63335

БЮДЖЕТНИЙ ДЕФІЦИТ І ДЖЕРЕЛА ЙОГО ФІНАНСУВАННЯ

Лекция

Макроэкономика

Стан бюджету та засади його балансування Як план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій які здійснюються органами державної влади та місцевого самоврядування бюджет повинен відповідати принципу збалансованості відповідно...

Украинкский

2014-06-19

167.5 KB

5 чел.

РОЗДІЛ 3
БЮДЖЕТНИЙ ДЕФІЦИТ І ДЖЕРЕЛА
ЙОГО ФІНАНСУВАННЯ

§ 3.1. Стан бюджету та засади його балансування

Як план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади та місцевого самоврядування, бюджет повинен відповідати принципу збалансованості, відповідно до якого повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період.

У процесі збалансування бюджету шляхом співставлення дохідної і видаткової частин формується його баланс (стан бюджету), який визначається такими показниками як: рівновага доходів і видатків бюджету, бюджетний профіцит (перевищення доходів над видатками бюджету), бюджетний дефіцит (перевищення видатків над бюджетними доходами).

Показник рівноваги доходів і видатків свідчить про збалансованість бюджету, тобто про достатність дохідних джерел для фінансування потреб держави у плановому періоді. Рівновага доходної і видаткової частини бюджету є його природнім станом, за якого усі планові видатки забезпечені відповідними джерелами фінансування. Стан рівноваги бюджету може вважатися оптимальним, а його досягнення – найважливішим завданням бюджетного планування. В їх основі бажання суб’єктів отримувати якомога більше асигнувань і сплачувати якомога менше податків. Така суперечність максимально утруднює процес балансування бюджету.

Профіцит бюджету є рідкісним явищем, а від того вважається специфічним, адже інститут держави не діє на принципах комерційного розрахунку і не має на меті отримання додаткової фінансової вигоди. Більш допустимим є збалансований бюджет, коли видаткові і доходні статті є рівними. Затвердження профіцитного бюджету є виправданим з точки зору необхідності погашення державного боргу, утвореного в попередні періоди. Саме таке положення містить і Бюджетний кодекс України, який, окрім можливості направлення сум перевищення бюджетних доходів над видатками на погашення основної суми боргу, мету бюджетного профіциту вбачає у забезпеченні встановленого розміру оборотного залишку бюджетних коштів та придбання цінних паперів. Отже, затвердження бюджету з перевищенням доходної частини над видатковою в Україні має регламентований характер, що обмежує вплив профіциту на економічні процеси.

У будь якому разі бюджетний профіцит можна вважати доволі відносним показником, адже ситуацію, за якої відсутні напрями витрачання коштів уявити доволі важко. А якщо кошти на погашення основної суми боргу перевести в склад бюджетних видатків, то профіциту у бюджеті не спостерігатиметься.

Бюджетний дефіцит є складним явищем, що має вплив на увесь спектр економічних відносин у державі. Показник бюджетного дефіциту свідчить про перевищення величини бюджетних видатків над доходами, за рахунок яких вони здійснюються. Наявність дефіциту означає, що бюджет планового року містить такі статті видатків держави, які не мають грошового забезпечення за рахунок постійних доходів. Таке явище здебільшого є негативним, однак не свідчить про незбалансованість бюджету у цілому, оскільки у процесі його складання і затвердження визначаються необхідні джерела фінансування дефіциту. Таким чином, дефіцит є балансуючою статтею бюджету, що має власні джерела фінансування.

Найпоширеніші протягом кількох століть класичні ідеї на початку ХХ століття замінили кейнсіанські рецепти подолання економічної кризи. У 60–70-ті роки ХХ століття популярними були ідеї обмежено регульованої економіки, від чого й донині не відмовились уряди багатьох країн. У 1980-ті роки лідируючі позиції у світі зайняла школа монетаризму, що засвідчило поворот до ринкового фундаменталізму.

Регулювання бюджету з позиції його балансування базується на основні трьох концептуальних підходів: збалансування бюджету на щорічній основі, збалансування бюджету на циклічній основі, ідея „функціональних фінансів”.

Щорічно збалансований бюджет, видатки якого відповідають доходами, на початку ХХ століття вважався ключовою ціллю фінансової політики розвинених капіталістичних країнах. Проте така концепція регулювання бюджету не позбавлена негативних ефектів, адже навпаки посилює циклічність економіки. Наприклад, антирецесійні заходи в умовах кризи (підвищення податкових ставок, скорочення державних витрат), спрямовані на компенсацію втрачених від падіння виробництва та зростання безробіття податкових платежів, скоріш за все призведуть до скорочення сукупного попиту в державі, а отже тільки поглиблять падіння виробництва. Таким чином, щорічно збалансований бюджет посилює циклічні коливання в економіці, що не дозволяє таку форму політики регулювання бюджету вважати універсальною. Проте вона несе й певний позитив, так як дає можливість обмежити небажане і економічно необґрунтоване розширення державного сектора, дисциплінуючи парламентарів і урядовців.

Балансування бюджету на циклічній основі дозволяє частково нівелювати циклічні коливання в економіці. При цьому регулювання відбувається не в межах року, а в межах циклу підйому або спаду. Логічне обґрунтування цієї концепції бюджетної політики випливає з необхідності подолання спаду в економіці через зниження податкових ставок і збільшення урядових витрат. Такі дії уряду мають на меті стимулювати розвиток економіки, але разом з тим провокують утворення бюджетного дефіциту. У ході подальшого інфляційного підйому уряд змушений підвищувати податкові ставки. Позитивне сальдо бюджету, що виникає при цьому, може бути використано на погашення державного боргу, що виник в результаті фінансування бюджетного дефіциту в період спаду. В результаті проведення антициклічної політики бюджет балансується, проте не на щорічній основі, а за період в декілька років. Ключова проблема такої концептуальної ідеї полягає в тому, що спади і підйоми в економічному циклі можуть бути неоднаковими за амплітудою та тривалістю, а, отже, бюджетні надлишки в умовах піднесення не гарантовано компенсують бюджетні дефіцити кризового періоду.

