66102

МАТЕРИАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ПРИЗНАКИ ИНСТИТУТА ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ

Научная статья

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Современный институт лицензирования представлен комплексом материальных и процессуальных норм определяющих режим процедуру и саму реализацию лицензирования в России. К группе системообразующих институт лицензирования материально-правовых правовых норм...

Русский

2014-08-13

81 KB

3 чел.

М. АГАПОВА,

преподаватель кафедры

административного права и

административной деятельности ОВД

Московского университета МВД

МАТЕРИАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ПРИЗНАКИ ИНСТИТУТА ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ

Современный институт лицензирования представлен комплексом материальных и процессуальных норм, определяющих режим, процедуру и саму реализацию лицензирования в России.

Современная теория права рассматривает немалое количество классификаций правовых норм, беря за основу такого разграничения различные основания. В данном случае в качестве критерия, лежащего в основе классификации, выступает предмет правового регулирования.

В теории права под материальными нормами принято понимать нормы, определяющие содержание прав, обязанностей и запретов, направленных на регламентацию социальных, политических, имущественных прав, лежащих в основе общества и государства. Данными нормами закрепляются права и обязанности, имеющие наибольшее значение для положения человека в обществе и государстве, регулируются его правовые отношения с другими членами общества, их объединениями, с органами власти и управления, закрепляются и регулируются структура, компетенция и соотношение органов государства.

Процессуальные же нормы выступают  вторичным элементом по отношению к материальным, поскольку закрепляют механизм и последовательность их реализации, определяя порядок, процедуру оформления и защиты прав, установленных материально-правовыми нормами, порядок и последовательность действий государственных органов и должностных лиц, применяющих те или иные правовые нормы. Наибольший интерес для нас представляют материально-правовые нормы.

Материальные лицензионные нормы – это административно-правовые нормы, определяющие основы взаимодействия субъектов исполнительной власти, в лице лицензирующих органов и различного рода объектов управления, в данном случае лицензиатов и соискателей лицензии, а также их взаимные юридические возможности1.

К группе системообразующих институт лицензирования материально-правовых правовых норм можно отнести следующие нормы:

– определяющие цели, задачи, функции института лицензирования;

– нормы-принципы, на которых строится институт лицензирования;

– определяющие критерии, наличие которых обусловливает отнесение того или иного вида деятельности к разряду лицензируемых;

– характеризующие содержание лицензирования, т.е. определяющие, какой результат свидетельствует о свершившемся факте лицензирования;

– регламентирующие правовой статус участников лицензионных правоотношений;

– устанавливающие ответственность сторон лицензионных отношений;

– нормы-дефиниции.

Рассмотрим некоторые из них. В отличие от ранее действовавшего Закона от 25 сентября 1998 г. № 158 «О лицензировании отдельных видов деятельности», нынешний закон не дает четкого определения целей лицензирования. Отсутствие законодательного закрепления целей и задач, возлагаемых на этот институт, – серьезное упущение законодателя, поскольку это дает возможность неоднозначно трактовать эти положения как со стороны государства, крайне неохотно «выпускающего» из сферы своего влияния и контроля хоть сколько-нибудь значимый объект, так и со стороны хозяйствующего субъекта – предпринимателя, всегда стремящегося к абсолютной свободе действий.

Однако их (цели и задачи) можно вывести путем анализа статей Закона  (например, ст. 3, 4, 5, 9). Так, в качестве целей лицензирования можно определить следующие положения:

– обеспечение единой экономической политики государства;

– обеспечение единства экономического пространства на территории РФ;

– создание и обеспечение высокого уровня экономического развития государства и условий для нормального ведения предпринимательской деятельности.

В процессе осуществления лицензионной деятельности государство берет на себя решение целого ряда задач, наиболее значимые из которых следующие:

– государственное регулирование экономической политики, контроль над субъектами предпринимательской деятельности, что позволяет достигнуть на практике юридического закрепления системы «вертикальных» связей между государством и невластным субъектом (предпринимателем);

– защита прав и здоровья потребителей товаров и услуг, чего можно достичь, если не допустить на рынок производителей, не соответствующих всем требованиям, предъявляемым государством;

– наконец, данный институт и по настоящее время служит эффективным методом проведения фискальной политики, поскольку лицензионные сборы служат дополнительным источником пополнения казны государства, хотя и не имеет такого важного значения, как ранее.

Сведя воедино все эти положения, мы можем сделать вывод о том, что в качестве главенствующей цели проводимого государством лицензирования выступает забота о безопасности человека и защита интересов пользователей лицензируемых услуг. Следовательно, цель материально-правовых норм – не допустить произвол и нарушения со стороны как индивидов, так и государственных институтов, участвующих в лицензировании.

