69369

Муниципальное право России, курс лекций

Конспект урока

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Муниципальное право – динамично развивающаяся отрасль российского права. Реформа местного самоуправления, проводимая в настоящее время в Российской Федерации, требует постоянного внимания к изменениям законодательства и практики совершенствования муниципальной системы.

Русский

2014-12-18

1.68 MB

13 чел.

МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МВД РОССИИ

КУРС ЛЕКЦИЙ

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ

кафедра конституционного права

САНКТ-ПЕТЕРБУРГ

2007


Иванов П.В.,

Муниципальное право России. Курс лекций. – С-Пб.: С-ПбУ МВД России, 2007. -    с.

Курс лекций подготовлен в соответствии с Государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования второго поколения по специальности 021100; 030501 – Юриспруденция. Подготовлен с учетом изменений законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации, последних научных, методических разработок, достижений практики в организации публичной власти на местах и предназначен для курсантов, слушателей и студентов Санкт–Петербургского университета МВД России.

Рассмотрен на заседании кафедры конституционного права, одобрен ученым советом Санкт-Петербургского университета МВД России (протокол №___ от ______________). Рекомендован для организации учебных занятий.

Рецензенты:

В.М. Боер, доктор юридических наук, профессор

(Санкт-Петербургский государственный университет

аэрокосмического приборостроения);

Н.В. Бугель, доктор юридических наук, профессор

(Санкт-Петербургский университет МВД России)

Санкт-Петербургский университет
МВД России, 2007 г.


ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ  ЗАПИСКА

Муниципальное право – динамично развивающаяся отрасль российского права. Реформа местного самоуправления, проводимая в настоящее время в Российской Федерации, требует постоянного внимания к изменениям законодательства и практики совершенствования муниципальной системы. В соответствии с этими требованиями лекции подготовлены с учетом изменений законодательства. При подготовке лекций широко использованы последние научные, методические разработки отечественных и зарубежных авторов, а также опыт передовой практики организации местного самоуправления.

Курс лекций «Муниципальное право России» подготовлен в соответствии с программой учебного курса и призван помочь в подготовке к семинарским занятиям при самостоятельном изучении конкретных вопросов курса. К каждой теме предложен перечень нормативных правовых актов, научных, учебных и других пособий, рекомендуемых для дополнительного изучения.

Цель изучения курса «Муниципальное право России» - формирование у курсантов, слушателей и студентов знаний о муниципальном праве как о науке, отрасли права в целом и об отдельных ее институтах, расширение юридического и политического кругозора необходимого для выполнения будущих профессиональных обязанностей, формирование высокого уровня правовой культуры.


Тема 1.  Муниципальное право, как отрасль Российского права, наука и учебная дисциплина

1. Понятие, предмет и метод правового регулирования муниципального права

Начавшиеся после принятия Конституции РФ 1993 года процессы реформирования власти на местах на основе принципов самоуправления и закон об общих принципах местного самоуправления в Российского принятый в 1995 г. стали основой дальнейшего формирования новой отрасли права Российской Федерации – муниципального права. В стадии становления в настоящее время находится наука и учебная дисциплина. Муниципальное право Российской Федерации, изучение которой предусмотрено в соответствии с Государственным образовательным стандартом во всех юридических вузах страны имеет важное значение в системе профессиональной подготовки слушателей и студентов нашего университета.

Понятие муниципальное право является новым в отечественном государствоведении. Слово муниципалитет происходит от латинского Municipium – самоуправляющаяся община1. В Древнем Риме так назывались города. Муниципальным в зарубежных странах называют городское и сельское самоуправление, которое избирается населением и принимает от государства на себя бремя, тяготы по решению вопросов местного значения.

Выделение отрасли права, регулирующего общественные отношения, связанные с самостоятельной и под свою ответственность деятельностью населения муниципального образования по решению вопросов местного значения, связано с тем, что, во-первых, местное самоуправление составляет самостоятельную систему власти народа на местах, а органы местного самоуправления полномочны решать все вопросы местного значения. Во-вторых, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а значит, их деятельность не охватывается осуществляемым государственным строительством.

В законодательстве Российской Федерации понятия “муниципальный”, “муниципальные органы”, “муниципальное право” используются как синонимы таких понятий как “местное самоуправление”, “органы местного самоуправления”, “право местного самоуправления”. Так, в отличие от законодательства зарубежных стран, в котором органы власти на местах именуются как “муниципалитеты”, “муниципальные органы”, Конституция Российской Федерации при характеристике этих органов использует понятия “местное самоуправление”, “органы местного самоуправления”. Вместе с тем Конституция Российской Федерации определяет в качестве одной из форм собственности муниципальную собственность. Согласно ч. 2 ст. 2 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. слова “местный”, “муниципальный” и образованные на их основе словосочетания применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов собственности, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления. Муниципальное право, таким образом, можно определить как право местного самоуправления.

Как и всякая иная отрасль российского права, муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, установленных и санкционированных государством.

В юридической науке основными критериями деления права на отрасли является предмет и метод правового регулирования. Под предметом правового регулирования понимаются качественно однородные общественные отношения, под методом – специфические приемы, способы воздействия на общественные отношения со стороны государства (его органов), а также органов местного самоуправления.

Предметом муниципального права России как отрасли права являются общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и регулированием:

  1.  территориальных, экономических, правовых основ местного самоуправления и государственных гарантий его осуществления;
  2.  организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления (формы прямого волеизъявления, органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления);
  3.  полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
  4.  отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Под методом правового регулирования муниципального права Российской Федерации следует понимать совокупность приемов, способов, средств воздействия на участников общественных отношений, возникающих в процессе деятельности населения по осуществлению местного самоуправления.

Наиболее существенными из них являются:

1) установление конкретных правомочий и обязанностей участников отношений, например, в ходе организации и проведения муниципальных выборов, местного референдума, деятельности органов местного самоуправления и т.д.;

2) метод властеотношений, выражающийся в наделение органов местного самоуправления в соответствии с законом отдельными государственными полномочиями, например, в области обороны Российского государства и соответственно возложении на другую сторону обязанностей подчиняться их велениям;

3) классические способы воздействия на участников общественных отношений – предписание, дозволение, запрет, возложение обязанностей, установление равенства сторон в отношениях.

Предписание характерно для императивного (властного) регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления. С учётом того, что местное самоуправление – это форма народовластия, законодательство определяет обязанность выполнения решений органов и должностных лиц местного самоуправления. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечёт ответственность в соответствии с законом.

Дозволение предоставляет субъектам правоотношений право на самостоятельный выбор своего поведения, признаёт равенство сторон и лежит в основе диспозитивного регулирования. Дозволение как метод муниципального права применяется при регулировании общественных отношений, связанных с реализацией органами местного самоуправления права собственника в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности. Например, при передаче его в постоянное или временное пользование, сдачи в аренду, приватизации, совершении иных сделок, предусмотренных законом. Заключаемые при этом договоры и соглашения закрепляют равноправие сторон.

Запреты используются в муниципальном праве, прежде всего с целью обеспечения самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Так, например ч. 3 ст. 17 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» запрещает подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления другого муниципального образования.

При правовом регулировании деятельности органов местного самоуправления используются два способа: позитивный (разрешительный) и негативный (запретительный).

Позитивный способ предполагает, что конституции и другие нормативно-правовые акты устанавливают, что органы местного самоуправления могут делать в решении вопросов местного значения. Второй способ – негативный исходит из признания за данными органами права осуществлять деятельность, прямо не запрещённую законом. Например, Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» представляет муниципальным образованиям право принимать к своему рассмотрению также вопросы, не исключённые из их ведения и не отнесённые к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Муниципальное право как отрасль права имеет свои особенности, связанные с тем, что оно не относится к числу основных отраслей права. Его место в системе национального права России определяется тем, что муниципальное право – это вторичное, производное образование, возникшие в результате развития местного самоуправления и законодательства о нём. Такие образования в науке именуются комплексными отраслями (например, хозяйственная, морская, банковская и другие отрасли права). Комплексный характер муниципального права, проявляется в том, что оно регулирует отношения, связанные с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, финансовой, социально - культурной, охраны общественного порядка и др.

Определив предмет муниципального права как отрасли права, метод его регулирования, а также особенности данной отрасли права, можно сформулировать определение муниципального права.

Муниципальное право – это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность связанных между собой правовых норм, в которых закреплены территориальные, экономические, правовые основы местного самоуправления, государственные гарантии и организационно-правовые формы его осуществления, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться.

Муниципальное право Российской Федерации – совокупность норм публичного и частного права, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в системе местного самоуправления.

2. Муниципально-правовые нормы и муниципально-правовые отношения

Муниципально-правовые нормы – это правовые нормы, регулирующие общественные отношения, составляющие предмет муниципального права. Для норм муниципального права характерны все признаки норм всех иных правовых отраслей: общеобязательность, установление государством, обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий, защита от нарушений принудительными средствами и т.д.

Вместе с тем нормам муниципального права присущ ряд специфических особенностей. Во-первых, ряд муниципально-правовых норм одновременно выступают в качестве норм основных отраслей права и в тоже время принадлежат к муниципальному праву. Всё это определяет комплексный характер муниципального права как отрасли права. Например, нормы конституционного права, закрепляющие основные организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления, правовые основы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями различных форм собственности, общественными объединениями, являются также и нормами муниципального права.

Нормами административного права устанавливаются правовое положение, функции и ответственность муниципальных служащих.

Вторая особенность муниципально-правовых норм состоит в том, что их значительная часть содержится в нормативных актах органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти, а значит, эти нормы не являются государственно-правовыми. Это принципиально новое положение в отечественном правоведении, поскольку ранее существовала аксиома – все нормы права могут устанавливаться (санкционироваться) только государством.

Третья особенность заключается в том, что не все отношения, возникающие в сфере организации, структуры и деятельности местного самоуправления являются предметом правового регулирования. С помощью правовых норм закрепляются, как правило, только существенные, стабильные, имеющие общее значение отношения. Но целый ряд отношений между субъектами муниципального права не может быть охвачен правовым регулированием.

