67881

ПРОБЛЕМЫ ИЗУЧЕНИЯ И ВНЕДРЕНИЯ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ В НОРМОПРОЕКТНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ: ОПЫТ УКРАИНЫ

Научная статья

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

С другой стороны обзоры практики применения этих судебных решений подготовленные соответствующими судебными органами обобщения по определенной категории дел письма Высшего Хозяйственного Суда Украины постановления Пленума Верховного Суда Украины не наделены...

Русский

2014-09-15

97 KB

0 чел.

Р. СТЕФАНЧУК*

Д. МОНАСТЫРСКИЙ**

ПРОБЛЕМЫ ИЗУЧЕНИЯ И ВНЕДРЕНИЯ

ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ

В НОРМОПРОЕКТНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ:

ОПЫТ УКРАИНЫ

Введение в проблему. Украина, как и большинство стран на территории постсоветского пространства, столкнулась с проблемой переоценки общественных приоритетов и создания принципиально нового законодательства, которое зиждилось бы на признании человека высшей социальной ценностью и неприкосновенности его основных (фундаментальных) прав и свобод. В частности, такое положение было отражено в подавляющем большинстве конституций стран, некогда входивших в состав СССР (ст. 3 Конституции Украины, ст. 2 Конституции Беларуси, ст. 2 Конституции Российской Федерации, ст. 12 Конституции Азербайджана, ст. 4 Конституции Армении, ст. 7 Конституции Грузии, ст. 1 Конституции Казахстана, ст. 1 Конституции Молдовы и т.д.).

Безусловно, задав такой вектор социального развития, государство обязано отразить его в национальном законодательстве, обеспечив надежным регулятивным и охранительным механизмом. Но социальные отношения — вещь объективная и динамичная. Поэтому законодатель, придерживаясь указанного направления развития, должен успевать за теми изменениями, которые происходят в общественной жизни и влияют на качество юридического обслуживания. В связи с этим актуальной представляется проблема нормотворческой деятельности. Однако почему-то общепризнанным в научной литературе считается положение, согласно которому нормотворческая деятельность может считаться успешной, если ее результатом является идеальный во всех отношениях нормативно-правовой акт. По нашему мнению, такой подход несколько однобокий и имеет один серьезный недостаток: он не учитывает основополагающей связи нормотворчества и правоприменительной деятельности. Именно это соотношение, как нам представляется, наиболее полно можно раскрыть через основы кибернетики, используя так называемый принцип «обратной связи». Под указанным принципом следует понимать систему подачи обратного сигнала для измерения коэффициента полезного действия (КПД) системы или для соразмерности достигаемого результата и самой системы. Экстраполируя сказанное на проблему юриспруденции, обратим внимание, что именно обобщенная практика применения может служить основанием «обратной связи», в то время как существующая система законодательства является именно той системой, эффективность которой оценивается. Но для того чтобы организовать надлежащее изучение и внедрение правоприменительной практики в нормопроектную деятельность, нужно разрешить множество проблем.

Проблема первая. Какая именно правоприменительная практика может подлежать изучению?

«Правоприменительная практика» — понятие собирательное и неоднозначно трактуемое в литературе. Из всего множества определений мы считаем наиболее полным то, согласно которому под понятием правоприменительной практики следует понимать вид юридической практики, представляющей собой единство специальной властной деятельности компетентных органов, направленной на вынесение индивидуально-конкретных предписаний и вырабатыванию в ходе такой деятельности правового опыта.

На первом месте в аспекте правоприменительной практики безусловно находится судебная правоприменительная практика. Ее позитивы предопределены прежде всего тем, что данный вид правоприменительной практики осуществляется в строго определенном порядке и носит характер правосудия. Так, в соответствии со ст. 124 Конституции Украины правосудие на Украине осуществляется Конституционным Судом страны и судами общей юрисдикции. Конкретными актами, воплощающими в себе результат правоприменительной судебной практики, как правило, являются решения в различных формах их проявления.

Решения Конституционного Суда имеют четко предопределенную форму нормативно-правового акта, которым толкуется положение закона либо признается его неконституционный характер. Такая правовая природа этих решений позволяет не иметь особенных проблем с их изучением и внедрением в правоприменительную практику, хотя вне изучения, как правило, остаются «особые мнения», которые высказывают некоторые судьи.

