67923

ПЕРСПЕКТИВЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ И КОДИФИКАЦИИ ЛИЦЕНЗИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Научная статья

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

За двенадцать лет прошедших с момента законодательного возрождения в России института лицензирования оно стало действенным административно-правовым средством упорядочения деятельности хозяйствующих субъектов и обеспечения единого экономического пространства.

Русский

2014-09-16

123.5 KB

0 чел.

А. БАГАНДОВ,

кандидат юридических наук, доцент

ПЕРСПЕКТИВЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ И КОДИФИКАЦИИ

ЛИЦЕНЗИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

За двенадцать лет, прошедших с момента законодательного возрождения в России института лицензирования1, оно стало действенным административно-правовым средством упорядочения деятельности хозяйствующих субъектов и обеспечения единого экономического пространства. Вместе с тем нельзя не видеть, что лицензионные отношения в России складывались в известной мере стихийно, опираясь в основном на заимствование западного опыта лицензирования отдельных видов деятельности, слабо подкрепленного исследованиями отечественных ученых. В результате до сих пор не создан единый подход к пониманию правовой сущности, целей и задач лицензирования, противоречива и не вполне соответствует современности законодательная база реализации лицензионных отношений, в том числе регламентирующая процедуры лицензионного производства.

Более 30 лет назад А. Нашиц писал о том, что решения, на которых останавливает свой выбор законодатель, «призваны служить не чисто юридическим или исключительно юридическим проблемам; они должны содействовать урегулированию важных проблем социального характера»2. Здесь речь идет об обеспечении «справедливого и соответствующего возможностям данной стадии развития общества удовлетворения всех законных интересов»3.

Грубое попрание законодателем принципа социальной справедливости чревато для государственной власти в центре и на местах «большими проблемами». В связи с этим, с одной стороны, политика государства не должна доходить до такой «крайней точки» (это необходимо в целях элементарного сохранения властью контроля над территорией и населением), с другой стороны, само население, помимо выхода на улицы, митингов и бурных протестов, должно иметь другие инструменты цивилизованного «давления» на власть. Сейчас в России баланс этих совмещающихся сосудов явно нарушен. Главная проблема – безразличие большинства россиян к политике и к правотворческому процессу, правовой нигилизм и абсентеизм.

Для того чтобы принимаемый акт в максимальной степени отвечал потребностям жизни общества, весьма важно заранее устранить проблемы, касающиеся его характера, формы, внутренней структуры, места и роли в системе других нормативных правовых актов. Важно определить факторы, способствующие или, наоборот, препятствующие подготовке и принятию того ли иного акта. Необходимо прогнозировать позитивные и возможные негативные (побочные) последствия реализации требований, содержащихся в различных нормативных правовых актах. Уровень качества и эффективности нормативных правовых актов в огромной степени зависит от того, насколько точно и всесторонне учитываются при их подготовке и издании все факторы, насколько адекватно отражается в них объективная действительность. Все это, безусловно, – составляющие принципа социальной справедливости, который, на наш взгляд, должен прочно войти не только в теорию права, но и в технику законодательного процесса.

В юридической теории и практике признано, что, решая вопрос о стадиях процесса правотворчества, исследователи, за редким исключением, рассматривают проблемы стадий законотворчества. Происходит непроизвольная и ничем не оправданная подмена понятий и явлений. Ибо когда мы говорим о стадиях процесса правотворчества, то должны рассматривать стадии принятия, изменения или отмены всех вместе и каждого в отдельности нормативного правового акта. Когда же речь идет о стадиях законотворчества, рассмотрению подлежат лишь стадии принятия, изменения или отмены конституционных и текущих (обыкновенных) законов. Вместе с тем в юридической литературе данным терминологическим различиям, так же как и отражаемым в них фактическим, содержательным различиям, не придавалось4 и не придается особого значения, что позволяет сказать об отождествлении данных понятий.

Итак, законодательная процедура (стадии законодательного процесса) состоит из серии юридически закрепленных правил, определяющих порядок подготовки и принятия законов. Выделяют четыре стадии законодательного процесса:

– законодательную инициативу;

– обсуждение законопроекта;

– принятие и утверждение закона;

– обнародование закона.

