63325

МІЖБЮДЖЕТНІ ВІДНОСИНИ І СИСТЕМА БЮДЖЕТНОГО ВИРІВНЮВАННЯ

Лекция

Макроэкономика

Крім того статтею 142 визначено матеріальну та фінансову основу місцевого самоврядування до складу якої входить: рухоме і нерухоме майно доходи місцевих бюджетів інші кошти земля природні ресурси що є у власності територіальних громад...

Украинкский

2014-06-19

251.5 KB

2 чел.

МІЖБЮДЖЕТНІ ВІДНОСИНИ І СИСТЕМА
БЮДЖЕТНОГО ВИРІВНЮВАННЯ

1. Сутність та організація міжбюджетних відносин в Україні

2. Бюджетне вирівнювання та його особливості

3. Бюджетне регулювання, його сутність, завдання і методи

4. Бюджетні трансферти, їх класифікація та характеристика

5. Дотації вирівнювання та порядок їх визначення

6. Склад та особливості бюджетних субвенцій

1. Сутність та організація міжбюджетних відносин в Україні

Забезпечення принципу єдності та самостійності у побудові бюджетної системи зумовлює існування складної та багатоаспектної системи міжбюджетних відносин, яка опосередковується рухом ресурсів всередині бюджетної системи. Міжбюджетні відносини виникають між Державним бюджетом України і місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами різних рівнів та видів

Основи організації міжбюджетних відносин у бюджетній системі України регламентуються Конституцією України та Бюджетним кодексом України. Так, в статті 95 Конституції вказано, що бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами, а держава прагне до збалансованості бюджету України.

Крім того, статтею 142 визначено матеріальну та фінансову основу місцевого самоврядування, до складу якої входить: рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

В Конституції також зазначено, що територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об’єднувати на договірних засадах кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

Основний закон вказує на участь держави у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансову підтримку місцевого самоврядування, а також компенсацію державою витрат органів місцевого самоврядування, що виникають внаслідок рішень ухвалених органами державної влади.

Стаття 143 Конституції України окреслює основні повноваження обласних та районних рад, які визначають особливості організації міжбюджетних відносин на рівні держава – регіон. Зокрема у Конституції зазначено, що обласні та районні ради затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання. У цій же статті зазначено, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади, а держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об’єкти державної власності.

У розвиток положень Конституції України 21 травня 1997 року був прийнятий Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні”, в якому міститься низка положень, які складають нормативну основу міжбюджетних відносин. Так, закон визначає, що місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів. Далі конкретизовано, що самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону.

Законом передбачено, що органи місцевого самоврядування з урахуванням місцевих умов і особливостей можуть перерозподіляти між собою на підставі договорів окремі повноваження та власні бюджетні кошти. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад можуть об’єднувати на договірних засадах кошти відповідних місцевих бюджетів та інших місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування комунальних підприємств, установ та організацій, вирішення інших питань, що стосуються спільних інтересів територіальних громад.

В Законі „Про місцеве самоврядування в Україні” вказано, що держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, здійснює контроль за законним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів та належним їх обліком. Вона гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. У випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає із місцевого бюджету до державного бюджету частину надлишку в порядку, встановленому Бюджетним кодексом України. Мінімальні розміри місцевих бюджетів визначаються на основі фінансових нормативів бюджетної забезпеченості з урахуванням економічного, соціального, природного та екологічного стану відповідних територій виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб, встановленого законом.

В зазначеному законі вказано також, кошти державного бюджету, які передаються у вигляді дотацій та субвенцій, затверджуються у законі про Державний бюджет України для кожного відповідного місцевого бюджету згідно з Бюджетним кодексом України. Кошти, передані державою у вигляді дотацій та субвенцій, можуть розподілятися Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, міськими (міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення), районними радами між відповідними місцевими бюджетами та використовуватися для фінансування спільних проектів відповідних територіальних громад.

Закон „Про місцеве самоврядування в Україні” визначає основи збалансування місцевих бюджетів. Так, у ньому зазначено, що місцеві бюджети мають бути достатніми для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень та забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімальних соціальних потреб. Повноваження на здійснення витрат місцевого бюджету мають відповідати обсягу надходжень місцевого бюджету. У разі коли вичерпано можливості збалансування місцевих бюджетів і при цьому не забезпечується покриття видатків, необхідних для здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень та забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімальних соціальних потреб, держава забезпечує збалансування місцевих бюджетів шляхом передачі необхідних коштів до відповідних місцевих бюджетів у вигляді дотацій та субвенцій відповідно до закону.

Фінансове забезпечення витрат, пов’язаних із здійсненням органами місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади та виконанням рішень органів державної влади закон визначає наступним чином. Перш за все установлено, що держава фінансово забезпечує здійснення органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади у повному обсязі за рахунок закріплення за відповідними місцевими бюджетами джерел доходів бюджету, надання трансфертів з державного бюджету, а також передання органам місцевого самоврядування відповідних об’єктів державної власності. Крім того зазначено, що рішення органів державної влади, які призводять до додаткових видатків органів місцевого самоврядування, обов’язково супроводжуються передачею їм необхідних фінансових ресурсів. Вказані рішення виконуються органами місцевого самоврядування в межах переданих їм фінансових ресурсів. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади і попередньо не забезпечені відповідними фінансовими ресурсами, компенсуються державою.

Таким чином, однією з найважливіших передумов існування міжбюджетних відносин є, перш за все, необхідність збалансування усіх бюджетів, а також здійснення перерозподілу бюджетних ресурсів усередині бюджетної системи, зумовленого територіальними розбіжностями дохідної бази, необхідністю проведення фінансового вирівнювання соціально-економічного розвитку регіонів, гарантування державою громадянам усієї країни незалежно від місця їх проживання одержання однакового обсягу суспільних благ.

Суб’єктами міжбюджетних відносин виступають ті органи влади і управління, до компетенції яких включені повноваження щодо складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів. І тому у Бюджетному кодексі міжбюджетні відносини розглядаються як відносини між державою, Автономною Республікою Крим та територіальними громадами щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України.

Держава в особі відповідних органів влади та управління, наділених бюджетними повноваженнями здійснює регулювання міжбюджетних відносин. Бюджетний кодекс України визначає мету регулювання міжбюджетних відносин, це – забезпечення відповідності повноважень на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами за бюджетами, та фінансових ресурсів, які мають забезпечувати виконання цих повноважень. Іншими словами основною ціллю міжбюджетних відносин визнається проведення перерозподілу бюджетних ресурсів.

Основою в організації міжбюджетних відносин є розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи та видами бюджетів, проведене у відповідності до розподілу повноважень органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування. Проте, розмежування доходів, здійснене на єдиних засадах для бюджетів відповідного рівня не дає можливості збалансувати абсолютно усі бюджети. Причиною цього є значні відмінності у формуванні доходів та складі і обсягах видатків бюджетів територіальних одиниць, які мають об’єктивний характер і спричинені:

— різним рівнем економічного розвитку господарського комплексу адміністративно-територіальних одиниць і його спеціалізацією;

— різноманітністю природно-кліматичних умов; різним екологічним станом територій;

— особливостями розташування населених пунктів, зокрема адміністративних центрів; насиченістю шляхами сполучення;

— кількістю населення, його віковим складом;

— сформованою протягом тривалого історичного періоду мережею об’єктів соціальної та побутової інфраструктури та їх станом тощо.

Вплив даних та багатьох інших факторів визначає різний податковий потенціал, який безпосередньо впливає на формування дохідної бази місцевих бюджетів; різну вартість послуг, що надають місцеві органи у розрізі адміністративно-територіальних одиниць; неоднакову потребу в коштах, які спрямовуються на утримання об’єктів соціально-культурної сфери, підтримку соціально незахищених верств населення і тощо.

Остаточне збалансування бюджетів одного рівня, яке неможливо провести лише шляхом розмежування їх доходів та видатків, досягається за допомогою бюджетного регулювання, тобто перерозподільних процесів у межах бюджетної системи, шляхом надання коштів менш забезпеченим у фінансовому відношенні територіям за рахунок вилучення коштів з місцевих бюджетів тих територій, де виникає „надлишок” бюджетних ресурсів. Основними формами надання бюджетних ресурсів місцевим бюджетам з метою їх збалансування і здійснення запланованих видатків є бюджетні трансферти. У вітчизняній бюджетній практиці застосовуються чотири види бюджетних трансфертів, це – дотації вирівнювання; субвенції; кошти, що передаються до державного бюджету та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів; додаткові дотації (рис. 6.1).

Рис. 6.1. Види бюджетних трансфертів

Організація міжбюджетних відносин будується на основі концепції бюджетного федералізму, суть якої полягає у забезпеченні функціонування бюджетів всіх рівнів влади (державної, регіональної та місцевої) на основі: розмежування завдань і повноважень органів влади і управління; розподілу бюджетних ресурсів, необхідних для виконання даних повноважень; зменшення і подолання вертикальних та горизонтальних дисбалансів в межах бюджетної системи з метою забезпечення однакових можливостей у наданні суспільних послуг населенню всієї країни.

Згідно концепції суспільних благ, держава надає населенню певні блага або послуги, які ним колективно споживаються. Перелік таких благ зумовлений основними функціями і завданнями держави. Окремі послуги мають суто локальний характер, а місцева влада здатна їх надавати з більшою ефективністю та економією на затратах, оскільки вона наближена до споживачів і володіє необхідною інформацією. Місцеве населення має змогу виявляти свої уподобання і домагатися певної кількості та якості локальних суспільних послуг через механізм впливу на прийняття рішень (вибори до органів місцевої влади і контроль за їх діяльністю). При цьому місцеві податки і збори для жителів територіальної громади постають як ціна благ, що надаються на локальному рівні.

