66110

ПОНЯТИЕ, ЦЕЛИ И ПРИНЦИПЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА

Научная статья

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Когда власти некоторых субъектов Федерации игнорируют ее требования и законные интересы она Федерация вынуждена прибегать к использованию принудительных мер обеспечения государственного экономического и правового единства страны то есть к мерам федерального вмешательства.

Русский

2014-08-13

154.5 KB

1 чел.

А. ЛЕКАРЕВ

ПОНЯТИЕ, ЦЕЛИ И ПРИНЦИПЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО

ВМЕШАТЕЛЬСТВА

Как показывает практика государственно-правового развития России, договорные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между Федерацией и ее субъектами, в определенной степени оправдывают себя, но далеко не всегда достигают поставленных целей. Когда власти некоторых субъектов Федерации игнорируют ее требования и законные интересы, она (Федерация) вынуждена прибегать к использованию принудительных мер обеспечения государственного, экономического и правового единства страны, то есть к мерам федерального вмешательства.

Федеральное принуждение (вмешательство) – это правовой институт, содержащий систему норм, определяющих основания, формы и порядок действий федеральных органов власти по отношению к органам власти субъектов Федерации в случаях совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе наступления последних в целях охраны интересов общества и союзного государства. Его сущность выражается в понуждении к исполнению возложенных на органы власти субъектов конституционных обязанностей либо в применении к этим органам или должностным лицам дополнительных лишений (обременении) личного или организационного (неимущественного) порядка.

Федеральное принуждение – самостоятельный правовой институт. В некоторых странах (Индия, Пакистан, Бразилия) конституционно он отнесен к числу разновидностей чрезвычайного положения, поэтому, по мнению А. Домрина, является видом государственно-правового института чрезвычайного положения в его мягкой (по характеру) и региональной (по типу) форме1. И.А. Умнова отмечает сходство института президентского правления с режимом чрезвычайного положения2.

Цель института федерального вмешательства – стабилизация государства и укрепление конституционной законности.

Обращение к мерам федерального принуждения вполне допустимо и является необходимым правовым инструментом в том случае, когда такие меры предварительно прописаны в конституционном законодательстве и все субъекты федеративных правоотношений осведомлены о возможных инструментах правового воздействия3.

Основные принципы федерального вмешательства таковы: нарушение государственного суверенитета, нарушение единства системы государственной власти и правовой системы, нарушение принципа равноправия субъектов, нарушение равноправия и самоопределения народов, нарушение принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, между органами государственной власти, нарушение принципа субсидиарности и кооперация деятельности Федерации и субъектов.

1. Государственный суверенитет Российской Федерации.

В конституционном регулировании государственного суверенитета Российской Федерации сложилось противоречие между признанием в Конституции страны концепции единого и неделимого государственного суверенитета России и практикой ее отрицания в нормах конституционного (уставного) и текущего законодательного регулирования субъектов Российской Федерации, а также отдельными двусторонними договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными между органами государственной власти Федерации и субъектов. Такая ситуация в немалой степени обусловлена живучестью теории государственного суверенитета республик, входящих в состав Российской Федерации. Вряд ли стоит считать подобную теорию конструктивной, так как ее воплощение в нормативных актах, противоречащих федеральной конституции, служит стимулом, усиливающим дезинтеграционные процессы в российской государственной правовой системе, способствующим конфедерализации в системе разделения власти по вертикали в ущерб задачам становления России как целостного федеративного государства4.

Государственный суверенитет – неотъемлемое свойство государственной власти. Несмотря на то что теория государственного суверенитета возникла как идейное обоснование унитарной системы правления, ее сущность оказалась универсальной и для унитарного, и для федеративного государства5.

В современной отечественной науке государственный суверенитет начинает рассматриваться «как свойство и способность государства самостоятельно, без вмешательства извне определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, соблюдения норм международного права»6.

В России теория государственного суверенитета рассматривается как один из фундаментальных гносеологических источников создания эффективной системы разделения государственной власти по вертикали. Отечественной наукой создан теоретический фундамент, определяющий концептуальные положения, касающиеся понимания государственного суверенитета, его соотношения с народным и национальным суверенитетами, признания невозможности абсолютного суверенитета7.

Вместе с тем в российской науке и практике до сих пор существуют разногласия в ответах на вопросы о том, может ли государственный суверенитет быть разделен между Федерацией и ее субъектами и возможно ли признание государственного суверенитета республик как субъектов Российской Федерации8. Эти вопросы по-разному трактуются не только в современной отечественной науке, но и частично решаются в российской практике конституционного и законодательного регулирования. В зависимости от того, как концептуально разрешается данная проблема, меняется модель разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами.

В современной российской конституционной модели четко обозначен принцип государственного суверенитета Российской Федерации как единого и неделимого, распространенного на всю ее территорию (ст. 4 Конституции Российской Федерации). Конституция России изъяла из оборота понятие «суверенные» в отношении республик в составе России, использованное в Федеративном договоре. Инкорпорировав положения Федеративного договора, касающиеся разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, российская Конституция продекларировала юридическое верховенство своих норм над положениями Федеративного и иных договоров. Тем самым новой федеральной конституционной моделью установлено: не может быть никакого делегирования суверенитета сверху вниз путем договора, так как все основные вопросы разделения государственной власти определены конституционно9.

