67345

ПРИМЕНЕНИЕ ПРАВА

Лекция

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Социальное назначение права состоит в том чтобы регулировать поведение людей. Без воплощения правовых предписаний в жизнь нормы права мертвы иначе говоря они теряют свое социальное назначение. Под реализацией права понимают претворение воплощение предписаний юридических норм в жизнь путем...

Русский

2014-09-07

193.5 KB

1 чел.

Лекция 18. ПРИМЕНЕНИЕ ПРАВА (Ф.А. Григорьев, А.Д. Черкасов)

1. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА

Социальное назначение права состоит в том, чтобы регулировать поведение людей. Однако установленные государством правовые нормы не могут выполнять регулирующей роли без сложного механизма их реализации.

Без воплощения правовых предписаний в жизнь нормы права мертвы, иначе говоря, они теряют свое социальное назначение. «Право ничто, — замечает Л.С. Явич, — если его положения не находят своей реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях. Нельзя понять право, если отвлечься от механизма его реализации в жизни общества»'.

Под реализацией права понимают претворение, воплощение предписаний юридических норм в жизнь путем правомерного поведения субъектов общественных отношений (государственных органов, должностных лиц, общественных организаций и граждан).

Реализация права всегда связана только с правомерным поведением людей, т.е. таким поведением, которое соответствует правовым предписаниям. В одном случае это активные положительные действия (использование права или исполнение обязанности); в другом — это бездействие субъектов (воздержание от совершения противоправных действий). Следовательно, правомерное поведение субъектов общественных отношений реализует норму права, неправомерное — нарушает.

Правовые нормы реализуются в различных формах. Это обусловливается рядом обстоятельств: а) разнообразием содержания и характера общественных отношений, регулируемых правом;

б) различием средств воздействия права на поведение людей;

в) спецификой содержания норм права; г) положением того или иного субъекта в общей системе правового регулирования, его отношением к юридическим предписаниям; д) формой внешнего проявления правомерного поведения.

В литературе классификация форм реализации права проводится по различным основаниям.

ЯвичЛ.С. Общая теория права. Л., 1971. С. 201.

412


По субъектному составу различают индивидуальную и коллективную формы реализации. Некоторые правовые требования нельзя провести в жизнь иначе, как объединяясь друг с другом, выступая коллективным субъектом права.

По характеру действий субъектов, степени их активности и направленности выделяют соблюдение, исполнение, использование и применение.

Соблюдение норм права имеет место тогда, когда субъекты воздерживаются от совершения действий, запрещаемых правом. Это пассивная форма поведения субъектов в сфере правового регулирования. В большинстве случаев соблюдение права происходит незаметно, обычно не фиксируется. Именно поэтому его юридический характер ярко не проявляется. В этой форме реализуются запрещающие нормы.

Исполнение норм права происходит, когда субъекты исполняют возложенные на них юридические обязанности. В этих случаях они действуют активно. В данной форме реализуются обязывающие нормы права. Например, пассажир общественного транспорта, компостируя талон, выполняет юридическую обязанность — оплачивает проезд, следовательно, исполняет норму права.

Использование норм права — когда субъекты по своему усмотрению, желанию используют предоставленные им права. В отличие от соблюдения и исполнения, связанных с реализацией запретов и юридических обязанностей, использование представляет собой совершение дозволенных правом действий. Путем использования реализуются управомочивающие нормы.

Эти три формы реализации права, в ходе которых юридические нормы претворяются в жизнь непосредственно действиями самих субъектов общественных отношений, принято называть формами непосредственной реализации права. В таких формах реализуются многие нормы права, но не все.

Есть немало случаев, когда соблюдение, исполнение и использование оказываются недостаточными для обеспечения полной реализации юридических норм и требуется вмешательство в этот процесс компетентных органов, наделенных государственно-властными полномочиями. Например, начисление пенсии, зачисление на работу, выполнение обязанности военной службы и др.

413


2. ПРИМЕНЕНИЕ ПРАВА КАК ОСОБАЯ ФОРМА ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ

Применение права — одна из форм государственной деятельности, направленная на реализацию правовых предписаний в жизнь.

Путем применения права государство в своей деятельности осуществляет две основные функции: а) организацию выполнения предписаний правовых норм, позитивное регулирование посредством индивидуальных актов; б) охрану и защиту права от нарушения.

На этом основании в литературе выделяют две формы применения права: оперативно-исполнительную и правоохранительную.

Оперативно-исполнительная форма применения права — это властная оперативная деятельность государственных органов по реализации предписаний норм права путем создания, изменения или прекращения конкретных правоотношений на основе норм права. Указанная форма деятельности есть основной способ организации исполнения положительных велений права.

Правоохранительная деятельность — это деятельность компетентных органов по охране норм права от каких бы то ни было нарушений. Цель правоохраны — контроль за соответствием деятельности субъектов права юридическим предписаниям, за ее правомерностью, а в случае обнаружения правонарушения — принятия соответствующих мер для восстановления нарушенного правопорядка, применение государственного принуждения к

правонарушителям, создание условий, предупреждающих правонарушения.

Применение права как особая форма реализации отличается от соблюдения, исполнения и использования рядом характерных черт.

Во-первых, по своей сущности применение права выступает как организующая властная деятельность государства, посредством которой упорядочивается общественная жизнь путем установления четких организационных начал взаимоотношений между различными субъектами общественных отношений, сосредоточения решения определенных вопросов в руках компетентных органов.

Эта деятельность связана с особыми приемами разрешения жизненных ситуаций, требует профессиональных знаний, навыков. Учитывая это, государство определяет специальных субъектов, наделяя их властными полномочиями для осуществления

414


подобной деятельности. Кним относятся: государственные органы (суд, прокуратура, милиция и т.д.); должностные лица (Президент РФ, глава администрации, прокурор, следователь и т.д.);

некоторые общественные организации (товарищеские суды, профсоюзы).

Граждане не являются субъектами правоприменения, поскольку государство не уполномочило их на эту деятельность. Однако это не умаляет роли граждан в правоприменительной деятельности. Нередко по их инициативе осуществляется применение права (например, заявление гражданина о приеме на работу или назначении пенсии и т.д.).

Следовательно, применить норму права — это не просто осуществить, реализовать ее. Это властная деятельность компетентного органа, которому государство предоставило полномочия на самостоятельную, творческую реализацию права.

Цель применения права — удовлетворение не личных потребностей правоприменителей и не только потребностей лиц, реализующих права и обязанности, а потребностей и интересов всего общества. Поэтому правоприменительная деятельность обладает повышенной социальной значимостью по сравнению с другими 4'юрмами реализации права'.

Во-вторых, применение права осуществляется всегда в рамках конкретных правовых отношений, получивших в специальной литературе название правоприменительных отношений. Правовое положение участников в подобных правоотношениях различно. Активная и определяющая роль принадлежит субъекту, обладающему в данном конкретном отношении властными полномочиями, он обязан использовать их на удовлетворение не своих собственных интересов, а интересов других участников правового отношения в направлении разрешения конкретной жизненной ситуации. «Оказать содействие, принудить к реализации правовых норм, возложить ответственность в случае нарушения правовых норм и т.п. —такова задача субъектов правоприменения»2.

Субъект правоприменения — это наделенный государством соответствующей компетенцией активный участник правоприменительных отношений, которому принадлежит ведущая роль в развитии и движении этих отношений в направлении разрешения конкретной жизненной ситуации при помощи акта применения права.

