66130

СИСТЕМА СПОСОБОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА

Научная статья

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Вмешательство Федерации ее для субъектов означает переход к чрезвычайным методам управления к особому режиму регулирования отношений между центром и составными частями федерации что обычно выражается во временном изменении разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными...

Русский

2014-08-13

130.5 KB

2 чел.

А. ЛЕКАРЕВ

СИСТЕМА СПОСОБОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО

ВМЕШАТЕЛЬСТВА

Россия — не конфедерация и даже не договорная федерация, а федерация конституционная, поэтому разграничение полномочий органов государственной власти разных уровней с помощью договоров и соглашений можно рассматривать лишь как дополнение к главному — регулированию этого процесса Конституцией и законами.

Вмешательство Федерации ее для субъектов означает переход к чрезвычайным методам управления, к особому режиму регулирования отношений между центром и составными частями федерации, что обычно выражается во временном изменении разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации. В определенных случаях федеральное вмешательство может сопровождаться ограничениями прав и свобод человека и гражданина. Почти всегда федеральное вмешательство предполагает восстановление конституционного порядка, законности, устранение несоответствий актов составных частей федерации федеральному законодательству1.

По мере стабилизации государства и укрепления конституционной законности институт федерального вмешательства исчезает из практики и заменяется отлаженными механизмами координации деятельности, однако эти меры сохраняются как резервные2.

В Российской Федерации предусмотрен весьма широкий круг способов федерального вмешательства в осуществление государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации с целью обеспечения единства правовой системы: введение военного и чрезвычайного положения, применение разнообразных превентивных мер (вынесение предупреждения законодательному (представительному) органу субъекта Федерации, приостановление действия акта высшего должностного лица субъекта Федерации), мер пресечения и иных мер ответственности, установленных федеральным законодательством: приостановление и отмена актов, вынесение главой государства предупреждения, роспуск, законодательного органа, отрешение высшего должностного лица (главы исполнительной власти) от должности и др.

Исходным положением следует признать безусловное право Федерации на применение всего комплекса мер защиты своего государственного, экономического и правового единства. Однако при неразработанности механизмов регулирования федеративных отношений любые, даже самые целесообразные и оправданные действия Федерации и ее властей по защите интересов единой государственности могут быть расценены и зачастую расцениваются как внеправовые. Общефедеративные, общегосударственные и общенациональные интересы заключаются в поддержании целостности государства, в утверждении единого суверенитета Федерации, сохранении общего экономического пространства, соблюдении однородности правового статуса человека и гражданина на всей территории страны. Вторым исходным положением выступает осознание того, что инструменты защиты интересов Федерации и санкции в отношении субъектов федеративных правоотношений должны быть четко урегулированы в законодательстве. Можно уверенно утверждать, что современное российское право не содержит необходимых механизмов, гарантирующих государственное и правовое единство страны.

Среди наиболее типичных нарушений федеральных правовых норм субъектами Российской Федерации следует выделить:

— установление собственного права, зачастую вопреки решениям федеральных властей, определять государственную политику в области экономического, социального, культурного развития, природопользования, национальных отношений;

— закрепление в региональном законодательстве права заключать и ратифицировать международные договоры, права на участие в международных отношениях, что нарушает требования федерального законодательства;

— фактическое переподчинение себе региональных подразделений федеральных органов власти;

— нарушение единства экономического пространства страны, установление препятствий движению капиталов и ресурсов;

— провозглашение исключительного права собственности субъекта Федерации на ресурсы;

— нарушение конституционных положений о свободе выбора гражданином Российской Федерации места жительства и о едином правовом статусе гражданина независимо от того, на территории какого субъекта Федерации он находится;

— нарушение принципов избирательного права, выражающееся в установлении не предусмотренных Конституцией цензов пассивного избирательного права: оседлости, языкового, возрастного.

Конституция Российской Федерации 1993 г. и конституционное законодательство в целом не предусматривают механизмов федерального вмешательства (федеральной интервенции) в дела субъектов Федерации. Вместе с тем можно утверждать, что прерогативы Президента России, закрепленные в ст. 80 Конституции: принятие мер к охране суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80) — дают возможность осуществлять федеральное вмешательство в целях пресечения попыток субъекта Российской Федерации выйти из-под контроля Федерации3. Речь идет о своего рода «скрытых» прерогативах Президента Российской Федерации «по охране суверенитета и государственной целостности», предусмотренных ч. 4 ст. 71, ч. 2 ст. 78, ст. 80, ст. 82, ч. 1 ст. 87, ч. 3 ст. 90 Конституции России. Реализацией такого подхода в практике Конституционного Суда следует признать постановление последнего от 31 июля 1995 г., которым были признаны обоснованными решения Президента Российской Федерации о наведении конституционного порядка в Чеченской Республике4.