Признание принципа государственного суверенитета Российской Федерации предполагает четкое определение объема прав, которым должна обладать Федерация, чтобы ее государственный суверенитет был обеспечен. Это так называемые неотчуждаемые права Федерации.

В Конституции Российской Федерации закреплены основные признаки государственного суверенитета России: верховенство федеральных правовых актов над правовыми актами субъектов Федерации, неприкосновенность границ и территориальная целостность, единство экономического пространства, бюджетно-финансовой, банковской и денежной систем, единая армия, право государства на защиту своего суверенитета и прав граждан, право на защиту интересов государства и его граждан вовне, внешнеэкономическая и внешнеполитическая деятельность), государственная монополия на регулирование и управление важнейшими отраслями народного хозяйства России, на основные стратегические природные ресурсы, производство и товары (ст. 4, 15, 71, 74, 75 и др. Конституции Российской Федерации).

Особые юридические свойства федеральной Конституции определены в ее статье 15, часть 1 которой содержит положение о том, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Основному Закону страны.

Субъекты Российской Федерации не обладают правом одностороннего выхода из Российской Федерации и имеют ограниченную международную правосубъектность10. Об отсутствии свойств государственного суверенитета у субъектов Российской Федерации свидетельствует и то, что федеральные органы государственной власти обладают правом вводить военное и чрезвычайное положения на территории отдельных субъектов Российской Федерации или группы местностей (ст. 56, 87, 88 Конституции Российской Федерации)11.

Субъекты Российской Федерации по-разному трактуют и объем государственного суверенитета. В целом, за исключением последних трех лет, в субъектах наблюдалась тенденция к выходу за рамки федеративных отношений и закрепления элементов конфедеративных связей.

Самая распространенная категория противоречий связана с принципом верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов. В конституционном (уставном) законодательстве некоторых субъектов Федерации в одностороннем порядке установилось право приостанавливать действие законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат законодательству субъектов Федерации (Якутия, Башкортостан, Тыва, Коми), суверенным правам и интересам субъекта Федерации (Дагестан), приостанавливать действие актов федеральных органов исполнительной власти (Саратовская область)12.

Нельзя оставить без внимания и другие случаи вымывания суверенных прав Российской Федерации при перераспределении предметов ведения Федерации в ведение субъектов Российской Федерации в их конституциях (уставах). Это закрепление некоторыми респyбликами за собой права объявлять военное положение, принимать решения о войне и мире (Тыва), принимать республиканские законы о воинской службе (Башкортостан, Саха – Якутия, Тыва), устанавливать порядок введения чрезвычайного положения на территории субъекта Федерации (Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия и др.), давать согласие субъекта Федерации на дислокацию на его территории воинских формирований (Северная Осетия), определять все природные ресурсы, находящиеся на территории субъекта Федерации, его собственностью (Ингушетия, Саха – Якутия, Тыва), регулировать вопросы внешней политики и международных отношений, закреплять право самостоятельно выступать участником международных отношений, заключать международные договоры (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми, Свердловская, Новгородская области, Краснодарский край и др.)13.

2. Единство системы государственной власти в Российской Федерации.

Единство законодательной, исполнительной и судебной власти определяется в российской Конституции и реализуется на практике с учетом федеративного устройства России. Вместе с тем важно добиться того, чтобы конституционный принцип единства системы государственной власти был обеспечен с учетом современных требований демократического и эффективного федерализма, основанного на конституционной законности.

Принцип единства системы государственной власти – более широкое понятие, нежели принцип единства системы органов государственной власти. Он выражается в единой политике законотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механизмов координации деятельности и институтов представительства. Организация государственной власти в Российской Федерации строится в настоящее время на основе целесообразного единообразия систем государственной власти Федерации и ее субъектов.

Система органов исполнительной власти в России определяется в Конституции страны с учетом федеративного устройства России. Особенность единства системы органов исполнительной власти при федеративном устройстве раскрывается в ст. 77 и 78 Конституции России. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции, лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной властиi и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти.

Федеративный характер накладывает особенности на систему органов исполнительной власти, которая обладает лишь отдельными элементами централизации. По характеру данные элементы централизации имеют правовую, а не управленческую природу.

Согласно ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации, Президент страны вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

В этих положениях обращают на себя внимание два обстоятельства: приостановление, а не отмена актов органов исполнительной власти субъекта Федерации и невозможность приостанавливать эти акты по мотивам их нецелесообразности. Эти обстоятельства подчеркивают определенную самостоятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации по отношению к федеральной власти.

