністю до централізму уряду В.Клауса, який перебував при владі аж до 1997 р. Його уряд вважав, що пріоритет слід віддавати економічним реформам і їх реалізації не повинні заважати зміни в управлінському апараті. У Словаччині В. Мечіар теж виявився прихильником централізму і за час свого перебування при владі не погоджувався на вимоги опозиції посилити позиції місцевого самоврядування.

Проте в другій половині 1990-х рр. східноєвропейські країни були змушені взятися за продовження децентралізації і створення проміжного рівня управління. На думку М. Брусіса, це було зумовлено наступними чинниками:

•  регіональні органи виявилися „упущеною ланкою” в ході першої хвилі реформ державного управління початку 1990-х років. Адміністративно-територіальні реформи із запізненням почали здійснюватися з метою пристосування і гармонізації відносин між державою і місцевим самоврядуванням;
•  ліквідацією авторитарної спадщини в державному управлінні, яка полягала у сильному впливі політичних чинників на прийняття рішень, дефіциті професійних державних службовців, відсутності чіткого законодавства щодо здійснення управлінської діяльності. Прагнучи підвищити професіоналізм і встановити правління закону реформатори спершу розглядали регіональні органи радше як перепону на шляху демократизації і залишок авторитарного правління, ніж як проміжний рівень, що сприяє налагодженню відносин між місцевим і регіональним самоврядуванням;
•  перспектива членства в ЄС змусила привести своє державне управління і територіальний устрій у відповідності із вимогами ЄС.6

У результаті в більшості країн Східної Європи у другій половині 1990-х рр. створено проміжний (регіональний) рівень управління із передачею йому відповідної компетенції щодо вирішення місцевих проблем. Так, наприклад, у Польщі реформа системи державного управління здійснювалася в два етапи. На першому, одразу ж після падіння комуністичного режиму, етапі було відроджене місцеве самоврядування. Що стосується безпосередньо адміністративно-територіальної реформи, то її обговорення викликало гострі дискусії як у законодавчому органі, так і на місцях. В результаті її реалізація стала можливою лише в 1998 р., і з 1 січня 1999 р. країна перейшла на трирівневу модель: гміна, повіт, воєводство.

Отже, завдяки акценту на механізмах координації у вирішенні суспільних проблем, а не примусу, та поліцентричності концепція урядування створює кращі умови для реалізації громадянами свої прав та свобод. Хоча такий підхід до управління державою характерний для розвинутих західних країн, першим кроком до його запровадження у перехідних суспільствах є децентралізація (а певною мірою і деконцентрація).  

3.3. Проблема прав людини і громадянина

у місцевому самоврядуванні

Визнання та становлення в Україні місцевого самоврядування, глибокі економічні і політичні перетворення в суспільстві і формування на цій основі нової демократичної державності безпосередньо пов’язані з виробленням і практичною реалізацією принципово нових для нас підходів до прав людини, до вирішення як загальнодержавних, так і регіональних, а також місцевих проблем у даній сфері.

Саме місцеве самоврядування фіксує в собі політичні, економічні, духовно-моральні цінності та соціальні досягнення людства в будь-якій галузі суспільного розвитку. Також на цьому рівні організації публічного влади відбувається діалектичне поєднання волі законодавця з конкретними інтересами місцевого населення, яке стає не лише первинним суб’єктом локальних конституційно-правових відносин, а й основним суб’єктом управлінських, адміністративно-правових відносин, що є однією з характерних рис місцевого самоврядування1.

Безумовно, не можна вести мову про повне відокремлення та протиставлення державної влади та місцевого самоврядування. Державні органи і органи місцевого самоврядування є рівними перед законом та в рівній мірі є представниками народу в межах наданих їм повноважень. Тому можна стверджувати: права і свободи людини, а також їх гарантії визначають зміст та спрямованість діяльності органів місцевого самоврядування  такою ж мірою, як й діяльність держави. Принагідно можна зазначити, що місцеве самоврядування, як автономія невеликих територіальних одиниць в рамках загальних для всього державно-організованого суспільства законів, означає не свободу з боку держави, а свободу всередині неї. Необхідно мати на увазі, що і те, й інше – складові частини єдиного конституційного (а не державного) механізму2.

Так, наприклад, на таку органічну єдність кінцевої мети діяльності держави і місцевого самоврядування орієнтує Концепція адміністративної реформи в Україні, в якій вказується на необхідність „запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування, як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних і громадських послуг”3. Саме тому в основі розмежування державної влади та місцевого самоврядування не стільки відмінність природи владарювання у цих двох системах (хоча це має важливе значення), скільки специфіка їх завдань і функцій, а звідси, сама філософія взаємовідносин з людиною.

Тому перед сучасною українською державою постає важливе завдання – утворення, насамперед за допомогою законодавства, умов для прояву громадських, самодіяльних начал у територіальному вимірі. Саме умов, а не рамок, оскільки такі прояви можливі лише за наявності спільного інтересу та свободи участі. У цьому сенсі місцеве самоврядування – ідеальна сфера, де стає можливим подолання взаємного відчуження, соціальної самотності людей. Будь-яка людина потребує ідентифікації, ототожнення себе із певною суспільною групою. Територіальна спільність, у певному сенсі сусідство, відкриває для цього широкі горизонти та в той же час не вимагає від особистості тоталітарного підпорядкування групі, внаслідок чого місцеве самоврядування й виступає найбільш наближеним до людини рівнем організації публічної влади, “одним з тих начал, які покладені в основу громадської єдності”4 та найкращою “лабораторією” для вирішення більшості громадських проблем. Децентралізація та самоврядування вже багато століть визнається “інтернаціонально-універсальним цілющим бальзамом суспільних хвороб”, враховуючи що саме з органами місцевого самоврядування місцеві жителі кожен день мають “безпосереднє і найбільш тісне спілкування, повністю впливаючи на них”, внаслідок чого й „стає цілком зрозумілим, чому самоврядування завжди вважатиметься населенням найкращою формою управління”5.

У зв’язку з цим дослідження прав людини і громадянина в контексті місцевого самоврядування, так саме як і місцевого самоврядування через призму цих прав, є одним з найважливіших завдань юридичної науки. Це має не тільки науково-теоретичне значення, а й насамперед практичну значущість: і з точки зору розвитку законодавства, і в плані вирішення конкретних питань реформування місцевого самоврядування, утворення ефективних механізмів забезпечення прав людини за місцем проживання.

Як свідчить світовий досвід, питання про права людини набуває особливої актуальності на переломних етапах розвитку людства. Саме на одному з таких етапів знаходиться наша країна. Останнє десятиліття ХХ – початок ХХІ століття характеризується перманентними змінами в політичній та економічній системах українського суспільства, появою та визнанням у суспільному та державному житті якісно нових та докорінною трансформацією старих інституцій, визнанням місцевого самоврядування, розширенням діапазону та вдосконаленням механізмів захисту прав та свобод людини, бурхливим та продуктивним у порівнянні з попередніми десятиріччями законотворчим процесом тощо.

Це обумовлено як загальносвітовими тенденціями соціалізації, демократизації та інтернаціоналізації правових систем, так й внутрішньою орієнтацією на побудову соціально-правової, демократичної держави та формування громадянського суспільства в Україні. Аксіоматично, що однією з перших сходинок до будівництва такої держави та формування громадянського суспільства і є місцеве самоврядування та щільно пов’язана з ним проблема прав людини, причому не лише визнання та закріплення каталогу цих прав, а й передусім їх реалізація та захист.

Загальнодемократична Помаранчева революція 2004 р. розбудила українське суспільство, його творчу енергію. З новою силою зазвучали гасла про права, свободи, справедливість, демократію та інші політико-правові цінності. Усе це змушує нас ще і ще раз осмислити проблеми розвитку місцевого самоврядування, яке через панування номенклатурно-олігархічних сил у країні було перетворене в п’яте колесо до воза. Сьогодні з’явилися необхідні передумови для творення місцевого самоврядування з людським обличчям та з опорою на природні права територіальних громад. Розв’язання проблем місцевого самоврядування вимагає якісно нового підходу, закладеного ідеологією і політикою Помаранчевої революції. Це означає, що принципи та положення місцевого самоврядування повинні відповідати ідеям свободи та справедливості, демократії та відповідальності влади6. Саме така соціал-реформістська політика – в силу зобов’язань нового Президента і Уряду перед народом – має стати основою новітньої муніципальної ідеології та політичної доктрини у сфері місцевого самоврядування7.

Докорінні зміни політико-ідеологічних уявлень та державної політики у галузі прав людини, розвиток, збагачення та зміцнення гарантій прав і свобод кожної людини знаходяться у руслі стратегічної лінії утвердження в Україні реальної демократії на основі активної та дієвої участі громадян, їх асоціацій, територіальних громад у вирішенні питань як місцевого, так і загальнодержавного значення. Адже визнання державною владою прав людини та місцевого самоврядування – не абстрактний факт, не умоглядне твердження, а офіційна акція, яка знаходить своє підтвердження у функціях держави, її політичному курсі та правовій політиці, публічних заявах посадових осіб щодо прихильності до відповідної ідеології, у тому числі й муніципальної ідеології. Так, наприклад, такі фундаментальні міжнародно-правові документи як Європейська хартія місцевого самоврядування (1985 р.) та Всесвітня декларація місцевого самоврядування (1985 р.) спрямовують держави, які прагнуть бути демократичними, на захист і зміцнення незалежності місцевої влади, на котрих збудована вся споруда “нової Європи”. Держави-члени Ради Європи, які підписали Європейську хартію місцевого самоврядування, вважають, що право громадян брати участь в управлінні державними справами належить до загальних для всіх держав демократичних приписів, і це право безпосередньо може бути здійснено саме на місцевому рівні.

Визнання місцевого самоврядування та проголошення основних прав накладає певний обов’язок на державу. Але що означає такий обов’язок держави? Визначально конституційні права призначалися для обмеження влади. Вже сам факт включення основних прав та свобод у Конституцію означає прийняття державою певних обов’язків. Передовсім обов’язку самій не порушувати ці права. Тому основні права людини й означають набагато більше, аніж просто конституційно визнана свобода як можливість діяти тим чи іншим способом9. Щільно взаємопов’язані між собою у державно організованому суспільстві категорії – “влада” та “свобода” на філософському рівні знаходять методологічне пояснення у категоріях необхідного (належного) та можливого (дозволеного).

Свободи неможливо досягнути без усвідомлення необхідності підпорядкування, дотримання правил, керованості, звідси, включення у відносини влади. Влада, у свою чергу, не може забезпечити прогрес суспільства та держави без визнання самостійності, широких можливостей та підтримки активності кожної людини, а також різних соціальних спільностей. Тому завжди свобода є межа для влади, а влада встановлює межі свободи. При цьому мірою їх співвідношення виступає ступінь розумного поєднання можливого та належного, яка детермінується об’єктивними умовами, формалізованими у соціальних нормах, насамперед у правових10.

Проголошені головними пріоритетами державної влади сучасної Україні “вільна людина, її розвиток і гідність, духовність і свобода, рівність і солідарність, громадянське суспільство та демократія, єдність і правова держава, міжнаціональна і міжконфесійна злагода, взаємна повага і толерантність, справедливість і добро”11, мають стати реальністю. Адже у правовій, демократичній, соціальній та екогуманістичній державі права людини, з одного боку, утворюють самостійний напрям загальнонаціональної політики, а з іншого – пронизують як ціль, цінність та принцип усі інші види державної політики – економічну, соціально-культурну, військову, міжнародну тощо12. Думається, що головним інструментом, який перетворить програмні установлення на реальність – справжнє місцеве самоврядування.

Актуалізація дослідження місцевого самоврядування в контексті прав та свобод людини і громадянина, обумовлена, по-перше, затвердженням в Україні демократичних засад суспільного життя та зростанням політичної активності населення. По-друге, переходом України до ринкових відносин, які передбачають широке використання особистої свободи та творчої ініціативи. По-третє, посиленням особистої відповідальності та усвідомленого відношення людини до результатів своєї діяльності, що пов’язане з розумінням того, що вона є господарем своєї долі та творцем особистого щастя. По-четверте, сучасний етап розвитку країни пов’язаний з формуванням громадянського суспільства та соціально-правої держави як важливіших суспільно-правових “вимірів”, які не лише відображають механізми захисту прав людини, але й утворюють реальну можливість самим громадянам брати активну участь у забезпеченні та самозахисті своїх прав та свобод, у тому числі і через інститути місцевого самоврядування12.

Зазначимо, що проблематика прав та свобод людини і громадянина вже тривалий час приваблює юристів-дослідників. Мабуть у жодній з сфер правової науки не накопичено такого бібліографічного масиву. У той же час, мабуть не має іншої проблеми в правовій науці, яка б характеризувалася такою кількістю кардинально протилежних та суперечливих позицій та точок зору, матерія якої “пронизувалася” б різного роду ідеологічними настановами та формувалася у відповідності з політичними міркуваннями. Лише в останні роки у вітчизняній правовій науці намітилася стійка тенденція “звільнення” проблем прав людини від ідеологічних штампів, нашарувань та політичної забарвленості. По суті аналогічна участь й у місцевого самоврядування – тривале забуття, ігнорування, критика в науці лише останніми роками змінилася всебічним визнанням.

У науковій літературі конституційний характер інституту основних прав і свобод людини і громадянина, його функціональне призначення частіше за все розглядаються у своїй основі з формально-юридичних позицій: виходячи з факту їх закріплення у Конституції. Основною доктринальною ідеєю, яка пронизує усю Конституцію України, є те, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності публічної влади: державної влади та влади місцевого самоврядування. Влада відповідає перед людиною за свою діяльність. Влада повинна служити головній меті: забезпеченню прав і свобод людини і громадянина, утворенню всіх необхідних умов для їх реалізації та захисту. “Людиноцентризм”, гуманістична спрямованість влади – основний вектор діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Тому гуманізм є своєрідним суперпринципом місцевого самоврядування13.

Гуманістичний характер місцевого самоврядування та його органічний зв’язок з правами та свободами людини і громадянина – беззаперечні. Однак у політико-правовій науці фактично відсутні роботи, які б присвячувалися як висвітленню феномену місцевого самоврядування через призму прав і свобод людини і громадянина, так і праці про права і свободи людини і громадянина в контексті місцевого самоврядування.

Так, у спеціальній літературі виділяються “моральні” та “позитивні”14; загальні та особливі15; основні та додаткові16; першочергові (суттєві) та другорядні (менш істотні)17; класичні та соціальні18; агентно-професійні, духовно-культурні та природно-антропологічні19; індивідуальні та колективні20; “старого” й “нового” покоління21; матеріальні та процесуальні22, суб’єктивні та програмні, вартісні та невартісні23 права людини тощо.

Але мало хто виділяє у своїх класифікаціях прав людини права у сфері місцевого самоврядування, які по суті є самостійними правами у системі прав людини, важливою складовою конституційно-правового статусу особи. У наукових працях, присвячених загальним проблемам прав людини24 або окремим видам прав, зокрема громадянським, соціальним, екологічним тощо25, даний вид прав або взагалі не розглядається або лише звертається увага на можливість та перспективність проведення досліджень у цьому напрямі26. Певною мірою акцентувалося лише на політичному вимірі місцевого самоврядування у контексті прав людини27, вказувалося, що місцеве самоврядування необхідне як одна з форм здійснення політичних прав і свобод громадянина28.

Отже, незважаючи на абсолютно незаперечний діалектичний взаємозв’язок між проблемою прав людини та місцевим самоврядуванням, відповідні дослідження у вітчизняній та зарубіжній науці фактично проводилися окремо одне від одного. Підтвердженням тому є колосальний бібліографічний матеріал з питань місцевого самоврядування та прав людини29, серед якого майже немає цілісних, “синтетичних” досліджень, хоча різноманітним аспектам забезпечення прав громадян органами державної влади на місцях приділялось надзвичайно багато уваги за часів радянського державного будівництва30. Сьогодні, по суті, одним із небагатьох “виключенням із правил” є дослідження російського вченого М.С. Бондаря, який намагається висвітлити проблеми взаємовідносин особи з публічною владою у сучасному суспільстві і державі у розрізі конституційного забезпечення прав та свобод у місцевому самоврядуванні31. Наявність інших небагатьох наукових праць його російських колег є лише додатковим підтвердженням, яке ще більш актуалізує проблему32.

В Україні на такому рівні подібні дослідження не проводилися і лише в останні часи у вітчизняній муніципально-правовій науці поступово намітилася тенденція щодо виділення як самостійної статусної (модусної) характеристики особи (жителя) як члена територіальної громади, яка наділена специфічними муніципальними правами та свободами33. Такими правами та свободами є права, які забезпечують реальні можливості кожному жителю брати участь у вирішенні питань місцевого значення, зокрема, в управлінні комунальною власністю, використовувати всі матеріальні та духовні надбання, що розподіляються за територіальним принципом, відчувати на собі всі позитивні наслідки діяльності органів місцевого самоврядування, спрямовані на реальне забезпечення прав та свобод, життєвих потреб і інтересів людини.

Виділення цієї групи прав людини цілком закономірно викликає запитання: які відмінності існують між конституційно-правовим статусом людини і громадянина та правовим статусом особи у місцевому самоврядуванні, коли й на якій стадії правореалізації загальний конституційно-правовий статус трансформується у правовий статус особи як первинного індивідуального суб’єкта місцевого самоврядування, коли конституційні права і свободи людини і громадянина, “спускаючись” на локальний рівень, видозмінюються у права особистості у сфері місцевого самоврядування.

На наш погляд, різниця цих двох статусів особи полягає у відмінностях публічно-правового зв’язку людини з владою, державою, суспільством або іншим суб’єктом суспільних відносин у які вона вступає, територіальними межами прояву її життєво важливих функцій, джерелом прав та свобод, які обумовлюють ці статуси тощо.

Так, в юридичній науці вважається, що конституційно-правовий статус людини і громадянина відображає закріплене в основному законі держави становище людини і громадянина в суспільстві і державі. Цей статус обумовлюється, насамперед, існуючими у суспільстві відносинами власності і характером праці, формою державного правління і політичним режимом34. Але конституційно-правовий статус людини і громадянина характеризується не просто правоволодінням громадянина, його пасивним станом, а й активною взаємодією з державою – носієм юридичних обов’язків по відношенню до своїх громадян. Такий статус реалізується у складному за своїм змістом всеосяжному конституційному правовідношенні, у якому знаходять своє вираження прямі та зворотні зв’язки громадянина з державою.

Отже первинним джерелом який визнає або встановлює ті чи інші елементи конституційно-правового статусу людини і громадянина є держава. Опосередковує ці відносини характер правового зв’язку між людиною, владою та державою, а саме: громадянство, безгромадянство, іноземство. Адже громадянство або його відсутність виступає правовою передумовою участі або неучасті людини в управлінні державними та громадськими справами, тобто з ним пов’язуються можливості бути учасником (суб’єктом) управлінських відносин із політико-правовими якостями особи як громадянина.

Відомо, що громадянство характеризує правові зв’язки людини із державою; їхня природа визначається суверенним характером державної влади та її специфічними можливостями державно-владного впливу на особу як громадянина даної держави. Між тим немає ніяких підстав автоматично переносити державно-владні характеристики правових зв’язків громадянина з державою на рівень недержавних самоуправлінських відносин. Останні є атрибутом громадянського суспільства, асоційованими членами якого є (можуть виступати) не тільки громадяни, але й особи без громадянства та іноземці, які постійно або переважно проживають у даному локальному соціумі. У концептуальному плані правосуб’єктність індивіда як учасника самоуправлінських відносин необхідно пов’язувати не з політико-правовою належністю особи до держави (із державним інститутом громадянства), а з його належністю до громадянського суспільства; але не у абстрактному варіанті, а через членство у територіальній громаді35. Цей підхід витікає у кінцевому випадку й із Конституції України. Мова йде про те, що закріплюючи право на місцеве самоврядування, Конституція оперує категорією “жителі”, а не “громадянин” або “громадяни” (наприклад, частина перша ст. 140)

Тому, на відміну від конституційно-правового статусу громадянина, який носить загальний характер, людина у місцевому самоврядуванні як член територіальної громади має спеціальний правовий статус, який ще можна охарактеризувати як “правовий модус”36. Специфічним суб’єктом, який у результаті визнання прав у сфері місцевого самоврядування виступає приоритетним “партнером” людини, виступає не держава, а територіальна громада – первинний колективний суб’єкт місцевого самоврядування, основний носій його функцій і повноважень. Звідси зовсім по-іншому виглядає зв’язок людини з територіальною громадою та муніципальною територією – місцем проживання людини. Він полягає у постійному або переважному мешканні в межах певної громади, володінні в ній певною нерухомою власністю, сплаті комунальних податків тощо.

Тобто, якщо держава має справи громадянами, іноземцями, особами без громадянства, біженцями, то місцеве самоврядування – з жителями. Стратегічний момент у розумінні цієї проблеми полягає в еволюції загального конституційного правового статусу людини в місцевому самоврядуванні. На рівні територіальних громад цілком змінюється система координат, яка панує в державі щодо прав людини. З рівня “громадянин – держава” права людини переходять на рівень “житель – орган місцевого самоврядування” та трансформуються у муніципальні права особистості37.

У зв’язку з цим, в юридичній літературі взагалі запропонована нова муніципально-правова категорія – самоуправлінський статус особи, який відображає місце та роль людини у системі місцевого самоврядування як жителя та інтегрує економічні та політичні моменти реального положення фізичних осіб як індивідуальних та асоційованих (спільних) учасників самоврядних відносин. Тому до самоуправлінського статусу включають як права індивіда, так і права територіальних громад, тобто колективні права на вирішення усіх питань місцевого значення. Це так звані місцеві (територіальні) права і свободи, суб’єктами яких є місцеве співтовариство у цілому, а їх користувачами – кожний член даного співтовариства38.

Таким чином, при аналізі питання про місце та роль людини і громадянина як суб’єкта місцевого самоврядування неприпустима автоматична екстраполяція понять та підходів, які відносяться до державної сфери прояву людської індивідуальності та її свободи. Не політико-правові характеристики, а суспільні комунікації людини за місцем проживання, її належність до територіальної громади, включність (а не залучення!!!) у процес вирішення питань місцевого значення, є підставою для визнання її суб’єктом місцевого самоврядування та відповідно для визнання за нею усіх індивідуальних і колективних прав людини і громадянина у місцевому самоврядуванні, а також створення оптимальних умов для володіння цими правами, користування, розпорядження та їх захисту.

