66136

КОНТРОЛЬ НАД ЭФФЕКТИВНОСТЬЮ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ И АССИГНОВАНИЙ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ (НА ПРИМЕРЕ ВОЕННОЙ СФЕРЫ)

Научная статья

Политология и государственное регулирование

Примечательно что в России накоплен обширный опыт финансового контроля над эффективностью бюджетных инвестиционных ассигнований указанного вида который с необходимыми поправками должен быть востребован и в настоящее время.

Русский

2014-08-14

62.5 KB

0 чел.

Г. ПИРУМОВ,

соискатель

КОНТРОЛЬ НАД ЭФФЕКТИВНОСТЬЮ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ И АССИГНОВАНИЙ

В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ

(НА ПРИМЕРЕ ВОЕННОЙ СФЕРЫ)

Особое значение бюджетные инвестиции приобретают в области военно-промышленного комплекса и во всей сфере военного строительства. Примечательно, что в России накоплен обширный опыт финансового контроля над эффективностью бюджетных инвестиционных ассигнований указанного вида, который с необходимыми поправками должен быть востребован и в настоящее время.  Например, в рамках административной реформы, проводившейся в России в 1860-х годах, большое значение придавалось развитию государственного финансового контроля.

В этой сфере сразу же наметились два основных направления преобразований. Во-первых, это развитие механизма бюджетного контроля и, во-вторых, усиление ведомственного контроля над расходованием государственных средств в отдельных сферах государственного управления.

Одной из главных причин, вызвавших реформу государственного контроля, была Крымская война 1853—1856 годов. Она выявила многочисленные наболевшие проблемы государственного аппарата, связанные в первую очередь с повсеместным казнокрадством и взяточничеством, в том числе в армейских кругах. Отсутствие полевого контроля в армии привело к резкому ухудшению условий прохождения воинской службы, к брожению и недовольству среди солдат, чреватым социальным взрывом.

Первые попытки создать контрольный орган для ревизии расходов военного времени предпринимались в 1828 году, во время похода русских войск против турок: в составе военных частей были учреждены особые временные счетные комиссии из гражданских служащих. Состояли они при главной квартире армии и при штабах корпусов. Однако опыт оказался неудачным.

Следующим этапом в создании полевого контроля в армии стало образование счетных комиссий во время военной кампании в Польше в 1830—1831 годах. Правда, этим комиссиям поручалось проверять наличие в условиях войны фактического контроля над расходами во время военной операции. Крымская война подтолкнула к выявлению причин злоупотреблений денежных расходов в военное время. Наконец, реальные преобразования в этой сфере стали возможны в 60-х годах XIX века.

Правовой основой организации полевого контроля в армии стало принятое в 1876 году «Положение о полевом управлении войск в военное время», дополненное в феврале 1877 года «Временным положением о полевом контроле». Основными задачами данного контроля было ведение надзора за законностью всех денежных и иных расходов в военное время.

В соответствии с «Положением о полевом управлении войск» был создан особый орган — Полевой контроль действующей армии, состоявший из полевого генерал-контролера и полевых обер-контролеров и контролеров. В некоторых корпусах обязанности генерал-контролера исполнял корпусной обер-контролер.

Согласно «Временному положению о полевом контроле» (1877), полевой генерал-контролер и обер-контролеры корпусов назначались императором по представлению государственного контролеpa. Последний самостоятельно назначал остальных служащих этого органа.

В функции полевого контроля входили проверки сохранности и правильности использования всех отпускаемых на военные нужды денежных и материальных средств, присутствие при производстве торгов на поставку всех предметов войскового довольствия, подтверждение как наличия назначенного к продаже или уничтожению казенного имущества, так и действительной продажи или истребления его, сообщение вышестоящему военному начальству о предметах довольствия, которые при ревизии оказались недоброкачественными и негодными к употреблению.