Виходячи із положень концепції суспільних благ головною функцією місцевої влади є ефективне забезпечення населення місцевими суспільними послугами, які за своїм змістом можна поділити на: послуги економічного характеру; соціальні послуги; послуги, пов’язані з управлінням господарством адміністративно-територіальної одиниці; послуги щодо охорони правопорядку, навколишнього природного середовища, забезпечення безпеки громадян.

Розподіл функцій і завдань держави і місцевого самоврядування у сфері надання суспільних послуг передбачає розмежування фінансових ресурсів, які надходять у розпорядження органів влади всіх рівнів, кожен з яких наділений самостійними правами щодо формування і використання належних їм коштів. При цьому постає питання забезпечення такого розподілу фінансових ресурсів, який би дозволив за допомогою бюджетно-податкових важелів ефективно вирішувати загальнодержавні і місцеві проблеми, раціонально використовувати бюджетні ресурси, не обмежуючи самостійності владних структур, оптимізувати міжрегіональні зв’язки, протистояти можливим не передбачуваним обставинам.

Окрім раціонального розподілу фінансових ресурсів виникає потреба їх подальшого перерозподілу в зв’язку з необхідністю підтримки тих територій країни, де за об’єктивних обставин не вистачає власних дохідних джерел. Механізм перерозподілу фінансових і в тому числі бюджетних ресурсів повинен узгоджувати інтереси територій-донорів і територій-реципієнтів, тобто стимулювати перших за надану допомогу і попереджати розвиток споживацьких настроїв з боку других.

Згідно сучасних уявлень, бюджетний федералізм охоплює широке коло політичних, економічних і фінансових питань. Важливим призначенням принципу бюджетного федералізму стає забезпечення витрачання завжди обмежених бюджетних коштів на тому рівні державної влади, де вони дають максимальний ефект за умови адекватних пропорцій розподілу зібраних податків.

Бюджетний федералізм не обмежується лише територіальним перерозподілом ресурсів у вигляді фінансової допомоги, його метою також є забезпечення самодостатності територіальних формувань, стимулювання власних зусиль громад до нарощування економічного потенціалу. Бюджетний федералізм виконує важливу політичну і соціальну функції. Рух бюджетних ресурсів у напрямку від територій до центру об’єднує регіони з різним фінансово-економічним потенціалом в єдиний державний організм і тим згуртовує націю.

Динамічний розвиток і всемірне зміцнення місцевого самоврядування в розвинутих країнах світу і, зокрема, європейських, зумовили все більше поширення засад бюджетного федералізму у побудові бюджетних систем, одним з яких є відповідність доходів бюджетів тим функціям, які покладаються на органи влади певного рівня. Бюджетний федералізм передбачає самостійність органів місцевої влади у прийнятті рішень щодо якості і переліку місцевих послуг, у сфері оподаткування і розміщення ресурсів, в управлінні комунальним майном, у залученні альтернативних джерел доходів тощо.

Концептуальні засади бюджетного федералізму у концентрованому вигляді знайшли відображення у його принципах, серед яких науковці зазвичай виокремлюють:

— самостійність бюджетів всіх рівнів та видів, т. б. закріплення за кожним рівнем влади власних дохідних джерел, надання прав щодо використання бюджетних коштів, виключення можливостей щодо вилучення одержаних доходів до бюджетів вищого рівня, компенсація видатків, які виникають у результаті рішень, прийнятих вищестоящими органами державної влади і управління;

— розмежування видаткових повноважень між органами державної влади і управління різних рівнів;

— відповідність обсягів видаткових повноважень, покладених на кожен рівень державної влади і управління дохідним повноваженням;

— наявність формалізованих механізмів коригування дисбалансів між видатковими повноваженнями і дохідними повноваженнями кожного рівня влади;

— наявність спеціальних процедур попередження і розв’язку конфліктів між різними рівнями органів державної влади і управління.

Зазначені принципи бюджетного федералізму реалізуються через додержання відповідних принципів в організації бюджетної системи, таких як єдність, збалансованість, самостійність, субсидіарність, справедливість та неупередженість.

Бюджетний федералізм вимагає забезпечення бюджетної децентралізації, основною метою якої є покращення якості суспільних послуг, що надаються громадянам за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів. Причому відповідальність за надання таких послуг несуть загальнодержавні або місцеві органи влади. За своїм змістом бюджетна децентралізація представляє передачу повноважень, функцій і компетентності від центрального уряду до органів місцевого самоврядування, що супроводжується передачею відповідних фінансових ресурсів.

Бюджетна децентралізація в сучасних умовах розглядається як необхідна умова успішної децентралізації державних функцій в контексті демократичних перетворень. Справа в тому, що за умови проведення бюджетної децентралізації:

— зростає активність й ініціатива місцевої влади; відкриваються додаткові можливості щодо формування місцевих бюджетів;

— збільшується свобода у використанні коштів органами місцевого самоврядування;

— посилюється відповідальність за вирішення місцевих проблем;

— підвищується результативність трансфертної політики;

— проводиться ефективне фінансове вирівнювання.

Практичне втілення бюджетної децентралізації, як підтверджує досвід розвинутих країн, означає, що органи місцевого самоврядування набувають більшої відповідальності і в їх розпорядження надходить більше коштів. Що стосується розподілу владних повноважень, то слід відзначити, що в Україні спостерігається тенденція передачі все більшої частини функцій і завдань від центрального – на місцевий рівень. Практично усі питання місцевого життя органи місцевого самоврядування змушені вирішувати власними силами. Проте не завжди таке розширення переліку функцій і завдань місцевих владних структур супроводжується передачею їм адекватних фінансових ресурсів.

В результаті виникла і неухильно заглиблюється суперечність між обсягами доходів, які зосереджуються на рівні місцевих бюджетів, і обсягами видатків, що, згідно діючого законодавства, повинні здійснюватися з цих бюджетів. В даний час розміри видатків місцевих бюджетів перевищують власні і закріплені за ними доходи майже у двічі.

Проведення бюджетної децентралізації повинно супроводжуватися суттєвими зрушеннями у структурі видаткової частини місцевих бюджетів в контексті виконання органами місцевого самоврядування делегованих і власних повноважень. Становище, яке склалося на сьогодні значно обтяжує місцеву владу необхідністю виконання державних функцій, адже більше 90% видатків місцевих бюджетів України пов’язано із виконанням органами місцевого самоврядування делегованих і лише 10% – власних повноважень.

В загальному фонді місцевих бюджетів переважають закріплені доходи над власними (у співвідношенні 85% до 15%), що також суперечить принципам бюджетного федералізму і бюджетної децентралізації. Невелика частка власних доходів свідчить про неможливість повною мірою задовольнити всі ті різноманітні потреби, які виникають на місцевому рівні і пов’язані зі створенням нормальних умов для життєдіяльності громадян. Більше того, склалась ситуація, за якої органи місцевого самоврядування використовують частину власних доходів на фінансування делегованих повноважень, тобто тих, які держава повинна повністю фінансувати за рахунок загальнодержавних коштів.

Нестача фінансових ресурсів змушує органи місцевого самоврядування майже всі наявні кошти направляти на фінансування поточних потреб установ, що утримуються з місцевих бюджетів, а також на соціальний захист населення. В той же час для вирішення потреб розвитку залишається обмаль коштів. Невеликими є капітальні видатки місцевих бюджетів і їх бюджети розвитку, у багатьох бюджетах місцевого самоврядування вони відсутні повністю.

Останніми роками відбувається посилення залежності місцевих бюджетів від фінансової допомоги з центру, що також суперечить принципам бюджетної децентралізації. Так, протягом останніх років щорічні темпи приросту обсягів трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам випереджають темпи збільшення їхніх доходів. Загалом по місцевих бюджетах України частка трансфертів у сукупних доходах перевищує 50%, а для бюджетів багатьох сіл і селищ вона може бути більшою ніж 90%.

Спостерігається значна регіональна диференціація питомої ваги міжбюджетних трансфертів в складі доходів місцевих бюджетів, спричинена відмінностями в рівнях соціально-економічного розвитку окремих територій, різним податковим потенціалом і, відповідно, різними можливостями щодо наповнення місцевих бюджетів.

Необхідність досягнення фінансової стабілізації в Україні ставить нові завдання у сфері міжбюджетних відносин, оптимізація і впорядкування яких повинні сприяти вирішенню багатьох фінансових, народногосподарських і, навіть, політичних проблем в державі. В умовах становлення самостійної бюджетної системи та вдосконалення організаційних засад її функціонування, формування власної моделі міжбюджетних відносин проходило не завжди послідовно і раціонально, без врахування обраних пріоритетів розвитку українського суспільства. Великий вплив на вдосконалення бюджетної системи і впорядкування взаємозв’язків і взаємовідносин між окремими рівнями та видами бюджетів мали державотворчі процеси поділу влади, реформування її законодавчих та виконавчих органів, становлення і зміцнення місцевого самоврядування.

Програмою економічних реформ на 2010–2014 роки „Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава”, розробленою Комітетом з економічних реформ при Президентові України, передбачено подальше реформування міжбюджетних відносин. В ній відзначено, що необхідність реформи міжбюджетних відносин обумовлена низькою якістю послуг, що надаються на місцевому рівні, а також більше ніж на 60% зношеністю комунальної інфраструктури. Причинами такого становища є:

— низька фінансова незалежність органів місцевого самоврядування; невелика частка власних доходів місцевих бюджетів (10–13%), яка має тенденцію до скорочення; нестача ресурсів, необхідних для виконання делегованих повноважень, що знижує відповідальність місцевої влади за якість послуг, які надаються;

— недостатньо прозорий розподіл міжбюджетних трансфертів, в тому числі інвестиційних субвенцій; складність формули розподілу дотацій вирівнювання місцевим бюджетам з державного бюджету, що знижує прогнозованість і стабільність доходів місцевих бюджетів;

— обмеженість у доступі до запозичень органів місцевого самоврядування, для більшості яких залучити кошти для здійснення інвестицій неможливо;

— нечіткий розподіл і брак повноважень органів місцевого самоврядування. Розподіл видаткових повноважень як відповідальності за фінансування певних типів бюджетних установ (школи, лікарні), а не суспільною функцією (освіта, медична допомога). Формування ресурсів бюджетних установ ґрунтується на секторних нормативах, що обмежує можливості місцевої влади оптимізувати ресурси;

— недостатній контроль за витратою коштів на місцевому рівні, відсутність зовнішнього аудиту, недостатня комплексність і системність внутрішнього аудиту.