Прямое поручение от имени Федерации российским юристам разработать правовые механизмы, которые позволят упорядочить федеративные отношения, создать сбалансированную систему взаимных прав и ответственности Федерации и каждой ее составной части, содержалось еще в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 1998 г.5 Сегодня следует признать, что реализация лозунга об установлении «диктатуры закона» невозможна без разработки процедур обеспечения государственного и управленческого единства. Чтобы выполнить социальный заказ на разработку мер федерального вмешательства в российском правоведении, надлежит создать систему правовых и управленческих регуляторов, отвечающих современному уровню государственного, экономического и правового развития страны.

Институт федерального вмешательства как система взаимосогласованных правовых норм представляет собой структуру, регламентирующую:

а) условия для приведения в действие мер федерального вмешательства;

б) правовую основу их применения;

в) состав субъектов федерального вмешательства;

г) перечень органов, правомочных применять меры федерального вмешательства;

д) процедуры применения мер федерального вмешательства;

е) временные или постоянные изменения в государственном устройстве, вызванные применением мер федерального вмешательства.

Можно выделить следующие составляющие элементы правового института федерального вмешательства:

  1.   Основанием применения мер федерального вмешательства является нарушение требований федеральной Конституции, тех ее положений, которые гарантируют сохранение целостности государственного устройства страны и единство ее правового пространства.
  2.   Федеральное вмешательство осуществляется только при нарушении норм Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. В этом состоит ее кардинальное отличие от мер политической ответственности. Последние могут применяться в отношении субъектов, которые могут выступить и как субъекты федеративной ответственности, но предпринимаются они не в силу нарушения норм права, а по мотивам политической важности и целесообразности. Применение мер политической ответственности (роспуск парламента, отставка правительства и т.п.) происходит в соответствии с правовыми процедурами, но в качестве основания их применения не выступает факт совершения правонарушения.
  3.   Меры федерального вмешательства закрепляются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Конституционность мер федерального вмешательства и их применения — неотъемлемое условие правового государства.
  4.   Меры федерального вмешательства могут быть предприняты в отношении органов государственной власти республик, краев, областей, автономной области и автономных округов как субъектов Российской Федерации, так и их должностных лиц, депутатов.
  5.   Институтами, призванными решать вопросы, касающиеся мер федерального вмешательства, являются прежде всего судебные органы: Конституционный Суд, Верховный Суд Российской Федерации, уставные (конституционные) суды субъектов Федерации. На них возлагается исключительное право применять санкции к субъектам федеративных отношений. Однако круг государственных органов, наделенных различными полномочиями на инициирование и применение мер федерального вмешательства, значительно шире: Президент, Федеральное Собрание, Генеральная прокуратура, Министерство юстиции Российской Федерации.

Характеристика института федерального вмешательства (федеральной интервенции) в дела субъектов Федерации представляет интерес не только как составляющие его некие теоретические конструкции, но и как предусмотренная законодательством совокупность политических, экономических и организационных мер защиты принципов федеративного устройства государства. Подобному пониманию противоречит преобладавшая в советском правоведении концепция, согласно которой «право вмешательства федеральных властей в дела штатов (провинций) подрывает принцип федеративного устройства»6; этому противоречит и все более распространяющийся в современном отечественном государствоведении взгляд, предполагающий сведение всего многообразия форм федерального вмешательства к механизмам чрезвычайного положения и президентского правления как его «мягкой» (по характеру) и региональной (по типу) форме7.

Правовой режим института прямого президентского правления нуждается в определении. В современной России подобный институт не предусмотрен, но в российском правоведении предлагается использовать механизмы прямого президентского правления в случае возникновения в результате антиконституционных действий органов государственной власти субъектов Федерации угрозы суверенитету, государственной и территориальной целостности страны.   

В целях закрепления субсидиарной ответственности Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» впервые ввел в российскую государственно-правовую практику институт временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии со ст. 26.9 названного Федерального закона в определенных случаях некоторые полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначенных федеральными органами государственной власти. Так, это может произойти в связи со стихийным бедствием, с катастрофой или иной чрезвычайной ситуацией, если органы государственной власти субъекта Российской Федерации отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В этом случае решение о возложении соответствующих полномочий на федеральные органы государственной власти принимается Президентом Российской Федерации по согласованию с Советом Федерации. Указом Президента о временном возложении на федеральные органы государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации должны определяться:

перечень возлагаемых на федеральные органы государственной власти полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, усыновленных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и другими федеральными законами;

федеральные органы государственной власти и (или) должностные лица, назначаемые федеральными органами государственной власти, на которые возлагаются соответствующие полномочия, с распределением этих полномочий между ними;

срок, на который данные полномочия возлагаются на федеральные органы государственной власти и (или) должностное лицо, не превышающий срока устранения обстоятельств;

— источники и порядок финансирования деятельности соответствующих федеральных органов государственной власти.

