67908

ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ СТАНОВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ

Научная статья

Политология и государственное регулирование

Развитие и реформирование государственной службы в современной России должно опираться на тот опыт который был накоплен в данной сфере в течение предшествующих периодов развития отечественной государственности. Специфические черты государственной службы в России обусловлены всем ходом ее исторического...

Русский

2014-09-16

81.5 KB

11 чел.

М. КАБАНОВ,

соискатель

ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ СТАНОВЛЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ

Развитие и реформирование государственной службы в современной России должно опираться на тот опыт, который был накоплен в данной сфере в течение предшествующих периодов развития отечественной государственности. «…Нельзя понимать настоящее и управлять на стратегическом уровне, если мы не ценим, не знаем и не изучаем собственной истории», – полагает Г.В. Атаманчук1. Специфические черты государственной службы в России обусловлены всем ходом ее исторического развития, особенностями национальной государственности. Совокупность политических, исторических, географических, почвенно-климатических и других факторов, которые оказывали и продолжают оказывать воздействие на эволюцию всей системы государственной власти в России, влияет и на развитие государственной службы. Авторитаризм власти, воспроизводство ее фаворитизма и клановости – вот объективный тормоз демократических процессов в данной сфере. Формирование данных негативных черт началось много веков назад, в эпоху татаро-монгольского ига.

Анализ общественно-политического состояния Древней Руси до варягов, принятия христианства и татарского нашествия говорит о том, что в механизмах, приемах и структурах осуществления властных полномочий наблюдалось господство вечевого начала, что создавало условия для своеобразного и во многом уникального распределения власти2. После монголо-татарского нашествия вектор развития отечественной государственности оказался повернут в другую сторону – единовластия и самодержавного правления, что было обусловлено не только татарским влиянием, но и восприятием некоторых византийских традиций. В период преодоления феодальной раздробленности и возвышения Московского княжества отмечено усиление деспотического начала княжеской власти. В результате развитие российской государственности пошло по иному, чем в Западной Европе, пути. Подавление личности, доминирование публичного права над частным препятствовало развитию в массовом сознании идей свободы, равенства, индивидуализма. Более того, проявление любого, особенно политического, инакомыслия в российском государстве было объектом запретов и гонений. Все это сказалось на особенностях формирования государственной службы.

Возникновение государственная службы вызвано объективной необходимостью для политической власти иметь специальный аппарат управления, способный выполнять государственные функции. Для этого следовало из общей массы населения выделить специальную группу лиц, подготовить их к профессиональной деятельности, поставить в привилегированное положение и сделать надежным орудием государственной политики. Как отмечал М. Вебер, штаб управления, представляющий во внешнем проявлении предприятие политического господства, прикован к властелину двумя средствами – материальным интересом и социальным почетом. Связанный общими интересами с правящим классом, занимая особое положение в сфере распределения материальных благ, этот штаб и становится действенным средством осуществления государственных функций. С его созданием и разрешается потребность в возникновении государственной службы как механизма управления3.

Более развитая государственная служба возникает на такой стадии развития государственности, когда происходит разделение труда между властью и аппаратом управления, между лицами, занимающими политические должности, и теми, кто выполняет свои обязанности в системе государственной службы на профессиональной основе.

С созданием и укреплением Московского централизованного государства формирование государственной службы было обусловлено объективными предпосылками. В политическом плане необходимо было преодолеть взгляд на государство как на большую вотчину великого князя и его подданных. Впервые титул государя всея Руси принял на себя Иван III в 1493 г. Но это был лишь первый проблеск понимания некоего отличия государства от вотчины. По мнению В.О. Ключевского, подлинное осознание значения российской государственности пришло к русским царям и массе народа в период Великой смуты конца XVI – начала XVII вв., когда русские люди поняли, что в лице государства они защищают от иноземцев и внутренних смутьянов отечество, свою долю, фактически свою судьбу4.

