63921

Государственная служба в современной России: природа, виды, проблемы регулирования

Научная статья

Социология, социальная работа и статистика

Среди задач которые необходимо решить в процессе реформирования социально-политической системы страны особое место занимает реформирование государственной службы. Цель реформирования повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества...

Русский

2014-06-26

22.87 KB

6 чел.

Афанасьева И.Д.

г. Иркутск

Государственная служба в современной России: природа, виды, проблемы регулирования

Среди задач, которые необходимо решить в процессе реформирования социально-политической системы страны, особое место занимает реформирование государственной службы. Цель реформирования — повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и других особенностей.

Достижение этой цели обеспечивается целым комплексом организационных, финансовых, правовых мер. В их числе немалую роль играет правовое регулирование общественных отношений, связанных с прохождением государственной службы. Совершенствование законодательства, регламентирующего служебные отношения государственных гражданских служащих, напрямую связано с выполнением задачи повышения эффективности государственной службы.

В Указе Президента Российской Федерации от 10.03.2009 № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» устанавливается, что основными направлениями реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации являются: - формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой; - внедрение на государственной службе Российской Федерации эффективных технологий и современных методов кадровой работы; - повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Рассматривая сущность государственной службы, прежде всего, обратим внимание на то, что сам этот термин многозначен. В современном словаре русского языка содержатся шесть его определений. Так, с одной стороны, службами именуются многие органы государственной исполнительной власти (Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны, Федеральная служба судебных приставов), с другой — под службой понимается деятельность отдельных категорий граждан. Во втором значении службу можно обозначить как один из видов социальной общеполезной деятельности. По мнению Д. Н. Бахраха, она состоит в управлении, обслуживании его (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей [1, с. 97].

Существуют различные виды служебной деятельности. Так, в основе систематизации, предлагаемой Д. Н. Бахрахом, находится определение формы собственности, на которой основаны те или иные организации: - частные предприятия, учреждения;  международные, иностранные, смешанные организации; - общественные и иные организации, основанные на коллективной собственности; - государственные организации [1, с. 99-100].

В принципе такой же подход был использован Ю. Н. Стариловым. Он выделяет виды служащих в зависимости от того, в какой организации они исполняют обязанности      (а, значит, и виды организаций тоже): - служащие государственных органов; - служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и объединений; - муниципальные служащие; - служащие негосударственных организаций; - служащие общественных объединений; - служащие органов управления международных, иностранных, смешанных организаций [6, с. 129].

Государственной службой, исходя из мнения Сергуна П. П., является тот вид социальной службы, который осуществляется в органах государственной власти.

По мнению Н.М. Конина, государственная служба как организационно-правовой институт государства призвана обеспечить организацию и практическое осуществление задач и функций государства, ибо государственный аппарат проявляет себя лишь в деятельности своих служащих, а без них он остается общей схемой и мертвой конструкцией. К государственной относится служба, решающая государственно значимые задачи: обороны, безопасности, защиты целостности, неприкосновенности и суверенитета страны, охраны общественного порядка и т.д., то есть задачи, которые решаются в интересах всего государства и без решения которых его существование немыслимо [4, с. 314].

Изучением государственной службы как социального и правового явления занимались еще русские ученые-юристы середины XIX - начала XX в. Так, Н. Нелидов понимал под государственной службой действия, осуществлявшиеся работниками государственных органов, посредством которых административные структуры выполняли возложенные на них функции. В данном определении государственная служба рассматривается как вспомогательный, обслуживающий механизм государственного аппарата [5, с. 63].

В целом можно констатировать, что принципиально восприятие государственной службы как публичной деятельности, напрямую связанной с реализацией функций всего государства, а не обслуживанием конкретного государственного органа, достаточно прочно закрепилось в российской правовой науке. В связи с этим нельзя не отметить, что во многих европейских языках прилагательное «государственная» переводится как «гражданская», «публичная», то есть во главу угла ставится публично-правовой характер государственно-служебных отношений. Суть такого подхода - поступивший в аппарат государственного управления специалист находится на службе не только в соответствующем государственном органе, но и у государства в целом.