На федеральные органы государственной власти не могут быть возложены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по принятию конституции (устава) субъекта Российской Федерации и поправок к ней (к нему), установлению системы органов государственной власти субъекта или изменению его (субъекта) статуса и по изменению границ между субъектами Российской Федерации. Эти полномочия в соответствии с федеральной Конституцией являются прерогативой самого субъекта Российской Федерации.

Другой законодательный способ федерального вмешательства может быть применен при реализации полномочий, выполняемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, если  исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации допустил нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и если такое нарушение установлено судом. В этом случае решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий, при реализации которых исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации допущены соответствующие нарушения, принимается Правительством Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральным законом, нормативными правовыми актами Президента и (или) Правительства Российской Федерации, с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Наконец, еще один предусмотренный Федеральным законом случай — когда возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность субъекта по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышает 30% собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году. В этом случае в субъекте Российской Федерации на срок до одного года по ходатайству Правительства страны решением Высшего Арбитражного Суда в соответствии с федеральным законом вводится временная финансовая администрация.

В целях восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации временная финансовая администрация в соответствии с Бюджетным кодексом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности субъекта, разрабатывает проект закона субъекта о внесении изменений и дополнений в закон субъекта о его бюджете на соответствующий год, а также проект бюджета субъекта Российской Федерации на очередной год, представляет данные законопроекты в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта, а в случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом, — в Правительство Российской Федерации. Временная финансовая администрация также обеспечивает контроль над исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и выполняет иные полномочия, предусмотренные Бюджетным кодексом.

Данные меры федерального вмешательства довольно радикальны и суровы. Для субъектов Российской Федерации введение таких мер — несомненный показатель усиления роли федерального центра в механизме осуществления предметов ведения и полномочий. То, что решение о временной финансовой администрации принимается Высшим Арбитражным Судом, не меняет административно-принудительного характера предусмотренных мер. Высший Арбитражный Суд выполняет нетипичную для него функцию, не относящуюся ни к правосудию, ни к судебному контролю. Поэтому весьма важно было бы предусмотреть определенные гарантии защиты субъектов Российской Федерации в том случае, если задолженность субъекта Российской Федерации не является следствием его собственной вины. Федеральный закон пока предусматривает лишь одну, самую общую гарантию: временная финансовая администрация не может вводиться в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Одной из важных гарантий защиты прав субъектов Российской Федерации при применении федеральным центром любых мер федерального вмешательства является четкое закрепление в федеральном законе положения о том, что решения о временном осуществлении федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть обжалованы в судебном порядке.

В действительности же перечень механизмов федерального вмешательства значительно шире: объявление режима чрезвычайного положения, введение прямого президентского правления, перераспределение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, использование процедуры импичмента, роспуск законодательных (представительных) органов власти, меры финансового воздействия, перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции, внутренних войск и иных силовых ведомств субъектов Федерации, отмена незаконного решения органов законодательной (представительной) и исполнительной ветвей власти субъектов Федерации, ликвидация субъекта Федерации как самостоятельного образования.

Применение режима чрезвычайного положения в Российской Федерации предусмотрено положениями ст. 56 и 88 Конституции, Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении»8 и Федеральным законом «О безопасности»9.

Чрезвычайное положение устанавливается Указом Президента Российской Федерации с незамедлительным извещением об этом Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 88 Конституции). В соответствии с Конституцией чрезвычайное положение на всей территории Федерации и в ее отдельных местностях вводится в порядке, установленном Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» (ч. 2 ст. 56). Вопреки распространенному мнению, введение чрезвычайного положения — не инструмент подавления демократии, а демократический механизм поведения государства в условиях реальной опасности, грозящей конституционному строю и правопорядку на всей территории страны или в ее части. В отличие от репрессивных механизмов, к которым власти прибегают, не утруждая себя соблюдением демократических правовых процедур, введение чрезвычайного положения, осуществляемое гласно и с соблюдением всех процедур, представляется инструментом восстановления правопорядка, скорейшего возвращения к обычной жизни и полномасштабному соблюдению прав и свобод граждан. Объявление чрезвычайного положения не только предоставляет власти определенные полномочия на ограничение деятельности общественных объединений, прав и свобод граждан, но и налагает на властные органы установленные законом обязанности, вводит их деятельность в рамки, очерченные Конституцией и законом.