Цілями проведення реформування міжбюджетних відносин визначено: підвищення якості послуг, що надаються за рахунок місцевих бюджетів та підвищення частки інвестиційних видатків на місцях. Досягнення цілей на період реформи передбачає вирішення таких завдань:

— підвищення фінансової незалежності місцевих бюджетів і рівня фінансової забезпеченості делегованих повноважень;

— підвищення видаткової автономності місцевих бюджетів та ефективності використання бюджетних коштів;

— упорядкування відносин місцевих бюджетів з центром (оптимізація розподілу видаткових повноважень, удосконалення порядку розподілу трансфертів);

— збільшення інвестиційних ресурсів місцевих бюджетів.

Збільшення доходів місцевих бюджетів планується здійснити шляхом: перерозподілу доходів між державним і місцевими бюджетами, передачею на місцевий рівень додаткових доходів; збільшення переліку доходів, що не враховуються при розрахунках міжбюджетних трансфертів.

Визнано, що необхідно змінити правила і принципи надання міжбюджетних трансфертів на основі врегулювання порядку їх розрахунку, а саме: поліпшення методики розрахунків видатків на делеговані повноваження, організації збору даних щодо вартості послуг у регіонах.

Забезпечення підвищення ефективності витрат коштів на місцевому рівні передбачено шляхом:

— передачі на місцевий рівень видаткових повноважень (скасування секторних нормативів витрачання коштів; реформування принципів фінансування освіти, охорони здоров’я; надання прав місцевій владі оптимізувати мережу бюджетних установ та їх персонал; створення механізмів об’єднання ресурсів місцевих бюджетів у рамках фінансово-організаційної кооперації; оптимізація поділу повноважень між різними рівнями органів влади);

— впровадження програмно-цільового методу на місцевому рівні (впровадження й застосування програмно-цільового методу на рівні місцевих бюджетів; запровадження програмної класифікації видатків місцевих бюджетів; інвентаризація державних цільових програм, що виконуються за рахунок місцевих бюджетів, і приведення їх у відповідність до наявних ресурсів);

— удосконалення систем моніторингу й оцінювання використання бюджетних коштів, забезпечення зовнішнього аудиту місцевих фінансів та проведення пов’язаних реформ щодо впровадження внутрішнього аудиту відповідно до міжнародних стандартів (INTOSAI);

— віднесення до делегованих видатків місцевих бюджетів видатків, розподіл яких не дає можливості фінансувати повноваження в потрібному обсязі, (видатки на: позашкільну освіту; центри соціальної реабілітації дітей-інвалідів, центри професійної реабілітації інвалідів; центри соціально-психологічної реабілітації дітей, соціальні гуртожитки; грошову компенсацію фізичним особам, які надають соціальні послуги; зоопарки);

— підвищення прозорості формування й виконання місцевих бюджетів шляхом зміни періодичності публікації й розширення обсягу інформації про виконання місцевих бюджетів;

— впровадження середньострокового планування через: закріплення в законодавстві норм, що визначають процедуру середньострокового планування; розроблення методичних та інструктивних документів для середньострокового бюджетного планування; розроблення програм розвитку регіонів на середньострокову перспективу.

Програмою економічних реформ пропонується забезпечити підвищення інвестицій та оновлення інфраструктури на місцях шляхом:

— створення основних законодавчих принципів і критеріїв розподілу інвестиційних субвенцій;

— запровадження стандартних процедур конкурсного відбору проектів, що мають реалізовуватися за рахунок бюджетних коштів;

— спрощення доступу місцевих бюджетів до кредитних ресурсів (удосконалення законодавчої бази, що регулює питання залучення коштів місцевими органами влади, посилення прав кредиторів щодо своєчасного погашення й обслуговування місцевого боргу);

— зарахування до місцевого бюджету розвитку частини податку на прибуток підприємств (крім комунальних та державних підприємств) і єдиного податку для суб’єктів малого підприємництва;

— збільшення власних доходів місцевих бюджетів шляхом реформування місцевих податків і зборів (скасування податків з низьким потенціалом, зміна правил адміністрування), запровадження податку на майно;

— проведення пов’язаних реформ у секторі ЖКГ (планомірне підвищення тарифів до економічно обґрунтованого рівня).

Реформа міжбюджетних відносин, яка повинна бути проведена в Україні, має бути тісно пов’язаною з реформою місцевого самоврядування й адміністративно-територіальною реформою, що забезпечить створення системи адміністративно-територіальних одиниць, спроможних виконувати покладені на них функції, тобто досягти основної мети бюджетного федералізму.

2. Бюджетне вирівнювання та його особливості

Однією з основних проблем бюджетного федералізму та організації міжбюджетних відносин є здійснення бюджетного вирівнювання, яке полягає у збалансуванні бюджетів усіх рівнів та видів шляхом перерозподілу ресурсів всередині бюджетної системи. Бюджетне вирівнювання проводиться у кожній країні незалежно від її державного устрою – федеративного чи унітарного. Необхідність його здійснення спричинена надзвичайною різноманітністю соціально-економічних умов адміністративно-територіальних формувань, внаслідок чого у них формується різний за обсягами бюджетний потенціал, як сукупність бюджетних доходів, що в кінцевому підсумку зумовлює різні можливості у здійсненні бюджетних видатків.

Основними причинами відмінностей у бюджетній забезпеченості територій є: нерівномірність податкової бази із-за особливостей економіки регіонів, складу та структури господарських комплексів; відмінності у формуванні доходів громадян, в т. ч. рівень оплати праці; нерівномірне розташування об’єктів соціально-культурної сфери та інфраструктури, які утримуються з бюджетів; різні затрати та потреби в коштах для утримання бюджетних установ, спричинені природно-кліматичними, географічними, історичними та іншими чинниками.

Бюджетне вирівнювання покликане усунути зазначені відмінності у формуванні дохідної бази і створити передумови для відповідного фінансового забезпечення надання гарантованих Конституцією суспільних послуг усім громадянам незалежно від місця їхнього проживання. Суспільні послуги, які одержує населення за своїм складом та якістю не повинні суттєво відрізнятися у територіальному розрізі.

Поняття „вирівнювання” в українському законодавстві вперше з’явилося у 1995 році в Законі України „Про бюджетну систему України” (стаття 16). В даний час па практиці часто застосовуються поняття „фінансове вирівнювання” і „бюджетне вирівнювання”. У Бюджетному кодексі України також відсутнє визначення даного поняття, а застосовуються терміни „дотація вирівнювання” і „коефіцієнт вирівнювання”. Плутанина у використанні цих термінів спричинена відсутністю чіткого тлумачення поняття, яке свого часу не було здійснене у відповідних законодавчих актах.

Фінансове вирівнювання – це більш широке поняття, воно включає у себе як складову бюджетне вирівнювання. З’ясування суті і механізму здійснення фінансового вирівнювання, що його слід розглядати не лише як діяльність в межах бюджетної системи, пов’язану з перерозподілом бюджетних ресурсів. У широкому розумінні, фінансове вирівнювання відображає процеси політичного, економічного і соціального значення, за допомогою яких вирішуються загальнодержавні завдання щодо забезпечення динамічного зростання економіки, розвитку продуктивних сил, покращення добробуту населення, усунення розбіжностей в рівнях розвитку окремих територій, фінансового забезпечення місцевого самоврядування, вирішення національних проблем тощо. Все це надає фінансовому, а в його складі бюджетному вирівнюванню виняткового значення і зумовлює його особливе місце у бюджетній системі, і в тому числі у міжбюджетних відносинах.

Використовуються два типи бюджетного вирівнювання – вертикальне і горизонтальне. Вертикальне бюджетне вирівнювання передбачає розподіл доходів і видатків між бюджетами різних рівнів, який проводиться відповідно до розмежування функцій і повноважень між органами державної влади і управління та органами місцевого самоврядування. Розподіл видаткових повноважень між бюджетами зумовлює певне розмежування між ними дохідних джерел, що необхідно для забезпечення бюджетів достатньою фінансовою базою для здійснення покладених на них повноважень. Таким чином основною метою вертикального бюджетного вирівнювання є збалансування доходів і видатків бюджетів усіх рівнів та видів.

Склад видатків і доходів бюджетів визначає Бюджетний кодекс України, окрім цього в ньому прописано концептуальні засади розмежування видатків між бюджетами, яке проведено із застосуванням принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання суспільних послуг та наближення їх до безпосередніх споживачів. Відповідно до цього визначено три групи бюджетних видатків:

— видатки на забезпечення конституційного ладу, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші видатки, які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню;

— видатки, які визначаються функціями держави і можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності;

— видатки на реалізацію прав та обов’язків Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер і визначені законами України.

Достатньо складним питанням вертикального бюджетного вирівнювання є розподіл дохідних джерел між бюджетами, який повинен бути проведений таким чином, щоб забезпечити надходження доходів, достатніх для здійснення передбачених законодавством видаткових повноважень. В економічній літературі обґрунтовано критерії розподілу податків та податкових повноважень між рівнями влади в контексті концепції бюджетного федералізму

Перерозподіл ресурсів в процесі бюджетного вирівнювання неможливо здійснювати без вилучення коштів у відносно „багатих” територій і надання їх порівняно „бідним” у фінансовому сенсі територіям. Такий перерозподіл може відбуватися прямо або опосередковано. Основним інструментом такого перерозподілу виступають міжбюджетні трансферти – дотації та субвенції, які надаються з державного та місцевих бюджетів.

Механізм вилучення „надлишків” бюджетних ресурсів у фінансово більш забезпечених територій не повинен позбавляти їх стимулів до збільшення дохідної бази. А надання коштів бідним територіям, в свою чергу, не повинно зміцнювати споживацькі настрої, а має заохочувати їх до пошуку власних резервів.