Первоочередное значение уделялось фактическому полевому контролю, при котором проверке подлежали полевые казначейства и кассы специальных сборщиков, все заведения военного ведомства, находившиеся на территории, подчиненной полевому управлению. К ним относились вещевые, продовольственные, артиллерийские и инженерные склады, аптеки и аптечные склады, учреждения и заведения военно-дорожного, почтового и телеграфного отделов полевого управления военными сообщениями и хозяйство воинских частей действующей армии и отдельных корпусов.

В то же время к проверке хозяйства воинских частей полевой контроль мог приступать только с разрешения главнокомандующего армией, командиров отдельных корпусов или по предложению начальника штаба армии. Остальные проверки полевой контроль проводил по собственной инициативе.

Однако часто служило помехой в раскрытии злоупотреблений то, что к фактической проверке хозяйства воинских частей работники полевого контроля могли приступать только по предписаниям высшего военного начальства. Затрудняло работу полевого контроля и ограничение его деятельности районом военных действий.

На основании правил о полевом контроле 1877 года были образованы Полевой контроль Одесского военного округа и Полевой контроль Кавказской армии. На них возлагались задачи проверки хозяйственных операций военных ведомств в городах Бессарабской области, Екатеринославской, Таврической и Херсонской губерний и в Болгарии, во время Балканской кампании, а также в районе военных действий Кавказской армии.

В учреждениях военного ведомства полевой контроль мог проводить внезапную проверку наличия казенного имущества, сверяя полученные результаты со счетными книгами и документами. При обнаружении недостатков должны были составляться акты за подписями всех находившихся при проверке лиц. При этом обо всех скрытых недочетах и злоупотреблениях контролеры должны были немедленно докладывать полевому генерал-контролеру или корпусному обер-контролеру. Последние сообщали об этом главнокомандующему армией или командиру корпуса, а также государственному контролеру. Первый раз фактический контроль прошел в 1877—1878 годах в действующей Дунайской армии и в Кавказской армии. Проведение фактического контроля во время военных действий доказало его пользу и необходимость в интересах и войск, и казны. В другой раз фактический полевой контроль был осуществлен по инициативе генерал-адъютанта М.Д. Скобелева во время ахалтекинской экспедиции 1880—1881 годов. Высказываясь в пользу полевого контроля, Скобелев писал: «Внимательно прочел я отчеты о действиях полевого контроля за ноябрь и декабрь прошлого и январь нынешнего года. Впечатление, вынесенное мною из чтения этих документов, самое отрадное... Я считаю вполне уместным высказать, до какой степени, по крайнему моему убеждению, деятельность контроля была полезна... Заключаю положительным заявлением, что для меня непонятно, как можно вести военные действия без самого широкого участия контроля».

Положительный опыт применения полевого контроля во время ахалтекинской экспедиции подвигло власти к дальнейшему совершенствованию законодательства по этим насущным вопросам. 26 февраля 1890 года император утвердил новое «Положение о полевом управлении войск в военное время», дополненное затем как приложение к ст. 459 разделом «Положение о предметах и порядке действий полевого контроля». Согласно Положению 26 февраля 1890 года, в состав управлений армии в военное время входили управления главного полевого контролера военно-окружного контролера и контролеров корпусов. В управления дивизий, не входивших в состав корпусов, могли назначаться дивизионные контролеры с присвоением им прав и обязанностей корпусных контролеров.

Новое Положение возлагало на полевой контроль новые обязанности: рассмотрение перечней на дополнительные расходы военного времени, предварительные заключения о хозяйственных операциях, по которым такие заключения будут запрошены, предварительная проверка выданных из казны денежных средств, наблюдение за своевременным предоставлением отчетности на ревизию и окончательная ревизия отчетности за военное время. Правила предварительного контроля денежных расходов и хозяйственных операций включались в новое Положение в связи с его удачным применением во время ахалтекинской экспедиции.

По-прежнему первостепенное значение придавалось фактическому контролю. В его задачи входило наблюдение за сохранностью денежных и материальных средств в полевых кассах, интендантствах и в хозяйственных учреждениях, находившихся при армии, проверка наличия транспортных средств, правильность исполнения строительных операций. Кроме того, фактическому полевому контролю было предоставлено право участвовать, по мере возможности и по собственной инициативе, в освидетельствовании вещей и припасов при приеме их от контрагентов, комиссионеров и поставщиков.