Лицензирование того или иного вида деятельности – один из видов предварительного контроля, посредством которого государство обеспечивает защиту прав и свобод граждан от какого-либо неправомерного посягательства. Значит, органы государства, задействованные в этой сфере, выступают в роли гарантов того, что лицензируемая деятельность не нанесет ущерба личной и общественной безопасности, правам, свободам и охраняемым интересам граждан2.

В этом случае лицензию необходимо рассматривать не только как разрешение государства на осуществление того или иного вида деятельности, но и как некое поручительство за лицензиата, т.е. физическое или юридическое лицо, представляющее какую-либо услугу.

Обосновать это положение можно тем, что органы, выдающие лицензии, в большинстве случаев выступают одновременно и надзорными органами, контролирующими деятельность лицензиатов; таким образом, они не только выносят решение, но и контролируют его реализацию на всем протяжении лицензируемой деятельности.

Этим органам предоставлено право в установленных нормативными актами случаях приостанавливать действия лицензии и направлять заявления в суд об аннулировании таковой, что тоже свидетельствует о наличии ответственности лицензионных органов за действия лицензиатов.

Для наиболее эффективного достижения поставленной цели, т.е.  обеспечения безопасности человека и качественной защиты интересов пользователей лицензируемых услуг, государство определило перечень видов деятельности, подпадающих под режим лицензирования, вот только законодательного закрепления критериев, обосновывающих, почему тот или иной вид деятельности следует лицензировать, не последовало. Такая ситуация видится серьезным недостатком законодательства.

Среди ученых до сих пор нет единого мнения об основаниях введения лицензирования. Так, А.П. Алехин и Ю.М. Козлов объясняют необходимость института лицензирования проверкой законности лицензируемых действий или их хозяйственной и иной целесообразностью3. Немаловажен и фискальный аспект, поскольку в 90-х годах получение платы за выдачу лицензии рассматривалось как источник пополнения бюджета4. В настоящее время ситуация несколько изменилась и данной функции придается меньшее значение, хотя полностью ее исключить нельзя.

Иные основания выделяет О. Олейник:

  •  «деятельность опасна для неограниченного круга лиц, в ней участвующих;
  •  деятельность вовлекает в свою среду неограниченный круг лиц, включая их имущество в производство;
  •  деятельность слишком доходна и подлежит повышенному налогообложению»5.

Если с первыми двумя положениями мы согласны, то последнее вызывает сомнения, поскольку для государственного регулирования особенно доходной деятельности уже выработаны и довольно эффективно используются меры налоговой политики, что делает излишним установление дополнительного, дублирующего механизма.

Иной перечень  оснований предлагает А.Ф. Ноздрачев:

– «деятельность связана с использованием ограниченных ресурсов, имеющих значение для жизнеобеспечения определенной территории;

– связана с возможностью нанесения ущерба здоровью и жизни потребителей;

– требует специальных познаний и квалификационного аттестата;

– требует соблюдения санитарно-экологических и гигиенических норм;

– противопожарных правил»6.

Оригинальную и наиболее обоснованную точку зрения высказывает Ю.Н. Мильшин, обосновывая необходимость лицензирования  следующим:

  1.  Обеспечением безопасности личности, если:

–   деятельность связана с эксплуатацией источника повышенной опасности или опасен характер выполняемых работ;

– деятельность направлена на подготовку специалистов, занятых на эксплуатации источника повышенной опасности или выполнении опасных работ;

– деятельность связана с ликвидацией последствий аномальных ситуаций.

  1.  Обеспечением безопасности общества, если деятельность связана с использованием количественно ограниченных объектов национального богатства, представляющих экологическую, экономическую или иную культурную ценность.
  2.  Обеспечением безопасности государства, если:

– деятельность связана с обращением предметов, представляющих угрозу экономическому суверенитету и государственной безопасности при ненадлежащем их использовании;

– деятельность связана с выполнением государственных программ либо с обеспечением государственной тайны.

  1.  Защитой имущественных интересов граждан, если деятельность связана:

– с вовлечением чужого имущества от неограниченного круга лиц в сферу предпринимательства;

– с ликвидацией последствий неквалифицированного ведения хозяйственной деятельности.

  1.  Обеспечением нормального хода макроэкономических процессов.
  2.  Выполнением совместно с органами исполнительной власти управленческих функций.
  3.  Обеспечением совместно с органами исполнительной власти управленческих функций, связанных с проведением единой государственной политики7.