Создание государственной службы можно связать с формированием прочной государственности и наличием правовой базы, прежде всего, государственного права. До XVII в. не существовало закона, который определял бы строй и права верховной власти, основные права и обязанности граждан. Только в 1649 г. было принято Соборное уложение, известным образом устранявшее этот пробел в российском законодательстве. Данный правовой акт закрепил основные черты политического строя и правовой системы России и сохранял юридическую силу на протяжении двух столетий, вплоть до великих реформ второй половины XIX века. Юридическое оформление интересов государства и стало правовой основой формирования государственной службы.

Становление государственной службы не могло быть одномоментным актом. В XVI и первой половине XVII вв. еще доминировала практика временных служебных поручений. Но уже с середины XVII в. все более активно формировался институт постоянных служебных должностей в приказах и других государственных учреждениях. В среде «служилых людей» происходили специализация и группировка по отраслям управления, финансы, военное дело, дипломатия, делопроизводство и т.д. Группа «приказных», или «служилых людей» таким образом эволюционировала в направлении будущего чиновничества. Она постепенно превращалась в особый слой, который постоянно занимался государственной службой.

В условиях формирования абсолютной монархии быстро росла численность служащих. Верхнюю группу приказных людей составляли думные дьяки. Эта группа формировалась из дворян, подьячих, «гостей». Ниже их на ступенях иерархической лестницы находились приказные дьяки. Они назначались главным образом из московских подьячих и городовых дворян. Дворянская прослойка среди дьячества в течение XVII в. уменьшалась. Основная масса служилых людей состояла из подьячих, занимавших исполнительские должности в центральных и местных административных органах. Источником пополнения этой категории управленцев были такие социальные группы, как городовое дворянство, подьяческие династии, купцы и торговые люди, в известной степени духовенство. Для процесса кадрового обеспечения государственного аппарата в XVII в. было характерно формирование в городах особой «приказной среды», из которой комплектовались штаты административных учреждений. Результатом этого было самовоспроизводство приказной группы служилых людей.

Образование в конце XVII столетия постоянного контингента служителей приказов стало базой для возникновения в начале следующего века нового типа служащих государственных учреждений – чиновничества. Один из важных итогов петровских административных реформ – более четкое разграничение функций между отраслями управленческой деятельности. Эти реформы завершили процесс выделения гражданской службы в специальную отрасль государственного управления, ее обособление от военной и придворной деятельности.

Законодательно существование чиновничества как особой группы населения и его правовое положение было оформлено в первой четверти XVII в. Вышедший 24 января 1722 г. указ под названием «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины: и которые, в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше прочих, хотя б и старше кто в том классе пожалован был», устанавливал три рода государственной службы – военную, гражданскую и придворную. Профессор Г.В. Атаманчук оценивает «Табель о рангах» как выдающееся, рубежное событие в нашей истории, как значимый интеллектуальный продукт, придавший «службе подлинно государственное значение»5.

На основании этого нормативного акта была введена единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде службы, распределение по четырнадцати классам, старшинство в рамках одного рода служащих. В общей сложности в четырнадцать классов Табели было включено 262 должности. Они подразделялись на три параллельных ряда чинов, в том числе военных – 126, государственных (статских) – 94, придворных – 426.

В соответствии с петровской Табелью о рангах обладавший чином служащий стал именоваться «чиновником». Закон определял порядок приема на службу и ее прохождения от низших чинов к высшим. Основой служебного продвижения стали личные заслуги, способности, знания и опыт. Прежнему порядку замещения должностей по признаку знатности происхождения был нанесен тяжелейший удар. Только службой стало возможном теперь сделать служебную карьеру.

Чиновничество подразделялось на две группы: первую составляли табельные чиновники четырнадцати классов, вторая группа объединяла государственных служащих, не включенных в список должностей Табели. Эта группа состояла из низших чиновников, не вошедших в сетку четырнадцати классов. Для них вводился институт «канцелярских служителей» как начальная ступень чиновной службы.