В отличие от развитых элементов децентрализации в системе органов исполнительной власти и децентрализованной системы законодательной власти Российской Федерации, система органов судебной власти по российской Конституции имеет в основном централизованный характер. Единство системы судебной власти определяется ст. 71, 118, 128 Конституции Российской Федерации; судоустройство относится к ведению Российской Федерации (п. «о» ст. 71), при этом судебная система устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами (ч. 3 ст. 118). Данное положение развивается в ч. 3 ст. 128 Конституции Российской Федерации, согласно которой полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов устанавливаются федеральными конституционными законами.

В отличие от ранее действовавшей централизованной одноуровневой системы судебной власти, современная российская модель организации судебных органов предусматривает возможность создания судов двух уровней. В Российской Федерации действуют федеральные суды и суды субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации».

Некоторые субъекты Федерации предпринимали попытки в одностороннем порядке изменить установленную в российской Конституции и Федеральном конституционном законе судебную систему страны. В конституциях (уставах) ряда субъектов Федерации были установлены противоречащие федеральным нормам положении о структуре, формировании и компетенции судебных органов. В частности, в конституциях Башкортостана, Бурятии, Ингушетии, Татарстана, Тывы, Саха (Якутии) и некоторых других республик были закреплены положения о порядке формирования (избрания) судов общей юрисдикции и арбитражных судов высшими органами государственной власти данных республик, устанавливалась их компетенция14.

Для обеспечения единства правовой системы Российской Федерации важное значение имеет и совершенствование организационно-правового механизма согласования правовой политики и планов законотворчества. В регламентах палат Федерального Собрания Российской Федерации можно было бы предусмотреть правило об обмене планами законопроектных работ перед началом нового годового цикла работы Государственной Думы, закрепить процедуру согласования не только законопроектов, но и других форм деятельности, связанных с законотворчеством.

Нельзя недооценивать и технико-юридический аспект координации законотворчества. Единство правовой системы Российской Федерации не в последнюю очередь обеспечивается единством терминологии и языка законотворчества, общими стандартами оформления законов. Здесь накопилось немало проблем. Так, до сих пор не выработано единых стандартов оформления федерального и регионального законодательства. Сборники законодательства субъектов Российской Федерации формируются в разных стиле и технике, содержат заметные технико-юридические недоработки. Не соблюдаются и общие федеральные требования к опубликованию принимаемых нормативных актов. Не все законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации имеют официальный орган для опубликования своих решений, еще меньшее число их способны издавать на регулярной основе бюллетени и сборники законодательства.

3. Единство правовой системы Российской Федерации.

С точки зрения соблюдения государственного суверенитета России принцип единства правовой системы Российской Федерации основан на субординации и раскрывается через совокупность следующих качественных характеристик:

– верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории России (ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации);

–  высшая юридическая сила, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации Основного Закона страны (ст. 15 Конституции Российской Федерации);

– обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправлении, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию и законы (ст. 15 Конституции Российской Федерации).

Особенностью механизма обеспечения единства правовой системы Российской Федерации является установление взаимной ответственности Федерации и ее субъектов за обеспечение конституционности и законности в сфере правотворчества. Эта особенность предопределена собственно федеративным характером отношений. В соответствии с п. «а» ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы обеспечения соответствия конституции и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

По нашему мнению, данная позиция должна основываться на ст. 4 Конституции Российской Федерации, определившей верховенство федеральных законов как одно из основных свойств государственного суверенитета, что подразумевает приоритет федерального закона над договором.

Противоречивость Конституции Российской Федерации, в отличие от модели договорного регулирования, не лишает, тем не менее, ее свойств выступать в качестве «ограничителя» развития договорного процесса. Последний ставится в конституционные рамки, выражаемые в первую очередь в требованиях соблюдать основные свойства государственного суверенитета при договорном регулировании. К сожалению, как уже было замечено ранее, при анализе процессов реализации принципа государственного суверенитета Российской Федерации в реальной практике заключения договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации подобные требования не выполняются в должной мере15.

Следует отметить, что федеральное законодательство России определяет довольно широкую систему превентивных мер, мер пресечения и иных мер ответственности за принятие актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Одной из превентивных мер организационного характера является своевременная регистрация всех нормативных правовых актов и наличие на федеральном уровне полной информации о законотворчестве субъектов Российской Федерации. К сожалению, до настоящего времени так и не удалось создать единую правовую базу данных ни при Федеральном Собрании Российской Федерации, ни при Министерстве юстиции, в полной мере содержащую массив нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации. Последние не всегда своевременно и в полной мере информируют о принятых актах названные и иные государственные органы. Вместе с тем более активное использование разнообразных форм предварительной юридической экспертизы в федеральных органах (Министерство юстиции, Генеральная прокуратура, правовые службы палат Федеральною Собрания) смогло бы сыграть весьма положительную превентивную роль.

Принцип единства правовой системы Российской Федерации подразумевает обеспечение не только конституционности и законности, но и единой согласованной политики в сфере правотворчества. До настоящего времени так и не было принято федеральных актов, согласованных с субъектами Российской Федерации, определяющих общую концепцию законотворчества. Не существует и практики принятия целостной государственной программы законотворчества. Роль координационных документов, определяющих единую политику законотворчества, в какой-то мере играют Послания Президента Российской Федерации, в которых обозначаются некоторые ориентиры и приоритеты законотворчества. Планы законопроектных работ Государственной Думы представляют собой более сводку предложений субъектов законодательной инициативы, нежели целостную и последовательную программу законотворчества.

