67901

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ СТАТУСА АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЕДИНИЦ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Научная статья

Политология и государственное регулирование

В настоящее время административная карта Российской Федерации насчитывает 1863 района 650 городов республиканского областного краевого окружного подчинения 318 городских районов и округов более 400 городов районного подчинения около двух тысяч поселков городского типа и свыше 24 тысяч...

Русский

2014-09-16

81 KB

1 чел.

В. АФОНЬКИН,

соискатель кафедры государственного управления

и правового обеспечения государственной службы

РАГС при Президенте России

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ СТАТУСА АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЕДИНИЦ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В настоящее время административная карта Российской Федерации насчитывает 1863 района, 650 городов республиканского (областного, краевого, окружного) подчинения, 318 городских районов и округов, более 400 городов районного подчинения, около двух тысяч поселков городского типа и свыше 24 тысяч сельских советов и волостей1.

Понятие и классификация административно-территориальных единиц разработаны в юридической доктрине и конституционном законодательстве. Так, М.Ф. Чудаков отмечает три отличительных признака административно-территориальных единиц: подразделения территории унитарного государства, которые не обладают политической самостоятельностью; их правовой статус определяется центральной властью, т.е. центральными органами власти и управления2.

Административно-территориальные единицы выполняют определенные функции, которые ученые разделяют на две группы. Первую группу составляют функции, позволяющие удовлетворить разумные повседневные интересы населения (обеспечение в разумных пределах естественных потребностей людей в материальных, социальных и духовных благах; удовлетворение интересов в сфере формирования и поддержания экономической, политической и духовной самостоятельности личности; создание необходимых условий для реализации населением естественных и основных юридических прав и свобод; участие жителей в решении всех вопросов местного значения, в том числе в осуществлении местного самоуправления; формирование и сохранение прямой и обратной связи между населением данной территории и органами публичной власти; доступность основных учреждений производственной, социальной и управленческой инфраструктуры). Во вторую группу входят функции, отражающие потребности рационального управления территорией, в том числе нужды самоуправления, осуществляемого через институты и органы местной власти (оптимальные размеры территории и оптимальная численность населения; наличие органа публичной власти; обеспечение постоянного и экономически эффективного управления территорией с учетом имеющихся средств связи и транспортных условий; комплексное развитие территории, удовлетворение объективных потребностей пространственного развития производственной и социальной деятельности граждан и их объединений; совмещение по возможности административных, производственных и ведомственных границ; непрерывность и компактность административно-территориальных единиц в пространстве; научно обоснованное использование производственных и иных территорий с учетом минерально-сырьевых, топливно-энергетических, биологических и климатических условий и ресурсов)3.

По мнению С.П. Калинина, в соответствии с принципом многоуровневой территориальной организации административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации имеет сложную структуру, состоящую из нескольких уровней, или звеньев. Под уровнем (звеном) административно-территориального устройства он понимает совокупность административно-территориальных единиц, сопоставимых по объему и содержанию реализуемых в их границах задач и функций государственного управления и (или) местного самоуправления4.

В юридической литературе выделяют такую разновидность административно-территориальных единиц, как национально-территориальную единицу, под которой понимают форму организации общественной жизни, гарантирующую возможность создания этническим сообществом на определенной территории органа местного самоуправления, позволяющую обеспечить удовлетворение специфических запросов на основе развития самобытной культуры и родного языка, сохраняющую традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы5.

В доктринальных источниках упоминается и такая разновидность территориальных единиц, как ведомственно-территориальные единицы, к числу которых относят территориальные системы федеральных и региональных министерств и ведомств; специальные территориальные округа (военные, судебные, таможенные, горные, железнодорожные и другие); территории первичных производственных подразделений (предприятий, промышленных объектов, колхозов и совхозов и прочее) и социальных учреждений (милицейские участки, территории обслуживания школ и больниц и т.д.)6.

Как полагает С.П. Калинин, «территории, создаваемые для организации деятельности каких-либо органов специальной компетенции (так называемые ведомственные территориальные округа) либо исключительно для решения каких-либо отдельных задач управления, в том числе ограниченных определенными временными рамками (особо охраняемые природные территории, территории, объявленные зонами радиоактивного загрязнения, стихийного бедствия и т.д.), не должны рассматриваться в качестве составляющих административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации»7.