Горизонтальне бюджетне вирівнювання передбачає вирівнювання видатків однотипних місцевих бюджетів (наприклад обласних, міських, селищних, сільських) в територіальному аспекті. В кінцевому підсумку основною метою горизонтального бюджетного вирівнювання є забезпечення громадян всієї країни однаковим рівнем суспільних послуг, які надаються за рахунок бюджетних коштів. Стосовно населення фінансово менш забезпечених громад мова може йти про забезпечення надання на однаковому мінімально необхідному рівні передбачених Конституцією суспільних послуг.

Гарантування усім громадянам рівних прав і свобод, зокрема, таких як право на соціальний захист, достатній життєвий рівень, освіту, охорону здоров’я, тощо вимагає фінансування відповідних видатків з бюджетів усіх адміністративно-територіальних одиниць із застосуванням єдиних підходів щодо їх кількісного виміру. Показником, за допомогою якого можна проаналізувати територіальні особливості у фінансуванні певних суспільних потреб, є розміри видатків з місцевих бюджетів (сукупних і в тому числі за розділами функціональної класифікації) у співставленні з кількістю населення, яке проживає на території місцевого самоврядування, тобто видатки в розрахунку на одного мешканця.

Як підтверджує практика, фінансування соціально значимих видатків з місцевих бюджетів різних адміністративно-територіальних одиниць здійснюється із значними відхиленнями від середніх показників по країні, що є наслідком відмінностей, які склалися в економічному і соціальному розвитку територій, в наявній мережі об’єктів соціально-культурної сфери, яка сформувалася протягом тривалого історичного періоду. Коливання розмірів видатків в розрахунку на одного мешканця означає, що потреби місцевого населення задовольняються по-різному в різних територіальних утвореннях.

Основні підходи до здійснення бюджетного вирівнювання передбачені у чинному законодавстві, так зокрема Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні” зазначено, що місцеві бюджети повинні бути достатніми для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень та забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімальних соціальних потреб. При цьому повноваження на здійснення витрат місцевого бюджету повинні відповідати обсягу надходжень місцевого бюджету. У випадках, коли вичерпано можливості збалансування місцевих бюджетів і при цьому не забезпечується покриття видатків, необхідних для здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень та забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімальних соціальних потреб, держава забезпечує збалансування місцевих бюджетів шляхом передачі необхідних коштів до відповідних місцевих бюджетів у вигляді дотацій та субвенцій.

Окремо зазначено в законі, що держава має фінансово забезпечувати здійснення органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади у повному обсязі за рахунок закріплення за місцевими бюджетами джерел доходів бюджету, надання трансфертів з державного бюджету, а також передання органам місцевого самоврядування об’єктів державної власності. Рішення органів державної влади, які призводять до додаткових видатків органів місцевого самоврядування, повинні обов’язково супроводжуватися передачею їм необхідних фінансових ресурсів. Вказані рішення виконуються органами місцевого самоврядування в межах переданих їм фінансових ресурсів. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади і попередньо не забезпечені відповідними фінансовими ресурсами, мають компенсуватися державою.

Підводячи підсумок, слід зазначити, що виняткове значення бюджетного вирівнювання для досягнення позитивної економічної динаміки в країні, реалізації завдань регіональної політики, забезпечення соціальної справедливості і політичної стабільності в суспільстві зумовлює доцільність дотримання наступних підходів при його здійсненні:

— перш за все необхідно враховувати об’єктивно існуючі розбіжності в економічному та соціальному розвитку регіонів, окремих населених пунктів, особливості їх місцезнаходження, природно-кліматичні, екологічні, демографічні та інші умови, які спричинюють диференціацію бюджетних видатків;

— механізм бюджетного вирівнювання повинен бути узгоджений із визначеними у чинному законодавстві цілями та пріоритетами регіональної політики, враховувати встановлені критерії та перелік депресивних територій країни, які потребують додаткових фінансових ресурсів;

— вирівнюванню видатків місцевих бюджетів повинно передувати вирівнювання їх дохідної бази, як необхідної передумови для створення рівних можливостей функціонування всіх територіальних громад, тобто для здійснення ними однакових видатків;

— важливим елементом механізму бюджетного вирівнювання є ступінь вирівнювання доходів місцевих бюджетів, яку доцільно встановити з метою забезпечення заінтересованості органів місцевого самоврядування у збільшенні дохідних джерел;

— кінцевою метою вирівнювання видатків бюджетів органів місцевого самоврядування повинно бути забезпечення надання суспільних послуг населенню кожної територіальної громади на єдиному рівні, який гарантується законами країни.

Вирішення завдань бюджетного вирівнювання досягається за допомогою певної системи форм і методів державної підтримки, проте центральне місце в ній займають процедури бюджетного регулювання і фінансової допомоги територіям у вигляді бюджетних трансфертів. Цілі бюджетного вирівнювання реалізуються в процесі формування механізмів надання фінансової допомоги місцевим бюджетам Вихідною умовою забезпечення ефективності даних механізмів є застосування єдиних, прозорих, науково обґрунтованих підходів щодо державної фінансової підтримки розвитку територій.

3. Бюджетне регулювання, його сутність, завдання і методи

Збалансування місцевих бюджетів одного рівня, яке неможливо провести лише шляхом розмежування їхніх доходів та видатків, досягається за допомогою бюджетного регулювання, тобто перерозподільчих процесів у межах бюджетної системи. Такий перерозподіл проводиться між центральним бюджетом та місцевими бюджетами, а також через механізми вилучення бюджетних ресурсів з місцевих бюджетів територій з відносно високим рівнем дохідного потенціалу і спрямування бюджетних ресурсів до місцевих бюджетів менш забезпечених у фінансовому відношенні адміністративно-територіальних формувань. Іншими словами бюджетне регулювання можна визначити як діяльність щодо збалансування бюджетів усіх рівнів та видів.

Бюджетне регулювання – це надзвичайно складна і відповідальна діяльність у складі бюджетної системи. У широкому розумінні бюджетне регулювання відображає процеси політичного, народногосподарського значення, за допомогою яких вирішуються загальнодержавні завдання щодо забезпечення економічного зростання, розвитку продуктивних сил, покращення добробуту населення, усунення розбіжностей у рівнях розвитку окремих територій, фінансового забезпечення місцевого самоврядування, вирішення національних проблем тощо. Все це надає бюджетному регулюванню виняткового значення і спричинює його особливе місце у складі міжбюджетних відносин.

В процесі бюджетного регулювання вирішується багато завдань, основними серед яких є:

— досягнення відповідності між видатками і доходами місцевих бюджетів різних видів, тобто їх збалансування;

— забезпечення рівномірності надходження доходів для запобігання перебоїв у фінансуванні видатків;

— створення зацікавленості органів місцевого самоврядування у повній мобілізації доходів на своїй території;

— забезпечення самостійності у використанні додатково одержаних коштів у процесі виконання місцевих бюджетів;

— перерозподіл бюджетних ресурсів між „багатими” та „бідними” у фінансовому відношенні територіями;

— ув’язка обсягів одержаної фінансової допомоги з конкретними зусиллями по мобілізації податків і зборів, залучення додаткових дохідних джерел;

— здійснення фінансового вирівнювання.

Залежно від цілей, завдань та застосовуваних методів виокремлюють вертикальне і горизонтальне бюджетне регулювання.

Вертикальне бюджетне регулювання має на меті забезпечення необхідними дохідними джерелами бюджетів різних рівнів у відповідності до діючого порядку розмежування повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Вирішення цього завдання досягається шляхом розподілу видатків між бюджетами і надання їм доходів, достатніх для фінансування визначених видатків.

Горизонтальне бюджетне регулювання покликано усунути розбіжності в рівнях бюджетної забезпеченості в розрізі бюджетів місцевого самоврядування (міських, селищних та сільських). Таким чином, основний зміст горизонтального бюджетного регулювання полягає у фінансовому вирівнюванні бюджетів в територіальному розрізі. Причому горизонтальне вирівнювання здійснюється лише в межах бюджетів територіальних громад, окремо серед міських, селищних та сільських бюджетів.

Збалансування доходів і видатків бюджетів, вирівнювання бюджетної забезпеченості територій проводиться за допомогою особливих методів. Вибір методів бюджетного регулювання залежить від того, яким чином розмежовані доходи між рівнями бюджетної системи у відповідності із поділом повноважень між державною виконавчою владою і органами місцевого самоврядування. У світовій практиці використовуються три основні способи розмежування бюджетних доходів:

— розподіл податків та інших доходів між бюджетами різних рівнів;

— розщеплення надходжень від податків шляхом закріплення за кожним рівнем бюджетної системи конкретних часток податку в межах єдиної ставки оподаткування;

— встановлення територіальних надбавок до загальнодержавних податків.

Застосування того чи іншого способу розмежування доходів залежить від засад побудови бюджетної системи, які в свою чергу визначаються державним устроєм країни. В умовах бюджетного унітаризму, як правило, використовуються другий і третій із вищезазначених способів розмежування доходів усередині бюджетної системи. Органи місцевого самоврядування одержують власні доходи, збалансування місцевих бюджетів досягається за допомогою передачі частини зібраних на їх території загальнодержавних податків або місцевій владі надається право встановлювати надбавки до загальнодержавних податків (у межах, визначених центральним урядом).

Бюджетний федералізм тяготить до першого з відзначених вище способів розмежування доходів, тобто передбачає чіткий поділ податків та інших доходів між центральним бюджетом, бюджетами членів федерації і місцевими бюджетами. Крім того, для бюджетного федералізму характерна самостійність суб’єктів федерації у встановленні власних податків, т. б. фіскальний федералізм. При цьому надходження доходів можуть також розщеплюватися між окремими бюджетами, які відповідають різним рівням управління.