1 См.: Лазарев В.В. Социально-психологические аспекты применения права. Казань,1982.С. 64.

2 Лазарев В.В. Применение советских правовых норм. Казань, 1972. С. 38.

415


В-третьих, правоприменительная деятельность осуществляется в особых, установленных процессуальным законом формах, Это способствует укреплению законности и правопорядка в обществе, обеспечению защиты интересов личности.

В-четвертых, применение права как самостоятельная форма реализации — сложная, поскольку ее осуществление проявляется в сочетании с иными формами реализации (исполнением, соблюдением, использованием) и во взаимном проникновении друг в друга.

В-пятых, применение права — это не одноактное действие, а определенный процесс, имеющий начало и окончание и состоящий из ряда последовательных стадий реализации права (установление фактических обстоятельств дела, юридической основы дела и т.д.).

В-шестых, применение права сопровождается всегда вынесением индивидуального правового акта (акта применения права), исходящего от субъекта правоприменения.

Необходимость применения права в определенных сферах общественных отношений диктуется природой и характером этих отношений. В частности: а) когда правоотношение не может появиться без властного веления государственного органа или должностного лица (призыв граждан надействительную военную службу, назначение пенсии и т.д.); б) когда возникает спор о праве и стороны сами не могут прийти к согласованному решению (раздел судом имущества) или существует препятствие для реализации субъективных прав и юридических обязанностей;

в) когда требуется официально установить наличие или отсутствие конкретных фактов и признать их юридически значимыми. Только в судебном порядке, например, можно признать гражданина умершим или безвестно отсутствующим; г) когда общественное отношение в силу его особой социальной или личной значимости должно пройти контроль со стороны соответствующих органов государства с целью проверки его правильности и законности (регистрация избирательной комиссии кандидата в депутаты, регистрация автотранспорта в органах ГАИ, нотариальное удостоверение купли-продажи домостроения и т.д.);

д) когда совершено правонарушение и лицо привлекается к юридической ответственности.

Все изложенное позволяет сделать вывод, что применение права — важная форма реализации юридических норм, отличающаяся от иных по своей цели, характеру деятельности.

Под применением права следует понимать осуществляемую в

416


специально установленных законом формах государственно-властную, организующую деятельность компетентных органов по реализации норм права в конкретном случае и вынесении индивидуально-правовых актов (актов применения права).

3. СТАДИИ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

Применение права — единый и вместе с тем сложный процесс, имеющий начало и окончание. Он состоит из нескольких логически связанных друг с другом стадий, в рамках каждой из которых разрешаются конкретные организационные и исследовательские задачи по реализации права.

В юридической литературе нет единства мнений о количестве стадий правоприменения. Разные авторы называют неодинаковое число. Наиболее убедительным представляется мнение о трех основных стадиях процесса применения права:

установление фактической основы дела;

установление юридической основы дела;

принятие решения по делу.

Установление фактической основы дела. Применение права связано с конкретными жизненными обстоятельствами, образующими в своей совокупности фактическую основу разрешаемого дела. Поэтому процесс применения права всегда начинается с установления и исследования фактических обстоятельств дела, являющихся его фактической основой, в отношении которой и применяется юридическая норма.

В ходе этой стадии устанавливаются и исследуются только те факты и обстоятельства, которые предусмотрены нормой права и являются юридически значимыми — правомерными либо неправомерными, поскольку право не может применяться к обстоятельствам, не имеющим юридического характера.

Установление и анализ фактических обстоятельств, необходимых в дальнейшем для разрешения дела, осуществляются не любыми доступными средствами, а при помощи юридических доказательств, фактов (предметов, показаний свидетелей и очевидцев, документов, заключений сведущих лиц и т.д.), добытых в установленных законом формах и порядке.

Всестороннее и полное исследование фактических обстоятельств, собранных в соответствии с требованиями закона, способствует достижению объективной истины по делу и правильному принятию решения.

417

27-1383


Установление юридической основы дела. На этой стадии пра-воприменительного процесса дается правовая квалификация (юридическая оценка) установленным фактическим обстоятельствам дела, т.е. решается вопрос, какая норма права распространяется на данный случай, подпадает ли этот факт под ее действие.

Установление юридической основы дела начинается с выбора нормы права, подлежащей применению. При этом полномочный орган вначале определяет отрасль права, регулирующую подобные отношения, а затем в этой отрасли отыскивает конкретную норму, распространяемую на данный жизненный случай.

После этого осуществляется проверка выбранной нормы на предмет ее действия во времени, пространстве и по кругу лиц. В частности, устанавливают: а) действует ли она на момент разрешения конкретного дела; б) действует ли она на той территории, где решается дело; в) распространяется ли ее действие на субъектов, являющихся участниками возникающего правоотношения. Здесь же необходимо руководствоваться общим положением — «закон обратной силы не имеет», согласно которому нельзя применять норму права, хотя и действующую в данный момент, но которой не было, когда рассматриваемые отношения возникли или прекратились. Нельзя также применять норму, не вступившую в законную силу.

При установлении юридической основы дела иногда обнаруживается, что один и тот же случай регулирует две или более действующие нормы несовпадающего или даже противоречивого характера. Иными словами, налицо коллизия правовых норм, которую необходимо разрешить на этой стадии.

Наконец, осуществляя проверку выбранной нормы, необходимо установить подлинный ее текст. Для этого следует пользоваться официальным текстом нормативного акта, опубликованного в официальных источниках, например в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете», кодексах.

Принятие решения по делу — завершающая и вместе с тем основная стадия процесса применения права, в ходе которой осуществляется применение права в собственном смысле слова, в то время как все предшествующие стадии подготавливают предварительные условия и материалы для окончательного решения по делу. В нем властно распространяется действие применяемой нормы на факт, определяются права и обязанности конкретных субъектов. Именно в решении норма права приобретает индиви

418


дуально-властный характер, устанавливается окончательная связь нормы права с фактом, подлежащим разрешению.

Решение по делу сопровождается одновременно совершением полномочным органом (письменно или в иной форме) индивидуально-правового акта (акта применения права), являющегося юридическим фактом и служащим основой для возникновения

правоотношения.

Правильно принятое решение обеспечивает законность, укрепляет правопорядок в целом, поддерживает интересы государства и общества, с одной стороны, а с другой — охраняет права граждан, воспитывает уважение к закону.

4. АКТЫ ПРИМЕНЕНИЯ ПРАВА: ПОНЯТИЕ И ВИДЫ

Официальной формой и итогом выражения правопримени-тельной деятельности выступают акты применения права, посредством которых закрепляются решения компетентных органов по конкретному юридическому делу. Эта разновидность правовых актов характеризуется определенными специфическими чертами, из которых основными, на наш взгляд, можно назвать

следующие.

Во-первых, акт применения права — это решение по конкретному делу официального компетентного органа, которого государство уполномочило на реализацию права в определенных сферах общественных отношений.

Во-вторых, акт применения права содержит государственно-властное веление, обязательное для соблюдения и исполнения всеми, кому оно адресовано, и обеспечиваемое силой государства.

В-третьих, акт применения права имеет определенную, установленную законом форму.

В-четвертых, акт применения права направлен на индивидуальное регулирование общественных отношений. В нем строго индивидуализируются (персонифицируются) субъективные права и юридические обязанности конкретных лиц исходя из определенной жизненной ситуации. Акт применения прав регулирует не вид общественных отношений, а единичное, конкретное отношение.