Более проблематично, по нашему мнению, изучение и внедрение результатов судебной правоприменительной практики судов общей юрисдикции. Во-первых, это объясняется некоторой дуалистической природой решений. С одной стороны, будучи индивидуальными решениями, они обязательны для исполнения сторонами. Кроме того, на Украине четко предопределена нерадующая перспектива введения «латентного» прецедентного права.

С другой стороны, обзоры практики применения этих судебных решений, подготовленные соответствующими судебными органами (обобщения по определенной категории дел, письма Высшего Хозяйственного Суда Украины, постановления Пленума Верховного Суда Украины), не наделены правовой природой нормативно-правовых актов. Вследствие этого как одни, так и другие не имеют официального источника опубликования, что затрудняет работу с ними, хотя некоторые решения Верховного Суда Украины публикуются в журналах «Рішення Верховного Суду України», «Вісник Верховного Суду України», а решения Высшего Хозяйственного Суда Украины — в «Віснике Вищого господарського суду України». Кроме того, некоторые из решений судов общей юрисдикции публикуются в газетах «Юридическая практика», «Юридичний вісник України», а также в многочисленных электронных правовых базах (например, «Лига»). Полезны для изучения судебной правоприменительной практики и сборники судебной практики по отдельных категориям дел.  Интересным в этом аспекте является предложение экс-министра юстиции Украины Романа Зварыча о создание всеукраинского компьютерного массива судебных решений.

Однако, как нам представляется, этими видами не ограничивается судебная правоприменительная практика. К рассмотрению должна быть принята практика третейских судов и Европейского суда по правам человека.

Отдельное место должна занимать внесудебная правоприменительная практика, к которой следует отнести правоприменительную практику правоохранительных органов, адвокатуры, нотариата, министерств и ведомств, омбудсмена. Поэтому особое внимание необходимо сосредоточить именно на систематизации указанной деятельности.

Следует обратить внимание и на изучение информации о правоприменительной деятельности, которая содержится в результатах научных и научно-исследовательских мероприятий, диссертационных работах по правоведению, в обращениях общественных организаций и т.п. Особой формой анализа проблематики по определенным темам стали на Украине парламентские слушания.

Вторая проблема. Кто должен изучать эту деятельность?

В первую очередь, это, конечно, специальные центры нормопроектной работы, которые существуют при каждом субъекте права законодательной инициативы. Например, в структуре Министерства юстиции Украины существует Центр правовой реформы и законопроектных работ; каждый департамент представляет собой такой центр нормопроектной работы по определенной отрасли права. Таким образом правительство хочет разрешить одну из главных проблем актов, рождающихся в недрах Кабинета Министров, — их низкое качество. Однако при всех достоинствах это хотя и высокопрофессиональный, но все же однобокий подход.

Представляется, что шире должны задействоваться вузы и научные учреждения. Но в этом есть другая крайность. Люди, которые работают в указанных структурах, либо «махровые теоретики», либо «бизнес-профессора». Поэтому возможно создание при вузах и научных учреждениях специальных секторов нормопроектной деятельности либо организация межвузовских научных проектов по изучению конкретной сферы правоприменительной деятельности. Возможным средоточием и организатором таких проектов могут выступать Институт законодательства Верховного Совета Украины, Институт государства и права им. В.М. Корецкого Национальной академии наук Украины, Институт законодательства им. Ярослава Мудрого, а также Комитеты Верховного Совета Украины.

Отдельное направление изучения проблем правоприменительной деятельности — функционирование юридических клиник и общественных приемных, которые созданы при вузах и управлениях юстиции в областях, ибо в их работе вскрываются самые «болевые» последствия внедрения нормативных правовых актов.

Перспективной представляется подготовка в высших учебных заведениях  юристов-нормопроектчиков либо чтение спецкурса по нормотворчеству1.

Третья проблема. Отсутствие надлежащего механизма внедрения обобщений правоприменительной практики в нормотворчество.

Анализировать данную проблему целесообразно по принципу «обратной связи», о котором мы упоминали ранее. Собственно, разрешение этой проблемы лежит в сфере анализа форм «обратной связи» от правоприменительной к нормотворческой деятельности.

Ввиду большого объема нормотворческой деятельности ограничимся анализом законотворческой деятельности, которая наиболее ярко показывает механизм внедрения обобщений правоприменительной практики в законодательство.