Також важливим методологічним моментом, який ілюструє відмінність між загальним конституційним статусом людини і громадянина та правовим статусом особи у місцевому самоврядуванні, виступає суттєва модифікація у муніципально-правових відносинах сутності та змісту взаємозв’язку між такими парними категоріями сучасного конституціоналізму як “влада” та “свобода”. В умовах реального місцевого самоврядування вони переходять у зовсім іншу “площину”, уточнюються та утворюють якісно нову муніципально-правову конструкцію – “муніципальна влада” та “муніципальна свобода”. Як і інші парні категорії, “муніципальна влада” та “муніципальна свобода” фіксують як їх єдність, так і протилежність. Однак, якщо у випадку категоріального “зіткнення” у конституційному та адміністративному праві, коли на одному полюсі правових відносин між державою та суспільством (людиною, громадянином) знаходиться державна влада, яка завжди пов’язана з підпорядкуванням, яке зумовлює примус заради підтримки правопорядку та здійснення управління, на другому – завжди знаходиться її протилежність, контрагент – громадська свобода, яка обмежує владу або зобов’язує її до певних дій39. Тобто у такого роду відносинах завжди чітко протиставляється суб’єкт та об’єкт владарювання, носій влади та виконавець.

У системі координат “муніципальна влада” – “муніципальна свобода” такого протиставлення немає. У механізмі місцевого самоврядування, з одного боку, суб’єкт муніципальної влади – територіальна громада та, з іншого – носій прав та свобод у місцевому самоврядуванні, – співпадають.

Муніципальна влада є, по-перше, засобом реалізації муніципальних прав та свобод, а, по-друге, самі муніципальні права та свободи, за умовою їх всебічного визнання, чіткої регламентації та забезпечення, виступають як гарантія стабільності та ефективності муніципальної влади. При цьому своєрідною ланкою, яка зв’язує особу із її свободою, з одного боку, та муніципальною владою, з іншої – є свобода територіальної громади, громадська свобода40.

Ще один із класиків муніципальної науки та засновник теорії прав вільної громади А. де Токвіль відмічав природний характер громадської форми людської життєдіяльності та відповідно наявність певного рівня громадської свободи. Він підкреслював, що “громада є тим об’єднанням, яке найбільше відповідає самій природі людини, бо скрізь, де збиралися разом люди, громада виникає нібито сама собою. Є королівства та республіки, які створює людина; громада, здається, виходить просто з рук Господніх. І хоча громада існує відтоді, як з’явилися люди, громадська свобода залишається чимось рідкісним і крихким... Вона буцімто виникає сама собою й розвивається майже непомітно в надрах напівдикого суспільства. Й тільки за безперервного впливу законів та звичаїв, обставин та особливо часу її зрештою вдається зміцнити. Між тим саме в громаді полягає сила свободи народу. Громадські інститути відіграють для встановлення незалежності ту саму роль, що й початкові школи для науки; вони відкривають народові шлях до свободи й учать його послуговуватися тією свободою, втішатися її мирним характером. Без громадських інститутів нація може сформувати вільний простір, одначе справжнього духу свободи вона так і не набуде. Скороминущі пристрасті, хвилинні інтереси, випадкові обставини можуть тільки створити видимість незалежності, але деспотизм, загнаний усередину громадського організму, рано чи пізно знову з’явиться на поверхні”41.

Тим самим у системі реальних відносин самоврядування втілюється воля територіальної громади, її громадська свобода у поєднанні із свободою окремої особи. Адже територіальна громада як місцеве співтовариство у даному випадку однаковою мірою є суб’єктом влади і суб’єктом свободи, а особа – головним компонентом суб’єкта і об’єкта системи місцевого самоврядування42.

Таким чином, права людини і громадянина у місцевому самоврядуванні відносяться до категорії загальних конституційних прав громадян, а тому і до загальної конституційної правосуб’єктності. Однак реалізація даного виду прав викликає до життя спеціальну правосуб’єктність особи – муніципальну правосуб’єктність, яка включає муніципальну правоздатність і, відповідно, муніципальну дієздатність та муніципальну деліктоздатність громадян у сфері місцевого самоврядування. Фактично загальні конституційні права у місцевому самоврядуванні трансформуються у спеціальні суб’єктивні права та обов’язки, характеризувати які можна лише з урахуванням мети вступу особи у правовідносини у сфері місцевого самоврядування та їх об’єкта – питань місцевого значення. Важливо при цьому враховувати, що конкретні форми і механізми взаємодії (а часом і взаємопроникнення) інститутів основних прав і свобод людини і громадянина з інститутами місцевого самоврядування можуть бути різні.

В умовах сучасної вітчизняної державності вони багато в чому визначаються не тільки самобутніми традиціями розвитку місцевого самоврядування, але і специфікою історичних умов його становлення, абсолютним запереченням, своєрідним державним табу на самоуправлінські ініціативи або нестабільною державною політикою у сфері прав людини та місцевого самоврядування, суперечливим конституюванням і розвитком інституту основних прав і свобод, національними особливостями соціального змісту місцевого самоврядування і, зокрема, специфікою поєднання в даному інституті індивідуально-особистісних і колективістських начал.

Отже, як показує позитивний зарубіжний досвід, саме місцеве самоврядування та реальна муніципальна влада є інтегруючою ланкою між громадянським суспільством та державою, основне призначення якої полягає в забезпеченні нестатків і потреб людини, її колективних і індивідуальних прав та свобод як головного суб’єкта місцевого самоврядування. Крім того, лише розвинуте згідно з традиціями місцеве самоврядування може протистояти потенційно можливому поверненню до авторитаризму та сприяти встановленню збалансованого співвідношення між державою та людиною.

Література до глави 3

3.1

1.  Нерсесянц В.С. Права и свободы человека как фактор общеевропейского сотрудничества и интеграции // Права человека и политическое реформирование. – М., 1997. – С. 38
2.  Заєць А.П. Правова держава в контексті новітнього українського досвіду. – К., 1999. – С.111.
3.  Международная защита прав человека. – Х., 1998. – С. 55.
4.  Ющик О.І. Правова реформа: загальне поняття, проблеми здійснення в Україні. – К., 1997. – С. 154.
5.  Конституция Российской Федерации. Коментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурнина, Р.Г. Орехова. – М., 1994. – С.223.
6.  Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – К. – 1998. – № 8. – С. 85-90.
7.  Дністрянський С. Загальна наука права і політики. – Прага, 1923. – Т.1. – С. 5.
8.  Котляревский С.А. Конституционное государство. Опыт политико-морфологического обзора. – СПб., 1907. – С. 99-100.

3.2

1.  Вюртенбергер Т. Історія та легітимація децентралізованої держави / Організація регіональної та місцевої влади: досвід держав-членів Європейського Союзу. Спеціальне доповнене видання Українсько-європейського журналу з міжнародного та порівняльного права. – К., 2005. – С. 9.
2.  Baldersheim H., Illner M., Offerdal A. Local democracy and the processes of transformation in East-Central Europe. – Boulder, San Francisco, and Oxford: Westview Press, 1996. – Р. 4.
3.  Illner M. Territorial Decentralization: An Obstacle to Democratic Reform in Central and Eastern Europe? / The Transfers of Power: Decentralization in Central and Eastern Europe, ed. by J. Kimball. – Budapest: The Local Government and Public Service Reform Initiative, 1999. – Р. 16.
4.  Свянєвич П. Територіально-адміністративна реформа – досвід Центральної та Східної Європи // http://www.largis.org.ua. – С. 11.
5.  Там само. – P. 10.
6.  Brusis M. Re-creating the regional level in Central and Eastern Europe: An analysis of administrative reforms in six countries / Central and Eastern Europe on the way to European Union: Reforms of regional administration in Bulgaria, the Czech Republic, Estonia, Hungary, Poland and Slovakia, ed. by E. Breska, V. Brusis. – Munich: Centre for Applied Policy Research, 1999. – P. 159.

3.3

1.  Баранчиков В.А. Муниципальное право. – М., 2000. – С. 29.
2.  Торшенко А.А. Муниципальное право Российской Федерации. – Екатеринбург, 1994. – Вып.1.
3.  Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України від 22 липня 1998 року.
4.  Лешков В. Общественное право. Лекции. – М., 1868–1869. – С.13.
5.  Подлигайлов П.Н. Местное управление в России. – СПб., 1884. – С. 10, 28.
6.  Бондаренко В. Місцевому самоврядуванню – ідеологію й політику помаранчевої революції // Воля-регіон. – 2005. – січень. – №1.
7.  Кампо В. Сто днів нового Президента у сфері місцевого самоврядування // Воля-регіон. – 2005. – січень. – №1.
8.  Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). – М., 2001. – С.270-271.
9.  Богданова Н.А. Система науки конституционного права. – М., 2001. – С.13.
10.  “Назустріч людям”: Програма діяльності Кабінету Міністрів України // Урядовий кур’єр. – 2005. – 11 лютого.
11.  Глухарева Л.И. Права человека в современном мире (социально-философские основы и государственно-правовое регулирование). – М., 2003. – С.266.
12.  Трачук П.А. Участь громадян України у місцевому самоврядуванні. – Ужгород, 2003. – С.74.
13.  Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. – М., 2000. – С.91.
14.  Erh-Soon Tay A. Human Rights for Australia. – Canberra, 1986. – Цит. за: Сравнительное конституционное право / Под ред. А.И. Ковлера, В.Е. Чиркина, Ю.А. Юдина. – М., 1996. – С. 261.
15.  Сравнительное конституционное право / Под ред. А.И. Ковлера, В.Е. Чиркина, Ю.А. Юдина. – М., 1996. – С.263.
16.  Дмитриев Ю.А., Златопольский Д.Л. Гражданин и власть. – М., 1994. – С. 28–29.
17.  Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – М., 1996. – С.66.
18.  Довідник з прав людини. Українська правнича фундація. – К., 1995. – С.16–17.
19.  Капицын В.М. Права человека и механизмы их защиты. – М., 2003. – С. 53-59.
20.  Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Отв. ред. Б.А. Страшун. – М., 1996. – С.112–113.
21.  Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. – М., 2001. – С. 147.
22.  Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. – М., 1999. – С.126–127.
23.  Глухарева Л.И. Права человека в современном мире (социально-философские основы и государственно-правовое регулирование). – М., 2003. – С.46-51.
24.  Колодій А.М., Олійник А.Ю. Права людини і громадянина в Україні. – К., 2003; Погорілко В.Ф., Головченко В.В., Сірий М.І. Права та свободи людини і громадянина в Україні. – К., 1997; Рабінович П.М., Хавронюк М.І. Права людини і громадянина. – К., 2004 та ін.
25.  Грицкевич С.Г. Конституційні екологічні права людини і громадянина та їх забезпечення органами внутрішніх справ: Автореф. дис. ... к.ю.н. – К., 2002; Пустовіт Ж.М. Основні соціальні права та свободи людини і громадянина в Україні: Автореф. дис. ... к.ю.н. – К., 2001; Шумак І.О. Громадянські права і свободи людини за Конституцією України: Автореф. дис. ... к.ю.н. – К., 2000 та ін.
26.  Фролов Ю.М. Економічні права і свободи людини і громадянина в Україні: Дис. ... к.ю.н. – К., 2004.
27.  Руда Н.І. Право громадян України на здійснення місцевого самоврядування: теоретичні аспекти // Держава і право: Зб. наук. пр. Вип.7. – К., 2000. – С. 183–188.
28.  Смоленский М.Б. Местное самоуправление – институт гражданского общества // Юрид. вестн. Ростовск. Гос. ун-та. – 2001. – №3. – С. 57.
29.  Яскраво це ілюструє бібліографічний довідник з конституційного та муніципального права Росії, в якому перелік робіт, присвячених загальним питанням прав та свобод людини і громадянина займає 37 сторінок та нараховує понад 500 позицій, а проблемам муніципального права – 45 сторінок та майже 650 позицій. Див.: Авакьян С.А. Библиография по конституционному и муниципальному праву России. – М., 2002. – С.103–140, 367-412.
30.  Карпунов В.С. Обеспечение и охрана прав граждан местными Советами депутатов трудящихся: Автореф. дис. ... к.ю.н. – М., 1977; Козлов А.Е. Основные направления и формы деятельности местных Советов депутатов трудящихся в области социального обеспечения: Автореф. дис. ... к.ю.н. – М., 1972; Костецкая Т.А. Организационно-правовые вопросы информирования граждан о работе местных Советов народных депутатов и принятых ими решениях: Автореф. дис. ... к.ю.н. – К., 1990; Мяловицкая Н.А. Деятельность местных Советов народных депутатов по обеспечению социалистической законности, охраны государственного и общественного порядка и прав граждан: Автореф. дис. ... к.ю.н. – К., 1986; Ушацкий И.И. Организационно-правовая деятельность местных Советов депутатов трудящихся по обеспечению и охране прав и законных интересов граждан (По материалам БССР).: Автореф. дис. ... к.ю.н. – Минск, 1970 та ін.
31.  Бондарь Н.С. Местное самоуправление и муниципальные права граждан // Местные Советы в условиях политических и экономических реформ. – М., 1991. – С. 78-88; Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д.ю.н. – Саратов, 1997; Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. – Ростов, 1998; Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. – М., 2004 та ін.
32.  Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы: Автореф. дис. … д.ю.н. – Саратов, 2004.
33.  Баймуратов М.О. Локальна система захисту прав людини в Україні: сутність та становлення // Юридична освіта і правова держава: Зб. наук. праць. – Одеса, 1997. – С. 96–101; Гараджаев Д., Куранин В. Защита прав граждан как членов территориального коллектива // Юрид. вестн. – 1995. – №2. – С.91–93; Литвиненко І.Л. Особливості муніципально-правового статусу людини і громадянина в Україні // Держава і право. Зб. наук. пр. Юрид. і політ. науки. Вип. 8. – К., 2000. – С. 175–182; Смирнова Т.С. Форми реалізації громадянами права на участь у місцевому самоврядуванні за Конституцією України // Право України. – 1998. – №5. – С.21–24; Хоменець Р. Особливості правового статусу фізичних осіб як суб’єктів місцевого самоврядування // Право України. – 2001. – №11. – С. 36–38 та ін.
34.  Рабінович П.М., Хавронюк М.І. Права людини і громадянина. – К., 2004. – С. 79.
35.  Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. – М., 2004. – С.127.
36.  Витрук Н.В. Стадии проявления прав советских граждан // Вестн. Киевск. Ун-та: Сер. “Право”. – 1968. – №9.– С.63-68; Ровный В.В. О категории “правовой модус” и её содержании // Гос. и право. – 1998. – № 4. – С. 86-88.
37.  Краснов М.А. Введение в муниципальное право. – М, 1993. – С. 11; Баймуратов М.О. Локальна система захисту прав людини в Україні: сутність та становлення // Юрид. освіта і правова держава: Зб. наук. пр. – Одеса, 1997. – С. 98.
38.  Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. – Ростов, 1998. – С. 238.
39.  Богданова Н.А. Система науки конституционного права. – М., 2001. – С.15.
40.  Батанов А.В. Муниципальная власть и некоторые проблемы становления науки муниципального права // Актуальные проблемы государственного и правового строительства в Азербайджанской Республике в переходном периоде: Сб. науч. ст. 11-й вып. – Баку, 2005. – С. 37.
41.  Токвіль А. Про демократію в Америці. – К., 1999. – С. 63–64.
42.  Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. – М., 2004. – С. 71.

Глава 4. РОЗВИТОК ДЕМОКРАТИЧНИХ ЗАСАД

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ:

СУЧАСНИЙ ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДОСВІД

4.1. Належне урядування як засіб посилення

демократичної спроможності державного управління

Урядування («governance») в широкому значенні слова може бути визначено як набір різних способів вирішення проблем. У такий спосіб урядування відповідає на питання про форми влади, моделі відносин, права й обов’язки людей1. Усі типи урядування мають одну схожу рису: всі вони ґрунтуються на «правлінні закону». Останнє не завжди означає централізацію і контроль, а включає добровільне слідування нормам права. Проте ефективний демократичний, відповідальний і відкритий уряд є основною метою і традиційних теорій бюрократичної адміністрації. Від останніх нові теорії відрізняє те, що вони містять визначення не лише мети, а й способів та інструментів її досягнення2.

Окремі дослідники визначають урядування як особливу схему вирішення спільних державних проблем. Під урядуванням розуміють відцентрову модель управління, для якої характерна передача повноважень суспільству, в якому відсутній центр. У вузькому значенні слова урядування означає переоцінку ролі громадян, які розглядаються не як пасивні споживачі урядових послуг, а як активні учасники урядування3, і включає визнання обмеженості уряду4.

У деяких наукових працях урядування тлумачиться як інститут і/або процес, який визначає порядок використання влади, участі громадян у державних справах і прийняття рішень із суспільно значущих проблем, що практично тотожне соціальній координації.

М. Лі пропонує розуміти під урядуванням «спосіб соціальної координації для вирішення спільних проблем»5 і наводить декілька переваг такого визначення. По-перше, воно може допомогти позбутися старого уявлення про управління як примусове і таке, що функціонує зверху вниз. По-друге, воно дає змогу розглядати широкий набір моделей/типів урядування, визначаючи як об’єкт урядування не людей, а спільні проблеми, що потребують вирішення.

Якщо так визначати урядування, то місцеве самоврядування є механізмом не контролю за мешканцями, а соціальної координації для вирішення спільних проблем, з якими стикається уряд і мешканці регіону.

Соціальна координація означає вирішення соціальних проблем за допомогою координації зусиль між акторами. Прийнято виділяти три типи соціальної координації: ринок, ієрархія та демократія. Ринок здійснює соціальну координацію в процесі добровільного обміну, в той час як ієрархія – через політичну владу6. Демократія узгоджує дії з використанням політичної влади, проте іншим чином, ніж ієрархія, що зумовлено різницею у формуванні та здійсненні політичної влади.

Як стверджує Б. Джессоп, «раціональність урядування не є ані процедурною (ринок), ані самостійною (держава)… Її найкраще можна описати як рефлективну – переговори, консенсус і координація. Раціональність урядування є швидше діалогом, ніж монологом, плюралістичною, ніж монолістичною, гетерархічною, а не ієрархічною чи анархічною»7.

У цьому сенсі урядування має одну важливу спільну рису з демократичною адміністрацією – поліцентризм, який відрізняє демократичне управління від бюрократичної адміністрації. В.Остром вважав, що демократичне управління ґрунтується, по-перше,  на припущенні, що всі можуть брати участь у державних справах; по-друге, врахуванні при прийнятті важливих рішень застережень від усіх членів спільноти та її обраних представників; по-третє, обмеженні наказової влади до необхідного мінімуму; по-четверте, зміні статусу адміністративних функціонерів – від начальників до державних службовців8. На його думку, демократичне управління представлене федералізмом, механізмами взаємного пристосування, співробітництвом, розв’язанням конфліктів у федеральній системі, для якої характерна централізація і децентралізація:

Донедавна демократичне урядування не розглядалося як альтернатива бюрократичній адміністрації. Багато вчених вважали, що воно може застосовуватися лише до невеликих організацій, таких, як місцева влада. Проте, його можна застосовувати навіть до набагато більших організацій, навіть глобальних. Нині воно вважається реальним альтернативним способом соціальної координації, який зможе стати гідною заміною парадигмі бюрократичної адміністрації з огляду на те, що соціальні проблеми стають складнішими, динамічнішими й різноманітнішими.    

Таким чином, урядування – це поліцентрична форма соціальної координації, в якій дії узгоджуються добровільно індивідами та організаціями, з самоврядними і власними примусовими властивостями.

Проте ряд дослідників, висловлюють сумнів у тому, наскільки урядування є демократичним і чи насправді воно сприяє ширшому залученню громадян до публічних справ. Зокрема,  ще Р.Родес вказував на те, що  урядування являє собою серйозний «виклик демократичній підзвітності», а Д.Кінг наголошував на тому, що відповідальність між виборцями і приватними організаціями є дуже розмитою9. Критики концепції урядування також вказують на те, що оскільки вона найбільше уваги приділяє  підвищенню ефективності результатів політики на виході, то це може робитися за рахунок демократичної легітимності на вході10.

Одна група критиків стверджує, що урядування дозволяє вивести питання політики з публічної сфери і перевести її в площину технократичного прийняття рішень, в якій учасники ні перед ким не несуть відповідальності: ні перед державою, ні перед її представниками11. Відтак остаточне рішення є результатом приватних домовленостей між (невиборними) членами певної політичної мережі.  

Друга група критиків з точки зору участі наполягає на тому, що урядування може обмежити права громадян на участь і в результаті, порушити механізм побудови спільноти і солідарності12.

З точки радикальних теорій участі є підстави сумніватися у демократичності урядування, оскільки воно переважно ґрунтується на мережах, утворених з провідних членів організацій і агентств, а не на прямій участі громадян. Обмежуючи участь, механізми урядування можуть зменшувати соціоінтегративний потенціал політичних інститутів, створюючи загрозу соціальній злагоді. Так, Л. Роуз відзначає, що прийняття рішень за допомогою механізмів урядування, які мають тенденцію розглядати громадян виключно як платників податків, задоволених споживачів державних послуг, применшує роль громадян як суб’єктів політики, підриває ідентичність у межах спільноти як «колективної істоти»13.

Протягом останнього десятиліття поняття «належне урядування» (good governance) стало головним принципом для міжнародних донорських організацій, які вимагали від отримувачів допомоги належного адміністративного процесу в управлінні допомогою на розвиток і розробку ефективних інструментів політики. Проте використання концепції як засобу для проведення реформ у межах інституційного середовища країн-реципієнтів уже втратило актуальність.

Замість цього нова модель взаємодії між донорами і вибраними реципієнтами надала нового значення словосполученню «належне управління», яке має нове наповнення і є передумовою для надання допомоги. Так, Світовий банк до критеріїв належного урядування включає управління державним сектором, фінансову підзвітність, законодавче поле для розвитку, прозорість та доступність інформації.