С учетом изложенного можно сформулировать понятие акта применения права. Акт применения праваэто официальное решение компетентного органа по конкретному юридическому делу,

419


содержащее государственно-властное веление, выраженное в определенной форме и направленное на индивидуальное регулирование

общественных отношений.

Акты применения права следует отличать от других правовых

актов, в частности от нормативно-правовых. Это отличие состоит

в еле дующем.

1. Нормативно-правовой акт носит общий характер, регулирует определенный вид общественных отношений, обращен ко многим лицам, действует до тех пор, пока его не отменят. Акт применения права носит индивидуальный характер, регулирует конкретное общественное отношение, обращен к конкретным лицам, его действие распространяется на конкретный случай.

2. Нормативно-правовой акт устанавливает, изменяет или отменяет нормы права, являясь общей нормативной основой правового регулирования. Акт применения права этого делать не может. Он претворяет, реализует общие предписания нормативного акта в жизнь, выступая необходимым средством перевода общеобязательных нормативных предписаний в сферу конкретных жизненных ситуаций и применительно к конкретным людям. Например, закрепленное в Конституции РФ (нормативный акт) право малоимущих граждан на получение бесплатного жилья превращается в конкретное право, переходит из потенциального права в реальное только посредством акта применения права — решения соответствующего органа о выделении квартиры и выдачи на нее ордера.

Правоприменительные акты принимают практически все органы государства, в различных сферах общественной жизни, в связи с урегулированием различных жизненных ситуаций и т.д., что и обусловливает их разнообразие. Поэтому классификация правоприменительных актов на виды может проводиться по различным основаниям,

1. По субъектам, осуществляющим применение права, акты подразделяются на: а) акты государственных органов и общественных организаций; б) акты главы государства — Президента РФ;

в) акты федеральных органов власти и управления; г) акты органов власти и управления субъектов Российской Федерации;

д) акты органов правосудия; е) акты органов прокуратуры;

и) акты органов надзора и контроля; ж) акты коллегиальные и

единоличные.

2. По предмету правового регулирования, т.е. по отраслям применяемых норм различают: а) акты конституционно-правовые;

420


б) акты административно-правовые; в) акты уголовно-правовые;

г) акты применения материального и процессуального права.

3. По форме правоприменительной деятельности можно выделить: а) акты исполнительные, связанные с применением диспозиции нормы права, имеющей дозволяющее содержание, и призванные наиболее эффективно регулировать многообразные проявления правомерного поведения; б) акты правоохранительные, связанные с реализацией правовых санкций за совершенное правонарушение, а также с применением мер по их предупреждению.

4. По функциональному признаку, т.е. по их месту в механизме правового регулирования, выделяют два вида: а) акты-регламен-таторы, определяющие субъектов конкретного отношения; указывающие объем их субъективных прав и юридических обязанностей; предусматривающие моменты возникновения конкретного правоотношения, условия его развития и прекращения;

б) правообеспечительные акты, которые также выполняют известную роль в индивидуальном регламентировании общественных отношений. Но это не основное их назначение. Функции актов этого вида состоят главным образом в том, чтобы на основе властных полномочий компетентных органов обеспечить реализацию правоотношений и, следовательно, достижение целей пра-. вового регулирования.

5. По форме внешнего выражения акты применения права подразделяются на акты-документы и акты-действия.

Правоприменительный акт-документ — это надлежаще оформленное решение компетентного органа, составленное в письменном виде, поскольку требуется строгая определенность в фиксации, например, фактических обстоятельств расследуемого дела, применении мер государственного принуждения и т.д. Все это позволяет точно установить содержание акта, проверить законность и обоснованность его издания.

Акты-документы имеют различную структуру, что обусловлено положением правоприменительного органа и значением рассматриваемых вопросов, а также юридической силой решения и процедурой его принятия.

По структуре их можно разделить на акты-документы:

а) включающие все четыре его составные части — вводную, описательную (констатирующую), мотивировочную и резолютивную (приговор или решение суда, другие юрисдикционные акты); б) состоящие из трех частей — вводной, описательной, резолютивной, что характерно для следственных и администра-

421


ивных протоколов; в) содержащие две части — вводную и резо-

[ютивную (акты-разрешения на совершение определенных дей-твий); г) не имеющие указанных разделов, за исключением ре-.олютивной части (резолюции «утвердить», «оплатить», «испол-шть» и т.п., наложенные должностным лицом на соответствую-цих документах).

По наименованию правоприменительные акты-документы юдразделяются на указы, постановления, приказы, протоколы, 1риговоры, решения, предписания и т.д.

Правоприменительные акты-действия делятся на словесные и сонклюдентные. Словесные акты применения права-действия — )то, к примеру, устные распоряжения руководителя органа, отдаваемые подчиненным и т.п.

Конклюдентные правоприменительные акты-действия совершаются посредством сочетания определенных жестов, движений и тому подобных действий, явно и наглядно выражающих эешение субъекта применения права (жесты милиционера, осуществляющего регулирование движения транспорта и пеше-<одов).

Как и письменные, правоприменительные акты-действия обладают властной силой и влекут юридические последствия. Отказ эт выполнения или ненадлежащее их выполнение может повлечь дисциплинарную, административную, материальную, уголовную ответственность.

6. По своему юридическому значению акты применения права могут быть подразделены на основные и вспомогательные. Основные — это акты, которые содержат завершенное решение по юридическому делу (приговор, решение суда). Вспомогательными считаются такие акты, которые содержат предписания, подготавливающие издание основных актов (надзора и контроля, процедурно-процессуальные).

7. В зависимости от действия во времени правоприменительные акты делятся на акты однократного действия (наложение штрафа) и длящиеся (регистрация брака, назначение пенсии и др.).

5. ПРОБЕЛЫ В ПРАВЕ И ПУТИ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЯ В ПРАКТИКЕ ПРИМЕНЕНИЯ. АНАЛОГИЯ ЗАКОНА И АНАЛОГИЯ ПРАВА

Ни одно законодательство не в состоянии учесть все многообразие общественных отношений, которые требуют правового регулирования. Поэтому в практике правоприменения может ока

422


заться, что определенные обстоятельства, имеющие юридический характер, не находятся в сфере правового регулирования. Налицо пробел в праве.

Под пробелом в праве понимают отсутствие в действующей системе законодательства нормы права, в соответствии с которой ! должен решаться вопрос, требующий правового регулирования. i   Наличие пробелов в праве нежелательно и свидетельствует об 5 определенных недостатках правовой системы. Однако они объективно возможны, а в некоторых случаях и неизбежны. Пробелы в праве возникают по трем причинам: 1) в силу того, что законодатель не смог охватить формулировками нормативного акта всех жизненных ситуаций, требующих правового регулирования; 2) в результате недостатков юридической техники; 3) вследствие постоянного развития общественных отношений.

Единственным способом устранения пробелов в праве является принятие соответствующим полномочным органом недостающей нормы или группы норм права. Однако быстрое устранение таким способом пробелов не всегда возможно, поскольку связано с процессом нормотворчества. Но органы, применяющие нормы права, не могут отказаться от решения конкретного дела по причине неполноты законодательства. Во избежание этого в праве существует институт аналогий, означающий сходство жизненных ситуаций и правовых норм. Он предусматривает два оперативных метода преодоления, восполнения пробелов — аналогию закона и аналогию права.