В законодательстве субъектов Российской Федерации под административно- территориальной единицей понимают:

– часть территории Республики Башкортостан в установленных границах с одним или несколькими населенными пунктами, полученную в результате административно-территориального деления Республики Башкортостан, имеющую официально установленные статус и наименование. Граница административно-территориальной единицы – линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы административно-территориальной единицы и отделяющие ее состав от составов территорий других административно-территориальных единиц (п. 2, 3 ст. 3 Закона Республики Башкортостан от 20 апреля 2005 г. № 178-з «Об административно-территориальном устройстве Республики Башкортостан»8);

– часть территории республики в фиксированных границах, имеющую название, находящуюся в юрисдикции органов государственной власти и органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 2 Закона Республики Калмыкия от 6 ноября 2001 г. № 138- II-З (в ред. от 25 июня 2004 г.) «Об административно-территориальном устройстве Республики Калмыкия»9);

– административно-территориальные образования, т.е. территории, в границах которых исполняют свои полномочия территориальные органы государственного управления Калининградской области (статья 6 Закона Калининградской области от 27 марта 1996 г. № 44 (в ред. от 22 марта 2005 г. № 516) «Об административно-территориальном устройстве Калининградской области Российской Федерации»10);

– часть территории Приморского края в фиксированных границах, имеющую собственное наименование. Административно-территориальная единица создается для осуществления функций местного самоуправления (ст. 1 Закона Приморского края от 14 ноября 2001 г. № 161-КЗ (ред. от 15 июня 2004 г. № 121-КЗ) «Об административно-территориальном устройстве Приморского края»11).

На основе системного анализа законодательства субъектов Российской Федерации ученые формулируют понятие и признаки административно-территориальной единицы. Административно-территориальной единицей является подразделение субъекта федерации, которой присущи следующие признаки: –

• это часть территории субъекта Российской Федерации в фиксированных границах;

• она может состоять как из одного, так и из нескольких населенных пунктов с прилегающими к ним землями;

• она должна иметь собственное наименование;

• на этой территории предполагается наличие органа публичной власти (государственный или местный);

• нормативно должен быть установлен статус этого территориального подразделения12.

Основные разновидности административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации – районы и населенные пункты. Несмотря на значительные различия в нормативном определении таких понятий, как «район», «населенный пункт», в законодательстве субъектов Федерации общим является представление о том, что:

• район – это территориальная единица субъекта Федерации, образуемая с учетом исторических, географических, градостроительных особенностей соответствующих территорий, численности населения, социально-экономических характеристик, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территорий, объединенная общей территорией и имеющая единый административный центр, органы государственной власти и местного самоуправления;

• населенный пункт – это официально зарегистрированная в пределах установленной границы территория сосредоточенного проживания населения, способная обеспечить круглосуточный цикл жизнедеятельности человека.

Разделение населенных пунктов на городские и сельские поселения в законодательстве субъектов Федерации проводится по одной и той же методике. Сначала определяются признаки и дается понятие городских поселений, а затем методом исключения все остальные населенные пункты относятся к категории сельских поселений.

Характеризуя определения понятий отдельных видов административно-территориальных единиц в законодательстве субъектов Российской Федерации, заметим, что зачастую категории административно-территориального устройства заменяются категориями, используемыми в законодательстве о местном самоуправлении. В частности, в Законе Приморского края № 161- КЗ от 14 ноября 2001 г. «Об административно-территориальном устройстве Приморского края» сельская администрация (сельский совет) определяется как «административно-территориальная единица районного, городского или поселкового подчинения, в состав которой входит один или несколько сельских населенных пунктов» (ст. 6).

Подобная трактовка, на наш взгляд, неприемлема, поскольку сама администрация – исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, сельский совет – представительный орган, и их нельзя отождествлять, а низовой в системе административно-территориального устройства Приморского края является территория, на которую распространяется юрисдикция данных органов.

Помимо административно-территориальных единиц, статус которых определяется законодательством субъектов Российской Федерации, в России существуют территориальные образования с особым статусом, установленным федеральными актами. Речь идет о единицах, созданных в результате преобразования бывших автономных округов, в связи с их объединением с краями, областями, в состав которых они ранее входили и закрытые административно-территориальные образования, чье правовое положение урегулировано нормами Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 (в ред. от 22 августа 2004 г.) «О закрытом административно-территориальном образовании»13.

Впервые упоминание о создании административно-территориальных единиц с особым статусом в связи с объединением субъектов Российской Федерации появилось в Федеральном конституционном законе от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 30 июня 2005 г.) «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»14. Часть 2 ст. 4 данного Закона установила, что Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Объединительный процесс продолжили такие субъекты, как Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа. На основании статьи 5 Федерального конституционного закона от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»15 в составе нового субъекта Российской Федерации в границах территорий Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа создаются административно-территориальные единицы с особым статусом.

Статус административно-территориальных единиц, указанных в части 1 названной статьи, в соответствии с Федеральным конституционным законом устанавливается федеральными законами, уставом и законами нового субъекта Российской Федерации. Пока определенности в правовом регулировании статуса новых административно-территориальных единиц нет ни на федеральном уровне (кроме самого их упоминания в федеральных конституционных законах), ни в субъектах Российской Федерации. Пермский край существует считанные дни, а новый субъект, Красноярский край, без самостоятельных автономных образований в его составе начинает функционировать лишь с 1 января 2007 г., поэтому необходимые нормативные правовые акты не приняты, в федеральном законодательстве не оговорены сроки их принятия.

Порядок формирования и функционирования органов местного самоуправления муниципальных образований в границах административно-территориальных единиц с особым статусом в соответствии с Федеральным конституционным законом от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ определяется федеральными законами, уставом и законами нового субъекта Российской Федерации, а также уставами указанных муниципальных образований.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти нового субъекта Федерации оказывают помощь коренным малочисленным народам в сохранении национальной самобытности, развитии их национальных языков и культур, в том числе путем наделения муниципальных образований государственными полномочиями в области защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, проживающих в данных муниципальных образованиях.