Поэтому вряд ли корректно сводить исполнение государственной должности госслужбы только к профессиональному обслуживанию власти. В связи с этим более точным выглядит определение государственной службы, данное в действующем Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации». Этот законодательный акт устанавливает, что государственная служба Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: - Российской Федерации; - федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; - субъектов Российской Федерации; - органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; - лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; - лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Необходимо отметить, что не каждый государственный служащий непосредственно реализует функции государства, однако в целом реализация общегосударственных задач является неотъемлемым признаком государственной службы. Точно так же не все государственные служащие наделены властными полномочиями, однако в целом государственная служба выступает в качестве инструмента реализации государственной власти. При этом направленность государственной службы на реализацию функций государства (а, следовательно, повышенная значимость для государства в ее стабильном функционировании) требует установления публично-правового режима регулирования для всех государственных служащих, как для тех, кто непосредственно реализует эти функции, так и для тех, кто организует и обеспечивает их деятельность.

Итак, важнейшими специфическими особенностями государственной службы являются, во-первых, ее публичный характер, то есть осуществляется в общеполезных целях, для достижения общественного блага, во-вторых, направленность на реализацию функций государства, в-третьих, властный характер. При этом часть государственных служащих реализует функции государства непосредственно, а другая часть осуществляет организационные функции. Служащие, непосредственно осуществляющие государственные функции (и наделенные в связи с этим властными полномочиями), относятся к категории должностных лиц.

Обоснование данной позиции позволяет трактовать государственную службу как «публично-правовое отношение между государством и служащим, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, идущую от лица государства и направленную к осуществлению определенной государственной задачи» [2,с. 35].

Как представляется, специфику государственной службы определяет не ее структура сама по себе, а неотделимость государственной службы от государственного аппарата. В современном социуме нет другой организации, подобной государству, с точки зрения всеобъемлющего характера, масштабов деятельности, стабильности функционирования и т.д. Соответственно, все эти признаки характеризуют и государственную службу. Именно глубокая структурированность и иерархичность государственного аппарата придают государственной службе системную устойчивость, прочность, статус государственного института. Привязка же государственной службы к конкретной системе каких-либо органов государственной власти, с нашей точки зрения, позволяет охарактеризовать особенности отдельных видов государственной службы, но не всего данного института в целом [5, с. 67].

В связи с указанным представляется принципиально важным законодательное закрепление прямой публично-правовой связи между государством (а не государственным органом) и государственным служащим. Только оно делает возможным установить для государственных служащих принципиально отличную от обычных трудовых отношений правовую конструкцию, характеризующуюся преобладанием императивных начал и наличием государственно-властной составляющей.

Таким образом, специфическими особенностями государственной службы выступают: 1) публичность; 2) направленность на реализацию функций государства; 3) властный характер служебной деятельности; 3) особая организационная структура, характеризующаяся неотделимостью от государственного аппарата; 4) наличие прямой публично-правовой связи между государством и государственным служащим.

Данные особенности характеризуют государственную службу в неразрывном единстве, и исключение любой из них является таким же неоправданным, как и придание одной большей значимости, чем другой.

Как верно отмечает Пресняков М. В., «единство государственной службы вместе с тем не исключает возможности ее разделения на виды, образующие ее систему. Система государственной службы Российской Федерации в настоящее время включает в себя следующие виды государственной службы: - государственная гражданская служба; - военная служба; - правоохранительная служба» [5, с. 68].