Аналогия закона применяется, когда отсутствует норма права, регулирующая рассматриваемый конкретный жизненный случай, но в законодательстве имеется другая норма, регулирующая сходные с ним отношения. Например, Уголовно-процессуаль-ный кодекс РСФСР не предусматривает отвод общественного обвинителя. Однако решение об отводе этого участника уголовного процесса решается на основе статьи того же Кодекса, предусматривающей отвод прокурора.

Аналогия права применяется, когда в законодательстве отсутствует и норма права, регулирующая сходный случай, и дело решается на основе общих принципов права. Речь прежде всего идет о таких принципах права, как справедливость, гуманизм, равенство перед законом и др. Подобные принципы закрепляются в Конституции и других законах.

Аналогия закона и аналогия права — исключительные средства в праве и требуют соблюдения ряда определенных условий, обеспечивающих правильное их применение. Поэтому для того,

423


чтобы использовать аналогию права, необходимо: во-первых, установить, что данная жизненная ситуация имеет юридический характер и требует правового решения; во-вторых, убедиться, что в законодательстве отсутствует конкретная норма права, призванная регулировать подобные случаи; в-третьих, отыскать в законодательстве норму, регулирующую сходный случай, и на ее основе решить дело (аналогия закона), а при отсутствии таковой опереться на общий принцип права и на его основе решить дело (аналогия права); в-четвертых, в решении по делу дать мотивированное объяснение причин применения к данному случаю аналогии закона или аналогии права. Тем самым обеспечивается возможность проверить правильность решения дела.

Таким образом, применение права по аналогии — это не произвольное разрешение дела. Принятие решения осуществляется в соответствии с государственной волей, выраженной в правовой системе в целом или в отдельных нормах права, регулирующих сходные отношения. Путем аналогии правоприменительной орган пробел в праве не устраняет, а лишь преодолевает. Пробел может быть устранен только компетентным нормотворческим органом.

Институт аналогии имеет ограниченное применение в праве. В области уголовного права аналогия закона и аналогия права не допускаются, поскольку действует непреложный принцип «нет преступления без указания на то в законе», что служит гарантией защиты личности. В других отраслях права аналогия допускается, а в таких, как гражданское и гражданско-процессуальное право, она прямо закреплена.

6. ЮРИДИЧЕСКИЕ КОЛЛИЗИИ И СПОСОБЫ ИХ РАЗРЕШЕНИЯ

(Н.И. Матузов)

Под юридическими коллизиями понимаются расхождения или противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий.

Российское законодательство — сложное, многоотраслевое образование, в котором масса всевозможных разночтений, нестыковок, параллелизмов, несогласованностей, конфликтующих или конкурирующих норм и институтов. Будучи по своему

424


характеру территориально обширным и федеральным, оно уже в силу этого содержит в себе возможность различных подходов к решению одних и тех же вопросов, учета национальных и региональных особенностей, интересов центра и мест.

В нем одновременно действуют акты разного уровня и значения, разной юридической силы, направленности, в частности, старые, союзные, и новые, российские; протекают процессы унификации и дифференциации, объединения и обособления, переплетаются вертикальные и горизонтальные связи и тенденции. Это динамически напряженная и во многом изначально противоречивая система.

С другой стороны, в практической жизни постоянно складываются такие ситуации, которые сразу подпадают под действие ряда норм. Возникают нежелательные юридические дилеммы и альтернативы. Различные нормы как бы вступают друг с другом в противоборство, пересекаясь в одной точке правового пространства и «претендуя» на регулирование одного и того же отношения.

Чтобы устранить коллизию, требуются высокий профессионализм правотолкуюшего и правоприменяющего лица, точный анализ обстоятельств «дела», выбор единственно возможного или по крайней мере наиболее целесообразного варианта решения. Это, как правило, сложная аналитическая задача.

Разумеется, противоречия можно снять (и они снимаются) путем издания новых, так называемых коллизионных норм'. По меткому выражению Ю.А. Тихомирова, это — нормы-«арбитры», они составляют своего рода коллизионное право, которое, впрочем, лишь условно можно считать самостоятельной отраслью, ибо его нормы «вкраплены» в другие акты и не существуют изолированно2.

В Конституции РФ (ст. 71, п. «п») говорится о том, что к ведению Российской Федерации относится «федеральное коллизионное право». Оно и призвано развязывать наиболее тугие узлы противоречий. Однако применение коллизионных норм, т.е. непрерывное законодательное вмешательство во все спорные случаи, попросту невозможно.

Юридические коллизии, безусловно, мешают нормальной, слаженной работе правовой системы, нередко ущемляют права граждан, сказываются на эффективности правового регулирова-

1 См. подробнее: Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск,1984.

2 См.: Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 97.

425


ния, состоянии законности и правопорядка, правосознании и правовой культуре общества. Они создают неудобства в право-применительной практике, затрудняют пользование законодательством рядовыми гражданами, культивируют правовой нигилизм.

Когда на один и тот же случай приходится два, три и более актов, то исполнитель как бы получает легальную возможность (предлог, зацепку) не исполнять ни одного. Поэтому предупреждение, локализация этих аномалий или их устранение является важнейшей задачей юридической науки и практики.

Выступая в мае 1996 г. на Всероссийском конгрессе по правовой реформе, Президент РФ обратил внимание на внутреннюю противоречивость в российском законодательстве, подчеркнув, что «оно приобрело сегодня особо острый характер. Противоречия существуют не только между отдельными отраслями права, которые в последние годы развивались разными темпами, но даже между конкретными нормами внутри одного закона. Противоречивость законодательства все больше затрудняет реализацию принятых законов. Она служит питательной средой для злоупотреблений и коррупции в системе государственной власти»'.

Коллизионность российского законодательства усугубляется еще и тем, что в стране одновременно действуют законы СССР, Верховного Совета РСФСР, Государственной Думы. За последние пять лет принято свыше 500 законов. В этом же правовом пространстве вращаются указы Президента, правительственные постановления и бесчисленное множество ведомственных и региональных актов. Весь этот огромный «Монблан» весьма далек от гармонии и согласованности. Кроме того, как отмечается в литературе, в ходе проведения реформ (имеется в виду период с 1985 г.) законодательство по некоторым важнейшим вопросам сменилось уже трижды2.

Союзные законы полностью не отменены, а новые, российские, в необходимом объеме пока не созданы. Акты этих двух «разных государств», бывших когда-то единым образованием, не всегда стыкуются, на гранях их соприкосновения возникают расхождения и несоответствия. Сложившаяся ситуация создает впечатление, что нынешнее законодательство страны как бы соткано из противоречий, в нем царятанархия, перекосы, неразбериха.

1 См.; Российская юстиция. 1996. № 5. С. 3.

2 См.: Павлушини А.А. Некоторые проблемы современной систематизации законодательства // «Атриум». Вестник Международной академии бизнеса и банковского дела. Самара, 1996. № 5. С. 23.

426


Разбалансирована синхронность правовой системы, многие ее составные части плохо согласуются друг с другом, не подчинены общей цели. Запутанность же нормативного материала дает нередко простор для волюнтаристских действий должностных лиц и властных структур.

Расходятся федеральная Конституция и Федеративный договор, Конституция РФ и конституции, уставы субъектов Федерации; законы и указы; законы и подзаконные акты; общие и специальные нормы. Новый Гражданский кодекс вошел в противоречие со многими ранее принятыми законами в области имущественных и хозяйственных отношений. Масса неувязок в ведомственном и местном правотворчестве. Двусмысленностями и разночтениями грешит даже сама российская Конституция'.