В Україні з її перехідною економікою бюджетна система в перші роки після здобуття незалежності мала багато рис, успадкованих від бюджетної системи колишнього СРСР, зокрема їй була притаманна практика розщеплення податків між різними рівнями бюджетів, яка сформувалася внаслідок зміцнення централізованих засад в управлінні країною, обмеження прав місцевих органів влади. Розмежування доходів між ланками бюджетної системи в нашій країні до недавнього часу представляло поєднання першого і другого з відзначених методів: певною мірою існував розподіл окремих видів надходжень (наприклад, виключно до державного бюджету надходять податок на додану вартість, мито, кошти від зовнішньоекономічної діяльності, внутрішніх позик; до місцевих бюджетів  місцеві податки і збори, податок на прибуток підприємств комунальної власності, доходи від реалізації чи оренди комунального майна), а крім цього в окремі роки проводилося розщеплення податків між бюджетами (акцизного збору, податку на прибуток підприємств, прибуткового податку з громадян).

До 1997 року переважно використовувався метод розщеплення податків між Державним бюджетом України і місцевими бюджетами; у 1997–1998 роках намітилася тенденція до розподілу податків: до державного бюджету були передані непрямі податки, у місцеві бюджети  прямі; у 1999 році знову відбулося повернення до системи розщеплень податкових надходжень. Починаючи з 2000 року діє як вихідна система розподілу податкових надходжень, крім того застосовується розщеплення окремих видів доходів між бюджетами різних рівнів.

Отже у вітчизняній бюджетній практиці використовуються наступні два методи бюджетного регулювання: метод відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків та доходів, які надходять на території місцевого бюджету (такі доходи одержали назву регулюючих); надання фінансової допомоги бюджетам в певній визначеній сумі (у вигляді міжбюджетних трансфертів).

Метод відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків і доходів був започаткований ще у 1930-х роках разом із проведенням податкової реформи. Досвід багаторічного використання цього методу (особливо в умовах централізованої бюджетної системи, притаманної командно-адміністративній економіці) обов’язково підводив багатьох економістів до висновку щодо його переваг, серед яких відзначали наступні:

— збалансування місцевих бюджетів можна забезпечити із застосуванням гнучких дохідних джерел, тобто здійснювати його достатньо ефективно;

— досягається зацікавленість місцевих фінансових органів у повній мобілізації не тільки власних доходних джерел, але і загальнодержавних податків, тому що визначену їх частину до місцевих бюджетів можна одержати лише за умови надходження усіх запланованих сум;

— місцеві фінансові органи несуть відповідальність за своєчасне і повне надходження загальнодержавних податків і доходів.

Результативність методу відсоткових відрахувань пояснюється зокрема й тим, що в якості регулюючих доходів традиційно у нас використовуються такі, які характеризуються: рівномірністю надходження в часі; достатньо великими розмірами надходжень; рівномірністю надходження по території країни; захищеністю від дії економічних та інших факторів, які могли б спричинити коливання в обсягах доходів.

Цим вимогам відповідають такі загальнодержавні податки як податок на додану вартість, акцизний податок, податок на прибуток підприємств та податок на доходи фізичних осіб. Перелік регулюючих податків, які використовуються для збалансування місцевих бюджетів, в даний час став досить обмежений (для місцевих бюджетів це – податок на доходи фізичних осіб, збори за спеціальне використання природних ресурсів, державне мито), проте їх відповідність вищезазначеним критеріям, а також вагома фіскальна роль визначають їхню достатність у процесах бюджетного регулювання. Не слід забувати, що ефективність бюджетного регулювання залежить не від кількості джерел, які використовуються з цією метою і, навіть, не від обсягів коштів, а від гнучкості механізму перерозподілу.

У вітчизняній практиці бюджетного регулювання у відповідні періоди застосовувалися різні види нормативів відсоткових відрахувань від регулюючих податків: єдині нормативи для місцевих бюджетів усіх адміністративно-територіальних одиниць; єдині в межах певних груп місцевих бюджетів (наприклад, залежно від рівня податкового потенціалу і бюджетної забезпеченості на одного жителя), тобто групові нормативи; індивідуальні нормативи для кожного місцевого бюджету .

В сучасних умовах важливе місце в процесі бюджетного регулювання займають трансферти; разом із запровадженням у дію Бюджетного кодексу України, вони стали основним методом бюджетного регулювання. Такі зміни відповідають кращому досвіду зарубіжних країн, який підтверджує тенденцію зростання ролі бюджетних трансфертів, що знаходить відображення у збільшенні їхньої питомої ваги у сукупних доходах місцевих бюджетів.

Діючим законодавством передбачено застосування міжбюджетних трансфертів наступних видів: дотації вирівнювання; субвенції; кошти, що передаються до державного бюджету та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів; додаткові дотації.

4. Бюджетні трансферти, їх класифікація та характеристика

Трансферти в зарубіжній практиці трактуються як „передавальні платежі”, „односторонні перекази”, характерними ознаками яких є те, що рух коштів у вигляді трансфертів не супроводжується зустрічним одержанням товарів, послуг або грошей. Трансфертні платежі можуть виплачуватися урядом або фірмою домогосподарству чи фірмі; якщо такі платежі здійснює уряд, то їх називають урядовими або державними трансфертними платежами, в багатьох країнах – субсидіями.

Субсидії загального призначення (на практиці їх називають дотаціями) надаються місцевим бюджетам з метою їх збалансування; механізм надання не вимагає цільового використання одержаних коштів і тому такі субсидії не обмежують самостійність місцевої влади. Не випадково, що однією з вимог Європейської хартії місцевого самоврядування щодо формування фінансових ресурсів органів місцевої влади є виділення дотацій, не призначених для фінансування конкретних проектів.

Новим підходом до надання бюджетних трансфертів у європейських країнах стало використання дотацій, заснованих на результатах виконання певних програм, а не здійснення фінансування в межах визначеної суми. Наприклад, це – дотації лікувальним закладам з врахуванням кількості лікувальних процедур, школам – на основі результатів іспитів, місцевому громадському транспорту – відповідно до відпрацьованих пасажиро-кілометрів. Такий передачі бюджетних трансфертів дозволяє досягти вищої якості послуг, що надаються місцевою владою, проте такий підхід передбачає постійний контроль якості послуг на основі розроблених показників і стандартів, які повинні регулярно переглядатися.

На противагу субсидіям загального призначення, субсидії спеціального призначення (або субвенції) передбачають цільове використання одержаних коштів. Метою надання субвенцій є фінансування державних програм чи проектів, а також забезпечення органів місцевого самоврядування коштами, необхідними для виконання делегованих повноважень. Субвенційний механізм може передбачати дольову участь органів місцевого самоврядування у фінансуванні відповідних потреб і видатків.

Одним з видів трансфертних платежів в зарубіжних країнах є бюджетні гранти. Основна відмінність грантів від субсидій полягає в тому, що вони мають одноразовий епізодичний характер, в той час, як бюджетні субсидії характеризуються систематичністю надання і є постійним і невід’ємним складовим елементом процесу бюджетного регулювання.

Поняття офіційних (міжбюджетних, бюджетних) трансфертів в українську практику було вперше запроваджено у 1996 році разом із введенням нової бюджетної класифікації, згідно якої вони поділялися на дві групи залежно від цільового спрямування коштів: поточні; капітальні.

До поточних офіційних трансфертів відносили грошові допомоги (дотації), які одержували бюджети нижчих рівнів при недостатності доходних джерел. На відміну від поточних, капітальні офіційні трансферти (субвенції) передбачали цільове використання одержаних коштів. Цілі, на які спрямовувалися субвенції, головним чином, були пов’язані з виконанням органами місцевого самоврядування делегованих державою повноважень.

В залежності від джерел надання у складі офіційних трансфертів відокремлювали одержані: від органів державного управління; із-за кордону; з недержавних джерел.

Характерною особливістю сучасного вітчизняного трактування бюджетних трансфертів є те, що до них відносять не лише кошти, які одержують місцеві бюджети з державного бюджету, а також перерахування коштів, що здійснюються у зворотному напрямку – від місцевих бюджетів до державного бюджету.

Бюджетний кодекс України (ухвалений у 2001 році, нова редакція у 2010 році) змінив концептуальні підходи до класифікації трансфертів. Перш за все, відбулося уточнення термінології: замість „офіційні трансферти” в даний час використовується поняття „міжбюджетні трансферти” – як кошти, що безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого.

Міжбюджетні трансферти, згідно Бюджетного кодексу, поділяються на чотири види: дотації вирівнювання; субвенції; кошти, що передаються до державного бюджету та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів; інші дотації.

Перший вид міжбюджетних трансфертів – це дотації вирівнювання, які надаються з державного бюджету місцевим бюджетам. Визначальною є назва, з якої випливає, що основною метою даного виду трансфертів є здійснення вирівнювання доходної спроможності бюджету, який її отримує, тобто, в кінцевому підсумку, згідно раніше визначеного нами поняття  проведення фінансового вирівнювання.

Даній цілі підпорядкований і сам механізм розрахунку дотацій вирівнювання. Так, обсяг дотації визначається шляхом співставлення видатків відповідних місцевих бюджетів, визначених із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості і коригуючих коефіцієнтів і доходів (кошику доходів), які, згідно Бюджетного кодексу, надходять до місцевих бюджетів. Розрахунок прогнозного кошика доходів здійснюється з використанням індексу відносної податкоспроможності, тобто коефіцієнту, що визначає рівень податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці у порівнянні з середнім показником по країні в розрахунку на одного мешканця.

Другий вид міжбюджетних трансфертів – це субвенції; вони можуть надаватися як з державного, так і місцевих бюджетів. Характерною ознакою субвенцій є цільове використання одержаних коштів, основні напрямки якого визначено: здійснення програм соціального захисту; компенсація втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою; виконання інвестиційних проектів; утримання об’єктів спільного користування чи ліквідація негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування; виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань; інші цілі.