У документах програми розвитку ООН «належне управління» визначається  як управлінський аспект діяльності всієї системи влади в країні: «урядування можна розглядати як практику економічної, політичної і адміністративної влади з управління справами держави на всіх рівнях. Це поняття об’єднує механізми, процеси та інститути, через які громадяни і групи висловлюють свої інтереси, реалізують законні  права, виконують обов’язки і балансують між розбіжностями».

До ключових характеристик «належного урядування» слід віднести:

− участь (всі громадяни мають право голосу в прийнятті рішень – прямо чи за допомогою легітимних інститутів, які представляють їх інтереси; така широка участь будується на свободі зібрання і слова, а також на здатності до конструктивного діалогу);

− верховенство права (чесність і безпристрасність правових структур, особливо тих, які забезпечують дотримання прав людини);

− прозорість (свобода інформації, її повнота і доступність, для всіх хто у ній зацікавлений);

− чутливість (всі інститути реагують на щонайменші потреби своїх громадян);

− орієнтація на згоду (дотримання балансу інтересів для досягнення широкого консенсусу з питання, що найбільше відповідатиме потребам групи і якими способами, з допомогою яких процедур цього слід добиватися);

− справедливість (усі громадяни мають можливість покращити свій добробут);

− результативність і дієвість (максимально ефективне використання ресурсів для задоволення потреб громадян);

− підзвітність (уряд, приватний бізнес і структури громадянського суспільства підзвітні громадськості та інституційним носіям прав);

− стратегічне бачення (лідери і громадськість виходять із довгострокових перспектив управління і розвитку особистості, чітко уявляють засоби для їх реалізації)14.

Як відзначається у документах ООН, „належне урядування включає в себе верховенство право, ефективність державних інститутів, транспарентність і підзвітність в рамках управління державними справами, повагу прав людини, а також реальну участь всіх громадян у політичних процесах і прийнятті рішень, що стосуються їх долі”15.

Доцільно виділити три основні риси концепції урядування, що підкреслюють її широкі можливості у гарантуванні прав людини й громадянина.

1. Перш за все, урядування по-новому визначає силу держави. Донедавна правозахисники вагалися із відповіддю на питання: яка держава може краще гарантувати права людини й громадянина – сильна чи слабка? Хоча сильна держава має відповідні механізми дотримання і реалізації цих прав, водночас для неї характерне прагнення до підпорядкування собі суспільства. Слабкість держави робить її нездатною створювати загрозу правам людини на фоні відсутності можливостей реально захистити права одного громадянина від посягань іншого. В концепції урядування сила держави еволюціонує від „влади над” до „влади для”. Дійшовши згоди з якогось питання державної політики з усіма зацікавленими сторонами, уряду не потрібно застосовувати силові механізми, оскільки рішення буде виконуватися добровільно.   

2. По-друге, сама концепція орієнтована на задоволення потреб та інтересів людини. Одна з її основних цілей – підвищення ефективності та результативності державного управління, яке “служить” людині, а не людина є лише одним із складових елементів процесу управління державою. Незважаючи на різні інтереси громадян, урядування пропонує механізми, що дозволяють їх реалізувати на практиці.

Зокрема, консультації із організаціями громадянського суспільства стали типовою практикою для європейських урядів. До цих організацій відносяться:

•  учасники ринку праці (профспілки, федерації роботодавців − тобто „соціальні партнери”);
•  організації, що репрезентують соціальних та економічних учасників, які не є соціальними партнерами за визначенням (спілки споживачів);
•  неурядові організації, які об’єднують людей заради розв’язання спільних проблем (асоціації у сфері захисту навколишнього середовища або прав людини, благодійні фонди, просвітницькі та тренінгові організації);
•  територіальні громадські організації, тобто організації, створені на рівні територіальних громад для залагодження їхніх проблем (це можуть бути спілки молоді, асоціації родин та інші типи організацій, через які громадськість бере участь у місцевому житті, релігійні спілки).

Консультування може відбуватися двома способами: через інституціоналізовані дорадчі органи урядів або ж через менш формалізовані прямі контакти із зацікавленими сторонами. Інституційними компоненти консультацій є:

•  консультативні ради, які можуть діяти на постійній або тимчасовій основі. В деяких країнах вже давно існує система трьохсторонніх форумів представників урядових, підприємницьких і профспілкових організацій (Ірландія, Люксембург, Польща.
•  спеціально створені організації-посередники;
•  парламентські комісії;
•  органи контролю (наприклад, уповноважений з прав людини).

Можна виділити наступні види консультацій:

•  включення конкретних громадян до складу консультативних органів. Уряд може звернутися до конкретних громадян, таких як експерти чи представників громадянського суспільства, з проханням ввійти до складу комісій з аналізу і оцінки урядових програм і політики, як це широко практикується у Фінляндії;
•  творчі майстерні, семінари, конференції. Вони дозволяють здійснювати прямий обмін думками між урядом і суспільством. Уряд Ірландії провів ряд подібних заходів по всій країні коли вводився першопочатковий план реформування села. Уряд Південної Кореї організував кілька консультативних майстерень по адміністративній реформі. Його члени також відвідали семінари і конференції, присвячені даному питанню, організовані представниками громадянського суспільства, і підготували звіти по підсумках участі в такому обміні думками;
•  громадські слухання, доступні не лише для спеціалістів, а й для широкої громадськості. Очолює захід комісія під керівництвом урядового чиновника. Члени комісії можуть призначатися урядом, організаціями громадянського суспільства і парламентом;
•  референдуми, які не мають обов’язкової сили;
•  громадські комітети, які формуються з громадян на основі певної вибірки. Уряд регулярно консультується з громадянськими комітетами за допомогою поштових чи телефонних опитувань, інтерв’ю, проводячи творчі майстерні з метою отримання реакції громадян на різні політичні ініціативи. Так, у Великобританії в Громадський комітет входять 5000 громадян, відібраних методом випадкової вибірки, які представляють все населення з точки зору віку, статі і місця проживання;
•  дорадчі комітети, до складу яких входять представники різних суспільних інтересів. Вони призначаються урядовими органами з метою забезпечення репрезентативності і можливості проводити постійні консультативні заходи. В Польщі наприклад національний дорадчий орган консультує уряд з питань інвалідів і дотичних їх проблем. Данія створила 31 комітет, до складу яких входили групи зацікавлені громадяни, кожна з яких займалася розглядом певної сфери політики Європейського Союзу.

3. Нарешті, ще однією з найважливіших рис концепції урядування є поліцентричність – наявність кількох центрів прийняття рішень. Це дозволяє приймати рішення на тому рівні, який найкраще може розв’язати певну суспільну проблему, і створює перепони для монополізації влади із прийняття рішень одним із центрів. Для перехідних держав, в яких процес формування сильного громадянського суспільства все ще триває, першим кроком у цьому напрямку є децентралізація і деконцентрація, які стали основною рисою реформ державного управління, зокрема, в країнах Східної Європи. Докладно це питання вже було розглянуто у попередньому матеріалі (див. гл. 1).

Отже, завдяки своїм основним рисам концепція належного урядування створює необхідні умови для підвищення демократичного рівня державного управління, спрямовуючи його на більш ефективну реалізації громадянами своїх прав і свобод.

4.2. Демократичні стандарти діяльності

органів публічної адміністрації

Вітчизняні представники науки адміністративного права та державного управління єдині у своїх поглядах щодо необхідності проведення комплексної адміністративної реформи та переосмислення ключових положень адміністративно-правової доктрини України на основі загальновизнаних демократичних цінностей. Як вірно зазначається у літературі, “в основу нової адміністративно-правової доктрини має бути покладена “людиноцентристська” ідеологія, згідно з якою держава повинна, умовно кажучи “служити” інтересам громадян (тобто діяти на “благо людини”) – шляхом всебічного забезпечення пріоритету її прав, свобод та законних інтересів у сфері діяльності публічної адміністрації”1.

Запровадження демократичних стандартів діяльності органів публічної адміністрації – органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування – виступає однією з передумов розвитку в Україні правової держави, утвердження верховенства права, громадянського суспільства, забезпечення всебічної реалізації прав та свобод, законних інтересів громадян. Тому першочергового перегляду потребують існуючі взаємостосунки між зазначеними органами та громадянами.

Як вже відмічалося у попередній главі, європейська доктрина праворозуміння сформувалася на основі класичних уявлень про демократію та верховенство права. На них, у свою чергу, розвинулися концепції „належного урядування” (англ. – good governance) та „належного управління” (або „належної адміністрації”) (англ. – good administration), які слугують орієнтиром державно-правових реформ для більшості країн світу.

На сьогодні за провідною участю Ради Європи (РЄ) та Європейського Союзу (ЄС) сформовано доктринальне підґрунтя концепції “good administration”, яка, зокрема, вимагає належного дотримання адміністрацією прав індивідів під час надання адміністративних послуг, а також зобов’язує діяти у такий спосіб, що відповідає законним та розумним очікуванням суб’єктів відповідних правовідносин.

До кола принципів належного управління належать: принцип законності; принцип відсутності дискримінації (рівності); принцип пропорційності; принцип заборони зловживання владою; принцип безсторонності (об’єктивності); принцип врахування та відповідності законним очікуванням; принцип інформування та консультування; принцип справедливості; принцип етичності; принцип використання простої, чіткої та зрозумілої мови; принцип повідомлення про отримання документів та зазначення уповноваженої особи; принцип обов’язкової передачі документів уповноваженим органам (службам); право бути заслуханим та робити заяви; принцип розумного проміжку часу для прийняття рішень; обов’язок зазначати підстави адміністративних рішень; зазначення засобів захисту; принцип повідомлення про прийняте рішення; принцип захисту даних та поваги приватної інформації; принцип дотримання вимог конфіденційності інформації під час виконання запитів;  принцип забезпечення публічного доступу до документів; принцип належного документування;  принцип юридичної визначеності та захисту порушених прав;  право на оскарження адміністративних рішень; принцип доступності адміністративної влади та публічних послуг, електронного урядування та використання електронної пошти; принцип гнучкості у практичні роботі адміністративних органів; принцип ефективності;  принцип прозорості адміністративних дій; доступ до інформації (право персонального доступу; право загального доступу до документів; право на письмові матеріали); принцип простоти (спрощення організації органів публічної влади, адміністративних процедур та вимог щодо оформлення документів); принцип діяти належним чином; принцип удосконалення внутрішніх правил органів публічної влади; принцип збереження та охорони державної власності; принцип підготовки державних службовців; принцип виконання бюджетних вимог; принцип раціоналізації організації адміністрації2.

У свою чергу, стандарти належного управління розробляються з метою досягнення необхідного рівня виконання принципів належного управління.

На сьогодні основні європейські принципи та стандарти, в тому числі щодо взаємостосунків органів публічної адміністрації з громадянами, закріплені у:

•  договорах про заснування ЄС та Європейських Співтовариств;
•  Ніццькій хартії фундаментальних прав;
•  рішеннях Європейського суду справедливості у Люксембурзі;
•  законодавстві ЄС;
•  національному праві, що застосовується до діяльності публічних адміністрацій, залучених до процесу імплементації політик ЄС та Європейських Співтовариств;
•  рішеннях Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) в Страсбурзі;
•  Європейському кодексі належної адміністративної поведінки;
•  конвенціях, резолюціях та рекомендаціях РЄ3 тощо.

В європейських країнах уніфікації та стандартизації правил та процедур взаємостосунків органів публічної адміністрації з громадянами приділяється надзвичайна увага. У 1996р. було опубліковано “модельний” підручник РЄ “Адміністрація і Ви”, у якому було систематизовано основні матеріальні та процедурні принципи взаємовідносин органів публічної влади з громадянами. У 1998-99 рр. за провідною участю Програми SIGMA було проведено комплексні дослідження спільних інституційних принципів побудови та функціонування публічних адміністрацій в європейських країнах, а також підготовці публічних адміністрацій до Європейського адміністративного простору. У 2001 році Організацією з економічного співробітництва та розвитку (аббр. англ. – OECD) було опубліковано книгу “Громадяни як партнери” (інформування, консультування та участь громадян у розробці державної політики)4. На сьогодні РЄ ведеться робота щодо кодифікації європейських принципів належного управління з метою створення єдиного модельного кодексу “good administration”.

З огляду на наведене, важливо відмітити, що запровадження в Україні європейських принципів та стандартів діяльності органів публічної адміністрації за своїм змістом не є імперативом для кожної конкретної країни. Навпаки, за традицією, що склалася в європейських країнах, публічні адміністрації є незалежними та самостійними у вирішенні питань, що стосуються функціонування даного інституту. Але закріплення у національному законодавстві спільних принципів та стандартів дозволяє зблизити національні системи європейських країн з метою, у кінцевому підсумку, найбільш повного забезпечення прав, свобод та інтересів їх громадян.

Нормативно-правове закріплення та дотримання європейських принципів адміністративного права виступає одним з важливих аспектів оцінки рівня так званої „адміністративної здатності” органів публічної влади в Україні. І передусім, це стосується сфери взаємостосунків з кінцевими споживачами публічних послуг – громадянами.

У цьому зв’язку варте уваги, що впродовж кількох останніх років в Україні експертами OECD та SIGMA проводилася оцінка державного управління за базовими показниками в шістьох основних сферах: 1) державна служба; 2) зовнішній аудит; 3) фінансовий контроль; 4) управління видатками державного бюджету; 5) система планування та координації політики; 6) система управління державними закупівлями) – та було зроблено висновок про те, що Україна досягла значного прогресу розвитку системи державної служби, і у середньостроковій перспективі вона зможе відповідати європейським стандартам5.

Для прискорення процесу приведення національної системи державного управління у відповідність до потреб функціонування органів публічної адміністрації України в Європейському адміністративному просторі (ЄАП) та ЄС вагому роль відіграє вивчення та використання досвіду країн Центральної та Східної Європи щодо запровадження комплексних “моделей”  підвищення адміністративної здатності публічних адміністрацій. Приведення адміністративної здатності публічної адміністрації України до європейських принципів та стандартів, розроблених за провідною участю європейських регіональних організацій, відповідає зовнішньополітичним пріоритетам державної політики України, виконанню зобов’язань, що випливають з членства в РЄ та очікуваного у перспективі вступу до ЄС.

Як зазначають дослідники у сфері адміністративного права та державного управління, на сьогодні в Україні маємо констатувати “недостатню захищеність прав громадян у відносинах з публічною адміністрацією. Це проявляється, перш за все, у відсутності загального закону про адміністративну процедуру, переважно підзаконне нормативне регулювання в цій сфері, суперечливість, формалізм, пріоритет відомчих інтересів, презумпція правоти чиновника та органу влади; неналежне врахування потреб та інтересів приватних осіб при організації відносин з органами влади (зокрема, в частині надання адміністративних послуг); непрозорість діяльності публічної адміністрації; неефективний адміністративний та судовий захист”6.

Поряд з цим слід відмітити, що впродовж останніх років окремі європейські принципи адміністративного права (хоча і не повною мірою) отримали нормативне закріплення законодавстві України. Зокрема, можна згадати:  Указ Президента України “Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики” від 31 липня 2004 р.; Постанову Кабінету Міністрів України “Про деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики” від 15 жовтня 2004 р., якою затверджено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, а також Положення про Громадську раду при Кабінеті Міністрів України, Типове Положення про громадську раду при центральному, місцевому органі виконавчої влади; Закон України “Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини”; Постанову Кабінету Міністрів України “Про заходи щодо реалізації Закону України “Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини” від 31 травня 2006 р., якою затверджено Положення про Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини;  Наказ Державної митної служби України “Про затвердження Положення про участь суб’єктів громадського обговорення у підготовчій роботі щодо прийняття нормативно-правових актів з питань митної справи” від 10 вересня 2004 р.; Розпорядження Кабінету Міністрів України “Про роботу центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечення відкритості у своїй діяльності, зв’язків з громадськістю та взаємодії із засобами масової інформації” від 18 жовтня 2004 р.; Постанову Кабінету Міністрів України “Про порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади” від 4 січня 2002 р. та деякі інші правові акти.

Також слід відмітити, що розвиток “процедурного” сегмента адміністративного законодавства України відбувається на основі положень про адміністративні процедури, що знайшли нормативне закріплення у документах провідних європейських регіональних організацій – Ради Європи та Європейського Союзу, які на сьогоднішній день виступають “лідерами” у процесі систематизації та кодифікації європейських принципів та стандартів у сфері діяльності публічної адміністрації, її взаємовідносин з громадянами. Зокрема, у березні 2005 р. у Страсбурзі відбулося 17-те засідання Проектної групи з адміністративного права, що створена при Генеральному Директораті Ради Європи, на якому було визначено чотири класифікаційні групи, до яких належать 23 стандарти “належного управління”.

Група 1. Стандарти, що стосуються забезпечення законності: законність; обов’язок адміністрації ex officio виконувати закон у випадках, визначених законом; недискримінація; рівність; пропорційність; заборона зловживання владою; безсторонність, нейтральність службовців та адміністрації; законні очікування та відповідність; обов’язок зазначати підстави адміністративних рішень; право на оскарження адміністративного рішення; вимога прийняття адміністративний рішень протягом розумного строку.

Група 2. Стандарти , що застосовуються до участі індивідів: участь індивідів у вирішенні спорів певними альтернативними способами; право бути заслуханим та робити заяви.

Група 3. Стандарти, що відносяться до виконання рішень: етичність; ефективність; постійність надання адміністративних послуг; продуктивне виконання управлінських задач; навчання службовців.

Група 4. Стандарти, що стосуються забезпечення прозорості та контролю: використання простої, зрозумілої та сприйнятної мови; зазначення можливих засобів захисту та строків для їх використання; повідомлення про прийняте рішення; захист відомостей; повага приватності; запити про надання інформації; дотримання конфіденційності; ведення відповідних записів; прозорість адміністративної діяльності; активне поширення інформації; доступ до інформації; право персонального доступу до файлів (даних); загальне право доступу до документів.

На наш погляд, до переліку стандартів адміністративних процедур, може бути віднесена значна кількість вищевказаних стандартів, що сформувалися у провідних європейських регіональних організаціях. Тому актуальним завданням розвитку адміністративного законодавства України є не ведення дискусій щодо того чи іншого визначення європейських стандартів адміністративних процедур, а забезпечення їх належного нормативного закріплення та практичної реалізації з використанням національного та європейського досвіду функціонування публічної адміністрації в інтересах ефективного забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

До того ж запровадження у національній правовій системі України демократичних стандартів діяльності органів публічної адміністрації з урахуванням європейських принципів адміністративного права відповідатиме не лише євроінтеграційним пріоритетам державної політики України, але й забезпеченню реалізації основоположних засад побудови демократичної, соціальної, правової держави.

4.3. Важливий напрямок демократизації відносин

органів виконавчої влади з громадянами

Запровадження принципів належного урядування у вітчизняну практику діяльності органів виконавчої влади нерозривно пов’язане з подальшою раціоналізацією управлінських відносин, які функціонують за участю цих органів. Особливого значення в контексті європейської інтеграції України набуває необхідність зміщення векторів державного управління на першочергове забезпечення європейських стандартів дотримання прав і свобод людини і громадянина.

На жаль, органи виконавчої влади ще далеко не достатньо сприяють створенню ефективних механізмів участі та впливу окремої людини, соціальних груп, інших суб’єктів суспільства на суспільні відносини, що потребують владно-організуючого впливу з боку держави.

Серед сучасних засобів усунення і недопущення вказаних недоліків є виокремлення нового виду відносин між органами виконавчої влади та громадянами, що мають назву „реординаційні відносини”.

Вперше подібні відносини як особливий тип структурних зв’язків визначив радянський вчений – адміністративіст Б.П. Курашвілі. Він розглянув реординаційні відносини як один з типів організаційних зв’язків в теорії державного управління взагалі та як один з типів структурних зв’язків в апараті державного управління, зокрема1. Найбільш поширений випадок – коли керований об’єкт повідомляє про свої наміри або подає клопотання, а керуючий суб’єкт – зобов’язаний на них у певний спосіб відреагувати. До того ж реординаційні зв’язки не обов’язково є реакцією на той чи інший управлінський вплив, а можуть виникнути незалежно від нього і носять не простір інформаційний, а управлінський характер.

І.Л. Бачило висловила заперечення проти використаного щодо згаданих зв’язків терміну „ординація”. Адже цей термін не відображає суті явища, оскільки префікс „ре” в перекладі з латинської означає повторення, повернення, перегляд і тому сюди не відноситься. В латинських термінах це „propositio ordinatio”. Скорочуючи перший із них і залишаючи префікс „pro”, умовно можна обрати термін „проординаційні”  відносини2.

Поділяючи позицію Б.П. Курашвілі, вважаємо, що префікс „ре” в перекладі з латинської означає ще й зворотність, протилежність дії, тому його можна використовувати і для того, щоб означити зворотність процесу „ординації”. В подальшому викладі використовуватиметься саме термін „реординація” і, відповідно, „реординаційні відносини”, оскільки зворотність є їх основоположною характеристикою.

Б.М. Лазарєв свого часу зазначав, що такі управлінські відносини дійсно існують і в них міститься великий потенціал демократизації державного управління, врахування інтересів тих, ким здійснюється управління. Однак навіть такий вплив об’єкта управління на суб’єкт управління не є, на його думку, державним управлінням. Для характеристики таких ситуацій достатньо, на його погляд, терміну „участь в управлінні”. У законодавстві радянського періоду не було норм про те, що керований об’єкт здійснює управління керуючим суб’єктом, а були норми про управління, здійснюване керуючим суб’єктом щодо керованого об”єкта3.

У сучасній науковій літературі Г.В. Атаманчук вказує на неодмінне виділення реординаційних (таких, що ініціюються знизу) взаємозв’язків, які забезпечують самостійність нижчих елементів, а також їх здатність впливати на вищі. Разом з тим, цей дослідник виділяє зворотні зв’язки, які характеризуються переважно як реакція нижчого органа на той чи інший вплив, хоча у зворотних взаємозв’язках на перше місце й висуваються моменти співробітництва, взаємодії, ініціативи знизу, сприйняття прямих зв’язків, їх результативності і ін. Це не тільки реакція на управлінський вплив, а й постановка питання про його створення. Перекошення в бік прямих зв’язків може сприяти авторитарній бюрократизації державного управління і різкому зниженню його раціональності та ефективності, а в бік зворотних зв’язків – паралічу, розпаду управління, коли кожен рахується тільки з собою та вимагає реалізації тільки власного інтересу4.