Конечно, абсолютно совершенного, идеального законодательства нигде в мире нет. Право каждой страны неизбежно содержит в себе определенные коллизии, пробелы, противоречия, но у нас все это приобрело гипертрофированные формы, поскольку Россия проходит этап сложнейших социально-экономических преобразований и общественные отношения находятся в состоянии коренной ломки, нестабильности, хаоса. Юридические нормы не успевают, а подчас и не в состоянии их своевременно оформлять, закреплять, регулировать. Еще только ставится вопрос о создании российского национального Свода законов.

После распада Союза в нашем законодательстве стали одновременно развиваться, тесно переплетаясь и противоборствуя, как интеграционные, так и дезинтеграционные процессы. Такое положение характерно и для других постсоветских республик. Не случайно жизнь продиктовала необходимость создания единого правового пространства СНГ. С этой целью уже принят ряд модельных рекомендательных кодексов — своеобразных аналогов Основ бывшего союзного законодательства (гражданский, уголовный, уголовно-процессуальный, таможенный и др.).

В России, как и в любом федеративном государстве, существуют два уровня и две схемы законодательства, входящие в единую правовую систему общества. Это законодательство самой Федерации и законодательство ее субъектов. Их взаимосвязь и согласованность — залог стабильности правовой ситуации в стране, устойчивости всей Федерации. Но этого пока нет.

Причины юридических коллизий носят как объективный, так и субъективный характер. К объективным, в частности, относят-

1 См.: Русских П. Парадоксы Основного Закона // НГ. 1995. 26 янв.

427


ся: противоречивость, динамизм и изменчивость самих общественных отношений, их скачкообразное развитие. Немаловажную роль играет также отставание («старение», «консерватизм») права, которое в силу этого обычно не поспевает за течением реальной жизни. Здесь то и дело возникают «нештатные» ситуации, требующие государственного реагирования. Право поэтому постоянно корректируется, приводится в соответствие с новыми условиями.

В результате одни нормы отпадают, другие появляются, но, будучи вновь изданными, не всегда отменяются, а действуют как бы наравне с ними. Кроме того, общественные отношения неодинаковы, и разные их виды требуют дифференцированного регулирования с применением различных методов. Свое влияние оказывают несовпадение и подвижность границ между правовой и неправовой сферами, их расширение или сужение. Наконец, любое национальное право должно соответствовать международным стандартам, нравственно-гуманистическим критериям, принципам демократии.

Все это делает юридические коллизии в какой-то мере неизбежными и естественными. Более того, по мнению Ю.А. Тихомирова, было бы упрощением оценивать их только как сугубо негативные явления. «Коллизии нередко несут в себе и положительный заряд, ибо служат свидетельством нормального процесса развития или же выражают законное притязание на новое правовое состояние»'.

Еще Гегель отмечал, что «возникновение коллизий при применении законов... совершенно необходимо, ибо в противном случае ведение дела приняло бы механический характер. Если некоторые юристы пришли к мысли, что покончить с коллизиями можно, предоставив многое усмотрению судей, то такой вывод значительно хуже, так как решение, принятое только судом, было бы произволом»2.

К субъективным причинам коллизий относятся такие, которые зависят от воли и сознания людей — политиков, законодателей, представителей власти. Это, например, низкое качество законов, пробелы в праве, непродуманность или слабая координация нормотворческой деятельности, неупорядоченность правового материала, отсутствие должной правовой культуры, юридический нигилизм, социальная напряженность, политичес-

1 Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия: власть и правопорядок// Государство и право.1994.№ 1. С.4.

2 Гегель. Философия права. М., 1990. С. 249.

428


кая борьба и др. Причем одни из них возникают и существуют внутри самой правовой системы — внутрисистемные, другие привносятся извне — внесистемные.

Следует согласиться с мнением, что «было бы неверно списывать на объективные причины ту чехарду в законодательстве, которая является следствием ошибок и просчетов в политике, прямого или косвенного пренебрежения закономерностями правового регулирования»'.

Виды юридических коллизий и способы их разрешения

1. Прежде всего юридические коллизии можно подразделить на четыре группы: 1) коллизии между нормативными актами или отдельными правовыми нормами; 2) коллизии в правотворчестве (бессистемность, дублирование, издание взаимоисключающих актов); 3) коллизии в правоприменении (разнобой в практике реализации одних и тех же предписаний, несогласованность управленческих действий); 4) коллизии полномочий и статусов государственных органов, должностных лиц, других властных структур и образований.

2. Коллизии между законами и подзаконными актами. Разрешаются в пользу законов, поскольку последние обладают верховенством и высшей юридической силой (ст. 4 ч. 2; ст. 90 ч. 3; ст. 115 ч. 1 и 2; ст. 120 ч. 2 Конституции РФ). В новом Гражданском кодексе РФ также записано: «В случае противоречия указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон» (ст. 3 ч. 5). Особенность данных противоречий в том, что они носят наиболее распространенный, массовый характер и причиняют интересам государства и граждан наибольший вред.

3. Коллизии между Конституцией и всеми иными актами, в том числе законами. Разрешаются в пользу Конституции. В статье 15 говорится, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. В статье 76 части третьей установлено: «Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам». Конституция — основной закон любого го-

1 Топорнин Б.Н. Правовая реформа и развитие высшего юридического образования в России // Государство и право. 1996. № 7. С. 37.

429


сударства, поэтому обладает бесспорным и абсолютным приоритетом. Это закон законов.

4. Коллизии между общефедеральными актами и актами субъектов Федерации, в том числе между конституциями. Приоритет имеют общефедеральные. В статье 76 Конституции РФ говорится, что федеральные конституционные и иные законы, изданные в пределах ее ведения, имеют прямое действие на всей территории Федерации (ч. 1). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ (ч. 2). Вне пределов ведения РФ и совместного ведения субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов.

Далее в указанной статье зафиксировано: «законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон» (ч. 5). «В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует акт субъекта Федерации» (ч. 6).

Несмотря на подробную, казалось бы, регламентацию взаимоотношений между Российской Федерации и ее субъектами, противоречия в данной сфере имеются, и довольно существенные. Например, Конституция РФ не содержит положения о суверенитете входящих в нее республик, не предусматривает их право на самоопределение и выход из состава России. Тем не менее большинство этих республик провозгласили себя суверенными (Татария, Башкирия, Мордовия, Адыгея, Тува и др.). Так, в Конституции последней записано, что Республика Тува имеет право на самоопределение и выход из состава РФ. По данным Минюста, тысячи нормативных актов субъектов Федерации противоречат Конституции РФ. В 19 из 21 республики конституции не соответствуют Основному Закону страны.

5. В случае несоответствия Конституции РФ Федеративного договора, а также других договоров между Российской Федерации и ее субъектами, равно как и договоров между самими субъектами, действуют положения обшефедеральной Конституции (разд. 2, ст. 1, п. 4 Конституции РФ).