4. Равноправие субъектов Российской Федерации.

Обеспечение реализации принципа равноправия субъектов Российской Федерации связано как с совершенствованием норм самой российской Конституции, устранением противоречий, так и с выработкой такой государственно-правовой политики, которая обеспечивала бы главное условие равноправия субъектов Федерации – создание режима их равных правовых возможностей. Важно юридически гарантировать адекватное данному принципу применение форм законодательного и договорного регулирования статуса субъектов Российской Федерации.

Еще один базовый принцип, предопределяющий конституционную модель российского федерализма, – принцип равноправия субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 5 Конституции, Российская Федерация состоит из равноправных субъектов. При этом специально подчеркивается, что субъекты равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции Российской Федерации).

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что способы принятия конституции и устава субъекта Федерации различны. Согласно ст. 66 Конституции Российской Федерации, республики наделены правом самостоятельно определять способ принятия своих конституций (на референдуме, законодательным органом, специально создаваемым органом и т.д.), а другие субъекты Федерации ограничены правом принятия устава только их законодательным органом.

Особый статус республик как государств подчеркивается и их правом устанавливать свои государственные языки (ст. 68 Конституции Российской Федерации).

Среди субъектов Федерации, не являющихся республиками, также нет равенства в статусе. Конституция Российской Федерации не разрешила проблему вхождения автономных округов в состав области, края. Все автономные округа, за исключением Чукотского автономного округа, по-прежнему считаются входящими в состав краев и областей. В данном случае налицо явное конституционное противоречие между принципом равноправия субъектов Российской Федерации, с одной стороны, и вхождением округа а состав области или края – с другой16.

Вхождение имеет определенные последствия и неизбежно сужает круг прав субъекта Федерации, входящего в состав другого субъекта.

Одной из новелл конституционной модели, направленной на обеспечение принципа равноправия субъектов Российской Федерации, должно было стать предоставление статьей 77 Конституции Российской Федерации права всем субъектам Федерации самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В реальности, однако, возникла проблема разных правовых статусов субъектов Федерации при реализации данных конституционных положений.

Другой способ закрепления неравенства выразился в проведении федеральной властью политики заключения с отдельными субъектами Федерации договоров, соглашений, ставящих их в особое по отношению к другим субъектам Федерации положение.

Договорное право разделило субъекты Федерации на несколько категорий17. Во-первых, субъекты Федерации разделились на тех, правовой основой деятельности которых стала не только Конституция Российской Федерации, но и договор, и на субъектов Российской Федерации, которые по-прежнему строят свои отношения с федеральными органами власти только на основе Конституции страны. Во-вторых, между субъектами Федерации, заключившими с федеральными органами власти договоры, возникли различия в статусе в связи с дифференцированным подходом к определению прав, закрепляемых договорами.

В силу наличия у субъектов Федерации географических, геополитических, политических и иных особенностей, они объективно не могут обладать потенциально равным статусом, и это подтверждает практика федерального законодательного регулирования статуса субъектов Федерации. Изложенное свидетельствует о необходимости разъяснения в Конституции Российской Федерации либо толкования Конституционным Судом принципа равноправия субъектов Федерации. Суть этого принципа, на наш взгляд, с позиций федеративного устройства заключается в предоставлении равных прав всем субъектам Федерации в реализации их статуса и равных возможностей в федеральном законодательстве с учетом особенностей субъектов Федерации. Такая позиция автора основана на проведении различий между понятиями равноправия и равного статуса субъектов Федерации.

5. Равноправие и самоопределение народов Российской Федерации.

Равноправие и самоопределение народов Российской Федерации как конституционный принцип федеративного устройства нужно рассматривать с гражданских наднациональных позиций. Этот принцип – условие существования и развития народов как многонациональных общностей, сформированных или формирующихся для самоопределения в рамках единых территорий – субъектов Федерации, в пределах которых создаются условия для их свободного развития, реализации гражданами основных прав и свобод. Важно учитывать, что данный принцип закреплен в Конституции Российской Федерации как принцип конституционного внутригосударственного права, обусловливающий демократический характер его реализации в рамках федеративного устройства, а не как принцип международного права. Поэтому его реализация во внутригосударственных федеративных отношениях на основе конституционно-правовой модели Российской Федерации не может быть связана с постановкой каким-либо народом, проживающим в Российской Федерации, вопроса о праве на самоопределение в форме образования суверенного государства.

Право народов на самоопределение – общепризнанный в международном праве принцип. В статьях Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и Международного пакта о гражданских и политических правах установлено: «Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие»18. Согласно Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества в соответствии с Уставом ООН, способами осуществления народом права на самоопределение считаются создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним либо установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом19.