От режима чрезвычайного положения существенно отличается режим военного положения. С формально-юридической точки зрения введение на всей территории Российской Федерации или в ее части военного положения не может быть отнесено к средствам, используемым в рамках федеральной интервенции и федеративной ответственности10 по следующим причинам:

— Конституция Российской Федерации предоставляет Президенту страны право вводить военное положение лишь в случае агрессии против Российской Федерации или ее непосредственной угрозы;

— используемые механизмы военного положения выходят за рамки, допустимые при мерах федеративной ответственности;

— федеральное вмешательство не является предметом регулирования Федерального конституционного закона «О военном положении».

Несмотря на приведенные обстоятельства, события последних лет в Чеченской Республике и Республике Дагестан привели к использованию вооруженных сил в качестве средства реализации мер федерального принуждения. Введение войск и военное принуждение как инструмент восстановления стабильности государственного управления в субъекте Федерации не должны быть исключены из арсенала мер федеративной ответственности. Однако характер поведения войск в рамках военного положения кардинально отличается от предусмотренного режимом чрезвычайного положения. Как уже отмечалось, при введении чрезвычайного положения не подлежит ограничению целый ряд прав и свобод, в то время как аналогичные изъятия для военного положения не предусмотрены.

Конституции различных государств, закрепляющих принципы федерализма в своем государственном устройстве, предоставляют право федерального вмешательства в дела субъектов Федерации президентам или иным институтам федеральной исполнительной власти.

В современной России подобный институт не предусмотрен, но в российском правоведении предлагается использовать механизмы прямого президентского правления в случае возникновения в результате антиконституционных действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации непосредственной угрозы суверенитету, государственной и территориальной целостности Российской Федерации. Так, 8 июня 2000 г. Указом Президента Российской Федерации на территории Чеченской Республики была введена временная система органов исполнительной власти, главой администрации был назначен А. Кадыров11. В сущности, принято решение об установлении режима прямого президентского правления: временная администрация наделена правом контроля над местными органами власти — районными, городскими, сельскими; экономическую деятельность должны курировать территориальные органы федеральных министерств и ведомств, подчиняющиеся Правительству Российской Федерации или представителю Президента Российской Федерации в федеральном округе, но не чеченской администрации.

Правовой режим института прямого президентского правления нуждается в определении, что желательно закрепить в полномасштабном, специально подготовленном федеральном законе. Можно предложить следующие составляющие режима прямого президентского правления: он вводится в соответствии с Указом Президента Российской Федерации с последующим одобрением Государственной Думой и Советом Федерации.

Целесообразно установить временные пределы возможного прямого президентского правления, скорее всего ограничив его одним годом. Общее предназначение прямого президентского правления — это обеспечение суверенитета, территориальной целостности, поддержание нормального режима государственного управления.

Федерализм предполагает закрепление за федеральными органами власти право, получившее в теории название «компетенция компетенции», что означает безусловное право федеральных органов власти самостоятельно определять свою компетенцию, при необходимости делегировать часть своих полномочий органам власти субъектов Федерации или, наоборот, возвращать переданные полномочия себе.

В Российской Федерации право федеральных органов власти и управления на самостоятельное определение своей компетенции и свободное перераспределение компетенции между органами власти и управления субъектов Федерации значительно ограничено договорным процессом. При всей неоднозначности оценок самого «запуска» механизма договорных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами сегодня это устоявшийся политический и правовой процесс, игнорировать который невозможно. Здесь следовало бы воспользоваться опытом германской правовой школы, согласно которому «равновесие между унитарными и федеративными элементами, поддерживающее всю систему, состоит в том, что Федерации предоставлена наиболее существенная часть законодательной, а землям — административной компетенции»12. Процесс заключения договоров следует использовать именно для определения пределов административной компетенции субъектов Федерации.

Обязанность руководителей и иных должностных лиц субъектов Федерации, которые представляют как исполнительные, так и законодательные органы власти, — соблюдать требования федеральной Конституции и федеральных законов. Поэтому возможность применения к ним мер ответственности вплоть до отрешения от занимаемых должностей — один из важнейших инструментов обеспечения соответствия решений органов власти и управления субъектов Федерации федеральному законодательству. Процедуру импичмента следует предусмотреть для привлечения к ответственности не только президентов или глав администраций субъектов Российской Федерации, но и других представителей исполнительной власти, а также федеральных судей и депутатов законодательных органов субъектов Федерации. Применение импичмента не исключает (при наличии законных оснований) последующего судебного преследования13.

Возможность отстранения главы субъекта Федерации от должности стала одной из основных причин трудного принятия Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»14.

