64910

Теоретико-методологічні засади адміністративно-територіальної організації України

Автореферат

Политология и государственное регулирование

Адміністративно-територіальний устрій безпосередньо впливає на результативність та ефективність державного управління територіальними системами. Зокрема це стосується обґрунтування класифікації адміністративно-територіальних структур за еволюційними формами поділ устрій та організація оскільки демократизація...

Украинкский

2014-07-22

452.5 KB

5 чел.

26

PAGE  27

НаціональнА академіЯ державного управління

при Президентові України

ХАРКівський регіональний інститут

державного управління

КУЧАБСЬКИЙ Олександр Георгійович

УДК 35.075:352/354:001(477)

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ

АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ УКРАЇНИ

Спеціальність 25.00.02 – механізми державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

Харків – 2010


Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Львівському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант

доктор економічних наук, професор

ЛЕСЕЧКО Мирон Дмитрович,

Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, завідувач кафедри державного управління та місцевого самоврядування

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, професор

Мамонова Валентина Василівна,

Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, професор кафедри регіонального управління та місцевого самоврядування;

доктор  географічних  наук, професор  

ДНІСТРЯНСЬКИЙ Мирослав Степанович,

Львівський національний університет ім. Івана Франка, професор кафедри географії України;

доктор наук з державного управління, доцент

БЕЗВЕРХНЮК Тетяна Миколаївна,

Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, завідувач кафедри управління проектами

Захист відбудеться 21 січня 2011 р. о 12 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.858.01 Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 61050, м. Харків, просп. Московський, 75.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (61050, м. Харків, просп. Московський, 75)

Автореферат розісланий "17" грудня 2010 р.

Вчений секретар

спеціалізованої  вченої ради       В. С. Лебець


ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Адміністративно-територіальний устрій безпосередньо впливає на результативність та ефективність державного управління територіальними системами. Доцільність його реформування в Україні випливає з системних змін, які супроводжують суспільство на шляху від тоталітаризму до демократії. Однак, досі не вдалося досягти консенсусу не лише щодо концептуальних засад реформування, а й у питанні застосування механізмів його впровадження. Незважаючи на це, здійснення реформи є нагальною вимогою часу і потребує підготовки в науково-методологічному та організаційному аспектах. Зокрема, це стосується обґрунтування класифікації адміністративно-територіальних структур за еволюційними формами (поділ, устрій та організація), оскільки демократизація системи державного управління розглядається як чинник їх еволюції. Саме адміністративно-територіальна організація забезпечує гармонійну єдність форм управлінської складової суспільної життєдіяльності певної території. До неї слід віднести всю сукупність об’єктів системи територіального управління та її забезпечення: державні та муніципальні органи влади (з їх інтелектуально-кадровим наповненням), матеріально-технічну і фінансову основу управлінської діяльності; систему взаємозв’язків між ними та оточенням (включаючи транспортну інфраструктуру та зв’язок як канали реалізації контактної взаємодії); систему адміністративно-територіальних одиниць. Принциповою особливістю адміністративно-територіальної організації можна вважати її здатність до еволюції в напрямку саморегулювання та самовдосконалення.

У цьому контексті становлення адміністративно-територіальної організації в Україні постає у вигляді механізму підвищення ефективності територіального управління, за умов якого відкривається можливість реформування адміністративно-територіальної структури держави не зверху (директивними методами), а природним шляхом – знизу, ґрунтуючись на потенціалі місцевих громад та регіональних спільнот, що значно актуалізує тему дослідження.

Стан наукової розробки проблеми. Значний внесок у дослідження проблем адміністративно-територіального устрою за останні роки зробили вітчизняні фахівці в галузі державного управління та місцевого самоврядування (Т. Безверхнюк, В. Корженко, О. Коротич, Ю. Куц, О. Лазор, М. Лесечко, В. Мамонова, В. Олуйко, М. Пухтинський, В. Яцуба та ін.), соціально-економічної географії (М. Багров, М. Дністрянський, А. Доценко, О. Шаблій) та регіональної економіки (О. Амосов, А. Дєгтяр, М. Долішній, Л. Шевчук) і ін. У поле зору науковців потрапили проблеми невідповідності сучасного адміністративно-територіального устрою України демократичним принципам територіального управління.

Окремі аспекти досліджуваної проблематики знайшли висвітлення у працях з теорії систем (А. Авер’янов, Р. Акофф, В.Афанасьєв, Л. фон Берталанфі, І. Блауберг, Й. Міллер, Т. Парсонс, В. Садовський, Ю. Семенов, Б. Юдін, Е. Юдін), теорії державного управління (В. Бакуменко, Б. Ґай-Пітерс, Б. Гурне, Г. Іздебський, В. Князєв, Н. Нижник), теорії територіальної організації суспільства (Н. Агафонов, Е. Алаєв, Д. Вітлсі, З. Дзеніс, В. Ізард, А. Транін, Б. Хорєв). Однак, проведені наукові розвідки з проблематики територіального управління ще не призвели до бажаного результату стосовно обґрунтування та впровадження оптимальної адміністративно-територіальної організації України. У цілому бракує комплексного проблемно-управлінського дослідження, де б становлення ефективної адміністративно-територіальної організації розглядалось у контексті демократизації суспільних відносин.

Зв'язок роботи з науковими програмами, темами підтверджується її належністю до Комплексного наукового проекту "Державне управління та місцеве самоврядування" Національної академії державного управління при Президентові України, зокрема, науково-дослідних робіт кафедри державного управління та місцевого самоврядування Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України "Механізми формування соціального капіталу в Україні" (державний реєстраційний номер 0107U001602), в межах якої здобувачем обґрунтовано роль соціального капіталу у здійсненні реформи системи державного управління та місцевого самоврядування, зокрема, в адміністративно-територіальному реформуванні, та "Оцінювання роботи органів виконавчої влади" (державний реєстраційний номер 0110U001481) – здобувачем опрацьовано сучасні підходи до оцінки роботи органів виконавчої влади в умовах адміністративної та адміністративно-територіальної реформ.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає у теоретико-методологічному обґрунтуванні сучасних механізмів державного управління у формуванні та функціонуванні адміністративно-територіальної організації як основного чинника забезпечення ефективності системи територіального управління, а також у визначенні шляхів, розробці методів та механізмів стимулювання її становлення в Україні. Для досягнення цієї мети визначено такі завдання:

  •  систематизувати теоретико-методологічні підходи та теоретичні концепції щодо удосконалення механізмів підвищення управлінської ефективності через цільову трансформацію системи територіального управління;
  •  обґрунтувати механізм впливу децентралізації управління на динаміку управлінської ефективності;
  •  запропонувати механізми підвищення функціональності територіального управління;
  •  здійснити класифікацію адміністративно-територіальних структур;
  •  проаналізувати критерії розмежування адміністративно-територіальних одиниць, виявити закономірності та особливості впливу адміністративно-територіальних особливостей на загальну ефективність територіального управління;
  •  оцінити сучасну адміністративно-територіальну структуру України та встановити її відповідність головним параметрам територіальної організації суспільства;
  •  виявити та проаналізувати фундаментальні принципи адміністративно-територіальної реорганізації в Україні;
  •  обґрунтувати основні проблеми існуючої адміністративно-територіальної структури України з метою вироблення раціональних підходів до їх розв’язання;
  •  з’ясувати проблему територіального управління в контексті пріоритетів та цілей демократичного розвитку українського суспільства, визначити місце адміністративно-територіальної реформи у широкомасштабній трансформації системи управління;
  •  обґрунтувати передумови ефективної реорганізації адміністративно-територіальної структури України;
  •  визначити роль та особливості правового механізму врегулювання питань адміністративно-територіального характеру в Україні та проаналізувати перспективи розвитку правової системи в умовах адміністративно-територіальної реорганізації;
  •  довести, що становлення ефективної адміністративно-територіальної організації в Україні є можливим виключно за умови успішної реалізації системних реформ загального характеру, та запропонувати перспективну та стратегічну моделі адміністративно-територіальної структури держави.

Об’єкт дослідження – процес трансформації системи територіального управління в умовах демократизації суспільних відносин.

Предмет дослідження – теоретико-методологічні засади становлення адміністративно-територіальної організації України в контексті підвищення ефективності системи територіального управління через удосконалення механізмів державного управління.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що основним чинником підвищення ефективності системи територіального управління є формування дієздатної адміністративно-територіальної організації завдяки зростанню ролі координаційних зв’язків у системі управління, посиленню самоорганізації, самоврядування, громадянської активності, демократичності формування влади, політичної відповідальності управлінських еліт тощо.

Методи дослідження. Теоретичну та методологічну основу дисертаційної роботи становлять фундаментальні положення теорій систем, державного управління, територіальної організації суспільства, а також наукові праці вітчизняних і зарубіжних науковців з питань адміністративно-територіального устрою, регіонального управління та місцевого розвитку, демократичного врядування, наукові принципи і засоби наукового пізнання, які забезпечують достовірність результатів, досягнення поставленої мети. Мета та завдання дослідження зумовили використання також низки загальнонаукових методів, властивих науці державного управління, серед яких особливе значення мають: системний підхід, моделювання, метод геосоціорного аналізу.

Серед загальнонаукових методів дослідження – аксіоматичний, аналізу та синтезу, абстрагування, узагальнення, індукції та дедукції, аналогії тощо, які дали змогу виявити сталі закономірності та тенденції, що складаються в системі територіального управління. Серед інших методів – структурно-функціональний аналіз, порівняльний аналіз, інституціональний, історичний, ситуативний методи, дискурсний підхід, що дозволило узагальнити значний матеріал та фактичні дані, які різносторонньо відображають особливості становлення адміністративно-територіальної організації України на сучасному етапі.

З метою врахування динамічного, нелінійного та суперечливого характеру розвитку територіальних систем використано теорію самоорганізації, яка в управлінському контексті ґрунтується на забезпеченні ефективності територіального управління через співробітництво, свідому спільну дію індивідів та соціальних груп щодо досягнення консенсусу, балансу позицій та інтересів тощо.

Повнота джерельної бази дослідження досягнута завдяки використанню законодавчих і нормативних актів (Конституція України, міжнародні документи, закони України, постанови Верховної Ради України, укази Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, рішення Конституційного суду України, законопроекти, концепції та стратегії тощо), результатів соціологічних досліджень, експертних опитувань та ін.