Однако проверка внутреннего хозяйства армии по-прежнему была поставлена в зависимость от усмотрения военного командования. В отличие от Временного положения 1877 года, по которому аппарат полевого контроля определялся государственным контролером, Положением 1890 года был определен штат для управлений главного полевого контролера, военно-окружного контролера и корпусных и дивизионных контролеров, причем последние находились в ведении главного полевого контролера. Он имел право с согласия управляющих контрольными палатами, находившихся в войсках, привлекать их служащих для выполнения поручений, входивших в обязанности полевого контроля. Впервые Положение 1890 года было применено на деле во время Китайской экспедиции русских войск (1900—1901), когда в войсковых частях формировались управления полевого контроля.

Вследствие незначительности этой экспедиции и непродолжительности военных операций деятельность полевого контроля не получила широкого развития, но отзыв военного командования был положительным.

Наиболее полно функции полевого контроля, возложенные на него Положением 1890 года, были реализованы во время русско-японской войны. Тогда дело не ограничилось ревизией наличия материальных и денежных ценностей и предварительной проверкой тех выданных денежных сумм, для которых такая проверка была установлена соглашением военного ведомства с государственным контролером. На органы полевого контроля возлагалось рассмотрение перечней на дополнительные, вызванные военным временем расходы, сбор сведений о ценах на все предметы военного довольствия и сообщение предварительных заключений о проектируемых максимальных ценах для различных заготовок. Широко применялась предусмотренная Положением проверка внутреннего хозяйства войсковых частей.

Большое значение имела работа полевого контроля по сбору сведений о ценах и участие ответственных представителей этого контроля в составлении перечней предстоящих дополнительных расходов военного времени. В результате получали достоверную информацию для исчисления предстоящих расходов.

Роль полевого контроля особенно возрастала при проверке не всегда умелой и часто недобросовестной работы интендантства. Военное командование систематически привлекало органы полевого контроля к проверочным действиям, далеко выходящим за пределы того, что должен был делать полевой контроль по Положению 1890 года. Так, при закупке продовольствия, фуража, обмундирования для войск особо учрежденными для этого комиссиями в их состав стали обязательно привлекаться представители полевого контроля. По распоряжению Главнокомандующего войсками на Дальнем Востоке Линевича, полевому контролю было предоставлено право производить внезапные ревизии хозяйства войсковых частей, наличия сумм на заготовки у всех должностных лиц. Например, проверка состояния денежных сумм войсковых частей в конце русско-японской войны выявила там значительные накопления. Они составляли свыше 24 млн руб., 13 млн руб. из них выделялись войсковым частям на приведение в порядок расстроенного за время войны хозяйства, а 10 млн руб. были обращены на покрытие расходов по снабжению войск бельем. Во время русско-японской войны полевой контроль производил также проверку расходов общества Красного Креста на театре военных действий.

Деятельность полевого контроля во время русско-японской кампании вызвала целый ряд положительных отзывов не только многих командующих армиями, командиров корпусов, но и в печати. Однако из-за повального воровства в интендантствах и в хозяйственных частях войск полевому контролю удалось предотвратить лишь небольшую часть убытков казны.

Новое «Положение о полевом управлении войск в военное время», применявшееся во время первой мировой войны, было утверждено 16 июля 1914 года, за несколько дней до начала военных действий. Приложения же к нему, в том числе «Положение о предметах и порядке действий полевого контроля» и «Положение о полевых и крепостных казначействах», были утверждены 13 августа 1914 года. Окончательное согласование двух названных приложений велось с такой поспешностью, что дело поневоле свелось к небольшим редакционным исправлениям приложений 1890 года и некоторому изменению окладов и штатов.

Однако 6-я статья Положения 26 февраля 1890 года, устанавливавшая, что проверка полевым контролем состояния материальных и денежных средств воинских частей может быть произведена лишь по уполномочию военного начальства, в новом Положении не только осталась прежней, но была дополнена специальным примечанием, в котором указывалось, что и в небольших воинских частях ревизия не могла проводиться без специального разрешения военного начальства.