Еще Е.Н. Трубецкой в начале XX в. задавался вопросом о том, кто должен играть деятельную роль на каждой из этих четырех стадий? Кому принадлежит право законодательной инициативы и право обсуждения проекта закона? Какие лица обладают правом утверждения и обнародования закона? Эти вопросы «не допускают общего решения»5, поскольку в каждой стране, в зависимости от формы правления и формы государственного устройства, особенностей политических и правовых традиций, они решаются по-разному.

1. Законодательная инициатива представляет собой право внесения законопроектов в законодательное учреждение (парламент, конгресс, сейм и т.д.) в соответствии с законодательством и установленной процедурой. Право законодательной инициативы не является всеобщим и не принадлежит всем без исключения субъектам – гражданам, государственным органам или общественным организациям. Это особое, строго ограниченное конституционное право.

2. Обсуждение внесенного в порядке законодательной инициативы или позднее разработанного законопроекта бывает двух видов: предварительное (неофициальное) и официальное. К предварительному обсуждению, проходящему в самых разных формах (конференции, семинары, «круглые столы»), как правило, привлекаются эксперты, представители государственных и общественных организаций. Официальное обсуждение осуществляется на двух уровнях – в парламентских комиссиях, комитетах и подкомитетах и на уровне парламентских палат и регулируется специальными положениями и регламентами6. Согласно Регламенту Государственной Думы, представленные законопроекты могут обсуждаться в трех чтениях. Во время первого обсуждению подлежат лишь основные, принципиально важные положения законопроекта. В случае принципиального согласия депутатов с проектом закона в первом чтении он передается вместе со всеми предложениями о его изменении и дополнении в профильный парламентский комитет, который, учтя замечания, представляет его уже во второе чтение. На данном этапе идет детальное, постатейное обсуждение проекта, вносятся дополнения и учитываются замечания. Во время третьего чтения в законопроект не разрешается вносить какие бы то ни было поправки и предложения. Далее проект закона в течение пяти дней после его принятия в третьем чтении передается в Совет Федерации.

3. Принятие и утверждение закона означает прохождение им всей процедуры в соответствии с Регламентом верхней палаты парламента и подписание главой государства. Одно из средств сохранения баланса законодательной и исполнительной ветвей власти является вето главы государства, при котором закон не подписывается и не получает юридической силы7.

4. Обнародование закона заключается в доведении его текста до всеобщего сведения путем опубликования в официальном издании.

Обратимся к странам с федеративным устройством, так как порядок регулирования экономики этих государств наиболее схож с экономикой России. Одна из таких стран – Соединенные Штаты Америки. Публичное право США заимствовало нормы английского прецедентного права. Преодоление неопределенности и сложности обеспечивается сводами частных кодификаций (сборников) решений судов (Restatement of the Law). Законы и административные акты считаются основными источниками гражданского и торгового права США. Различается нормотворческая деятельность Федеральных органов и отдельных штатов.

Правовое регулирование подавляющего большинства гражданских и торговых отношений сосредоточено в компетенции штата. В шести из них существуют собственные гражданские кодексы, служащие дополнением к прецедентному праву. При конгрессе Америки функционирует Национальная конференция уполномоченных штатов, в чью задачу входит разработка проектов единообразных законов (Uniform Acts) по наиболее важным вопросам экономики страны. Таким образом, Федеральное правительство, оставляя значительную часть нормативного законотворчества штатам, внимательно отслеживает единство реализации законов на всей территории государства. При этом специально было сформулировано понятие федерального регулирования – это «совокупность норм и законов, которые наделяют правительство правом устанавливать стандарты и возлагать определенную экономическую ответственность на индивидов и организации, находящиеся вне рамок федерального аппарата8. Данные нормы и законы являются «государственно установленными ограничениями свободы действий индивидов и групп, которые гарантируются предусмотренными за их нарушение санкциями»9. Обращает на себя внимание и желание властей формулировать нормы и положения как можно более понятными для населения: «…регулирование должно быть таким простым и ясным, насколько это возможно»10. Государственное регулирование коммерческой деятельности базируется на законах, устанавливающих нормативные запреты ограничительной практики в бизнесе11. Независимые регулирующие ведомства создаются конгрессом США вне системы министерств и других учреждений, непосредственно подчиненных президенту12.