Полігоном дослідження є територія України в цілому та її складові – адміністративно-територіальні одиниці, а також територіальні системи різного ієрархічного рівня: від сублокальних – до макрорегіональних.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у розробці теоретико-методологічних засад становлення адміністративно-територіальної організації України в умовах демократизації суспільних відносин. Завдяки цьому, сформульовано наукові висновки та розроблено прикладні моделі для практичного використання одержаних наукових результатів в процесі адміністративно-територіальної реорганізації. На різних етапах розв’язання зазначеної проблеми в дисертації отримані такі основні наукові результати:

уперше:

– систематизовано теоретико-методологічні підходи та теоретичні концепції щодо удосконалення організаційного механізму державного управління територіальними системами. Зокрема, здійснено класифікацію управлінського процесу з використанням двох моделей державно-правового режиму: штучної (тоталітаризм, авторитаризм) та органічної (перехідні суспільства, демократії); обґрунтовано вплив трансформаційних процесів на циклічні коливання ефективності управління територіальними системами; охарактеризовано основні сценарії зміни ефективності державного управління територіальними системами в умовах реорганізації;

– обґрунтовано механізм впливу децентралізації управління на ефективність державного управління територіальними системами, виходячи із взаємоузгодженості між їх дієздатністю та управлінською автономією відповідних суб’єктів: доведено залежність ефективності локальних систем від двох основних чинників – соціального (синергетичного) та організаційного (системного);  обґрунтовано природу формування регіонів як результату екстраполяції локальних інтересів спочатку на суперлокальний, надлокальний, а згодом і на регіональний рівні; встановлено ієрархічні взаємовідносини суб’єктів територіального управління з точки зору масштабів їх управлінської автономії, яку запропоновано класифікувати як політичну, організаційну, виконавчу та директивну; доведено залежність ефективності територіального управління від ступеня відповідності дієздатності територіальної субсистеми рівню її управлінської автономії;

– запропоновано механізм підвищення функціональності територіального управління з урахуванням природно-географічних, історично-географічних та соціально-економічних передумов розвитку територій, встановлено подібність функціонально-територіальних структур адміністративно-територіальних одиниць та реальних територіальних субсистем; обґрунтовано засади функціонального адміністративно-територіального розмежування на основі врахування соціально-економічного тяжіння або за принципом рівновіддаленості від центрів; запропоновано класифікацію адміністративно-територіальних одиниць за мірою відтворення конкретною адміністративно-територіальною одиницею конфігурації певної територіальної субсистеми;

– теоретично обґрунтовано поняття "адміністративно-територіальна організація" та визначено його співвідношення з поняттями "адміністративно-територіальний устрій", "територіальна організація влади", "територіальне управління" тощо;

– запропоновано систематизацію критеріїв адміністративно-територіального розмежування за трьома групами: цільової відповідності; організаційні; географічні, що сприяло виявленню залежності ефективності територіального управління від масштабів децентралізації у вітчизняному контексті;

– на прикладі України встановлено залежність трансформаційних процесів у суспільстві від становлення адміністративно-територіальної організації. Для оцінки адміністративно-територіальної структури України застосовано ієрархічну модель, сформовану за критеріями статистичної системи NUTS, яка загалом відповідає вітчизняній системі розселення;

удосконалено:

– класифікацію адміністративно-територіальних структур, що на сучасному етапі проявляється в урізноманітненні їх форм, а також у витісненні субординаційних управлінських зв’язків координаційними;

– методологічні підходи до визначення фундаментальних принципів майбутньої адміністративно-територіальної реорганізації в Україні, а саме: доведено, що основним резервом підвищення ефективності територіального управління в Україні є механізми самоорганізації, які передбачають формування потужного соціальноактивного прошарку населення, здатного генерувати загальносистемні колективні інтереси та контролювати діяльність наділених владою політичних еліт;

– систематизацію проблем адміністративно-територіального характеру, що дозволяє обґрунтувати висновок: розщеплення та ієрархізація локального рівня в системі великого міста України є передумовою формування в його межах дво-, або декількаярусного територіального самоврядування;

дістало подальший розвиток:

– дослідження проблем територіального управління в контексті пріоритетів та цілей демократичного розвитку: обґрунтовано положення про те, що реорганізація адміністративно-територіальної структури є дієвим чинником підвищення ефективності функціонування та розвитку українського суспільства на тривалий період;

– обґрунтування доцільності реорганізації адміністративно-територіальної структури України в комплексі з адміністративною, муніципальною та фінансовою реформами;

– обґрунтування правового механізму регулювання питань адміністративно-територіального характеру в Україні із розробкою пропозицій щодо розвитку правової системи з точки зору завдань адміністративно-територіальної реорганізації;

– обґрунтування організаційного механізму реалізації ефективної адміністративно-територіальної реформи, зокрема, доведено доцільність формування перспективної моделі адміністративно-територіальної структури з акцентом на ефективну децентралізацію локального рівня. Натомість, у стратегічному майбутньому запропоновано орієнтуватися на регіоналізацію, а за певних умов – навіть федералізацію системи територіального управління.

Практичне значення одержаних результатів визначається тим, що основні теоретичні положення роботи у формі конкретних пропозицій, прикладних моделей, методик і рекомендацій були впроваджені в практичній діяльності органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Частина результатів дослідження використовується в навчальному процесі при підготовці та підвищенні кваліфікації державних службовців та посадовців органів місцевого самоврядування. Одержані у дисертації результати використані при опрацюванні проекту “Стратегія розвитку Львівщини до 2015 року” (довідка про впровадження Львівської обласної ради № 745/6 від 30 серпня 2006 р.); при розробці Стратегії розвитку Львівщини (довідка про впровадження Львівської облдержадміністрації № 5/13-4152/4-14 від 1 вересня 2006 р.); при прогнозуванні соціально-економічного розвитку Львівської області в умовах очікуваної реорганізації адміністративно-територіального устрою з точки зору забезпечення ефективного територіального управління (акт про впровадження Львівської облдержадміністрації від 2 лютого 2010 р.); при розробці пропозицій Управління державної служби Головдержслужби України у Львівській області щодо формування державної політики у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування в контексті очікуваної адміністративно-територіальної реформи в Україні (акт про впровадження від 4 березня 2010 р.); для методологічної оцінки Львівською обласною радою програми соціально-економічного та культурного розвитку області та рішень з питань адміністративно-територіального устрою (акт про впровадження від 16 березня 2010 р.); при викладанні курсу "Територіальне управління в Україні в умовах реформ" для слухачів спеціальності "Публічне адміністрування" у Львівському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (акт про впровадження від 12 квітня 2010 р.); при опрацюванні нормативно-правових документів з питань адміністративно-територіального устрою України, спеціального статусу столиці України та інших міст, організації та діяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та органів самоорганізації населення Комітетом Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування (акт про впровадження від 14 квітня 2010 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійною науковою працею здобувача. Усі одержані результати знайшли відображення в опублікованих роботах. У дисертації не використовувалися матеріали, що належать співвиконавцям науково-дослідних робіт та співавторам опублікованих наукових праць. Особистий внесок у монографії, статті та тези конференцій, опубліковані у співавторстві, наведено у списку публікацій.

Апробація результатів дисертації. Основні результати дисертації оприлюднені на науково-комунікативних заходах, зокрема, на міжнародних, національних, регіональних та вузівських науково-практичних конференціях, конгресах та семінарах: "Соціально-економічна ефективність державного управління: теорія, методологія, та практика" (м. Львів, 2003 р.), "Ефективність державного управління в контексті європейської інтеграції" (м. Львів, 2004 р.), "Регіональний розвиток прикордонних територій" (Польща, м. Гданськ, 2004 р.), "Проблеми адміністративно-територіального устрою України" (Польща, м. Варшава, 2005 р.), "Актуальні проблеми публічного адміністрування" (Польща, м. Варшава, 2005 р.), "Проблеми регіонального розвитку в Україні та Польщі" (м. Львів, 2005 р.), "Суспільні і економічні наслідки трансформаційних процесів у Польщі та Україні" (Польща, м. Гданськ, 2006 р.), "Україна і Європейський Союз: шляхи та напрями зближення і співпраці" (м. Львів, 2006 р.), "Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія, практика" (м. Львів, 2007 р.), "Проблеми суспільно-економічної трансформації в посттоталітарних державах (на прикладі України та Польщі)" (м. Львів, 2007 р.), "Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування" (м. Львів, 2008 р.), "Економічні та адміністративні перетворення в геопросторовому вимірі в державах Центрально-Східної Європи" (м. Львів, 2008 р.), "Демократичне врядування в контексті глобальних викликів та кризових ситуацій" (м. Львів, 2009 р.), "Демократичне врядування в контексті глобальних викликів та кризових ситуацій" (м. Київ, 2009 р.), "Проблеми управління територією міста і його оточенням" (Польща, м. Бидгощ, 2009 р.), "Актуальні питання публічного управління в нових суспільно-політичних умовах" (м. Феодосія, 2009 р.), "Державне управління та місцеве самоврядування" (м. Харків, 2010 р.), "Антикризові механізми регіонального та муніципального розвитку" (м. Київ, 2010 р.).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 46 наукових праць, у тому числі дві монографії, 26 статей у наукових фахових виданнях з державного управління, 9 статей в інших виданнях, навчальний посібник, 8 публікацій у збірниках матеріалів науково-практичних конференцій.

Структура й обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, чотирьох розділів, висновків, 7 додатків на 7 сторінках, списку використаних джерел (488 найменувань на 55 сторінках). Повний обсяг дисертації – 514 сторінок, у т. ч. 60 рисунків (на 22 сторінках).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження; визначено стан наукової розробки проблеми; встановлено зв'язок дослідження з науковими програмами; розкрито мету, завдання, об’єкт, предмет, методи дослідження, наукову новизну отриманих результатів та їх практичне значення; наведено особистий внесок здобувача, відомості про апробацію результатів дослідження, публікації, структуру та обсяг дисертації.

Розділ 1„Теоретичні засади державного управління соціально-територіальними системами" – містить аналіз соціальної організації та її територіальних форм з точки зору системного підходу, з наголосом на з'ясування сутності та змісту державного управління соціально-територіальними системами. Рушієм соціального системоформування є потреби та інтереси індивидів, реалізація яких спонукає їх до зміцнення стійких соціальних зв’язків. Якщо внаслідок системної взаємодії поставлені цілі досягаються вчасно, з оптимальними витратами ресурсу, то така система буде ефективною. Системність суспільства розглядається як прояв та вища форма його організації. Обґрунтовано положення про те, що досягнення системних цілей має відповідати засадам раціональності та ефективності і не може перевищувати витрачені на це ресурси. Актуальною цивілізаційною проблемою є подолання розмитості цілей системи та запобігання їх підміні, що може негативно впливати на співвідношення між доцільністю системи та її потенційними можливостями.

Взаємодія системи з навколишнім середовищем, особливості та інтенсивність її зовнішніх контактів визначаються рівнем її самодостатності. Неконкурентоздатність системи є основною передумовою її реструктуризації шляхом реформування механізмів системозабезпечення, або ліквідації. В основі компонентно-функціональної структури соціальної системи лежить розподіл ролей між суб’єктами управлінського процесу, де мають місце два основні компоненти: управлінський та виконавський.

Успішна реалізація влади можлива лише за умови її відносної незалежності від зовнішнього впливу, яку можна визначати як управлінську автономію трьох рівнів: політичну (найвищий її рівень, що передбачає повну свободу прийняття стратегічних рішень), організаційну (передбачає право приймати та реалізовувати тактичні управлінські рішення, які відповідають стратегічним рішенням вищого автонома-санкціонера) та виконавську (передбачає свободу реалізації управлінських рішень вищого автонома).

У дисертації аналізуються дві суттєво відмінні моделі управління – органічна та штучна. Органічна модель управління більшою мірою використовується у перехідних та демократичних суспільствах. У перехідних суспільствах соціальна активізація досягає такого рівня, коли виникає можливість чинити визначальний вплив на управлінського суб’єкта та здійснювати контроль за його діяльністю з боку об’єкта управління. В органічній моделі відсутнє чітке розмежування суб’єкта і об’єкта управління: кожен громадянин одночасно виступає в ролі і суб’єкта, і об’єкта, а ступінь його впливу на управлінський процес залежить від індивідуальної соціальної активності. Об’єктом управління, на відміну від штучної моделі, виступають не люди як такі, а лише відносини між ними.

Еволюція компонентно-функціональних структур не є незворотною, оскільки існує постійна загроза регресу соціальної системи від демократичної до тоталітарної. Зв’язуючим елементом компонентно-функціональної структури, який, з одного боку, представляє інтереси пасивних прошарків суспільства, а з іншого, – ефективно контролює дії управлінських еліт, виступає соціальний актив. Таким чином, ефективність кожної соціальної системи безпосередньо залежить від співмірності її компонентів.