430


6. На уровне практического правоприменения соответствующие

органы и должностные лица при обнаружении коллизий обычно руководствуются следующими правилами:

а) если противоречат друг другу акты одного и того же органа, но изданные в разное время, то применяется последний по принципу, предложенному еще римскими юристами: позже изданный закон отменяет предыдущий во всем том, в чем он с ним расходится;

б) если коллизионные акты изданы одновременно, но разными органами, то применяется акт, обладающий более высокой юридической силой (например, закон и указ, указ и правительственное постановление, постановление Правительства и акт отраслевого министерства), т.е. за основу берется принцип иерархии нормативных актов;

в) если расходятся общий и специальный акты одного уровня (коллизии по горизонтали), то применяется последний; если разного уровня (коллизии по вертикали), то общий. Подобные акты или нормы иногда называют конкурирующими. Например, в Конституции РФ есть норма о несменяемости судей Конституционного Суда, а в самом законе об этом Суде установлен 12-летний срок. Действует последний.

В целом способами разрешения коллизий являются: 1) тол-1 кование; 2) принятие нового акта; 3) отмена старого; 4) внесение изменений или уточнений в действующие; 5) судебное, административное, арбитражное рассмотрение; 6) систематизация законодательства, гармонизация юридических норм; 7) переговорный процесс, создание согласительных комиссий; 8) конституционное правосудие. Некоторые из этих способов используются одновременно. Существуют также международные процедуры устранения конфликтов.

Конституция предусматривает право Президента РФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, если они противоречат Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека, до решения вопроса соответствующим судом (ст. 85 ч. 2). И это тоже способ устранения конфликта.

Особо следует отметить роль Конституционного Суда в разрешении довольно частых и серьезных коллизий, возникающих в сфере федеративных отношений, взаимодействия ветвей власти, Реализации прав граждан, осуществления различными органами

431


и должностными лицами своих полномочий, споров о компетенции, соответствия издаваемых нормативных актов Основному Закону страны. Это наиболее авторитетный и высокопрофессиональный уровень рассмотрения конфликтных ситуаций.

При этом в любом случае путь устранения юридических коллизий, даже самых острых, должен быть правовым, а не силовым. Противоречия должны разрешаться законным, цивилизованным методом, ибо сила, как известно, рождает силу — проблема сохраняется. Иными словами, на языке пушек коллизию снять нельзя, ее можно лишь загнать вглубь или временно приглушить.

Это, в частности, относится и к такому сложному конфликту, как чеченский. Президент РФ в одном из своих выступлений с горечью признал, что в Чечне можно было «провести линию тоньше, дальновиднее», что события, которые там развернулись, — «это самое большое его (Президента. — Н.М.) разочарование, самая серьезная ошибка. Можно было избежать насилия» (ТВ-новости. 1996. 12окт.).

Что касается толкования как способа разрешения коллизий, то оно нередко порождает новые, еще более острые коллизии, так как зачатую одни и те же акты, факты, события интерпретируются различными официальными и неофициальными структурами, общественными группами, лидерами и гражданами по-разному, что, в свою очередь, является выражением их противостояния, а в конечном счете раскола общества.

В связи с этим толкование может быть ипредвзятым, зависеть от социально-политических ориентации и пристрастий толкующих лиц, уровня их правосознания, культуры, места в идеологическом спектре. По-разному, например, трактуется современное законодательство о приватизации, выборах, налогах, собственности, предпринимательстве. Сама Конституция вызывает далеко не одинаковые оценки с точки зрения ее общей концепции и легитимности. Причем противоречивость трактовок происходящего в правовой сфере наблюдается не только среди населения, рядовых граждан, но и в высших эшелонах власти.

Даже в Конституционном Суде, призванном толковать соответствующие юридические нормы и акты, нет единства мнений, и некоторые его судьи официально заявляют о своей особой позиции по тем или иным вопросам. В широком смысле под сомнение нередко берется определенной частью общества весь курс реформ. Отсюда разброс в понимании законов, направленных на реализацию этого курса.

432


В последнее время особую остроту приобрели противоречия между законами и указами (законотворчеством и «указотворчест-вом»). По данному вопросу идут жаркие общественные и научные дискуссии'. Так сложилось, что страна управляется сегодня в основном указами и распоряжениями Президента, в том числе устными. По мнению Ю.А. Тихомирова, мы столкнулись с ситуацией, «когда «указное право» явно вышло на передний край и в известной мере приостановило действие ряда конституционных

положений»2. Верховенство же закона — важнейший признак правового государства.

Наиболее ярким примером такой ненормальности может служить Указ Президента РФ от 14 июня 1994 г. «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности», нарушивший ряд статей Конституции и Уголовно-процессуального кодекса, права граждан и вызвавший всплеск политико-юридических страстей.

В результате Госдума вынуждена была принять специальное Постановление, в котором обращалось внимание на «стремление решать ключевые проблемы общества не с помощью федеральных законов, а с помощью указов и других подзаконных актов». Далее в постановлении отмечалось, что названный Указ вошел в противоречие со статьями 4, 10, 17, 19,22,34,50,55 Конституции РФ, а также многими статьями УПК РСФСР. Госдума рекомендовала Президенту «воздержаться от применения Указа до приведения его в соответствие с Конституцией».

С просьбой к главе государства о приостановлении Указа обратилась Комиссия по правам человека при Президенте РФ. Настороженно-негативно отреагировали на данный акт общественность, печать3. Однако на все эти возражения и предостережения

гарант Основного Закона ответил — «нет». А ведь закон выше любой должности!

Возникла острейшая коллизия на высшем уровне. А Указ между тем начал действовать, став фактически надзаконным до-

1 См.: Авакьян С. Закон или указ: что главнее? // НГ. 1994. 20 янв.; Конституция, закон, подзаконный акт: Коллектив авторов. М., 1994. С. 14; «Круглый стол» по проблеме «Закон в переходный период: опыт современной России» // Государство и право. 1995. № 10; Деревнин А.А. О соотношении закона и указа Президента РФ // «Атриум». Вестник Международной академии бизнеса и банковского дела. Серия «Юриспруденция». Самара, 1996. № 4. С. 16—18.

2 Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 5; см. также:

Лучин В. О. «Указное право» России. М.. 1996.

3 См.: Не полетят ли щепки? // Известия. 1994. 17 июня.

433

28-1383


кументом. Особенно ненормально и опасно в правовом отношении было то, что в стране на тот период не оказалось структуры (при более чем годичном бездействии Конституционного Суда), которая бы реально противостояла упречным указам Президента.

Тревога общества была вызвана тем, что под предлогом борьбы с преступностью у силовых органов развязывались руки для возможных произвольных действий в отношении законопослушных, но неугодных граждан, политических противников и т.д., что живо напоминало наше печальное пришлое.

Настораживала также «каучуковая» формулировка Указа:

«При наличии достаточных оснований полагать...», а также увеличение срока задержания по подозрению с двух (по Конституции) до тридцати суток. Арест же только «по подозрению», без достаточных улик, всегда чреват злоупотреблениями.

Понятно, что экстренные меры по усилению борьбы с преступностью представлялись тогда, как и сейчас, более чем назревшими. Таковым было общее настроение в стране. Но формы и методы, избранные для этого, оказались, мягко говоря, юридически некорректными. Ссылки на то, что Госдума медленно работает, не убедительны, ибо с помощью такого аргумента можно оправдать любой противозаконный указ. Не случайно при вступлении России в Совет Европы нам, помимо прочего, было указано на необходимость исправления рассматриваемого президентского акта, так как он не вписывался и в международные стандарты.