Это обусловлено двумя обстоятельствами. Первое связано с особенностями развития основных организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления как организации самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения. Второе обстоятельство определяется необходимостью учета исторических и иных местных традиций в организации работы органов местного самоуправления.

Нормы муниципального права можно подразделить на группы, то есть классифицировать. Эта классификация может быть произведена по различным признакам, критериям. В науке существует немало таких критериев. Так, в зависимости от объекта правового регулирования муниципально-правовые нормы можно разделить на следующие группы:

  1.  закрепляющие и регулирующие территориальные, финансово-экономические, правовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления;
  2.  устанавливающие организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления (формы прямого волеизъявления, органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления);
  3.  закрепляющие полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
  4.  регулирующие отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

По характеру содержащихся предписаний нормы муниципального права классифицируются на:

  1.  управомочивающие (предоставляющие права на совершение определенных действий);
  2.  обязывающие (содержащие указание на обязательное исполнение определенных требований);
  3.  запрещающие (устанавливающие, что нельзя делать).

По степени определённости (категоричности) содержащихся предписаний:

  1.  императивные (не допускающие толкования);
  2.  диспозитивные (в общем виде определяющие правила поведения)

По юридической силе, (форме закрепления):

  1.  конституционные (обладают высшей юридической силой);
  2.  неконституционные, т.е. содержащиеся в иных законодательных актах.

По территории действия:

  1.  федеральные (действуют на всей территории Российской Федерации);
  2.  субъектов Российской Федерации (действуют только на территории данного субъекта);
  3.  местные (действуют в пределах отдельного муниципального образования).

Нормы муниципального права могут также подразделяться на материально-правовые и процессуальные. Материально-правовые закрепляют конкретное правило поведения (полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан и т.д.), Процессуальные закрепляют порядок (процедуру) реализации этой нормы (порядок проведения муниципальных выборов, заседаний представительного органа местного самоуправления, принятия нормативных актов по вопросам местного значения и т.д.).

Нормы муниципального права могут быть объединены в правовые институты. Правовой институт в муниципальном праве представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную, обособленную группу2.

Таковыми являются: институт муниципальных выборов, институт главы муниципального образования, институт муниципальной собственности и др.

В процессе реализации норм муниципального права в сфере местного самоуправления возникают общественные отношения. Общественные отношения, урегулированные нормами муниципального права, являются муниципально-правовыми отношениями. Для общественных отношений вообще и для правоотношений в частности характерно наличие как минимум двух сторон отношений, именуемых субъектами.

Субъектами правоотношений могут быть индивиды, организации, органы и социальные общности. Субъектами правоотношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления, выступают:

- муниципальные образования (городские или сельские поселения, муниципальный район, городской округ, поселки, станицы, деревни и др.3);

- население муниципального образования (при проведении местных референдумов, муниципальных выборов, сходов, собраний и т.д.);

- выборные и другие органы местного самоуправления;

- органы территориального общественного самоуправления (советы микрорайонов, квартальные, уличные и домовые комитеты, товарищества собственников жилья и др.);

- органы государственной власти, предприятия, учреждения, организации различных форм собственности, общественные объединения, добровольные объединения. Данные субъекты выступают участниками муниципальных отношений в тех случаях, когда они взаимодействуют с органами местного самоуправления, осуществляющими свои функции и задачи;

- советы и объединения муниципальных образований, имеющие своей целью координацию деятельности, более эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований.

Муниципально-правовые отношения, как и любые другие правоотношения, возникают, изменяются либо прекращаются в связи с определенными обстоятельствами, условиями, именуемыми юридическими фактами. Из курса теории государства и права известно, что в зависимости от отношения к воле людей юридические факты подразделяются на события и действия. События – это явления, независящие от воли человека. Под действиями понимаются юридические факты, которые происходят по воле людей. Так, например, инициатива населения на принятие нормативного акта по конкретному вопросу местного значения порождает возникновение муниципально-правовых отношений между населением и определённым органом местного самоуправления.

Событиями, как юридическими фактами, могут являться, например, рождение и естественная смерть человека которые влекут за собой возникновение или прекращение муниципально-правовых отношений.

Круг муниципально-правовых отношений весьма широк. В целях более глубокого изучения их можно условно классифицировать на отдельные группы. В качестве критериев такой классификации берут те же признаки, что и при классификации норм муниципального права. Наиболее распространёнными в науке критериями классификации являются субъекты муниципально-правовых отношений. В зависимости от субъектов все эти отношения могут быть подразделены на группы, одной из сторон в которых являются перечисленные нами выше субъекты.

Муниципально-правовые отношения могут также классифицироваться по целевому назначению (правоустановительные, правоохранительные), по времени действия (срочные, постоянные).

3.  Источники муниципального права

Под источниками муниципального права следует понимать систему правовых актов, содержащих нормы муниципального права.

Источники муниципального права можно разделить на четыре уровня: общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, направленные на регулирование муниципально-правовых отношений; нормативные правовые акты Российской Федерации; нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; нормативно правовые акты муниципальных образований. Рассмотрим их по уровням.

1. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, направленные на регулирование муниципально-правовых отношений. К ним относятся:

- Всеобщая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 г.;

- Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.);

- Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.);

- Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.);

- Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека (1995 г.);

- Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) и др.

2. Нормативно правовые акты Российской Федерации.

Основным источником муниципального права является Конституция Российской Федерации, установившая принципы становления и развития местного самоуправления, организации его деятельности и гарантии его осуществления.

Вторым базовым источником является Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года. В нём нашли развитие конституционные нормы о местном самоуправлении и его институтах, соотношение государства и местного самоуправления и т.д. Названный закон является специальным законом, закрепившим нормы муниципального права.

К специальным законам в области муниципального права можно отнести также: ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и др.

Источниками муниципального права являются также федеральные законы, в которых закреплены отдельные нормы о местном самоуправлении. К ним можно отнести Федеральные законы: «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; «Об образовании»; «О недрах»; «Об участии в международном информационном обмене»; и многие другие.

Источниками муниципального права являются указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, содержащие нормы муниципального права.

Государственная Дума и Совет Федерации также могут принимать наряду с законами другие нормативные правовые акты, являющиеся источниками муниципального права. Источниками муниципального права являются постановления Конституционного Суда.

3. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Источниками муниципального права на уровне субъектов РФ являются нормативные правовые акты, издаваемые законодательными и исполнительными органами государственной власти республик, городов федерального значения, краёв, областей, автономной области, автономных округов.

К ним относятся конституции республик, уставы краёв, областей, автономной области, автономных округов, законы о местном самоуправлении; о выборах органов местного самоуправления; об отзывах депутатов и выборных должностных лицах; о местном референдуме; о собраниях, сходах граждан; о муниципальной собственности и другие.

Нормы муниципального права могут быть закреплены в нормативных правовых актах государственных органов исполнительной власти субъектов РФ, постановлениях законодательных органов, глав администраций, президентов республик.

4. Нормативно-правовые акты местного самоуправления. К ним относятся следующие нормативные акты:

  1.  решения, принимаемые непосредственно населением на местном референдуме, собрании, на сходе граждан;
  2.  решения, принимаемые представительными органами местного самоуправления;
  3.  решения, принимаемые исполнительными органами местного самоуправления;
  4.  решения, принимаемые выборными должностными лицами местного самоуправления.

К важнейшим источникам муниципального права на уровне местного самоуправления относится устав муниципального образования являющийся, по сути, малой конституцией сообщества граждан.

4.  Система муниципального права

Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, в которой выделяются комплексы однородных норм муниципального права, регулирующих определённые группы общественных отношений, входящих в его предмет. Система муниципального права основывается на логическом, последовательном разделении норм муниципального права и их объединении в однородные правовые комплексы (институты) с учётом содержания и характера, регулируемых ими отношений в сфере местного самоуправления. При этом система муниципального права отражает взаимосвязь и взаимообусловленность правового регулирования вопросов местного самоуправления как целостного социального явления. Поэтому система муниципального права имеет объективную основу: её построение обусловлено не только структурой Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но и потребностями практики развития местного самоуправления, которая оказывает влияние на формирование институтов муниципального права, помогает определить их роль в осуществлении местного самоуправления.

Следовательно, под системой муниципального права понимается объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.

Первым элементом системы муниципального права являются муниципально-правовые нормы, закрепляющие положение местного самоуправления в системе народовластия, определяющие его роль в развитии демократических начал в управлении обществом и государством. К этой группе норм муниципального права относятся нормы, содержащие определения основных понятий и терминов, используемых законодательством о местном самоуправлении. Муниципально-правовые нормы раскрывают значение таких понятий, как местное самоуправление, муниципальное образование, вопросы местного значения, местный референдум, органы местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления и др.4 В эту группу муниципально-правовых норм входят также нормы, закрепляющие основные принципы и функции местного самоуправления. Местное самоуправление как форма организации власти на местном уровне характеризуется тесным взаимодействием и взаимопроникновением форм прямой и представительной демократии. Нормы муниципального права, относящиеся к данной группе, закрепляют формы непосредственного волеизъявления населения муниципальных образований, институты представительной демократии в системе местного самоуправления, другие элементы этой системы.

Вторая группа норм муниципального праваследующий элемент системы – объединяет нормы, закрепляющие основы деятельности местного самоуправления: территориальные, организационные, финансово-экономические. Эти нормы определяют порядок образования, объединение, преобразования или упразднение муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований. Они также закрепляют принципы организации местного самоуправления, основы взаимоотношений выборных и других органов местного самоуправления, условия и порядок прохождения муниципальной службы, статус муниципального служащего. Важнейшим условием самостоятельности местного самоуправления являются финансово экономические основы деятельности населения муниципальных образований. Нормы муниципального права закрепляют порядок формирования муниципальной собственности, её состав, а также устанавливают основы финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Третьим элементом системы муниципального права выступает группа норм, закрепляющих предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Данные нормы устанавливают собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Нормы муниципального права, относящиеся к этой группе, регулируют принципы определения компетенции органов местного самоуправления, отношения, которые возникают в процессе реализации полномочий местного самоуправления в различных сферах местной жизни.