В границах административно-территориальных единиц с особым статусом могут образовываться территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Особенности правового статуса закрытых административно-территориальных образований по сравнению с обычными административно-территориальными единицами определены в статье 1 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 (ред. от 22 августа 2004 г.) «О закрытом административно-территориальном образовании».

Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее – предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа. Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, с учетом потребностей развития населенных пунктов. Границы закрытого административно-территориального образования на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации. Населенные пункты, расположенные в закрытом административно-территориальном образовании, входят в состав городского округа.

В случае установления вредного воздействия предприятий и (или) объектов, расположенных в закрытых административно-территориальных образованиях, на территории, прилегающие к границам подобного образования, этим территориям в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации, присваивается статус зоны воздействия. Перечень зон воздействия, их границы, режим землепользования, экологические мероприятия определяются в соответствии с положением, утверждаемым Правительством России.

Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам:

– установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам;

– определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования;

– обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Решения по указанным вопросам принимаются Правительством Российской Федерации. Например, Правительством было утверждено «Положение об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации»16. Данное Постановление раскрывает содержание и цели введения особого режима. На основании пункта 2 Положения особый режим включает в себя:

а) установление запретной зоны (территория объекта) и контролируемой зоны (территория закрытого образования без территории объекта);

б) ограничение на въезд и (или) проживание граждан на территории закрытого образования;

в) ограничение на полеты летательных аппаратов над территорией закрытого образования;

г) ограничение на ведение хозяйственной и предпринимательской деятельности, владение, пользование и распоряжение землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающее из ограничения на въезд и (или) проживание.

В соответствии с пунктом 3 Положения особый режим устанавливается в целях:

а) обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

б) выполнения международных обязательств Российской Федерации о нераспространении оружия массового поражения;

в) обеспечения защиты сведений о ядерном оружии, других видах вооружений и военной техники, составляющих государственную тайну;

г) пресечения террористических, диверсионных и иных противоправных действий;

д) обеспечения безопасных условий для работы и проживания граждан;

е) защиты окружающей среды.

Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении закрытого административно-территориального образования с учетом особенностей, устанавливаемых Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 (ред. от 22 августа 2004 г.) «О закрытом административно-территориальном образовании»17.

Права граждан, проживающих или работающих в закрытом административно-территориальном образовании, не могут быть ограничены иначе как на основании законов Российской Федерации.

Следует отметить, что в законодательстве субъектов Российской Федерации имеются нормы о закрытых административно-территориальных образованиях. Например, часть 4 ст. 5 Закона Красноярского края от 27 декабря 1995 г. № 8-207 (ред. от 23 сентября 1998 г.) «Об административно-территориальном устройстве Красноярского края» устанавливает, что «на территории края расположены закрытые административно-территориальные образования, являющиеся административно-территориальными единицами. Границы ЗАТО устанавливаются в соответствии с федеральным законодательством».

Анализируя существующую в России систему административно-территориального деления, мы можем заключить, что ее совершенствование может идти путем совершенствования существующей сети административно-территориальных единиц с наделением ее определенными базовыми функциями. При этом необходимо решить две взаимосвязанные задачи: определить административно-территориальные единицы, находящиеся на первичном территориальном уровне местного самоуправления, и установить базовые функции первичной сети этих единиц в сфере местного самоуправления.

1 Доклад председателя подкомитета социально-экономического развития регионов и межрегиональным связям А.А. Климова «О некоторых проблемах законодательного обеспечения административно-территориального устройства РФ» от 15 ноября 2002 г.

2 См.: Чудаков М.Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – Минск: Новое знание, 2001. – С. 242.

3 См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Под ред. В.А. Кряжкова; – М.: Городец, 2002. – С. 322–324.

4 Калинин С.П. Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации. – Омск: Омскбланкиздат, 2001. – С. 33.

5 См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Под ред. В.А. Кряжкова; – М., 2002. – С. 334.

6 Там же. – С. 333.

7 Калинин С.П. Указ. соч. – С. 14.

8 См.: Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. – 2005. – № 10 (208). – Ст. 468.

9 См.: Известия Калмыкии. – 2001. – № 255.

10 Янтарный край. – 1996. – 3 апреля.

11 Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. – 2001. – 16 ноября. – № 98.

12 См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Под ред. В.А. Кряжкова; – М., 2002. – С. 320.

13 Ведомости СНД и ВС РФ. – 1992. – № 33. – Ст. 1915.

14 СЗ РФ. – 2004. – № 13. – Ст. 1110.

15 СЗ РФ. – 2005. – № 42. – Ст. 4212.

16 Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1998 г. № 655 (в ред. от 8 июля 2005 г. № 416) // СЗ РФ. – 1998. – № 27. – Ст. 3180.

17 Ведомости СНД и ВС РФ. – 1992. – № 33. – Ст. 1915.