Інші автори також досліджують реакцію об’єкта управління на той чи інший управлінський вплив, визначаючи її як „зворотній зв’язок”.

Зокрема, слушною є думка В.М. Селіванова про те, що принципу зворотного зв’язку в механізмі соціального (в тому числі державного) управління належить фундаментальна роль. Там, де цей принцип порушується, там знижується рівень варіантності рішень, що приймаються, тобто знижується науковість відображення закономірностей розвитку соціальних процесів, що в кінцевому результаті негативно впливає на регулювання цих процесів5.

Серед українських вчених-адміністративістів поняття реординаційних відносин запропонував застосувати щодо стосунків органів виконавчої влади, їх посадових осіб з громадянами (а також у відповідних випадках – з юридичними особами) В.Б. Авер”янов. Він зазначив, що сутність реординаційних відносин полягає в тому, що:

•  з одного боку, громадянам як підвладним об’єктам надаються права вимагати від суб’єктів виконавчої влади належної поведінки щодо реалізації прав і свобод громадян;
•  з іншого – на зазначених суб’єктів громадянами покладаються чіткі обов’язки щодо неухильного виконання вищезгаданих вимог;
•  водночас забезпечується суворий режим дотримання суб’єктами виконавчої влади взятих на себе обов’язків за допомогою засобів адміністративного оскарження їхніх актів і дій та судового захисту порушених цими актами або діями прав і свобод громадян.

Тим самим створюється якісно відмінний від колишнього адміністративно-правового режиму регулювання режим відносин між державою, її органами та посадовими особами і громадянами. Ця відмінність полягає в тому, що громадянин мав би стати в певному сенсі „рівноправним” учасником стосунків з державою6.

Останнім часом у роботах з державного управління приділяється увага зворотнім зв’язкам та в деяких роботах починає приділятися увага теоретичним питанням, пов’язаним з реординацією, яка визначається як особливий вид державного управління, здійснюваний об’єктом відносно суб’єкта. Російський вчений А.А. Дьомін називає метод реординації методом висхідного (рос. – восходящего) підпорядкування, що відображає відносини влади, яка виходить від громадянина, населення. Вчений вважає, що якщо вектор влади спрямований знизу вгору, від народу до органів держави, що ним формуються, то ці відносини є предметом конституційного права. А там, де вектор влади спрямований зверху вниз, – предметом адміністративного права7.

Не торкаючись складного питання розмежування конституційного та адміністративного права, стосовно „реординації”, необхідно відзначити, що це поняття є ширшим, ніж просто зворотні зв’язки, коли об’єкт управління може, так би мовити, корегувати подальший управлінський вплив. Адже реординація можлива й без наявності управлінського впливу з боку суб’єкта управління.

Вважаємо, що реординаційні відносини, що складаються за схемою “орган – орган”, у певному значенні можна вважати управлінськими. На відміну від реординаційних відносин типу “орган – орган” реординаційні відносини між органами виконавчої влади та громадянами не є управлінськими. У цих відносинах громадяни не здійснюють зворотного управлінського впливу по відношенню до органів виконавчої влади. Фактично мова йде скоріше не про конкретний різновид управлінських відносин, як це має місце у системі органів виконавчої влади8, а про режим стосунків органів влади з громадянами, де громадяни починають відігравати “недругорядну” роль.

Хоча не можна виключати і можливість розгляду таких відносин і в більш вузькому розумінні. Зокрема, відображенням такої ситуації, на нашу думку, є інститут адміністративної процедури. Адже відповідно до ст. 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, що зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. У випадках, коли звернення пов’язане з пропозиціями покращення державного управління, можна вести мову про наявність у таких реординаційних відносинах “управлінських” ознак (характеристик), точніше, про існування таких відносин у сфері державного управління.

Однак, за звичай, реординаційні відносини між органам виконавчої влади і громадянами не можна розглядати як аналогічні реординаційним відносинам між органами виконавчої влади. Підпорядкування, що є формою взаємозв’язків у “протилежних” реординаційним відносинам субординаційних відносинах у системі органів виконавчої влади, може бути відсутнім у відносинах за участю громадян. Тобто не будь-які відносини за участю громадян і органів виконавчої влади є управлінськими.

“Залучення” громадян до процесу державного управління завжди розглядалося вітчизняною наукою адміністративного права як важлива складова “активного” адміністративно-правового статусу громадянина. Різні держави по-різному вирішують цю проблему.

Так, “французька адміністрація негативно ставиться до участі населення в діяльності державних служб”9, але приклади широкої участі населення в управлінні є і у Франції. У Німеччині принцип захисту держави від втрати довіри громадян, а також принцип врахування інтересів громадян і ін. є правовими принципами діяльності органів державного управління10 .

В Російській Федерації у законодавстві відсутні норми, що забезпечують можливість “позитивної”, “повсякденної” і “рівноправної” участі громадян у діяльності органів виконавчої влади. Немає норм про варіанти участі громадян в державному управлінні, про надання їм допомоги в реалізації конституційного права на участь в управлінні і т.д. В положеннях про органи виконавчої влади цієї держави не передбачені форми участі громадян в їх діяльності11. Подібна ситуація має місце і в нашій державі.

Поширення реординаційних відносин у практиці взаємостосунків органів виконавчої влади з громадянами має здійснюватися шляхом його врахування у нормативно-правових актах, що регулюють реалізацію громадянами їх прав та свобод.

Важливу роль у запровадженні реординаційних відносин відіграє робота із зверненнями громадян. За січень-червень 2006р. на пряму телефонну лінію Кабінету Міністрів за участю керівників центральних органів виконавчої влади, що проводилася 48 разів, надійшло майже 800 дзвінків від громадян з усіх регіонів країни. З цей період до Кабінету Міністрів України звернулося 73404 громадян з усіх регіонів України та з-за кордону. На особистому прийомі в приймальні Кабінету Міністрів побувало 2823 громадян, які подали 1683 звернення. Найбільше звернень надійшло з питань соціального захисту, забезпечення законності та охорони правопорядку, прав і свобод громадян, повернення заощаджень, діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади, комунального господарства.

На виконання доручення Прем’єр-міністра України міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади вжито заходів щодо поліпшення рівня виконавської дисципліни в роботі із зверненнями громадян. Результати контролю свідчать, що порівняно з січнем-березнем 2006 р. у квітні-червні 2006 р. удвічі зменшилась питома вага контрольних доручень до звернень громадян, виконаних з порушенням терміну12. Проведення “гарячих ліній” за участю посадовців органів виконавчої влади останнім часом набуло значного поширення.

Тобто “зворотній” зв’язок між громадянами та органами виконавчої влади сприяє підвищенню ефективності діяльності органів виконавчої влади та забезпечення належної реалізації громадянами їх прав та свобод.

Крім зазначеного, режим реординаційних зв’язків перебуває в основі надання органами виконавчої влади адміністративних (управлінських) послуг громадянам, оскарження громадянами незаконних актів та дій органів виконавчої влади, відкритості (доступності) діяльності органів виконавчої влади тощо. Що ж стосується останнього, то реординаційні відносини і принципи доступу громадян до інформації тісно переплітаються між собою.

Безперечно, з розвитком реординаційних зв’язків пов’язана і програма запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади України, затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 11 травня 2006 р. № 614.

Впровадження системи управління якістю повинно сприяти адаптації державного апарату до потреб суспільства, посиленню впливу громадянського суспільства на процеси вироблення державної політики. Адже сама система управління якістю передбачає постійний вимір рівня задоволення споживачів, механізм якого спрямований на побудову зворотного зв’язку та аналіз отриманих даних, перегляд процесів системи та їх подальше удосконалення.

Стандарт якості виступає, з одного боку, ресурсом для самооцінки, а з іншого – інструментом підтримки процесу розвитку громадянського суспільства. У цьому випадку громадяни розуміють, що влада цікавиться їх думкою та враховує їх побажання. Суспільство відчуває свою причетність до державно-управлінської діяльності. Тому суттєвим результатом запровадження системи управління якістю виступає підвищення довіри до влади, діяльність влади в умовах сприяння, а не опору з боку суспільства13.

Але квінтесенцією запровадження режиму реординаційних відносин у взаємостосунки органів виконавчої влади і громадян має бути належне законодавство. І в першу чергу це стосується законодавчого забезпечення діяльності органів виконавчої влади. У зв’язку з цим не можна вести мову про запровадження принципів належного урядування (зокрема, ефективності, відповідності (узгодженості), належного законодавства тощо) в практику діяльності органів виконавчої влади за відсутності відповідної нормативної бази. Зокрема, потребують якнайшвидшого доопрацювання та прийняття проекти законів України “Про Кабінет Міністрів України”, “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”.

Для запровадження у практиці діяльності органів виконавчої влади стандартів належного урядування необхідно забезпечити їх відображення у законодавчо визначених засадах перебування органів виконавчої влади в субординаційних, координаційних та реординаційних відносинах. Адже для того, щоб впорядкувати відносини між органами виконавчої влади та громадянами, необхідно забезпечити раціональність відносин між самими цими органами. Відтак вкрай необхідно поглиблювати застосування європейських стандартів належного урядування у державному управлінні, що прискорить євроінтеграційний поступ нашої держави.

Література до глави 4

4.1

1.  Newman J. Modernising Governance: New Labour, Policy And Society. − London: Sage, 2001.
2.  Stoker G. Governance as Theory: Five Propositions // International Social Science Journal. − 1998. − №1. − Р. 17-28; Lee M. Rational Choice Theory and New Institutoinalism / In Young D. et.al. (eds.) Rational Choice and New Institutionalism. − Seoul: Dae Young Moon Hwa Sa, 1999. − Р. 9-30.
3.  Lappe M., Du Bois P. The Quickening of America: Rebuilding Our Nation, Remaking Our Lives. − San Francisco: Jossey-Bass, 1994.
4.  Stoker G. Governance as Theory: Five Propositions // International Social Science Journal. – 1998. − №1. − Р. 17-28.
5.  Lee M. Conceptualizing the New Governance: A New Institution of Social Coordination // Report presented at the Institutional Analysis and Development Mini-Conference, May 3rd and 5th, 2003, Workshop in Political Theory and Policy Analysis, Indiana University, Bloomington, Indiana, USA. − Р. 12.
6.  Beetham D. Bureaucracy. − Buckingham: Open University Press, 1996. − Р. 20-21.
7.  Jessop B. The Governance of Complexity and the Complexity of Governance: Preliminary Remarks on Some Problems and Limits of Economic Guidance / Іn Ash A. and Hausner J. Beyond Market and Hierarchy: Interactive Governance and Social Complexity. − Lyme, U.S.: Edward Elgar, 1997. – Р. 16.
8.  Ostrom V. Intellectual Crisis in American Public Administration. − Tuscaloosa: University of Alabama Press, 1989. – Р. 71.
9.  King D., Stoker G. Rethinking Local Democracy. Government Beyond the Centre. − Houndmills: Macmillan, 1996. − Р. 214–223.
10.  Scharpf F. Governing in Europe: Effective and Democratic? − Oxford, New York: Oxford University Press, 1999.
11.  Hunold C. Corporatism, Pluralism, and Democracy: Toward a Deliberative Theory of Bureaucratic Accountability // Governance: An International Journal of Policy and Administration. – 2000. − № 14. – Р.151–167.; Bovens M. The Quest for Responsibility. Accountability and Citizenshipin Complex Organisations. − Cambridge, New York: Cambridge University Press. 1998.
12.  Rose L. Consumers, Taxpayers, Citizens: An Inquiry into Democratic Citizenship in the Context of Local Government. − Oslo: University of Oslo, Department of Political Science, 1995.
13.  Rose L. Consumers, Taxpayers, Citizens: An Inquiry into Democratic Citizenship in the Context of Local Government. Oslo: University of Oslo, Department of Political Science, 1995.
14.  Good Governance and Sustainable Human Development. — Governance for Sustainable Human Development. − A UNDP Policy Document, 2002. (http://magnet.undp.org).
15.  Управление для устойчивого человеческого развития. Документ об основах подхода Программы Развития ООН. – М., 1997. – С. 34.

4.2

Авер’янов В.Б. Нова доктрина українського адміністративного права: концептуальні позиції // Право України. – № 5, 2006.

European Pricnciples for ublic Administration / SIGMA Papers. – Paris, 1999. – No.27 // www.eupan.org.

Рекомендація 1615 (2003) Парламентської Асамблеї РЄ; Резолюція (77)13 Комітету Міністрів РЄ про захист індивідів у відношенні щодо актів адміністративних органів; Рекомендація R (80)2 Комітету Міністрів РЄ щодо реалізації дискреційних повноважень адміністративними органами; Рекомендація R (81)19  Комітету Міністрів РЄ щодо доступу до інформації, що збирається публічними органами; Рекомендація R (84)15  Комітету Міністрів РЄ щодо публічної відповідальності; Рекомендація R (87)16 Комітету Міністрів РЄ про адміністративні процедури, що впливають на значну кількість осіб; Рекомендація R (89)8 Комітету Міністрів РЄ щодо тимчасового судового захисту в адміністративних справах; Рекомендація R (91)10 Комітету Міністрів РЄ про надання третім особам персональних даних, що зберігаються публічними органами; Рекомендація R (2000)10 Комітету Міністрів РЄ про кодекси поведінки державних службовців; Рекомендація R (2001)9 Комітету Міністрів РЄ про альтернативне позасудове вирішення суперечок між адміністративними органами та приватними особами; Рекомендація R (2003)16 Комітету Міністрів РЄ про виконання адміністративних і судових рішень в сфері адміністративного права; Рекомендація R (2004)20 Комітету Міністрів РЄ про судовий перегляд адміністративних актів, та деякі інші.

Citizens as Partners. Information, Consultation and Public Participation in policy-making. Governance. – Paris, OECD, 2001.

Попередній звіт щодо підготовки консолідованого модельного кодексу “good administration” від 02.03.2005 р. // www.coe.int.

Авер’янов В.Б., Тимощук В.П. Належне урядування // Посилення співпраці між Україною та ЄС щодо утвердження верховенства права в Україні. Міжнар. фонд “Відродження”, Ін-т відкритого суспільства. – Брюссель, 2006.

4.3

Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. – М.: Наука, 1987. – С. 3, 228-231.

Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. Правовые проблемы. – М.: Наука, 1984. – С. 210-211.

Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. – М.: Юрид. лит, 1988. – С. 149-150.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. – М.: Юрид. лит., 1997. – С. 109, 146.

Селиванов В.Н. Совершенствование аппарата государственного управления и проблема демократизации процесса выработки и принятия управленческих решений // Демократизация аппарата управления. – К.: Наукова думка, 1990. – С. 213.

Авер’янов В.Б. Демократизація адміністративного права – ключове завдання його реформування // Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики. – К.: Факт, 2003. – С. 37.

Демин А.А. Административно-правовой метод: соотношение с другими методами правового регулирования // Гос. и право. – 2005. – № 6. – С. 13–19.

Дерець В.А. Реординаційні відносини як окремий вид управлінських відносин між органами виконавчої влади // Право України. – 2005. – №5. – С. 32-35.

Ведель Ж. Административное право Франции. – М.: Прогресс, 1973. – С. 402.

Леманн П. Общее административное право. Мюнхен-Брюль, 2000, С.71.

Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Администативная реформа: решения и проблемы // Журн. рос. права. – 2006. – №2. – С. 3-23.

Найбільше звернень – із соціальних питань // Урядовий кур’єр. – 2006. – 29 липня. – № 140. – С.6.

Державний сектор запроваджує систему управління якістю // Бюрократ. – Інформаційний бюлетень Центру сприяння інституційному розвитку державної служби. – 2006. – 27 травня. – № 11-13 (22-24). – С.1-11.

Глава 5. РОЛЬ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

У ЗАБЕЗПЕЧЕННІ ПРАВ ГРОМАДЯН

5.1. Принципи державної служби і правові

 та моральні вимоги до державних службовців

Суспільне значення державної служби полягає у виконанні завдань держави та реалізації її функцій, що випливають з Конституції та законів України. Суть їх полягає у забезпеченні суверенітету, незалежності, демократичного розвитку України – соціальної, правової держави, де людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (ст. 3 Конституції України).

Упровадження нових засад функціонування державної влади і місцевого самоврядування як діяльності по забезпеченню прав і свобод людини і громадянина, успішна реалізація цілей і завдань держави пов'язується з функціонуванням державної служби та служби в органах місцевого самоврядування. Водночас принципи державної служби є однією з базових засад перетворень в системі державних органів та органів місцевого самоврядування. Завдяки принципам, їх законодавчому визначенню може бути забезпечено демократичність управлінської діяльності, ефективність роботи органів влади, викорінюванню свавілля, бюрократизму із сфери державно-службових відносин. Практична ж реалізація принципів державної служби дозволить забезпечити поступальний розвиток соціально-економічних відносин у суспільстві.

Принципи державної служби випливають із конституційних принципів організації і функціонування державної влади в Україні, перш за все, народовладдя, поділу влади та її єдності, суверенності державної влади, пріоритету прав і свобод людини, взаємної відповідальності держави і людини, виборності органів державної влади та ін. Низка конституційних принципів мають пряме відношення до державної служби і можуть розглядатися як принципи державної служби. Зокрема, це верховенство права, законність, демократизм, рівність прав громадян, гласність, служіння народові України.

Конституційні засади організації та функціонування сучасного державно-владного механізму – права і свободи людини і громадянина, принципи правової, демократичної держави, державний устрій, міжнародні норми є пріоритетними у визначенні моделі державної служби та її принципів. Поряд з цим в основі побудови системи принципів державної служби лежать принципи адміністративного права і державного управління, з якими державна служба невід'ємно пов'язана.

Принципи, якими державні службовці керуються у своїй управлінській діяльності, є нормами їх поведінки, обов'язковими правилами для всіх державних органів і державних службовців як в організаційному, так і функціональному аспектах. У порівнянні з правовими нормами, принципи можуть бути більш абстрактними, оскільки виступають як загальні правила поведінки і можуть мати нормативно-регулятивні та ідейно-регулятивні ознаки, виконувати організаційну, системоутворюючу, ідеологічну та інші функції.

Якщо виходити з практичної точки зору, то на погляд автора, в новому Законі України про державну службу доцільно закріпити такий перелік принципів державної служби: служіння народові України, верховенства права, законності, пріоритету прав і свобод людини і громадянина, демократизму, гласності, рівного доступу до державної служби, соціальної справедливості, професіоналізму, компетентності, гуманізму (етичності), персональної відповідальності за виконання службових обов'язків і дотримання дисципліни, стабільності державної служби, політичної нейтральності, поєднання державних і регіональних інтересів, дотримання прав і законних інтересів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, ініціативності, чесності1.

Головне, про що свідчить такий перелік принципів – це спрямованість державної служби на забезпечення та захист прав і свобод людини і громадянина, досягнення цілей і розв'язання завдань і функцій держави, регіонів і місць шляхом укомплектування державних органів, органів місцевого самоврядування та їх апарату ініціативними, чесними, високопрофесійними кадрами.

Кожен новий етап розвитку суспільства вимагає і нових людей, відновлення кадрового корпусу. Новизна і складність висунутих нині завдань, поглиблення демократичності в усіх сферах ставлять підвищені вимоги до ідейно-морального і професійного рівня управлінських кадрів. Основні критерії, за якими оцінюється їх робота, – це практичний результат, діловитість, вміння організовувати і виховувати людей, відповідальність перед народом, ініціативність, почуття нового, вміння економічно мислити і діяти.

Постійної уваги вимагають питання етики державної (публічної) служби, правової культури службовців, у першу чергу посадових осіб. Підвищення правової культури, правосвідомості, забезпечення належної поведінки державних службовців у стосунках з фізичними і юридичними особами безпосередньо пов’язується з гарантіями щодо конституційних прав і свобод громадян, вимагає знань законодавства та точного і безумовного його виконання. Показником правосвідомості державних службовців, які досить часто у своїй діяльності застосовують правові норми, особистий розсуд, є те, як вони їх використовують, яку мають правову підготовку.

Правову культуру державних службовців слід розглядати у поєднанні з правовою культурою громадян, соціальних груп, усього суспільства, рівнем правового виховання, яке має поєднуватися з моральним. Правова культура є частиною культури суспільства, яка створювалася поступовим, спадкоємним суспільним розвитком, працею змінюючих одне одного поколінь, їх діяльністю і досвідом.

Правове і моральне виховання є частиною духовного формування особи, без якого не можна говорити про становлення України як правової, демократичної, соціальної держави. У правовій культурі громадян відображається якість правового життя суспільства, рівень правових цінностей. У правовій культурі слід виходити з того, що правова культура соціуму залежить передусім від рівня правосвідомості населення, від того, наскільки глибоко опановані ним такі правові феномени, як цінність прав і свобод особи, поділ влади, верховенство права, політичний та ідеологічний плюралізм, суверенітет народу, інші цінності світового конституціоналізму, які уже увійшли в наше конституційне законодавство і визначають демократичний вектор розвитку України як суверенної і правової держави2.

Діяльність державних службовців базується на загальних моральних і правових принципах справедливості, гуманізму, законності, гласності, неупередженості, незалежності, доброчесності та ін. Ці принципи об’єднують моральні норми поведінки у відповідній сфері суспільного життя чи діяльності і є загальними для всього суспільства, кожного громадянина. Особливо важливим є їх дотримання державними службовцями, які виконують свої обов’язки та реалізують права від імені держави, органу, який вони представляють, через їх дії та рішення вирішуються потреби (запити) інших людей. Розвинуте почуття відповідальності за доручену справу, усвідомлення обов’язку за свої рішення є важливою частиною загальної та професійної культури державних службовців.

Дії та рішення державних службовців повинні відповідати закону і моральним принципам суспільства. Вони безпосередньо пов’язані з реалізацією владних повноважень, а тому мають здійснюватися в межах законності, неприпустимості порушення меж компетенції при виконанні своїх службових обов’язків. Разом з тим поведінка державних службовців і поза межами службової діяльності, в побуті має свідчити про їх високу особисту культуру, яка включає рівень знань і професіоналізму, особисті переконання, навички і вміння, здібності, здатність до самовиховання і самовдосконалення, світогляд, правову культуру, коли інтелектуальний рівень пов’язується з високорозвиненою моральною і естетичною культурою.