Відповідно з ідеєю „функціональних фінансів” питання балансування бюджету – на щорічній або на циклічній основі – другорядне. Первинною метою державних фінансів є балансування економіки, а не бюджету. Досягнення цієї мети може супроводжуватись як стійким позитивним сальдо бюджету, так і зростаючим державним боргом. Відповідно до даної концепції проблеми, пов’язані з державними дефіцитами або надлишками, незначні у порівнянні з небажаними альтернативами тривалих спадів або стійкої інфляції. Державний бюджет, насамперед, є інструментом досягнення та підтримання макроекономічної стабільності і уряд не повинен сумніватися, реалізуючи політику дефіцитного фінансування державної діяльності.

Друга і третя концепції лежать в основі фінансової політики, що орієнтована на бюджетний дефіцит і спирається на потенціал грошової системи країни, така політика передбачає:

— наявність значного золотовалютного потенціалу країни;

— контроль за розвитком бюджетного дефіциту і пошук джерел його покриття;

— виділення бюджетних асигнувань на заходи, що дають значний економічний ефект.

При всій привабливості політики дефіцитного фінансування державної діяльності, її варто трактувати – як вимушений крок у діяльності уряду в умовах зміни фаз економічного циклу.

§ 3.2. Економічна природа, причини виникнення, соціально-економічні наслідки та види бюджетного дефіциту

Бюджетний дефіцит має різні прояви, характеризується розмаїттям причин, чинників і наслідків.

Відповідно до класифікації факторів, що призводять до дефіциту державного бюджету, існує чотири категорії дефіцитів (рис.). Дефіцити першої і другої груп виникають внаслідок дії неекономічних чинників. Третю групу склали дефіцити, які породжені кризовими процесами в економіці. Першопричини дефіцитів четвертої групи лежать у політичній площині.

Рис. 3.3. Фактори дефіциту бюджету

Основною ж причиною виникнення бюджетного дефіциту є випередження темпів зростання бюджетних видатків порівняно зі зростанням доходів бюджету. Тенденція до формування такої невідповідності випливає із закономірності розширення меж державної діяльності, виявленої А. Вагнером. За нею зростання загального рівня реального продукту призводить до збільшення державних витрат, причому, останні зростають випереджуючими темпами. Це пояснюється значною еластичністю попиту за доходом на дані послуги.

Бюджетний дефіцит має різні прояви, а тому його характеристику варто проводити за різними ознаками (табл. 3.4).

Таблиця 3.4

Класифікація бюджетного дефіциту

Класифікаційна ознака

Види бюджетного дефіциту

За терміном виникнення

Плановий

Звітний

За формою вияву

Відкритий

Прихований

За причинами виникнення

Вимушений

Свідомий

За спрямуванням коштів

Активний

Пасивний

За визначенням складових частин дефіциту

Фактичний

Структурний

Циклічний

За терміном дії

Тимчасовий (касовий)

Стійкий

За терміном виникнення розрізняють плановий і звітний бюджетний дефіцит. Плановий дефіцит затверджується законом про Державний бюджет України, тобто це дефіцит бюджету відповідно до основного фінансового плану держави. Звітний бюджетний дефіцит – це фактичний обсяг дефіциту, який складається у процесі виконання бюджету і фіксується у річному звіті про виконання Державного бюджету України. Величина планового і фактичного дефіцитів, як правило, не співпадають.

За формою вияву розрізняють відкритий і прихований бюджетний дефіцит. Відкритий дефіцит – це офіційно зафіксований стан бюджету у законі про Державний бюджет України на плановий рік чи у рішеннях сесій місцевих рад про відповідний місцевий бюджет. Прихований бюджетний дефіцит формується в результаті свідомих чи несвідомих (низький рівень прогнозно-планової роботи) маніпулювань доходно-видатковими параметрами бюджету (завищення планових обсягів доходів, включення до складу бюджету доходів з недостовірних джерел). На практиці можливе поєднання зазначених видів дефіциту, коли власне дефіцит не виділяється, а бюджет містить статті доходів, що фактично є джерелами його фінансування.

Одним з різновидів прихованого дефіциту бюджету є квазіфіскальний дефіцит. Формується у результаті фінансування державними установами, підприємствами, центральним банком програм, що не є економічно необґрунтованими або ж для держави є вимушеними, але водночас збитковими. Такі програми здебільшого є відкладеними у часі бюджетними зобов’язаннями, тобто перенесеними на майбутнє витратами бюджету, які не враховуються в поточній бюджетній звітності. Наявність прихованого дефіциту бюджету є негативним і небезпечним для суспільства явищем, оскільки фальсифікує показники основного фінансового плану країни та можливості держави.

За причинами виникнення бюджетний дефіцит буває вимушеним і свідомим. Вимушений дефіцит є наслідком стихійних лих, воєн, економічної кризи, супроводжується дефіцитом фінансових ресурсів, якого уникнути неможливо. Свідомий бюджетний дефіцит є результатом проведення державою політики позикового фінансування. За таких обставин відбувається зміщення акцентів у фіскальній політиці в бік державного кредиту, обмеження рівня оподаткування і фінансування частини видатків за рахунок запозичень.