Четвёртый элемент системы – группа муниципально-правовых норм, устанавливающая гарантии местного самоуправления. Нормы данной группы закрепляют систему гарантий, обеспечивающих организационную и финансовую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы защиты местного самоуправления.

Сущность местного самоуправления в соответствии с ч. 2 ст.1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заключается – в самостоятельном и под свою ответственность решении населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Поэтому пятую группу муниципально-правовых норм составляют нормы, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эти нормы определяют формы, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, перед государством, а также перед физическими и юридическими лицами.

Таким образом, система муниципального права включает следующие структурные части: 1) Местное самоуправление в системе народовластия. 2) Основы местного самоуправления: территориальные и экономические. 3) Предметы ведения и полномочия местного самоуправления. 4) Гарантии местного самоуправления. 5) Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за их деятельностью.

5.  Муниципальное право как отрасль науки и учебная дисциплина

Правовое положение местного самоуправления как самостоятельной формы в механизме осуществления народовластия обусловило необходимость полного охвата всех сторон его организации и деятельности единой отраслью научных знаний. Такой отраслью является муниципальное право. Она выделилась в особое направление отечественного государствоведения. Целостный характер этой отрасли знаний определяется единством её объекта – местного самоуправления.

Местное самоуправление является предметом изучения не только науки муниципального права. Оно изучается теорией государства и права, историей государства и права, конституционным правом, административным правом и другими науками. Однако для всех этих наук местное самоуправление не является единственным объектом исследования, они изучают его применительно к своему предмету. И только наука муниципального права исследует местное самоуправление и его органы в целом, рассматривает организацию, способы, формы и методы их деятельности.

Всё это позволяет дать определение науки муниципального права, как системы научных идей и знаний об общественных отношениях, связанных с организацией местного самоуправления, формами и методами деятельности его органов по решению вопросов местного самоуправления, реализации отдельных государственных полномочий.

Муниципальное право РФ как научная дисциплина является составной частью российской юридической науки. Наука муниципального права использует присущие всему отечественному государствоведению научные методы исследований.

Один из этих методов – метод системного анализа, позволяющий рассматривать местное самоуправление, как целостную систему организации власти народа в городах, сельских поселениях и на других территориях, взаимодействующую с другими элементами политической системы российского общества – с государством, общественными объединениями и др.

В методологии муниципального права важное место занимает исторический метод исследований местного самоуправления, позволяющий рассматривать его развитие исходя из опыта дореволюционного местного самоуправления (земского, городского) и научных исследований о местных органах советской власти.

В науке муниципального права широко используется и метод сравнительно-правового анализа. Большое значение для развития муниципального права в РФ имеет изучение и использование опыта местного самоуправления в наиболее развитых, демократических государствах. Основы правовых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США и Японии были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX веке, хотя традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков, к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городскими и сельскими общинами средневекового сословного государства. Кроме перечисленных наука муниципального права использует также статический, конкретно-социологический и другие методы исследований.

Теоретическими источниками науки муниципального права являются фундаментальные научные труды таких ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России, как В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков, В.П. Безобразов, Б.Б.Веселовский, А.Д. Градовский, М.И. Свешников, Н.И. Лазаревский, И.И. Петрункевич, Ф.И. Родичев, В.А. Маклаков, Б.Н. Чичерин и др. К числу источников науки муниципального права относятся также работы отечественных авторов, в которых обобщается и анализируется современная практика местного самоуправления зарубежных стран. Источниками для формирования науки муниципального права России могут являться научные работы, посвященные проблемам местного самоуправления в советский и современный период развития нашей государственности.

Задачи науки муниципального права состоят в разработке проблем повышения эффективности деятельности местного самоуправления и его органов по решению вопросов местного значения. Наука муниципального права призвана тщательно собирать, изучать, обобщать и распространять практику применения передовых, наиболее эффективных форм и методов работы органов местного самоуправления. Она должна также прогнозировать развитие организации и деятельности местного самоуправления по мере дальнейшего развития демократических процессов в нашем обществе. Задачей науки муниципального права, является изучение условий и средств, обеспечивающих самостоятельность муниципальных образований, их органов, прежде всего от органов государственной власти в решении вопросов местного значения. В системе муниципального права принято выделять общую и особенную части, но есть авторы выделяющие еще и специальную часть5.

Муниципальное право России как учебная дисциплина является обязательным предметом, изучаемым во всех юридических вузах и на юридических факультетах, в соответствии с Государственным образовательным стандартом. Как учебная дисциплина муниципальное право, имеет более узкое содержание, чем наука, поскольку изучается в рамках учебных планов, программ, и тематических планов учебного курса.

Задачи муниципального права как учебной дисциплины состоят в оказании помощи будущим юристам при изучении основ местного самоуправления, организационно-правовых форм и гарантий его осуществления, полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Определенное внимание в изучении муниципального права на юридических факультетах уделяется организации взаимоотношений органов местного самоуправления с правоохранительными органами.

Система учебной дисциплины «Муниципальное право России» преподаваемой на данном курсе имеет следующие основные части:

1. Муниципальное право, как комплексная отрасль права, как научная и учебная дисциплина. В этом разделе рассматриваются: предмет муниципального права как отрасли; методы правового регулирования, особенности, источники, система данной отрасли права; субъекты общественных отношений, возникающих в ходе осуществления населением местного самоуправления; источники, задачи науки муниципального права, основные методы научных исследований; задачи муниципального права, как учебной дисциплины.

2. Основы местного самоуправления. По данной тематике рассматриваются: понятие, содержание территориальных, финансово-экономических, правовых основ местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления.

3. Система местного самоуправления. Здесь рассматриваются: понятие системы местного самоуправления; формы прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления; структура, принципы организации и деятельности органов местного самоуправления; особенности правового положения представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования; принципиальные черты правового положения депутата, члена выборного органа местного самоуправления; отличительные признаки территориального общественного самоуправления.

4. Основные полномочия органов местного самоуправления. В рамках лекций по этой тематике рассматриваются: понятие полномочий органов местного самоуправления; содержание основных полномочий органов местного самоуправления в области социально-культурного, хозяйственного строительства, охраны общественного порядка, отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

5. Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления и контроль и надзор за их деятельностью. В рамках этого раздела изучается общая характеристика ответственности органов, должностных лиц местного самоуправления; их ответственность перед населением, государством, перед физическими и юридическими лицами; контроль и надзор за деятельностью органов, должностных лиц местного самоуправления.

В заключение лекции можно отметить, что одним из этапов административной реформы в России стало принятие в 2003 году нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», призванного заменить Закон 1995 г. Целями данного этапа являются обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, повышение ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, усиление государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан. В этих целях предпринята попытка значительно модифицировать существующую территориальную организацию местного самоуправления, четко разграничить полномочия и предметы ведения между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями (а также распределить полномочия внутри системы местного самоуправления), создать основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансирования расходных полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления. Новый Федеральный закон существенно меняет концепцию местного самоуправления и в наибольшей степени изменениям подвергаются экономические и территориальные основы местного самоуправления. Все это повышает актуальность изучения науки муниципального права и вопросов организации и деятельности местного самоуправления в России.

Тема 2.  Понятие, система, принципы и функции

местного самоуправления

1.  Понятие и система местного самоуправления

Местное самоуправление – комплексный социально-политический институт. Он реализуется его субъектами через их воздействие в пределах возможного и должного поведения на возникновение, изменение и прекращение общественных отношений в сфере непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения конкретного муниципального образования. Это воздействие осуществляется на основе особых принципов и в определенных формах в соответствии с функциями органов и должностных лиц местного самоуправления. В лекции рассматриваются эти вопросы, а также раскрывается понятие системы местного самоуправления.

Научное определение понятия «местное самоуправление», которое устраивало бы всех или, по крайней мере, большинство ученых, еще не сложилось. Высказываемые суждения о сущности местного самоуправления, его политико-правовой природе противоречивы и дискуссионны. Объясняется это сложным характером рассматриваемого социального института, существующими уже столетия различными, порой диаметрально противоположными теориями местного самоуправления (управления) и многообразием практических реальных форм участия граждан в решении местных проблем.

Для иллюстрации можно привести ряд научных определений местного самоуправления. Так в учебном пособии 1999 года Выдрина И.В.и Кокотова А.Н. определение сформулировано следующим образом: «Местное самоуправление – процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанный на следующих принципах: разумное сочетание представительских институтов и институтов непосредственной демократии; представление всем субъектам территориальных сообществ жителей широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов; политико-правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей6.

В учебном пособии 2005 года под редакцией Чеботарева Г.Н. местное самоуправление определяется как: - одна из форм народовластия, позволяющая населению местных территориальных сообществ через выборные и иные органы местного самоуправления, а также непосредственно путем выборов, местных референдумов, и иных форм прямого волеизъявления самостоятельно и под свою ответственность в рамках Конституции РФ, законодательства РФ и ее субъектов решать вопросы местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций7.

Необходимо также обратиться и к законодательному определению местного самоуправления. Так в Европейской Хартии местного самоуправления в п. 1 ст. 3 определено: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Конституция Российской Федерации закрепляет основные формы реализации народом суверенного полновластия в ч. 2 ст. 3, где говорится, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В главе 8 нормы Конституции деализируют и раскрывают институт местного самоуправления в России. На основе Конституции Российской Федерации 1993 года в 1995 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» где местное самоуправление в Российской Федерации определяется как - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В 2003 году, с учетом проводившихся реформ по совершенствованию местного самоуправления был принят новый Закон с аналогичным названием, но иной по содержанию в котором нормативное определение местного самоуправления определено в ч. 2 ст. 1 иначе. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Это определение несколько отличается от определения, приведенного в ст. 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В отличие от старого Закона новый определяет местное самоуправление не через "деятельность населения", а через "форму осуществления народом своей власти". Представляется, что данные подходы принципиально не отличаются. Признание местного самоуправления одной из форм народовластия закреплено, как отмечалось, в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ. Местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно, путем создания органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, таким образом, обеспечивается опосредованное участие населения в решении вопросов местного значения.

Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно. Это обозначает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящейся в иерархическом подчинении государственной власти. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем это не исключает возможность органов государственной власти в отдельных случаях контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления. Пределы такого вмешательства устанавливаются федеральным законодательством.

Местное самоуправление также осуществляется населением под свою ответственность. В данном случае речь идет о так называемой позитивной ответственности, которая обозначает, что все последствия принимаемых в рамках осуществления местного самоуправления решений ложатся на само население. Муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов (ст. 126 Гражданского кодекса РФ.

Определение вопросов местного значения содержится в ст. 2 данного Закона. Перечни основных вопросов местного значения содержится в главе 3. В отличие от закона о местном самоуправлении 1995 г., новый Закон предусматривает различные виды вопросов местного значения для разных видов муниципальных образований. Конкретный перечень вопросов местного значения каждого муниципального образования закрепляется в его уставе.

Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Это проявляется, в частности, при принятии символики муниципальных образований, определении наименований органов местного самоуправления и т.д.

Определение местного самоуправления в комментируемом Законе несколько отличается от используемого в Европейской Хартии местного самоуправления. В соответствии с п. 1 ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимаются право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Как видно, в Хартии под местным самоуправлением в первую очередь понимается деятельность органов местного самоуправления, в то время как российский Закон подчеркивает именно участие населения.

В целях эффективного решения задач местного самоуправления властеотношения населения муниципального образования должны осуществляться в соответствующих организационно-правовых формах. К ним Конституция РФ (ч. 2 ст. 130) относит: референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления, а также выборные и другие органы местного самоуправления. Федеральный Закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» раскрывает и детализирует эти положения и к организационно-правовым формам прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления относит: местный референдум, муниципальные выборы, собрания граждан, сходы граждан, конференции, правотворческую инициативу, обращение граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и др. В нем также определено, что помимо указанных основных форм осуществления местного самоуправления население вправе выбирать и другие такого рода формы.

Все это составляет определенную систему. Таким образом, под системой местного самоуправления следует понимать совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.

Согласно ч. 3. ст. 3 Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Местный референдум - голосование граждан по вопросам местного значения (Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» ст. 22). Решение о его проведении принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.

В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом.

На местный референдум могут выноситься вопросы, определенные уставом (положением) о местном самоуправлении, за исключением:

-  ликвидации органов местного самоуправления;

- решения вопросов замещения и освобождения должностей в органах местного самоуправления;

- принятие правовых актов до внесения по ним положительного решения соответствующим органом местного самоуправления;

- установление местных налогов и сборов:

- решение бюджетных и финансовых вопросов.

Решения, принятые на местном референдуме, не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления и являются обязательными для исполнения всеми органами, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, находящимися на территории муниципального образования, а также гражданами. Принятые на местном референдуме решения и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Если для их реализации требуется издание нормативного акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт.

Муниципальные выборы (ст. 23), также как и местный референдум, являются высшим непосредственным выражением воли населения муниципального образования. Выборы - это наиболее распространенный институт в системе народовластия. Значение этого института состоит в том, что посредством выборов формируются представительные органы местного самоуправления и избираются выборные должностные лица местного самоуправления.

Цель местных выборов - избрание депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Особенности муниципальных выборов:

- при проведении муниципальных выборов используется не пропорциональная, а мажоритарная избирательная система;

- по сравнению с выборами депутатов представительных органов власти субъектов Федерации на местном уровне чаще всего используются много мандатные избирательные округа;

- низкий барьер участия избирателей в голосовании.

Правовую основу муниципальных выборов составляют Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г., Конституции, Уставы, а также законы субъектов РФ о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, уставы муниципальных образований.

Названные акты закрепляют принципы участия в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, создания избирательных комиссий, составления списков избирателей, образования избирательных округов и участков, выдвижения и регистрации кандидатов, финансирования выборов, предвыборной агитации, голосования и подведения итогов выборов, а также некоторые другие.

В процессе участия в муниципальных выборах граждане Российской Федерации реализуют свои избирательные права - это конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией РФ, Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ.

Избирательные права граждан обеспечиваются гарантиями, которые представляют правовое, организационное, информационное и иное обеспечение избирательных прав граждан Российской Федерации.

Порядок назначения муниципальных выборов определяется уставом муниципального образования. Этот вопрос может быть решен и на уровне законов субъектов Федерации.

Формой прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления являются также сход граждан.

Сход граждан (ст. 25) - форма непосредственного участия жителей муниципального образования в обсуждении и решении вопросов местного значения. Этот институт дает возможность гражданам непосредственно высказывать свои мнения и выражать волю по вопросам местного значения. Предыдущий Закон 1995 г. также предусматривал сход (собрания) граждан как институты непосредственной демократии. Однако новый Закон называет сходы как институт публичной власти для поселений с небольшой численностью населения, а собрания относятся к консультативным институтам непосредственной демократии. При этом сход является формой осуществления властных функций для всей соответствующей территории маленького муниципального образования, а собрания проводятся лишь на части территории муниципального образования.

Сход граждан проводится для решения вопросов местного значения в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Процедура созыва и проведения схода граждан регламентируется уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ. Комментируемая часть закрепляет условие правомочности сходов: в них должны участвовать более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, т.е. правом избирать, как оно определено для выборов органов местного самоуправления законами соответствующих субъектов РФ на основе федерального избирательного законодательства.

Вопрос о правовом статусе схода граждан, выполняющего полномочия представительного органа местного самоуправления, по-разному решается на уровне законов субъектов РФ. Решение о возможности осуществления полномочий представительного органа местного самоуправления сходом граждан принимается сходом и закрепляется в уставе муниципального образования.

Местный референдум, муниципальные выборы собрания, сходы граждан являются такими формами их прямого волеизъявления, которые позволяют выявить обязательную для исполнения волю населения муниципального образования.

Одной из форм прямого волеизъявления граждан, направленных на выявление общественного мнения, в том числе по вопросам правового регулирования общественных отношений, согласно Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ» является правотворческая инициатива и обращение граждан в органы местного самоуправления.

В ст. 26 указанного Закона определяются гарантии реализации населением муниципального образования своего права на правотворческую инициативу. Эти гарантии связываются с обязанностями органов местного самоуправления по рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения проектов правовых актов по вопросам местного значения, внесенных населением муниципального образования, и официальному опубликованию результатов их рассмотрения.

Волеизъявление граждан на принятие правового акта в отличие от волеизъявления населения, проявляемого в ходе местного референдума, не является обязательным для органа местного самоуправления. Мотивированный отказ органа местного самоуправления в принятии (издании) правового акта, проект которого вносился населением в порядке народной правотворческой инициативы, не влечет за собой юридических последствий.

Согласно ч. 1 ст. 32 указанного закона граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течении одного месяца.

Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации может быть установлена административная ответственность за нарушение сроков и порядка ответа на обращение граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

К формам непосредственной демократии, используемыми гражданами в системе местного самоуправления, которые служат выявлению общественного мнения, и позволяет соответствующим органам общественного самоуправления принимать решения с учетом мнения и интересов большинства населения, относятся: обсуждение населением вопросов местного значения, проектов решений местного самоуправления, опросы общественного мнения.

Кроме форм прямого волеизъявления граждан население муниципального образования осуществляет местное самоуправление через выборные и другие органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но в случае наделения их отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ ) могут участвовать в осуществлении государственных функций и их деятельность по исполнению такого рода полномочий должна находиться под контролем государства.

Структура органов местного самоуправления определяется населением каждого муниципального образования самостоятельно. Законодательство РФ закрепляет общие принципы организации и деятельности органов местного самоуправления. К их числу относятся:

- принц демократического характера организации и деятельности органов местного самоуправления;

- принцип разделения властей;

- принцип территориальной организации органов местного самоуправления;

- принцип самостоятельности органов местного самоуправления;

- законность в организации и осуществлении местного самоуправления;

- государственные гарантии и поддержка местного самоуправления;

- неподчиненность одного муниципального образования другому и др.

Деятельность органов местного самоуправления носит властный характер. Решения, принятые по вопросам местного значения органами местного самоуправления, являются обязательными для исполнения на территории муниципального образования всеми предприятиями, организациями, учреждениями, должностными лицами, гражданами общественными объединениями. Органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты наименования, и виды которых определяются в уставе муниципального образования.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

К предметам исключительного ведения представительного органа местного самоуправления относятся:

1. принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2. утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3. принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4. установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

5. установление местных налогов и сборов;

6. контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования и др.

Глава муниципального образования - это выборное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Он является высшим должностным лицом муниципального образования.

Население самостоятельно решает вопрос о том быть или не быть должности главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления. В каждом субъекте федерации должен также решаться вопрос о возможности совмещения одним лицом указанной должности с должностями руководителей исполнительного и (или) представительного органов местного самоуправления.

В качестве самостоятельной формы системы местного самоуправления муниципальное право определяет также территориальное общественное самоуправление. Территориальное общественное самоуправление является одной из форм народовластия, посредством которого осуществляется местное самоуправление.

Федеральный закон следующим образом определяет территориальное общественное самоуправление - это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Исходя из этого определения можно сделать вывод, что территориальное общественное самоуправление - это своего рода "местное самоуправление", которое осуществляется посредством институтов непосредственной демократии (собрания, конференции граждан). Об этом свидетельствует ч. 2 ст. 27, где говорится о формах осуществления ТОС.

Организация и деятельность территориального общественного самоуправления регулируется такими нормативными актами, как Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

В ряде субъектов РФ вопросы организации территориального общественного самоуправления решаются специальными законами, а также законами о местном самоуправлении.

На местном уровне нормативно закрепляются также цели и задачи осуществления ТОС. Так, например, в Положении «О территориальном общественном самоуправлении в городе Новокуйбышевске», утвержденном решением Новокуйбышевской городской Думы от 18 июня 1998 г., закреплено, что основной целью ТОС является обеспечение интересов населения, проживающего на соответствующей территории, по вопросам, отнесенным к ведению ТОС.