Безумовно, моральна культура є важливою складовою культури особистості, оскільки свідчить про засвоєння існуючих у суспільстві моральних цінностей, моральну вихованість людини. Але знання моральних приписів, їх засвоєння має вимірюватися вчинками, оцінкою їх як соціально справедливих, необхідних, втілення їх у повсякденній поведінці, спілкуванні, дотриманням вимог обов’язку у складних ситуаціях при вирішенні потреб людей і суспільства.

Невід’ємним елементом загальної культури державних службовців є професійна культура, яка проявляється в системних знаннях та вмінні їх поновлювати, компетентності, високій культурі спілкування, дотриманні правил етикету, критичному ставленні до себе, своєї поведінки, адекватної оцінки як своїх дій і вчинків, так і інших людей. Головним критерієм оцінки рівня моральної культури є реальна поведінка людини, її моральні ідеали, ставлення до інших людей, колективу, суспільства, міра гуманності, яку особистість виявляє в соціальній діяльності і яка виражає ступінь її духовно-моральної свободи в конкретних умовах суспільної, моральної необхідності3.

Етичні вимоги до державних службовців складають сутність моральних аспектів діяльності і моральних відносин між людьми. Вони загальні для всього суспільства. Для їх утвердження існують правові приписи, право, яким вони закріплюються, захищаються та гарантуються. Правова система забезпечує стабільний розвиток суспільства, через закони та інші нормативно-правові акти закріплює рівні вимоги до соціальних суб’єктів, принципи верховенства права, законності, справедливості. Вони є одними з основних у діяльності державних службовців, оскільки забезпечення прав і свобод людини, запобігання порушенням її інтересів є головним їх завданням як носіїв державно-владних повноважень.

Етика державного службовця – це ті моральні й правові (юридичні) вимоги, які ставляться до особи, що претендує на зайняття посади державного службовця та до державного службовця у процесі виконання ним завдань і функцій держави, її органів. Визначення та закріплення в чинному законодавстві основних вимог до поведінки службовців має важливе значення для підвищення авторитету державної служби, зміцнення репутації державного службовця, підтримання його честі й гідності, посилення вимог до його діяльності4.

Важливе значення для державного службовця мають питання особистої правової та моральної відповідальності, вміння налагодити нормальний психологічний клімат у колективі, культура мови, діловодства тощо.

Останнім часом держава та суспільство опинилися перед проблемами, пов’язаними з корупцією та корупційними діяннями серед державних службовців. Державний службовець повинен уникати будь-яких дій, що можуть сприйматися як підстава для підозри його у корупції, лобіюванні інтересів фізичних і юридичних осіб, використанні свого службового положення для одержання додаткових, тобто не передбачених законодавством доходів, пільг або інших переваг як для себе, так і для інших осіб.

Серед якостей державного службовця одне з провідних місць посідає особиста відповідальність працівника за доручену справу. Хоч би які якості були притаманні службовцю, без такої риси, як відповідальне ставлення до своїх обов’язків, дорученої справи, вони будуть нівелюватися. Йдеться не лише про юридичну відповідальність. Безумовно, юридична відповідальність має важливе значення для підтримання належної дисципліни, законності в діяльності державного апарату, оскільки сама перспектива її застосування свідчить про можливість настання для службовця негативних наслідків, зобов’язує його діяти в межах законодавства та моральних принципів у вирішенні поставлених завдань. Юридична відповідальність настає за вчинене правопорушення і пов’язана з застосуванням санкцій.

У даному ж випадку йдеться про моральні якості та моральну відповідальність, добросовісність і добропорядність державного службовця, керівника, визнання обов’язку, вміння знаходити та застосовувати оптимальні рішення, варіанти поведінки у взаємовідносинах з підлеглими, керівниками, громадянами, ефективно використовувати та здійснювати службові права і обов’язки. Зміст дисциплінованості, відповідальності – це чітке виконання повноважень, реалізація компетенції в їх межах, дотримання прав і обов’язків державного службовця, а головне – дотримання прав громадян.

5.2. Забезпечення належної поведінки

 державних службовців у відносинах з громадянами

Важливою рисою вітчизняних державних службовців, поряд з професійною підготовкою, має стати турбота про підвищення рівня своєї загальної культури, добросовісне служіння народові України, відданість йому, неприпустимість проявів свавілля, байдужості до запитів громадян, їх правомірних дій та вимог. Ввічливість, коректність, висока культура спілкування, шанобливе ставлення до громадянина – важливий обов’язок державного службовця. Безумовно, і поза межами державної служби він має уникати дій, які можна розцінити як використання своїх службових повноважень у власних або корпоративних інтересах, або які можуть негативно вплинути на репутацію державного службовця.

Кожний державний службовець зобов’язаний пам’ятати про своє головне призначення – сприяти утвердженню пріоритету прав і свобод людини і громадянина, допомагати їм у здійсненні прав і свобод, не вимагати виконання не передбачених законом обов’язків, виробляти у громадян впевненість у тому, що їм будуть сприяти і нададуть необхідну допомогу в усіх правомірних діях.

Проблеми моралі, поведінки державних службовців, а, відповідно, і культури державного управління можна звести до трьох груп. Перша, і головна, це поведінка державного службовця у відносинах з громадянами. Друга стосується питань раціональної організації роботи державного органу, установи – поведінка у внутрішньоорганізаційних відносинах – з керівниками і підлеглими. Третя – це поведінка державного службовця у відносинах з іншими державними органами і установами, в тому числі не підпорядкованими, об’єднаннями громадян і релігійними організаціями, міжнародними організаціями, іноземними установами та іноземцями.

Важливе значення для ефективності державної служби має знання державними службовцями, а особливо керівниками, законів та інших нормативно-правових актів, вміння правильно їх застосовувати у практичній діяльності. Повага до закону, права, принципів та норм моралі мають бути характерною рисою державного службовця.

Поряд з передбаченою правовими нормами можливістю застосування санкцій не можна не сказати про те, що гарантією виконання вимог до службовця, дотримання ним етичних правил є внутрішні, морально-психологічні фактори – визнання обов’язку, підтримання честі і гідності, зміцнення репутації державного службовця, авторитету державної служби в цілому та органу, в якому проходить службу державний службовець. Обов’язки державного службовця ґрунтуються на загальногромадянських обов’язках, але службовець державного апарату має і специфічні обов’язки, пов’язані з конкретним видом діяльності його як суб’єкта державно-службових відносин, представника відповідного державного органу чи держави.

Службовець державного органу чи його апарату здійснює державні функції і завдання в межах посади, яку він займає, і виступає в певних випадках від імені конкретного органу чи установи. Не має великого практичного значення те, від чийого імені виступає державний службовець, – від імені держави чи державного органу. Разом з тим морально-етичний бік представництва посадовою особою держави чи державного органу є важливим, оскільки за будь-яких обставин державний службовець є представником державної влади.

Правові і моральні обов’язки службовців однаково важливі і обов’язкові для виконання, але правові ще й пов’язані з можливістю застосування державних примусових заходів за їх невиконання чи неналежне виконання. При виникненні протиріччя між юридичними і моральними нормами державний службовець має керуватися приписами закону, діяти в межах правового поля. Законність діяльності – обов’язкова складова всього функціонування державної служби.

Ці принципові положення знайшли місце в Законі України “Про державну службу”, “Загальних правилах поведінки державного службовця”, інших нормативно-правових актах. У цілому названі “Загальні правила...” відповідають за своїми цілями та метою зразку Кодексу поведінки державних службовців, який схвалено Комітетом міністрів Ради Європи. Водночас слід повернутися до розробленого ще у 2000 р проекту. Кодексу основних правил поведінки державного службовця (або інакше – Кодексу честі державного службовця), щоб визначитися щодо етики державного службовця, на рівні закону врегулювати вимоги до поведінки державного службовця та відносини, що складаються у процесі реалізації таких вимог.

Вважаємо, що закріплення відповідних вимог до поведінки державних службовців на рівні закону сприятиме створенню умов для підвищення авторитету державної служби, посиленню дисциплінованості, добропорядності, підвищенню рівня поведінки державних службовців. У деяких країнах етичні питання державно-службової діяльності, поведінки державних службовців саме і врегульовані на рівні законів. У США – це Кодекс етики урядової служби, Великій Британії – Адміністративний кодекс, Канаді – Збірник принципів, які регулюють поведінку державних службовців1.

Одним з негативних явищ, що впливають на якість державної служби, репутацію державних службовців та ставлення до них громадян, а самих державних службовців – до дорученої справи, є корупція. Корумпованість державного апарату створює серйозні перепони в розвитку демократичних перетворень, у становленні держави як соціальної, правової, з ринковою економікою. Шкідливість корупції, корумпованості державного апарату полягає і в тому, що вона призводить до втрати нашою країною авторитету на міжнародній арені. Міжнародне співтовариство вже неодноразово вказувало Україні на необхідність посилення боротьби з корупцією, попередження та припинення корупції в системі державної служби2.

Важливим напрямком посилення боротьби з корупцією та корупційними діяннями, має стати прийняття не лише Кодексу честі державного службовця, а, можливо, передусім Адміністративно-процедурного кодексу України. Це пояснюється тим, що скільки б не приймалося законів та інших нормативно-правових актів про боротьбу з корупцією, попередження і припинення корупції, правила поведінки державних службовців, окремі види служби та службових відносин, без упорядкування відносин державних службовців (особливо посадових осіб) органів виконавчої влади та посадових осіб органів місцевого самоврядування з фізичними і юридичними особами проблема попередження і припинення корупції в системі публічної влади не буде вирішене. Повнота адміністративних процедур сприятиме зниженню ризику вчинення корупційного діяння, зробить прозорішою діяльність адміністративного апарату у взаємовідносинах з громадянами, підприємцями, комерційними і некомерційними організаціями, оскільки прийняття рішення буде підпорядковане чітко визначеним правилам.

Певне значення це матиме і в тих випадках, коли порядок прийняття рішення не можна чітко виписати, і у державного службовця є можливість для виявлення особистої волі, він може проявити ініціативу, має можливості для маневру, але все це повинно відбуватися в межах визначених законодавством правил. І тут постає питання про врегулювання порядку надання адміністративних (управлінських) послуг, визначення переліку (видів) тих послуг, які зобов’язані надавати фізичним і юридичним особам представники публічної влади.

Як відомо, протягом значного часу йде розробка концепції проекту Закону України “Про управлінські послуги”, але, на жаль, вона не завершена. В той же час такий закон не давав би можливості державним службовцям (посадовим особам органів місцевого самоврядування) не задовольнити прохання громадянина чи юридичної особи, якщо воно обґрунтоване і дотримані всі формальності. Не можна не звернути увагу і на те, що в такому законі були б визначені види послуг, які повинні надаватися тільки на безоплатній основі, та випадки, коли послуги надаються за плату, розмір якої має встановлюватися нормативно-правовими актами (розмір плати за послуги міг би визначатися Кабінетом Міністрів України чи Міністерством юстиції України).

Важливими є організаційні заходи та заходи виховного характеру. Вони пов’язані з професійною і моральною підготовкою до державної служби. Політико-правова, адміністративна, судова, економічна реформи не завжди забезпечуються належними юридичними механізмами, фінансовими і матеріальними ресурсами, кадрами, в деяких випадках є непослідовними. Досить звернутися до процесу здійснення адміністративної реформи чи реформи тієї ж державної служби, створення адміністративних судів та забезпечення адміністративного судочинства. Це і намагання за будь-якої ціни застосувати у процесі реформ зарубіжний досвід, хоча національні традиції та звичаї не дають такої можливості, а політико-правова система держави не дозволяє цього робити.

Моральні принципи в діяльності державних службовців останнім часом бажають багато кращого, вони не дають підстав для широкого застосування розсуду в управлінській діяльності. Особливо це стосується надання управлінських послуг, а якщо прямо говорити – роботи зі зверненнями громадян чи юридичних осіб з тих або інших питань у сфері державного управління (органами виконавчої влади та місцевого самоврядування), прийняття управлінських рішень. Тим більше, що вирішення низки проблем, в яких зацікавлені юридичні особи і громадяни, може здійснюватися лише посадовими особами органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування. Це – право на надання ліцензій для зайняття підприємницькою чи іншою діяльністю, відкриття підприємств і установ, паспортизація населення, видача дозволів на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, погодження різного роду проектів та ін.

Перелік зазначених послуг, якщо виходити із чинного законодавства, положень про міністерства, державні комітети, органи, до них прирівняні, та центральні органи виконавчої влади із спеціальним статусом, за своїм обсягом є значним. Недостатня врегульованість надання певних послуг, монополія окремих органів, а відповідно їх посадових осіб на таку діяльність створюють умови для корупції. Ситуація ускладнюється також відсутністю гласності при прийнятті рішень, прозорості щодо діяльності управлінських структур, незнанням громадянами та представниками юридичних осіб чинного законодавства, значною кількістю нормативно-правових актів, у тому числі відомчих.

Взяти, наприклад, Митний кодекс України, який набув чинності з 1 січня 2004 р. і вже протягом року “обріс” нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України, митної служби, спільними актами митних органів з іншими державними органами. Створюються можливості для недоброчесних та недобросовісних працівників митної служби зловживати своїми повноваженнями, порушувати права громадян, інтереси юридичних осіб.

Тут знову постає питання про моральний бік поведінки державного службовця. Добропорядний та доброчесний працівник надасть допомогу у вирішенні питання, недобросовісний скористається можливістю для зловживання своїм посадовим становищем. Виховний аспект, висока моральність та культура поведінки державних службовців знову виходять на одне з перших місць за своїм значенням у справі недопущення корупції.

Одним з елементів забезпечення належної поведінки державних службовців є посилення контролю за їх діяльністю. На сьогоднішній день не виконані приписи Конституції України про створення дієвого контролю, дієвої системи органів контролю. В той же час слід підкреслити, що проблеми контролю в державі продовжують залишатися в полі зору законодавця, Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, науковців.

Державний службовець не повинен без належних на те повноважень брати на себе зобов’язання або давати обіцянки від імені та під відповідальність державних органів чи посадових осіб, йому слід уникати дій, які можуть викликати уявлення щодо його упередженості у вирішенні службових справ, він не повинен також під час виконання службових повноважень чи поза межами державної служби вчиняти дії, які можуть негативно вплинути на його моральне обличчя. Сприяння утвердженню та забезпеченню прав і свобод людини і громадянина, реалізації обумовлених цими правами і свободами правомірних інтересів громадян є обов’язком державного службовця.

Своєю поведінкою він не повинен провокувати виникнення конфліктних ситуацій у стосунках з фізичними і юридичними особами. З цією метою службовець має роз’яснювати цим особам значення їх дій та вимог для суспільства, держави, регіонів, підприємств, установ, організацій, окремих громадян, запобігати непорозумінням, а в разі виникнення конфліктів усіма правомірними засобами домогтися їх усунення, розв’язати конфліктну ситуацію чи звернутись до вищих органів (посадових осіб), які мають повноваження для вирішення спірних питань.

У відносинах з громадянами поведінка державного службовця має бути ввічливою, неупередженою, коректною, тобто такою, щоб громадянин був упевненим, що йому сприятимуть і нададуть необхідну допомогу в його правомірних діях і вимогах. Своєчасний розгляд звернень громадян, поданих у встановленому законом порядку і прийняття по них рішень, здійснення заходів до усунення причин і наслідків порушень прав і свобод громадян є найважливішими завданнями державних службовців.

Службовець не має права розголошувати інформацію, довірену йому громадянином, без його дозволу, а також інформацію, яка стала відомою внаслідок його службових повноважень, але якщо ця інформація не містить небезпеки для держави, суспільства чи окремих громадян, як і не має права приховувати від громадян факти та обставини, що становлять загрозу для життя, здоров’я і безпеки людей, крім відомостей, що складають державну таємницю.

Участь державного службовця у діяльності об’єднань громадян чи релігійних організацій допускається виключно на громадських засадах, він не може бути їх засновником, входити до складу керівних органів або займати керівні посади. Відносини з об’єднаннями громадян та релігійними організаціями будуються державним службовцем на засадах невтручання в їх правомірну діяльність, без отримання у будь-якій формі винагороди.

У відносинах з представниками міжнародних організацій, іноземних установ, громадянами інших країн державний службовець діє за правилами, встановленими міжнародними актами, чинними протоколами, в межах повноважень державного органу, який він представляє в інтересах Української держави, поважаючи звичаї та традиції народів інших країн. Якщо на думку державного службовця виникла загроза інтересам України, правам і свободам її громадян, він зобов’язаний невідкладно повідомити про це керівника державного органу, в якому працює, або правоохоронні органи.

Істотний вплив на якість поведінки державних службовців має матеріальне та соціально-побутове забезпечення осіб, що працюють у державних органах та їх апараті, органах місцевого самоврядування. Престижність державної служби полягає не лише в тому, що державний службовець представляє державу чи її орган, органи місцевого самоврядування, наділений владними повноваженнями, виконує важливі функції держави чи місцевої громади, а і залежить від рівня соціального забезпечення, гарантій нормальної життєдіяльності як самого службовця, так і членів його сім’ї, близьких. Стабільність державної служби, формування її із осіб, здатних ставити та вирішувати державно-правові, управлінські проблеми, залежить від гарантій соціальної захищеності, які держава їм надає за умови належного виконання службових повноважень, та створення можливості для нормального життя після завершення служби.

Для молоді привабливою та конкурентноздатною державна служба буде лише за умови встановлення належного посадового окладу, оскільки молодий фахівець не має стажу (досвіду) держслужби, високого рангу. Його матеріальне та соціальне забезпечення фактично полягатиме лише в отриманні окладу. Незважаючи на заходи щодо працевлаштування випускників вищих навчальних закладів, які готують фахівців (спеціалістів, магістрів) за держзамовленням, процес формування молодих управлінських кадрів та залучення їх до державної служби має вдосконалюватися. Зокрема, важливості залучення молоді до державної служби наголошується у Програмі кадрового забезпечення державної служби, інших схвалених чи затверджених указами Президента України документах.

З метою підвищення авторитету державної служби потрібно відійти від колишньої радянської схеми підготовки нормативно-правових актів, виконання консультативно-дорадчих, експертних та методичних послуг державним органам та органам місцевого самоврядування на безоплатній основі. Такі види робіт мають виконуватися на контрактній основі, що, з однієї сторони, забезпечить належний рівень здійснюваних робіт, а з іншої – надасть органам управління можливість вимагати їх своєчасного та якісного виконання, контролювати хід виконання та дозволить реально впроваджувати розробки у практичну діяльність.

Потребують покращення підходи до фінансування та матеріально-технічного забезпечення державних органів і їх апарату. Загальна культура державного службовця залежать не лише від рівного доступу до державної служби, гарантованого захисту державного службовця, знання законодавства, доброчесності, стимулювання управлінської праці та інше, а і від умов праці. Слід звернути увагу на умови, в яких працює більшість службовців районної та обласної ланки. З цього приводу просто неможливо не сказати про службу в органах місцевого самоврядування, які не лише не мають оргтехніки, а й розміщуються нерідко у непридатних для експлуатації приміщеннях, інколи у важкодоступних для населення місцях. Як в таких випадках може вестись мова про надання якісних управлінських послуг? Тому реформування державної служби має здійснюватися комплексно, шляхом вирішення правових, організаційних, матеріально-технічних та інших питань.

Моральне і матеріальне стимулювання праці державних службовців поєднуються зі встановленням і застосуванням до них у разі потреби різних заходів юридичної відповідальності за невиконання або неналежне виконання службових обов’язків, порушення законності і дисципліни, заподіяння матеріальної шкоди державі, підприємству, установі, організації, громадянам. Заходи юридичної відповідальності застосовуються до державного службовця від імені держави для спонукання його до сумлінного виконання обов’язків, припинення правопорушень, запобігання будь-яким відхиленням від встановленого порядку в роботі. Заходи відповідальності є важливим засобом виховання державних службовців.

Державні службовці – це люди, які вирізняються своєю професійною підготовкою, складом характеру, комунікабельністю, політичними, моральними, психологічними установками. Держава активно втручається у процеси вдосконалення суспільних відносин, у тому числі службових, встановлює відповідні правила, виховує кадри. Державний службовець не просто сторона, суб’єкт службових відносин, він активно впливає на їх розвиток. Ефективність роботи державних органів та їх апарату залежить від підготовленості кадрів, правильно визначених критеріїв їх підбору, нормальних відносин у колективі, моральних і ділових якостей працівників, активності і вміння налагодити співпрацю членів колективу, реалізувати вимоги, що висуваються до державних службовців, і перш за все, в інтересах забезпечення прав громадян.

Література до глави 5

5.1

Битяк Ю.П. Принципи формування та діяльності апарату управління: історія і сьогодення // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Зб. наук. пр. – X.: Право, 2006. – Вил. 11. – С. 108 – 116.

Тодыка Ю.Н. Конституционные основы формирования правовой культуры. – Х.: Райдер, 2001. – С. 5.

Лозовий В.О., Петришин О.В. Професійна етика юриста. – Х.: Право, 2004. – С. 36.

Битяк Ю.П. Моральні та правові вимоги до поведінки державних службовців // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Зб. наук. пр. – Х.: Право, 2004. – Вип. 8. – С. 26 – 37.

5.2

Політико-психологічні чинники формування управлінської культури // Пірен М. І. Деонтологія, конфліктність та управління: Навч.-практ. посіб. – К.: Вид-во УАДУ, 2001. – С. 255 – 266.

За даними міжнародної організації Transparansy International Україна перебуває серед країн з найбільш високим показником корумпованості серед 102 країн світу (індекс дорівнює 1,5). Гірші показники лише у Югославії (1,3) та Нігерії (1,2). На підтвердження цих даних можна навести також думку народного депутата України Ю. Кармазіна, що 40-45% ВВП (80-90 млрд. грн.) щорічно розподіляється за допомогою корупції, а 9-10 млрд. грн. становить особистий прибуток корупціонерів (цит. за: Очевидне – неймовірне: крадуть менше, а мільйонерів стає більше // Голос України. – 2002. – № 227).