Конституция Российской Федерации, закрепляя равноправие и самоопределение народов как принцип российского федерализма, закладывает тем самым, как представляется, наднациональный подход к понятию «народы» применительно к данному принципу. Народ как политико-территориальная общность, представляющий территорию – субъект Федерации, не есть какая-то однородная в этническом или национальном отношении общность. Это общность лиц разной национальности, исторически объединенных проживанием на одной территории, которая по политическим параметрам и демографическим, экономическим, социальным показателям развития несет или способна нести бремя субъекта Федерации. Таким образом, ключевым критерием идентификации народа как общности, способного быть субъектом права на самоопределение, является объединение единой территорией проживания. Дополнительные факторы – этническая, религиозная, социальная общность и т.д. – усиливают консолидированность, но не являются обязательными20.

В ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации говорится о самоопределении народов в Российской Федерации. Слова «в Российской Федерации», анализируемые в единстве с содержанием принципа государственного суверенитета Российской Федерации и ее территориальной целостности, означают, что в конституционном измерении данный принцип не охватывает право субъектов Российской Федерации на самоопределение вне Российской Федерации и, следовательно, на односторонний выход из состава России. Отсюда следует, что народы России как субъекты, которым гарантируется право на самоопределение, представляют собой такую территориальную и политическую общность, качественные характеристики которой позволяют им самоопределиться территориально и политически на правах либо составной части – субъекта Федерации, либо в виде административно-территориальной автономии, территории местного самоуправления, общественных форм национально-культурной автономии, представляющих собой формы самоопределения21.

Конституция Российской Федерации предусматривает конкретную правовую форму урегулирования порядка осуществления самоопределения в виде образования субъекта Федерации или изменения его статуса. В соответствии с ч. 2 ст. 65 и ч. 5 ст. 66 порядок принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта, изменения статуса субъекта Федерации устанавливается федеральным конституционным законом. В настоящее время принят лишь Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»22.

6. Принцип разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.

Анализ норм Конституции Российской Федерации в части закрепления и регулирования конституционного принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами свидетельствует об определенных проблемах, связанных с технико-юридической формализацией данного принципа и четкостью гарантии его реализации. Эти проблемы вызваны в немалой степени теоретической непроработанностью понятия и содержания предметов ведения Федерации и ее субъектов, а также нерешенностью в полной мере задач ограничения политики нарушения данного принципа через правовые формы законодательного и договорного регулирования.

Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами – один из фундаментальных принципов разделения государственной власти между центром и составными частями в федеративном государстве. Проблема научно-практического анализа разграничения предметов ведения как принципа федерализма остается одной из актуальнейших в современной России. На это неоднократно обращалось внимание в юридической науке23.

Несмотря на то что разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами – один из основополагающих принципов, формально-юридически он не обозначен в основах конституционного строя Российской Федерации. Вывод о том, что данный принцип положен в основу разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, можно вывести лишь из толкования статей 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации, решающих конкретную задачу разграничения предметов ведения24.

Особенностью российской правовой системы разграничения предметов ведения является их регулирование в договорах, заключаемых между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Анализ современной практики конституционного и ycтавного регулирования субъектов Российской Федерации позволяет выделить, по меньшей мере, девять вариантов разграничения предметов ведения25. Три из них, как представляется, неконституционные, так как, инкорпорируя нормы, закрепленные в Конституции Российской Федерации, вторгаются в предмет федерального конституционного регулирования.

В качестве нарушения Конституции Российской Федерации следует рассматривать включение в конституции и уставы субъектов Российской Федерации перечня предметов ведения Федерации. Такая практика проявляется, по меньшей мере, в трех вариантах. Так, в конституциях и уставах некоторых субъектов Федерации закрепляются предметы ведения всех трех уровней: предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов Федерации (Бурятия, Кабардино-Балкарская Республика, Липецкая область).

Второй вариант – установление перечня предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения (Республика Коми).

Третий вариант – установление предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения, полномочий субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения и предметов ведения субъекта Российской Федерации (Республика Тыва).

Нежелательно и включение в конституции, уставы субъектов Федерации перечня предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Этот перечень также установлен федеральной Конституцией. Однако и данном случае необходимость включения такого перечня может быть связана с его конкретизацией, выражаемой в определении компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в рамках прав, предоставленных федеральным законодательством.

Самая распространенная практика – закрепление перечня предметов совместного ведении и предметов ведения субъектов Российской Федерации (Адыгея, Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская Республика, Мордовия, Хакасия, Санкт-Петербург, Краснодарский и Красноярский края, Воронежская, Калужская, Кемеровская, Курская, Магаданская, Пензенская, Рязанская, Омская, Оренбургская, Сахалинская, Смоленская, Тверская, Томская, Ульяновская, Челябинская области, Ханты-Мансийский, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономные округа и др.). В Уставе Свердловской области определены предметы ведения и полномочия Свердловской области по предметам ее ведения; предметы совместного ведения Российской Федерации и Свердловской области, полномочия Свердловской области по предметам совместного ведения. Встречаются и случаи, когда устанавливается только перечень предметов совместного ведения (Ярославская область).