Третій вид трансфертів представляє передачу коштів до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів. Так, наприклад, у випадках, коли прогнозні показники доходів місцевого бюджету перевищують розрахунковий обсяг його видатків (обрахованих із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів), то для такого місцевого бюджету встановлюється обсяг коштів, що підлягають передачі до Державного бюджету України. З метою стимулювання нарощування доходів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, до обчисленого обсягу коштів, що підлягають передачі до державного бюджету, застосовується коефіцієнт вирівнювання, який диференціюється залежно від рівня виконання таких доходів (від 0,6 до 1).

Четвертий вид міжбюджетних трансфертів – це інші дотації, які надаються з державного бюджету місцевим бюджетам. Наприклад, місцевим бюджетам надаються додаткові дотації на компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, внаслідок наданих державою податкових пільг. Діючим законодавством визначено, що надання державою податкових пільг, які зменшують доходи місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, повинно супроводжуватися наданням додаткової дотації з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію відповідних втрат доходів місцевих бюджетів.

З Державного бюджету України можуть надаватися такі трансферти місцевим бюджетам:

— дотації вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, іншим бюджетам місцевого самоврядування;

— додаткова дотація на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів;

— субвенції на здійснення державних програм соціального захисту;

— додаткова дотація на компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, внаслідок надання пільг, встановлених державою;

— субвенція на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах;

— субвенція на виконання інвестиційних програм (проектів);

— інші додаткові дотації та субвенції.

Між місцевими бюджетами різних видів можуть надаватися такі міжбюджетні трансферти:

1) З міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) і районних бюджетів:

— дотації вирівнювання бюджетам районів у містах, бюджетам сіл, їх об’єднань, селищ, міст районного значення (крім бюджетів місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти), а також кошти, що передаються з таких бюджетів до міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) і районних бюджетів.

2) З бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів:

— субвенції на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування;

— субвенції на проведення видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

— субвенції на проведення видатків бюджетів місцевого самоврядування, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

— субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів), у тому числі на будівництво або реконструкцію об’єктів спільного користування;

— додаткові дотації та інші субвенції.

Бюджетний кодекс визначає основи механізму перерахування міжбюджетних трансфертів, зокрема в ньому відзначено, що трансферти з державного бюджету місцевим бюджетам перераховуються з рахунків державного бюджету органами Державної казначейської служби України бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва і Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення і районним бюджетам, іншим бюджетам місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти. Органи держказначейства проводять також перерахування коштів, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти.

Порядок перерахування міжбюджетних трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам, коштів, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів, а також перерахування трансфертів між місцевими бюджетами визначає Кабінет Міністрів України. При цьому ставиться вимога щодо забезпечення своєчасності, рівномірності, гарантованості та повноти перерахування коштів.

Починаючи з 1999 року в Україні застосовується метод автоматичного перерахування дотацій вирівнювання за нормативами щоденних відрахувань від надходжень визначеного переліку доходів державного бюджету, які характеризуються достатньо значними обсягами, стабільністю та рівномірністю зарахування. Впровадження методу автоматичного перерахування сприяло стабілізації механізму бюджетного регулювання, ліквідації зустрічного руху бюджетних ресурсів усередині бюджетної системи, формуванню заінтересованості місцевих фінансових органів у повному і своєчасному надходженні доходів як до державного, так і до місцевих бюджетів. Крім того віднесення, починаючи з 1998 року, трансфертів місцевим бюджетам до захищених статей Державного бюджету України сприяло посиленню гарантованості одержання запланованих сум дотацій і субвенцій.

Органи Державної казначейської служби України здійснюють перерахування дотації вирівнювання з державного бюджету за нормативами щоденних відрахувань, які визначаються законом про Державний бюджет України, від кошика доходів державного бюджету для надання міжбюджетних трансфертів, що надходять на аналітичні рахунки обліку доходів державного бюджету на відповідній території, та коштів, що передаються до державного бюджету з бюджету Автономної Республіки Крим, бюджетів міст Києва і Севастополя, бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, районних і обласних бюджетів, інших бюджетів місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти.

Якщо за нормативами щоденних відрахувань не забезпечується отримання місячної суми дотації вирівнювання відповідно до розпису Державного бюджету України, Державна казначейська служба України перераховує недоотриману місячну суму дотації вирівнювання із загального фонду державного бюджету не пізніше 10 числа місяця, наступного за звітним.

Перерахування коштів до державного бюджету (міських і районних бюджетів) з відповідних місцевих бюджетів здійснюється органами Державної казначейської служби України за рахунок фактичних надходжень кошика доходів відповідних місцевих бюджетів згідно з нормативами щоденних відрахувань, визначених законом про Державний бюджет України (рішенням міської чи районної ради про місцевий бюджет). Обсяг перерахування коштів за нормативами щоденних відрахувань наростаючим підсумком з початку року не може перевищувати однієї дванадцятої річної суми, визначеної законом про Державний бюджет України (рішенням міської чи районної ради про місцевий бюджет), помноженої на кількість місяців у звітному періоді.

Склад доходів загального фонду державного бюджету для надання міжбюджетних трансфертів визначено Бюджетним кодексом, до таких доходів віднесено:

— податок на прибуток підприємств (крім податку на прибуток підприємств та фінансових установ комунальної власності);

— 50% збору за спеціальне використання лісових ресурсів в частині деревини, заготовленої в порядку рубок головного користування;

— 50% збору за спеціальне використання води (крім збору за спеціальне використання води водних об’єктів місцевого значення);

— 50% плати за користування надрами для видобування корисних копалин загальнодержавного значення (крім плати за користування надрами в межах континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони, яка зараховується до загального фонду державного бюджету у повному обсязі);

— податок на додану вартість (крім податку, що зараховується до спеціального фонду згідно із законом про Державний бюджет України) без урахування бюджетного відшкодування податку на додану вартість грошовими коштами;

— акцизний податок з вироблених в Україні підакцизних товарів (продукції) (крім акцизного податку, який надходить до доходів бюджету Автономної Республіки Крим та акцизного податку, що зараховується до спеціального фонду згідно із законом про Державний бюджет України);

— акцизний податок з ввезених на митну територію України підакцизних товарів (продукції) (крім акцизного податку, що зараховується до спеціального фонду згідно із законом про Державний бюджет України);

— плата за ліцензії на певні види господарської діяльності (крім плати за ліцензії, яка надходить до відповідних місцевих бюджетів);

— ввізне мито (крім мита, що зараховується до спеціального фонду згідно із законом про Державний бюджет України);

— вивізне мито;

— рентна плата за нафту, природний газ, газовий конденсат, що видобуваються в Україні;

— надходження від орендної плати за користування цілісним майновим комплексом та іншим державним майном;

— державне мито в частині, що зараховується до державного бюджету;

— єдиний збір, який справляється у пунктах пропуску через державний кордон України.

Бюджетним кодексом визначено механізм стимулювання місцевих органів влади до нарощування доходів бюджету шляхом перерахування до загального фонду місцевих бюджетів 50% надходжень податку на прибуток підприємств та акцизного податку понад річні розрахункові обсяги, визначені у законі про Державний бюджет України за загальним фондом.

Кабінет Міністрів України за погодженням з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету може здійснювати розподіл та перерозподіл обсягів субвенцій та додаткових дотацій з державного бюджету місцевим бюджетам (крім додаткової дотації на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів) між місцевими бюджетами у межах загального обсягу відповідних субвенцій та додаткових дотацій. При цьому обсяги субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту можуть перерозподілятися між їх видами та між місцевими бюджетами, виходячи з фактично нарахованих обсягів відповідних пільг, субсидій і допомоги населенню в межах загального обсягу таких субвенцій.

Таким чином, трансферти займають важливе місце у міжбюджетних відносинах; разом із введенням у дію Бюджетного кодексу України, вони стали основним методом бюджетного регулювання. Такі зміни відповідають досвіду зарубіжних країн, де спостерігається зростання ролі бюджетних трансфертів, підтвердженням чого є збільшення їх питомої ваги у сукупних доходах місцевих бюджетів. В багатьох країнах субсидії перетворилися в основний елемент муніципального фінансування, їх питома вага в складі фінансових ресурсів муніципальних формувань коливається в межах 30–60%. В таких умовах закономірною стала поява і широке застосування терміну „трансфертна держава”.

Міжбюджетні трансферти займають чільне місце і в доходах місцевих бюджетів України, їх питома вага наближається до 50% сукупних доходів. В даний час у вітчизняній бюджетній практиці використовуються як дотації, так і субвенції. Причому останніми роками відбулося розширення переліку цільових субвенцій. У відповідності до такої тенденції спостерігається збільшення частки субвенцій у видатках Державного бюджету України.

До 2001 року процес визначення абсолютних розмірів дотацій з державного бюджету місцевим бюджетам, був надзвичайно заполітизований, непрозорий і залежний від суб’єктивних, а не об’єктивних чинників. Запровадження формульного порядку розрахунку обсягів дотацій вирівнювання сприяло подоланню цих недоліків. Проте механізм визначення субвенцій і надалі значною мірою залишається непрозорим. Більше того, всі ті недоліки, які були притаманні дотаціям, стали характерними для субвенцій. Спостерігається негативна тенденція постійного зростання кількості цільових субвенцій під тиском політичних чинників. Обсяги субвенцій ростуть випереджаючими темпами у порівнянні з дотаціями. Це означає, що за межі формульних розрахунків виводиться значна частина бюджетних ресурсів, яка перерозподіляється в середині бюджетної системи.

Об’єктивно притаманні бюджетним трансфертам потенційні можливості позитивного вирішення завдань бюджетного регулювання на практиці спрацьовують лише за умови наявності ефективного механізму їх надання, який, зокрема, передбачає гарантії повного і своєчасного одержання коштів, а також контроль з боку державних органів за їх ефективним витрачанням.