В противостоянии законов и указов нередко берут верх соображения престижа, «игры на опережение», «перехвата инициативы» и другие мотивы в духе популизма и конфронтации ветвей власти. Особенно это касается социальной сферы (кто раньше возьмется за решение той или иной проблемы, кто первым проявит заботу о «благе людей» и т.д.). Сказывается отсутствие четких механизмов принятия ответственных государственных решений. В результате — страдают интересы дела.

В основе многих юридических коллизий лежат политические коллизии (нарушение принципа разделения властей, выход различных госорганов за пределы своих полномочий, взаимное их вторжение в компетенцию друг друга, амбиции и соперничество лидеров, война компроматов, лоббизм, популизм, конъюнктура и т.д.). В таких условиях принимается множество противоречивых и несогласованных друг с другом актов. Ведь юридический конфликт — это «активное противостояние сторон, вызванное

434


полярностью их интересов или разным отношением к ценностям и нормам общественной жизни»'.

Именно эти причины приводят в конечном счете к войне законов, указов, постановлений. Если Госдума не принимает или отклоняет какой-либо закон, он вводится в действие указом Президента. Так было, например, с законом о втором этапе приватизации, отказом Госдумы признать день принятия Конституции РФ (12 декабря 1993 г.) государственным праздником, одобрить новую символику России, которая до сих пор не имеет законодательной основы. Не имеют ее и новые российские ордена, награды.

Ученые-правоведы обращают внимание на то, что принимаемые Госдумой законы проходят трудный путь, главным препятствием на котором является двойное вето. Такого порядка давно уже нет в практике стран Запада2. Законы стопорятся по самым разным причинам: юридическим, политическим, финансовым, процедурным, престижным и другим, а чаше всего в силу несовпадения позиций относительно сути предлагаемого закона (к примеру, Земельный кодекс). Немаловажную роль играет и то, что депутаты Госдумы — избранные, а члены СФ — замещающие места по должности, и они по-разному видят проблемы.

Только в первом полугодии 1996 г. Совет Федерации отклонил 27 законов из 78. По ним, как правило, создаются согласительные комиссии, призванные сглаживать противоречия и находить \ компромисс. Это в принципе нормальный путь разрешения коллизий, но он превращается в систему. Президент отклонял законы 50 раз, а некоторые из них, вопреки Конституции, возвращал в Госдуму без рассмотрения, по поводу чего законодатели обращались даже в Конституционный Суд. Последний, как ни странно, нашел эту практику вполне приемлемой. Снова коллизия! Законы застревают, не могут пройти сквозь плотное сито возражений и несогласий.

По Конституции указы подзаконны, на практике же, как уже отмечалось, они все чаще возвышаются над законом. И требуется величайшая осторожность, чтобы это «опережающее указотвор-чество» не нарушало прав граждан, не вносило сумятицу в нор-

1 Кудрявцев В.Н., Казимчрчук В.П. Современная социология права. М., 1995. С. 214; см. также: Кудрявцев В.Н. Юридический конфликт // Государство и право 1995. №9.

2 См.: Мицкевич А.В. Выступление на «Круглом столе» по проблеме «Закон в переходный период: опыт современной России» // Государство и право 1995 №10.С. 38.

435

28»


1альный правосозидательный процесс, не дестабилизировало |бщую правовую ситуацию. «Бодание» законов и указов особен-[0 заметно по социальным вопросам: зарплате, пенсиям, пособи-:м, компенсациям и другим выплатам.

Дело усугубляется тем, что многие указы издаются в спешке, . нарушение установленного порядка и недостаточно юриди-[ески проработанными. В результате Президент вынужден их ючти следом отменять и при этом назначать «расследование» — :то и как их готовил. Так было, например, с печально известным Указом от 22 августа 1996 г. «Об упорядочении сбора подоход-юго налога и страховых платежей с физических лиц». Через две юдели после издания был отменен Указ о лишении социальных |ьгот работников прокуратуры, но за это время только из ее [ентрального аппарата уволилось 49 человек, а всего из системы фокуратуры — 600. Такова цена непродуманных указов'.

Глубинная коллизия состоит уже в том, что Президент факти-[ески «законодательствует», хотя по Конституции такой преро-'ативой не располагает. Он издает акты, являющиеся по своей фироде законами, и принимаются они нередко по тем позици-|м, которые относятся к компетенции Государственной Думы. !аконодательный орган становится как бы излишним.

Конечно, законодатели очень часто запаздывают с принятием 'ех или иных законов, в то время как обстоятельства требуют шеративного реагирования. Поэтому вопрос этот в действительности не простой. Тем не менее в целом указанную прак-

•ику оправдать нельзя. Недостаточная мобильность — свойст-ю всех парламентов, однако это не дает оснований для подме-ш их традиционных функций исполнительной властью. К

•ому же многие основополагающие (базовые) законопроекты, юобенно экономического характера, разрабатываются не ;амой Думой, а Правительством, и от него в конечном счете 1ависит своевременность их принятия.                   ';

В президентском Послании Федеральному Собранию 1995 г. физнается, что наиболее важные отношения, в частности экономические, «должны регулироваться не указами, а законами». Тодчеркивается, что объем «указотворчества» вообще будет по-:тепенно сокращен. Если так, то перманентная дуэль между за-сонами и указами в конце концов прекратится. Правда, в анало-

•ичном Послании 1996 г. снова говорится отом, что «нормотвор-[ество с помощью указов будет продолжено по тем вопросам,

1 РГ. 1996.18окт.

436


которые не урегулированы еще действующим законодательством»'. Та же линия и в Послании 1997 г.

Но юридическая война идет не только между законами и указами, но и между актами, издаваемыми повсеместно всей президентской вертикалью, и актами, исходящими от представительных органов власти. Серьезные трения и конфликты связаны также с определением статуса и компетенции различных должностных лиц (коллизии полномочий), немотивированными смещениями и перемещениями ключевых фигур в управленческом аппарате. Многие руководители узнают о своем снятии с занимаемых постов из печати.

Примером противоречий статусов и полномочий может служить деятельность президентской Администрации и ее подразделений. Данная структура была создана самим Президентом и действует она на основании подписанного им.же Положения. Законодательной основы не имеет. В печати, в литературе, депутатском корпусе не раз обращалось внимание на то, что Администрация главы государства из сугубо вспомогательной службы, какой она должна быть по логике вещей, на деле превратилась в некий надправительственный орган с властными полномочиями. Фактически она взяла на себя значительную часть функций Президента и стала играть самостоятельную роль, особенно в последнее время. Госдума по этому поводу обратилась даже в Конституционный Суд, который еще не сказал своего слова.

То же самое относится к некоторым другим структурам — Совету Безопасности, Совету Обороны, ГПУ, ВЧК, Судебной палате по информационным спорам. Последняя, например, явно вторглась в сферу отправления правосудия. Руководители СБ редут переговоры с другими государствами, подписывают с ними соглашения, представляют страну за рубежом, делают ответственные заявления по внешней политике и т.д. Возникли своеобразные, не предусмотренные законом, новые центры власти, подменяющие собой официальные, легитимные органы — Правительство, МИД, суд, парламент. Противоречие в данном случае выражается в асимметрии власти, в нарушении механизма сдер-жек и противовесов в ее системе.

Острейшая юридическая коллизия с трагическими последствиями возникла в связи с чеченским кризисом. Она представляет собой коллизию между принципом территориальной целостнос-

1 См.: РГ. 1996. 27 февр.