Включить в перечень полномочий Президента Российской Федерации право на применение мер ответственности к главам субъектов Федерации, в том числе и в отношении выборных глав исполнительной власти субъектов Федерации, выборных глав органов местного самоуправления вплоть до приостановления полномочий должностного лица, предлагалось в проекте поправок к Конституции Российской Федерации, разработанных Фондом «ИНДЕМ»15. Программа приоритетных мер (2000 — 2004 гг.) по реализации Стратегии развития Российской Федерации до 2010 г., подготовленная Центром стратегических разработок под руководством Г. Грефа16, также предполагала создание системы временного отстранения и увольнения с должности глав администраций субъектов Российской Федерации за нарушение (неисполнение) федеральных законов и неисполнение (противодействие исполнению) решений Президента и актов Правительства Российской Федерации, изданных в пределах их компетенции, либо вступивших в силу решений судов. С 1 августа 2000 г. Президент Российской Федерации вправе пользоваться подобным полномочием. Очевидно, что руководители субъектов Федерации в своем противостоянии федеральным властям будут апеллировать к факту своего избрания населением субъекта Федерации и тем самым обосновывать невозможность своего смещения. Однако избрание руководителей субъектов Федерации в ходе всеобщих выборов не снимает с них ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральной Конституции и законодательства. Важно разделить политическую ответственность, которую несут руководители субъектов Федерации за качество осуществления ими управления субъектами Федерации, их государственными органами, и ответственность, которую несут должностные лица субъектов Федерации, депутаты, судьи, за выполнение требований федеральной Конституции и законодательства, решений Президента, Правительства и Конституционного Суда Российской Федерации.

Возможность роспуска представительных органов государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации допускается федеральной Конституцией и конституциями субъектов Федерации, но не в качестве меры федерального вмешательства, а как средство преодоления политического кризиса. Конституции (уставы) ряда субъектов Федерации, принятые после вступления в силу Конституции 1993 г., закрепляют положения, исключающие саму возможность прекращения или приостановления деятельности в отношении представительных (законодательных) органов в качестве меры федерального воздействия. Применение такой меры обусловлено либо изменением федеральной Конституции (ст. 40 устава Московской области), либо объявляется внутренним делом самого субъекта Федерации (уставы Иркутской, Курганской, Ленинградской, Липецкой и других областей).

В связи с этим при принятии решения о применении указанной меры следует учитывать некоторые особенности. Речь идет о том, что проведение внеочередных выборов требует немалых финансовых затрат, причем бюджетных. Особенность данной меры заключается еще и в том, что даже в период чрезвычайного положения законодательные функции представительной власти должны оставаться нетронутыми независимо от применения ограничительных мер (если же подошел срок перевыборов, то он переносится до нормализации обстановки и возможности организации выборов согласно Конституции Российской Федерации). Досрочному прекращению полномочий органов представительной власти и принятию решения о его роспуске, на наш взгляд, должно предшествовать официальное предупреждение о том, что в случае неисправления этим органом допущенного нарушения, в отношении него будет применена такая мера ответственности, как роспуск. Причем установленная последовательность обязательна, и при разработке процедуры роспуска представительных органов следует закрепить правило о том, что применение этой меры без предварительного официального уведомления недопустимо.

Можно предложить следующую процедуру принятия решения о роспуске представительного органа субъекта Федерации17.

  1.  . Предложение Генерального Прокурора Российской Федерации о приведении в соответствие с Конституцией Российской Федерации принятого нормативного правового акта.
  2.  . Неоднократная отмена судебными органами актов, принятых органом представительной власти субъекта Федерации18.
  3.  . Официальное уведомление представительного органа о возможности его роспуска.
  4.  . Принятие решения о роспуске органа с одновременным назначением даты проведения новых (внеочередных) выборов депутатов представительного органа субъекта Федерации.

Конституция Российской Федерации содержит ряд требований в финансовой сфере к субъектам Федерации. Эти требования выводятся из положений статьи 74, не допускающей установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, и статьи 75, не допускающей возможности эмиссии и введения каких-либо денег, кроме единой денежной единицы Российской Федерации (ч. 1 ст. 75), а также предусматривающей определение федеральным законодательством системы федеральных налогов и сборов, принципов налогообложения (ч. 2 ст. 75). При нарушении единства финансово-кредитной и банковской систем Российской Федерации, конституционно закрепленных принципов единого экономического рынка, свободы торговли и промышленности на всей территории государства, создания внутренних таможенных барьеров на федеральные власти налагается обязанность устранить возникшие препятствия и восстановить единство экономического пространства страны.