Принципова відмінність штучної моделі управління від органічної полягає у здатності системи до самоорганізації, завдяки зростанню дієздатності та автономності субсистем, які спроможні підвищити власну ефективність за рахунок включення в процеси системного відтворення незатребуваних раніше соціальних ресурсів. Конкурентоздатність соціальних систем залежить, насамперед, від здатності генерувати та відтворювати синергетичний ресурс.

Необхідність забезпечення системної ефективності зумовлює перманентні структурні зміни, внаслідок яких досягається ієрархізована сукупність трансформацій, реорганізацій, реформ, заходів і дій. Адміністративна трансформація є постійним, цілеспрямованим процесом підвищення ефективності управління. Механізмом цільової трансформації системи, покликаної у кардинальний спосіб підвищити її ефективність, є реорганізація. Відповідно, реформуванням вважається комплекс заходів, скерованих на раціональну реорганізацію управлінської структури.

Реорганізація вимагає відповідного ресурсного забезпечення і супроводжується прямими та непрямими видатками, а тому на певному етапі спостерігається зниження ефективності системи до так званої точки "дна ефективності". На наступному етапі відбувається стрімке нарощення ефективності системи, за рахунок його формується компенсаційний та додатковий ресурси. Компенсаційний ресурс покриває прямі та непрямі видатки на реорганізацію, а додатковий – виступає джерелом подальшого розвитку системи. Несвоєчасність та необґрунтованість реорганізації, може призвести до "патологічних" сценаріїв поглиблення існуючих системних протиріч.

Основним системоутворюючим елементом території є центр, функціональна природа якого проявляється у стійких внутрішніх зв’язках та комунікаціях з усіма елементами системи. Ефективність системи залежить від оптимізації витрат енергії на подолання простору при забезпеченні внутрішніх комунікацій. Вирішення цього завдання, насамперед, залежить від положення центру, яке повинно забезпечувати оптимальний рівень його доступності до всіх географічних просторово різновіддалених точок системи.

Територіальні форми соціальної організації пропонується класифікувати за рівневими ознаками як міжнаціональні, національні, регіональні та локальні. На національному рівні реалізується практично весь комплекс колективних інтересів, завдяки чому ці соціальні системи є, зазвичай, найбільш самодостатніми та найменш відкритими. Натомість, на локальному рівні реалізація колективних інтересів є хоча й не повною, але найбільш ефективною. У дисертації зроблено спробу довести, що міжнаціональний та регіональний рівні територіального системотворення є другорядними, однак їх значення в процесі історичного розвитку зростає.

Локальний інтерес є рушійною силою формування на найнижчому ієрархічному рівні суперсистеми найбільш ефективних, базових соціально-територіальних систем. Ефективність локальних систем досягається завдяки мінімізації видатків на забезпечення системних зв’язків через високий рівень контактності їх елементів.

Поряд з цим, обмежена дієздатність та брак ресурсів зумовлюють необхідність входження локальних систем у надсистеми, які забезпечують їх повноцінне функціонування. Для окреслення локальних систем в Україні утвердився термін "громада", під яким пропонується розуміти стійку систему соціальних відносин між мешканцями конкретної території в зоні їх контактної взаємодії з метою реалізації спільних інтересів. Локальність визначається шляхом урахування двох основних факторів ефективності: соціального (синергетичного) та організаційного (власне системного).

Природу локального системотворення та загальні еволюційні тенденції розвитку локальних систем доцільно досліджувати на основі аналізу моделі ефективності локальної системи та її двох варіантів: вихідного (первинного) та еволюційного (рис. 1). Принциповими рисами вихідної моделі ефективності локальної системи є: обмежена конкретним поселенням зона ефективності послуг та домінування організаційного фактора над соціальним у формуванні сумарної ефективності локальної системи. Її еволюційна модель характеризується принципово новими якостями, набутими внаслідок науково-технічної революції, еволюційних змін у системах розселення індивідів.

Рис. 1. Ефективність локальної системи

1 – крива соціальної ефективності; 2 – крива організаційної ефективності; m – межа локальної системи.

З точки зору можливих варіантів розподілу соціальної та організаційної ефективності в залежності від розміру локальних систем, пропонується виділяти їх дев’ять типових моделей. Аналіз окремих з них свідчить про посилення тенденцій нівелювання найбільших за розмірами соціальних систем локального рівня – великих міст та агломерацій. Крім цього, вони здатні розщеплюватися на окремі підрівні: сублокальний, суперлокальний та квазілокальний.

Процеси самоорганізації на рівні територіальних субсистем ведуть до екстраполяції локальних інтересів спочатку на суперлокальний, надлокальний, а згодом – і на регіональний рівні. Внаслідок кристалізації регіональних інтересів високоорганізовані та дієздатні локальні субсистеми кооперуються у відповідні дієздатні субсистеми регіонального рівня. Таким чином, формуються так звані "функціональні" регіони, які на відміну від "історичних" можна класифікувати як дієздатні самоорганізовані територіальні субсистеми.

Ефективність державного управління забезпечується делегуванням владних повноважень у формі передоручення окремих управлінських функцій конкретним органам, а ефективність територіальної субсистеми залежить від взаємоузгодженості між рівнем управлінської автономії та рівнем її дієздатності. Засобом підвищення ефективності територіального управління є досягнення відповідного балансу між централізацією та децентралізацією. Доведено, що децентралізаційні реформи повинні ґрунтуватися на виявленні реальної дієздатності територіальних субсистем, на рівень яких планується делегувати частину функцій державного управління (рис. 2).

Особливості поєднання принципів та масштабів централізації та децентралізації управління на різних рівнях територіальних субсистем дозволили класифікувати моделі державного устрою в залежності від специфіки територіального управління.

Рис. 2. Ефективність децентралізації

1 – крива ефективності за недієздатності субсистем; 2 – крива ефективності за дієздатності субсистем; 3 – крива ефективності за самодостатності субсистем

Пропонується виділяти п’ять моделей: централізовану, з обмеженою децентралізацією, з сильною децентралізацією, модель регіоналізації, модель федералізації. Централізована модель передбачає наділення органів територіального управління виключно функціями, властивими для виконавської автономії, оскільки відповідні територіальні субсистеми не здатні до самоорганізації. Наділення локальних субсистем функціями часткової організаційної автономії у вигляді права на територіальне самоврядування є принциповою рисою моделі обмеженої децентралізації. В умовах сильної децентралізації локальні субсистеми є дієздатними у реалізації локального інтересу, завдяки чому їх органи управління оперують повною організаційною автономією і виступають партнерами органів влади вищого рівня. Регіональна модель передбачає утвердження та розвиток поряд з локальною формою самоврядування окремої регіональної форми. Наділення регіональних субсистем функціями політичної автономії відповідного рівня має місце за федеральної моделі.

Впровадження чергової моделі за недієвості попередньої може суттєво знизити системну ефективність. Зокрема, при недієздатності системи самоврядування на локальному рівні, недоцільно впроваджувати її на рівні регіонів.

Розділ 2„Методологічні підходи до оцінки адміністративно-територіальних структур" – містить аналіз сутності адміністративно-територіальної одиниці як суспільної системи, а також результати дослідження процесів трансформації адміністративно-територіальних структур, систематизації та узагальнення критеріїв їх формування.

Обґрунтовано, що адміністративно-територіальна одиниця є формальною моделлю відповідної територіальної субсистеми. Від міри її відповідності реальній структурі суперсистеми залежить ефективність територіального управління. Якщо раціональна трансформація меж адміністративно-територіальних одиниць є ресурсом підвищення ефективності територіального управління, то їх необґрунтовані зміни можуть викликати деструкцію управлінського процесу. Адміністративно-територіальна одиниця включає такі елементи територіальної субсистеми, як центр, межі та територію, але не відображає функціонального поділу території на ядро, основу, периферію, а також зовнішні зв’язки у вигляді часткового включення в систему оточення. Адміністративний центр є основоположним елементом адміністративно-територіальної одиниці, який формується, зазвичай, на базі центру реальної територіальної системи і забезпечує управління в межах цієї одиниці.

Ефективність управління залежить певною мірою від формування центрів адміністративно-територіальних одиниць на основі центрів територіальних субсистем, раціонального співвідношення центру та навколишньої території (рис. 3).

Рис. 3. Територіальна структура адміністративно-територіальної одиниці

1 – центр; 2 – фокус; 3 – ядро; 4 – природно-географічна межа відповідної субсистеми; 5 – історико-географічна межа відповідної субсистеми; 6 – соціально-економічна межа відповідної субсистеми; 7 – формальна межа адміністративно-територіальної одиниці; 8 – межі адміністративно-територіальних одиниць вищого порядку

Основними причинами суттєвого обмеження ефективності управління є, з одного боку, слабкість (нерозвиненість) адміністративного центру по відношенню до підпорядкованої території, а з іншого, – обділеність потужного центру територією адміністративного впливу. Отже, питання розмежування адміністративно-територіальних одиниць є ключовим для забезпечення ефективного територіального управління, що враховує природно-географічні, історично-географічні та соціально-економічні особливості. Зокрема, функціональне розмежування може досягатися за рахунок формування адміністративних одиниць на засадах соціально-економічного тяжіння, або за принципом рівновіддаленості від центрів. Спосіб тяжіння є продуктивнішим на регіональному рівні соціально-територіальних систем, а рівновіддаленості – на локальному рівні.

Функціональна класифікація адміністративно-територіальних одиниць передбачає їх групування за рівнем дієздатності та автономності в реалізації процесу управління. Якщо територіальна субсистема є обмежено дієздатною, то логіка управлінського процесу передбачає наділення органів управління відповідної адміністративно-територіальної одиниці лише виконавськими функціями. Достатній рівень дієздатності територіальних субсистем є ознакою їх високої самоорганізації та спроможності до ефективного самоврядування, що вимагає наділення відповідних адміністративно-територіальних одиниць організаційною автономією. Самодостатність адміністративно-територіальної одиниці, що кореспондується з високим рівнем самоорганізації територіальної субсистеми, є передумовою набуття політичної автономії.

Системну дієздатність адміністративно-територіальних одиниць доцільно виявляти за принципом їх відповідності повноті відтворення конкретною адміністративно-територіальною одиницею конфігурації певної територіальної субсистеми. Найбільш функціональними є адміністративно-територіальні одиниці чотирьох типів: оптимальні, полісистемні, поліцентричні та виділені. Оптимальні адміністративно-територіальні одиниці максимально відтворюють реальні моноцентричні соціально-територіальні системи, а полі системні – включають декілька співмірних територіальних субсистем. Натомість, поліцентричні одиниці відповідають територіальним системам, організуючий вплив на які здійснюють одночасно декілька співмірних соціально-економічних центрів. Найбільш специфічними є виділені адміністративно-територіальні одиниці, функціональність яких зростає за рахунок виокремлення з їх складу периферійних частин територіальних систем та включення останніх до інших адміністративно-територіальних одиниць.

Адміністративно-територіальні одиниці, створені без урахування, або всупереч територіальній структуризації, визначаються як маргінальні. Зокрема, маргінальні квазісистемні адміністративно-територіальні одиниці включають виключно периферійну територію, внаслідок чого є позбавленими територіального суб’єкта, який організує життєдіяльність в межах такої одиниці. Транссистемні одиниці включають територію, яка знаходиться під домінуючим впливом сусідніх, більш потужних соціально-економічних центрів та ядер. Натомість, маргінальні критичні адміністративно-територіальні одиниці розривають об’єктивно існуючі ядра територіальних субсистем, внаслідок чого їх організуючий потенціал нівелюється.