Таким образом, именно Табель о рангах впервые сформировала в России единую государственную службу, одновременно закрепив ее за дворянским сословием. «Табелью о рангах Петр не только усилил социальный статус дворянства, но и, лишив его герметичности, оздоровил его как страту… С эпохи Петра дворянство стяжает монополию на чинопроизводство, функционально отождествляясь с бюрократией»7.

Аппарат чиновников увеличивался вместе с территориальным расширением государства и усложнением управления государственной жизнью. В конце XVIII в. в административных учреждениях России работало около 20 тыс. чиновников. Создание в соответствии с реформами 1802–1811 гг. одиннадцати министерств, увеличение к этому времени сети губерний с их управленческим аппаратом до 51 сопровождались значительным ростом числа чиновников. В 1903 г. в России чиновничий корпус составлял почти 385 тыс. человек. Вместе с нетабельными «канцелярскими служителями» персонал гражданской службы превышал полмиллиона человек. Характерно, что если в конце XVIII в. один чиновник приходился на 2250 человек населения, то в 1903 г. это соотношение уже выражалось цифрами: один чиновник приходился на 335 жителей, т.е. в течение XIX в. служащих государственных учреждений стало в семь раз больше8. При этом «бичом центрального управления оказался бюрократизм, взяточничество, казнокрадство, к чему на местном уровне добавлялись сложности, громоздкость, дороговизна»9.

Становление государственной гражданской службы потребовало разработки и утверждения основных принципов ее организации. В нормативно-правовых актах XVIIIXIX вв., посвященных формированию и функционированию государственной службы, были определены такие важнейшие принципы ее организации и деятельности, как полное соответствие действий чиновников законам Российского государства, централизм в управлении основными сферами государственной жизни, обязательность решений вышестоящих государственных органов и должностных лиц для нижестоящих учреждений и должностей, подконтрольность и подотчетность государственных органов деятельности государственных служащих, ответственность персонала государственных органов за порученный участок управления и исполнение своих должностных обязанностей и др.

В процессе становления государственной службы и формирования состава служащих аппарата административных учреждений постепенно вырабатывались принципы подбора и расстановки чиновников, в том числе компетентность в курируемой им управленческой отрасли.

Профессиональная подготовленность всегда была одним из главных требований, предъявлявшихся государственному служащему. Так, в рескрипт Александра I от 6 августа 1809 г. было включено указание руководителям министерств и ведомств, чтобы чиновники административных учреждений были «исполнителями сведущими», обладали «твердым отечественным образованием», продвигались по службе «действительными заслугами и отличными познаниями». В государственном служащем ценили глубокое знание доверенного участка управления и приобретенный при прохождении службы разносторонний опыт10.

Среди принципов подбора кадров правительство придавало большое значение «верности службе», последовательной защите интересов государства, полному подчинению государственной дисциплине, но не интересам и дисциплине какой-либо партии или общественной ассоциации. Многочисленные нормативные акты обязывали служащих соблюдать нормы морали, быть образцом высокой нравственности, следовать правилам «добропорядочности», твердо стоять на позициях честности, не поддаваться искушению «сребролюбия» и «мздоимства», воздерживаться от «дурных наклонностей и поступков».

На организацию гражданской службы и формирование персонала административных учреждений в Российской империи не могли не оказывать негативного влияния авторитарный государственный строй, оставшееся от феодализма деление общества на сословия с различным правовым статусом, излишняя централизованность управления государственной и общественной жизнью, подчиненность общества государству и другие отрицательные явления, связанные с самодержавной формой правления. На этой почве возникли и распространились такие «болезни» государственной службы и кадровой политики, как сословность при подборе, расстановке и служебном росте чиновников, отсутствие равного доступа граждан к государственной службе, закрытость выдвижения и назначения на должности, полное лишение органов представительной власти возможности влиять на формирование состава государственных служащих, широкое распространение протекционизма при приеме в административные учреждения, производстве в чины и т.д.