Во-первых, нужно указать «дельту», куда сходятся все предложения об изменении законодательства. Такой «дельтой» в данном случае могут быть только субъекты, наделенные правом законодательной инициативы. Конституция Украины (статья 93) таким правом наделяет народных депутатов Украины, Президента Украины, Кабинет Министров Украины, Национальный Банк Украины. По статистическим данным, активнее всего правом законодательной инициативы пользуются народные депутаты.

Подобное распределение на первый взгляд подчинено строгой логике. Законодательные предложения могут вносить на рассмотрение парламента:

  •  депутаты, которые через свои округа наиболее тесно связаны с жизнью регионов;
  •  Кабинет Министров Украины, который как  бы обобщает все виды (отрасли) деятельности государства и в процессе государственного управления получает наиболее точную информацию о пробелах и коллизиях в праве, о необходимости целостного урегулирования определенной сферы общественных отношений;
  •  Президент Украины как гарант соблюдения прав и свобод граждан (статья 102 Конституции Украины), который, в силу своих конституционных полномочий, принимает непосредственное участие в законодательном процессе, подписывая каждый закон и обладая правом вето;
  •  Национальный Банк Украины как особый государственный орган, обеспечивающий стабильность денежной единицы, занимающийся денежно-кредитной политикой государства2 и в связи с этим обладающий правом законодательной инициативы для быстрого внесения изменений в законодательство.

Но, если рассмотреть субъекты права законодательной инициативы с позиции разделения властей, увидим, что судебная власть лишена права законодательной инициативы. Кроме того, как уже было сказано, именно Верховный Суд Украины занимается обобщением судебной практики, и именно он мог бы предлагать наиболее взвешенные и общественно необходимые изменения, которые вносятся в законы. Но, к сожалению, даже после недавнего предложения изменить Конституцию Украины проблема предоставления  права законодательной инициативы Верховному Суду осталась не разрешенной. Более того, в соответствии с этими изменениями3 этого права лишается Национальный Банк Украины.




Субъекты права законодатель

ной инициативы4

Всего рассмотрено проектов законов

Из них

Принято в целом

Принято в

1-2 чтении

На доработке

Отклонено

Президент

Украины

140

116

1

3

20

Народные

депутаты

Украины

1487

329

125

230

803

Кабинет

Министров

Украины

666

353

72

30

211

Национальный банк Украины

15

4

2

-

9

ВСЕГО

2308

802

200

363

1043

Во-вторых, необходимо определить источники, из которых субъектам законодательной инициативы может поступать информация о необходимости изменения законодательства, и, насколько возможно, определить «коэффициент полезного действия» каждого из источников для законотворчества. По нашему мнению, такими источниками являются:

1) Обращения граждан. В них часто содержатся предложения об усовершенствовании законодательства или обращается внимание на его несовершенные положения. В 2004 году в Верховный Совет Украины поступило 14720 обращений граждан на личном приеме и 114131 письменных обращений. К сожалению, не подсчитано, сколько предложений из этих обращений учтено. Обычно механизм следующий: при достижении «критического количества» обращений по конкретной проблеме они стихийно обобщаются энтузиастами-работниками Аппарата Верховного Совета Украины или помощниками-консультантами народных депутатов Украины. В целом можно констатировать, что  систематизированного механизма учета и внедрения предложений, содержащихся в обращениях граждан, нет.

2) Публичные мероприятия, посвященные анализу и обобщению правоприменительной практики (конференции, симпозиумы, семинары, «круглые столы» и тому подобное). Их в стране проводится бесчисленное множество. Для приблизительной оценки можно указать количество таких публичных мероприятий, проведенных в стенах парламента Украины: за 2004 год проведено 318 таких мероприятий. Подобная форма, по нашему мнению, более эффективна, так как носит завершенный характер, поскольку отображается в обобщающем документе — резолюции (в которой содержатся конкретные обобщения и предложения, которые могут быть использованы депутатами). Особое место среди значимых для законотворческой деятельности мероприятий занимают парламентские слушания — специальные открытые для посещения заседания парламента по глобальным вопросам жизнедеятельности страны. В 2004 году проведено 9 таких слушаний. Эта форма активно применяется парламентом Украины (всего за четвертый созыв Верховной Рады Украины прошло 39 слушаний). Однако следует отметить, что КПД такой формы «обратной связи» достаточно низок, так как в основном эти слушания превращаются в декларацию политических позиций на всю страну и не реализуются в конкретные законы.