Исходя из основной цели ТОС выполняет следующие задачи:

а) изучение социально-экономических потребностей населения, проживающего на соответствующей территории, подготовка и разработка предложений по их обеспечению;

б) осуществление общественного контроля за эксплуатацией и ремонтом жилищного фонда и благоустройством территорий, за торговым и бытовым обслуживанием населения, участие в организации и проведении работ по благоустройству территорий;

в) оказание помощи в создании жилищных товариществ (кондоминиумов) по эксплуатации жилищного фонда;

г) оказание содействия правоохранительным органам в охране правопорядка;

д) участие в оказании социальной помощи малоимущим гражданам;

е) участие в организации и проведении культурно-массовых и спортивных мероприятий, а также досуга проживающего населения;

ж) организация участия населения в решении вопросов местного значения на соответствующей территории;

з) участие в разработке предложений по развитию соответствующих территорий;

и) участие в организации работы с детьми, подростками, неблагополучными семьями.

Специфика деятельности ТОС состоит в том, что на этом уровне осуществления местного самоуправления не требуются механизмы публично-властного воздействия и наличие правотворческих полномочий. Для территориального общественного самоуправления достаточно механизмов самоорганизации населения. Территории, на которых действуют органы ТОС, устанавливаются представительным органом с учетом предложений граждан в интересах управляемости территорий исходя из исторических, культурных, социально-экономических и иных признаков целостности территорий.

2.  Принципы местного самоуправления

Знание общих принципов местного самоуправления является одним из главных условий формирования представлений о муниципальном праве как особой отрасли права. Опираясь на общие принципы, специалист получает возможность систематизировать нормы муниципального права, преодолевать трудности толкования права, обусловленные проблемами в законодательстве. Каждый принцип является обобщением длительной практики местного самоуправления, правотворчества, применения муниципального права, изучения исторического и регионального опыта местного самоуправления и развития муниципального права.

В теории муниципального права нет единой точки зрения по классификации принципов местного самоуправления. Наша задача состоит в том, чтобы определить наиболее общие принципы, которые более полно раскрывают общее и особенное в муниципальном праве и усвоить их содержание, особенно обращая внимание на изучение муниципальной практики, в ходе которой реализуются эти принципы.

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», основывались на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении. Они закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в РФ. В пределах данных принципов происходит регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах РФ с учетом исторических и местных традиций.

Принципы местного самоуправления закреплены в законодательстве, уставах муниципальных образований, что придает им правовой характер. Их реализация обеспечивается системой организационных форм и методов муниципальной работы.

К общим принципам местного самоуправления относятся следующие:

а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

б) организационное обособление местного самоуправления;

в) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

г) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

д) гласность деятельности местного самоуправления;

е) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;

ж) законность в организации и деятельности местного самоуправления;

з) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, а также перед юридическими и физическими лицами за свою деятельность и др.

а) Самостоятельность решения населением вопросов местного значения.

Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, которое осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм местного волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Вопросы организации и осуществления местного самоуправления закреплены и регулируются уставом муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением непосредственно или  представительным органом местного самоуправления.

Принцип самостоятельности предполагает обеспечение финансово-экономической  самостоятельности местного самоуправления. В РФ она обеспечивается прежде всего, наличием муниципальной собственности (формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов).

Невмешательство органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для их исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм.

Самостоятельность муниципальных образований гарантируется нормами муниципального права в пределах их полномочий. Пределы полномочий местного самоуправления устанавливаются Конституцией российской Федерации, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ их законами. Самостоятельность муниципальных образований в пределах их полномочий обеспечивается правом на судебную защиту.

б) Организационное обособление местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, государство признает местное самоуправления в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти.

Население непосредственно осуществляет свою власть, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции РФ ).

Данный принцип призван, прежде всего, обеспечить возможность муниципальным образованиям самим определять свои внутренние административные структуры с тем. Чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление (ст. 131 Конституции РФ). На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительные органы местного самоуправления имеют право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. Этот закон закрепляет обязанность органов государственной власти, государственных должностных лиц рассматривать направленные им обращения органов и должностных лиц местного самоуправления.

в) Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления обусловлено:

федеральным устройством Российского государства;

многонациональностью нашего государства, самобытностью и особенностью исторических и иных местных традиций;

разнообразием основных типов поселений.

В Российской Федерации около 9 основных типов поселений, всего с учетом подвидов более 80 специальных типов поселений. Структура и форма осуществления местного самоуправления в городских, сельских поселениях, на территории района и т.д. имеют свои особенности. При этом Конституция РФ устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, что местное самоуправление осуществляется гражданами через различные формы прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

г) Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям. В ст. 9 Европейской Хартии о местном самоуправлении указано, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им Конституцией или законом полномочий. В Конституции РФ и законодательстве о местном самоуправлении этот принцип также нашел свое отражение.

В муниципальной собственности находятся имущество органов местного самоуправления включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество.

При наделении органов местного самоуправления отдельным государственным полномочием им должны в соответствии со ст. 132 Конституции РФ передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства.

Согласно этой же статьи органы местного самоуправления имеют право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

д) Гласность деятельности местного самоуправления. Гласность вообще - это один из важнейших принципов демократического устройства. Данный принцип проявляется как право на информацию через свободу печати и слова, собраний, доступ к материалам и документам, демократическую деятельность средств массовой информации и т.д.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целом ряде своих норм устанавливает обязанность органов местного самоуправления обеспечить получение гражданами полной и достоверной информации о своей работе:

информирование населения о заседаниях представительных органов местного самоуправления, о вопросах, решаемых выборными и другими органами местного самоуправления;

доводить до сведения граждан содержание решений, принимаемых ими;

отчеты депутатов и выборных должностных лиц перед населением; их встречи с избирателями; выступления в средствах массовой информации, организация «горячих линий», когда граждане могут по телефону получить необходимую им информацию, и т.п.

Ограничение или отказ в доступе к информации может быть обусловлен:

государственной тайной;

экономическими (коммерческими) интересами местного самоуправления, отдельных физических и юридических лиц;

 судебным процессом или предварительным следствием, если только на ознакомление и получение указанных документов не будет дано разрешение компетентными органами;

 тайной частной жизни, личных дел человека, историей его болезни;

иными в общем плане охраняемыми законом тайнами.

е) Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления. Органы, осуществляющие управление в системе местного самоуправления, могут действовать как на основе коллегиальности (т.е. представлять собой коллегиальные органы управления), так и на основе принципа единоначалия.

Коллегиальные начала в организации и деятельности представительного органа местного самоуправления проявляются в том, что данный орган является коллегиальным органом, численный состав которого определяется уставом муниципального образования, и свои решения принимает в коллегиальном порядке.

В работе депутатских комиссий, образуемых представительным органом, при подготовке проектов решений могут привлекаться представители заинтересованных предприятий, учреждений, организаций. Принцип коллегиальности проявляется еще и в том, что при подготовке и принятии решений представительным органом его депутаты имеют возможность заблаговременно ознакомиться с проектами решений, получить необходимую информацию, свободно высказывать свое мнение, предложения и замечания по обсуждаемому представительным органом вопросу.

Принцип единоначалия допускает возможность использования и коллегиальных начал (при подготовке проектов актов этих органов, выработке решений по наиболее важным вопросам управления местной жизнью т.д.).

ж) Принцип законности в организации и деятельности местного самоуправления.

Согласно ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Это означает, что организация и деятельность местного самоуправления должны осуществляться на основе закона и в рамках закона.

Основные критерии, предъявляемые к государственному контролю за деятельностью органов местного самоуправления (ст. 8 Европейской хартии о местном самоуправлении):

1. Любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом.

2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов.

Надзор за исполнением законов органами местного самоуправления осуществляет прокуратура Российской Федерации, которая вносит протест на противоречащий закону правовой акт изданный органом местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления. Выносит представление об устранении нарушения закона.

Соблюдение законности в организации и деятельности местного самоуправления обеспечивается и судебными органами:

обжалование решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан;

обжалование решения и действия органов и должностных лиц местного самоуправления.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право:

прекратить полномочия соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Контроль за соблюдением законности в организации и деятельности местного самоуправления обеспечивается также представительным органом местного самоуправления и субъектами Российской Федерации. Последние, в случае противоречия устава муниципального образования Конституции и законам муниципальному образованию отказывают в государственной регистрации его устава.

з) Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц перед населением, государством, а также перед юридическими и физическими лицами за свою деятельность. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливает основание ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением - утрата доверия населения.

Население имеет право на местном референдуме или, используя другие формы прямого волеизъявления выразить свое мнение к выборным органам или должностным лицам вплоть до отзыва выборного должностного лица.

Основанием для ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами являются действия органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушающие права и свободы граждан, причиняющие имущественный и иной ущерб физическим и юридическим лицам.

В этом случае ответственность наступает в судебном порядке.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определены основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

Общим основанием данного вида ответственности является: нарушение органами местного самоуправления и должностными лицами Конституции РФ, Конституции, устава субъекта РФ, а также устава муниципального образования.

Форма проявления этой ответственности - прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления (выборного и иного), а также выборного должностного лица местного самоуправления.

Решение о прекращении их полномочий вправе принять только законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.

Основанием для рассмотрения данного решения законодательным (представительным) органом субъекта РФ является заключение соответствующего суда субъекта РФ (Верховного Суда республики, краевого, областного или городского (города федерального значения) о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ, Конституции, уставу субъекта РФ, уставу муниципального образования.

3.  Функции местного самоуправления

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. Исходя из задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие основные функции местного самоуправления:

а) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

б) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

в) обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

г) обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований;

д) охрана общественного порядка на территории муниципального образования;

е) защита интересов и прав местного самоуправления и др.

а) Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. В соответствии с Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношениями религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

В муниципальном образовании для решения вопросов местного значения могут созываться собрания, сходы граждан. Население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право выступать с правотворческой инициативой:

вносить проекты правовых актов, касающихся вопросов местного значения в органы местного самоуправления, обращаться индивидуально или коллективно в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления;

участвовать в местном референдуме по вопросам местного значения.

Устав муниципального образования регулирует порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Одним из условий эффективного и активного участия населения в решении вопросов местного значения и контроля за работой органов местного самоуправления является информированность граждан об их работе.

б) Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления. В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» каждое муниципальное образование имеет муниципальную собственность и местный бюджет. Органы местного самоуправления имеют право:

передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам;

сдавать в аренду объекты муниципальной собственности;

отчуждать в установленном порядке объекты муниципальной собственности;

образовывать целевые внебюджетные фонды;

создавать муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;

устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования;

выпускать муниципальные займы.

Население непосредственно или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан для финансирования вопросов местного значения. Представительный орган местного самоуправления имеет ряд полномочий по осуществлению данной функции.

  •  утверждать местный бюджет и отчет о его исполнении;
  •  устанавливать местные налоги и сборы;
  •  устанавливать порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Население непосредственно или представительный орган местного самоуправления определяют порядок и условия приватизации муниципальной собственности. (ст. 51 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»). Часть 3 этой статьи повторяет нормы ст. 217 ГК РФ. В соответствии с ГК РФ приватизация - переход имущества из государственной или муниципальной собственности в собственность граждан и юридических лиц.

Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (с изменениями от 27 февраля 2003 г.) учреждает порядок, способы приватизации муниципального имущества и особенности приватизации отдельных видов имущества. В соответствии с нормами вышеназванного Закона органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

Информацию об управлении и распоряжении муниципальной собственностью. финансовыми ресурсами население должно получать своевременно и достоверно, в целях осуществления контроля.

в) Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Данная функция призвана обеспечить повышение эффективности местного хозяйства, решения социально-культурных, экологических задач, а также рациональное использование трудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий жизни и отдыха граждан. Представительные органы местного самоуправления принимают планы и программы развития муниципального образования, контролируют их реализацию, утверждают отчеты об их исполнении.

Осуществление данной функции тесно связано с бюджетно-финансовой политикой. направленной на материальное обеспечение муниципальных планов и программ, их сбалансированности и увязки.

г) Обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований. Данная функция является одной из основных функций местного самоуправления, которая предполагает развитие местной инфраструктуры, организацию обслуживания населения и включает в себя следующее:

организацию, содержание и развитие муниципальных предприятий, учреждений, организаций и служб (в том числе должностных учреждений, основного общего и профессионального образования: энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации и др.;

создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, обеспечение населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, для деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий;

обеспечение санитарного благополучия населения: социальной поддержки и содействие занятости населения: противопожарной безопасности в муниципальном образовании и т.д.

д) Охрана общественного порядка на территории муниципального образования. Конституция РФ возлагает обязанности на органы местного самоуправления по охране общественного порядка (ч. 1 ст. 132). Охрана общественного порядка обеспечивается органами местного самоуправления с помощью районных, городских органов внутренних дел. В районах и городах создается и функционирует милиция общественной безопасности (местная милиция), которая согласно закону РФ «О милиции» является составной частью милиции России и входит в структуру МВД РФ.

Органы местного самоуправления за счет средств местного бюджета могут создавать дополнительные подразделения местной милиции, которые подчиняются непосредственно руководителям соответствующих органов внутренних дел субъектов Российской Федерации, а также органам местного самоуправления в пределах их компетенции.

е) Защита интересов и прав местного самоуправления. Гражданам и должностным лицам местного самоуправления в соответствии с целым рядом норм Федерального Закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» предоставляется право на судебную защиту местного самоуправления.

По вопросам соблюдения прав местного самоуправления, учета интересов населения муниципальных образований при решении тех или иных вопросов общественной и государственной жизни органы и должностные лица местного самоуправления имеют право обращаться в органы государственной власти, администрации предприятий, учреждений и организаций.

В целях координации деятельности муниципальных образований, более эффективного осуществления своих прав и интересов, образуются ассоциации и союзы муниципальных образований. Необходимо отметить, что положения ФЗ 1995 г. предусматривали право муниципальных образований на объединение в ассоциации и союзы, но не обязанность такого объединения.

В Российской Федерации в последние годы были созданы общероссийские союзы (Союз Российских городов, Ассоциация малых и средних городов России, Российский Союз местных властей), межрегиональные ассоциации (Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов, Союз городов Северо-запада России, Ассоциация городов Поволжья, Ассоциация городов Юга России), региональные центры (Ассоциация городов Иркутской области, Ассоциация городов Ленинградской области) и специализированные ассоциации (Ассоциация закрытых административно-территориальных образований Минобороны и Миноборонпрома РФ).

Ассоциация (союз) некоммерческих организаций является некоммерческой организацией. Ассоциация (союз) не отвечает по обязательствам своих членов. Члены ассоциации (союза) несут субсидиарную ответственность по обязательствам этой ассоциации (союза) в размере и в порядке, предусмотренными ее учредительными документами.

Ст. 66 ФЗ 2003 г. закрепляет императивную норму, согласно которой в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ должен быть создан совет муниципальных образований субъекта РФ (см. также ст.8 ФЗ). Организация и деятельность такого совета муниципальных образований должны осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям. Между тем согласно ст. 11 упомянутого Закона некоммерческие организации могут добровольно объединяться в ассоциации (союзы) некоммерческих организаций. Более того, ст. 12 Федерального закона «О некоммерческих организациях» закрепляет право каждого члена ассоциации или союза выйти из ее состава по истечении финансового года. В этой связи следует отметить, что ФЗ 2003 г. нарушает принцип добровольности объединения муниципальных образований, что подтверждает необходимость дальнейшего совершенствования законодательства о местном самоуправлении в России.

Подводя итог вышеизложенного можно отметить, что местное самоуправление одна из основ конституционного строя, форма народовластия и право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения. В своей деятельности местное самоуправление осуществляется на основе присущих ему принципов. Функции местного самоуправления обусловлены природой местного самоуправления, задачами и целями, стоящими перед местными сообществами на конкретном этапе их развития, поскольку в функциях выражается сущность местного самоуправления. Единую систему местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования составляет совокупность различных организационных форм. Основными среди них являются формы непосредственной демократии: местные референдумы, муниципальные выборы, сходы граждан и некоторые другие. Кроме этого, систему местного самоуправления составляют и формы представительной демократии: выборные и другие органы и должностные лица местного самоуправления. Законодательство о местном самоуправлении в настоящее время развивается и совершенствуется.

Тема 3. Основные системы местного самоуправления

в зарубежных странах

1.  Теории местного самоуправления

Местное самоуправление как заметное проявление общественной жизни и институт гражданского общества возникло в древности и существовало оно в качестве общинного самоуправления еще до государственно-организованного общества. Его развитие проходило в период античного мира, средневековья и нового времени.

Каждая страна имеет свои исторические, географические, демографические особенности, присущий ей политический режим, а также разные правовые системы. Поэтому и муниципальное управление в зарубежных странах имеет отличия. Различия проявляются в организационных формах осуществления муниципального управления: на началах местного самоуправления; на началах государственного местного управления и в сочетании государственного управления с местным самоуправлением.

В Европе местное самоуправление начало развиваться в средние века. В XVIII в. Американская и Французская революции вызвали к жизни организованные и сравнительно единообразные системы местного самоуправления, придав им функцию выражения и охраны прав и свобод человека и гражданина. В конце XVIII в. и в XIX в. теоретические основы местного самоуправления активно разрабатываются государствоведами, и используются при проведении политических, административных и правовых реформ.

В научной и учебной литературе8 выделяется от трех до пяти основных теорий местного самоуправления: 1) теория свободной общины, 2) теория общественного самоуправления, 3) теория государственного самоуправления, 4) теория дуализма местного самоуправления и 5) теория социального обслуживания.

Теория свободной общины (теория общественных прав общины) была разработана представителям французской, бельгийской и германской правовых школ в конце XVIII в. - начале XIX в. Она заключалась в основном в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, основанная на идее естественного права, исходила из признания общины как естественно сложившегося организма, независимого от государства.

Ее основополагающими началами в организации местного самоуправления были:

а) избираемость органов местного самоуправления членами общины;

б) разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, порученные ей государством;

в) местное самоуправление – это управление делами общин, отличных от государственных дел;

г) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины, а должны только следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Идеи свободной общины получили отражение в законодательстве. В Конституции Бельгии 1831 г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью признавалась и особая, "общинная" власть.

Общественная теория самоуправления сменила теорию свободной общины. Она тоже исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала качестве признаков самоуправления не государственный, а хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривая сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без вмешательства государства. На первый план при этом выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов местного самоуправления. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым и А.И Васильчиковым.

Государственная теория самоуправления. Эта теория также разработана немецкими учеными Л. Штейном и Р. Гнейстом в XIX в. Суть этой теории состоит в том, что самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. В теории отражался государственный характер местного самоуправления. В рамках этой теории выделялось два основных направления – политическое и юридическое. Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Считалось, что местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе. Это должно достигаться путем выборности или назначения должностных лиц самоуправления, которые осуществляют функции местного управления бесплатно. Сторонники юридического направления видели самостоятельность органов самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления.

Государственная теория самоуправления получила распространение в России в 70-х годах XIX в. Ее сторонники В.П. Безобразов и А.Д. Градовский исходили из того, что самоуправление - понятие политическое, оно действует на правах государственных властей, и что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.

Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности - самостоятельного решения местных дел и осуществления на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления.

Теория социального обслуживания. В соответствии с этой теорией считается, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населению и главной целью их деятельности выступает благосостояние жителей коммуны.

Названные теории, в особенности общественная и государственная теории самоуправления, используются в современный период при разработке различных концепций становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

2.  Модели местного самоуправления в зарубежных странах

В зарубежных странах существует несколько моделей местного самоуправления. Среди них принято выделять: англосаксонскую (английская), континентальную (французская), германскую и др.9 Выделение данных моделей базируется на принципах, которые лежат в основе отношений различных местных органов, как между собой, так и с вышестоящими властями.