Глава 6. ПРАВА ЛЮДИНИ І ГРОМАДЯНИНА

У ПРАВООХОРОННІЙ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВИ

6.1. органи внутрішніх справ як суб'єкт забезпечення

прав людини і громадянина

Органи внутрішніх справ – це правоохоронні органи державної влади, які складаються з окремих служб: міліції, слідчого апарату, внутрішніх військ. Їм відведена відповідальна роль у механізмі правової держави. Вони беруть участь у реалізації внутрішніх і зовнішніх функцій держави – здійснюють діяльність у сфері захисту економіки й навколишнього середовища від протиправних посягань, стоять на сторожі законності та правопорядку, співпрацюють на міжнародному рівні із забезпечення світового порядку, мають на меті захист та охорону прав і свобод людини

Місце органів внутрішніх справ в Україні визначається їх функціональною спрямованістю на: захист прав і свобод людини, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними договорами України; запобігання порушенням прав та свобод людини та сприяння їх поновленню; здійснення оперативно-службової діяльності відповідно до Конституції України, законодавства, міжнародних стандартів у цій галузі; поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва в галузі захисту прав і свобод людини; забезпечення рівності всіх перед законом та запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод; сприяння правовій поінформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу1.

Забезпечення прав і свобод людини в сучасних умовах базується на ряді концептуально нових підходів, які обумовлюють докорінні зміни організаційно-правових засад функціонування органів внутрішніх справ, зокрема, гуманізацію діяльності міліції та підвищення її авторитету; побудову відносин між міліцією та громадянином на засадах партнерства; чітке визначення компетенції міліції щодо забезпечення реалізації загальнолюдських стандартів прав людини; удосконалення форм, методів та засобів захисту прав та свобод людини тощо.

Порівняно з іншими правоохоронними структурами органи внутрішніх справ, вирішують найбільш широке коло питань, пов’язаних із забезпеченням прав і свобод людини. При цьому їх діяльність у сфері забезпечення прав і свобод людини характеризується чітко означеною двовекторністю.

Перший вектор пов’язаний з адміністративно-правовими засобами забезпечення, другий – з реалізацією норм кримінального та кримінально-процесуального права. Це у свою чергу обумовлює основні напрямки діяльності органів внутрішніх справ (адміністративна, оперативно-розшукова, кримінально-процесуальна) та види складових системи органів внутрішніх справ (міліція, органи досудового слідства, внутрішні війська та ін.). Згідно з цим відбувається розподіл компетенції між їх організаційними структурами, визначається різноманітність форм, методів їх роботи, заходів, що ними здійснюються, тощо. Водночас органи внутрішніх справ забезпечують також окремі права і свободи людини, які не пов’язані з правоохоронною діяльністю, а передбачають надання відповідних послуг.

Діяльність органів внутрішніх справ щодо захисту прав і свобод людини багатоаспектна, результати її залежать не тільки від професіоналізму та самовідданості співробітників міліції, а й від ступеня довіри до них з боку широких верств населення, налагодження співпраці правоохоронних підрозділів та окремих працівників з громадськими об’єднаннями та громадянами. Вона включає в себе як запобігання, відновлення та забезпечення прав і свобод людини, так і повагу та додержання їх власне працівниками органів внутрішніх справ.

Функції органів внутрішніх справ визначаються завданнями, які вони повинні виконувати. До основних функцій органів внутрішніх справ належать: організація та забезпечення охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю; захист прав і свобод громадян, держави від протиправних посягань; організація та забезпечення безпеки дорожнього руху в містах та інших населених пунктах, а також на автомагістралях; здійснення оперативно-розшукової діяльності; проведення дізнання та досудового слідства у кримінальних справах, що належать до їх компетенції2.

Міліція є єдиною системою підрозділів, які входять до структури Міністерства внутрішніх справ України. Вона виконує адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну, виконавчу та охоронну (на договірних засадах) функції.

Одна із особливостей органів внутрішніх справ – наявність повноважень на проведення досудового слідства (спеціальний слідчий апарат).

Основними завданнями органів внутрішніх справ України є: захист прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, охорона громадського порядку і забезпечення безпеки громадян; боротьба зі злочинністю; попередження злочинів, їх припинення, розкриття й розслідування, розшук осіб, які скоїли злочин, вживання заходів щодо усунення причин та умов, які сприяли здійсненню правопорушень; забезпечення виконання кримінальних покарань, участь у ресоціалізації засуджених; забезпечення безпеки дорожнього руху і пожежної безпеки; охорона і захист державних об’єктів, майна всіх видів власності.

Міліція виконує завдання у межах компетенції у точній відповідності до конституційних гарантій забезпечення прав і свобод людини: принципу презумпції невинуватості у вчиненні злочину; обвинувачення не може ґрунтуватися на доказах, одержаних незаконним шляхом, а також на припущеннях. Усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її користь. Ніхто не зобов’язаний доводити свою невинуватість у вчиненні злочину (ч. 2, 3 ст. 61 Конституції України); кожен, у випадках, передбачених законом, має право на правову допомогу. Кожен є вільним у виборі захисника своїх прав (ст. 59 Конституції України); ніхто з працівників міліції при виконанні завдань не зобов’язаний виконувати явно злочинні розпорядження чи накази (відповідно до ст. 60 Конституції України); найголовніше те, що оцінка роботи органів міліції здійснюється населенням.

Отже, міліція перетворюється з карального органу (як це було за радянських часів) на орган, який створений і діє лише для народу (як це має місце в багатьох зарубіжних країнах). Ця теза випливає із визнання якісно нової ролі держави у взаємовідносинах з громадянами, а саме: ролі не владарювання над людиною, а ролі служіння людині3.

Діяльність міліції підпорядкована загальній меті, яка випливає зі ст. 1 Закону України «Про міліцію»: «Захист життя і здоров’я, прав і свобод громадян...» та ст. 5 «Діяльність міліції та права громадян». Повага гідності особистості та забезпечення прав громадян є пріоритетним напрямом її діяльності. Стаття 2 цього Закону основним завдання міліції визначає забезпечення особистої безпеки громадян, їх прав і свобод, законних інтересів4. Проте можливості щодо забезпечення та захисту особистих прав громадян не безмежні, що обумовлено насамперед компетенцією органів внутрішніх справ у цій галузі. Закон зобов’язує працівників органів внутрішніх справ у разі обмеження прав і свобод громадян, яке може здійснюватися лише на підставі кримінального та кримінально-процесуального законодавства, давати пояснення щодо підстав таких обмежень та роз’яснювати їх права і обов’язки. Крім того, чинне законодавство покладає на міліцію обов’язок щодо забезпечення права на юридичний захист затриманих та взятих під варту осіб. Ця норма значно підвищує рівень захищеності особи від необґрунтованих дій з боку міліції.

Права та свободи людини як найбільша суспільна цінність набуває особливої актуальності на сучасному етапі розвитку суспільства, їх гарантії та забезпечення – головний обов’язок працівників правоохоронних органів, зокрема міліції.

Тривале панування адміністративно-командної системи негативним чином відбилося на діяльності органів внутрішніх справ, що виконували свої завдання нерідко засобами, які були неприйнятними для правової держави та які суперечили міжнародним пактам з прав людини. Конституція України, поряд з визнанням пріоритетів соціальних цінностей людини, встановлює відповідальність держави за свою діяльність. Сучасна злочинність стає серйозною небезпекою для існування самої держави, вимагаючи нових підходів для боротьби з нею. Лише за умови дієвості та ефективності роботи забезпечується належне середовище, де громадянин має можливість, не загрожуючи порушенням права, використовувати багато з належних йому прав і свобод.

Органи внутрішніх справ мають великий обсяг прав, пов’язаних з охороною громадського порядку й організацією боротьби зі злочинністю. Розпорядження, віддані в межах наданої компетенції й адресовані громадянам, державним органам і громадським організаціям, підлягають виконанню. Виконуючи правозастосовчу функцію та вимагаючи виконання розпоряджень влади від інших, працівники міліції у своєму служінні закону повинні бути бездоганними в поводженні з громадянами, об’єктивними і справедливими.

Гарантування суб’єктивних прав людини органами внутрішніх справ проявляється у забезпеченні особистої безпеки громадян; своєчасному запобіганні, швидкому й повному розкритті злочинів та адміністративних правопорушень; охороні суспільного порядку та забезпеченні громадської безпеки; захисті власності від протиправних посягань; наданні правової та організаційної допомоги громадянам, посадовим особам та іншим суб’єктам у здійсненні їхніх законних прав та інтересів.

Повага до людської гідності є основою захисту прав людини під час виконання функціональних обов’язків співробітників органів внутрішніх справ; застосування ними сили є винятковим заходом для попередження злочинів чи правомірного затримання правопорушника.

У сучасному демократичному суспільстві органи внутрішніх справ все більше набувають ознак організації, що надає послуги людині щодо забезпечення її прав та свобод. Водночас специфіка правоохоронної діяльності обумовлює певну проблемність у формуванні відповідного ставлення співробітників органів внутрішніх справ до захисту прав і свобод людини, що іноді пов’язано з недостатнім рівнем їх професійних, моральних та психологічних якостей, відсутністю в них необхідної переконаності щодо важливості та відповідальності їх соціальної ролі. Досвід, якого набуває правоохоронець, спілкуючись зі злочинним середовищем, не завжди сприяє формуванню позитивного ставлення до прав і свобод тих, чиї права та свободи за професійними обов’язками він повинен захищати та забезпечувати. Негативно впливає також неналежне соціальне та грошове забезпечення співробітників міліції, яке останнім часом знову погіршилося. Потребують посилення заходи правового захисту співробітників міліції.

Розв’язання завдань щодо захисту особистої безпеки громадян, охорона громадського порядку та забезпечення громадської безпеки, правової та організаційної допомоги громадянам, посадовим особам та іншим суб’єктам щодо здійснення їх законних прав та обов’язків тощо тісно пов’язане із задоволенням різнобічних потреб та інтересів кожної людини. Адже суворе дотримання вимог демократичних законів, стабільний правопорядок та його захищеність є важливими умовами реальності свободи людини у суспільстві, гарантією повного здійснення всієї системи її прав і свобод. Гарантування прав і свобод громадянинові міліцією за своєю сутністю реалізується в загальному руслі виконання нею своїх відповідних функцій. При цьому гарантування суб’єктивних прав не розчиняється в масі завдань, що стоять перед міліцією, а навпаки, зумовлюють та конкретизують їх.

Багатогранність функцій органів внутрішніх справ відносно прав та свобод людини, їх пов’язаність з усією правоохоронною та правовою системами держави, потребують комплексного підходу до підвищення ефективності їх оперативно-службової діяльності. Саме проблеми подальшого вдосконалення системи та структури правоохоронних органів, підвищення ефективності їх діяльності, утвердження й забезпечення прав і свобод громадян, зміцнення законності та правопорядку вирішуватимуться в процесі їх реформування.

Стан справ щодо організації діяльності правоохоронних структур і органів у сфері взаємовідносин із суспільством й окремою людиною, незважаючи на існуючу правову регламентацію порядку дотримання прав і свобод людини, вимагає визначити нові організаційно-правові заходи щодо контролю суспільства за діяльністю цих структур і органів та встановити сувору відповідальність посадових осіб за невиконання ними своїх прямих обов’язків щодо людини, яка визнається в Конституції України вищою соціальною цінністю.

Отже, вся діяльність органів внутрішніх справ, як правоохоронна, так і внутрішньоуправлінська, має бути підпорядкована виконанню їх головного призначення – забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Всі їх завдання і функції також мають підпорядковуватися цій головній меті. Саме для цього в правовій державі і створюються органи влади, особливо правоохоронні, провідне місце серед яких займають органи внутрішніх справ.

6.2. Форми і методи діяльності органів внутрішніх справ

щодо забезпечення прав людини і громадянина

Форми й методи діяльності органів внутрішніх справ щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина (далі – прав людини) реалізуються в конкретних діях, які здійснюються їх працівниками. Тобто владні повноваження цих органів мають бути представлені (виражені) в певних діях, що містять владні приписи. Ці дії досить різноманітні і можуть бути об’єднані в певні однорідні групи. Зовнішнє практичне виявлення діяльності щодо реалізації окремих функцій одержало назву форм їх здійснення. У загальнонауковому трактуванні „форма” завжди пов’язується з категорією „зміст”. У даному разі під формою розуміють той чи інший спосіб зовнішнього вираження змісту.

Діяльність органів внутрішніх справ щодо реалізації їх завдань та функцій здійснюється в рамках тих форм, які визначено для них законом. Ними є організаційна і юридична форми, які тісно пов’язані і взаємодіють одна з одною, незважаючи на різний зміст. Більше того, кожна з них містить у собі елементи іншої, причому іноді в такій пропорції, що розрізнити їх досить важко.

Це багато в чому пояснюється дуалістичним характером структурно-функціонального устрою органів внутрішніх справ. Вони за своїм станом входять до системи органів державного управління і в цій ролі виступають як носії владних управлінських повноважень і організуючих засад як щодо власних сил і засобів, так і щодо управління зовнішнім середовищем. Крім того, вони є активною ланкою правоохоронної системи, що покладає на них обов’язок захищати права і законні інтереси громадян від будь-яких посягань.

Як вже зазначалося, грань між юридичною і організаційною формами діяльності досить нечітка, оскільки багато в чому вони тісно взаємозалежні і доповнюють або дублюють одна одну.

За своїм змістом, характером і властивостям юридична форма охоплює нормотворчу, правозастосовчу і правоохоронну діяльність1.

Нормотворча діяльність органів внутрішніх справ має підзаконний характер, оскільки спрямована на створення відомчих нормативних актів. Їх мета – регулювання різноманітних сторін функціонування органів внутрішніх справ. Проте в якій би сфері не регулювалася їх діяльність, вона незмінно переслідує головну мету – забезпечення прав і свобод людини.

В одному випадку це документи, що регламентують боротьбу зі злочинністю і правопорушеннями, в іншому – визначається механізмом заходів щодо їх профілактики. Велика кількість нормативних актів приймається з проблем зміцнення законності, дотримання прав і свобод людини, ціла низка прийнятих документів доповнюють і конкретизують закони держави та підзаконні акти, що мають вищу щодо відомчих актів юридичну силу. Але вони повинні не суперечити Конституції та законам України і відповідати положенню про те, що права і свободи можуть бути обмежені виключно законом і тільки в тій мірі, в якій це необхідно для захисту конституційного ладу, законних прав та інтересів людей.

Другою формою діяльності органів внутрішніх справ є правозастосування. Цю форму слід розглядати як один з найбільш дієвих елементів механізму реалізації правових норм і прийняття державно-владних рішень в індивідуально-конкретних справах. Здійснення багатьох проголошених Конституцією та іншими нормативними актами прав і свобод людини може бути досягнуте лише за допомогою застосування відповідної правової норми.

Водночас правозастосування є формою управлінської діяльності, оскільки виражається в безпосередньому впливі владних повноважень на учасників суспільних відносин. Цей вплив реалізується у вигляді правових актів, розпорядження яких є обов’язковими для виконання органами або особами, яким вони адресовані. Причому такі розпорядження забезпечуються можливістю застосування заходів державного примусу.

Головними вимогами до застосування норм права є законність, обґрунтованість, доцільність і справедливість. Сутність застосування правових норм полягає в діях посадових осіб щодо зіставлення конкретного юридичного факту з відповідною правовою нормою та прийняття на цій основі державно-владних рішень. У ході правозастосування органи внутрішніх справ: а) встановлюють наявність прав та обов’язків та їх критерії; б) визначають момент дії або факт припинення суб’єктивних прав і обов’язків; в) здійснюють контроль за правильністю набуття прав та обов’язків.

Правозастосовча діяльність органів внутрішніх справ за своїм змістом поділяється на регулятивну і правоохоронну.

Необхідність у застосуванні закону у формі регулятивної діяльності виникає, якщо реалізація правових норм, які встановлюють суб’єктивні права та юридичні обов’язки громадян, неможлива без винесення компетентними органами відповідних владних рішень.

Ця форма роботи переважно охоплює організаційні аспекти діяльності органів внутрішніх справ. Вона забезпечує вирішення різних управлінсько-розпорядчих питань, спрямованих на виконання завдань внутрішньо-організаційного та зовнішньоорганізаційного плану. До внутрішньо-організаційних функцій можна віднести: 1) забезпечення нормального функціонування всієї системи органів внутрішніх справ. Це досягається шляхом реалізації функцій господарського, соціального, культурного, матеріального, фінансового постачання, технічного забезпечення, екіпірування працівників; 2) розміщення сил і засобів під час проведення правоохоронних заходів і рейдів.

Зовнішньоорганізаційна діяльність органів внутрішніх справ охоплює: 1) охорону прав і свобод особи шляхом створення умов для їх безпечної реалізації (охорона громадського порядку в місцях масового скупчення населення, забезпечення громадської безпеки, звільнення заручників); 2) надання допомоги громадянам при надзвичайних обставинах (збирання і видача відомостей про осіб, що стали жертвами нещасних випадків, розшук осіб, які зникли безвісти). Забезпечення реалізації ряду конституційних і галузевих прав громадян, яка можлива лише за умови їх підтвердження державно-владним актом (право на вибір місця проживання, право особистої власності на транспортний засіб). Щоб ці правові можливості перетворювалися на реальність, необхідне винесення відповідних рішень (наприклад, паспортною службою, Державною автомобільною інспекцією).

Регулятивна форма потрібна для створення необхідних умов реалізації міліцією своєї компетенції, зокрема з метою забезпечення прав людини. Регулятивна діяльність пов’язана з правомірною поведінкою суб’єктів (громадян, організацій, посадових осіб). Особливою рисою цієї форми діяльності є прийняття правозастосовчих регулятивних актів, які можуть бути спрямовані на: а) встановлення обсягу прав і свобод, що надаються людини; б) визначення підстав реалізації наданих їй прав і свобод; в) визначення порядку реалізації прав і свобод, наданих людині; г) визначення меж реалізації цих прав і свобод.

Регулятивна правозастосовча діяльність необхідна для створення умов, що найбільш ефективно сприяли б реалізації прав і свобод людини та її впливу на поведінку суб’єктів у сфері забезпечення особистої свободи.

Підставою для застосування охоронних заходів є наявність обставин негативного характеру, що перешкоджають здійсненню суб’єктивних прав або порушують їх, а також випадків відмови від виконання юридичних обов’язків.

Правоохоронна форма – це найважливіша форма діяльності міліції. Вона спрямована на охорону найважливіших суспільних відносин, врегульованих нормами права, від будь-яких посягань і безпосередньо пов’язана із захистом прав і свобод людини, а також створенням найбільш сприятливих умов для їх реалізації. Особливість цієї форми діяльності полягає в тому, що вона розпочинається у разі виникнення негативних умов середовища, що провокує протиправну поведінку суб’єкта. Тоді міліції надані повноваження щодо припинення такої поведінки і застосування до нього спеціальних заходів державного примусу2.

Зазначені форми не можна розглядати окремо одна від одної. Вони тісно пов’язані між собою і утворюють єдиний «організм», який і повинен створити гідні умови для реалізації прав і свобод людини. Форми діяльності не є статичними, вони постійно змінюють свій зміст, набувають нових рис, оскільки кожне суспільство перебуває у постійному розвитку. Змінюються умови життя, економічний устрій, політика держави, і все це накладає свій відбиток на форми діяльності міліції.

У сучасних умовах ефективна правоохоронна діяльність працівників органів внутрішніх справ неможлива без усвідомлення суті поточних реформ. Від глибини внутрішнього усвідомлення змісту реформ і законів, що їх впроваджують, залежить правомірність поведінки працівників міліції щодо реалізації програми – побудови правової держави. Тому працівники правоохоронних органів повинні усвідомлювати норми права, чому сприятиме навчання, пропаганда та приклади гуманного ставлення до людини, наставницька робота керівників органів внутрішніх справ. Міліція має діяти за законом і в усіх випадках дотримуватися встановлених правил, ні за яких обставин правоохоронна діяльність не може супроводжуватися порушенням закону.

У загальному значенні правоохоронна форма діяльності органів внутрішніх справ – це цілеспрямована діяльність, яка має на меті створення умов, за яких громадські та державні цінності надійно гарантовані, практично реалізуються і є реальним набуттям кожної людини. Правоохоронна діяльність органів внутрішніх справ є способом захисту принципів та норм Конституції України, особливо у забезпеченні прав і свобод людини. Головне у правоохоронній діяльності органів внутрішніх справ – не фіксація правопорушення та стягнень за них і притягнення до відповідальності, а активний профілактичний, попереджувальний вплив, недопущення правопорушення та своєчасне виявлення причин, які сприяють вчиненню правопорушень.

Організаційна форма потрібна для створення умов з метою забезпечення виконання правозастосовчих актів, що регламентують діяльність міліції у сфері охорони особистих прав і свобод. Все це робиться для забезпечення взаємозв’язку між різними органами держави, допомагає цим органам обмінюватись позитивним досвідом для розробки найефективніших заходів, спрямованих на реалізацію прав і свобод людини, дозволяє контролювати посадових осіб на предмет виконання ними правових приписів і, нарешті, дозволяє впливати на поведінку людей при здійснені ними своїх прав та свобод і в разі порушень застосовувати ефективні засоби щодо їх усунення .

Таким чином, організаційна форма реалізації прав і свобод людини виявляється у кількох аспектах. По-перше, вона створює доцільний порядок забезпечення особистих прав людини. По-друге, забезпечує дотримання цього порядку, вдосконалює його, а у разі зміни певних умов відповідає за приведення його у відповідність з ними. По-третє, організує роботу посадових осіб міліції у сфері реалізації прав і свобод людини. Саме вона дозволяє ефективно використовувати методи й засоби з метою своєчасного реагування на негативні фактори, що ускладнюють користування особистими правами і свободами.

Організаційні форми поділяють на дві групи: 1) внутрішньорганізаційні – спрямовані на підтримання життєдіяльності органу внутрішніх справ та задоволення його потреб; 2) зовнішньорганізаційні – спрямовані на здійснення службової діяльності працівниками міліції поза органом внутрішніх справ3.