Государственная гражданская служба направлена на реализацию общеадминистративных функций государственного управления в узком смысле. В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственная гражданская служба Российской Федерации — это вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Из законодательного определения можно сделать следующие выводы: - государственная гражданская служба определяется законодателем как профессиональная деятельность. Это означает, что служебная деятельность должна осуществляться непрерывно, в качестве основного вида деятельности, на основе специальных знаний и навыков; - работать на государственной службе могут только граждане Российской Федерации. Исключения из данного правила могут быть установлены международными договорами Российской Федерации [3, с. 44]; - государственная гражданская служба осуществляется с целью обеспечения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Федеративный характер Российского государства предопределяет выделение федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Под федеральной государственной гражданской службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (ч. 2 ст. 5 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»). Федеральная государственная гражданская служба в соответствии с п. «т» ст. 71 Конституции Российской Федерации и ч. 4 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» находится в исключительном ведении Российской Федерации.

Под государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Закона).

Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация — в ведении субъекта Российской Федерации.

К сожалению, на сегодняшний день формирование правовых основ регулирования труда государственных служащих далеко не всегда соответствует современным критериям. Говоря же о перспективах развития законодательства о государственной гражданской службе в России, в общем виде они могут выглядеть следующим образом:

1. Служение государству, а не конкретному государственному органу или должностному лицу требует усилить императивные начала государственной службы в плане упрощения возможности изменения условий служебной деятельности.

2. Также должны быть существенно расширены возможности привлечения государственных и муниципальных служащих к осуществлению служебной деятельности за пределами нормальной продолжительности служебного времени (в том числе в ночное время), а также в выходные и праздничные дни. В настоящее время вопросы служебного времени государственных и муниципальных служащих практически полностью регулируются трудовым законодательством (ст. ст. 97, 99, 113 ТК РФ и др.).

3. Непрерывность осуществления служебной деятельности должна обеспечиваться сохранением существующего в настоящее время запрета на проведение забастовок как средства разрешения коллективных служебных споров. В настоящее время вопрос о допустимости забастовок на государственной и муниципальной службе является спорным.

4. Существует проблема прекращения прохождения государственной службы в Российской Федерации в порядке увольнения по инициативе представителя нанимателя. В данном случае речь идет в основном о создании дополнительных гарантий для служащих.

5. Высокая социальная значимость принимаемых государственными и муниципальными служащими решений требует установления для них повышенных мер ответственности (в первую очередь для должностных лиц).

Список литературы  

  1.  Бахрах Д. Н. Административное право России: Учеб. для вузов. — М.: Норма, 2008. — 428с.
  2.  Государственная служба: теория и организация / Под ред. Е. В. Охотского и В.Г. Игнатова. — Ростов-на-Дону, 2008. — 360 с.
  3.  Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): автореф. дис. докт. юрид. наук. — М., 2003. — 38 с.
  4.  Конин Н. М. Российское административное право. Общая часть. — Саратов, 2011. — 498 с.
  5.  Пресняков М. В. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика / под ред. Г. Н. Комковой. — Саратов: Научная книга, 2008. — 412 с.
  6.  Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. — М.: БЕК, 2006. — 479 с.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