Прием на государственную гражданскую службу определялся правилами, которые включали в себя такие признаки, как сословное происхождение и уровень знаний. Табель о рангах имела дворянскую направленность. Она отвечала интересам в первую очередь дворян, в которых абсолютная монархия видела свою основную социальную опору. Закон отражал возросшее значение этого сословия в государственной службе. Созданием преимущественно дворянской по своему составу бюрократии петровский законодательный акт обеспечивал политическое господство дворянства. Генеральный Регламент, Табель о рангах, более поздние уставы о гражданской службе предоставляли дворянам льготные права для получения тех или иных должностей в государственных учреждениях. Тем самым дворянству обеспечивались политические преимущества и другие привилегии, что определяло сословный характер государственной службы.

Тем не менее невозможность укомплектования управленческого аппарата только дворянами и необходимость подпитывать его способными выходцами из других сословий вынуждали правительство открывать двери административных учреждений лицам недворянского происхождения. Кроме дворян, на классные должности разрешалось принимать детей из среды духовенства, отцы которых в церковной иерархии стояли не ниже священников и дьяконов, а также детей, не имевших чина канцелярских служащих, ученых, художников, купцов первой гильдии.

Петровская идея пополнения чиновничества талантливыми представителями непривилегированных сословий продолжала служить укреплению абсолютной монархии до начала XX века.

Принцип сословного подхода при приеме на государственную службу формально был отменен только в 1906 году, в контексте общей демократизации общественной жизни. Преобразования органов государственной власти и местного самоуправления сказались и на государственной службе. 5 октября 1906 г. Николай II издал указ Сенату, согласно которому «российским подданным» предоставлялись, «безразлично от их происхождения», равные права в отношении государственной службы, «с упразднением всех особых преимуществ на занятие по определению от Правительства некоторых должностей в зависимости от сословного происхождения».

В этот период сформировались новые требования к государственной службе. Так, прием на административные должности связывался с определенным возрастом. Начало действительной службы допускалось с шестнадцати лет. Право поступления на гражданскую службу имели лица, не ограниченные в правах по суду. Преимущественным правом занятия должностей в государственных учреждениях пользовались мужчины. Лица женского пола допускались к службе в учебном, финансовом, почтово-телеграфном и ряде других ведомств, причем на работе вспомогательно-обслуживающего характера, на неклассных должностях.

Порядок приема на штатные должности в административные органы предусматривал в ряде случаев прохождение претендентами на вакантные места специальных «испытаний». За время испытательного срока выявлялись профессиональный уровень и общая подготовленность к исполнению должностных обязанностей. В Положении Комитета министров «О сроке для испытания способностей чиновников при принятии их на службу» (март 1853 г.) устанавливалось, что испытательный срок не должен превышать четырех месяцев. При этом с утверждением в должности время «испытания» засчитывалось в служебный стаж «со всеми правами и преимуществами, должностям присвоенными»11.

Дополнительные условия выдвигались при приеме в центральные государственные органы. В 1837 г. Сенат запретил принимать сразу в департаменты и канцелярии министерств и главных управлений молодых дворян и выпускников учебных заведений, дающих право на занятие классных должностей в административных учреждениях. Для назначения на должности в центральные учреждения от них требовалась предварительная трехлетняя служба в губернских администрациях или приравненных к ним управленческих структурах. Это требование не распространялось на должности в ведомствах иностранных дел, науки, здравоохранения и народного просвещения. Оно не касалось граждан, получивших ученые степени докторов, магистров и кандидатов, и лиц, имевших право на производство в чины восьмого и девятого классов.

Патриархальный уклад, многовековые традиции, в отличие от «европейских стран», были серьезным препятствием на пути демократического реформирования общества и государственной службы. Исторический опыт развития государственной службы в России показывает, что система органов государственной службы постоянно модернизировалась, изменялись отношения между отдельными структурами, объем полномочий, функции, степень влияния в обществе.

На смену царской пришла советская государственная служба. В организационном плане она начиналась там, где устанавливались должности, которые служили своеобразным связующим звеном между организацией государственных органов и организацией их кадров12. Советская государственная служба включала в себя следующие элементы:

• установление должностей в государственных органах, правил и способов их замещения;

• подбор работников на должности;

• регулирование служебной деятельности;

• определение сроков государственной службы и правил прекращения государственно-служебных отношений.