За спрямуванням коштів розрізняють активний і пасивний бюджетний дефіцит. Якщо бюджетний дефіцит тяжіє до законів зростання вартості, він об’єктивно набирає активної економічної форми, якщо ж до законів інфляції – пасивної. Активний бюджетний дефіцит пов’язаний із збільшенням державних капітальних вкладень. Дає змогу підштовхнути подальший розвиток економіки і зростання капіталу. Пасивний бюджетний дефіцит виникає як результат різкого зниження курсу національної валюти і сам стає джерелом інфляційних процесів в країні

За критеріями визначення складових частин бюджетного дефіциту виділяють: фактичний, структурний і циклічний дефіцити. Фактичний дефіцит є зовнішнім виявом розбалансованості дохідної та видаткової частин бюджету, а структурний і циклічний – його внутрішніми складовими. Якщо фактичний дефіцит відображає реальні доходи і видатки бюджету та дефіцит за відповідний рік, то структурний – дефіцит за умов повної зайнятості, а циклічний – результат дії „вмонтованих стабілізаторів” економіки в умовах зміни фаз ділового циклу.

За термінами дії бюджетний дефіцит, поділяється на стійкий і тимчасовий. Стійкий дефіцит існує у довгостроковому періоді, а тимчасовий – у короткостроковому і, як правило, пов’язаний з касовими розривами у бюджеті.

Отже, бюджетний дефіцит – складне явище, сповнене причинно-наслідкових зв’язків, що відображає суперечності інтересів окремих соціальних груп. Як наслідок, ставлення до дефіциту не може бути однозначним. Зрозуміло, будь-яка країна прагнула б мати збалансований бюджет. З іншої сторони, в умовах коливань ділового циклу та економічної кризи, коли держава змушена стимулювати економічний розвиток, дефіцитне фінансування може бути виправданим.

§ 3.3. Управління бюджетним дефіцитом: фінансово-правові та процедурні аспекти 

Питання управління бюджетним дефіцитом можна розглядати у широкому та вузькому значенні. В широкому розумінні управління бюджетним дефіцитом передбачає формування одного із напрямів фінансової політики держави, пов’язаної із забезпеченням динамізму економічного розвитку і макрофінансової стабільності на довгостроковій основі. Така політика потребує комплексного підходу, координації грошово-кредитної (монетарної) та фіскальної політики, узгоджених взаємовідносин уряду та центрального банку з питань дефіцитного фінансування державних потреб. Управління бюджетним дефіцитом у вузькому розумінні варто розглядати як сукупність дій, пов’язаних з прийняттям тактичних фінансових рішень з питань збалансування бюджету, і зокрема щодо визначення абсолютного розміру дефіциту, встановлення бюджетних обмежень та оптимізації джерел його фінансування.

Управління бюджетним дефіцитом є багаторівневою функціональною системою управління державними фінансами. Ефективність такого управління визначається масштабністю та комплексністю реалізації завдань, цілей і методів, які умовно можна поділити на дві групи (рис. 3.5):

— управління бюджетним дефіцитом, як складова стратегічного управління державними фінансами;

— управління бюджетним дефіцитом як система заходів щодо збалансування бюджету.

Рис. 3.5. Управління бюджетним дефіцитом

Ефективне управління бюджетним дефіцитом є одним із ключових факторів забезпечення макроекономічної стабільності в державі. Від характеру врегулювання даної проблеми залежить бюджетна дієздатність країни, рівень і масштабність фінансування суспільних потреб, рівень сукупного попиту і безробіття, стабільність національної валюти і рівень інфляції, динаміка процентних ставок та інвестиційна насиченість економіки та ін. Тому управління бюджетним дефіцитом має бути зорієнтоване на застосування ефективної фінансової, в тому числі бюджетної, стратегії, а не базуватися на короткострокових поточних пріоритетах. Лише ефективне управління бюджетним дефіцитом є запорукою фінансової безпеки, зростання економіки, інвестиційної привабливості, фінансової стабільності, подолання безробіття, стимулювання ділової активності та пожвавлення загальної економічної кон’юнктури.

Управління бюджетним дефіцитом здійснюється на відповідних правових та організаційних засадах. Правове поле формують основні законодавчі та нормативні акти, які регулюють діяльність органів державної влади і управління у сфері бюджетної політики, регламентування бюджетного процесу та управління бюджетним дефіцитом. Організаційну основу формують інститути, що забезпечують прийняття фінансових рішень з питань збалансування бюджету, встановлення бюджетних обмежень та оптимізації джерел його фінансування.

Система державного нормативно-правового регламентування процесу управління бюджетним дефіцитом має багаторівневий характер, що визначається, з одного боку, повноваженнями окремих державних органів у процесі прийняття фінансових рішень з питань збалансування бюджету та оптимізації джерел його фінансування, а з іншого – пріоритетністю нормативних актів, що приймаються органами державної влади та управління. Відповідно до міжнародної практики правову основу управління бюджетним дефіцитом, як правило, становлять:

— окремі статті в конституції країни або спеціальні закони щодо встановлення фіскальних правил (правила збалансованого бюджету або дефіциту, правила запозичень, боргові та резервні правила), а також бюджетних обмежень;

— положення законів про державний бюджет на певний рік;

— спеціальні статті у законі про центральний банк або законі про банківську систему;

— постанови органів державної влади, які відповідають за виконання бюджету й регулюють фіскальну політику держави.