Представляется, что требование о переводе всех активов и счетов субъекта Федерации в определенные федеральным правительством финансово-кредитные учреждения целесообразно прежде всего в случае осуществления субъектом Федерации внешних заимствований, а также при выпуске им внутренних территориальных займов, не обеспеченных реальной возможностью выплат по ним за счет собственных ресурсов. Поскольку неплатежеспособность субъекта Федерации потребует привлечения средств федерального бюджета и тем самым затронет интересы всех остальных субъектов Федерации, а также в случае непродуманной экономической политики органов власти субъекта Федерации возможно установление специального федерального контроля над принятием ими решений в области финансов и, в частности, заимствований.

Другим основанием применения подобной меры федерального воздействия может служить нарушение властями субъектов Федерации установленных федеральным законодательством правил ведения налоговой деятельности, перечисления средств в федеральный бюджет и т.п. Нельзя исключать и возможную потребность в аккумулировании средств субъектов Федерации в федеральных органах в случае чрезвычайных внешних и внутренних ситуаций, для поддержания стабильности финансовых и товарных рынков.

Перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств субъектов Федерации. Эта мера выступает как паллиатив (полумера) введения на территории субъекта Федерации президентского правления. В этом случае сохраняется обычный режим функционирования на территории субъекта Федерации органов государственной власти и управления, за исключением перехода под непосредственное подчинение Президента страны и федерального правительства региональных структур «силовых» ведомств.

Отмена незаконного решения органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Федерации. Издание субъектами Федерации, их органами власти и управления нормативно-правового акта, противоречащего федеральной Конституции и федеральному законодательству, можно рассматривать как правонарушение в сфере правотворчества и правоприменения в результате злоупотребления своим правом издавать нормативно-властные решения. Следовательно, подобное правонарушение должно повлечь за собой привлечение к ответственности лиц, его совершивших. Последствия для самого акта должны состоять в его отмене, а в отношении должностных лиц и органа, издавшего этот акт, в привлечении их к ответственности, как того требует законодательство.

В соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации Президент страны вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, противоречащих федеральной Конституции и законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушающих права и свободы граждан. Предложения о приостановлении актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Президенту Российской Федерации вносит Правительство страны. Окончательное решение о восстановлении действия оспариваемого акта либо признании его утратившим силу принимает соответствующий суд. Президент Российской Федерации может направить свой запрос либо в Конституционный Суд, либо в орган конституционного контроля того субъекта Федерации, исполнительная власть которого издала оспариваемый акт, либо в суд общей юрисдикции, если такого органа нет.

Как показывает анализ практики применения Президентом Российской Федерации данного права, оно использовалось в случае превышения главами исполнительных органов субъектов Федерации своих конституционных полномочий, их вмешательства в сферу компетенции федеральных органов власти и управления. Например, было приостановлено действие некоторых указов президентов и постановлений глав администраций Республики Ингушетия, Республики Саха (Якутия), Чувашской Республики, Воронежской области, Республики Башкортостан, Краснодарского края, Ненецкого автономного округа19.

В современной российской практике развивается противоположное явление: конституции ряда субъектов Федерации предусматривают возможность приостановления действия федеральных нормативно-правовых актов.

Такие меры, как ликвидация субъекта Федерации как самостоятельного образования или исключение субъекта Федерации из состава Российской Федерации, не предусмотрены Конституцией России. Напротив, Конституция не только обеспечивает неприкосновенность принципа федеративного государственного устройства (ст. 1 и 5), но и гарантирует существование субъектов, чей статус может быть изменен только по взаимному согласию Федерации и субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66).

Представленный автором перечень мер федерального вмешательства является открытым.

Названные механизмы должны применяться чрезвычайно осторожно, при четком выполнении закрепленных законодательством процедур. В настоящее время российская правовая система не только не содержит значительной части из вышеперечисленных мер правового воздействия на нарушителей федеративной дисциплины, но, напротив, закрепляет сложившееся соотношение сил, при котором в большинстве конституций и уставов субъектов Федерации подчеркиваются гарантии их правового статуса и режим ответственности органов власти и управления за принимаемые ими решения.

Из средств федерального вмешательства, по нашему мнению, должны быть исключены такие меры, как введение блокады, установление репараций, экономических санкций против субъектов Федерации и т.д.

Сохранение ситуации, основанной на юридической безответственности субъектов федеративных отношений, не только чревато усилением дезинтеграционных центробежных тенденций, разрушением страны, но и будет препятствовать становлению в России демократических ценностей. Именно сильная центральная государственная власть сможет гарантировать каждому гражданину страны, в каком бы из ее многочисленных регионов он ни находился, полную защиту и соблюдение его прав и свобод. Так уж сложилось, что в наибольшей степени тенденции авторитаризма проявляются и находят свое государственно-правовое обеспечение при формировании властных структур субъектов Федерации, особенно республик. Преодолеть их можно при установлении мер и критериев ответственности за нарушение принципов федеративного устройства страны.