Внаслідок розмитості меж територіальних субсистем, повної відповідності їх адміністративно-територіальним одиницям досягти складно. Тому, навіть, серед функціональних адміністративно-територіальних одиниць доцільно окремо виділяти полісистемні та односистемні. Функціональні полісистемні адміністративно-територіальні одиниці формуються на основі декількох ядер соціально-територіальних систем одного рівня, що закладає внутрішній конфлікт конкуруючих між собою субсистем. Функціональні односистемні адміністративно-територіальні одиниці тією чи іншою мірою відтворюють існуючі територіальні субсистеми. Серед таких одиниць окремо виділяють ідеальні, які повністю включають ядро субсистеми і хоча б частково периферію, та оптимальні, які не розривають системне ядро.

Сукупність адміністративно-територіальних одиниць та управлінські зв’язки, які виникають між ними та суб’єктами центрального управлінського рівня, утворюють адміністративно-територіальні структури, еволюційність яких зумовлюється динамікою територіальної організації суспільства. Основними тенденціями їх розвитку на сучасному етапі є, з одного боку, урізноманітнення форм їх елементів, а з іншого, – витіснення субординаційних управлінських зв’язків координаційними.

Адміністративно-територіальні структури доцільно класифікувати з точки зору відповідності рівня управлінської автономії рівню дієздатності територіальних субсистем. Під адміністративно-територіальним поділом розуміється найпростіша еволюційна форма адміністративно-територіальної структури як інструмент жорстко централізованої моделі територіального управління, що відповідає тоталітарним (або авторитарним) суперсистемам, побудованим, зазвичай, на основі слабо дієздатних територіальних субсистем. Еволюція адміністративно-територіальних структур є характерною для достатньо структурованої суперсистеми, дієздатність якої дозволяє набути організаційної автономії. Управлінські зв’язки передбачають поєднання засад субординації і координації. Характерною ознакою адміністративно-територіального устрою є наявність дієздатного територіального самоврядування. Розмежування адміністративно-територіальних одиниць при формуванні адміністративно-територіального устрою передбачає врахування місцевих інтересів.

Адміністративно-територіальна організація є наслідком еволюції суспільства в напрямку саморегулювання та самовдосконалення під впливом демократизації і відображається у зміні співвідношення територіальної організації суспільства та адміністративно-територіального устрою (рис. 4). Ознаками повноцінної адміністративно-територіальної організації виступають здатність суспільства до "саморайонування" внаслідок посилення ролі територіальних громад, регіональних спільнот, які спроможні формувати ефективні адміністративно-територіальні структури. Державна політика щодо становлення адміністративно-територіальної організації є ключовим елементом у розв’язанні проблеми забезпечення ефективного державного управління.

Рис. 4. Зміна співвідношення територіальної організації суспільства та адміністративно-територіального устрою під впливом демократизації

Посилення структурованості соціальних систем внаслідок суспільної еволюції зумовлює урізноманітнення форм змістовного наповнення та якісних характеристик адміністративно-територіальних структур: поряд з основним адміністративно-територіальним поділом держави виникають також такі його види, як спеціальний та допоміжний. Різноманітність видів адміністративно-територіальних структур проявляється також у зростанні їх багатоярусності, внаслідок чого вони хоча і стають більш структурованими, проте, – ієрархічно менш стрункими та менш упорядкованими.

Управлінські трансформації на територіальному рівні призводять, зазвичай, до удосконалення адміністративно-територіальної структури, на противагу кардинальній реорганізації, що може бути викликана реформами в системі державного управління. Таким чином, можна стверджувати про взаємозалежність та взаємозумовленість між адміністративною реформою, як вихідною складовою трансформації, та реформою адміністративно-територіальною, як її завершальною стадією.

Головними результатами адміністративно-територіального реформування територій є їх укрупнення чи розукрупнення, що призводить до створення принципово нових структурних елементів, переосмислення принципів визначення їх оптимального ресурсу. Адміністративно-територіальне реформування пов’язується з низкою ризиків та загроз. Обґрунтованість критеріїв формування адміністративно-територіальних структур сприяє підвищенню ефективності територіального управління.

Зазвичай, критерії відображають різну міру впливу на формування адміністративно-територіальних структур. Тому й постає проблема їх кількісної оптимізації – виділення та аналіз лише найсуттєвіших з них. Взаємна неузгодженість чинників адміністративно-територіального структурування обумовлює необхідність використання в кожному конкретному випадку своєрідних критеріїв, які доцільно виокремити у три групи.

Першу групу складають критерії цільової відповідності, які характеризують залежність адміністративно-територіальної структури від загальносистемних цілей, політико-правової системи та завдань економічного характеру;  другу групу – організаційні критерії, які визначають функціональну дієздатність цілої системи та її складових з точки зору ресурсного забезпечення, структурної цілісності та ієрархії; третю групу – географічні критерії, які відображають рівень однорідності територіальної суперсистеми у природно-географічному, геосоціальному та соціально-економічному аспектах.

У розділі 3„Проблеми та перспективи становлення адміністративно-територіальної організації в Україні” – дається комплексна оцінка актуальної адміністративно-територіальної структури України, обґрунтовуються концептуальні та методологічні підходи до її реформування.  Для оцінки адміністративно-територіальної структури України застосовано модель NUTS. Рівень NUTS-1 представлений макрорегіонами (соціально-економічними районами), NUTS-2 – адміністративними регіонами (областями та Автономною Республікою Крим), а також містами із спеціальним статусом (м. Київ і м. Севастополь). Рівень NUTS-3 формують райони та міста обласного значення. До рівня NUTS-4 зараховуються усі інші території (що не увійшли до вищих рівнів) – селища, міста, райони міст з районним поділом. У свою чергу, рівень NUTS-5 сьогодні в Україні складають окремі дрібні поселеннями (не представлені на вищих рівнях NUTS) та мікрорайони міст (рис. 5).

В адміністративно-територіальному устрої України не відображені рівні соціально-територіальних систем NUTS-5 та NUTS-1, рівень управлінської автономії адміністративних одиниць часто є неадекватним реальному рівню дієздатності відповідних територіальних субсистем, сама адміністративно-територіальна структура втратила належну упорядкованість та надміру ускладнилася. Брак загальнонаціональної ідентифікації населення кореспондується з домінуванням локальної, а подекуди регіональної самоідентифікації. Задекларовані принципи народовладдя та соціальної справедливості реалізуються в Україні не повною мірою. Проблеми становлення місцевого самоврядування, непослідовність муніципальної реформи та певні перекоси у формуванні інститутів самоврядування посилюють відчуженість населення від влади на місцях та байдужість щодо участі у її реалізації

Реорганізація адміністративно-територіальної структури може стати дієвим чинником підвищення ефективності функціонування та розвитку українського суспільства на тривалий період. На основі чинної політико-правової системи окреслено основні стратегічні орієнтири очікуваної адміністративно-територіальної реорганізації, оскільки єдиним концептуальним положенням, з приводу якого існує консенсус, є принцип законності. До інших концептуальних підходів, здатних забезпечити бажані адміністративно-територіальні зміни, слід також віднести принципи народовладдя, самоврядування та соціальної справедливості.

Рис. 5. Адміністративно-територіальна структура України

а1 – рівень управлінської автономії директивного характеру, а2 – виконавська автономія,

а3 – організаційна автономія, а4 – політична автономія

У контексті адміністративно-територіальної реорганізації України принцип народовладдя полягає у пріоритетному врахуванні інтересів громадян при формуванні політики територіальних органів влади. Основним інструментом реалізації народовладдя при вирішенні питань адміністративно-територіального характеру слід вважати місцеві референдуми, місцеві ініціативи громадян, загальні збори, консультативні опитування тощо. Законодавче закріплення інституту місцевого самоврядування в Україні продиктоване доцільністю підвищення ефективності територіального управління. Вважається, що розвиток місцевого самоврядування має стати наріжним каменем адміністративно-територіальної реформи. Поряд з цим, залишаються несформованими ефективні місцеві громади, проблемою є унезалежнення інституту самоврядування від органів виконавчої влади.

Система адміністративно-територіального устрою виступає гарантом соціальних прав та свобод громадян і дозволяє запровадити єдині соціальні стандарти на усій території країни. До найбільш дискусійних концептуальних положень адміністративно-територіальної реорганізації в Україні належать проблеми федералізації, політичної та етнонаціональної автономії. Встановлено, що реорганізація державного устрою у напрямку федералізації слід розглядати як віддалену ймовірну перспективу за умови утвердження реального самоврядування на локальному рівні.

Оскільки існування в рамках унітарної держави адміністративно-територіальних одиниць з ознаками політичної автономії вважається недоцільним, мають місце неузгодженості щодо трактування такого феномена, як Автономна Республіка Крим. Наділення Криму ознаками політичної автономії слід вважати цивілізованим шляхом розв’язання протиріч, які свого часу загрожували збереженню територіальної цілісності держави.  Етнонаціональна автономія дозволяє вирішити сучасні проблеми етнонаціональних меншин. Проте, імовірна реорганізація адміністративно-територіального устрою України може призвести до руйнування усталених елементів етнічного самоврядування. У зв’язку з цим, за можливих змін, доцільно забезпечити збереження цілісності існуючих територіальних систем з етнонаціональною специфікою.

Необхідність удосконалення адміністративно-територіальної структури спричиняється динамічністю територіальної організації суспільства. У методологічному плані таке удосконалення має ґрунтуватися на кращому вітчизняному та світовому досвіді територіального розвитку, взаємодії структур та елементів, насамперед, географічного характеру.

Важливою ознакою територіальної організації України є ексцентричне положення столиці по відношенню до території країни, що проявляється у периферійності низки віддалених областей й зумовлює посилення ролі альтернативних столичному макрорегіональних центрів. Окрім того, у м. Києві законодавчо закладено специфічну систему організації місцевого управління, яку не можна вважати дієздатною. Актуальною є й проблема співвідношення столичної територіальної системи та відповідної адміністративно-територіальної одиниці, випереджаючого територіального зростання порівняно з розширенням адміністративних меж м. Києва. За таких умов доцільним є формування столичної адміністративно-територіальної одиниці, що відповідає зоні столичного впливу.

Внаслідок загальної тенденції до втрати містами компактної форми та формування потужних агломерацій, важливою методологічною проблемою є коректне виокремлення міста як цілісної системи. На тлі ускладнення проблеми узгодження адміністративних меж міст із зонами впливу міських соціально-економічних систем. Розщеплення та ієрархізація локального рівня в системі великого міста є передумовою формування в його межах дво-, або декількаярусної системи територіального самоврядування.

У системі розселення в України спостерігається загострення протиріч не за традиційною схемою "місто – село", а по лінії "велике місто – мале місто та село". Критичний соціально-економічний стан дрібних поселень, незважаючи на традиційно високий потенціал самоорганізації населення, ставить під сумнів їх можливості самотужки реалізовувати управлінські завдання. Підвищення ефективності локальних адміністративних одиниць в Україні, зазвичай, пропонується забезпечувати шляхом впровадження механізму адміністративного укрупнення. Однією з основних загроз укрупнення на локальному рівні вважається посилення занепаду найдрібніших поселень, що загострює існуючі проблеми депресивності периферійних територій. У зв’язку з цим, замість укрупнення системи адміністративно-територіального устрою на локальному рівні за певних умов доцільно здійснювати розукрупнення.

Оскільки раціональна адміністративно-територіальна структура слугує підвищенню ефективності територіального управління, адекватним підґрунтям її формування мають стати інші споріднені системи – система розселення та соціально-економічна система. Одним з варіантів формування ефективної адміністративно-територіальна структури для України є методологія виділення територіальних одиниць Європейського Союзу NUTS.