В Україні порядок визначення абсолютного розміру бюджетного дефіциту та його ухвалення під час прийняття бюджету, встановлення граничних розмірів та порядок регламентування бюджетної збалансованості, визначення джерел фінансування та умов, механізмів і процедур здійснення державних запозичень у межах встановлених лімітів, визначаються такими законами і нормативно-правовими актами (рис. 3.6): Конституцією України, Бюджетним кодексом України, Законами України про Державний бюджет України, Законом України „Про Національний банк України”, Законом України „Про цінні папери та фондовий ринок”, Постановами Верховної Ради України, Постановами Кабінету Міністрів України, наказами Міністерства фінансів України та ін.

Рис. 3.6. Нормативно-правове забезпечення процесу управління бюджетним дефіцитом в Україні

§ 3.4. Поняття та джерела фінансування бюджетного дефіциту

Відповідно до Бюджетного кодексу України під фінансуванням бюджету розуміють надходження та витрати бюджету, пов’язані із зміною обсягу боргу, обсягу депозитів, цінних паперів, кошти від приватизації державного майна (щодо державного бюджету), зміна залишків бюджетних коштів, які використовуються для покриття дефіциту бюджету або визначення його профіциту. Фінансування бюджету характеризується такими рисами:

— операції з фінансування бюджету включають як надходження, так і витрачання грошових ресурсів, адже пов’язані із бюджетним сальдо;

— у бюджеті операції фінансування відображаються окремо, оскільки не належить ні до доходів, ні до видатків;

— фінансування бюджету розраховується на чистій основі, тобто з обсягів валових надходжень запозичених коштів вираховуються платежі з погашення основної суми боргу;

— розмір бюджетного дефіциту (або надлишку) дорівнює розміру нетто-фінансування (перевищення позитивного фінансування над від’ємним – дефіциту, а інакше – профіциту).

Поняття „фінансування бюджету” і „фінансування бюджетного дефіциту” не є тотожними, адже у фінансуванні бюджету враховуються не тільки залишки готівки, що використовуються для покриття бюджетного дефіциту, а й операції з іншими активами, які призначені для управління ліквідністю бюджету (подолання тимчасових касових труднощів, які повинні бути ліквідовані до закінчення бюджетного періоду). Таким чином, фінансування бюджету за своїм змістом є ширшим поняттям ніж фінансування дефіциту, проте функціональний підхід до групування джерел фінансування в обох випадках є схожим.

В основі визначення і групування джерел фінансування бюджету лежить бюджетна класифікація. Відповідно до Бюджетного кодексу України, класифікація фінансування бюджету здійснюється за такими ознаками (табл. 3.6):

— фінансування за типом кредитора – за категоріями кредиторів або власників боргових зобов’язань;

— фінансування за типом боргового зобов’язання – за засобами, що використовуються для фінансування дефіциту або профіциту.

Таблиця 3.6

Класифікація фінансування бюджету

Фінансування за типом кредитора

Фінансування за типом боргового зобов’язання

Внутрішнє фінансування:

– фінансування за рахунок коштів державних фондів;

– фінансування за рахунок позик банківських установ (в тому числі Національного банку України);

– інше внутрішнє фінансування;

– надходження від приватизації державного майна;

– фінансування за рахунок залишків коштів на рахунках бюджетних установ;

– зміни обсягів депозитів і цінних паперів, що використовуються для управління ліквідністю;

– коригування;

– фінансування за рахунок зміни залишків коштів бюджетів;

– міни обсягів товарно-матеріальних цінностей

Зовнішнє фінансування:

– позики, надані міжнародними організаціями економічного розвитку

– позики, надані органами управління іноземних держав;

– позики, надані іноземними комерційними банками;

– позики, надані постачальниками;

– позики, не віднесені до інших категорій;

– зміни обсягів депозитів і цінних паперів, що використовуються для управління ліквідністю;

– коригування

Фінансування за борговими операціями:

Запозичення:

– внутрішні запозичення;

– довгострокові зобов’язання;

– середньострокові зобов’язання;

– короткострокові зобов’язання та векселі;

– інші зобов’язання;

– зовнішні запозичення;

– довгострокові зобов’язання;

– середньострокові зобов’язання;

– короткострокові зобов’язання та векселі;

– інші зобов’язання

Погашення:

– внутрішні зобов’язання;

– зовнішні зобов’язання

Надходження від приватизації державного майна

Фінансування за активними операціями:

– зміни обсягів депозитів і цінних паперів, що використовуються для управління ліквідністю;

– зміни обсягів готівкових коштів;

– фінансування за рахунок коштів єдиного казначейського рахунку;

– зміни обсягів товарно-матеріальних цінностей

Класифікаційна ознака фінансування бюджету за типом кредитора передбачає, що джерела фінансування поділяються на внутрішні і зовнішні. Внутрішні джерела – це надходження від сектору державного управління, тобто обсяг запозичень за рахунок емісії цінних паперів, що здійснює Міністерство фінансів України, надходження від органів грошово-кредитного регулювання і банківських установ та інші внутрішні джерела. Зовнішні джерела включають позики, отримані від міжнародних організацій, позики, отримані від іноземних комерційних банків та інші.

Класифікація фінансування бюджету за типом боргового зобов’язання передбачає, що фінансові зобов’язання держави включають такі види, як облігації внутрішньої та зовнішньої державної позики та інші державні цінні папери, довгострокові, середньострокові і короткострокові позики та кредити, зміна обсягів готівкових коштів, депозитів і цінних паперів, що використовуються для управління ліквідністю у розрізі внутрішніх і зовнішніх джерел фінансування.

Такі ознаки мають безпосереднє відношення до класифікації джерел фінансування бюджетного дефіциту як виду фінансових ресурсів і є основою для визначення економічного змісту джерел фінансування бюджетного дефіциту і їх класифікації.