В целом лицензирование является прерогативой штата и местных властей. В объем полномочий штата входит выработка норм, установление стандартов, выдача лицензий корпорациям и другие ограничительные функции. Региональные подразделения штата наделены правом выдачи лицензии на строительство и наложение штрафов до 600 долларов в день при нарушении стандартов, вплоть до запрещения работ. В данном случае выдача или отказ в выдаче лицензии на строительство – наиболее эффективный инструмент регулирования размещения объектов и контроля над использованием земельных ресурсов. Существуют отдельные ограничения – результат законотворчества того или иного штата13. Хотя нет четкого конституционного разделения прав федеральных органов и штатов – «полномочия, не делегированные Соединенными Штатами Конституцией и не запрещенные для Штатов, соответственно резервируются за штатами»14 – запретительные возможности местных властей крайне сужены конституционным запретом на ограничение межштатных коммерческих отношений. Несмотря на большой перечень работ и услуг, подлежащих лицензированию, доходы в бюджет штата от лицензирования весьма незначительны из-за низких ставок лицензионного сбора. Таким образом, необходимость лицензирования определяется не возможными финансовыми поступлениями в бюджет штата, а конкретной общественной выгодой, в данном случае задачей более четкого регулирования оборота земельных ресурсов.

Иначе вопрос лицензирования рассматривается канадским законодательством, хотя публичное право Канады аналогично публичному праву США. В государственном управлении используются традиционные меры административного регулирования, связанные с соблюдением техники безопасности, загрязнением окружающей среды, стандартами продукции и т. д. Закон предусматривает различные виды ограничений для нерезидентов (иностранных граждан)15.

С немецкой дотошностью регулируется вопрос лицензирования законодательством Германии. Германское торговое право принято в 1897 г. и состоит из четырех книг: нормы о торговых деятелях, о торговых товариществах, о торговых сделках и о морском праве. По вопросам торгового права принято много изменений и дополнений, законов, выходящих за рамки торгового права. Одним из основных законодательных актов, определяющих порядок лицензирования, является Закон о порядке ведения промысловой деятельности (Gewerbeordnung). В качестве базового принципа закон регулирует положения о свободе промысловой деятельности, которая может быть ограничена исключительно, в случаях, предусмотренных законом. Общее требование – обязанность уведомлять органы управления о создании предприятия и начале его работы. Параграф 14 Закона предписывает предпринимателю присылать сообщение в органы управления в случаях:

– изменения места нахождения предприятия;

– изменения предмета деятельности предприятия или существенного расширения номенклатуры, выпускаемых товаров или оказываемых услуг, в результате чего деятельность предприятия выходит за установленные рамки;

– прекращение деятельности предприятия.

Если предприниматель не заявил об осуществлении деятельности, органы государственного управления вправе прекратить такую деятельность. Аналогичные последствия наступают, если деятельность ведет иностранное юридическое лицо, чья правоспособность не признана Германией. Следовательно, по общему правилу лицензирование в Германии носит явный, заявительный характер, а не разрешительный, как в иных странах, включая Россию. Исключение составляют лишь виды деятельности, для занятия которыми предприниматели нуждаются в особой квалификации (медицина, страхование), или производство оборудования, нуждающегося в систематической специальном контроле, т.е. такого оборудования, которое может представлять опасность и для работников предприятия, и для иных лиц.

Большое место в Законе занимают нормы, регламентирующие виды деятельности, для занятия которыми предприниматель должен обладать определенными навыками. Сделано это путем указания на недостаточность компетенции как основание для отказа в выдаче лицензии. При этом закон не только рассматривает профессиональную компетентность как предпосылку для выдачи лицензии, но и допускает возможность признания не соответствующей этим требованиям уже осуществляемой деятельности, если для этого появляются определенные фактические основания. Отсюда следует, что германский законодатель стремится подробно регламентировать все вопросы, касающиеся лицензирования хозяйственной деятельности. Все вопросы предпринимателя и административных органов освещены ясно, с учетом всех возможных обстоятельств.