У розділі 4„Механізми становлення адміністративно-територіальної організації в Україні" – досліджуються шляхи та механізми удосконалення адміністративно-територіальної організації в Україні в контексті інших реформ та трансформаційних процесів. Особлива увага зосереджується на удосконаленні соціальних механізмів системи правового врегулювання проблем становлення адміністративно-територіальної організації.

Основним рушієм демократичних змін у суспільній організації України сьогодні залишаються трансформації політичного характеру. Вважається, що сутність політичних реформ полягає у формуванні громадянського суспільства, здатного стимулювати підвищення ефективності державного управління завдяки якісно новому рівню самоорганізації. На шляху формування громадянського суспільства доцільно керуватися трьома принциповими пріоритетами. По-перше, політичній еліті слід докласти зусиль щодо формування в Україні середнього класу. По-друге, доцільно активно розвивати елементи самоорганізації населення на місцях, оскільки головною метою місцевої демократії є залучення громади до формування політики. По-третє, важливо сприяти процесам інституціоналізації соціальних процесів, адже від розвитку громадських інститутів залежить становлення громад як носіїв місцевого самоврядування.

Адміністративно-територіальна реформа має стати завершальним етапом широкомасштабної трансформації системи управління в державі. Результати реформи залежатимуть від динаміки соціально-економічних процесів: оздоровлення економіки, перетворень у соціальній сфері (системі освіти, охорони здоров’я, соціального забезпечення) тощо. Фактично реальні передумови для початку реформування адміністративно-територіальної структури в Україні сьогодні ще не сформувалися. Її становлення визначається, насамперед, соціальними механізмами. В умовах трансформації адміністративно-територіальних структур важливо враховувати низку чинників соціального характеру, серед яких чільне місце належить політичній волі керівництва до здійснення реформ. За демократичних умов без належної суспільної підтримки реалізувати адміністративно-територіальну реформу неможливо. Забезпечити відповідну суспільну підтримку можна шляхом здійснення низки принципових заходів. По-перше, йдеться про подолання байдужості та соціальної апатії населення; по-друге, необхідне цілеспрямоване подолання негативних стереотипів, характерних для відносин "влада – суспільство"; по-третє, ще перед розгортанням адміністративно-територіальної реформи доцільно викорінити з системи державного управління всі рудименти тоталітарного минулого.

Принциповою проблемою, яка гальмує практичну трансформацію територіальної організації влади, є її недостатнє наукове забезпечення. З одного боку, спостерігається відсутність системного теоретико-методологічного обґрунтування цілей, завдань, стратегії, механізмів реформування, а з іншого, – в Україні має місце недостатня взаємодія різних галузей знання: державного управління, регіональної економіки, соціально-економічної географії та ін. Тому доцільною є інституціоналізація системи наукового забезпечення адміністративно-територіальної реформи, створення єдиного центру із залученням провідних фахівців з питань територіальної організації влади, що дозволить на основі систематизації та узагальнення результатів фундаментальних досліджень у цій сфері виробити загальноприйнятні концептуальні засади адміністративно-територіального реформування.

Реалізація адміністративно-територіальної реформи пов’язана з кадровою проблемою. Сьогодні на місцях відсутні фахівці, готові реалізовувати стратегію перетворень. У зв’язку з цим, державна кадрова політика у питанні забезпечення адміністративно-територіального реформування повинна ґрунтуватися не на кількісному, а, насамперед, на якісному аспекті підготовки та перепідготовки управлінських кадрів.

Основні засади територіального устрою України визначаються Конституцією України, а процедури адміністративно-територіального характеру регулюються окремими законами, нормативно-правовими актами. Однак їх правове врегулювання здійснюється за відсутності спеціального закону, внаслідок чого воно відзначається безсистемністю, неузгодженістю та розбалансованістю.

Доведено необхідність формування достатніх правових гарантій автономності самоврядних утворень, що сприятиме підвищенню дієздатності відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Додаткового законодавчого врегулювання потребує розмежування компетенції між державними виконавчими органами та органами місцевого самоврядування. Слід законодавчо обґрунтувати такі різновиди територіального самоврядування, як регіональне та локальне. Чіткого врегулювання вимагають також питання організації самоврядування у великих містах, насамперед, щодо особливостей організації системи багатоярусної системи самоврядування.

Доцільним визнано створення сприятливих правових умов для суттєвого підвищення гнучкості адміністративно-територіальних структур, збагачення їх допоміжними елементами на тих ієрархічних рівнях територіальної організації суспільства, які не знайшли свого відображення в існуючому основному адміністративно-територіальному поділі. Актуальним є питання законодавчого врегулювання територіального розмежування суб’єктів влади, зокрема, щодо порядку встановлення меж сіл, селищ та міст. Впровадження принципово нового законодавчо закріпленого механізму вимагає процедура об’єднання адміністративно-територіальних одиниць, яка в нових умовах повинна ґрунтуватися не лише на управлінській доцільності, а й на врахуванні конкретних місцевих інтересів.

Законодавчого врегулювання потребує інфраструктурна складова адміністративно-територіальної реформи, яка включає питання будівництва та ремонту автошляхів, телефонізації, комп’ютеризації, систематичного автобусного сполучення, формування раціональної мережі закладів охорони здоров'я, освіти, культури, банківських установ та поштових відділень, розвиток електронного врядування тощо.

Становлення адміністративно-територіальної організації в Україні передбачає послідовну реалізацію комплексу реформ різних складових життєдіяльності. Реалізація кожного наступного етапу повинна прив’язуватися до конкретних результатів попередніх реформ.

Ефективна політична реформа має утверджувати реальне народовладдя через самоорганізацію та самоуправління на місцях. Квінтесенція адміністративної реформи – це формування правової держави з високим рівнем довіри громадян до органів влади через подоланням корупції у відносинах "громадянин – влада" та забезпечення належної якості управлінських послуг. Принциповим завданням економічної реформи має стати формування потужного середнього класу через стимулювання підприємницької активності широких верств населення. У результаті соціальної реформи слід мінімізувати маргінальні прошарки суспільства, які створюють загрозу нормальній життєдіяльності продуктивної більшості. Бюджетна реформа повинна спрямовуватися на фінансове гарантування автономності суб’єктів управлінського процесу шляхом прозорого і прогнозованого перерозподілу матеріальних та фінансових ресурсів різних суб’єктів територіального управління. Муніципальна реформа передбачає впровадження гнучкої та ефективної системи делегування управлінських повноважень за принципом субсидіарності, що дозволить регулювати обсяг управлінської автономії самоврядних одиниць в залежності від рівня їх дієздатності. Внаслідок регіональної реформи слід створити умови для ефективного функціонування потужних соціально-економічних систем, що сформувалися на регіональному рівні.

Заключний етап впровадження ефективної адміністративно-територіальної організації України становить її реформування, яка охоплює: запровадження підготовчих заходів та їх адекватне ресурсне забезпечення, формування ефективної правової моделі, упорядкування поселенської мережі, оптимізацію локального і регіонального рівнів адміністративних одиниць, впровадження дієвих механізмів подальшої еволюції адміністративно-територіальних структур. Метою успішної реалізації адміністративно-територіальної реформи має стати формування перспективної моделі адміністративно-територіального управління з акцентом на ефективну децентралізацію локального рівня управління. На стратегічну перспективу, в залежності від конкретних обставин функціонування адміністративно-територіальної організації, доцільно орієнтуватися на регіоналізацію, або навіть федералізацію системи територіального управління.

ВИСНОВКИ

У дисертації запропоновано розв’язання актуальної для державного управління проблеми щодо науково-теоретичного обґрунтування становлення та формування адміністративно-територіальної організації України, а також розроблено науково-прикладні механізми, моделі й технології практичного використання отриманих результатів. Проведені дослідження у цілому підтверджують правильність та дієвість вихідної методології, оскільки вона дозволяє вирішити поставлені в дисертації завдання, досягти мети дослідження та підтвердити гіпотезу. На основі дисертаційного дослідження сформульовано такі основні положення, висновки та рекомендації:

1. Ефективною є соціальна система, яка вчасно, з оптимальними витратами ресурсів реалізує поставлені цілі. Ефективність соціальних систем зростає внаслідок мінімізації організаційних витрат та посилення їх структурованості шляхом підвищення дієздатності їх складових, повного використання потенціалу емансипації, самоорганізації та самоврядування. Конкурентоздатність соціальних систем залежить, насамперед, від здатності генерувати синергетичний ресурс. Суттєве підвищення системної ефективності забезпечується реорганізацією структур як засобом цільової трансформації системи та реформуванням – комплексом конкретних заходів, скерованих на впровадження реорганізації. Адміністративна трансформація є постійним та цілеспрямованим процесом удосконалення організаційного механізму державного управління територіальними системами.

2. Раціональне делегування владних повноважень забезпечує підвищення ефективності системи державного управління. Рівень дієздатності територіальних систем визначається її узгодженістю з управлінською автономією відповідних суб’єктів територіального управління. Максимізувати системну ефективність шляхом вибору оптимальної моделі взаємовідносин центру та територій дозволяє децентралізація управління, масштаби якої мають кореспондуватися з рівнем дієздатності територіальних субсистем. Місцеве самоврядування є однією з моделей децентралізації, за якої дієздатні у реалізації локального інтересу територіальні системи представлені автономними в організаційному відношенні органами управління і виступають партнерами органів влади вищого рівня. За сучасних умов трансформацію територіального управління доцільно здійснювати у суворій послідовності: децентралізація, регіоналізація та, можливо, федералізація.

3. Адміністративно-територіальні одиниці є формальними утвореннями об’єктивно існуючих всередині кожної держави територіальних систем. Функціональність територіального управління залежить від ступеня відповідності адміністративно-територіальних структур реальній територіальній організації суспільства. Адміністративно-територіальні одиниці утворюються внаслідок адміністративно-територіального розмежування, яке здійснюється з урахуванням природно-географічних, історично-географічних та соціально-економічних критеріїв. Пріоритет соціально-економічних факторів дозволяє зробити адміністративно-територіальне розмежування функціональнішим. Продуктивними методами функціонального розмежування на локальному рівні є застосування принципу рівновіддаленості від адміністративних центрів, а на регіональному – врахування соціально-економічного тяжіння. Системну дієздатність адміністративно-територіальних одиниць доцільно виявляти з точки зору повноти відтворення нею конкретної конфігурації відповідної територіальної субсистеми.

4. Задля забезпечення відповідності рівня управлінської автономії адміністративно-територіальних одиниць рівню дієздатності відповідних територіальних субсистем пропонується класифікувати адміністративно-територіальні структури за такими еволюційними формами: поділ, устрій та організація. Найвищою формою еволюції адміністративно-територіальних структур пропонується вважати адміністративно-територіальну організацію як гармонійну єдність територіальних форм управлінської складової життєдіяльності та як продукт еволюції суспільства в напрямку саморегулювання та самовдосконалення. Ознакою повноцінної адміністративно-територіальної організації є здатність суспільства до формування ефективних управлінських структур як на локальному, так і на регіональному рівнях. Суспільна еволюція зумовлює урізноманітнення форм змістовного наповнення та якісних характеристик адміністративно-територіальних структур, відбувається розщеплення адміністративно-територіального поділу держави на основну, спеціальну та допоміжну форми, які є складовими єдиної адміністративно-територіальної системи і покликані взаємодоповнювати одна одну. Феноменом урізноманітнення адміністративно-територіальних структур є багатоярусність, що виявляється у еволюційному збільшенні управлінських щаблів. Посилення структурованості адміністративно-територіальних систем у сучасних умовах кореспондує з втратою їх ієрархічної стрункості та упорядкованості.

