67901

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ СТАТУСА АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЕДИНИЦ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Научная статья

Политология и государственное регулирование

В настоящее время административная карта Российской Федерации насчитывает 1863 района 650 городов республиканского областного краевого окружного подчинения 318 городских районов и округов более 400 городов районного подчинения около двух тысяч поселков городского типа и свыше 24 тысяч...

Русский

2014-09-16

81 KB

1 чел.

В. АФОНЬКИН,

соискатель кафедры государственного управления

и правового обеспечения государственной службы

РАГС при Президенте России

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ СТАТУСА АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЕДИНИЦ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В настоящее время административная карта Российской Федерации насчитывает 1863 района, 650 городов республиканского (областного, краевого, окружного) подчинения, 318 городских районов и округов, более 400 городов районного подчинения, около двух тысяч поселков городского типа и свыше 24 тысяч сельских советов и волостей1.

Понятие и классификация административно-территориальных единиц разработаны в юридической доктрине и конституционном законодательстве. Так, М.Ф. Чудаков отмечает три отличительных признака административно-территориальных единиц: подразделения территории унитарного государства, которые не обладают политической самостоятельностью; их правовой статус определяется центральной властью, т.е. центральными органами власти и управления2.

Административно-территориальные единицы выполняют определенные функции, которые ученые разделяют на две группы. Первую группу составляют функции, позволяющие удовлетворить разумные повседневные интересы населения (обеспечение в разумных пределах естественных потребностей людей в материальных, социальных и духовных благах; удовлетворение интересов в сфере формирования и поддержания экономической, политической и духовной самостоятельности личности; создание необходимых условий для реализации населением естественных и основных юридических прав и свобод; участие жителей в решении всех вопросов местного значения, в том числе в осуществлении местного самоуправления; формирование и сохранение прямой и обратной связи между населением данной территории и органами публичной власти; доступность основных учреждений производственной, социальной и управленческой инфраструктуры). Во вторую группу входят функции, отражающие потребности рационального управления территорией, в том числе нужды самоуправления, осуществляемого через институты и органы местной власти (оптимальные размеры территории и оптимальная численность населения; наличие органа публичной власти; обеспечение постоянного и экономически эффективного управления территорией с учетом имеющихся средств связи и транспортных условий; комплексное развитие территории, удовлетворение объективных потребностей пространственного развития производственной и социальной деятельности граждан и их объединений; совмещение по возможности административных, производственных и ведомственных границ; непрерывность и компактность административно-территориальных единиц в пространстве; научно обоснованное использование производственных и иных территорий с учетом минерально-сырьевых, топливно-энергетических, биологических и климатических условий и ресурсов)3.

По мнению С.П. Калинина, в соответствии с принципом многоуровневой территориальной организации административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации имеет сложную структуру, состоящую из нескольких уровней, или звеньев. Под уровнем (звеном) административно-территориального устройства он понимает совокупность административно-территориальных единиц, сопоставимых по объему и содержанию реализуемых в их границах задач и функций государственного управления и (или) местного самоуправления4.

В юридической литературе выделяют такую разновидность административно-территориальных единиц, как национально-территориальную единицу, под которой понимают форму организации общественной жизни, гарантирующую возможность создания этническим сообществом на определенной территории органа местного самоуправления, позволяющую обеспечить удовлетворение специфических запросов на основе развития самобытной культуры и родного языка, сохраняющую традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы5.

В доктринальных источниках упоминается и такая разновидность территориальных единиц, как ведомственно-территориальные единицы, к числу которых относят территориальные системы федеральных и региональных министерств и ведомств; специальные территориальные округа (военные, судебные, таможенные, горные, железнодорожные и другие); территории первичных производственных подразделений (предприятий, промышленных объектов, колхозов и совхозов и прочее) и социальных учреждений (милицейские участки, территории обслуживания школ и больниц и т.д.)6.

Как полагает С.П. Калинин, «территории, создаваемые для организации деятельности каких-либо органов специальной компетенции (так называемые ведомственные территориальные округа) либо исключительно для решения каких-либо отдельных задач управления, в том числе ограниченных определенными временными рамками (особо охраняемые природные территории, территории, объявленные зонами радиоактивного загрязнения, стихийного бедствия и т.д.), не должны рассматриваться в качестве составляющих административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации»7.