Сказанное об опыте осуществления лицензионного регулирования за рубежом с очевидностью показывает, что в государствах с рыночной экономикой лицензия используется для защиты прав потребителей и создания гарантийных условий функционирования частного бизнеса. В связи с этим проблема лицензирования весьма слабо связана с фискальными целями. Хотелось бы выделить основные принципы лицензирования в странах, где данное направление успешно развивается:

1. Лицензирование коммерческой деятельности как дискреционный акт государственного управления, ограничивающий конституционные права и свободы, обязательно требует законодательного закрепления.

2. Размеры платы за лицензию обязательно закрепляются законодательным статутом или подзаконным нормативным актов, оформленным на основании статутов.

3. Введение лицензирования в большинстве случаев обусловлено необходимостью в интересах общества ограничить число лиц, занимающихся определенными видами деятельности, защитой здоровьем и безопасностью людей, сохранностью местных достопримечательностей и т.п. В относительно редких случаях лицензирование устанавливается для получения дохода.

4. Сумма лицензионных сборов в бюджете региональных или федеральных органов исполнительной власти невелика, и только в бюджет местных органов лицензионные сборы приносят определенный вклад, хотя и меньший, чем от налогообложения или дотаций федеральных властей.

5. Процесс лицензирования в ряде стран иногда заменяется эквивалентной по характеру действия выдачей патентов или местным налогообложением.

6. Роль лицензирования в современных, развитых государствах как регулятора экономики значительно уступает методам государственного стимулирования.

В нашей стране большинство субъектов, располагающих механизмом лицензирования, реализуют через него свой фискальный интерес, используя его как источник для пополнения средств в бюджет. Несоответствия можно объяснить незавершенностью процесса создания устойчивой и нормально функционирующей рыночной системы и отсутствием опыта и традиции в данной сфере. Реальный выход из сложившейся ситуации видится в использовании комплексного, взвешенного подхода к принятию решений, регламентирующих сферу лицензирования.

Идея о том, что необходимо использовать зарубежный опыт лицензирования, встречает возражения: мол, с этим не согласуются особенности национальной системы управления. Определенно, это так, однако отлаженный механизм данного вопроса важен как для США, Германии, Канады, Японии, так и для России. Изменение принципов лицензионной деятельности на территории Российской Федерации и приведение их в соответствие с международными нормами, отмеченными выше, с учетом экономических особенностей России ведет к становлению цивилизованных норм и регулированию экономики. Законодательная база зарубежных стран направлена на регулирование взаимоотношений участников правоотношений; учитываются интересы государства, предпринимателя и потребителя. Если говорить о лицензировании как о государственном контроле, то не следует упускать из виду одну из задач данного института – защиту прав потребителей.

Развитие лицензирования в России набирает темпы, учитываются и национальная особенность, и то, что наша страна стремится создать правовую базу, которая соответствовала бы мировому стандарту.

В сентябре 1998 г. был принят Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». При всех недостатках этого Закона, о которых будет сказано ниже, его принятие было серьезным шагом вперед на пути цивилизованного правового регулирования лицензионных отношений. Прежде всего, этот Закон сформулировал цели и задачи лицензирования, дал толкование основным понятиям, сформулировал основные принципы лицензирования, критерии определения лицензируемых видов деятельности, закрепил полномочия Российской Федерации при осуществлении лицензирования и полномочия лицензирующих органов. Закон содержит положения, касающиеся регулирования процедур лицензионного производства. Уже это выгодно отличает закон от постановления Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 г.

Не менее важно другое – ориентация целей лицензирования с фискального аспекта, характерного для нормативных актов 1990-х гг., на обеспечение законных интересов граждан и безопасности государства, в том числе в сфере экономики. В начале 1990-х гг. фискальный аспект был значим, поскольку получение платы за выдачу лицензии рассматривалось как источник пополнения бюджета. Характерно в этой связи постановление Администрации Новгорода от 16 декабря 1993 г. № 167 «О лицензировании торговой деятельности и сборе на право торговли в г. Новгороде», фрагмент из которого приводим: «1. Ввести с 1 января 1994 года сбор на право торговли в форме лицензирования (выдачи временного патента-лицензии) торгово-хозяйственной деятельности для предприятий и организаций независимо от форм собственности, физических лиц, занимающихся торговлей и массовым питанием на территории города. 2. Утвердить Положение о выдаче лицензий (временных патентов) на право ведения торгово-хозяйственной деятельности в сфере торговли и массового питания в г. Новгороде... 3. Установить, что сбор уплачивается путем приобретения временного патента (лицензии) на осуществление торгово-хозяйственной деятельности на территории города сроком действия до 1 января 1995 г. в размере 10 минимальных размеров оплаты труда и полностью зачисляется в городской бюджет. Сумма платежа индексируется с каждым изменением минимального размера оплаты труда в течение срока действия лицензии...»