5. Критерії формування адміністративно-територіальних структур є історичними і випливають з конкретних цілей системи територіального управління. Адміністративно-територіальні критерії доцільно систематизувати як: цільові, організаційні та географічні. Цільові критерії співвідносять адміністративно-територіальну структуру з загальносистемними цілями, політико-правовою системою та завданнями економічного характеру. Організаційні критерії характеризують функціональну дієздатність управлінської системи в контексті ресурсного забезпечення, структурної цілісності та ієрархії. Ресурсний критерій пропонується класифікувати за компонентно-функціональним підходом: людський та територіальний на структурному рівні розвитку системи, управлінський та фінансово-економічний на власне системному рівні, соціальний та інноваційний на рівні синергетичному. Основним критерієм структурної цілісності територіальних систем є показник управлінської доступності як співвідношення між видатками на контакт з органами управління і користю від наданих та отриманих управлінських послуг. Раціональність ієрархічної структури адміністративно-територіальної системи оцінюється за критерієм кратності, значення якого мінімізується з впровадженням сучасних методів територіального управління. Географічні критерії характеризують територіальні системи у природно-географічному, геосоціальному та соціально-економічному аспектах.

6. Наявна адміністративно-територіальна структура України ще не відповідає основним параметрам загальної територіальної організації суспільства. Модель територіальної організації влади в Україні з концентрацією управлінських повноважень на обласному, районному та місцевому рівнях у загальних рисах сформувалася ще за радянських часів. Спроби розширити управлінську автономію окремих територіальних рівнів, не призвели до якісних змін у системі територіального управління. За цільовим критерієм українське суспільство визначається як транзитивне у напрямку демократії. Мають місце суттєві проблеми щодо генерування загальнонаціональних інтересів, що послаблює територіальну цілісність держави та супроводжується значними внутрішньотериторіальними диспропорціями, розбіжностями та протистояннями. Правові гарантії у сфері територіального управління не забезпечені конкретними механізмами їх практичного втілення. Ключовою проблемою становлення повноцінної адміністративно-територіальної організації в Україні є недостатній рівень самоорганізації громадян, слабке структурування територіальних систем, їх низька дієздатність, внаслідок чого інститут територіального самоврядування залишається слабким та декларативним.

7. Адміністративно-територіальна реорганізація в Україні може бути реалізована лише за умови утвердження єдиної чіткої та загальноприйнятної національної ідеї. Вихідними положеннями очікуваних змін в адміністративно-територіальній системі можна вважати принципи законності, народовладдя, самоврядування, ринкової економіки та соціальної справедливості. Дискусійними залишаються окремі питання перспективного територіального устрою, зокрема, щодо доцільності еволюції унітарної моделі у федеративну. Основними аргументами на користь федералізації України вважаються світоглядні, етнокультурні та соціально-економічні розбіжності між окремими регіонами. Досі мають місце концептуальні розходження щодо доцільності наділення ознаками політичної автономії Автономної Республіки Крим. Висуваються навіть пропозиції стосовно наділення етнонаціональних меншин правом на територіальну автономію.

8. Принциповою проблемою удосконалення адміністративно-територіальної структури України є нераціональна система територіального управління. Формально існує трирівнева ієрархічна система адміністративно-територіального устрою, яка фактично визначається як неупорядкована та багаторівнева. Враховуючи п’ятиярусність вітчизняної системи розселення та керуючись апробованою в Європейському Союзі методологією виділення статистичних одиниць NUTS, пропонується упорядкувати існуючу систему адміністративно-територіального устрою України за п’ятирівневим принципом, зберігаючи на даному етапі концентрацію управлінських повноважень на рівнях NUTS-2, NUTS-3 та NUTS-4. Натомість, на рівнях NUTS-1 та NUTS-5 пропонуємо створити адміністративно-територіальні структури допоміжного характеру з мінімальним рівнем управлінської автономії. Окремого підходу заслуговує проблема раціонального управління великими містами та агломераціями. Насамперед, доцільно, щоб столичне адміністративно-територіальне утворення територіально співпадало з зоною інтенсивного соціально-економічного впливу м. Києва. Важливо впровадити специфічну систему управління агломерованими зонами, яка б ґрунтувалася на засадах багатоярусного самоврядування та гнучкого механізму делегування управлінських повноважень між його ієрархічними рівнями.

9. Адміністративно-територіальну структуру України слід удосконалювати згідно з пріоритетами та цілями демократичного розвитку українського суспільства, забезпечуючи дієздатність громадянського суспільства на основі формування соціально та економічно активного та чисельного середнього класу. У руслі основних цільових пріоритетів повинні здійснюватися адміністративна, муніципальна та регіональна реформи. Завершальним етапом широкомасштабної трансформації системи управління в державі має стати адміністративно-територіальна реформа. Конкретні заходи щодо реформування адміністративно-територіальної структури України мають визначатися в залежності від динаміки соціально-економічних процесів і узгоджуватися з реформуванням різних сфер суспільної життєдіяльності: освіти, охорони здоров’я, соціального забезпечення, судової системи, бюджетного механізму, земельних відносин тощо.

10. Ефективна реорганізація адміністративно-територіальної структури України передбачає досягнення кількох результатів: по-перше, виходячи з реальних суспільних очікувань, правляча еліта повинна застосувати відповідну політичну волю до реорганізації; по-друге, розробити та представити на розсуд громадськості такий проект реорганізації, який би отримав належну суспільну підтримку; по-третє, важливо сформувати якісне наукове забезпечення та супровід реорганізації системи територіального управління; по-четверте, слід вирішити кадрову проблему, пов’язану з втіленням у життя адміністративно-територіальної реформи, насамперед, забезпечення кількісного та якісного кадрового наповнення управлінських структурних рівнів, які підлягатимуть першочерговій реорганізації.

11. Правове врегулювання питань адміністративно-територіального характеру в Україні повинне, з одного боку, відповідати цільовому критерію демократичного розвитку держави, а з іншого, – підкріплюватися дієвими механізмами втілення у життя задекларованих правових положень. Першочерговим завданням є підготовка та ухвалення спеціального закону та інших нормативно-правових актів щодо становлення в Україні ефективної адміністративно-територіальної організації. У формуванні нової законодавчо-нормативної бази доцільно керуватися пріоритетом гарантування належної управлінської автономності самоврядних утворень з метою підвищення дієздатності відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Слід також законодавчо врегулювати проблеми розмежування компетенції державних виконавчих органів та муніципалітетів, організації системи багатоярусного самоврядування, забезпечити відповідну гнучкість адміністративно-територіальних структур. Принциповим є впровадження дієвого правового механізму врегулювання територіального розмежування суб’єктів влади, встановлення адміністративних меж територіальних утворень.

12. Становлення ефективної адміністративно-територіальної організації в Україні є можливим виключно за умови успішної реалізації політичної, адміністративної, економічної, соціальної, бюджетної, муніципальної, регіональної та адміністративно-територіальної реформ, передбачається формування перспективної моделі адміністративно-територіальної структури з акцентом на децентралізацію локального рівня. На локальному рівні доцільно сформувати базовий рівень адміністративно-територіальної структури (NUTS-4), який би репрезентували оптимальні щодо ресурсного забезпечення та з точки зору управлінської доступності їх адміністративних центрів утворення. При цьому на поселенському рівні (NUTS-5) слід зберегти наявні та впровадити нові форми самоорганізації та самоврядування. Розподіл управлінських повноважень між рівнями NUTS-4 та NUTS-5 здійснювати виключно на засадах субсидіарності. На макрорегіональному рівні (NUTS-1), керуючись економічною доцільністю, пропонується створити шість допоміжних адміністративних утворень з центрами у містах Києві, Харкові, Дніпропетровську, Одесі, Донецьку та Львові. Підвищення ефективності територіального управління за рахунок ефективної децентралізації локального рівня може стати у стратегічному майбутньому стимулом для подальшого удосконалення адміністративно-територіальної організації України на засадах регіоналізації чи федералізації.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Монографії

1. Кучабський О. Г. Адміністративно-територіальна організація України: теорія, методологія, механізми становлення : монографія / Олександр Кучабський. – Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2010. – 316 с.

2. Кучабський О. Г. Адміністративно-територіальна реформа в сучасній Україні: проблеми та перспективи (1991-2008) / О.Г. Кучабський // Адміністративно-територіальна реформа в Україні: політико-правові проблеми : монографія / [І. О.Кресіна, А. А.Коваленко , К. М. Вітман та ін.] ; за заг. ред. І. О. Кресіної. – К. : Логос, 2009. – С. 137–343.