Как отмечал В.М. Манохин, «Советская государственная служба есть одна из сторон (или частей) деятельности Советского социалистического государства по организации и правовому регулированию деятельности личного состава государственных органов и других государственных организаций и деятельность этого личного состава – государственных служащих – практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства в целях построения коммунистического общества»13.

Применение мер стимулирования и ответственности к государственным служащим составляло один из важнейших элементов организации государственной службы. В законодательстве предусматривались основания оставления государственной службы и порядок (процедура) сдачи дел по должности, включающий и момент прекращения государственно-служебных отношений.

Анализируя советский период развития государственной службы, по нашему мнению, можно положительно оценить существовавший организационно-правовой способ замещения должностей, который указывал, как, в каком порядке та или иная должность при наличии правовых оснований и условий замещалась (в порядке назначения, выборным путем, по конкурсу), а также практику проведения аттестации государственных служащих, сложившуюся определенную систему подготовки и переподготовки государственных служащих, работу с резервом кадров.

Государственная служба, как понятие социальное, применялось при определении характера и рода деятельности людей. В условиях советского социалистического общества можно говорить, по крайней мере, о двух видах службы как общественно-полезной деятельности – о службе в государственных и общественных организациях. Причем понятием служебной деятельности охватывалась работа тех людей, для которых указанные виды служебной деятельности были основным видом общественно-полезного труда, их профессией.

В то же время существует точка зрения, в соответствии с которой советская государственная служба не была государственной службой «в полном смысле этого понятия… поскольку решающим условием появления подлинной государственной службы является зримое разделение гражданского общества и государства»14. Данная позиция, на наш взгляд, представляется дискуссионной.

Таким образом, анализ истории развития государственной службы свидетельствует о зависимости форм и методов ее функционирования от типа государства. Государственная служба является копией, существующих типов государств, присущих им различного рода свойств. Она развивается в силу объективной необходимости для политической власти иметь специальный аппарат управления, способный осуществлять государственные функции. По мере длительного исторического развития государственная служба усложняется, совершенствуется, превращаясь постепенно в цивилизованную профессиональную форму осуществления государственных функций.

1 Атамунчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. – М., 2004. – С.12.

2 Пуздрач Ю.В. Становление конституционализма в России. – М., 2001. – С. 468.

3 Вебер М. Избранные произведения. – М., 1990. – С. 648.

4 Ключевский В.О. Соч.: В 9-ти т. Т. 3. – М., 1993. – С. 48.

5 Атамунчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. – М., 2004. – С. 12.

6 Мельников В.П. Государственные органы и государственная служба в России: опыт организации и функционирования. – Н. Новгород, 1995. –С. 106.

7 Ильин В.В., Панарин А.С., Архиезер А.С. Реформы и контрреформы в России. – М., 1996. – С. 35.

8 Мельников В.П. Государственные органы и государственная служба в России: опыт организации и функционирования. – Н. Новгород, 1995. – С. 105.

9 Ильин В.В., Панарин А.С., Архиезер А.С. Реформы и контрреформы в России. – М., 1996. – С. 35.

10 Мельников В.П. Указ. соч.

11 Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2. Т. 28. № 27019. С. 383.

12 Манохин В.М. Советское административное право. – М., 1977. – С. 116.

13 Там же. – С. 117.

14 Купцов В. Особенности режимов государственной службы в административно-политической сфере // Право и жизнь. – 2000. – № 30. – С. 67.