Автор не может согласиться с высказанной в литературе точкой зрения о том, что действующее в сфере лицензирования законодательство, в том числе Федеральный закон от 16 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», полностью отказалось от фискальных аспектов. Достаточно обратиться к статьям 1, 4 и 5 этого Закона, чтобы убедиться, что это не так. В статье 1 «Цели и сфера применения настоящего Федерального закона» записано: «Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, и направлен на обеспечение единой государственной политики при осуществлении лицензирования, при регулировании и защите прав граждан, защите их законных интересов, нравственности и здоровья, обеспечении обороны страны и безопасности государства, а также на установление правовых основ единого рынка». Статья 4 «Критерии определения лицензируемых видов деятельности» гласит: «В соответствии с настоящим Федеральным законом к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой занесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием». Однако в статье 5 Закона, предусматривающей полномочия Российской Федерации при осуществлении лицензирования, целевая установка этих полномочий охватывает только обеспечение правовых основ единого рынка, даже не упоминая интересы Федерации в области обороны и безопасности, защиты прав и законных интересов граждан, например, в сфере нравственности или здоровья.

Представляется, что это не просто упущение в законодательной технике, а отсутствие научно обоснованной позиции по поводу правовой природы лицензирования как метода административно-правового регулирования и осуществления полномочий органов государственной власти. Не устраняет это, по нашему мнению, упущение и ныне действующего Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», который в части формулировок исходных понятий и целевых установок стал даже несколько «суше» ранее действовавшего акта. Так, в статье 1 Закона сфера его действия определена как регулирование отношений, возникающих между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности в соответствии с установленным перечнем16. Цели лицензирования из текста этой статьи исчезли, но появилась статья 3 «Основные принципы осуществления лицензирования», к числу которых отнесено:

1) обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации;

2) установление единого перечня лицензируемых видов деятельности;

3) установление единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации;

4) установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;

5) гласность и открытость лицензирования;

6) соблюдение законности при осуществлении лицензирования.

Лицензирование, будучи административно-правовым методом государственного управления, должно органически сочетать в себе охранительные и регулятивные функции, прямое и косвенное административное воздействие, публично-правовые и частноправовые интересы. Пока эти сочетания развиты явно недостаточно, у властных субъектов преобладает стремление к администрированию, использованию лицензирования как средства, сдерживающего деятельную инициативу индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Не случайно, видимо, в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» есть нормы, предусматривающие ответственность лицензиата, но не нашлось место для норм, предусматривающих ответственность лицензирующих органов за неисполнение или ненадлежащее исполнение требований Закона. В связи с этим представляется, что целесообразно дополнить этот Закон и Кодекс об административных правонарушениях нормами, предусматривающими ответственность должностных лиц за уклонение от выдачи лицензии либо за неправомерный отказ в выдаче лицензии.

По мнению автора, совершенствованию правового регулирования лицензионной деятельности способствовало бы и принятие специального Лицензионного кодекса Российской Федерации. Особое место в этом Кодексе должны занять следующие нормы:

– основные понятия и принципы лицензирования;

– полномочия Российской Федерации и ее субъектов при предоставлении, приостановлении, возобновлении и аннулировании лицензий;

– закрытый перечень видов деятельности, для осуществления которых необходима лицензия (по отраслям государственного управления);

– регламентирующие правовые и организационные процедуры лицензионного производства, формы и методы обеспечения законности в сфере лицензирования и др.

В свое время наш соотечественник И.И. Ильин отмечал, что «по своему объективному назначению право есть оружие порядка, мира и братства; в осуществлении же оно слишком часто прикрывало собой ложь и насилие, тягание и раздор, бунт и войну»17. Вот почему перспективы совершенствования правового регулирования лицензионной деятельности, по мнению автора, должны быть ориентированы на то, чтобы лицензионная деятельность исполнительной власти «в своем осуществлении была направлена исключительно на защиту правомерных интересов личности, общества, государства, а не порождала бы между ними “тягание и раздор”».