Статті у наукових фахових виданнях

  1.  Кучабський О. Г. Адміністративно-територіальна одиниця як суспільно-територіальна система: теоретико-методологічний аспект / О. Г. Кучабський // Державне управління: теорія та практика [Електронний ресурс]. – 2007. – №2 (6). – Режим доступу : http://nbuv.gov.ua/e-journals/Dutp/2007-2/txts/07kogtma.htm.
  2.  Кучабський О. Г. Адміністративно-територіальна організація як механізм підвищення ефективності територіального управління в Україні / О. Г. Кучабський // Ефективність державного управління : зб. наук. пр. – Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2006. – Вип. 11. – С. 243–250.
  3.  Кучабський О. Адміністративно-територіальна реформа в системі суспільних реформ в Україні / О. Кучабський // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. – 2009. – №1. – С. 168–175.
  4.  Кучабський О. Великі міста та агломерації в системі адміністративно-територіального устрою України / О. Кучабський // Державне управління та місцеве самоврядування : зб. наук. пр. – Дніпропетровськ : ДРІДУ НАДУ, 2010. – Вип. 1 (4). – С. 130–139.
  5.  Кучабський О. Г. Геосоціальна структура суспільства як основа адміністративно-територіальної організації держави / О. Г. Кучабський // Ефективність державного управління : зб. наук. пр. – Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2010. – Вип. 22. – С. 13–17.
  6.  Кучабський О. Г. Еволюція адміністративно-територіальних структур: теоретико-методологічний аспект / О. Г. Кучабський // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. – Х. : ХарРІДУ НАДУ, 2010. – Вип. 1 (37). – С.51–59.
  7.  Кучабський О. Г. Забезпечення реального народовладдя як концептуальна основа реформування адміністративно-територіальної структури в сучасній Україні / О. Г. Кучабський // Ефективність державного управління : зб. наук. пр. – Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2009. – Вип. 18/19. – С. 20–27.
  8.  Кучабський О. Концептуальні підходи до реорганізації районного рівня адміністративно-територіального устрою України / О. Кучабський // Збірник наукових праць Національної академії державного управління при Президентові України. – 2009. – Вип. 1. – С. 134–141.
  9.  Кучабський О. Г. Локальний рівень адміністративно-територіального устрою України : перспективи реорганізації / О. Г. Кучабський // Демократичне врядування [Електронний ресурс] – Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2009. – Вип. 3. – Режим доступу : http://www.lvivacademy.com/visnik3/fail/ +Kuchab.pdf.
  10.  Кучабський О. Г. Макрорегіональний рівень у системі територіального управління України / О. Г. Кучабський // Теорія та практика державного управління : зб. наук. пр. – Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2009. – Вип. 2 (25). – С. 107–115.
  11.  Кучабський О. Г. Механізми забезпечення суспільної підтримки реформування адміністративно-територіальної структури України / О. Г. Кучабський // Держава та регіони. – 2009. – №1. – С. 108–114. – (Серія : Державне управління).
  12.   Кучабський О. Г. Наукове забезпечення адміністративно-територіальної реформи в Україні / О. Г. Кучабський // Науковий вісник Академії муніципального управління "Державне управління та місцеве самоврядування". – К. : Видавничо-поліграфічний центр Академії муніципального управління, 2009. – Вип. 1 (7). – С. 299–303. – (Серія "Управління").
  13.  Кучабський О. Г. Організаційно-управлінські реформи в контексті вдосконалення адміністративно-територіальної структури в Україні / О. Г. Кучабський // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. – Х. : ХарРІДУ НАДУ, 2009. – №1 (35). – С. 319–326;
  14.  Кучабський О. Г. Перспективи впровадження статистичної системи NUTS в Україні в контексті адміністративно-територіальної реформи / О. Г. Кучабський // Державне управління: теорія та практика [Електронний ресурс]. – 2006. – №2. – Режим доступу : http://nbuv.gov.ua/e-journals/Dutp/2006-2/txts/REGIONALNE/06kogkar.pdf.
  15.  Кучабський О. Г. Політична воля як складова соціального механізму удосконалення адміністративно-територіального устрою України / О. Г. Кучабський // Демократичне врядування [Електронний ресурс] – Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2010. – №5. – Режим доступу : http://lvivacademy.com/visnik5/fail/+Kuchab.pdf.
  16.  Кучабський О. Г. Принципові підходи до класифікації адміністративно-територіальних одиниць / О. Г. Кучабський // Державне будівництво [Електронний ресурс]. – Х. : ХарРІДУ НАДУ, 2007. – №2. – Режим доступу : http://kbuapa.kharkov.ua/e-book/n_2_2007/doc/2/06.pdf.
  17.  Кучабський О. Проблема федералізму в контексті адміністративно-територіальної реформи в Україні / О. Кучабський // Наукові записки Інституту політичних і етнонаціональних досліджень ім. І. Ф. Кураса НАН України. – 2010. – Вип. 2(46). – C. 29–40.
  18.  Кучабський О. Проблеми та перспективи реорганізації адміністративно-територіального устрою України на обласному рівні / О. Кучабський // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. – 2009. – №2. – С. 158–165.
  19.  Кучабський О. Г. Роль та значення кадрового чинника в реалізації адміністративно-територіальної реформи в Україні / О. Г. Кучабський // Університетські наукові записки. – 2009. – №2 (30). – С. 312–316.
  20.  Кучабський О. Г. Самоврядування як ресурс суспільної підтримки адміністративно-територіальної реформи в Україні / О. Г. Кучабський // Ефективність державного управління : зб. наук. пр. – Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2008. – Вип. 16/17. – С. 255–263.
  21.  Кучабський О. Г. Система сільського розселення та малі міста в формуванні нової моделі адміністративно-територіального устрою України / О. Г. Кучабський // Теорія та практика державного управління : зб. наук. пр. – Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2010. – Вип. 1 (28). – С. 150–158.
  22.  Кучабський О. Г. Структурна ієрархія адміністративно-територіального устрою України як чинник підвищення ефективності територіального управління / О. Г. Кучабський // Науковий вісник Академії муніципального управління "Державне управління та місцеве самоврядування". – К. : Видавничо-поліграфічний центр Академії муніципального управління, 2009. – Вип. 3 (9). – С. 330–337. – (Серія "Управління").
  23.  Кучабський О. Суспільно-політичні передумови адміністративно-територіальної реформи в Україні / О. Кучабський // Державне управління та місцеве самоврядування : зб. наук. пр. – Дніпропетровськ : ДРІДУ НАДУ, 2009. – Вип. 1 (1). – С. 153-158.
  24.  Кучабський О. Г. Управлінський та фінансово-економічний критерії оцінки адміністративно-територіальної організації / О. Г. Кучабський // Демократичне врядування [Електронний ресурс]. – Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2008. – №2. – Режим доступу : http://www.lvivacademy.com/visnik2/fail/Kuchabskyy.pdf.
  25.  Кучабський О. Чисельність населення та площа території як критерії формування адміністративно-територіальних одиниць / О. Кучабський // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. – Дніпропетровськ : ДРІДУ НАДУ, 2008. – Вип. 1 (31). – С. 77–83.
  26.  Кучабський О. Г. Шляхи підвищення ефективності державного управління в контексті еволюції компонентно-функціональної структури суспільства / О. Г. Кучабський // Ефективність державного управління : зб. наук. пр. – Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2008. – Вип. 14/15. – С. 286–292.

Статті в інших виданнях, навчальний посібник

  1.  Кучабський О. Г. Перспективи становлення адміністративно-територіальної організації України / О. Г. Кучабський // Теоретичні та методологічні проблеми суспільної географії : зб. наук. пр. – Львів : Видавн. центр ЛНУ ім. Івана Франка, 2006. – С. 234–242.
  2.  Кучабський О. Г. Проблема етнонаціональної автономії в контексті адміністративно-територіальної реформи в Україні / О. Г. Кучабський // Публічне управління : теорія та практика : збірник наукових праць Асоціації докторів наук з державного управління. – Х. : Вид-во “ДокНаукДержУпр”, 2010. – № 3/4. – С. 166–169.
  3.  Кучабський О. Г. Суспільні реформи як необхідна умова трансформації адміністративно-територіального устрою в Україні / А. А. Коваленко, О. Г. Кучабський // Правова держава. – К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2009. – Випуск 20. – С. 466–474. – Авторські с. 466–470.
  4.  Кучабський О. Г. Територіальне управління в Україні в умовах реформ : навч. посібник / Олександр Кучабський. – Львів : Астролябія, 2010. – 304 с.
  5.  Kuchabskyy O. G. Evolution of Administrative-Territorial Structures: Theoretical-Methodological Aspect / Oleksandr G. Kuchabskyy // Economic, Social and Administrative Changes in Central and Eastern European Countries; ed. : Myron Lesechko, Cezary Mądry. – Lviv : LRIPA NAPA, 2009. – P. 29–38.
  6.  Kuchabsky A. The Social and Political Situation in Lviv Oblast: Problems and Perspectives / Alexander Kuchabsky // The Geographical Aspects of the Transformation Process in Central and East-Central Europe; ed. : T. Michalski. – Pelplin : Wydawnictwo „Bernardinum”, 2006. – P. 90–94;
  7.  Kuczabski A. The social support for administrative-territorial reform in Ukraine: key role of self-government / Aleksander Kuczabski // Selected Aspects of Transformation in Countries of Central and Central-Eastern Europe; ed. : T. Michalski, A. Kuczabski. – Gdynia-Pelplin : Wydawnictwo „Bernardinum”, 2010. P. 105–116.
  8.  Kuchabsky O. Use of Polish Expirience in Reforming of the Administrative and Territorial Strukture of Ukraine / Oleksandr Kuchabsky // Problems of Regional Development in Ukraine and Poland; ed. : A. Chemerys, Jan Wendt. – Lviv : LRIPA NAPA, 2006. – P. 17–25.
  9.  Kuczabski A. Metoda geosocjorowa w badaniach polityczno-geograficznych / Aleksander Kuczabski // Problematyka geopolityczna Europy Srodkowej i Wschodniej; pod red. Jerzego Kitowskiego. – Rzeszów, 1999. – S. 4162;
  10.  Kuczabski A. Podział administracyjny / Aleksander Kuczabski, Andrzej Miszczuk // Pogranicze Polsko-Ukraińskie. Środowisko. Społeczeństwo. Gospodarka; red. : B. Kawałko, A. Miszczuk. – Zamość : Wyższa Szkoła Zarządzania i Administracji w Zamościu, 2005. – S. 67–76. – Авторські с. 67–71.

Праці у збірниках наукових конференцій

  1.  Кучабський О. Г. Забезпечення відповідності адміністративно-територіального поділу системі розселення як механізм підвищення ефективності територіального управління в Україні / О. Г. Кучабський // Демократичне врядування в контексті глобальних викликів та кризових ситуацій : матер. наук.-пр. конфер. за міжнар. участю (3 квітня 2009 р., м. Львів) : у 2 ч. – Ч. 1. – Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2009. – С. 265–268.
  2.  Кучабський О. Г. Кадрове забезпечення адміністративно-територіальної реформи в Україні / О. Г. Кучабський, М. Д. Лесечко // Демократичні стандарти професійного навчання та діяльності публічних службовців: теорія, практика [Текст] : матер. міжнар. наук.-практ. конфер. (22 березня 2007 р., м. Львів) : у 2 ч. – Ч. 1; за наук. ред. канд. фіз.-мат. наук, доц. Шевчука П. І. – Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2007. – С. 243-247. – Авторські с. 243–245.
  3.  Кучабський О. Г. Комплексний підхід до організації територіального управління в Україні на сучасному етапі / О. Г. Кучабський // Антикризові механізми регіонального та муніципального розвитку : матеріали міжнар. наук.-практ. конфер. (9 квітня 2010 р., м. Київ); за заг. ред. В. К. Присяжнюка, В. Д. Бакуменка, Т. В. Іванової. – У 2 ч. – Ч. 2 – К. : Видавничо-поліграфічний центр Академії мініципального управління, 2010. – С. 104–105.
  4.  Кучабський О. Г. Місце та роль народу в демократичній системі організації влади / О. Г. Кучабський // Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування : матер. наук.-практ. конфер. за міжнар. участю (4 квітня 2008 р., м. Львів) : у 2 ч. – Ч. 2. – Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2008. – С. 124–127.
  5.  Кучабський О. Г. Напрямки подолання кризових явищ у суспільно-політичному житті Львівської області / О. Г. Кучабський // Соціально-економічна ефективність державного управління: теорія, методологія та практика : матер. щоріч. наук.-практ. конфер. (23 січня 2003 р., м. Львів) : у 2 ч. Ч. 1; за заг. ред. А. Чемериса. – Львів : ЛРІДУ УАДУ, 2003. – С. 78–80.
  6.  Кучабський О. Г. Проблема удосконалення державного та муніципального менеджменту в контексті адміністративно-територіальної реформи в Україні / О. Г. Кучабський // Удосконалення механізмів державного управління та місцевого самоврядування : матер. наук.-практ. конфер. за міжнар. уч. (10 квітня 2009 р., м. Київ) : у 2 ч. – Ч. 2. – К. : Академія муніципального управління, 2009. – С. 80–82.
  7.  Кучабський О. Г. Роль функціонально-територіальної структури адміністративно-територіальної одиниці в забезпеченні ефективності територіального управління / О. Г. Кучабський // Державне управління та місцеве самоврядування: тези Х міжнар. наук. конгр. (26 березня 2010 р., м. Харків). – Х. : ХарРІДУ НАДУ, 2010. – С. 70–71.
  8.  Kuczabski A. Problematyka podziału administracyjnego na Ukrainie – wykorzystanie polskich doświadczeń / Aleksander Kuczabski // Biuletyn Programu Stypendialnego im. Lane’a Kirklanda. – Warszawa, 2005. – wrzesień. – S. 18-19.

АНОТАЦІЯ

Кучабський О. Г. Теоретико-методологічні засади адміністративно-територіальної організації України. – Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 – механізми державного управління. – Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. – Харків, 2010.

У дисертації розроблені теоретико-методологічні засади адміністративно-територіальної організації України. Здійснено комплексний аналіз децентралізації як механізму підвищення системної ефективності через вибір оптимальної моделі взаємовідносин центру та територій. Проаналізовано чинники та обґрунтовано критерії функціонального адміністративно-територіального розмежування. У дисертації пропонується класифікувати адміністративно-територіальні структури за трьома еволюційними формами: поділ, устрій та організація. Найвищою формою еволюції адміністративно-територіальних структур пропонується вважати адміністративно-територіальну організацію, яка представлена гармонійною єдністю територіальних форм управлінської складової суспільної життєдіяльності та є продуктом еволюції суспільства в напрямку саморегулювання та самовдосконалення. У дослідженні доводиться, що становлення ефективної адміністративно-територіальної організації в Україні є можливим виключно внаслідок успішної реалізації політичної, адміністративної, економічної, соціальної, бюджетної, муніципальної, регіональної та адміністративно-територіальної реформ.