В рамках англосаксонской модели, получившей распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и в других странах с англосаксонской правовой системой, местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англосаксонской модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с данной системой (и в первую очередь в США) непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица. Значительными полномочиями здесь зачастую наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие весомую роль в подготовке и принятии отдельных решений.

Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также через суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин „местное управление”, а само местное управление является составной частью механизма государства.

Континентальная (французская) модель. Существует в большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток). Присуща она Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимствована Турцией, Сенегалом и др. странами. Основная ее черта – сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Родоначальницей данной модели является Франция. Континентальная модель напоминает иерархическую пирамиду, где происходит передача различных директив и информации и где на центральные власти активно работает целая серия агентов на местах. Указанная модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим. В Италии подобная иерархическая соподчиненность выражается, в предусмотренном ст. 130 Конституции праве областей осуществлять контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных образований. В рамках французской системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателем в качестве территориальных коллективов. В отдельных случаях, таким образом, представительные органы могут вообще отсутствовать (например, в округах и кантонах Франции).

Реформой начала 80-х годов во Франции была несколько снижена степень соподчиненности между различными уровнями местных органов. В соответствии с Законами от 7 января и 22 июля 1983 г. ни один территориальный коллектив не может осуществлять опеку над другим, за исключением строго ограниченных вопросов: регион над департаментом и коммунами в социальных вопросах, здравоохранении, сельском оснащении, школьном транспорте. Кроме того, был несколько смягчен административный контроль центра над местными представительными органами.

В развитых демократиях различия между двумя рассмотренными моделями не носят принципиального характера, и можно даже говорить об определенном сближении между ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании, проведенных в 80-х гг.). Функционирование обеих моделей строится на многих сходных принципах, свойственных современному демократическому государству. Основой системы местных органов здесь являются местные представительные органы, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов.

Германская модель – местное (коммунальное) самоуправление Германии. Правовой основой формирования местного самоуправления явился прусский Устав городов, введенный бароном фон Штейном в 1808 г. Здесь органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законом.

Местные органы власти в Германии в настоящее время образуются в районах, городах в ранге районов и общин. Вопросы организации общин в федеральных землях Германии решаются по-разному. Выделяют четыре основных типа организационного устройства общин: 1) магистратный; 2) бургомистерский; 3) северо-германский; 4) южно-германский.

Местное управление в ряде стран (Австрия, Япония) сходно как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о "смешанных" формах управления на местах.

Советская модель. Данная модель уходит в историю и сейчас представляет больше не практический, а только академический интерес. Эта модель была характерна для Советского Союза, других стран "мировой системы социализма", и для некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на строительство социалистического общества. Сейчас в той или иной форме она продолжает сохраняться лишь в некоторых странах, считающих себя социалистическими, таких как Китай, Куба, КНДР.

Иберийская система управления на местах существует в Португалии Бразилии, во многих испано-говорящих государствах Латинской Америки. При иберийской системе местного самоуправления и управления население административно-территориальной единицы избирает совет и главное должностное лицо данной административной единицы (алькада, регидора, префекта, мэра); иногда избирается коллегия должностных лиц. В некоторых странах главное должностное лицо избирается не населением, а советом. Алькад одновременно является председателем совета, его исполнительным органом и утверждается правительством (президентом, министром внутренних дел) как его представитель в данной административной единице. Он обладает правом контроля за деятельностью совета. Таким образом, алькад сосредоточивает в своих руках основные рычаги местного руководства и обладает большой властью. Правда, опека почти не применяется: алькаду как председателю совета предоставляются широкие возможности не принимать в совете решения, которые он же будет вынужден позднее отклонить. Именно в этом проявляется сущность рассматриваемой системы местных органов.

3.  Понятие и правовые основы формирования и деятельности местного самоуправления

Публичная власть в местных территориальных единицах может быть организована либо на началах местного самоуправления, либо на началах государственного местного управления.

Местное самоуправление осуществляется в политико-административных единицах. Оно предполагает наличие у местной единицы собственной компетенции, охватывающей вопросы местного значения; гарантированной конституцией и законом самостоятельности по отношению к государственной власти в пределах этой компетенции; наличие органов, избираемых населением соответствующей муниципальной единицы.

Местное самоуправление осуществляется самим населением непосредственно в форме референдума, иногда - в форме собраний и сходов жителей, а также через избираемые жителями коллегиальные и единоличные органы (советы, собрания, старосты) и через органы, формируемые выборными органами (комитеты, департаменты и т.п.).

Местное управление осуществляется чиновниками, назначаемыми центральным правительством или властями вышестоящей территориальной единицы. В разных странах они именуются по-разному (губернаторы, воеводы, управляющие и т.п.).

Таким образом, местное самоуправление - это деятельность самого населения местной территориальной единицы по управлению местными делами, а местное управление - это деятельность, осуществляемая в местной территориальной единице центральной властью или администрацией вышестоящей территориальной единицы по управлению вопросами местного значения10.

Правовую основу деятельности местных органов составляют конституции, а также акты, издаваемые центральными законодательными органами или (в федеративных государствах) представительными органами субъектов федерации. Важным источником муниципального права стран Европы является Европейская хартия местного самоуправления, разработанная и принятая Советом Европы по инициативе постоянной конференции местных и региональных органов власти в Европе (в настоящее время – Конгресс местных и региональных властей Европы.

В странах с федеративным политико-территориальным устройством национальные конституции регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование местного управления в основном на субъекты федерации. Например, Основной закон ФРГ устанавливает, что "в землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами" (п. 1 ст. 28).

В США функционирование местных органов регулируется исключительно штатами. Положения о деятельности местных органов содержатся в конституциях всех субъектов федерации. Степень урегулированности различных аспектов местного управления в отдельных штатах, однако, отнюдь не одинакова, вследствие чего выделяются две их основные группы. К первой группе относятся штаты, конституции которых содержат небольшое число норм, касающихся местных органов, причем устанавливающих, как правило, те или иные ограничения деятельности последних (Алабама, Миссисипи и др.). Вторую группу составляют штаты, конституции которых более подробно регулируют вопросы местного управления.

Совершенно противоположным примером является Мексика, где, в отличие от Индии, США, Германии и ряда других федеративных государств, местное самоуправление не дается на откуп субъектам федерации, а подробно регламентируется национальной конституцией.

Конституционное регулирование местного самоуправления в унитарных государствах по объему тоже неодинаково. Конституция Франции 1958 года, например, в данном отношении более чем лаконична. В ней говорится лишь о том, что "территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории", которые "свободно управляются выборными советами при соблюдении условий, предусмотренных законом" (ст. 72).

Конституции некоторых других государств (новейшие) посвящают местному самоуправлению целые главы и разделы. Так, специальная глава "Местное самоуправление" - содержится в Конституции Японии 1947 года. Отдельные главы есть в конституциях Монголии 1992 года "Административно-территориальные единицы Монголии, их управление") и Болгарии 1991 года (Глава 7. "Местное самоуправление и местная администрация". В Конституции Испании 1978 года имеется целый раздел о территориальной организации государства, в том числе о местном самоуправлении.

Конституционные положения о местном самоуправлении конкретизируются и детализируются в текущем законодательстве. Причём могут приниматься как единые, общие законы, так и законы, регулирующие деятельность местных органов в отдельных административно-территориальных единицах. Примером общих законов могут служить Закон о местном самоуправлении 1947 года в Японии, Закон об организации деятельности органов местного управления 1947 года в Новой Зеландии, различные законы о местном управлении в Великобритании. Коммунальный закон 1977 года в Швеции регламентирует образование и деятельность представительных органов на региональном и низовом уровнях, формирование их исполнительных органов, а также комиссий, закрепляет конкретные права местных органов, определяет источники их доходов и порядок обжалования решений этих органов. В качестве примера второго вида законов можно привести Муниципальный закон 1976 года в Финляндии, регламентирующий деятельность низового звена местного управления.

Кроме того, местное самоуправление регулируется и различными актами, посвященными другим конституционно-правовым институтам, в первую очередь институту выборов. Так, в Китае это Закон 1979 года о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей различных степеней. Вопросы функционирования местных органов могут регулироваться в законах, относящихся не только к конституционному, но и к другим отраслям права (административному, финансовому и т.д.). Это, например, законы о коммунальных налогах 1928 и 1965 годов в Швеции, жилищный закон 1985 года в Великобритании.

Определенной спецификой обладает правовое регулирование местного самоуправления в ряде англосаксонских стран. Так, важным элементом правового статуса местных органов в США являются муниципальные хартии, имеющиеся у большинства муниципалитетов данной страны. В Великобритании наряду с общими законами принимаются и так называемые "местные" или "частные" парламентские акты, каждый из которых адресован какому-либо конкретному муниципалитету. Подобные акты обычно принимаются по инициативе самого муниципалитета.

Деятельность местных органов в Великобритании и ряде других англосаксонских стран может регулироваться и "адаптивными" законами. Такой закон или его отдельные нормы вводятся в действие в отношении местных органов не автоматически, а лишь по просьбе соответствующих муниципальных советов путем принятия специальной резолюции.

4.  Структура и формы деятельности местных органов

Структура местных органов строится в соответствии административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных – чаще всего к компетенции субъектов федерации.

Страны современного мира могут иметь двухзвенную (Дания, Финляндия, Япония), трехзвенную (Италия), четырехзвенную (Германия), а также пятизвенную (Франция) систему административно-территориального деления. Низовое звено образуют, как правило, отдельные населенные пункты (город, деревня, поселок). Низовыми единицами могут быть также группа деревень, городские районы (во многих крупных городах мира), даже кварталы. Своеобразной низовой единицей являются также кочевое племя или род (как в Мали, Нигере). Среднее звено административно-территориального деления составляют вышестоящие единицы (например, области и провинции в Италии, префектуры в Японии, кантоны, округа, департаменты и регионы во Франции).