PAGE  12


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

53769. Баскетбол, конспект уроку для 8 класу 44 KB
  Ноги трохи зігнуті, лікоть руки опущений вниз, пальці рук супроводжають м’яч. Відстань між студентами 4 м. пальці рук розставлені. Ведення правою – лівою рукою. Відстань 4 м. Кидок виконується після ведення, кидок м’яча в ціль.
53770. Організовуючі вправи. Загальнопідготовчі вправи. Стрибки зі скакалкою 85 KB
  Стійка ноги 810 Руки розводити долонями нарізно руки за голову. разів догори прогинаючись у 1 поворот тулуба ліворуч попереку голову відводити руки в сторони вдих; 2 в. видих; 3 поворот тулуба праворуч руки в сторони вдих; 4 в. нарізно руки в сторони; разів Ноги поставити 1 нахил уперед руки якнайширше.
53771. Конспект уроку з фізичної культури Для учнів 2-А класу - реферат українською 29.5 KB
  Ходьба: руки за голову навприсядки стрибками на носках на п‘ятках4. Загальнорозвиваючі вправи на місціА Вп руки до плечейКолові рухи руками вперед назад 8р вперед8р назадБ Вп руки в сторониКолові рухи руками вперед назад 1012 раз Руки пряміВ Вп права рука вгорі ліва внизу; 12 переміна положень рук 1012 раз Руки пряміГ Вп руки вперед. Схрещення рук 1012 раз Руки пряміД Вп ноги нарізно руки на поясі 1 нахил вліво 2 – в. 1012 раз Руки опущені ноги пряміІІ.
53772. Організуючі, стройові та ЗРВ. Спеціальні бігові та стрибкові вправи. Рухливі ігри 75 KB
  Стройові вправи: Праворуч Ліворуч Кругом Ліворуч Ліворуч Рівняйсь струнко Ходьба: звичайна навшпиньках на п’ятках з високим підніманням стегна руки перед собою у напівприсіді у повному присіді звичайна. руки на пояс. руки до плечей колові оберти зігнутими в ліктях руками вперед назад. руки в сторони сжаті в кулачки на 123 – розвести руки в сторони на 4 – зігнути руки до...
53773. Ярослав Стельмах. «Митькозавр із Юрківки, або химера лісогвого озера». Характеристика образів Сергія і Митька, їхньої поведінки у складних ситуаціях 48.5 KB
  Мета: Удосконалювати навички визначення рис характеру героїв твору вміння висловлювати свої думки про прочитане; розвивати навички переказу виразного і вибіркового читання спостережливість увагу; виховувати допитливість доброту любов до ближніх. Обладнання: схема з рисами характеру героїв портрет Ярослава Стельмаха. Завдання: учні мають удосконалити навички визначати риси характеру героїв твору і оцінювати їхні вчинки; закріпити вміння переказувати твір віднаходити цитати за поданим завданням висловлювати своє враження про...
53774. Малювання композиції Дерева у лісі 656 KB
  Провести бесіду В художникаграфіка; розвивати умінняспостерігати і виявляти особливості будови дерев різних порід; ознайомити звиразними особливостями ліній різної товщини навчити прийомам роботи зпаличкою пензлем пером або восковими крейдами на вибір учителя ітушшю; формувати уміння заповнювати зображенням усю площину аркушапаперу; виховувати любов до рідної природи дбайливе ставлення до матеріалівта інструментів акуратність під час роботи з тушшю;...
53775. Дієслова майбутнього часу 65.5 KB
  Життя прожити не поле перейти Хочеш знати – не соромся питати Гарно того вчити – хто хоче все знати Щоб довго жити треба працю любити Знайдіть дієслова в неозначеній формі. Чи можна визначити за цими дієсловами коли відбулася дія і хто її виконує Чому Не можна бо неозначена форма дієслова не вказує ні на час ні на особу 2. Запитання вчителя : Що називається дієсловом Частина мови що означає дію предмета і відповідає на питання що робити Що робив Що зробив Що робить Що зробить Що буде робити Яким...
53776. Підготовка до творчої роботи. «Мій улюблений герой казки» 58.5 KB
  Мій улюблений герой казки. Мій улюблений герой казки. Що складає основний зміст більшості казок В основі казки захоплива розповідь про вигадані події і явища які сприймаються і переживаються як реальні. Які різновиди казок ви знаєте Казки про тварин фантастичні побутові...