Итак, в заключение можно сказать следующее.

1. Федеральное вмешательство для субъектов федерации означает переход к особому режиму регулирования отношений между центром и составными частями Федерации, что обычно выражается во временном изменении разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации. В определенных случаях федеральное вмешательство может сопровождаться ограничением прав и свобод человека и гражданина. Почти во всех случаях федеральное вмешательство предполагает восстановление конституционного порядка, законности, устранение несоответствия актов составных частей федерации федеральному законодательству.

2. Конституционное законодательство в целом не предусматривает механизмов федерального вмешательства (федеральной интервенции) в дела субъектов Федерации. Однако можно утверждать, что прерогативы Президента Российской Федерации, закрепленные в ст. 80 Конституции страны, дают возможность осуществлять федеральное вмешательство в целях пресечения попыток субъекта Российской Федерации выйти из-под контроля Федерации.

3. В Российской Федерации предусмотрен весьма широкий круг федерального вмешательства в осуществление государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации с целью обеспечения единства правовой системы: применение разнообразных превентивных мер, мер пресечения и иных мер ответственности, установленных федеральным законодательством — приостановление и отмена актов, вынесение главой государства предупреждения, роспуск законодательного органа, отрешение высшего должностного лица (главы исполнительной власти) от должности и др.

4. Основанием применения мер федерального вмешательства является нарушение требований федеральной Конституции, тех ее положений, которые гарантируют сохранение целостности государственного устройства страны и единство ее правового пространства.

5. Меры федерального вмешательства должны быть закреплены Конституцией и федеральным конституционным законом. Конституционность мер федерального вмешательства и их применения — неотъемлемое условие правового государства.

  1.   Меры федерального вмешательства могут быть предприняты в отношении органов государственной власти республик, краев, областей, автономной области и автономных округов субъектов Российской Федерации, их должностных лиц и депутатов.
  2.   Институтами, призванными решать вопросы, касающиеся мер федерального вмешательства, выступают прежде всего судебные органы: Конституционный Суд, Верховный Суд Российской Федерации, уставные (конституционные) суды субъектов Федерации. На них возлагается исключительное право применять санкции к субъектам федеративных отношений. Однако круг государственных органов, наделенных различными полномочиями на инициирование и прохождение процесса применения мер федерального вмешательства, значительно шире — это Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Генеральная прокуратура и Министерство юстиции Российской Федерации.
  3.   Важными гарантиями защиты прав субъектов Российской Федерации при применении федеральным центром любых мер федерального вмешательства являются обязанность федеральных органов предупредить орган субъекта Федерации о возможности и намерении применить меры федерального вмешательства и установления срока добровольного приведения ситуации в правовое русло, а также четкое закрепление в федеральном законе положения о том, что решения о временном осуществлении федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть обжалованы в судебном порядке.
  4.   Названные механизмы должны применяться чрезвычайно осторожно, при четком выполнении закрепленных законодательством процедур.  В настоящее время российская правовая система не только не содержит значительной части из перечисленных мер правового воздействия на нарушителей федеративной дисциплины, но, напротив, закрепляет сложившееся соотношение сил, при котором в большинстве конституций и уставов субъектов Федерации подчеркиваются гарантии их правового статуса и режим ответственности органов власти и управления за принимаемые ими решения.

1 Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. — М., 2004. — С. 374.

2 Чиркин В.Е. Основы конституционного права. — М., 1996. — С. 132.

3 Баглай M.B., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. — М., 1999. — С. 474.

4 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. — № 33. — Ст. 3424.

5 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Общими силами — к подъему России» (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). — М., 1998. — С. 47, 48, 216.

6 Александренко Г.В. Буржуазный федерализм (Критический анализ буржуазных федераций и буржуазных теорий федерализма). — Киев, 1962. — С. 83.

7 Домрин А.Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования // Очерки конституционного права иностранных государств / Под ред. Д.А. Ковачева. — М., 1999. — С. 107.

8 СЗ РФ.  — 2001. — № 23. — Ст. 2277.

9 СЗ РФ. — 1992. — № 10. — Ст. 2646.

10 Федеральный закон «О военном положении» // СЗ РФ. — 2002. — № 5. — Ст. 375.

11 Указ Президента РФ «О внесении дополнения и изменений в Положение об организации системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 8.06.2000. № 1071» // СЗ РФ. — 2000. — № 24. — Ст. 2545.

12 Государственное право Германии. Сокр. пер. с нем. Т. 1. — М., 1994. — С. 80.

