ID: 67880

Название работы: ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ СМЕТНО-БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Категория: Научная статья

Предметная область: Политология и государственное регулирование

Описание: Среди методов государственного регулирования системы образования бюджетное финансирование представляется важнейшим рычагом регулятором воздействия государства как на всю систему так и на отдельное образовательное учреждение.

Язык: Русский

Дата добавления: 2014-09-15

Размер файла: 66.5 KB

Работу скачали: 0 чел.

М.В. ПЕТРОВ,

соискатель

ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ

СМЕТНО-БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ

ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Среди методов государственного регулирования системы образования бюджетное финансирование представляется важнейшим рычагом (регулятором) воздействия государства как на всю систему, так и на отдельное образовательное учреждение. Предоставление образовательных услуг интегрирует в себе существенные проблемы организации финансирования образовательных учреждений, от рационального разрешения которых (проблем) зависит эффективность всей системы образования и ее непрерывное развитие.

Финансирование государственного сектора системы образования в Российской Федерации осуществляется на основе законодательства — Бюджетного кодекса РФ1, законов «Об образовании»2, «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»3, «О федеральном бюджете» на соответствующий год.

К основным направлениям финансирования отнесены:

•  основная деятельность (текущее финансирование);
•  инвестиции в развитие материально-технической базы;
•  программы в области образования, утвержденные Правительством Российской Федерации (например, Федеральная программа развития образования).

Основными источниками финансирования системы образования являются средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований), внебюджетные средства.

К бюджетному финансированию относят все виды бюджетных средств независимо от уровней бюджетов (федеральный, субъектов Федерации или муниципальный). Одновременное финансирование из бюджетов различных уровней обычно называют многоканальным бюджетным финансированием, которое осуществляется в Республике Саха (Якутия), Татарстане и др. Условия такого финансирования определяются Правительством Российской Федерации и правительствами (администрациями) субъектов Федерации. Условия дополнительного финансирования из муниципального бюджета определяются главами соответствующих администраций и министерствами (ведомствами), в чьем ведении находятся образовательные учреждения.

Существует еще один вид финансовой поддержки из региональных бюджетов — средства, выделяемые местными бюджетами в качестве финансовой помощи образовательным учреждениям. Эти средства могут быть выделены как разовый вид финансирования безвозмездно и (или) в виде кредита. Условия предоставления таких средств устанавливаются местными органами власти, которые зачастую не требуют возврата предоставленных средств, поэтому такая помощь также может быть отнесена к финансированию образовательных учреждений.

Бюджетное финансирование государственных образовательных учреждений осуществляется учредителем. До 1995 г. финансирование осуществлялось в разрезе параграфов финансирования и статей расходов в соответствии с действовавшей тогда бюджетной классификацией. Начиная с 1995 г. была введена в действие новая бюджетная классификация по видам расходов федерального бюджета, которая предусматривает деление на разделы, подразделы и целевые статьи по видам расходов4.

Внебюджетные средства (как обычно называют средства, получаемые образовательными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности этих учреждений) включают иные, не связанные с бюджетами средства, поступающие в образовательные учреждения.

Бюджетное финансирование системы образования, реализуемое по соответствующей схеме, основано на прогнозах потребности в бюджетных средствах и размеров расходной части бюджета для финансирования образовательных учреждений. В сложившейся схеме финансирования системы образования задействованы органы государственной власти и управления: Федеральное Собрание и Правительство Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России), другие федеральные министерства, ведомства, банки, образовательные учреждения.

Процесс бюджетного финансирования разделяется на последовательные этапы:5

•  формирование бюджетной заявки на будущий период;
•  распределение средств по образовательным учреждениям на основе соответствующих показателей;
•  утверждение объемов финансирования в разрезе по разделам бюджетной классификации;
•  исполнение бюджета (выделение и прохождение финансовых средств).

Совершенствование организации финансирования образовательных учреждений — необходимая предпосылка оптимизации доли расходов федерального бюджета на образование и повышения эффективности использования выделяемых бюджетных средств. В образовании невозможно добиться высокого уровня качества и эффективности без быстрого, эволюционного построения нового экономического механизма, который должен обеспечить новую, более эффективную структуру финансирования отрасли. Формирование эффективного экономического механизма системы образования6 основывается на следующих принципах:

•  законодательное обеспечение хозяйственно-экономической самостоятельности и разнообразия организационно-правовых форм образовательных учреждений, в том числе путем внесения соответствующих поправок в Гражданский7, Бюджетный кодексы РФ8 и другие правовые акты;
•  формирование принципов организации финансирования системы образования на основе нормативного бюджетного финансирования (НБФ) с учетом обеспечения государственных образовательных стандартов и необходимых условий образовательного процесса9;
•  изменение системы финансирования из центра расходов дотационных регионов на нужды образования, перевод средств из трансфертов в целевые субвенции, направляемые на места через органы казначейства;
•  разработка прогноза потребности общества и личности в образовании, расчет затрат на эти цели;
•  определение системы и размеров социальной поддержки учащейся молодежи и условий оплаты труда с разработкой и введением комплекса мер по обеспечению доступности образования на всех его ступенях и адресной социальной помощи учащимся и студентам из низкодоходных семей, детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей;
•  определение объемов и источников финансирования системы образования, масштабов ее государственной поддержки, включая оптимизацию объемов бюджетного финансирования на федеральном уровне в сочетании с финансированием за счет бюджетов других уровней;
•  введение налоговых льгот на частные инвестиции в образование по подоходному налогу, освобождение от налогообложения благотворительных пожертвований, предоставление права предприятиям и организациям при исчислении налога на прибыль включать расходы на подготовку и переподготовку кадров в издержки производства и реализации товаров и услуг;
•  обоснование направлений использования бюджетных ассигнований;
•  определение объемов и структуры подготовки специалистов на бесплатной основе по конкурсу за счет бюджетов различных уровней;
•  распределение объемов бесплатной подготовки специалистов по образовательным учреждениям независимо от их организационно-правовых форм за счет средств бюджетов различных уровней, использование средств федеральной программы развития образования для поддержки всех типов и видов государственных и муниципальных образовательных учреждений;
•  финансирование образовательных учреждений в соответствии с установленными заданиями с учетом таких качественных факторов, как уровень и направление подготовки, состояние материальной базы, кадровый потенциал.

В последние годы весомым фактором развития образования стало предоставление образовательных услуг на платной основе. Это, с одной стороны, расширило возможность выбора уровня и вида образования, с другой — позволило в условиях ограниченности бюджетных средств привлечь в учебные заведения дополнительные ресурсы для их развития. Помимо личных средств обучаемых, в систему образования поступают значительные объемы финансовых средств из других внебюджетных источников. Сформировавшаяся система многоканального финансирования образования дала возможность образовательным учреждениям частично компенсировать недостаточный объем бюджетного финансирования, позволяющий лишь сохранить существующую систему образования в положении баланса между развитием и стагнацией.

Образовательным учреждениям предоставлены широкие права для ведения приносящей доход деятельности, в том числе предпринимательской. Спектр направлений такой деятельности чрезвычайно широк, и они постоянно развиваются.

Проводимые в настоящее время в системе образования эксперименты предполагают поиск и разработку новых финансовых механизмов частичной или полной компенсации затрат на обучение отдельных категорий граждан.

Анализ правовых основ финансирования системы образования, определяемых, прежде всего, Бюджетным кодексом Российской Федерации и законами «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», показывает, что основные методологические и организационные проблемы в этой области связаны как с разработкой и совершенствованием экономических нормативов финансирования системы образования, так и с организацией перехода на нормативное финансирование образовательных учреждений. Разрешение этих проблем требует пересмотра, разработки, апробации и утверждения нормативов финансирования всех видов образовательных учреждений по следующим статьям:

•  зарплата;
•  коммунальные платежи;
•  текущие затраты на ведение учебного процесса;
•  текущие затраты на содержание общежитий и объектов социальной сферы;
•  стипендии;
•  питание и вещевое довольствие;
•  текущий ремонт;
•  капитальный ремонт.

Успешное решение этой задачи связано с уточнением функций и полномочий органов государственного управления, участвующих в бюджетном процессе, и совершенствованием этого процесса, особенно в части взаимодействия бюджетов разных уровней. Так, в настоящее время в статье 28 Закона «Об образовании» оговорена следующая компетенция органов исполнительной власти Российской Федерации в области образования:

1) организация и координация материально-технического обеспечения федеральной программы развития образования и иных целевых федеральных программ в области образования (п. 9);

2) регулирование трудовых отношений, установление норм труда и федеральных нормативов его оплаты в образовательных учреждениях (п. 13);

3) ежегодное установление доли федеральных доходов, направляемой на финансирование образования (п. 15);

4) установление:

•  налоговых льгот, стимулирующих развитие образования;
•  федеральных нормативов финансирования образования обучающихся, воспитанников;
•  федеральных требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, минимальной оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений (п. 16).