76924. Внутреннее ухо: костный и перепончатый лабиринты. Спиральный (кортиев) орган. Проводящий путь слухового анализатора 184.04 KB
  Они представлены волосковыми сенсорноэпителиальными клетками которые находятся внутри улитки в спиральном органе слуховой рецептор и внутри расширений преддверия и полукружных каналов вестибулярный рецептор. Костный и перепончатый лабиринт – скелет внутреннего уха располагается в пирамиде височной кости имеет следующие составные части: преддверие занимающее срединное положение; улитку лежащую кпереди от преддверия; три полукружных канала расположенных кзади от преддверия. Стенки отверстия и другие образования преддверия...
76925. Орган зрения: общий план строения. Глазное яблоко и его вспомогательный аппарат 183.74 KB
  Изменения внутренней оси глаза короткая длинная сказываются на положении фокуса световых лучей. Оболочки глаза состоят: из фиброзной оболочки с прозрачной и круглой передней частью роговицей диаметром в 12 мм толщиной в 1 мм; и с задней частью плотной белесоватой склерой толщиной от 04 до 1 мм; из сосудистой оболочки с тремя частями: собственно сосудистой ресничным телом радужкой со зрачком; из сетчатой оболочки с наружной пигментной и внутренней светочувствительной частью. Внутреннее ядро глаза представлено водянистой влагой...
76926. Преломляющие среды глазного яблока: роговица, жидкость камер глаза, хрусталик, стекловидное тело 181.53 KB
  Стекловидное тело находится в стекловидной камере. Объем его у взрослого - 4 мл. По составу - это гелеобразная среда с наличием в остове особых белков: витрозина и муцина, с которыми связана гиалуроновая кислота, что обеспечивает вязкость и упругость тела
76927. Сосудистая оболочка глаза, ее части. Механизм аккомодации 180.92 KB
  Ресничное тело средний отдел сосудистой оболочки расположен в виде кругового валика соответственно месту перехода роговицы в склеру сзади от радужки с которой срастается наружным ресничным краем. В центре радужка имеет зрачок ограниченный зрачковым краем сосудистой оболочки а противоположный ему край называется ресничным. В сосудистой оболочке находятся ресничные артерии: задние и передние; короткие и длинные. Из венозной сети сосудистой оболочки формируются вортикозные вены 46 проходящие через склеру и впадающие в...
76928. Сетчатая оболочка глаза. Проводящий путь зрительного анализатора 181.61 KB
  Внутренняя или сетчатая оболочка глаза плотно срастается с сосудистой по всей площади соприкосновения. Центральная ямка макулы сосредотачивает только колбочковые нейросенсорные клетки и в нее ldquo;упираетсяrdquo; оптическая ось глаза. Проводящий зрительный путь Рецепторное поле это сетчатая оболочка глаза с палочко и колбочковидными клетками содержащими светочувствительный пигмент родопсин йодопсин.
76929. Вспомогательный аппарат глазного яблока 179.9 KB
  Чувствительная иннервация осуществляется за счет глазничной ветви тройничного нерва при помощи: длинных ресничных ветвей из носоресничного нерва и подглазничного нерва от второй ветви пятой пары. Иннервация мышц происходит из глазодвигательного нерва: прямые мышцы верхняя нижняя медиальная нижняя косая подниматель верхнего века. Из отводящего нерва снабжается прямая латеральная мышца; из блокового верхняя косая; из лицевого нерва круговая мышца глаза. Их топография строение кровоснабжение иннервация.
76930. Органы вкуса и обоняния 180.85 KB
  Во вкусовых почках передних 2 3 третей языка обнаружен сладко чувствительный белок а в задней части – горько чувствительный. Вкусовые вещества адсорбируются микроворсинками вкусовых сенсорных эпителиоцитов и в них сталкиваются с рецепторными белками клетки что изменяет проницаемость мембран вкусовых эпителиоцитов и генерирует импульс. На боковых поверхностях вкусовых клеток замыкаются: в области передних 2 3 языка терминали барабанной струны промежуточного нерва – VII черепной пары; на задней 1 3 языка и слизистой неба и глотки ...
76931. Анатомия кожи и ее производных. Молочная железа: топография, строение, кровоснабжение, иннервация 191.33 KB
  В нем залегают корни волос потовые и сальные железы лимфоидные узелки иммунной системы. В сумку открывается проток сальной железы. Потовые glndule sudorifere это простые трубчатые железы в количестве 225 млн. По строению и функции потовые железы делятся на мерокриновые и апокриновые.
76932. Классификация желез внутренней секреции 181.69 KB
  Щитовидная и паращитовидные железы принадлежащие этой группе имеют энтодермальное происхождение и развиваются из эпителия глоточной части первичной кишки из закладки между 1й и 2й висцеральными дугами. В процессе развития формируется щитоязычный проток из дистальных отделов которого возникают доли и перешеек щитовидной железы после чего проток редуцируется. Паращитовидные железы развиваются из эпителия 34 висцеральных жаберных карманов глоточной кишки.