Ключові слова: механізми державного управління, адміністративно-територіальна організація, територіальне управління, територіальні системи, локальні системи, громада, самоорганізація, самоврядування, трансформація, реорганізація, реформування.

АННОТАЦИЯ

Кучабский О. Г. Теоретико-методологические принципы административно-территориальной организации Украины. – Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени доктора наук  по государственному управлению по специальности 25.00.02 – механизмы государственного управления.Харьковский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. – Харьков, 2010.

В диссертации разработаны теоретико-методологические принципы административно-территориальной организации Украины. В результате анализа эффективности социальных систем установлено, что их конкурентоспособность зависит от возможности генерировать синергический ресурс. Рассмотрены такие механизмы повышения системной эффективности, как трансформация, реорганизация и реформирование.  

Институт делегирования властных полномочий рассмотрен как механизм обеспечения эффективности системы государственного управления. Уровень эффективности территориальных систем связан с их дееспособностью и управленческой автономией соответствующих субъектов территориального управления. Децентрализация представлена как механизм повышения системной эффективности через выбор оптимальной модели взаимоотношений центра и территорий. Местное самоуправление рассмотрено как модель децентрализации, при которой дееспособные территориальные системы представлены автономными в организационном отношении органами управления и выступают партнерами органов власти высшего уровня.

Административно-территориальные единицы рассматриваются как модели территориальных систем. Проанализированы факторы и обоснованы критерии разграничения административно-территориальных единиц. Установлено, что приоритет социально-экономических факторов позволяет сделать административно-территориальное разграничение более функциональным.

Административно-территориальные структуры предложено классифицировать на три эволюционные формы: деление, устройство и организация. Наивысшей формой эволюции административно-территориальных структур определено административно-территориальную организацию гармоничное единство территориальных форм управленческой составляющей общественной жизнедеятельности, результат эволюции общества в направлении саморегулирования и самоусовершенствования. Способность общества к образованию эффективных управленческих структур на местах рассматривается как предпосылка формирования полноценной административно-территориальной организации.

Утверждается, что критерии формирования административно-территориальных структур являются историческими и исходят из конкретных целей системы территориального управления. Предложена систематизация административно-территориальных критериев на целевые, организационные и географические.

Установлено, что актуальная административно-территориальная структура Украины не отвечает основным параметрам общей территориальной организации общества. Как ключевая проблема становления полноценной административно-территориальной организации в Украине рассмотрен недостаточный уровень самоорганизации граждан, слабая структуризация территориальных систем, их низкая дееспособность.

Исходными положениями административно-территориальной реорганизации в Украине определенно принципы законности, народовластия, самоуправления, рыночной экономики и социальной справедливости. Учитывая пятиярусность отечественной системы расселения и руководствуясь апробированной в Европейском Союзе методологией выделения статистических единиц NUTS, предложено упорядочить существующую систему административно-территориального устройства Украины по пятиуровневому принципу, сохраняя на данном этапе концентрацию управленческих полномочий на уровнях Nuts-2, Nuts-3 и Nuts-4. Особое внимание посвящено проблеме управления большими городами и агломерациями.

Административно-территориальная реформа рассматривается как завершающий этап трансформации системы государственного управления в Украине. Эффективность реорганизации административно-территориальной структуры Украины оценена в контексте принципиальных предпосылок: политической воли, общественной поддержки, научной обоснованности и кадрового обеспечения.

В формировании новой законодательно-нормативной базы по вопросам административно-территориального характера предлагается руководствоваться приоритетом гарантирования соответствующей управленческой автономности самоуправляющихся образований с целью повышения дееспособности конкретных административно-территориальных единиц.

Обосновывается, что становление эффективной административно-территориальной организации в Украине является возможным исключительно в результате успешной реализации политической, административной, экономической, социальной, бюджетной, муниципальной, региональной и административно-территориальной реформ. Повышение эффективности территориального управления в результате децентрализации локального уровня рассматривается как предпосылка для последующего усовершенствования административно-территориальной организации Украины на принципах регионализации или федерализации в стратегическом будущем.

Ключевые слова: механизмы государственного управления. административно-территориальная организация, территориальное управление, территориальные системы, локальные системы, громада, самоорганизация, самоуправление, трансформация, реорганизация, реформирование.

Annotation

Kuchabskyy O. G. Theoretical and methodological principles of administrative-territorial organization in Ukraine. – Manuscript.

A dissertation for getting a scientific degree of Doctor’s of Science in Public Administration following the specialty 25.00.02 – Mechanisms of Public Administration. – Kharkiv Regional Institute of Public Administration of the National Academy of Public Administration Attached to the Office of the President of Ukraine. – Kharkiv, 2010.

The theoretical and methodological principles of administrative-territorial organization of Ukraine and the complex scientific and applied approaches. The comprehensive analysis of decentralization as a mechanism for improving system performance through the choice of optimal model of relations between the centre and territories is conducted. Analysis of factors and validation of criteria of functional administrative and territorial division were done. The thesis is proposed to classify the territorial structure evolution in three forms: structure, system and organization. The highest form of evolution of administrative structures proposed to consider is administrative and territorial organization, which represented by harmonious unity of the territorial forms of administrative part of social life and is the product of society evolution towards self-regulation and learning. The study proves that the establishment of an efficient administrative and territorial organization in Ukraine is possible only due to the successful implementation of political, administrative, economic, social, budgetary, municipal, regional and territorial-administrative reform.

Keywords: mechanisms of public administration, administrative-territorial organization, territorial administration, territorial systems, local systems, community, self-organization, self governmental, transformation, reorganization, reform.


Відповідальний за випуск Лесечко Мирон Дмитрович

Підписано до друку 15.12.2010. Формат 60х841/16. Папір офсетний. Обсяг1,9 обл.-вид.арк. Тираж 100 прим. Зам. № 165

Віддруковано з оригінал-макета в Харківському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

61050, м. Харків, просп. Московський, 75.

тел. (057) 732-14-23, 732-45-46


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

41211. Информационное обеспечение АСУВ 73.5 KB
  Понятие информации и ее классификация Для принятия правильного решения руководитель перерабатывает информацию. Это приводит к тому что в ряде случаев объем информации поступающей оператору превышает его физические возможности по ее переработке и использованию. Очевидно что в таких условиях управление предприятием затруднено а рост объемов информации может привести к не обеспечению оперативной работы СУ. Поэтому все большее значение приобретает рационализация потоков информации автоматизация ее обработки в СУ.
41212. «СЕМАНТИЧЕСКИЕ ПОЛЯ» И ИХ ОБЪЕКТИВНОЕ ИЗУЧЕНИЕ 445.5 KB
  Выготским обозначили термином значение слова. Однако этим не исчерпывается анализ реальной психологической структуры слова. Как мы уже говорили выше каждое слово возбуждает целую сложную систему связей являясь центром целой семантической сети актуализирует определенные семантические поля которые характеризуют важный аспект психологической структуры слова. Под внутренними ассоциативными связями понимаются те связи которые вызываются включением слова в определенную категорию собака животное стул мебель дуб дерево.
41213. РОЛЬ РЕЧИ В ПРОТЕКАНИИ РЕГУЛИРУЮЩАЯ ФУНКЦИЯ РЕЧИ И ЕЕ РАЗВИТИЕ 154 KB
  Необходимо выйти за пределы организма и посмотреть как волевые процессы формируются в развитии конкретной деятельности ребенка и в его общении со взрослыми. Выготского объясняющая организацию волевого акта основана на анализе речевого развития ребенка. Предъявляя ребенку эти речевые инструкции мать перестраивает его внимание: выделяя названную вещь из общего фона она организует с помощью своей речи двигательные акты ребенка. Поэтому истоками произвольного акта является общение ребенка со взрослым причем ребенок сначала должен...
41214. ВНУТРЕННЯЯ РЕЧЬ И ЕЕ МОЗГОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ 76 KB
  Сначала регуляция поведения собственной речью ребенка требует его развернутой внешней речи затем речь постепенно свертывается превращаясь во внутреннюю речь. Таким путем формируется тот сложный процесс самостоятельного волевого акта который по существу является подчинением действия ребенка уже не речи взрослого а его собственной речи которая носит сначала развернутый а затем свернутый внутренний характер. попытаться дать анализ того как формируется внутренняя речь ребенка имеющая регулирующую функцию и какова структура этой...
41215. СИНТАКСИЧЕСКАЯ И СЕМАНТИЧЕСКАЯ СТРУКТУРА ФРАЗЫ 104.5 KB
  Чем определяется переход от отдельных слов к фразам которые составляют основную единицу целого высказывания Мы уже сказали о том что если изолированное слово обозначает предмет действие или качество и обобщает его т. Однако подобные предположения лишь подчеркивают своеобразие тех процессов которые обеспечивают порождение фразы. Потребовалось длительное время чтобы понять процесс порождения целой фразы этой единицы речевого сообщения.
41216. РАЗВЕРНУТОЕ РЕЧЕВОЕ СООБЩЕНИЕ И ЕГО ПОРОЖДЕНИЕ 95.5 KB
  С одной стороны мы рассмотрим психологический путь формирования речевого высказывания от мысли через внутреннюю схему высказывания и внутреннюю речь к развернутой внешней речи из которой и состоит речевая коммуникация. С другой стороны мы остановимся на анализе того как протекает процесс восприятия и понимания речевого высказывания который начинается с восприятия развернутой речи собеседника и через ряд ступеней переходит к выделению существенной мысли а затем и всего смысла воспринимаемого высказывания. Таким образом предметом...
41217. ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ РЕЧЕВОГО ВЫСКАЗЫВАНИЯ 82 KB
  Мы посвятили прошлую лекцию анализу основных этапов формирования речевого высказывания или что то же самое психологическому анализу процесса порождения развернутой внешней речи. Как известно существуют две формы развернутой внешней речи: это устная речь с одной стороны и письменная речь с другой. Центральным вопросом психологического исследования структуры этих видов речи будет вопрос о том как в каждой из них соотносятся языковые синсемантические и внеязыковые...
41218. ПОНИМАНИЕ КОМПОНЕНТОВ РЕЧЕВОГО ВЫСКАЗЫВАНИЯ. СЛОВО И ПРЕДЛОЖЕНИЕ 109 KB
  Теперь мы остановимся на психологическом анализе понимания высказывания т. Анализ процесса понимания речевого сообщения составляет одну из наиболее трудных и как это ни странно одну из наименее разработанных глав научной психологии. ПРОБЛЕМА Психологи неодинаково подходили к анализу процесса понимания смысла речевого сообщения или процесса декодирования воспринимаемого речевого высказывания. Одни авторы предполагали что для понимания смысла речевого сообщения достаточно иметь прочный и широкий словарь т.
41219. ПОНИМАНИЕ СМЫСЛА СЛОЖНОГО СООБЩЕНИЯ 92.5 KB
  Приступая к обсуждению этого вопроса мы тем самым переходим от анализа понимания системы внешних значений речевого высказывания к пониманию его внутреннего смысла от проблем понимания слова фразы и даже внешнего значения текста к пониманию подтекста смысла и в конечном счете к пониманию мотива который стоит за текстом. В проблемах понимания литературного произведения понимание подтекста смысла и в конечном итоге мотива пожалуй является основным. Глубина прочтения текста или обнаружение его подтекста его внутреннего смысла может...