3) Результаты деятельности общественных организаций. По нашему мнению, необходимо выделить так называемый третий  сектор как источник информации о правоприменительной практике. Фактически каждый институт права — ниша для деятельности ряда общественных организаций. Главенствующее место среди них занимают организации, которые объединяют субъектов права, работающих в конкретной сфере. Например, в сфере местного самоуправления это Ассоциация городов Украины, в вопросах административной реформы — Институт политико-правовых исследований и т.д. Привыкшие работать в среде жесткой конкуренции, такие общественные организации, как правило, дают конкретные предложения о внедрении правоприменительной практики, поскольку для них важен конечный результат в форме принятого закона.

Отдельно следует выделить консультативные органы, которые создаются при государственных органах (должностных лицах),  и объединяют авторитетные всеукраинские общественные организации конкретной сферы. Они исполняют целенаправленную консультативную функцию. Таковые органы существуют, например, при Председателе Верховного Совета Украины: Общественно-политический консультативный совет, Молодежная общественная коллегия, Консультативно-совещательный совет по вопросам местного самоуправления и т.д. В такие общественные органы входят лучшие специалисты из определенной отрасли, что позволяет учитывать практику применения законов при разработке новых законов или изменений, вносимых в них.

4) Результаты деятельности научных учреждений. Наиболее систематизированной с точки зрения изучения и внедрения правоприменительной практики, как мы уже упоминали, принято считать деятельность научных учреждений. Их вклад особенно проявляется в разработке целостных нормативно-правовых актов и научной экспертизе законопроектов. Но львиная доля этой работы ложится на плечи отдельных сотрудников таких научных центров. Наиболее результативной оказалась деятельность межведомственных рабочих групп по разработке конкретных нормативно-правовых актов. Из-за низкой качественной структуры коллектива кафедры (отдела) подобных научных учреждений он не силах внедрить обобщенную практику правоприменения в конкретный нормативно-правовой акт.

5) Результаты работы министерств и ведомств. На протяжении нескольких лет Кабинетом Министров Украины ежегодно утверждался План законодательных работ, в соответствии с которым должны были работать нормопроектчики правительства. В данном плане были отражены как политические приоритеты руководства правительства, так и предложения об усовершенствовании законодательства на основе работы профильных министерств и ведомств. Это наиболее прямой и логичный путь к внедрению правоприменительной практики: когда исполняющий и контролирующий орган сам разрабатывает необходимые изменения к законодательству. Но, как показывает анализ реализации данных планов, большинство законодательных предложений так и не становятся законодательными инициативами. Может быть, поэтому в последнее время (с 2000 года) правительство отказалось от практики принятия таких Планов законодательных работ.

Возможно, законодательная результативность Кабинета Министров низка из-за необходимости многочисленных согласований будущего законопроекта со всеми потенциально заинтересованными органами, что не позволяет ему выйти за правительственные стены. Этим же обстоятельством можно объяснить низкое качество проектов законов, которые разрабатываются правительством. Многочисленные согласительные процедуры существенно изменяют первоначальную концепцию и структуру проекта акта.

6) Обобщенная Верховным Судом Украины судебная практика. Как мы уже говорили, Верховный Суд не является субъектом права законодательной инициативы, что осложняет процесс внедрения правоприменительной практики в законодательство Украины. Действует схема, по которой свои предложения Верховный Суд Украины подает в Кабинет Министров Украины (в Министерство юстиции), а затем  эти предложения проходят все согласования, необходимые для проекта закона, подаваемого правительством. Такой путь реализации законодательных предложений не только проблемный (нет гарантии, что предложения будут поданы в парламент в качестве проекта закона), но и очень длительный, что часто губительно для предложений Верховного Суда. Нередко специалисты суда привлекаются к участию в рабочих группах по  разработке законопроектов. Но такая форма пассивна и не может заменить право законодательной инициативы.

Существует и другой путь: через установление личных контактов с народными депутатами Украины, проект, разработанный Верховным  Судом, подается в парламент от имени народного депутата. Этот путь имеет полуофициальный характер (может быть, соглашение о сотрудничестве Верховного Суда Украины и, например, Комитета Верховного Совета Украины по вопросам правовой политики), но он более эффективен с точки зрения сохранения содержания предложений и экономии времени, чем обращение в Кабинет Министров.

Есть множество источников «обратной связи», иначе говоря, связи правоприменительной практики и нормотворческой деятельности. Но существует проблема адекватного, быстрого и профессионального внедрения практических обобщений в нормативно-правовые акты.