Такое детальное рассмотрение и рекомендуемое законодательное закрепление всех предложенных автором оснований видится излишним. В настоящее время распространен подход, согласно которому широкое лицензирование большого числа видов предпринимательской деятельности представляет собой избыточное вмешательство государства в экономику, тормозящее развитие частного бизнеса в России. Поэтому необходимо уходить от излишних ограничений предпринимательской инициативы путем тотального лицензирования, оставив в рамках данного института только виды деятельности, недобросовестное ведение которых может причинить серьезный ущерб названным выше объектам и регулирование которых не может проводиться иными, более мягкими и действенными способами.

По нашему   мнению, основаниями установления режима лицензирования должны служить следующие положения:

  1.  Когда для осуществления данного вида деятельности требуется наличие особой квалификации и высокого профессионализма субъекта.
  2.   Если тот или иной вид деятельности должен вестись исключительно в нормативно установленных условиях и формах.
  3.  Если в случае несоблюдения законодательно определенных условий этой деятельности может возникнуть реальная опасность для неопределенного круга лиц.
  4.  Если деятельность, соответствующая названным выше критериям, носит повсеместный характер.  

Согласно Закону № 158 «О лицензировании отдельных видов деятельности», который в настоящее время является основным правовым актом, регламентирующим порядок  лицензирования в качестве критериев для отнесения того или иного вида деятельности к лицензируемым, выделяют возможность нанесения ущерба в ходе ее осуществления законным правам и интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне и безопасности государства.

В качестве второго критерия законодатель установил правовой барьер на пути к неоправданному расширению перечня лицензируемых  видов деятельности в виде невозможности государственного регулирования этой деятельности иными способами. Данное положение вполне обоснованно и оправданно, поскольку «родственные» лицензированию институты регистрации, добровольной или обязательной сертификации, стандартизации, технических регламентов и некоторые другие не позволяют в полном объеме обеспечить публичный, общезначимый интерес и контролировать его реализацию.

При внимательном изучении Закона становится очевидно,  что почти любой вид и общественной, и индивидуальной деятельности подпадает под указанный в нем перечень критериев, что автоматически влечет необходимость его введения в перечень  лицензируемых. Такое положение крайне негативно отражается на правоприменительной практике, и не случайно список видов деятельности, подлежащих лицензированию, в разное время то бесконтрольно пополнялся, то необоснованно сокращался, причем в большинстве случаев это не было обусловлено соответствием или несоответствием конкретного вида деятельности установленным в законе критериям, с учетом которых принимается решение о лицензировании. Например, Федеральным законом от 13 марта 2002 г. № 28-ФЗ прекращено лицензирование деятельности арбитражных управляющих с 1 июля 2002 г., хотя данное изменение никоим образом не отразилось на характере самой деятельности. Таким образом, законодатель без всяких оснований заменил один правовой режим осуществления указанного вида деятельности другим. Такие случаи не единичны, поэтому наиболее жестко должен быть поставлен вопрос о законодательной разработке и закреплении оснований для введения режима лицензирования по отношению к конкретному виду деятельности, которые отвечали бы целям и задачам института лицензирования и соответствовали требованиям и условиям практики.

Что касается содержания материально-правовых признаков лицензирования, т.е. вопроса о том, в чем именно оно выражается и какой результат свидетельствует, что факт лицензирования свершился, отметим следующее. Лицензирование представляет собой сложное социально-правовое явление, выражающееся, с одной стороны, в осуществлении государственными органами, уполномоченными на это, целого ряда действий, направленных на определение соответствия субъекта экономической деятельности всем предъявляемым законом требованиям и условиям, а также предоставление ему разрешения на эту деятельность в случае признания его соответствующим; с другой стороны, ведение государственными органами особой контрольной деятельности, направленной на выявление и предотвращение нарушений  определенных законом лицензионных условий и требований, посредством которой обеспечивается безопасность личности, общества и государства.

Таким образом, содержанием лицензирования является «организационно-корректирующее воздействие государства»8 в лице лицензирующих органов на управляемый объект – соискателя лицензии и лицензиата, которое выражается в законодательно определенной  последовательности мероприятий, связанных с предоставлением права-разрешения на осуществление конкретного вида деятельности, с проведением предварительного и последующего контроля над соблюдением специальных требований и условий.

Для того чтобы приобрести право на осуществление  определенного вида деятельности, хозяйствующий субъект (гражданин или юридическое лицо) должен вступить в административно-правовые отношения с лицензирующим органом государства9. Полагаем, немаловажно, что эти правоотношения, «опосредующие управляющие воздействия управомоченных органов управления на хозяйствующие субъекты, исходят из публичных интересов государства и личности»10.