Отже, організаційні заходи мають два аспекти: 1) робота, яка проводиться безпосередньо в міліції (так би мовити внутрішньоапаратна робота) – наради, підвищення культурного та освітнього рівня працівників міліції тощо; 2) робота з громадськістю – повідомлення, виступи перед широким колом населення, тематичні лекції, інспекторські перевірки, індивідуально-виховна робота і т. ін. Матеріально-технічні операції – це додаткові заходи. Вони встановлюють правила роботи з документами, технічними засобами, службовими матеріалами тощо.

Дослідивши досвід діяльності поліції світу та органів внутрішніх справ України за роки незалежності, можемо зробити висновок, що одним із методів організаційного забезпечення прав людини є здійснення постійного моніторингу цієї діяльності з визначенням негативних чинників та умов4. Тому вважаємо за необхідне створити в кожному регіоні країни (центр, схід, захід, північ, південь) лабораторії соціологічного моніторингу, поклавши на них обов`язок здійснення моніторингу за основними напрямками діяльності органів внутрішніх справ, зокрема забезпечення прав людини. Лабораторії необхідно підпорядкувати вищому навчальному закладу МВС, який розташований у регіоні. Окрім цього, означений метод, на нашу думку, потребує законодавчого закріплення у законах України “Про міліцію”, “Про прокуратуру” та ін. При цьому необхідно визначити порядок отримання та реєстрації надання такої інформації органам держстатистики.

Превентивно-організаційні заходи, що застосовуються працівниками органів внутрішніх справ для забезпечення прав людини, пов’язані з охороною правопорядку і виражаються в організації та здійсненні: патрульно-постової служби, оперативно-розшукової діяльності, індивідуальної і спеціальної профілактики, в тому числі виховної роботи, юрисдикційної діяльності.

Методи діяльності органів внутрішніх справ щодо забезпечення прав людини, так само як і її форми, досить різноманітні. Проблему методів будь-якої діяльності можна розглядати з точки зору співвідношення більш загальних понять – мети та засобів її досягнення. У загальноприйнятому розумінні термін «метод» означає спосіб чи прийом здійснення чого-небудь. Виходячи з цього, під методами будь-якої діяльності слід розуміти способи, прийоми, засоби, які використовуються для досягнення поставленої мети і становлять зміст цієї діяльності. У теорії державного управління під методами розуміють засоби практичної реалізації завдань та функцій діяльності органів управління. Інакше кажучи, метод управління – це спосіб здійснення управлінських функцій, впливу суб’єкта управління на об’єкт (колектив, групу осіб чи одну особу)5.

Універсальними методами державної діяльності, які використовуються в усіх галузях та сферах, на всіх її рівнях, а в багатьох випадках визначають зміст та конкретний прояв інших методів, є переконання та примус. Ці методи найпослідовніше відбиваються через механізм прав та обов’язків, підкреслюють особливості відносин влади і підпорядкування.

Питаннями переконання і примусу, їх співвідношенням займаються філософи, соціологи, юристи, педагоги, психологи та інші науковці. Це пов’язано з тим, що в здійсненні завдань щодо створення правової держави, ринкових відносин, виховання людей держава користується певними засобами впливу. Методи переконання і примусу не можна відривати один від одного, оскільки між ними існує діалектична єдність, вони мають об’єктивний характер і їх використання визначається рівнем розвитку суспільних відносин.

У сучасних умовах висвітлення питань переконання, його співвідношення з примусом пов’язане з глибоким усвідомленням необхідності пріоритетів у забезпеченні прав і свобод людини, осмислення й узагальнення нових явищ державного життя, форм участі громадськості в управлінні, тому має велике теоретичне і практичне значення. Природно, що питання переконання і примусу в Українській державі становить значний інтерес для правової науки.

Мета переконання як особливого засобу правового впливу полягає в тому, щоб учасники управлінських відносин дотримувалися вимог закону через їх внутрішнє визнання, а не внаслідок сліпого підкорення велінням влади. Це означає впровадження дисциплінованості, розуміння того, що громадська дисципліна і законність становлять необхідну умову успішної побудови правової, незалежної, демократичної держави, а також формування свідомої звички, спрямованої на дотримання правових вимог, почуття неприпустимості їх порушення, потреби активно боротися з правопорушеннями.

У науковій літературі під переконанням розуміється засіб впливу на свідомість та поведінку людей, комплекс виховних, роз’яснювальних та заохочувальних заходів, які здійснюються з метою підвищення свідомості, організованості та дисциплінованості, сумлінного дотримання громадянами всіх правових норм6.

Таким чином, переконання – це здійснення виховних, роз’яснювальних і заохочувальних заходів з метою формування у громадян розуміння необхідності чіткого виконання вимог законів та інших правових актів.

Одним із завдань, покладених на міліцію, є сприяння формуванню у людини поваги до права, дотримання правил поведінки, закріплених у правових нормах. Людина буде точно і неухильно виконувати правові приписи, якщо її поведінка буде добровільна і свідома. Якщо людині не було приділено належної уваги у правовому вихованні, вірогідність вчинення нею правопорушень буде більш високою.

Основними формами переконання, які використовуються в державному управлінні, а також в діяльності органів внутрішніх справ, є: організація заходів, спрямованих на вирішення конкретних завдань (облік, контроль, прийняття необхідних документів, проведення семінарів, зборів і т. ін.); виховання (економічне, правове, моральне та ін.), особистий приклад; роз’яснення завдань державного управління; інструктаж осіб підлеглого апарату і громадськості з питань найбільш дієвого виконання поставлених завдань; заохочення; критика роботи і поведінки окремих осіб.

Виховна робота – один з найактуальніших напрямків діяльності міліції. Вона перебуває у тісному контакті з населенням і за родом своєї роботи має брати участь у правовому вихованні громадян. Така робота спрямована перш за все до тих прошарків населення, які взагалі не мають правової освіти. Серед них – люди з низьким культурним рівнем, які у зв’язку з цим можуть бути потенційними правопорушниками. До того ж не виключено, що ці особи могли бути виховані у кримінальному середовищі і через це мають спотворене уявлення про норми моралі й права.

Засоби виховного характеру дозволяють більш ефективно впливати на свідомість та волю людини. При їх використанні у особи підсвідомо формуються власні переконання, погляди, що співпадають з інтересами суспільства. Головне при переконанні – обґрунтування тої чи іншої ідеї і наведення вдалих прикладів. Людина, переконавшись у правильності та раціональності цих ідей, переконань, приймає їх як належне і потім дотримується їх у своєму житті7.

Сутність виховної роботи полягає у проведенні групових та індивідуальних бесід, які спрямовані на формування в індивіда розуміння необхідності поваги прав та свобод людини, неприпустимості їх порушення.

Велике значення у виховній роботі має особистий приклад, особисті якості, культура працівника, який здійснює виховний вплив. У гуманному ставленні до людини з боку працівника органів внутрішніх справ лежить визнання гідності особи. У ході професійного контакту з особами, що вчинили правопорушення, працівник міліції не повинен втрачати витримки і самовладання, мусить шанувати їх права.

У системі цінностей будь-якого працівника правоохоронних органів особливе місце посідають питання професійної етики, що зумовлено низкою об’єктивних причин. По-перше, боротьба зі злочинністю та іншими правопорушеннями – це не тільки правова, але й моральна проблема, оскільки не можна вести боротьбу зі злочинністю та причинами, які її породжують, не зміцнюючи моральні підвалини суспільства, а без боротьби зі злочинністю неможливо забезпечити належний розвиток та прояв морального фактора в його конструктивній, творчій ролі. По-друге, працівникам органів внутрішніх справ доводиться мати справу, як правило, не з кращою частиною суспільства, що, з одного боку, несприятливо впливає на їх моральний вигляд і здатне за певних умов призвести до моральної деформації, а з іншого – службова етика зобов’язує кожного працівника виявляти такт, витримку, морально впливати на затриманого, заарештованого, засудженого. До того ж, як показують дослідження практики, моральна культура працівників органів внутрішніх справ справляє помітний дисциплінуючий, виховний вплив на осіб. В умовах демократизації і гуманізації суспільства, розширення гласності в діяльності правоохоронних органів значення професійної моралі їх працівників помітно зростає.

Ефективність службового етикету працівника органів внутрішніх справ суттєво зумовлюють філософія ненасильства та юридичне милосердя.

Як соціальний феномен насильство означає будь-яке приниження гідності людини, що призводить до ущемлення її фізичних та духовних можливостей. Насильство – це певний тип відносин між людьми, панування волі однієї людини над волею іншої. Типовими реакціями на насильство є покірливість, пасивність або контрнасильство і ненасильство. Існують дві форми принципового ненасильства: мінімальне ненасильство, яке передбачає відмову тільки від фізичного насильства, і максимальне ненасильство, що передбачає відмову від насильства і фізичного, і психологічного. Тим самим виявляється різниця між принциповим ненасильством (морально обґрунтованим), і прагматичним ненасильством (обмеженим соціально, політично, економічно, національно).

Діяльність органів внутрішніх справ все ще пов’язана з насильством, але фізична сила, спеціальні засоби, зброя, які застосовуються проти злочинців, є меншим злом порівняно з діяльністю злочинців. Вимушене юридичне насильство захищає особу і суспільство від злочинних посягань. Це – контрнасильство, право на яке дає працівникам органів внутрішніх справ суспільство. Воно має моральне і правове обґрунтування8.

Робота органів внутрішніх справ органічно пов’язана з реалізацією принципу милосердя. Саме поняття милосердя поєднує два аспекти: духовно-емоційний (переживання чужого горя як свого) і конкретно-практичний (прагнення реально допомогти).

Однак специфіка діяльності міліції вимагає більш відповідального підходу до милосердя, оскільки воно щодо правопорушника повинно мати межі, а емоції працівника міліції не мають впливати на розвиток ситуації. Інша справа, коли на безневинну людину падає підозра у вчиненні правопорушення, тоді жалість і співпереживання, готовність допомогти стають професійним обов’язком міліціонера.

Актуальною проблемою в діяльності міліції є перебудова психології, культури спілкування її працівників, які від імені держави реалізують відповідні функції – попереджують, розкривають і розслідують злочини та інші правопорушення, забезпечують належний рівень громадського порядку та надають соціальну і правову допомогу населенню.

Виховна робота в органах внутрішніх справ дуже тісно пов’язана із здійсненням ними профілактичної діяльності. Органами внутрішніх справ застосовуються різноманітні методи загальної профілактики правопорушень. Практика соціального життя підтверджує той факт, що припинення зростання порушень законів шляхом посилення репресій ніколи позитивних результатів не давала. Тому виникла гостра потреба у новому підході до протидії цій негативній спрямованості, який передбачав би переорієнтацію всіх правоохоронних органів на попередження правопорушень і посилення профілактичної роботи правоохоронними органами взагалі та органами внутрішніх справ зокрема9.

Попередження правопорушень передбачає усунення причин і умов, що їх породжують, тим самим створюються реальні передумови для поступового послаблення суспільної небезпеки правопорушень. Профілактика – найгуманніший і найефективніший засіб скорочення кількості порушень правових норм, оскільки він пов’язаний з такими заходами з боку держави і суспільства, які здатні не тільки виявити правопорушення, а й встановити і усунути причини та умови, що їм сприяють, утримати людину від їх вчинення. Разом з тим профілактика є досить складною формою боротьби з правопорушеннями, вона може дати бажаний результат тільки тоді, коли правильно організована і базується на відповідних наукових засадах10.

Дотримання правил співжиття в правовій державі здійснюється свідомо і добровільно, оскільки право втілює в собі волю народу, його норми є загальнообов’язковими, спираються на підтримку держави і громадської думки. Проте дотримання встановлених правил, на жаль, ще не стало звичайним правилом поведінки для всіх членів суспільства внаслідок невідповідності свідомості окремих осіб суспільній свідомості. Деякі з них порушують встановлений правопорядок, чинне законодавство. За цих умов держава змушена поряд із засобами переконання застосовувати і засоби примусу до осіб, що вчиняють правопорушення. Державний примус у нашій країні є допоміжним методом державного впливу, здійснюється на базі переконання і лише після його застосування.

Застосування примусових заходів істотно зачіпає права людини, тому їх застосування можливе лише у випадках, викликаних особливою необхідністю: забезпечення безпеки, прав і свобод людини; забезпечення державного суверенітету та цілісності України; рятування життя і майна людей; попередження, припинення, розслідування адміністративних проступків та злочинів, притягнення винних до відповідальності; забезпечення громадського порядку та громадської безпеки; ліквідація стихійних лих, їх наслідків, надзвичайних подій тощо11.

Зазначені випадки відповідають основним завданням, що виконуються органами внутрішніх справ України. Примусові заходи найбільш часто застосовується органами внутрішніх справ, що є однією з їх особливостей. Таке право надане Конституцією і законами України, в яких визначено повноваження, підстави та порядок реалізації примусових заходів, гарантії прав і свобод осіб, що підпадають під їхній вплив.

Примусові заходи різноманітні за своїм характером, складом, засобами реалізації. Необхідно виділити заходи адміністративного примусу; заходи кримінально-процесуального примусу, заходи кримінального примусу. Всі вони становлять єдиний комплекс заходів державного примусу.

Щодо правоохоронної діяльності органів внутрішніх справ, то найчастіше для виконання покладених на них завдань та функцій вони використовують примус, врегульований нормами адміністративного права, тобто адміністративний примус. Під адміністративним примусом прийнято розуміти застосування відповідними суб’єктами до осіб, які не перебувають в їх підпорядкуванні, незалежно від волі і бажання останніх передбачених адміністративно-правовими нормами заходів впливу морального, майнового, особистісного та іншого характеру з метою охорони суспільних відносин, що виникають у сфері державного управління, шляхом попередження і припинення правопорушень, покарання за їх вчинення.

Як відомо, заходи адміністративного примусу поділяються на: заходи адміністративного попередження, адміністративного припинення, адміністративного стягнення. Вони реалізуються в ході адміністративної діяльності органів внутрішніх справ з метою підтримання громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, попередження адміністративних правопорушень та злочинів, припинення і розгляду справ про адміністративні правопорушення та притягнення винних до відповідальності, забезпечення порядку в умовах надзвичайних ситуацій тощо.

6.3. Дотримання органами внутрішніх справ

міжнародних стандартів забезпечення

прав людини і громадянина.

Права людини є частиною міжнародного права, за їх дотриманням здійснюється міжнародний контроль. Використання у різних країнах засобів міжнародного контролю залежить від стану дотримання ними основних прав людини.

До таких засобів належать, по-перше, міжнародно-правові акти, які містять правила діяльності, формулюють права та обов’язки відповідних суб’єктів (конвенції, пакти, угоди, договори), а також міжнародні документи, які зазвичай не містять норм, правил поведінки, безпосередньо не формулюють прав і обов’язків (декларації, заяви, меморандуми); по-друге, міжнародні органи із спостереження, контролю за дотриманням основних прав людини (комісії, комітети) та захисту цих прав (суди, трибунали).

Для міліції як правоохоронного органу основними функціями є попередження та виявлення злочинів, забезпечення громадського порядку та громадської безпеки, надання своєчасної допомоги людям, які потерпіли від правопорушень. Такі функції є спільними для більшості поліцейських структур у Європі та в усьому світі. Міжнародними органами, створеними на виконання Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод, запроваджено стандарти виконання функцій поліцейських структур, в основу яких покладено принципи захисту прав людини, демократії та законності, оскільки у самому характері діяльності цих структур є елементи, які входять у протиріччя з правами людини. Особливо це стосується підрозділів, які ведуть боротьбу зі злочинністю.

Поліцейські структури різних країн взаємодіють у боротьбі з міжнародною злочинністю, тероризмом. Двосторонні угоди між країнами та багатосторонні договори, створені міжнародними організаціями, дозволяють поліцейським з різних країн обмінюватися інформацією та накопиченим досвідом.

З огляду на специфіку діяльності поліції і для спрямування її в потрібному напрямку 17 грудня 1979 р. Генеральна Асамблея ООН прийняла Кодекс поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку1. Резолюція 34/169, якою було прийнято цей кодекс, включає в себе такий припис: «як і всі інші органи системи кримінального судочинства, кожен орган охорони порядку повинен представляти громадськість в цілому, нести перед нею відповідальність і бути їй підзвітним». Ця резолюція затвердила правовий статус поліції, а також характер її взаємовідносин з суспільством.

На розвиток положень Кодексу у 1979 р. Парламентською Асамблеєю Ради Європи прийнято “Декларацію про поліцію” та “Міжнародною Амністією” у грудні 1998 р. спільно з поліцейськими та експертами з різних країн розроблено “Десять правозахисних стандартів для правоохоронних органів”2.

Виходячи з міжнародних стандартів юридичного забезпечення прав і свобод людини, головними принципами в діяльності органів внутрішніх справ є законність, недискримінація, відповідність вимогам демократичного суспільства та гуманність. Працівники міліції не повинні вдаватися до корупційних діянь, а навпаки, протидіяти будь-яким подібним діям та суворо карати за них.

Принцип недискримінації у роботі органів внутрішніх справ означає, що всі рівні перед законом і мають право на рівний захист без жодної дискримінації. Захищаючи громаду та слугуючи їй, органи правопорядку не мають права піддавати дискримінації жодну особу на основі раси, статі, релігії, мови, кольору шкіри, політичних переконань, національного походження, власності, народження, тощо.

Не повинно вважатися протизаконним вжиття правоохоронними органами певних додаткових заходів, спрямованих на забезпечення особливих умов для жінок (включаючи вагітних і таких, які щойно народили), підлітків, хворих, осіб похилого віку та інших осіб, які потребують особливого ставлення у відповідності з міжнародними стандартами прав людини. Не повинні проявлятися будь-які форми дискримінації під час комплектації особового складу органів внутрішніх справ, призначення на посади та просування по службі.

Кожна дія і кожне обмеження прав мають бути лише такими, що відповідають вимогам демократичного суспільства. Обмеження на здійснення прав і свобод може бути тільки тоді, коли це необхідно для забезпечення визнання та поваги прав інших і дотримання у демократичному суспільстві необхідних умов моральності, громадського порядку та загального добробуту, тому кожен правоохоронний орган має представляти всю громаду в цілому, відповідати та звітувати перед нею за свою діяльність3. Під час слідчих дій, оперативно-розшукових заходів кожен має право на особисту безпеку, захист честі та гідності, оскарження неправомірних дій посадових осіб. При цьому ніхто не може бути підданий вибірковому втручанню в особисте, сімейне життя та вторгненню в житло, а також не може бути об’єктом протизаконних посягань на свою честь та репутацію.

Жоден тиск, фізичний або моральний, не може бути спрямований на підозрюваних, свідків або потерпілих під час отримання інформації. Тортури та інше негуманне поводження або принизливе ставлення абсолютно неприйнятні, з ними необхідно поводитися зі співчуттям та повагою, під час використання приватної інформації дотримуватись конфіденційності та делікатності. Розслідування повинно проводитися компетентно, належним чином та неупереджено, його цілями мають бути визначення потерпілих, пошук доказів, свідків, розкриття справи, характеру, місця та часу вчинення злочину, виявлення і затримання правопорушників.

Кожен має право на особисту свободу, безпеку та свободу пересування. Ніхто не може бути свавільно заарештованим, затриманим або позбавленим волі, крім випадків та процедур, зафіксованих у законі.

Кожен заарештований має бути проінформований під час арешту про причини його арешту, про звинувачення, що висуваються проти нього, має належним чином постати перед судом для перегляду законності свого арешту або затримання без зволікань і повинен бути звільнений, якщо його затримання буде визнане протизаконним. Кожен заарештований має право на суд у встановлений законом термін або на звільнення, затримання в очікуванні суду має бути винятком, а не правилом.

Всі заарештовані та затримані особи повинні мати доступ до адвоката або іншого фахівця у галузі права, який за законом має право надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, а також передбачені законом достатні можливості для свого захисту.

Для реалізації зазначених положень, з урахуванням досвіду інших країн світу, МВС України запровадило зачитування на місці особам, які затримуються за підозрою у вчиненні злочину або у зв’язку з учиненням адміністративного правопорушення, їх основних прав, пов’язаних із затриманням4. У такий спосіб передбачається покращити обізнаність затриманих з гарантованими їм правами, створити умови для своєчасного залучення захисника до справи та забезпечити оскарження неправомірних дій працівників міліції.

Жодного затриманого не можна піддавати тортурам або іншому жорсткому, нелюдському або принизливому поводженню чи покаранню, або жорсткості чи погрозам у будь-якій формі. Затримані мають право на контакти із зовнішнім світом, відвідини членів сім’ї та приватне і особисте спілкування із захисником. Вони утримуються лише в спеціально відведених для цього місцях затримання, члени їх родин та їх законні представники мають право на відповідну інформацію. Підлітків утримують окремо від дорослих; жінок окремо від чоловіків; незасуджених окремо від засуджених. Рішення щодо тривалості та правомочності затримання приймаються суддею. Затримані утримуються у належних приміщеннях, спроектованих із дотриманням санітарних вимог, а також отримують достатню кількість їжі, води, користуються медичними послугами. Дії, спрямовані на забезпечення режиму утримання, мають бути лише такими, що прямо передбачені законом та нормативними актами.

Всі працівники органів внутрішніх справ мають володіти методами диференційованого використання сили, вміти застосовувати ненасильницькі заходи. У випадках використання сили або вогнепальної зброї працівники органів внутрішніх справ звітують у відповідній формі перед особами, вищими за посадою, які розглядають кожен із таких випадків окремо5.

Свідоме використання сили та вогнепальної зброї, що загрожує життю та здоров’ю, дозволяється лише за умов абсолютної необхідності в їх застосуванні. Перед застосуванням вогнепальної зброї працівник органів внутрішніх справ повинен відрекомендуватися, чітко попередити і дати відповідний час для того, щоб вимозі можна було підкоритися. Але цього не вимагається, якщо результатом затримки може стати загибель або важке ушкодження працівника органів внутрішніх справ чи інших осіб, а також якщо у цих випадках так робити явно безглуздо або недоречно.

Після використання вогнепальної зброї необхідно надати медичну допомогу всім потерпілим особам і повідомити родичів або друзів потерпілих. Має бути проведено також службове розслідування у всіх випадках застосування чи використання вогнепальної зброї.