Як відомо, важливим надбанням Бюджетного кодексу України стало впорядкування міжбюджетних відносин і, зокрема, вдосконалення порядку надання трансфертів місцевим бюджетам з держбюджету на основі використання прозорих формалізованих процедур, що сприяло більш повній реалізації принципу справедливості і гласності у розподілі бюджетних ресурсів та суттєво зменшило гостроту міжбюджетних відносин. Такі позитивні зрушення були досягнуті у практиці розрахунку основного виду міжбюджетних трансфертів – дотацій вирівнювання, які надаються органам місцевого самоврядування для фінансування делегованих повноважень.

Проте нагромаджений досвід застосування формульних розрахунків виявив також і невирішені проблеми, це зокрема:

— відсутність безпосередньої ув’язки розмірів дотацій вирівнювання з основними макроекономічними показниками розвитку адміністративно-територіальних одиниць;

— в механізмі розрахунку дотацій вирівнювання не повною мірою враховується регіональна специфіка територій.

Позитивні зміни практично не торкнулися порядку виділення цільових субвенцій місцевим бюджетам; субвенційний механізм залишається непрозорим, залежним від суб’єктивних чинників, внаслідок чого кошти безсистемно розподіляються по території країни, посилюючи тим самим диспропорції соціально-економічного розвитку, створюючи різні інвестиційні можливості для органів місцевого самоврядування.

Надання фінансової допомоги з державного бюджету повинно базуватися на глибокому та усесторонньому аналізі соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць; застосуванні гласних, науково обґрунтованих та єдиних для всіх підходів у визначенні конкретних розмірів трансфертів. В той же час повинні враховуватися цілі регіональної політики, спрямованої на подолання депресивності окремих територій.

Основною метою надання субвенцій інвестиційного характеру повинно бути зменшення міжрегіональних диспропорцій у спроможностях здійснювати бюджетні інвестиції. При цьому велике значення має запровадження обґрунтованих і випробуваних на практиці правил розподілу, побудованих на засадах справедливості, неупередженості та об’єктивності.

Діюча система формування дохідної бази місцевих бюджетів і, в тому числі, порядок надання бюджетних трансфертів, не створює достатніх стимулів для збільшення власних доходів органів місцевого самоврядування, не сприяє пошуку додаткових резервів і залученню альтернативних джерел, а заохочує споживацькі настрої. Справа в тому, що в сучасних умовах:

— відсутні дієві стимули до збільшення надходжень як до державного, так і місцевих бюджетів;

— порядок надання трансфертів не враховує кращі результати діяльності місцевих фінансових органів;

— органи місцевого самоврядування не мають реального впливу на формування власних доходів;

— не працює повноцінно інститут місцевого оподаткування;

— відсутні механізми відмови від незабезпечених фінансовими ресурсами делегованих державою повноважень органам місцевого самоврядування.

5. Дотації вирівнювання та порядок їх визначення

Найбільш розповсюдженим видом бюджетних трансфертів у сучасній вітчизняній бюджетній практиці є дотації вирівнювання, які надаються з метою вирівнювання дохідної спроможності бюджету, який його отримує. Дотації вирівнювання можуть надаватися:

— з Державного бюджету України місцевим бюджетам – бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, іншим бюджетам місцевого самоврядування;

— з міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) та районних бюджетів – бюджетам районів у містах, бюджетам сіл, їх об’єднань, селищ, міст районного значення (крім бюджетів місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти).

Основи розрахунку обсягів дотацій вирівнювання визначено Бюджетним кодексом України, а також постановою Кабінету Міністрів України „Деякі питання розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів” № 1149 від 8 грудня 2010 року Вказаною постановою затверджено:

— Формулу розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету) між державним бюджетом та місцевими бюджетами;

— Формулу розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до місцевого бюджету) між районним або міським (м. Севастополя, міста республіканського Автономної Республіки Крим чи обласного значення) бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, їх об’єднань, селищ, міст, адміністративно підпорядкованих відповідному району або місту.

Формула розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів) враховує такі параметри:

— фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригуючі коефіцієнти до них;

— кількість населення та кількість споживачів гарантованих послуг;

— індекс відносної податкоспроможності відповідного бюджету;

— розрахунковий обсяг кошика доходів місцевих бюджетів;

— коефіцієнт вирівнювання;

— норматив кількості працівників органів місцевого самоврядування в розрахунку до кількості населення.

Важливим елементом розрахунку видатків місцевих бюджетів для визначення обсягу міжбюджетних трансфертів є фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригуючі коефіцієнти до них. Бюджетний кодекс визначає фінансовий норматив бюджетної забезпеченості як гарантований державою в межах наявних бюджетних коштів рівень фінансового забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами місцевого самоврядування, що використовується для визначення обсягу міжбюджетних трансфертів.

Фінансовий норматив бюджетної забезпеченості визначається шляхом ділення загального обсягу фінансових ресурсів, що спрямовуються на реалізацію бюджетних програм, на кількість населення чи споживачів гарантованих послуг тощо. Загальний обсяг фінансових ресурсів за кожним видом видатків, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, розраховується на підставі державних соціальних стандартів і нормативів, які встановлюються законом та іншими нормативно-правовими актами. При розрахунку фінансового нормативу бюджетної забезпеченості може передбачатися обсяг нерозподілених видатків, який об’єднує види видатків на ті повноваження, встановлення нормативів за якими є недоцільним.

Для врахування відмінностей у вартості гарантованих послуг, які надаються на місцевому рівні при розрахунку видатків місцевих бюджетів застосовуються коригуючі коефіцієнти до фінансових нормативів бюджетної забезпеченості. Коригуючі коефіцієнти встановлюються залежно від: кількості населення та споживачів гарантованих послуг; соціально-економічних, демографічних, кліматичних, екологічних та інших особливостей (з часу їх визначення) адміністративно-територіальних одиниць. Коригуючі коефіцієнти затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Розрахунок обсягів доходів місцевих бюджетів для розподілу міжбюджетних трансфертів здійснюється із застосуванням індексу відносної податкоспроможності, який є коефіцієнтом, що визначає рівень податкоспроможності відповідного бюджету у порівнянні з аналогічним середнім показником по Україні у розрахунку на одну людину.

Для розрахунку індексу відносної податкоспроможності відповідних бюджетів використовуються кошики доходів місцевих бюджетів, визначені Бюджетним кодексом України та інших доходів, встановлених законом про Державний бюджет України.

З метою заохочення органів місцевого самоврядування у повній мобілізації бюджетних доходів при визначенні індексу відносної податкоспроможності розрахунковий обсяг кошика доходів місцевих бюджетів збільшується на суму втрат у доходах, що виникли внаслідок надання пільг платникам податків згідно з рішеннями Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних місцевих рад.

Для забезпечення стабільності у бюджетному плануванні та створення умов для складання середньострокових бюджетів діючим законодавством встановлено, що індекси відносної податкоспроможності не можуть змінюватися і переглядатися частіше, ніж один раз на рік, без відповідного обґрунтування, крім випадків: виділення нових або зміни статусу вже існуючих адміністративно-територіальних одиниць; зміни місцезнаходження суб’єктів господарювання – платників податків; зміни податкового законодавства.

Досвід застосування формульних розрахунків при визначенні обсягів і розподілі міжбюджетних трансфертів за період з 2001 року по даний час довела беззаперечні позитивні наслідки прозорого та формалізованого підходу в організації міжбюджетних відносин. Поза сумнівом врахування найбільш важливих зовнішніх чинників в процесі перерозподілу бюджетних ресурсів стало важливим здобутком реформи міжбюджетних відносин, кінцевою ціллю якої було визначено досягнення соціальної справедливості, забезпечення конституційних гарантій і єдиного рівня надання суспільних благ населенню усієї країни.

Разом з тим практика надання дотацій вирівнювання виявила певні неузгодженості та проблеми, які потребують свого вирішення. Так, суттєвим недоліком порядку розрахунку дотацій вирівнювання є відсутність безпосередньої ув’язки їх розмірів з основними макроекономічними показниками розвитку адміністративно-територіальних одиниць, таких як створена валова додана вартість, обсяги виробленої продукції, виконаних робіт і наданих послуг, товарооборот, прибуток суб’єктів господарювання, середньомісячна заробітна плата працюючих, рівень безробіття тощо. Надання фінансової допомоги з державного бюджету повинно базуватися на більш глибокому та усесторонньому аналізі соціально-економічного розвитку населених пунктів, районів, областей; застосуванні науково обґрунтованих і обов’язково відмінних підходів до високорозвинених і депресивних територій; заохоченні кращих досягнень органів місцевого самоврядування у сфері справляння загальнодержавних і місцевих податків.

Формульний розрахунок не повною мірою враховує регіональну специфіку територій, в тому числі відмінності соціально-економічного стану, природно-кліматичні умови, особливості історичного розвитку населених пунктів, ступень їх урбанізації, місцеположення тощо. І тому потребує подальшого вдосконалення порядок розрахунку дотацій вирівнювання місцевим бюджетам з державного бюджету в напрямку повнішого врахування регіональної специфіки з використанням цілісної системи поправочних коефіцієнтів.

6. Склад та особливості бюджетних субвенцій

Окремим видом міжбюджетних трансфертів є субвенції, які надаються з державного бюджету та місцевих бюджетів. Бюджетним кодексом визначено, що субвенції – це міжбюджетні трансферти, призначені для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції. Надання цільових субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам здійснюється відповідно до принципу субсидіарності у побудові бюджетної системи. Крім того за допомогою цільових субвенцій відбувається процес фінансового забезпечення повноважень, які органи державної влади делегують органам місцевого самоврядування.

У Державному бюджеті України можуть передбачатися такі види субвенцій місцевим бюджетам: субвенції на здійснення державних програм соціального захисту; субвенції на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах; субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів); інші субвенції. Порядок та умови надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам визначаються Кабінетом Міністрів України.