13 Виатр Е.Дж. Конституционная ответственность в Польше после 1988 г. // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. — 1996. — № 2. — С. 12.

14 СЗ РФ. — 2004. — № 16. — Ст. 137.

15 Предложения о поправках к преамбуле и гл. 3—8 Конституции Российской Федерации. Фонд «ИНДЕМ» //Независимая газета. — 1999. — 19 августа.

16 http://council.gov.ru/inf_sl/inf_iau/124-12.htm.

17 Барциц И.Н. Сущность института федерального вмешательства // Правовые основы российского федерализма. — 2004. — С. 224.

18 http://federalmcart.ksu.ru/conference/konfer2/kim.htm.

19 Барциц И.Н. Сущность института федерального вмешательства // Правовые основы российского федерализма. — М., 2004. — С. 228.

PAGE  25

  1.  

 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

33761. Понятие, значение и виды договоров 15.69 KB
  Понятие значение и виды договоров. Договор это соглашение двух или нескольких лиц об установлении изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей. Значение договоров: договор одно из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей; часто под договором понимается не просто юридический факт а само правоотношение возникающее из соглашения сторон; договор основной способ оформления отношений участников гражданского оборота; договоры опосрвдуют движение объектов гражданских прав от одних субъектов к...
33762. Содержание и форма договора 15.1 KB
  Содержание и форма договора. Содержание договора составляет совокупность согласованных сторонами условий. Среди условий договора необходимо выделять существенные условия. Существенными являются условия о предмете договора условия которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида а также все те условия относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение ч.
33763. Основные и предварительные договоры. Договор присоединения 15.35 KB
  Основные и предварительные договоры. Договор присоединения. Основной договор непосредственно порождает права и обязанности сторон связанные с перемещением материальных благ: передачей имущества выполнением работ оказанием услуг и т. Предварительный договор это соглашение сторон о заключении основного договора в будущем.
33764. Свободные и обязательные договоры. Характеристика публичного договора 15.02 KB
  Заключение же обязательных договоров как это следует из самого их названия является обязательным для одной или обеих сторон. Обязательным участником публичного договора является коммерческая организация. При отсутствии хотя бы одного из указанных признаков договор не является публичным и рассматривается как свободный договор. Так если предприятие розничной торговли заключает с гражданином договор куплипродажи канцелярских товаров которыми торгует это предприятие то данный договор является публичным.
33765. Способы и порядок заключения гражданско-правовых договоров. Момент заключения договора 15.89 KB
  Способы и порядок заключения гражданскоправовых договоров. Момент заключения договора. Договор считается заключенным если между сторонами достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора. Понуждение к заключению договора не допускается за исключением случаев когда обязанность заключить договор предусмотрена ГК законом или добровольно принятым обязательством.
33766. Заключение договора в обязательном порядке 15.54 KB
  Заключение договора в обязательном порядке. Указанный порядок применяется в тех случаях когда заключение договора является обязательным для одной из сторон в силу закона т. Заинтересованная в заключении договора сторона для которой его заключение не является обязательным направляет другой стороне для которой заключение договора обязательно проект договора. Сторона для которой заключение договора является обязательным должна в течение 30 дней со дня получения оферты рассмотреть ее и направить другой стороне: либо извещение об...
33767. Основания, порядок и правовые последствия изменения и расторжения договора 15.14 KB
  Основания порядок и правовые последствия изменения и расторжения договора. Основаниями для расторжения договора служат соглашение сторон существенное нарушение договора либо иные обстоятельства предусмотренные законом или договором. Одним из способов расторжения договора является его расторжение или изменение по соглашению сторон которое совершается в той же форме что и договор. Законодательством Предусмотрено такое расторжение или изменение: вопервых когда нарушены условия договора которые могут быть квалифицированы как...
33768. Понятие, виды и элементы договора купли-продажи 16.52 KB
  Понятие виды и элементы договора куплипродажи. Договор куплипродажи это договор по которому одна сторона продавец обязуется передать имущество другой покупателю уплатив за него определенную денежную сумму. Виды договора куплипродажи: розничная купляпродажа; поставка; поставка товаров для государственных нужд; контрактация; энергоснабжение; продажа недвижимости; продажа предприятия. Характеристика договора куплипродажи: консенсуальный возмездный взаимный.
33769. Предмет, цена, форма и срок договора купли-продажи 15.11 KB
  Предмет цена форма и срок договора куплипродажи. Предметом договора куплипродажи могут быть имущество не изъятое из гражданского оборота и имущественные права п. Цена договора куплипродажи является договорной. Цена является существенным условием договора куплипродажи лишь в двух случаях: при продаже товара в рассрочку и при продаже объектов недвижимости.