В законодательстве субъектов Российской Федерации под административно- территориальной единицей понимают:

– часть территории Республики Башкортостан в установленных границах с одним или несколькими населенными пунктами, полученную в результате административно-территориального деления Республики Башкортостан, имеющую официально установленные статус и наименование. Граница административно-территориальной единицы – линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы административно-территориальной единицы и отделяющие ее состав от составов территорий других административно-территориальных единиц (п. 2, 3 ст. 3 Закона Республики Башкортостан от 20 апреля 2005 г. № 178-з «Об административно-территориальном устройстве Республики Башкортостан»8);

– часть территории республики в фиксированных границах, имеющую название, находящуюся в юрисдикции органов государственной власти и органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 2 Закона Республики Калмыкия от 6 ноября 2001 г. № 138- II-З (в ред. от 25 июня 2004 г.) «Об административно-территориальном устройстве Республики Калмыкия»9);

– административно-территориальные образования, т.е. территории, в границах которых исполняют свои полномочия территориальные органы государственного управления Калининградской области (статья 6 Закона Калининградской области от 27 марта 1996 г. № 44 (в ред. от 22 марта 2005 г. № 516) «Об административно-территориальном устройстве Калининградской области Российской Федерации»10);

– часть территории Приморского края в фиксированных границах, имеющую собственное наименование. Административно-территориальная единица создается для осуществления функций местного самоуправления (ст. 1 Закона Приморского края от 14 ноября 2001 г. № 161-КЗ (ред. от 15 июня 2004 г. № 121-КЗ) «Об административно-территориальном устройстве Приморского края»11).

На основе системного анализа законодательства субъектов Российской Федерации ученые формулируют понятие и признаки административно-территориальной единицы. Административно-территориальной единицей является подразделение субъекта федерации, которой присущи следующие признаки: –

• это часть территории субъекта Российской Федерации в фиксированных границах;

• она может состоять как из одного, так и из нескольких населенных пунктов с прилегающими к ним землями;

• она должна иметь собственное наименование;

• на этой территории предполагается наличие органа публичной власти (государственный или местный);

• нормативно должен быть установлен статус этого территориального подразделения12.

Основные разновидности административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации – районы и населенные пункты. Несмотря на значительные различия в нормативном определении таких понятий, как «район», «населенный пункт», в законодательстве субъектов Федерации общим является представление о том, что:

• район – это территориальная единица субъекта Федерации, образуемая с учетом исторических, географических, градостроительных особенностей соответствующих территорий, численности населения, социально-экономических характеристик, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территорий, объединенная общей территорией и имеющая единый административный центр, органы государственной власти и местного самоуправления;

• населенный пункт – это официально зарегистрированная в пределах установленной границы территория сосредоточенного проживания населения, способная обеспечить круглосуточный цикл жизнедеятельности человека.

Разделение населенных пунктов на городские и сельские поселения в законодательстве субъектов Федерации проводится по одной и той же методике. Сначала определяются признаки и дается понятие городских поселений, а затем методом исключения все остальные населенные пункты относятся к категории сельских поселений.

Характеризуя определения понятий отдельных видов административно-территориальных единиц в законодательстве субъектов Российской Федерации, заметим, что зачастую категории административно-территориального устройства заменяются категориями, используемыми в законодательстве о местном самоуправлении. В частности, в Законе Приморского края № 161- КЗ от 14 ноября 2001 г. «Об административно-территориальном устройстве Приморского края» сельская администрация (сельский совет) определяется как «административно-территориальная единица районного, городского или поселкового подчинения, в состав которой входит один или несколько сельских населенных пунктов» (ст. 6).

Подобная трактовка, на наш взгляд, неприемлема, поскольку сама администрация – исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, сельский совет – представительный орган, и их нельзя отождествлять, а низовой в системе административно-территориального устройства Приморского края является территория, на которую распространяется юрисдикция данных органов.

Помимо административно-территориальных единиц, статус которых определяется законодательством субъектов Российской Федерации, в России существуют территориальные образования с особым статусом, установленным федеральными актами. Речь идет о единицах, созданных в результате преобразования бывших автономных округов, в связи с их объединением с краями, областями, в состав которых они ранее входили и закрытые административно-территориальные образования, чье правовое положение урегулировано нормами Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 (в ред. от 22 августа 2004 г.) «О закрытом административно-территориальном образовании»13.

Впервые упоминание о создании административно-территориальных единиц с особым статусом в связи с объединением субъектов Российской Федерации появилось в Федеральном конституционном законе от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 30 июня 2005 г.) «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»14. Часть 2 ст. 4 данного Закона установила, что Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Объединительный процесс продолжили такие субъекты, как Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа. На основании статьи 5 Федерального конституционного закона от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»15 в составе нового субъекта Российской Федерации в границах территорий Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа создаются административно-территориальные единицы с особым статусом.

Статус административно-территориальных единиц, указанных в части 1 названной статьи, в соответствии с Федеральным конституционным законом устанавливается федеральными законами, уставом и законами нового субъекта Российской Федерации. Пока определенности в правовом регулировании статуса новых административно-территориальных единиц нет ни на федеральном уровне (кроме самого их упоминания в федеральных конституционных законах), ни в субъектах Российской Федерации. Пермский край существует считанные дни, а новый субъект, Красноярский край, без самостоятельных автономных образований в его составе начинает функционировать лишь с 1 января 2007 г., поэтому необходимые нормативные правовые акты не приняты, в федеральном законодательстве не оговорены сроки их принятия.