Субвенції на здійснення державних програм соціального захисту надаються з державного бюджету місцевим бюджетам для проведення видатків по соціальному захисту та соціальному забезпеченню, визначених Бюджетним кодексом, а саме на:

— державні програми соціального забезпечення;

— державні програми соціального захисту;

— державні програми підтримки будівництва (реконструкції) житла для окремих категорій громадян;

— районні та міські програми і заходи щодо реалізації державної політики стосовно дітей, молоді, жінок, сім’ї;

— державні культурно-освітні та театрально-видовищні програми;

— державні програми розвитку фізичної культури і спорту.

За рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на придбання твердого та рідкого пічного побутового палива і скрапленого газу надаються пільги, виходячи із розрахунку вартості однієї тонни твердого палива та одного балона скрапленого газу на домогосподарство на рік, а особам, які мають таке право, – з розрахунку вартості 3,1 тонни вугілля на побутові потреби на домогосподарство на рік. Граничні показники вартості твердого та рідкого пічного побутового палива і скрапленого газу у розрізі Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя визначаються Кабінетом Міністрів України. Перелік категорій населення, які мають право на одержання житлових субсидій та пільг, визначено законодавством.

Місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування мають право: встановлювати збільшені норми на придбання твердого та рідкого пічного побутового палива та скрапленого газу особам, які мають право на пільги та житлові субсидії відповідно до законодавства, за рахунок та в межах коштів відповідних місцевих бюджетів; надавати пільги на тверде та рідке пічне побутове паливо і скраплений балонний газ у натуральній формі або готівкою.

Натуральні норми забезпечення населення твердим та рідким пічним побутовим паливом і скрапленим газом, відповідно до яких населенню будуть надаватися пільги і житлові субсидії готівкою для відшкодування витрат на їх придбання, затверджуються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською і Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах мінімальних норм та граничних показників їх вартості, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з обсягу коштів, призначених на зазначену мету.

За рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот надаються житлові субсидії певним категоріям населення, а також пільги ветеранам; особам, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною; жертвам нацистських переслідувань; окремим групам пенсіонерів; багатодітним сім’ям тощо. Перелік категорій населення, які мають право на одержання субсидій та надання пільг, визначено у відповідних законодавчих актах.

За рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг з послуг зв’язку, інших передбачених законодавством пільг та компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян надаються відповідні пільги, а також здійснюються компенсаційні виплати за пільговий проїзд категоріям громадян, які визначені чинним законодавством.

Кабінет Міністрів України може здійснювати перерозподіл обсягів субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту між їх видами та між місцевими бюджетами, виходячи з фактично нарахованих обсягів відповідних пільг, субсидій і допомоги населенню в межах загального обсягу таких субвенцій.

Фінансування видатків місцевих бюджетів за державними програмами соціального захисту населення провадиться за рахунок субвенцій, передбачених державним бюджетом на відповідний рік, у межах обсягів, затверджених у обласних бюджетах, бюджеті Автономної Республіки Крим, бюджетах міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення та у районних бюджетах на зазначені цілі. Забороняється фінансування місцевих програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету.

Перерахування сум субвенцій на фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення провадиться Державною казначейською службою згідно з помісячним розписом асигнувань державного бюджету, але в межах фактичних зобов’язань відповідних бюджетів щодо пільг, субсидій, допомоги та компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян. Суми субвенцій, не використані за призначенням протягом бюджетного року, перераховуються до державного бюджету в останній робочий день бюджетного року.

Субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах надаються в межах обсягу, затвердженого законом про Державний бюджет України, за рахунок 15% наступних доходів спеціального фонду державного бюджету:

— акцизного податку з підакцизних товарів (продукції) в частині нафтопродуктів і транспортних засобів,

— ввізного мита на нафтопродукти і транспортні засоби та шини до них,

— плати за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові або габаритні параметри яких перевищують нормативні.

У законі про Державний бюджет України затверджуються обсяги зазначених субвенцій окремо для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів, міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) бюджетів, інших бюджетів місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти, а також нормативи щомісячних відрахувань від доходів спеціального фонду державного бюджету, які є джерелом надання цих субвенцій.

Обсяги зазначених субвенцій розподіляються між місцевими бюджетами різних рівнів на основі формул, які затверджуються Кабінетом Міністрів України і враховують такі параметри: кількість населення; обсяги доходів відповідних місцевих бюджетів за 2010 рік (останній рік справляння даного податку) від податку з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів; розміри відрахувань збору за першу реєстрацію транспортного засобу до відповідних місцевих бюджетів відповідно до Бюджетного кодексу.

Субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах перераховується за рахунок фактичних доходів спеціального фонду державного бюджету, які є джерелом надання зазначеної субвенції, і не можуть перевищувати обсягу, затвердженого законом про Державний бюджет України.

З державного бюджету надаються місцевим бюджетам також субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів). Інвестиційною програмою (проектом) – є комплекс заходів, визначених на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки та спрямованих на розвиток окремих галузей, секторів економіки, виробництв, регіонів, виконання яких здійснюється з використанням бюджетних коштів чи шляхом надання державних та місцевих гарантій.

Надання інвестиційних субвенцій здійснюється на основі наступних принципів:

— об’єктивності та відкритості, згідно якого отримувач субвенції визначається за прозорими та обґрунтованими процедурами;

— єдності, який передбачає, що розподіл коштів повинен забезпечити реалізацію системи національних цінностей і завдань інноваційного розвитку та сприяти зменшенню відмінностей в рівні життя населення різних регіонів країни;

— збалансованого розвитку, відповідно до якого надання державної підтримки територіям здійснюється з урахуванням їх потенціалу;

— цільового використання коштів, тобто використання одержаних коштів виключно на мету, визначену її надавачем, з урахуванням прогнозних та програмних документів економічного та соціального розвитку країни і відповідної території, державних цільових програм, прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди.

В процесі надання інвестиційних субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам враховується:

1) економічна ефективність досягнення цілей інвестиційної програми (проекту) із залученням мінімального обсягу бюджетних коштів на її виконання;

2) направленість субвенції виключно на створення, приріст чи оновлення основних фондів комунальної форми власності (насамперед на завершення будівництва та реконструкції об’єктів із ступенем будівельної готовності понад 70%);

3) фінансова забезпеченість інвестиційних програм (проектів), строк впровадження яких довший, ніж бюджетний період, необхідними фінансовими ресурсами місцевих бюджетів, кредитами (позиками), залученими під державні та/або місцеві гарантії, та коштами субвенції на їх виконання впродовж усього строку впровадження;

4) рівень забезпеченості об’єктами виробничої, комунікаційної та соціальної інфраструктури, що підвищує інвестиційну привабливість території;

5) участь бюджету-отримувача субвенції, яка визначена таким чином:

— для бюджетів сіл, їх об’єднань, селищ, міст районного значення – не менш як 1% надходжень бюджету розвитку;

— для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів, бюджетів міста Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення – не менш як 3% надходжень бюджету розвитку;

— для бюджету міста Києва – не менш як 5% надходжень бюджету розвитку;

7) обґрунтування спроможності подальшого утримання за рахунок коштів місцевих бюджетів об’єктів комунальної власності.

Розподіл субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів) проводиться у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, з урахуванням завдань і заходів державної стратегії регіонального розвитку, регіональних стратегій розвитку на підставі формалізованих параметрів, що базуються на фактичних та прогнозних показниках економічного та соціального розвитку відповідної території (основними з яких є обсяг промислового виробництва, обсяг валової продукції сільського господарства, обсяг інвестицій в основний капітал, рівень щільності населення, рівень безробіття населення, доходи населення у розрахунках на одну особу, середньомісячна заробітна плата працівників).

Цільові субвенції можуть надаватися з одного місцевого бюджету іншому. Так, Верховна Рада Автономної Республіки Крим та місцеві ради можуть передбачати у відповідних бюджетах такі види субвенцій:

— субвенції на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування;

— субвенції на проведення видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

— субвенції на проведення видатків бюджетів місцевого самоврядування, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

— субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів), у тому числі на будівництво або реконструкцію об’єктів спільного користування;

— інші субвенції.

Умови надання вказаних субвенцій визначаються відповідним договором сторін, якщо інше не встановлено Бюджетним кодексом України.

Субвенція на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування надається з одного місцевого бюджету іншому для компенсації відповідних видатків. Умови утримання об’єктів спільного користування чи ліквідації негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування та надання субвенції визначаються на договірних засадах між надавачем субвенції та її отримувачем. Надання вказаних субвенцій здійснюється відповідно до Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” згідно якого територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах безпосередньо або через органи місцевого самоврядування можуть об’єднувати на договірних засадах на праві спільної власності об’єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій і створювати для цього відповідні органи і служби. Управління даними об’єктами здійснюють районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст.

Субвенції на проведення видатків бюджетів місцевого самоврядування, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, можуть передбачатися в складі бюджетів місцевого самоврядування. Даний вид субвенцій між місцевими бюджетами пов’язаний із передачею власних повноважень органів місцевого самоврядування іншим органам державної влади, органам влади Автономної Республіки Крим чи органам місцевого самоврядування, якщо ці органи можуть забезпечити виконання цих повноважень ефективніше. Умови та порядок надання вказаних субвенцій визначаються відповідним договором сторін.

Субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів) надаються з одного місцевого бюджету іншому на підставі договору між надавачем субвенції та її отримувачем.

В Україні впродовж останніх років суттєво зростали обсяги субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам, що було зумовлено недосконалістю вітчизняної системи бюджетного вирівнювання, а також недостатністю у органів місцевого самоврядування фінансових ресурсів, необхідних для вирішення найгостріших потреб територіальних громад. Проте, зростаючі обсяги цільових субвенцій далеко не завжди вирішують поставлені завдання регіонального розвитку, в зв’язку з чим об’єкти комунального господарства перебувають переважно у незадовільному стані, поглиблюються регіональні диспропорції, є суттєві проблеми у забезпеченні населення найважливішими бюджетними послугами.


Види бюджетний трансфертів

отації вирівнювання

Субвенції

Кошти, що передаються до державного бюджету та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів

Додаткові
д
отації