Как юридически «чистые» с точки зрения невмешательства в прерогативу федеральною регулирования могут быть оценены и, по меньшей мере, три варианта конституционного (уставного) регулирования. Так, некоторые субъекты Федерации вообще не определяют перечень предметов ведения на всех уровнях (Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Северная Осетия-Алания, Татарстан, Амурская, Архангельская, Брянская, Камчатская, Кировская, Ленинградская, Псковская, Тульская, Тюменская, Читинская области и др.).

Другой вариант определяют полномочия субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения и предметы ведения субъекта Российской Федерации (г. Москва, Приморский край).

Третий вариант – устанавливаются лишь предметы ведения субъектов Федерации (Республика Алтай, Марий Эл, Саха (Якутия), Чувашия, Еврейская автономная область, Алтайский край, Вологодская, Ивановская, Иркутская, Костромская, Мурманская, Новосибирская, Смоленская области и др.).

7. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти.

Вопрос о формально-юридическом обеспечении реализации принципа разграничения предметов ведения и полномочий сложный, не до конца определенный как в теории, так и практике конституционно-правового регулирования26.

В соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации одним из принципов федеративного устройства является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Наличие двух статей Конституции, 11 и 76, по-разному определяющих правовые формы регулирования по предметам ведения, породило на практике дискуссию: что же является приоритетной формой при разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти – федеральный закон или договор?27 

Последовательное проведение принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации означает определение приоритетов в формах правового регулирования, развивающего конституционную модель разграничения предметов ведения и полномочий.

Формально-юридическое обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти по вертикали должно проходить в строгой иерархической последовательности: Конституция России, принятие на ее основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации (ст. 76 Конституции Российской Федерации) и заключение на основе Конституции Российской Федерации и федеральных законов договоров (ст. 11 Конституции Российской Федерации)28.

8. Принцип субсидиарности.

Объем прав по вертикали распределяется в федеративном государстве на основе одного из двух альтернативных принципов – субсидиарности и централизации (приоритет общенациональных интересов). В российской модели федеральный принцип субсидиарности используется в сочетании с централизацией. Нахождение сбалансированности централизма и отсутствия централизации при разделении власти по вертикали, осуществлении регулирования и управления, разграничении предметов ведения, полномочий, ресурсов и ответственности предполагает соответствие сложившейся системы правоотношений федеральным, региональным, местным потребностям и ресурсам, а также территориальным условиям экономического и социального развития.

Сочетание принципа субсидиарности и централизации положено в основу федерального конституционного регулирования круга предметов ведения и законодательного распределения государственной власти по ее объему29.

Российская модель конституционного регулирования предметов ведения относится к централизованным федеральным системам, что обусловлено в определенной мере особенностью развития правовой культуры субъектов Федерации. Следует отметить, что ее технико-юридическое исполнение нуждается в совершенствовании, ибо пробелы регулирования и разное использование правовых категорий, касающихся определения предметов ведения, порождают проблемы в федеральном законотворчестве, призванном юридически обеспечить реализацию конституционных основ разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

Юридическое определение понятия и содержания принципа субсидиарности в Конституции и федеральном законодательстве – важнейший аспект федеральной законодательной политики в Российской Федерации. До сих пор данный принцип не получил своего системного закрепления в российском федеральном законе. Те или иные аспекты принципа субсидиарности хаотично раскрываются в отдельных федеральных законах.

Современная концепция субсидиарности, раскрывающая отношения Российской Федерации и ее субъектов, должна основываться на приоритете интересов населения и гражданина, что, в свою очередь, вызвано политической задачей укрепления российской государственности и единства государственной власти. Пределы власти субъекта Федерации устанавливаются исходя из принципа конституционного закрепления предметов ведения и федерального законодательного регулирования компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

9. Кооперация деятельности Федерации и ее субъектов.

Представляется, что необходимо укреплять созданные и искать новые формы сотрудничества при преодолении проблем, вызванных современными проблемами цивилизации, что полезно подумать о создании координационных структур. Например, целесообразно было бы сформировать специализированные межфедеральные координационные советы федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по борьбе с терроризмом, регулированию вопросов миграции, обеспечению экологической, энергетической, информационной безопасности и по другим актуальным проблемам современности. Такие межфедеральные советы, формируемые на ведомственной основе, основанные на примере опыта Германии, Австрии и других стран, способны стать дополнительной гарантией зашиты интересов граждан, населения отдельных территорий и всего государства.

В современных моделях федерализма широко развиты механизмы вертикальной и горизонтальной кооперации – партнерства в процессе разделения и осуществления власти. Одна из существенных сторон вертикального партнерства заключается в том, чтобы через совместное правотворчество и правоприменение добиваться эффективного осуществления государством власти на всех его уровнях.

Среди форм кооперации в процессе осуществления власти по предметам совместного ведения значительное место отводится координации деятельности30.

В Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации»31 приводится дифференциация в понимании координации в зависимости от того, затрагиваются ли предметы ведения субъектов Российской Федерации или компетенция органов государственной власти субъектов по предметам совместного ведения.

Основная форма координации, предусмотренная указанным Федеральным законом, – участие представителей органов государственной власти в подготовке проекта международного договора, в переговорах и процедуре его подписания. В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» вопросы участия решаются федеральными органами исполнительной власти по согласованию с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция. В то же время степень жесткости процедуры учета мнения субъектов Федерации различна в зависимости от того, затрагиваются ли только вопросы по предметам совместного ведения, либо одновременно они касаются и предметов ведения субъектов Федерации32.

Анализ современных процессов развития федеративных отношений Российской Федерации свидетельствует о необходимости уделять особое внимание процедурам согласования как одной из основных форм координации, если одновременно затрагиваются интересы Федерации и ее субъектов. Для Федерации механизм согласования важен, прежде всего, для обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, государственного суверенитета России. Субъектам Федерации механизм согласования дает дополнительные рычаги для учета их интересов в процессе правотворчества и правоприменения, а также большую уверенность в том, что федеральный акт не лишит их способов защиты интересов граждан их территории.

В качестве одной из основных форм учета интересов субъектов Федерации следует рассматривать отлаженный механизм согласования с органами государственной власти субъектов Федерации федеральных законопроектов. Наряду с учетом мнения субъектов Федерации в процессе федерального законотворчества через создание второй палаты высшего законодательного органа, представляющей регионы, мировая практика идет по пути использования специальных процедур и форм согласования позиций непосредственно с субъектами Федерации при принятии федеральных законов.

Особое значение сегодня в российской политической практике придается согласованию вопросов создания структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти в регионах и кадровой политики в этом направлении33.

В обеспечении формирования российской системы разделения государственной власти на основе кооперации наряду с процедурами согласования важное значение имеет создание межгосударственных, межрегиональных и общественных образований, формируемых с целью координации деятельности между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между последними. Как правило, деятельность совместно создаваемых координационных органов и организаций имеет совещательный характер. Их цель заключается в совместном обсуждении проблем до принятия федеральным органом решения и в сглаживании возникающих между центром и территорией конфликтов, коллизий для поиска компромисса.

В заключение отметим следующее.

1. В конституционном регулировании государственного суверенитета Российской Федерации сложилось противоречие между признанием в Конституции страны концепции единого и неделимого государственного суверенитета России и практикой ее отрицания в нормах конституционного (уставного) и законодательного регулирования субъектов Российской Федерации, а также отдельными двусторонними договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.

2. Единство законодательной, исполнительной и судебной власти определяется в российской Конституции и реализуется на практике с учетом федеративного устройства России. Важно добиться того, чтобы конституционный принцип единства системы государственной власти был обеспечен с учетом современных требований демократического и эффективного федерализма, основанного на конституционной законности.

3. Особенностью механизма обеспечения единства правовой системы Российской Федерации является установление взаимной ответственности Федерации и ее субъектов за обеспечение конституционности и законности в сфере правотворчества.

4. Необходимо различать понятия «равноправие» и «равный статус субъектов Федерации». Суть этого разграничения, на наш взгляд, с позиций федеративного устройства заключается в предоставлении равных прав всем субъектам Федерации в реализации своего статуса и равных возможностей в федеральном законодательстве исходя из учета особенностей субъектов Федерации.

5. Реализация принципа равноправия и самоопределения народов во внутригосударственных федеративных отношениях на основе действующей конституционно-правовой модели Российской Федерации не может быть связана с постановкой каким-либо народом, проживающим в Российской Федерации, вопроса о праве на самоопределение в форме образования самостоятельного суверенного государства.

6. Анализ норм Конституции Российской Федерации в части закрепления и регулирования конституционного принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами свидетельствует об определенных проблемах, связанных с технико-юридической формализацией данного принципа и четкостью гарантии его реализации. Эти проблемы вызваны в немалой степени теоретической непроработанностью понятия и содержания предметов ведения Федерации и ее субъектов, с нерешенностью в полной мере задач ограничения политики нарушения данного принципа через правовые формы законодательного и договорного регулирования.

7. Принцип приоритета федеральной Конституции и федерального закона над договором о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо обозначить в самой Конституции Российской Федерации.

8. Современная концепция субсидиарности, раскрывающая отношения Российской Федерации и ее субъектов, должна основываться на приоритете интересов населения и гражданина, что, в свою очередь, обусловлено политической задачей укрепления российской государственности и единства государственной власти. Пределы власти субъекта Федерации устанавливаются на основе принципа конституционного закрепления предметов ведения и федерального законодательного регулирования компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

1 Домрин АН. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах // Журнал российского права. – 1988. – № 3. – С. 229.

2 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. – М.: 1988. – С. 49.

3 Барциц И.Н. Сущность института федерального вмешательства // Правовые основы российского федерализма. – 2004. – С. 214.

4 Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт. Итоги становления и перспективы развития. – М.: Фонд правовых проблем федерализма и местного самоуправления, 2004. – С. 336.