Актом, свидетельствующим о вступлении в такие административные правоотношения, является обращение хозяйствующего субъекта в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении ему лицензии и с иными документами, предусмотренными законодательством о лицензировании, и последующая регистрация этих документов указанным органом. С этого момента он приобретает статус субъекта лицензионных правоотношений и именуется соискателем лицензии. Далее лицензирующий орган изучает представленные на рассмотрение материалы и проверяет содержащуюся в них информацию, а затем принимает решение. Однако вынесение положительного решения еще не говорит о том, что лицензирование было произведено. Закон о лицензировании устанавливает порядок и срок, в течение которого соискатель должен оплатить лицензионный сбор за предоставление лицензии. И только после представления соискателем лицензии документа, подтверждающего уплату лицензионного сбора, лицензирующий орган выдает документ, подтверждающий наличие лицензии. Таким образом, только выдача уполномоченным  государственным органом такого документа свидетельствует о свершившемся факте лицензирования.

1 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. – М.: Зерцало-М, 2003. – С. 40.

2 См. подробнее: Килясханов И.Ш. Проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере административной деятельности милиции. Дисс. … докт. юрид. наук. – М.: 1997.

3 См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. – М.: 1994. – С. 254.

4 Бахрах Д.Н. Административное право России. – М.: 2002. – С. 377.

5 Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности // Закон. – № 6. – С. 15.

6 Статус предпринимателя // Хозяйство и право. – 1994. – № 1. – С. 32.

7 Мильшин Ю.Н. Лицензирование как административно-правовой институт. – Саратов: 1999. – С. 31.

8 См.: Цихоцкая А.И. Государственное управление: проблемы теории, истории, практики, преподавания. – Ростов-на-Дону: 1993. – С. 162 – 163.

9 Кувшинов В. Лицензирование и квотирование внешней торговли. – М.: 1996. – С. 156.

10 Кудашкин В.В. Правовые аспекты лицензирования хозяйственной деятельности // Российское право. – 1999. – № 1. – С. 131.

PAGE  6


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

55185. Створення документів зі списками та схемами 856.5 KB
  Директор з маркетингу: група планування та маркетингу; група логістики; відділ маркетингу; відділ продажів. Комерційний директор: відділ приймання; відділ закупівель; обліковоопераційний відділ; відділ сертифікації; обліковий відділ; склад. Виконавчий директор: відділ кадрів; IT-служба.
55186. Створення документів в Word, в якому текст розміщується в декілька колонок з використанням вставки кадру 68 KB
  Мета: Формувати уміння та навички набору тексту в декілька колонок вставки у текст кадру і робота з ним. Постановка загальної проблеми: Як за допомогою текстового редактора Word створювати тексти...
55187. Організація роботи з табличним процесором Microsoft Excel для Windows 342.5 KB
  Робоча область вікна Excel становить таблицю поділену на окремі клітини. Для проведення розрахунків необхідно ввести в таблицю формули. Створити таблицю та провести необхідні розрахунки.
55189. Характеристика видів словесного впливу у професійно-педагогічному спілкуванні 67.5 KB
  Проаналізуйте основні способи і прийоми вияву нещирості дезінформації і маніпуляцій з боку як соціальних педагогів так і клієнтів у ситуаціях професійного спілкування.
55190. Методика підготовки та проведення діагностичної бесіди 107.5 KB
  Прийоми техніки: складання обмірковування плану бесіди інтервю Встановлення контакту контакт очей; привітання; знайомство; визначення дистанції імя; розмова про спільні інтереси приємне цікаве; “такâ€реакція; тон привітний...
55191. Методика підготовки та проведення гри 71.5 KB
  МЕТА: Сформувати уявлення щодо методики підготовки та проведення гри. З’ясуйте соціальне і психолого-педагогічне значення гри. Класифікуйте ігри за ознакою мети за місцем проведення за кількістю учасників за конкурсністю тощо.
55192. КОММУНИКАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ТУРИСТСКОГО ПРЕДПРИЯТИЯ 738.12 KB
  Сущность и элементы маркетинговых коммуникаций. Особенности рекламы в сфере туризма. Стимулирование сбыта. Личная продажа и прямой маркетинг.
55193. Загальна характеристика технологій математичної освіти 37.5 KB
  Методичний орієнтир: Педагогічна технологія це системний метод планування реалізації та оцінювання всього процесу навчання й засвоєння знань із урахування технічних та людських ресурсів та їх взаємодії для досягнення ефективнішої форми освіти.