Так, за способом залучення джерела фінансування бюджетного дефіциту поділяються на емісійні та неемісійні (рис. 3.7). Емісійні джерела пов’язані з додатковим залученням грошової маси для покриття державних видатків і супроводжуються емісією грошей. Неемісійні джерела відображають взаємовідносини між державою як позичальником і юридичними та фізичними особами, урядами інших країн та міжнародними фінансовими організаціями як кредиторами і не мають безпосереднього відношення до емісії грошей.

Рис. 3.7. Джерела фінансування бюджетного дефіциту

Продаж державних капітальних активів з метою покриття дефіциту бюджету є явищем достатньо рідкісним. Широкомасштабна приватизація – атрибут перехідного періоду. Вона проводиться з метою оптимізації розмірів державного і приватного секторів економіки і не може розглядатись як надійний ресурс для додаткових видатків, оскільки платежі при цьому здійснюються раз і назавжди. Зважаючи на свою обмеженість, адже кількість державного майна не безмежна та й багато об’єктів передавати у приватну власність просто не можна, цей метод не є універсальним. 

У ситуації, коли уряд хоче профінансувати ту чи іншу програму, але через дефіцит бюджетних ресурсів йому це не вдається, він може застосувати додаткову емісію. При цьому дефіцит коштів ліквідується за рахунок випуску в обіг центральним банком необхідного обсягу грошових коштів. Покриття бюджетного дефіциту емісійним методом реалізується через позики центрального банку уряду додатково емітованих грошових знаків, або ж шляхом реалізації урядом центральному банку державних цінних паперів.

Пряма емісія як метод покриття дефіциту є мабуть найпростішим, але таїть у собі приховану небезпеку. Додаткова емісія збільшує пропозицію грошей в обігу, що порушує пропорції, описані рівнянням Фішера (MV=PQ, де M – пропозиція грошей; V – швидкість обігу грошей; P – середні ціни; Q – пропозиція продукту). У короткостроковому періоді ні швидкість обігу грошей, ні динаміка продукту не можуть компенсувати ріст грошової маси. Тому найоперативніше у цьому випадку реагують ціни, ріст яких відвернути практично не можливо. Так запускається механізм інфляції. Уряд певний час матиме зиск з цього (сеньйораж – дохід від друкування грошей, що виникає за умов перевищення приросту грошової маси над приростом реального ВВП), якщо друкуватиме гроші швидше, ніж того сподіваються люди. Але в міру того, як громадяни будуть позбуватись готівки щоб „втекти” від інфляції, грошова маса зросте до критичного рівня, а інфляція досягне гіпер розмірів. З огляду на це всі економічні агенти змушені сплачувані так званий інфляційний податок, який через вищі ціни перерозподіляє частину їх доходів на користь держави.

Окрім прямої емісії для фінансування бюджетного дефіциту використовується механізм купівлі центральним банком урядових цінних паперів (прихована емісія). Суттєвою відмінністю даного методу від прямої емісії є необхідність здійснення видатків бюджету на обслуговування утворених зобов’язань.

Кредитна емісія використовувалася в Україні упродовж 1991–1995 років і була практично єдиним джерелом фінансування дефіциту державного бюджету. Емісійний характер політики по збалансуванню бюджету став системним чинником розгортання кризових процесів в економіці країни. Негнучка бюджетна політика і відсутність альтернативних схем управління бюджетним дефіцитом призвели до квазіфіскальних перекосів в економіці, гіперінфляції, дисбалансу у співвідношенні між плановими і фактичними параметрами бюджетів.

Неконтрольоване зростання грошей в обігу та інфляції, а також зниження курсу національної валюти в результаті емісійного покриття бюджетного дефіциту змусили більшість країн, включаючи й Україну, на законодавчому рівні заборонити емісію як джерело фінансування дефіциту.

Проблем з інфляцією вдається уникнути, використовуючи як метод покриття дефіциту бюджету державні запозичення. Окрім того, держкредит розширює фінансові можливості держави, є ефективним інструментом вилучення зайвих коштів з обороту, психологічно не викликає опору, на відміну від підвищення податків. Але поряд з цим, він перетворює позики, взяті власне урядом, у національний борг. Витісняється частина приватних інвестицій. Державний бюджет обтяжується видатками по обслуговуванню боргу, а критичні його розміри загрожують державі дефолтом.

§ 3.5. Оптимізація бюджетного дефіциту: фіскальні правила та обмеження в бюджетному процесі

Сучасна політика дефіцитного фінансування державної діяльності ґрунтується на активному використанні позикових ресурсів при здійсненні бюджетних видатків. Розширення державних запозичень наприкінці ХХ століття призвело до формування критичного розміру державних боргів, що в загальносвітовому масштабі загрожують сталому соціально-економічному розвитку і фінансовій стабільності, формують загрози довгострокового характеру для національної та міжнародної фінансової безпеки.

Проблема дефіцитної незбалансованості бюджету змушує сьогодні більшість країн вживати кардинальних заходів для її подолання. Обмеженість державної політики зі скорочення бюджетних витрат і стимулювання додаткових надходжень спонукає уряди і парламенти багатьох країн встановлювати законодавчі норми – специфічні фіскальні правила та бюджетні обмеження, які б оптимізовували розмір дефіциту або забороняли його.

Фіскальні правила та бюджетні обмеження – це вмонтовані в бюджетний процес процедури у вигляді законодавчих норм, які визначають характер політичних і адміністративних рішень у сфері фіскальної політики стосовно величини та розподілу державних видатків і джерел їхнього фінансування. У сфері фіскальних правил не існує уніфікованих вимог. Кожна країна сама встановлює свої фінансові обмеження, виходить із власних потреб і враховує особливості свого бюджетного процесу.