Опыт предыдущих войн доказал неправильность такого ограничения. Само военное командование действующей армии отказывалось от этого ограничения, но военное ведомство, очевидно в интересах «чести мундира», упорствовало и в конце концов настояло на его сохранении.

Во время первой мировой войны полевому контролю пришлось принять участие и в очень большой работе по организации в тылу оплаты за уничтоженное имущество. Дело в том, что по распоряжению военного командования при отступлении уничтожалось ценное для неприятеля имущество частных лиц: посевы, запасы зерна и фуража, скот. Деньги выдавались полевыми казначействами и казначействами мирного времени в тех местах, куда попадали беженцы, имевшие удостоверения об их уничтоженном имуществе. Оценки такого имущества, проведенные с участием представителей полевого контроля, были более обоснованны, чем оценки, проведенные без их участия. Деятельность полевого контроля в этой акции сберегла казне много миллионов рублей1.

Надо отметить, что работа полевого контроля при всех положительных результатах, конечно, имела и недостатки, вызванные, в частности, особенностями российской системы государственного контроля, у которой всегда было много противников. Безнаказанность самых разных преступлений лишь поощряла казнокрадство. Иногда полевой контроль даже в незначительных делах был бессилен что-либо сделать из-за высоких покровителей казнокрадов.

 

1 См. подр.: Озеров И.Х. Основы финансовой науки. Вып. 2. Бюджет. Формы взимания. Местные финансы. Государственный кредит. Изд. 4-е, доп. — М., 1914. — С. 67—73.

PAGE  6


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

71886. Инновационная стратегия 15.26 KB
  В конечном счете весь аппарат выявлений закономерностей можно свести к пяти методам: Метод структурно-морфологического анализа для выявления внутреннего состава предметной области для фиксации появления принципиально новых разработок.
71887. Этапы планирования инновационной стратегии 15.23 KB
  Формулировка общей цели организации. При этом учитывают основное направление деятельности фирмы, рабочие принципы во внешней среде (торговли, отношения к потребителю, ведения деловых связей и т.д.), культуру организации, ее традиции и микроклимат.
71888. Стратегическое планирование 15.37 KB
  Стратегическое планирование преследует две основные цели: 1 эффективное распределение и использование ресурсов внутренняя стратегия 2 адаптация к внешней среде внешняя стратегия. Этапы планирования инновационной стратегии: Формулировка общей цели организации.
71889. Стратегии развития предприятия 14.78 KB
  В зависимости от поведения менеджеров различают следующие виды инновационной стратегии: традиционная стратегия пассивная возможно применение в краткосрочном периоде в целях экономии средств но в долгосрочном периоде - неэффективна оппортунистическая предприятия занимается...
71890. Задачи и основные принципы экспертизы 16.67 KB
  Существуют три основных метода экспертизы инновационных проектов финансируемых из бюджета: Описательный - суть состоит в том что рассматривается потенциальное воздействие результатов осуществляемых проектов на ситуацию на определенном рынке товаров и услуг.
71891. Методы отбора инновационных проектов 16.63 KB
  Инновационные проекты представленные инвесторам должны быть сопоставимы по: 1 качественным параметрам инноваций; 2 фактору времени; 3 уровню цен тарифов маркетинговой проработке условиям оплаты труда.
71892. Виды эффекта от использования инноваций 15.17 KB
  Экономическая ценность инноваций определяется ростом прибыльности расширением масштабов бизнеса и возможностей накопления для последующего реинвестирования капитала. Оценивая результаты инноваций можно использовать систему взаимосвязанных эффектов: научно-технический эффект...
71893. Французский классический пейзаж XVII века Н. Пуссен, К. Лоррен 16.1 KB
  В ученические годы 1612-1623 уже проявился определенный интерес Пуссена к античному искусству и искусству Возрождения. Римская античность Рафаэль живопись болонцев вот наиболее сильные впечатления Пуссена.