5 Там же. – С. 316.

6 Проблемы суверенитета в Российской Федерации. – М.: 1994. – С. 4.

7 Ушаков Н.А. Суверенитет в современном международном праве. – М.: 1963. – С. 56.

8 Михалева Н.А. Конституционные реформы в российских республиках // Конституции республик в составе Российской Федерации. – М.: 1995. – С. 7.

9 Конюхова И.А. Указ. соч. – С. 320.

10 Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1999. – № 2. – Ст. 231.

11 Федеральный закон «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. – 2001. – № 23. – Ст. 2277; Федеральный закон «О военном положении» // СЗ РФ. – 2002. – № 5. – Ст. 375.

12 Федерализм – глобальные и российские измерения // Международная научно-практическая конференция. – Казань: 1993. Сентябрь.

13 Там же.

14 Конституции республик в составе Российской Федерации. – М.: 1999.

15 Чиркин В.Е. Основы конституционного права. – М.: 2001. – С. 132.

16 Закон Российской Федерации «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» // Российская газета. – 1992. – 8 июля.

17 Конюхова И.А. Указ. соч. С. 389.

18 Права человека. Сборник международных договоров. – Нью-Йорк. ООН: – 1989. – С. 21.

19 Международное право в документах. – М.: 1982. – С. 10.

20 Болтенкова Л.Ф. Российская государственность: состояние и перспективы развития. – М.: 1995. – С. 62.

21 Конюхова И.А. Указ. соч. С. 395.

22 СЗ РФ. – 2001. – № 52. – Ч. 1. – Ст. 4916.

23 Крылов Б.С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. – М.: 1995. – С. 43.

24 Конюхова И.А. Указ. соч. С. 403.

25 Там же. С. 417.

26 Чиркин В.Е. Основы конституционного права. – М.: 1996.

27 Шахрай С.М. Актуальные проблемы российского федерализма // Власть. – 1995. – № 8. – С. 8.

28 Конюхова И.А. Указ. соч. С. 430.

29 Солник С.Л. Федерация и регионы России: договорный процесс // Конституционное право. Восточноевропейское обозрение. – 1995 – 1996. – № 4 (13), № 1 (14). – С. 40.

30 Крылов Б.С. Указ. соч. – С. 49.

31 Ведомости ФС РФ. – 1995. – № 21. – Ст. 908.

32 Прибытков К. Разрешено все, что не запрещено // Российские вести. – 1994. – 10 января.

33 Строев Е.С Российский федерализм: нужно идти дальше общих формул // Федерализм. – 1996. – № 3. – С. 8.

PAGE  6


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

23956. ЭСХИЛ (Aischylos) 23.06 KB
  Эсхил принимал участие в персидских войнах сражался при Марафоне где погиб его брат Кинагир и Саламином; возможно и при Платеях. Эсхил одержал всего 13 прижизненных побед и 15 посмертных что было возможно лишь потому что в виде исключения его пьесы были допущены к повторным постановкам. падает первое путешествие Эсхила на Сицилию ко двору тирана Сиракуз Гиерона I где он написал пьесу в честь только что основанной дорической колонии Этны Этна или Этнеянки Aitnai или Aitnaiai и заново поставил Персов.
23957. Эсхил (525-456гг до н.э.) 14.51 KB
  Э был глубоко религ чел он верил в могущ богов и в их вмеш в жизнь людей. В ранний период ТВва боги всегда жестокие коварн мстит они завлекают чел в сети беды. Наряду с этим чел у Э достат самостоят: он сам приним реш но и сам за него отвечает несет ответ. У Э если сам чел ни в чем не согреш он страдать не будет.
23959. УСТРОЙСТВО ТЕАТРА И СТРОЕНИЕ ТРАГЕДИИ 19.48 KB
  Почти все трагедии начинались с _пролога_ в котором обычно содержалась завязка действия. За пародом следовали _эписодии_ диалогические части трагедии в которых главная роль отводилась актерам а от хора выступали корифей или отдельные хоревты. Заключительная часть трагедии когда хор с песней удалялся с орхестры называлась _эксод_.
23960. Трилогия Эсхила «Орестея». «Агамемнон» 16.74 KB
  Трилогия Эсхила Орестея. Агамемнон В основу этой траг положен миф о царе Атрее его сыне Агамемноне и внуке Оресте. Хор призерает Эгисфа осыпает бранью и пресказ что вернется сын Агамемнона Орест с чужбины и отомстит за смерть отца. Эсхил Орестея.
23963. АНТИГОНА 15.78 KB
  История Антигоны примыкает непосредственно к мифу о братоубийственной вражде Этеокла и Полиника излагаемому в античных источниках более или менее единообразно. 928931 поставленных через 20 лет после Антигоны . Наряду с этим сохранилось свидетельство Павсания позволяющее предположить наличие фиванского варианта в котором особо выделялась роль Антигоны IX 25 2. Никаких санкций по адресу Антигоны согласно Павсанию не последовало поскольку жестокость победителей не заходила в Греции так далеко чтобы не...