Практика встановлення обмежень і відповідних правил у бюджетному процесі для України є новою. Разом з тим вітчизняне законодавство, зокрема, Бюджетний кодекс України, закони про Державний бюджет України містять окремі фіскально-дисциплінарні норми, які регламентують процедуру затвердження дефіцитного (профіцитного) бюджету, а також параметри його фінансування і спрямовані на підвищення фінансової дисципліни органів державної влади та місцевого самоврядування. Серед таких фіскальних правил і бюджетно-процедурних обмежень можна виокремити:

— недопущення дефіциту місцевих бюджетів (за винятком бюджету Автономної Республіки Крим і міських бюджетів);

— затвердження місцевого бюджету з дефіцитом по загальному фонду лише у разі використання вільного залишку бюджетних коштів;

— затвердження місцевого бюджету з профіцитом за спеціальним фондом при необхідності погашення місцевого боргу, придбання цінних паперів;

— ухвалення бюджетного дефіциту під час прийняття закону про державний бюджет лише у разі наявності обґрунтованих джерел фінансування;

— заборону використовувати емісійні кошти НБУ як джерело фінансування дефіциту;

— встановлення граничного розміру державного (місцевого) боргу;

— здійснення державних запозичень у межах встановлених граничних розмірів державного боргу.

Ці та інші норми регламентують порядок збалансування бюджетів та обмеження деяких джерел фінансування, а також заходів щодо дотримання затверджених параметрів сальдо бюджету упродовж бюджетного періоду. Разом з тим за рівнем жорсткості у регламентуванні і обмеженні бюджетного дефіциту вони поступаються фіскальним обмеженням, що діють, скажімо в ЄС чи Сполучених Штатах Америки.

Загалом усі фіскальні правила і бюджетні обмеження в політиці формування дефіцитного бюджету можна розділити на три групи: правила збалансованого бюджету, правила запозичень, боргові та резервні правила (рис. 3.8). В основі правил збалансованого бюджету лежить так зване „золоте правило” державних фінансів, що визначає необхідність балансування доходної і видаткової статей бюджету. Правила запозичень стосуються обмежень або заборони використання окремих джерел державних запозичень. Боргові та резервні правила стосуються обмежень рівня державного боргу і порядку формування резервного фонду бюджету.

В контексті законодавчого регламентування параметрів державних фінансів, важливим є досвід Сполучених Штатів Америки, де починаючи з середини 70-х років ХХ століття уряд ініціював прийняття конгресом ряду законів, що регламентували бюджетний процес і встановлювали контроль за дефіцитом.

Так, з метою посилення суспільного контролю за бюджетом, частину бюджетних повноважень було передано від президента парламенту (наприкінці 1990-х років цей порядок виявив свою неефективність, що змусило чиновників повернутись до попередньої системи розподілу владних функцій). У 1985 році було прийнято закон Гремма–Рудмена–Холлінгза, який передбачав обов’язковий секвестр видатків (окрім захищених), якщо ті перевищують доходи бюджету. Відповідно до закону „Про контроль за бюджетом”, яким було визначено граничні показники дефіциту, встановлювався принцип, що дозволяв зменшувати бюджетні доходи чи збільшувати видатки тільки за відповідного скорочення інших видатків чи збільшення доходів. Спрямований на подолання майже 300-мільярдного дефіциту федерального бюджету, введений у 1994 році закон „Про загальні бюджетні узгодження”, ініціював скорочення непродуктивних військових витрат і збільшення прибуткових податків для 1,2% населення з найвищим рівнем доходів. Дані законодавчі нововведення призвели до подолання бюджетних дефіцитів і дозволили США 1998 фінансовий рік уперше за чверть століття закінчити з профіцитом.

Рис. 3.8. Фіскальні правила та бюджетні обмеження щодо формування дефіцитного бюджету

Проте уже нові виклики третього тисячоліття у вигляді миротворчих війн та широкомасштабної боротьби з тероризмом змусили Сполучені Штати Америки знову зануритись у боргову яму та багатомільярдні дефіцити. Це спричинило відновлення гострої внутрішньополітичної боротьби та науково-теоретичної полеміки про доцільність встановлення конституційної заборони на прийняття дефіцитного бюджету. Одним із ідеологів та прихильників внесення до конституції США поправки про обов’язкову бездефіцитність федерального бюджету став М. Фрідмен. На його переконання, запровадження обов’язкового збалансування бюджету є єдиним способом виправити недоліки демократичного бюджетного процесу, змусить владу обмежувати саму себе, зробить її більш відповідальною та економною.

Подібні законодавчі контролюючі норми дефіцитного фінансування існують сьогодні і в об’єднаній Європі. Фіскально-бюджетні „критерії конвергенції”, викладені в Маастрихтському договорі і Пакті про стабільність і зростання, змушують національні уряди країн – учасниць ЄС дотримуватися збалансованої бюджетної позиції, а також встановлюють окремі обмеження параметрів бюджетного дефіциту.

Зокрема, Маастрихтським договором для країн ЄС встановлено два основних критерії, які стосуються державних фінансів – державний борг не повинен перевищувати 60% ВВП, а бюджетний дефіцит – 3% ВВП. Відповідно до цього всі країни ЄС розробили і реалізували програми з фіскальної консолідації, центральним завданням яких було досягнення встановлених обсягів боргу і дефіциту.