Порядок формирования и функционирования органов местного самоуправления муниципальных образований в границах административно-территориальных единиц с особым статусом в соответствии с Федеральным конституционным законом от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ определяется федеральными законами, уставом и законами нового субъекта Российской Федерации, а также уставами указанных муниципальных образований.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти нового субъекта Федерации оказывают помощь коренным малочисленным народам в сохранении национальной самобытности, развитии их национальных языков и культур, в том числе путем наделения муниципальных образований государственными полномочиями в области защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, проживающих в данных муниципальных образованиях.

В границах административно-территориальных единиц с особым статусом могут образовываться территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Особенности правового статуса закрытых административно-территориальных образований по сравнению с обычными административно-территориальными единицами определены в статье 1 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 (ред. от 22 августа 2004 г.) «О закрытом административно-территориальном образовании».

Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее – предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа. Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, с учетом потребностей развития населенных пунктов. Границы закрытого административно-территориального образования на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации. Населенные пункты, расположенные в закрытом административно-территориальном образовании, входят в состав городского округа.

В случае установления вредного воздействия предприятий и (или) объектов, расположенных в закрытых административно-территориальных образованиях, на территории, прилегающие к границам подобного образования, этим территориям в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации, присваивается статус зоны воздействия. Перечень зон воздействия, их границы, режим землепользования, экологические мероприятия определяются в соответствии с положением, утверждаемым Правительством России.

Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам:

– установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам;

– определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования;

– обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Решения по указанным вопросам принимаются Правительством Российской Федерации. Например, Правительством было утверждено «Положение об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации»16. Данное Постановление раскрывает содержание и цели введения особого режима. На основании пункта 2 Положения особый режим включает в себя:

а) установление запретной зоны (территория объекта) и контролируемой зоны (территория закрытого образования без территории объекта);

б) ограничение на въезд и (или) проживание граждан на территории закрытого образования;

в) ограничение на полеты летательных аппаратов над территорией закрытого образования;

г) ограничение на ведение хозяйственной и предпринимательской деятельности, владение, пользование и распоряжение землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающее из ограничения на въезд и (или) проживание.

В соответствии с пунктом 3 Положения особый режим устанавливается в целях:

а) обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

б) выполнения международных обязательств Российской Федерации о нераспространении оружия массового поражения;

в) обеспечения защиты сведений о ядерном оружии, других видах вооружений и военной техники, составляющих государственную тайну;

г) пресечения террористических, диверсионных и иных противоправных действий;

д) обеспечения безопасных условий для работы и проживания граждан;

е) защиты окружающей среды.

Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении закрытого административно-территориального образования с учетом особенностей, устанавливаемых Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 (ред. от 22 августа 2004 г.) «О закрытом административно-территориальном образовании»17.

Права граждан, проживающих или работающих в закрытом административно-территориальном образовании, не могут быть ограничены иначе как на основании законов Российской Федерации.

Следует отметить, что в законодательстве субъектов Российской Федерации имеются нормы о закрытых административно-территориальных образованиях. Например, часть 4 ст. 5 Закона Красноярского края от 27 декабря 1995 г. № 8-207 (ред. от 23 сентября 1998 г.) «Об административно-территориальном устройстве Красноярского края» устанавливает, что «на территории края расположены закрытые административно-территориальные образования, являющиеся административно-территориальными единицами. Границы ЗАТО устанавливаются в соответствии с федеральным законодательством».

Анализируя существующую в России систему административно-территориального деления, мы можем заключить, что ее совершенствование может идти путем совершенствования существующей сети административно-территориальных единиц с наделением ее определенными базовыми функциями. При этом необходимо решить две взаимосвязанные задачи: определить административно-территориальные единицы, находящиеся на первичном территориальном уровне местного самоуправления, и установить базовые функции первичной сети этих единиц в сфере местного самоуправления.

1 Доклад председателя подкомитета социально-экономического развития регионов и межрегиональным связям А.А. Климова «О некоторых проблемах законодательного обеспечения административно-территориального устройства РФ» от 15 ноября 2002 г.

2 См.: Чудаков М.Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – Минск: Новое знание, 2001. – С. 242.

3 См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Под ред. В.А. Кряжкова; – М.: Городец, 2002. – С. 322–324.

4 Калинин С.П. Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации. – Омск: Омскбланкиздат, 2001. – С. 33.

5 См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Под ред. В.А. Кряжкова; – М., 2002. – С. 334.

6 Там же. – С. 333.