437


ти страны, необходимостью установления в ней одинаковой и обязательной для всех конституционной законности и возможной массовой гибелью людей. Как подобные конфликты должны разрешаться? Миром или войной?

Господствующее мнение экспертов, большинства государственных и общественно-политических деятелей сводится к тому, что ни Конституция, ни какая-либо другая идея, в том числе идея единства государства, суверенитета, правопорядка, не стоят человеческих жизней. Жертвовать в таких случаях приходится не людьми, а любым другим интересом.

Даже и легитимное применение силы должно исходить из этой посылки, ибо человек — «мера всех вещей». Именно поэтому избранный способ разрешения чеченского конфликта был расценен Комиссией по правам человека ООН, Советом Европы и другими международными организациями как «несоразмерный и неадекватный» или как «невыборочное применение силы, нарушившее принципы международного гуманитарного права»'. В президентском Послании 1995 г. также признается: «Россия знает, что такое право силы. Осознать силу права еще только предстоит». В любом случае целостность людей важнее целостности государства.

Кстати, шесть судей Конституционного Суда РФ в своих особых мнениях по «чеченскому делу» отметили, что никто не может произвольно менять общепризнанную в мировом сообществе иерархию ценностей, что человек, его жизнь, права, безопасность имеют бесспорный и абсолютный приоритет. Вообще, особые мнения судей поданной коллизии (Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева) оказались более обоснованными и убедительными, чем общее постановление КС. В них нашла отражение гражданская позиция большинства россиян. Речь идет о непомерно высокой цене, заплаченной обществом за «умиротворение» в Чечне. Нарушено соотношение целей и средств их достижения. Возобладала пресловутая целесообразность.

Юридические коллизии, политические неурядицы подрывают основы порядка и стабильности в обществе, деформируют правосознание людей, создают критические ситуации, социальную напряженность. Подобные катаклизмы — признак невысокой правовой культуры, процветающего на всех уровнях юриди-

1 См.: Право Совета Европы и Россия: Сборник документов и материалов. Краснодар,1996. С. 14.

438


ческого нигилизма. Поэтому их необходимо по возможности не допускать, профилактировать, а если они все же возникают — своевременно снимать с помощью выработанных для этого механизмов.

В данной связи следует всячески приветствовать зарождение в рамках правоведения новой важной науки — конфликтологии, которая отныне будет заниматься указанными проблемами. Первые активные шаги в этом направлении уже сделаны'.

Наведение порядка во власти, о котором говорится в президентском Послании Федеральному Собранию 1997 г., предполагает и упорядочение правотворческого процесса. Необходимо покончить с практикой принятия законов и иных нормативных актов, не учитывающих реальную финансово-экономическую ситуацию в стране. Должна быть активизирована законопроект-ная деятельность Правительства. Неправильно, когда из почти 750 законопроектов, направленных в Госдуму в 1996 г., только 188 были внесены Правительством.

Процветает закулисное ведомственное лоббирование тех или иных предложений и инициатив. Фактически ни общество, ни госаппарат не имеют четкого представления о том, какие сферы отношений должны в первую очередь регулироваться законодательно. В результате большинство госслужащих по-прежнему руководствуются не законами, а инструкциями. Отсюда произвол, несогласованность, коллизии, своеволие2.

1 См.: Юридический конфликт: сферы и механизмы. Часть 2. / Под ред. В.Н. Кудрявцева. М., 1994; Юридический конфликт: процедуры разрешения. Часть 3. / Под ред. В.Н. Кудрявцева. М., 1995. Первая часть, посвященная общим вопросам конфликтологии, вышла в 1993 г.

2 РГ. 1997. 7 марта.



 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

29411. Характеристика электрооборудования во взрывоопасных зонах в нефтяной и газовой промышленности (НГП) 35 KB
  Взрывоопасной зоной называют помещение или ограниченное пространство в помещении или наружной установке в которых имеются или могут образовываться взрывоопасные смеси. Взрывоопасные смеси горючих газов с воздухом или смеси легковоспламеняющихся жидкостей с воздухам согласно правилам устройства электроустановок ПУЭ классифицируются по категориям I II IIA IIB IIC и группам T1T6. Например ко II категории взрывоопасной смеси относятся промышленные газы и пары к I категории – рудничный газ. Безопасный экспериментальный...
29412. Климатические условия эксплуатации и условия размещения электрооборудования 26.5 KB
  Электрооборудование предназначенное для эксплуатации на суше и реках в районах с умеренным климатом имеет обозначение У; с холодным климатом ХЛ; сухим и влажным тропическим Т; для всех макроклиматических районов на суше О. Электрооборудование предназначенное для установки в районах с умеренно холодным морским климатом имеет обозначение М; с тропическим морским ТМ. В зависимости от условий размещения предусматривается различное исполнение электрооборудования которому также присваивается определенное обозначение....
29414. Бюджетный дефицит и государственный долг: основные определения, показатели и проблемы количественной оценки. Государственный долг и дефицит платежного баланса. Влияние государственного долга на накопление частного капитала 50 KB
  Бюджетный дефицит и государственный долг: основные определения показатели и проблемы количественной оценки. Государственный долг и дефицит платежного баланса. Превышение расходов государства над его доходами образует бюджетный дефицит БД. Подавляющее большинство стран сводит свой бюджет с дефицитом.
29415. Ключевые макроэкономические проблемы российской экономики 67 KB
  Можно сделать вывод: главная причина ошибочности социальноэкономической политики – использование экономики России стандартных макроэкономических рецептов разработанных для стран с типом экономики зеркально противоположным российскому. Поэтому напрашивается первый рецепт долгосрочной политики – сделать диверсификацию экономики главной целью политики государства. Макроэкономические проблемы российской экономики АЛЕКСЕЙ КУДРИН министр финансов РФ выбрал более менее доступное там много Снижение конкурентоспособности К началу 2007 г.
29416. Теоретические подходы к моделированию инфляционных процессов. Типы и виды инфляции. Темп инфляции и его колебания. Возможности инфляционного финансирования дефицита гос. бюджета 1.32 MB
  Темп инфляции и его колебания Инфляция inflation от итальянского слова inflatio что означает вздутие представляет собой устойчивую тенденцию роста общего уровня цен. В этом определении важны следующие слова: 1 устойчивая что означает что инфляция – это длительный процесс устойчивая тенденция и поэтому ее следует отличать от скачка цен; 2 общего уровня цен. Это значит что инфляция не означает роста всех цен в экономике. Цены на отдельные товары могут вести себя поразному: повышаться понижаться оставаться без...
29417. Формы безработицы и ее естественный уровень. Регулирование уровня безработицы. Взаимосвязь инфляции и безработицы 61 KB
  Формы безработицы и ее естественный уровень. Регулирование уровня безработицы. Взаимосвязь инфляции и безработицы. По социально экономическому содержанию выделяют следующие формы безработицы: 1.
29418. Банковская система и ее роль в современной экономике. Центральный банк, его статус и цели. Антиинфляционный курс Банка России 114 KB
  Центральный банк его статус и цели. Антиинфляционный курс Банка России. Понятие банковской системы ее элементы и взаимосвязи.
29419. Инвестиции и их функциональная роль. Сбережения, инвестиции, мультипликатор инвестиций. Инвестиции и реальный экономический рост 1.87 MB
  Инвестиции и их функциональная роль. Сбережения инвестиции мультипликатор инвестиций. Инвестиции и реальный экономический рост Староверова Г.