Підписаний у 1997 році країнами ЄС Пакт про стабільність і зростання регламентує необхідність скорочення бюджетного дефіциту і досягнення у довготерміновому періоді такої бюджетної позиції, яка була б близькою до балансу чи надлишку. При цьому може допускатися поява дефіциту в результаті дії вбудованих автоматичних стабілізаторів, але у розмірі не більше 3% ВВП. Таким чином, бюджетна позиція кожної країни повинна бути збалансованою упродовж економічного циклу, а якщо перед країною стоїть загроза критичного зростання державного боргу, уряд повинен вживати заходів для формування бюджету з профіцитом.

Аналіз світової практики оптимізації дефіцитного фінансування державної діяльності засвідчує тенденцію до посилення законодавчого контролю над бюджетом та встановлення обмежувальних правил і жорстких процедур, що деталізували б бюджетний процес і дисциплінували його учасників. США, багато країн Європи з розвинутою демократією в такий спосіб намагаються обмежити і мінімізувати крайні її прояви. Запровадження подібних законодавчих обмежень в Україні сприяло б підвищенню політичної культури, мінімізації суб’єктивних впливів на бюджетний процес, додержанню системних заходів з економії бюджетних коштів, посиленню суспільного контролю над бюджетом. Значну увагу при цьому необхідно приділити запровадженню у бюджетне законодавство норм і правил, які б:

— визначали граничний розмір бюджетного дефіциту у відсотках до ВВП;

— передбачали методику розрахунку і статистичного відображення дефіциту (профіциту) сектору державного управління;

— регламентували параметри системи моніторингу параметрів бюджетного дефіциту і державного боргу;

— деталізували порядок накладення дисциплінарних санкцій та обмежень за порушення урядом параметрів дефіцитного фінансування державної діяльності.

Важливе значення у процесі удосконалення політики управління бюджетним дефіцитом має вирішення питань визначення абсолютного розміру дефіциту і вибору оптимальних методів його покриття. Перша проблема – методичного характеру і пов’язана з розбіжностями у вітчизняній та європейській системі обліку доходів і видатків бюджету та визначення абсолютного розміру дефіциту. Вирішення проблеми неможливе без адаптації українського бюджетного законодавства до вимог Європейського Союзу, вступ до якого на сьогодні декларується як пріоритетна мета зовнішньої політики України.

Друга проблема в сучасних умовах не має однозначного вирішення. Вибір способу фінансування дефіциту бюджету є складним, адже неодмінно пов’язаний з ризиками і не дозволяє уникнути негативних наслідків. Мінімізація останніх має бути одним з ключових принципів при формуванні дефіцитного бюджету. При цьому уряду необхідно керуватись національними інтересами, аби не допустити негативних впливів на стан фінансової безпеки держави (надавати пріоритет внутрішнім запозиченням над зовнішніми, вибирати більш „дешеві” джерела фінансування тощо).

Поряд з оптимізаційними заходами у сфері управління бюджетним дефіцитом, бюджетна політика у стратегічному аспекті повинна регламентувати принципи збалансованості. При розробці стратегічних напрямів подолання стійких бюджетних дефіцитів необхідно враховувати, що, по-перше подолання дефіциту в умовах недостатньо розвинутої економіки приречене на невдачу; по-друге, бюджетний дефіцит не завжди є злом, яке необхідно викорінювати; по-третє, за будь-яких умов бажано уникати емісії грошової маси для фінансування дефіциту.

Отже, питання балансування бюджету на бездефіцитній основі може успішно вирішуватись виключно в контексті розвитку соціально-економічної системи держави. Саме міцна економічна основа є запорукою фінансової стабільності країни, джерелом зростання фінансових ресурсів, а отже, формування стабільної доходної бази бюджету. Лише розвиток і зміцнення ринкових відносин, реалізація економічних, адміністративних і соціальних реформ можуть створити основу для раціонального скорочення сфери державної економіки, оптимізації сектору державного управління.

Отже, бюджетний дефіцит є специфічним соціально-економічним явищем зі складною причинно-наслідковою природою і водночас уже звичним атрибутом сучасної бюджетної політики як розвинутих країн, так і тих що розбудовують власні економіки за ринковими принципами. Негативні ефекти бюджетної розбалансованості є очевидними, що автоматично за стійкими бюджетними дефіцитами закріплює роль загрози економічному розвитку і фінансовій безпеці. Разом з тим, неприпустимим є прагнення до штучної бездефіцитності бюджету, адже це обмежує варіабельність і гнучкість державної політики, що в умовах циклічних коливань економіки загрожує макрофінансовій стабільності країни.

Дефіцити

Воєнного часу

Пов’язані з відбудовою народного господарства

Найбільш суттєві дефіцити

Спричинені непомірними державними витратами на ведення воєнних кампаній. Так, дефіцит бюджету США за 1941–1946 роки в сумі склав 204,9 млрд дол. Розмір державного боргу в цей період перевищив 100% ВВП

Обумовлені політичними чинниками

Пов’язані з необхідністю значних капіталовкладень в розвиток промисловості. Характерні у післявоєнний період чи після великих катастроф природного або техногенного характеру

Породжені несприятливим економічним розвитком (кризою), бездієвістю економічного механізму і фінансової системи

Є результатом діяльності лобіських груп в парламенті

Управління бюджетним дефіцитом

Як складова стратегічного управління державними фінансами

(стратегічне управління)

Як система заходів щодо збалансування бюджету

(тактичне управління)