7 Калинин С.П. Указ. соч. – С. 14.

8 См.: Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. – 2005. – № 10 (208). – Ст. 468.

9 См.: Известия Калмыкии. – 2001. – № 255.

10 Янтарный край. – 1996. – 3 апреля.

11 Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. – 2001. – 16 ноября. – № 98.

12 См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Под ред. В.А. Кряжкова; – М., 2002. – С. 320.

13 Ведомости СНД и ВС РФ. – 1992. – № 33. – Ст. 1915.

14 СЗ РФ. – 2004. – № 13. – Ст. 1110.

15 СЗ РФ. – 2005. – № 42. – Ст. 4212.

16 Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1998 г. № 655 (в ред. от 8 июля 2005 г. № 416) // СЗ РФ. – 1998. – № 27. – Ст. 3180.

17 Ведомости СНД и ВС РФ. – 1992. – № 33. – Ст. 1915.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

48237. ДВИГАТЕЛИ ВНУТРЕННЕГО СГОРАНИЯ 5.35 MB
  Остов двигателя Уравновешивание одноцилиндрового двигателя. Уравновешивание четырехцилиндрового однорядного двигателя Уравновешивание двухцилиндрового Vобразного двигателя.
48238. УКРАЇНСЬКА МОВА ПРОФЕСІЙНОГО СПІЛКУВАННЯ 282.5 KB
  Стилі і норми української літературної мови в професійному спілкуванні Мовне законодавство в Україні Природа і функції мови. Місце української мови серед мов світу. Правовий статус української мови.
48239. УКРАЇНСЬКА МОВА ЗА ПРОФЕСІЙНИМ СПРЯМУВАННЯМ 888.5 KB
  Усне ділове спілкування. Етика ділового спілкування її предмет та завдання. Структура ділового спілкування. Мовленнєвий етикет Правила усного спілкування фахівця зустрічі переговори телефонне спілкування.
48240. ІСТОРІЯ УКРАЇНИ 430.5 KB
  Програма з курсу Історія України Укл. ВСТУПНЕ СЛОВО Пропоновані матеріали підготовлено з урахуванням проекту навчальної програми з курсу Історія України для вищих навчальних закладів освіти і передбачають розв’язання таких завдань: а використання останніх досягнень світової і вітчизняної історичної науки в процесі викладання історії України; б постійне підвищення і вдосконалення наукового і виховного рівня викладання; в забезпечення реалізації в ході навчання принципів історизму та об’єктивності в оцінці конкретних подій і явищ; г...
48241. УКРАЇНСЬКА КУЛЬТУРА 102.5 KB
  Ульяновський Українська наукова і культурницька еміграція у ЧехоСловаччині між двома світовими війнами Українська культура: розвиток ідеї та історія книги Автори Української культури: Дмитро Антонович Василь Біднов Дмитро Дорошенко Олександр Лотоцький Симон Наріжний Степан Сірополко Володимир Січинський Дмитро Чижевський Андрій Яковлів Українська культура: Лекції за редакцією Дмитра Антоновича Упор. Ця книжка унікальна спроба цілісного дослідження феномена української культури з найдавніших до...
48242. УКРАЇНСЬКА ЛІТЕРАТУРА ХХ СТОЛІТТЯ 1.33 MB
  Франка нова генерацiя прагнула цiлком модерним європейським способом зобразити своєрiднiсть життя українського народу. Психологiзм змалювання внутрiшнього життя особистостi як важливого моменту образу свiту. Поставши на грунтi класичного реалiзму але не сприйнявши лiнiйно мiметичного принципу зображення життя у формах життя неореалiсти визначали свiй концептуальний принцип мiж документальною достовiрнiстю фiлософськоаналiтичним заглибленням у дiйснiсть та лiричною стихiєю; подеколи промовиста деталь реалiстичного письма сюжет....
48243. УКРАЇНСЬКА МОВА 1.04 MB
  Поняття літературної мови. Тенденції розвитку української літературної мови на сучасному етапі. Функції мови. Культура мови.
48244. Текстове оформлення довідково-інформаційних документів 345.5 KB
  СТАТУТ об’єднання співвласників багатоквартирного будинку КРИСТАЛ м. Об’єднання співвласників багатоквартирного будинку Кристал надалі – Об’єднання створюється на підставі Закону України Про об’єднання співвласників багатоквартирного будинку від 29 листопада 2001 р. як організаційноправова форма об’єднання власників житлових і нежитлових приміщень для сумісного управління єдиним комплексом нерухомого майна й забезпечення...
48245. Українська мова за професійним спрямуванням. Класифікація стилів сучасної української мови 145 KB
  Місце української мови серед інших мов світу. Норми літературної мови. Функціональні стилі сучасної української літературної мови. Місце української мови серед інших мов світу Мова це величне надбання людства.