Поскольку необходимо отойти от существующей на практике фискальной цели лицензирования, предлагается ограничить предельные размеры лицензионных сборов реальными затратами лицензирующих органов на осуществление лицензирования и последующего контроля над соблюдением правил лицензирования и распространить данное ограничение на все лицензируемые виды деятельности.

Предлагается предусмотреть в проекте Лицензионного кодекса Российской Федерации деление процесса выдачи лицензии на следующие обязательные и факультативные стадии:

• первая (обязательная) стадия – подача необходимых документов в лицензирующий орган;

• вторая (обязательная) стадия – проверка и рассмотрение представленных документов;

• третья (факультативная) стадия – назначение и проведение предлицензионной экспертизы;

• четвертая (обязательная) стадия – принятие решения о выдаче лицензии или об отказе в ее выдаче;

• пятая (факультативная) стадия – обжалование отказа в выдаче лицензии;

• шестая (факультативная) стадия – проведение независимой экспертизы при обжаловании в административном порядке соискателем лицензии отказа лицензирующего органа в выдаче лицензии;

• седьмая (обязательная) стадия – оформление и выдача документа, подтверждающего наличие лицензии.

Вопросы проведения экспертизы при лицензировании предпринимательской деятельности урегулированы в законодательстве крайне слабо. Вместе с тем соблюдение прав предпринимателей предполагает подробное урегулирование вопроса доведения как предлицензионной экспертизы, так и экспертизы при обжаловании в административном порядке соискателем лицензии отказа лицензирующего органа в выдаче лицензии. С этой целью предлагается в рамках Лицензионного кодекса Российской Федерации разработать специальную главу, посвященную вопросам проведения экспертизы. К таким вопросам, в частности, следует отнести:

– установление предельного размера платы за проведение экспертизы, кратного определенному количеству минимальных размеров оплаты труда; при этом следует исходить из реальных затрат на проведение экспертизы;

– состав экспертной комиссии, запрет на включение в нее лиц, так или иначе заинтересованных в деятельности соискателя лицензии;

– порядок и сроки проведения экспертизы;

– порядок принятия и сила решения экспертной комиссии;

– некоторые другие вопросы18.

При употреблении в нормативных правовых актах понятий «прекращение», «отзыв» и «аннулирование» лицензии отсутствует четкое их различие. Поэтому необходимо уже сейчас принять поправки к Федеральному закону от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», а в ближайшей перспективе в рамках проекта Лицензионного кодекса Российской Федерации в главе «Основные понятия» дать четкие определения этих понятий. При их формулировке следует учитывать следующее. Прекращение действия лицензии производится на основании заявления лицензиата или по истечении срока действия лицензии. Об аннулировании лицензии следует говорить в случаях, когда она была выдана незаконно – с нарушением лицензирующим органом установленного порядка лицензирования либо на основе неполных или недостоверных сведений. Об отзыве идет речь, когда лицензия была выдана на законных основаниях, но впоследствии лицензиат нарушил лицензионные требования и условия.

На основании изложенного сделаем следующие выводы.

Во-первых, совершенствованию правового регулирования лицензионной деятельности в России должно способствовать скорейшее принятие Лицензионного кодекса Российской Федерации, особое место в котором должны занять нормы, регулирующие и устанавливающие:

– основные понятия и принципы лицензирования;

– полномочия Российской Федерации и ее субъектов при предоставлении, приостановлении, возобновлении и аннулировании лицензий;

– закрытый перечень видов деятельности, для осуществления которых необходима лицензия (по отраслям государственного управления);

– правовые и организационные процедуры лицензионного производства, формы и методы обеспечения законности в сфере лицензирования и др.