– Розробка бюджетної стратегії збалансування економіки

– Балансування бюджету на циклічній основі

– Забезпечення бюджетної і фінансової безпеки держави

– Формування передумов для забезпечення бездефіцитності бюджету

– Бюджетний моніторинг

– Розрахунок прогнозних показників і встановлення граничних значень

– Оцінка загроз і управління ризиками

– Мінімізація загроз

– Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України

– Конституція України і Бюджетний кодекс України

Прийняття фінансових рішень з питань щорічного збалансування бюджету

– Визначення абсолютного розміру бюджетного дефіциту

– Встановлення та оптимізація джерел фінансування дефіциту

– Мінімізація розміру дефіциту

– Кількісні обмеження

– Емісійні та неемісійні методи фінансування дефіциту

– Податкові методи та метод секвестру бюджетних видатків

– Міністерство фінансів України

– Закон України про Державний бюджет України

Завдання

Цілі

Методи

Організаційно-правове забезпечення

Конституція України

Визначає головні засади та організаційно-правове забезпечення відносин в сфері бюджету

Бюджетний кодекс України

Визначає основні фінансово-правові та бюджетно-процедурні засади управління бюджетним дефіцитом

Закон про Державний бюджет України

Містить обмеження щодо граничних обсягів бюджетного дефіциту, державного бюджету та планових запозичень, способи залучення нових позик та їх характеристики, а також можливі заходи з управління бюджетним дефіцитом та державним боргом

Закон про Національний банк України

Забороняє надання прямих кредитів як в національній, так і в іноземній валюті на фінансування витрат державного бюджету

Закон про цінні папери та фондовий ринок України

Визначає види та загальний порядок емісії державних цінних паперів для фінансування бюджету

Постанови Верховної Ради України

Містить сконцентровані пропозиції щодо граничного розміру бюджетного дефіциту у відсотках до прогнозного обсягу ВВП, показників позикового фінансування бюджету тощо

Накази Міністерства фінансів України

Регламентують процедуру планування основних показників проекту державного бюджету та питання урядових запозичень

Джерела фінансування бюджетного дефіциту

Інфляційні

Неіфляційні

Монетизація дефіциту за рахунок:

– кредитування уряду центральним банком;

– купівля центральним банком державних цінних паперів

Внутрішні позики

Зовнішні позики

Надходження від приватизації державного майна

Інші надходження

Фіскальні правила та бюджетні обмеження

Правила збалансованого бюджету:

– збалансованість поточних бюджетних доходів і видатків (Німеччина, Японія, США);

– циклічний бюджетний баланс (Нідерланди, Швейцарія);

– встановлення граничних розмірів частки бюджетного дефіциту у ВВП (країни ЄС)

Правила запозичень:

– заборона внутрішніх (зовнішніх) державних (муніципальних) запозичень;

– заборона державних запозичень у центрального банку (країни ЄС, США, Японія, Канада, Аргентина);

– обмеження розміру урядових запозичень у центрального банку у відсотках до минулорічних доходів чи видатків уряду (Бразилія, Єгипет, Марокко)

Боргові та резервні правила:

– встановлення обмежень обсягу державного боргу у відсотках до ВВП (країни ЄС);

– визначення порядку формування спеціальних резервних фондів для запобігання наслідків фінансової кризи.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

6202. Генетика прокариот 96 KB
  Генетика прокариот 1. Организация прокариотической клетки. Размножение прокариот. 2. Геномика прокариот. 3. Вирусы. Геномика вирусов. Разнообразие форм и жизненных циклов вирусов. Рекомбинация в разных группах вирусов. 4. Рекомбинация у прокариот: т...
6203. Реклама как вид маркетинговой коммуникации в журналистике 105.5 KB
  Реклама как вид маркетинговой коммуникации в журналистике Существует великое множество определение рекламы. По мнению Ф. Котлера реклама представляет собой неличные формы коммуникации, осуществляемые через посредство платных средств распростр...
6204. Потребительское поведение 81.5 KB
  Потребительское поведение Закон убывающей предельной полезности. Процесс рационального выбора. Потребительские предпочтения. Кривые безразличия и бюджетные ограничения. Равновесие потребителя. Закон спроса имеет очень большое значение, ...
6205. Пузырчатка. Герпетиформный дерматит Дюринга. Склеродермия. Доброкачественные и злокачественные новообразования кожи 236 KB
  Пузырчатка. Герпетиформный дерматит Дюринга. Красная волчанка. Склеродермия. Определение Этиология Классификация по клиническим формами разновидностям Тактика среднего медицинского работника при данных заболеваниях Прин...
6206. Методы формализованного представления систем 271.5 KB
  Предназначение и вариант классификации методов формализованного представления систем В соответствии с основной идеей системного анализа, которая состоит в сочетании в моделях и методиках формальных и неформальных представлений, что помогает в ...
6207. Диагностика. Системы технического диагностирования 31.01 KB
  Диагностика Основные понятия и термины Техническая диагностика - область знании, охватывающая теорию, методы и средства определения технического состояния объекта. Объект технического диагностирования - изделие и (или) его составные части, подлежащи...
6208. Применение производной в исследовании функций 123 KB
  Применение производной в исследовании функций. Возрастание и убывание функций. Теорема (критерий монотонности дифференцируемой функции). Пусть функция непрерывна на промежутке и дифференцируема во всех его внутренних точках. Тог...
6209. Стабильность лекарственных средств и методы ее определения. Процессы, происходящие при хранении лекарств. Сроки годности лекарственных веществ 65.5 KB
  Стабильность лекарственных средств и методы ее определения. Процессы, происходящие при хранении лекарств. Сроки годности лекарственных веществ Стабильность (устойчивость) - это фактор качества лекарственных средств. Критерием стабильности лека...
6210. Правила представления результатов исследования. Оценка медицинских публикаций 2.86 MB
  Правила представления результатов исследования. Оценка медицинских публикаций Разновидность лекции: аудиторная. Значение темы лекции благодаря развитию доказательной медицины и информационных технологий появилась возможность основывать клиничес...