Заходи з масовою участю громадян є формою соціального спілкування між людьми і засобом вироблення спільних установок особи, колективу і суспільства в цілому. Значення масових заходів в сучасних умовах постійно зростає. Разом з тим у центрі уваги органів виконавчої влади, правоохоронних органів і, зокрема, органів внутрішніх справ, залишаються питання забезпечення правопорядку під час проведення зазначених заходів.

Масові безладдя є небезпечними правопорушеннями, що дестабілізують обстановку в районах проживання людей, підривають устої суспільства і держави, порушують нормальну життєдіяльність людей, підприємств, установ, організацій та транспорту і можуть призвести до тяжких наслідків. Під час усіх заходів з відновлення правопорядку мають поважатися права людини. Відновлення правопорядку після масових громадських заворушень досягається без дискримінації.

Надзвичайний стан оголошується лише відповідно до закону, коли надзвичайна ситуація у суспільстві загрожує життю народу і коли звичайні засоби просто не відповідають умовам ситуації, що склалася. Він має бути оголошений до того, як буде вжито надзвичайних заходів. Будь-які надзвичайні заходи можуть застосовуватися лише тоді, коли цього вимагає надзвичайний характер ситуації, вони мають відповідати всім нормам міжнародного права і не повинні тягти за собою жодної з форм дискримінації на основі раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії та соціального походження.

Не дозволяються будь-які винятки щодо права на життя; заборони тортур та інших форм жорстокого, нелюдського або принизливого ставлення; заборони ув’язнення за невиконання зобов’язань за будь-яким контрактом; заборони зворотної дії законів; визнання кожного як особи перед законом; або права на свободу думок, світогляду та віросповідання.

Під час збройних конфліктів та окупації сили підтримання правопорядку вважаються некомбатантами (небійцями), за винятком випадків офіційного їх включення до складу збройних сил.

Органи підтримання правопорядку можуть утримуватися від виконання своїх функції під час окупації з причин морального характеру; внаслідок цього їх статус не повинен змінюватись. Некомбатантів (небійців) та осіб, виведених з участі у бойових діях внаслідок ушкодження, хвороби, полону або іншої причини, слід поважати та захищати.

За будь-яких умов збройного конфлікту мають діяти норми гуманітарного права. Норми міжнародного права у всіх ситуаціях вимагають дотримуватися принципів гуманності. Особам, які потерпіли внаслідок війни, приписується допомагати та піклуватися про них, не вдаючись до дискримінації.

На ряд дій міжнародними актами встановлено абсолютну заборону, тобто їх не може бути вчинено за будь-яких обставин. Це, зокрема: вбивство, тортури, смертна кара, завдання каліцтва, приниження особистої гідності, взяття у заручники; колективне покарання, виконання вироку до винесення його судом, брутальне або принизливе поводження. Забороняються також репресії проти поранених, хворих, тих, хто зазнав лиха на морі, медичного персоналу та служб, військовополонених, цивільних осіб, цивільних та культурних об’єктів, довкілля .

Особи, що перебувають під захистом, завжди повинні мати можливість отримання захисту від держави-захисника (нейтральної країни, що захищає їх інтереси) або Міжнародного комітету Червоного Хреста (ICRC) або будь-якої іншої неупередженої гуманітарної організації6.

Діти користуються всіма правами людини, які поширюються на дорослих. Крім того, щодо дітей діє ряд особливих правил. Так, з дітьми поводяться у спосіб, який розвиває їх почуття власної гідності, прискорює їх реінтеграцію у суспільство, повною мірою відбиває всі інтереси дитини та враховує потреби осіб їх віку. Затримання або ув’язнення дітей має бути засобом, до якого вдаються в абсолютно виняткових випадках, строк затримання повинен бути якомога коротшим. Дітей слід відмежовувати від дорослих затриманих. Затриманим дітям дозволяються відвідини членами родини та отримання від них кореспонденції.

Національним законодавством має бути встановлено певний мінімальний вік, після досягнення якого особа починала б нести кримінальну відповідальність. Крім того, мають бути розроблені та опрацьовані неюридичні процедури та методи, альтернативні перебуванню у виправних закладах. Слід поважати приватне життя дитини, особисте життя кожного має бути повністю закритим для сторонніх.

Методи фізичного стримування та використання сили проти дітей можуть використовуватися лише у виняткових випадках, до них вдаються тільки тоді, коли можливості всіх інших контролюючих заходів було вичерпано, проте їх застосовують протягом обмеженого періоду часу. У виправних закладах, де утримуються неповнолітні, забороняється носити зброю. Дисциплінарні заходи мають враховувати дитячу гідність, вони повинні формувати у дитини віру у справедливість, самоповагу та повагу до прав людини. Особи, які за посадою мають справу з неповнолітніми, повинні бути спеціально підготовленими та мати відповідні особистісні риси. Батькам має надаватися повна інформація щодо місця перебування та стану дітей, зокрема, їм повідомляють про арешт, затримання, переведення, хворобу, ушкодження або смерть дитини.

Жінки користуються рівними правами та рівним захистом у політичній, економічній, соціальній, культурній та суспільній сферах життя. Ці права включають, серед інших, права на рівність, свободу та безпеку особи, рівний захист перед законом, свободу від дискримінації, на найвищі стандарти фізичного та духовного здоров’я, на справедливі та сприятливі умови праці, свободу від тортур та іншого жорстокого, нелюдського або принизливого поводження чи покарання.

Жорстокістю щодо жінок вважається жорстокість фізична, сексуальна або психологічна. Сюди включають побиття, сексуальні домагання, домагання приданого, подружнє зґвалтування, шкідливі ритуальні традиції, неподружні ґвалтування та насильство, схиляння до сексуальних контактів, торгівля жінками та насильство, що має характер експлуатації. Насильство проти жінок у всіх своїх формах порушує та зменшує або робить неможливою реалізацію жінками своїх людських прав та основних свобод.

Працівники органів внутрішніх справ мають з належною сумлінністю запобігати, розслідувати та приборкувати всі прояви насильства щодо жінок, які допускаються посадовими або приватними особами в оселі, громадських місцях та офіційних установах. Вони мають вживати активних дій, спрямованих на запобігання переслідуванням жінок, та стежити за тим, щоб така ситуація не відновлювалася внаслідок прорахунків правоохоронних органів або застосування неправильних методів.

Насильство проти жінок є злочином і повинно розглядатися як злочин також і тоді, коли воно має місце всередині сім’ї7.

Заарештовані або затримані жінки не повинні потерпати від дискримінації і повинні бути захищені від усіх форм насильства та експлуатації. Обшукувати та стежити за жінками-затриманими мають працівники органів внутрішніх справ та персонал жіночої статі. Жінок утримують окремо від затриманих чоловіків, а вагітних жінок та матерів, які годують немовлят, слід забезпечувати спеціальними умовами утримання.

Біженці користуються всіма основними правами людини, за винятком окремих політичних прав, але, якщо вони перебувають на території держави незаконно, в інтересах громадського порядку та охорони здоров’я можуть бути введені певні обмеження на пересування. З біженцями поводяться принаймні не гірше, ніж з громадянами держави, коли йдеться про користування основними правами людини, такими як свобода об’єднань, релігії, на елементарну освіту, громадську допомогу, доступ до суду, власності та на житло.

Нікого не можна примусово повернути до країни, де життя або свобода цієї особи перебуває під загрозою або де його чи її буде покарано, або переправити у третю країну, яка, цілком ймовірно, поверне біженця до такої країни.

Біженців, які незаконно перебувають (опинилися) на території держави, які прибули прямо з країни, де їм загрожує покарання, та які без зволікання постали перед відповідними державними органами, не карають.

Біженцям, що слідують прямо із країни, де їм загрожує покарання, не можна відмовити принаймні у тимчасовому в’їзді на територію країни; вони мають право на свободу пересувань та вибір місця проживання, їм також необхідно видати проїзні документи та ідентифікаційні папери.

Осіб, які домагаються політичного притулку, слід поінформувати про всі необхідні процедури; їм слід надати відповідні приміщення, де вони могли б скористатися цим своїм правом; їм також дозволяють залишатися на території країни до винесення остаточного рішення.

З усіма потерпілими внаслідок вчинення злочину, перевищення повноважень або порушення прав людини поводяться зі співчуттям та повагою. Потерпілим надають доступ до механізмів юридичного захисту та отримання відповідних компенсацій. Процедури отримання компенсацій повинні бути вчасними, чесними, безплатними та доступними.

Потерпілих інформують про їх права, коли ті вимагають компенсації та шукають захисту, про форму їх участі в офіційній процедурі, про її обсяги, розрахунок часу та просування справи і припинення її розгляду8.

Потерпілим дозволяють представити свої погляди та відчуття щодо питань, які становлять для них прямий інтерес, їм надають всю необхідну правову, матеріальну, медичну, психологічну і соціальну допомогу та інформують про неможливість її надання у відповідних випадках.

Приватне життя та безпека потерпілих захищаються, слід уникати зайвих затримок у розгляді справи постраждалих, а винні, коли це необхідно, мають відшкодувати збитки. Збитки відшкодовуються урядами, якщо винними є державні службовці. Грошові компенсації надаються винуватцем або, якщо це неможливо, від імені держави. Працівникам органів внутрішніх справ надається професійна підготовка у галузі вивчення можливих потреб потерпілих; їх знайомлять із чинними інструкціями з метою вчасного надання належної допомоги.

Аналіз чинного законодавства Канади, Швеції, Швейцарії та інших країн світу, порівняний з дослідженнями останніх років, дозволяє зробити висновок, про необхідність закріплення в Конституції України та відповідних законодавчих актах правову норму, яка б покладала на державу обов’язок гарантувати особі особисту безпеку і недоторканність, а в разі неможливості забезпечити її всім особам, брати на себе обов’язок відшкодовувати особі збитки, які було заподіяно злочином. Держава відшкодовує всі збитки, заподіяні людині злочином, а потім, після встановлення злочинця, подає на нього позов про відшкодування матеріальних збитків, незалежно від факту покарання за вироком суду.

Працівники органів внутрішніх справ мають за будь-яких обставин виконувати покладені на них законом обов’язки, служити суспільству та захищати всіх осіб від протиправних дій, відповідно до високого ступеня професійної відповідальності. Вони повинні вести чітку, повну та точну документацію щодо розслідувань, арештів, затримання, використання сили та вогнепальної зброї, допомоги постраждалим та всіх інших питань правоохоронної діяльності.

Працівники органів внутрішніх справ повинні діяти відповідно до закону і у всіх випадках дотримуватись правил та інструкцій, ні за яких обставин їх діяльність не може супроводжуватися порушенням закону. Вони особисто відповідають за свої дії та вчинки, але роль керівників органів внутрішніх справ в забезпеченні дотримання правозахисних стандартів своїми підлеглими особливо важлива.

В цьому контексті варто відмітити заходи МВС України, спрямовані на посилення контролю за дисципліною та законністю, позбавлення міліції від осіб, які вчиняють правопорушення та злочини, покращення виховної роботи серед працівників міліції. Так, Наказ МВС України № 81 від 16.03.2007 р. до таких заходів відносить: підвищення особистої відповідальності керівників за додержання дисципліни і законності, запобігання втрат і травматизму серед підлеглих їм працівників міліції; заходи щодо очищення служб та підрозділів від працівників, які порушують службову дисципліну і законність, допускають учинки, несумісні з перебуванням в органах внутрішніх справ, безвідповідально ставляться до виконання службових обов’язків, порушують законні права і свободи громадян; вивчення керівниками стану дотримання дисципліни і законності в діяльності підрозділів, хід виконання заходів відносно попередження фактів загибелі та поранення працівників, уносити пропозиції щодо усунення наявних недоліків; доведення до кожного працівника розумінні того, що питання дисципліни, виховання та контролю за діяльністю особового складу є одним з найбільш важливих завдань, що стоять перед органами внутрішніх справ; зобов’язати керівників предметно, цілеспрямовано працювати за кожною справою, документом та з кожним, особливо молодим, працівником, спрямовуючи його свідомість на безумовне дотримання чинного законодавства та захист прав і свобод громадян; розгляд стану дотримання законності і дисципліни особовим складом, як один з провідних критеріїв діяльності органів внутрішніх справ, спроможність працівників на високому професійному рівні забезпечувати виконання оперативно-службових завдань щодо боротьби зі злочинністю та охорони громадського порядку; комплектування в складі підрозділів роботи з персоналом інспекцій по особовому складу, підбирати для роботи в цих підрозділах усебічно підготовлених, авторитетних, морально загартованих працівників, здатних на високому професійному рівні здійснювати службові перевірки, виявляти причини надзвичайних подій та інших порушень за участю особового складу, уносити пропозиції щодо їх усунення; постійний контроль підлеглих працівників за місцем проживання з метою з’ясування умов та способу життя, кола інтересів, взаємовідносин у сім’ях, рівня матеріального та фінансового забезпечення, соціальної захищеності, як основних складових, що впливають на морально-психологічний стан працівників, визначають можливості використання їх на службі, дають можливість прогнозувати їх дії та вчинки; щомісячне проведення в органах та підрозділах внутрішніх справ "Дня дисципліни", передбачивши основною метою цього заходу підвищення особистої відповідальності кожного працівника за стан дотримання дисципліни та законності, законослухняності, професійної зрілості, чесності, безкомпромісності, моральної стійкості, правового виховання особового кладу; посилення контролю за додержанням транспортної дисципліни в ОВС; підвищення рівня боєздатності співробітників міліції; підвищення ефективності роботи підрозділів виховної та психологічної служб щодо своєчасного виявлення з використанням методів психологічної експрес-діагностики осіб із невисокою чи порушеною стійкістю до стресогенних факторів та психоемоційних навантажень, схильних до порушень дисципліни і законності, та організувати проведення з ними необхідних психопрофілактичних заходів; вироблення в слухачів та курсантів практичних навичок та вмінь у питаннях забезпечення законності під час виконання службових обов’язків, широко використовуючи при цьому активні форми навчання9.

Інший нормативний акт, Наказ МВС України № 157 від 15.05.2007 р. „Про додаткові заходи щодо дотримання працівниками органів внутрішніх справ принципів законності, забезпечення прав і свобод громадян” передбачає: запровадження щорічного конкурсу „Кращий за професією”; створення у колективах підрозділів ОВС атмосфери не сприйняття порушників дисципліни та законності; врахування думки колективу при визначені результатів службових розслідувань за фактами порушення дисципліни і законності; щоквартальне звітування керівників у трудових колективах та перед настеленням; врахування при оцінці службової діяльності працівників і колективів як основних критеріїв: рівень професіоналізму і компетентності; справедливість і об’єктивність; ввічливе та уважне ставлення до людей, прояв зацікавленості до їх прохань і заяв; щоквартальний моніторинг громадської думки щодо морального та професійного обличчя працівника міліції; використання інтегрального автоматизованого психодіагностичного комплексу для вивчення кандидатів на вступ до ОВС; налагодження взаємодії з іншими державними та громадянськими інституціями щодо запобігання правопорушень серед працівників міліції (трудовими колективами, бюро судово-медичних експертиз, громадськими радами, ветеранськими організаціями, профспілками тощо); активізація можливостей щодо просвітництва галузевих засобів масової інформації, зокрема газети „Іменем закону”; активізація наукових досліджень з проблем забезпечення дисципліни та законності в ОВС; впровадження у навчання тренінгових технологій, методик навчання поведінці у конфліктних ситуаціях, спілкуванню та взаємодії із населенням, засобами масової інформації тощо10.

Повідомлення про порушення міліцією прав людини повинні розглядатися швидко і гласно, інакше громадськість втратить довіру. Досвід показує, що між міліцією та іншими організаціями може встановитися плідний діалог, якщо вони із самого початку встановлять взаємоприйняті правила спілкування. Міліція, що працює в атмосфері гласності, на думку суспільства, є ефективною і відповідає потребам суспільства.

Робота міліції залежить від усіх людей, і тому потрібна довіра тих, кого вона захищає. Працівник органів внутрішніх справ повинен поєднувати досвід і професійні навички з бездоганною поведінкою, тобто з повагою до закону і до прав людини.

В діяльності органів внутрішніх справ не повинно бути місця зловживанням правами, порушенням дисципліни і порядку у всіх сферах життя, що особливо актуально сьогодні, оскільки однією з найважливіших умов забезпечення швидкого соціально-економічного розвитку нашої держави і суспільства є зміцнення законності і правопорядку, побудова правової держави та громадянського суспільства в Україні.

Безумовному забезпеченню прав людини повинно сприяти імплементація у національне законодавство міжнародно-правових норм, які регулюють діяльність поліції, визначають форми та межі обмеження прав і свобод людини, встановлюють відповідальність за їх порушення з боку представників влади тощо.

Література до глави 6

6.1

1.  Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручн. для слухачів та курсантів вузів МВС України / За ред. І. П. Голосніченка, Я. Ю. Кондратьєва. – К.: КМУЦА, 1996. – С. 5.
2.  Негодченко О. В. Організаційно-правові засади діяльності органів внутрішніх справ щодо забезпечення прав і свобод людини: Монографія. – Д.: Вид-во Дніпропетр. ун-ту, 2003.– С. 99–102.
3.  Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В. Б. Авер’янова. – К.: Видавничий Дім “Ін-Юре”, 2002. – С. 67.
4.  Про міліцію: Закон України від 20 грудня 1990 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 4. – Ст. 20.

6.2

1.  Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак-в / За ред. Ю.П Битяка. – Х.: Право, 2000. – С. 122.
2.  Негодченко О. В. Організаційно-правові засади діяльності органів внутрішніх справ щодо забезпечення прав і свобод людини: Монограф. – Д.: Вид-во Дніпропетр. ун-ту, 2003.– С. 281–283.
3.  Бельский К. С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред. канд. юрид. наук А. В. Куракина. – М.: Изд-во «Делор и сервис», 2004. – С. 763–765.
4.  Джурканин Т., Негодченко А., Сергевнин В. Кадровое обеспечение полиции США: Монограф. / Под ред. засл. юриста Украины, проф. А. В. Негодченко. – Х.: Изд-во Нац. ун-та внутр. дел; Д.: Лира ЛДТ, 2003. – 360 с.; Негодченко О. В. Анкетування як засіб моніторингу громадської думки про діяльність міліції щодо забезпечення конституційних прав громадян // Вісн. Нац. ун-ту внутр. справ. – 2003. – № 24. – С. 34–41; Права людини і професійні стандарти для працівників міліції та пенітенціарних установ в документах міжнародних організацій / Упоряд. Т. Яблонська. – К.: Сфера, 2002. – 296 с.
5.  Адміністративне право України: Підручн. для юрид. вузів і фак-в / За ред. Ю. П. Битяка. – Х.: Право, 2000. – С. 146.
6.  Міжнародна поліцейська енциклопедія: У 10 т. / Відп. ред. Ю. І. Римаренко, Я. Ю. Кондратьєв, В. Я. Тацій, Ю. С. Шемшученко. – К.: Концерн „Видавничий Дім „Ін Юре”, 2003. – С. 507; Васильев А. С. Административное право Украины (общая часть): Учебн. пособие. – Х.: Право, 2001. – С. 168–170; Ківалов С. В., Біла Л. Р. Адміністративне право України: Навч.-метод. посібник. – 2-е вид. перероб. і доп. – Одеса: Юрид. літ-ра, 2002. – С. 35.
7.  Негодченко О. В. Організаційно-правові засади діяльності органів внутрішніх справ щодо забезпечення прав і свобод людини: Монограф. – Д.: Вид-во Дніпропетр. ун-ту, 2003. – С. 131–133.
8.  Комзюк А. Т. Заходи адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції: поняття, види та організаційно-правові питання реалізації: Монографія / За заг. ред. акад., д-ра юрид. наук, проф. О. М. Бандурки. – Х.: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2002. – С. 27–28.
9.  Ануфрієв М. І. Захист прав людини як функція суб’єктів профілактики // Вісн. Запорізьк. юрид. ін-ту. – Запоріжжя, 2000. – № 4. – С. 278–283.
10.  Додін Є. В. Організація профілактики адміністративних проступків // Право України. – 1992. – № 9. – С. 29.
11.  Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 1996. – C. 243–244.

6.3

1.  Кодекс поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку: Прийнято резолюцією 33/169 Генеральної Асамблеї ООН від 17 грудня 1979 р. // Права людини: Зб. док. / Укл. В. С. Семенов, О. Н. Ярмиш та ін. – Х.: Ун-т внутр справ, 1997. – С. 155–159.
2.  Політичний вимір діяльності Міністерства внутрішніх справ України (відповідь на виклики ХХІ століття) / За ред Ю. І. Римаренко, Я. Ю. Кондратьєва. – К.: Національна академія внутрішніх справ України, 2003. – С. 199–204.
3.  Панькевич І. М. Здійснення прав людини: проблеми обмеження (загальнотеоретичні аспекти): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Л.: Львівськ. нац. ун-т ім. І. Франка, 2000.– C. 8–10.
4.  Про забезпечення зачитування основних прав затриманих під час затримання громадян за підозрою в учиненні злочину або у зв’язку з учиненням адміністративного правопорушення: Вказівка Міністра внутрішніх справ України від 12.04.2006 р. № 338.
5.  Комзюк А. Т. Заходи адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції: поняття, види та організаційно-правові питання реалізації: Монографія / За заг. ред. акад., д-ра юрид. наук, проф. О. М. Бандурки. – Х.: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2002. – C. 181–201.
6.  Хаабаш М. Проблеми імплементації міжнародних стандартів прав людини // Український часопис прав людини. – 1995. – № 2. – С. 41–46.
7.  Негодченко О. В. Організаційно-правові засади діяльності органів внутрішніх справ щодо забезпечення прав і свобод людини: Монографія. – Д.: Вид-во Дніпропетр. ун-ту, 2003.– С. 152.
8.  Тертышник В. М., Марченко О. В., Тертышник А. И. Защита прав и свобод человека: Научн.-практ. пособие. – Х.: Арсис ЛТД, 2000. – C. 47.
9.  Про заходи щодо зміцнення дисципліни і законності в органах внутрішніх справ та попередження надзвичайних подій, пов’язаних із загибеллю й травмуванням особового складу: Наказ МВС України № 81 від 16.03.2007 р.
10.  Про додаткові заходи щодо дотримання працівниками органів внутрішніх справ принципів законності, забезпечення прав і свобод людини: Наказ МВС України № 157 від 15.05.2007 р.