Во-вторых, предлагается предусмотреть в проекте Лицензионного кодекса деление процесса выдачи лицензии на следующие обязательные и факультативные стадии:

• первая (обязательная) стадия – подача необходимых документов в лицензирующий орган;

• вторая (обязательная) стадия – проверка и рассмотрение представленных документов;

• третья (факультативная) стадия – назначение и проведение предлицензионной экспертизы;

• четвертая (обязательная) стадия – принятие решения о выдаче лицензии или об отказе в ее выдаче;

• пятая (факультативная) стадия – обжалование отказа в выдаче лицензии;

• шестая (факультативная) стадия – проведение независимой экспертизы при обжаловании в административном порядке соискателем лицензии отказа лицензирующего органа в выдаче лицензии;

• седьмая (обязательная) стадия – оформление и выдача документа, подтверждающего наличие лицензии.

В-третьих, вопросы проведения экспертизы при лицензировании предпринимательской деятельности урегулированы в законодательстве крайне слабо. Вместе с тем соблюдение прав предпринимателей предполагает подробное урегулирование вопроса доведения как предлицензионной экспертизы, так и экспертизы при обжаловании в административном порядке соискателем лицензии отказа лицензирующего органа в выдаче лицензии. С этой целью предлагается в рамках Лицензионного кодекса разработать специальную главу, посвященную вопросам проведения экспертизы. К таким вопросам, в частности, следует отнести:

– установление предельного размера платы за проведение экспертизы, кратного определенному количеству минимальных размеров оплаты труда (при этом следует исходить из реальных затрат на проведение экспертизы);

– состав экспертной комиссии, запрет на включение в нее лиц, так или иначе заинтересованных в деятельности соискателя лицензии;

– порядок и сроки проведения экспертизы;

– порядок принятия и силу решения экспертной комиссии и др.

В-четвертых, поскольку при употреблении в нормативных правовых актах понятий «прекращение», «отзыв» и «аннулирование» лицензии отсутствует четкое их различие, необходимо принять поправки к Федеральному закону от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», а в ближайшей перспективе в рамках проекта Лицензионного кодекса в главе «Основные понятия» дать определения этих понятий.

При их формулировке следует учитывать следующее. Прекращение действия лицензии производится на основании заявления лицензиата или по истечении срока действия лицензии. Об аннулировании лицензии следует говорить в случаях, когда она была выдана незаконно, с нарушением лицензирующим органом установленного порядка лицензирования либо на основе неполных или недостоверных сведений. Об отзыве идет речь, когда лицензия была выдана на законных основаниях, но впоследствии лицензиатом были нарушены лицензионные требования и условия.

1 За «точку отсчета» принят 1994 г. – дата принятия Правительством Российской Федерации постановления «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. – 1995. – № 1. – Ст. 69.

2 Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. – М., 1974. – С. 131.

3 Там же. – С. 131–132.

4 См., напр.: Правотворчество в СССР / Отв. ред. А.В. Мицкевич. – М., 1974; Законодательный процесс. – София, 1985.

5 См.: Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. – СПб., 1998. – С. 115.

6 См.: Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. – М.: Проспект, 2001. – С. 671.

7 Если Президент России в течение 14 дней с момента поступления закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном порядке вновь рассматривают этот закон. Он подлежит обязательному подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию, если при повторном рассмотрении будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (Ст. 107 Конституции).

8 См.: Материалы комиссии Форда. 1977. – С. 26.

9 См.: Материалы комиссии Форда. 1977. – С. 28–29.

10 См.: Исполнительный приказ Картера № 12044.

11 См., напр.: Закон Шермана. 1890.

12 Эти ведомства контролируют деятельность частных лиц и компаний: следят за соблюдением законов, издают пояснительные записки к законам, выдают лицензии, расследуют факты правовых нарушений.

13 Например, в штате Нью-Хемпшир разведка и добыча минерального сырья разрешается только американским гражданам.

14 См.: 10-я поправка к Конституции США 1968 г.

15 Например, федеральное нефтегазовое законодательство, обеспечивая защиту прав канадцев, гарантирует, что лицензия на разведку нефти и газа может быть выдана только гражданину страны либо корпорации, акции которой на 50% принадлежат канадцам или зарегистрированы на ведущих фондовых биржах страны, где граждане имеют возможность их приобрести. Однако в доходной части бюджета ни на федеральном, ни на местном уровнях доход не составляет значительной величины.

16 См.: Семенников А.Г. Лицензирование в механизме административно-правового регулирования экономики в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2004. – С. 92.

17 См.: Ильин И.А. О сущности правосознания. – М., 1993. – С. 225.