Как видно, имеется существенное противоречие между пунктом 3 и пп. 1, 2, 4, без разрешения которого законодателем и (или) Правительством Российской Федерации разработка и реализация системы нормативного финансирования образовательных учреждений существенно затрудняется. Это обусловлено отсутствием четко оговоренного в Законе «Об образовании» и Бюджетном кодексе приоритета в механизме установления доли расходов федерального бюджета, направляемой на финансирование образования. Так, если первично установление доли федерального дохода, направляемой на финансирование образования (п. 15 ст. 28 Закона «Об образовании»), то все виды нормативов имеют подчиненный характер и ограничены установленной сверху долей финансирования. Тогда эти (ограниченные сверху) нормативы могут трактоваться как «минимальные государственные социальные стандарты, нормы и нормативы финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг» (ст. 7 БК), а их величина в денежном выражении как «минимальная бюджетная обеспеченность — минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении». Это следует и из ст. 65 БК, согласно которой «формирование расходов всех уровней базируется на нормативах минимальной бюджетной обеспеченности финансовых затрат, устанавливаемых Правительством Российской Федерации».

Правовой статус Минобразования России как участника бюджетного процесса в соответствии со ст. 164 БК может быть определен как статус главного распорядителя бюджетных средств, так как Минфин России этой же статьей квалифицирован как орган, ответственный за составление и выполнение бюджета. Такой вывод соответствует и статье 158 БК, где сказано, что:

•  главный распорядитель средств федерального бюджета — орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов федерального бюджета, по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств (п. 1);
•  главный распорядитель бюджетных средств определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат (п. 3);
•  главный распорядитель бюджетных средств утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений (п. 4);
•  главный распорядитель бюджетных средств составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета (п. 5).

В этом случае в соответствии со ст. 160 БК Минобразования России как главный распорядитель бюджетных средств и его должностные лица несут ответственность за «соблюдение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг при утверждении смет доходов и расходов». В то же время ни Бюджетный кодекс, ни Закон «Об образовании» не оговаривают, кто обязан разрабатывать нормативы финансирования и какова процедура их согласования и утверждения. Единственное, что указано в ст. 66 БК, — это то, что нормативы устанавливаются Правительством Российской Федерации10.

Таким образом, с учетом изложенного и в соответствии со статьями 176, 172 БК процедура составления проекта сводной сметы Министерством образования России и проекта бюджета в части расходов федерального бюджета на образование должна быть следующей.

1. Правительство России утверждает нормативы (проект нормативов может быть разработан Министерством образования России или иным образом в соответствии с решением Правительства).

2. Правительство России в соответствии со ст. 176 БК доводит до Министерства образования России как главного распорядителя задание на предоставление государственных услуг в сфере образования (проект также может быть разработан Министерством образования).

3. Правительство России в соответствии с п. 2 ст. 172 БК устанавливает нормативы финансовых затрат и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности.

4. Министерство образования России на основе указанных пп. 1, 2, 3 устанавливает подведомственным образовательным учреждениям задания на предоставление услуг (подготовку специалистов).

1Бюджетный кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ в редакции Федерального закона от 9 июля 1999 г. № 154-ФЗ).

2Закон Российской Федерации «Об образовании» (в редакции Федерального закона Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “Об образовании”» от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ).

3Федеральный закон «О высшем и послевузовском образовании» (в редакции Федерального закона от 10 июня 2000 г. № 92-ФЗ).

4Бюджетный кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ в редакции Федерального закона от 9 июля 1999 г. № 154-ФЗ).

5Бюджетный кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ в редакции Федерального закона от 9 июля 1999 г. № 154-ФЗ).

6Алферов А.В., Атаманова О.А., Михайлова Е.Н., Озерова Н.Б., Федотов А.В. и др. Методика расчета нормативного финансирования учреждений высшего и среднего профессионального образования // Университетское управление: практика и анализ. 2001. № 1. С. 24—45; Бармин П.В., Сиганьков А.А. Разработка и внедрение системы бюджетного управления высшим учебным заведением // Экономика образования. 2002. № 1. С. 19—26; Савельев А.Я. Высшее образование: состояние и проблемы развития. — М: НИИВО, 2001; Филиппов В.М. Высшее образование в Российской Федерации. — М: НИИВО, 2000.

7Гражданский кодекс Российской Федерации: Часть 1. (Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ в редакции федеральных законов от 20 февраля 1996 г № 111-ФЗ, от 8 июля 1999 г. № 138-ФЗ).; Гражданский кодекс Российской Федерации: Часть 2. (Федеральный закон от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ в редакции Федеральных законов от 12 августа 1996 г. № 110-ФЗ и от 24 октября 1997 г. № 133-ФЗ).

8Бюджетный кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ в редакции Федерального закона от 9 июля 1999 г. № 154-ФЗ).

9Беляева Т.Б., Голоухова С.И. О роли нормативов финансирования высшего образования // Экономика образования. 2001. № 3.

10Беляева Т.Б., Голоухова С.И. О роли нормативов финансирования высшего образования // Экономика образования. 2001. № 3.

PAGE  1