Год

Количество изменений, внесенных

в законы Украины

1991

10

1992

70

1993

82

1994

75

1995

61

1996

74

1997

94

1998

66

1999

135

2000

123

2001

114

2002

101

2003

184

2004

183

Безусловно, при современном информационном «буме» обрабатывать информацию, исходящую из всех источников, невозможно. К тому же данная информация в наше время быстро теряет свою ценность, поскольку быстрые изменения законодательства не позволяют точно прогнозировать его развитие. Происходит «правовая инфляция» законодательных предложений и законодательства вообще. Поэтому важным аспектом внедрения практики правоприменения в нормотворческую  деятельность является наработка четких направлений изменения законодательства. По нашему мнению, один из самых эффективных путей упорядочения законодательства — наработка концепций изменения (реформирования) каждой отрасли (подотрасли) законодательства5.

Осмысление первых уроков становления системы законодательства на Украине свидетельствует, что ее дальнейшее развитие должно базироваться на научных основах, отвечать определенным принципам. Отсутствие концептуального видения перестройки системы законодательства приводит к дезинтеграции законотворческого процесса, бессистемной наработке актов, несогласованности при их разработке и принятии.

1 Это уже реализовано в некоторых вузах, например, в Национальном университете  «Киево-Могилянская академия».

2 Закон Украины «Про Национальный Банк Украины». Статьи 6, 7.

3 Вступают в законную силу с 1 января 2006 года.

4 Таблица рассмотрения законопроектов за все сессии 4 созыва (2002—2005 гг.) по состоянию на 1 сентября 2005 года.

5 Что частично реализовано в сферах судебной и административной реформ.

PAGE  1


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

691. Государственные и муниципальные организации. Формы государственного регулирования экономической жизни 115.5 KB
  Конкурсная организация государственной поддержки приоритетных направлений промышленной сферы. Формы государственного регулирования экономической жизни. Государство и рыночная инфраструктура. Два вида муниципальных организаций и их социальных функций.
692. Профілактика наркотичної залежності серед учнів, молоді у роботі соціального педагога 275 KB
  Наркотична залежність – як проблема соціальної педагогіки. Профілактика наркотизму як соціальна технологія. Робота соцального педагога з профілактики наркотичної залежності. Особливості і тенденції підліткової і юнацької наркоманії.
693. Отставание в психическом развитии 126.5 KB
  Оособенности мышления, речевого развития, игровой и учебной деятельности. Коррекционно-развивающее обучение детей с ЗПР. Олигофрения. Причины умственной отсталости. Обучение детей с умственной отсталостью.
694. Решение задачи коммивояжера 163.5 KB
  Описание реализация метода ветвей и границ и метода Монте-Карло при помощи средств объектно-ориентированного языка Java. Задача поиска кратчайшего гамильтонова цикла в полном графе. Процесс разбиения множеств на подмножества.
695. Кавказская война 1817-1864 годов 102.5 KB
  Деятельность А.П. Ермолова на Кавказе и формирование идеологии мюридизма. Основные этапы войны, имамат: военно-теократическое государство Шамиля. Завершающий этап Кавказской войны.
696. Заселение Северного Кавказа и политика Российской колонизации 103 KB
  Заселение земель Северного Кавказа калмыками и туркменами в 16-18 веках. Состояние горских обществ накануне российской колонизации: особенности феодальных отношений. Взаимоотношения народов Северного Кавказа с Россией в 16-17 веках, первые русские поселения. Политика России на Северном Кавказе в 18-первой половине 19 веков, возведение оборонительных линий и заселение казачеством северокавказских земель. Становление российской администрации на Северном Кавказе и добровольное присоединение северокавказских народов к России.
697. Использование графики в приложениях Windows Forms 108 KB
  Разработать приложение с графическим интерфейсом пользователя, которое позволяет рисовать заданную геометрическую фигуру в клиентской области главного окна, строит и отображает график заданной функции
698. Международная экономическая интеграция 66.5 KB
  Предпосылки и цели международной интеграции. Этапы международной интеграции. Типы интеграционных объединений. Результаты интеграции. Процесс экономического взаимодействия стран, приводящий к сближению хозяйственных механизмов, принимающий форму межгосударственных соглашений.
699. Получение запросов и отчетов в базе данных MS Access 52 KB
  освоение приемов работы с готовой базой данных по созданию простых и сложных запросов и отчетов. Использование связей между таблицами для получения информации из двух и более таблиц.