18 См.: Тарасов С.А. Лицензирование как метод государственной разрешительной политики в сфере предпринимательской деятельности: Дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2001. – С. 8–9.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

29636. Многоступенчатый способ формирования выборочной совокупности 25 KB
  Этапы построения выборки. 1один алгоритм выборки зависит от сложности объекта об общих теоретических построения выборки. В случае если полная основа выборки недоступна т.е случайный отбор невозможен значимыевыбор задачи исследования с точки зрения критерия для построения и стратифицированной или квотной выборки чаще всего выступают со.
29637. Опросные методы в социологическом исследовании. Назначение, классификация видов 25 KB
  Опросы можно классифицировать по разным основаниям: По форме контакта. Спрашиваются и отвечающего опросы делятся на: интервью и анкетирования Интервью непосредственный контакт. По характеру респондентов опросы делятся на:1Массовые респондентом выступают представители объекта исследования. б выборочные 4 по процедуре опросы бывают: групповые и индивидуальные.
29638. Опрос как процесс, фазы опроса. Способы создания мотивации к участию в опросе 30 KB
  Метод опроса применяется когда необходимо получить информацию о явлениях и процессах которые недоступны прямому наблюдению и недостаточно полно отражены в анализируемых документах. Достоинства метода опроса. С помощью метода опроса мы можем за относительно короткий период опросить большое число респондентов и достаточно быстро получить большие объемы информации.
29639. Анкета как документ анкетного опроса. Классификация вопросов анкеты 31 KB
  Классификация вопросов анкеты. Анкета – инструмент опроса структурно организованный набор вопросов выраженных на языке респондента каждый из которых логически связан с центральной проблемой исследования. В ней предполагается жестко фиксированный порядок содержание и форма вопросов ясное указание способов ответа. Вопрос анкеты – это письменное обращение к респонденту с целью выявления информации относящейся к предметному содержанию исследования.
29640. Язык и композиция вопросов анкеты 36.5 KB
  Виды вопросов по форме: Закрытый вопрос – вопрос с фиксированными и изначально заданными вариантами ответов. Открытый вопрос – вопрос ответ на который дается в свободной форме отсутствуют изначально заданные варианты ответов. Открытый вопрос используется: для проверки знаний для исследования новых тем и индивидуального многообразия для выявления аргументов по некоторым вопросам.
29641. Интервью в социологическом исследовании. Классификация видов интервью 28 KB
  Классификация видов интервью. Интервью – проводимая по определенному плану беседа целенаправленное общение предполагающая прямой контакт интервьюера с опрашиваемым. Интервьюер лицо ведущее непосредственное общение с респондентом при помощи вопросника с целью сбора информации обеспечивающее правильное и надежное использование инструмента исследования.
29642. Эффект интервьюера в классическом социологическом исследовании 24 KB
  Эффект интервьюера в классическом социологическом исследовании. Задача интервьюера – максимально снизить эффект интервьюера собственным поведением внешним видом и т. Эффект интервьюера: понятие и основные формы. В современной социологии эффект интервьюера обычно определяется как тенденция полученных в исследовании ответов варьировать в зависимости от закрепленных за респондентами интервьюеров .
29643. Экспертный опрос в социологическом исследовании. Виды экспертного опроса 40 KB
  Помимо разделения опросных методов на анкетирование и интервьюирование существует еще одна важная классификация опросов массовые и экспертные опросы. По характеру деятельности экспертов экспертные опросы делятся на две группы: индивидуальные методы предполагают индивидуальную работу исследователей с каждым из привлеченных экспертов групповые методы экспертизы групповые методы предполагают коллективную работу экспертов они требуют согласования мнений всех экспертов и разработку общего экспертного вывода на основе консенсуса. Если...
29644. Способы подбора экспертов в социологическом исследовании 35 KB
  Способы подбора экспертов в социологическом исследовании. Методы формирования группы экспертов I. Субъективный подход: предполагает привлечение к процедуре отбора самих потенциальных экспертов либо научной общественности из среды которой они отбираются Каждый их этих подходов предполагает определенные методы подбора экспертов см. Таблицу Объективные и субъективные методы формирования группы экспертов Объективный подход Субъективный подход 1.