Свои представительные органы создаются далеко не в каждой административно-территориальной единице. Так, во Франции подобных органов нет в кантонах и округах. Не формируются представительные органы и в германских округах, польских воеводствах.

В некоторых странах возможно функционирование в однопорядковых административно-территориальных единицах различных типов представительных органов. Так, в графствах США формируются два основных вида советов: комиссионерный совет и совет контролеров. Комиссионерные советы, получившие распространение приблизительно в 80% американских графств, избираются непосредственно местным населением. Они обычно состоят из трех - пяти человек, которые, как правило, избираются исключительно для работы в данном органе без права занимать какие-либо другие должности. Советы контролеров получили распространение в штатах Нью-Йорк, Нью-Джерси, Мичиган, Висконсин и Иллинойс. Они формируются из выборных должностных лиц муниципалитетов и тауншипов (городов-спутников), входящих в графство. Члены таких советов обычно выполняют свои обязанности по совместительству.

Некоторые крупные города могут совмещать в себе как региональный, так и низовой уровень управления. Например, территория Парижа охватывает два разных территориальных коллектива: коммуну Парижа и департамент Парижа, причем деятельность этих коллективов регулируется решениями ассамблей, именуемой Советом Парижа. Отдельные города считаются также субъектами федерации (Бремен, Гамбург и Берлин в Германии).

На низовом уровне управление осуществляется чаще всего посредством муниципалитетов. Под муниципалитетом обычно понимают общину, управление которой построено на началах местного самоуправления и которая обладает статусом юридического лица. Для государств с континентальной моделью местного управления типична единообразная система управления на низовом уровне. В таких странах, как, например, Франция, Италия, Бельгия, правами муниципалитетов пользуются и городские, и сельские общины (независимо от размеров территории и численности населения). Во Франции низовым территориальным коллективом является коммуна, статус которой могут иметь самые различные по величине населенные пункты. У городских и сельских коммун одинаковая система управления и одинаковые права. При дифференцированной же системе, характерной для англосаксонских стран (Великобритания, США, Индия и др.), муниципалитеты создаются, как правило, только в городах, т.е. система местных органов здесь состоит из организационных ячеек различных типов.

Во многих западных странах в настоящее время происходит некоторое стирание различий между городской и сельской местностью. Законодательство многих стран все же стремится установить более или менее четкие критерии разграничения городской и сельской местности. Так, в соответствии со ст. 8 Закона 1947 года о местном самоуправлении в Японии для получения статуса города населенный пункт обязан соответствовать следующим условиям: его население должно превышать 50 тыс. человек; более 60% жилых строений должны находиться в центральной части населенного пункта; не менее 60% населения должно быть занятым в промышленности, торговле или других отраслях, типичных для города, соответствующий населенный пункт должен обладать также городскими сооружениями и службами, перечень которых определяется актами префектуральных органов.

Наряду с численностью населения возможными критериями для образования муниципалитетов могут служить общий уровень развития соответствующей единицы, ее доход, историческая значимость и т. д. Так, в большинстве американских штатов основным требованием, предъявляемым к поселениям, стремящимся получить статус муниципалитета, является минимально необходимая для этого численность населения (например, 75 человек в Алабаме, 300 - в Канзасе). Кроме того, обычно должна быть составлена петиция от жителей с просьбой об этом, содержащая указание границ и численности населения предполагаемого муниципалитета. Под такой петицией должны стоять подписи определенной части жителей соответствующего населенного пункта, обладающих правом голоса (как правило, 20 - 25% от их общего числа). Необходимо провести также общее голосование в данном поселении по вопросу получения статуса муниципалитета, т.е. об инкорпорации (вопрос считается решенным, если "за" проголосует большинство). Далее секретарь штата, должен официально подтвердить результаты голосования и соответствие инкорпорируемой11 территории установленным требованиям. Главными причинами, побуждающими отдельные поселения к созданию собственных муниципалитетов, обычно являются: неудовлетворенность набором и качеством услуг, предоставляемых жителям неинкорпорированной территории, стремление общины к самостоятельному осуществлению контроля над местными делами, ее желание приобрести большие политический вес и влияние в масштабе как графства, так и штата.

Крупные города часто делятся на округа (районы), в рамках которых формируются свои советы. В этих городах обычно функционируют два уровня управления: общегородской и районный (Париж, Брюссель и др.). В таких, например, крупнейших французских городах, как Париж, Марсель и Лион, наряду с общегородским муниципальным советом функционируют и окружные советы (Париж разделен на 20 округов, Марсель - на 16, а Лион - на 9). Они избираются по тем же спискам, что и общегородской совет, т.е. депутаты последнего, избранные на территории округа, одновременно являются и членами окружного совета.

Члены районных советов могут составлять лишь определенную часть общегородского совета. Так, городской совет Будапешта состоит из 88 членов, 66 из которых избираются непосредственно населением по партийным спискам, а 22 - делегируются городскими районами. Большинство управленческих прав здесь реализуется на районном уровне и только некоторая их часть - общегородским представительным органом.

Прямое государственное управление и местные органы. Соотношение различных форм местного управления в рамках отдельных административно-территориальных единиц определяется историческими, географическими и демографическими особенностями той или иной страны, ее политическим режимом, а также правовой системой. Так, для стран континентального права в первую очередь весома роль назначаемых сверху представителей центральной власти, т.е. так называемого прямого государственного управления на местах, или же местного государственного управления.

Прямое государственное управление на местах может функционировать как преимущественно только на региональном уровне (что характерно для большинства западных государств с континентальной моделью местного управления), так и во всех административно-территориальных единицах (что типично для многих развивающихся стран).

В Италии, например, представителем центра в области является правительственный комиссар, имеющий резиденцию в главном городе области, руководящий деятельностью государственной администрации и координирующий ее с деятельностью, осуществляемой областью. В итальянских провинциях функционируют префекты. Они возглавляют и координируют деятельность государственных служб на соответствующей территории, осуществляют надзор за органами местного самоуправления, контролируют процесс управления в таких отраслях, как юстиция, полиция, железные дороги, и т.д.

В областях Швеции представителем центра является губернатор, назначаемый центральным правительством и находящийся в должности до тех пор, пока это угодно правительству. Он контролирует различные периферийные службы центральных ведомств, полицейское управление области, местные представительные органы. Аналогичным образом функционируют префекты в префектурах Греции, губернаторы в провинциях Испании и т.д.

Гораздо реже в западных демократиях встречается местное государственное управление непосредственно на низовом уровне. В качестве примера можно привести Бельгию, где наблюдение за муниципальным управлением может быть поручено муниципальному секретарю, назначаемому центральным правительством.

В развивающихся странах, отличающихся значительной степенью централизации власти по сравнению со странами Запада, прямое государственное управление на местах часто охватывает все уровни административно-территориального деления.

Так, в Индии во главе области (наиболее крупного территориального подразделения штата, объединяющего, как правило, несколько округов) стоит комиссар, а во главе округа - коллектор (заместитель комиссара), назначаемые губернатором по указанию правительства штата. Элементом прямого государственного управления на низовом уровне здесь является комиссар муниципальной корпорации, назначаемый правительством штата обычно на определенный срок. Однако он может быть отозван досрочно правительством штата, если оно сочтет, что комиссар не справляется со своими обязанностями. Комиссар может быть смещен также по инициативе самой корпорации, если не менее 3/5 членов ее совета потребуют его отставки.

Представители центральной власти на местах играют значительную роль и в странах Латинской Америки. На региональном уровне здесь обычно функционируют губернаторы, обеспечивающие выполнение решений правительства и местного представительного органа (в этом качестве они действуют как главы местной администрации). Они также руководят деятельностью различных административных служб на департаментском (провинциальном) уровне, назначают и смещают соответствующих должностных лиц, действуют от имени департамента (провинции) и представляют ее в административных и судебных делах, содействуют надлежащему отправлению правосудия. В конституционном законодательстве может предусматриваться и возможность использования вооруженных сил в случае, если нормальное осуществление губернатором своих полномочий станет по каким-либо причинам невозможным.

Прямое государственное управление на местах в определенных административно-территориальных единицах, как уже отмечалось, может осуществляться и в „чистом виде”. Например, в округах Германии (за исключением земли Бавария и одного из округов земли Рейнланд-Пфальц) представительные органы не формируются, а управленческие функции поручаются правительственным президентам, назначаемым исполнительной властью земли и непосредственно подчиненным министру внутренних дел. Правительственному президенту подчинены правительственный президиум, состоящий из назначаемых чиновников, а также отраслевые органы управления.

В Болгарии управление областью осуществляется областным управляющим, назначаемым Советом Министров. Областному управляющему в его деятельности помогает областная администрация. В соответствии с п. З ст. 143 Конституции областной управляющий обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов, законности и общественного порядка и осуществляет административный контроль.

Во многих странах (прежде всего западноевропейских) наблюдается тенденция к отделению государственной администрации от местной (особенно на региональном уровне).

Например, во Франции с принятием в 1982 году Закона о децентрализации были весьма четко разделены функции прямого государственного управления на местах и местной администрации. Раньше полномочия местной администрации в департаментах и регионах, по существу, возлагались на префектов. С упразднением должности префекта его функции как исполнительного органа соответствующей административно-территориальной единицы были переданы председателям генеральных (на уровне департамента) и региональных советов. Вместо должностей префекта и супрефекта (соответствующие титулы, правда, сохранены в качестве рангов государственных чиновников) были введены должности комиссара республики и его заместителя, которые стали функционировать исключительно как представители центра на местах.

Комиссар республики назначается (как и раньше префект) декретом президента по представлению главы правительства и министра внутренних дел. По протоколу он продолжает оставаться первым в соответствии с иерархией должностным лицом в департаменте и регионе. Он, как правило, присутствует на официальных церемониях, представляя правительство в целом, премьер-министра, а также каждого министра в отдельности. Комиссар республики считается доверенным лицом министра внутренних дел и в этом качестве от имени правительства распоряжается полицией и руководит деятельностью периферийных правительственных служб. Он ведет переговоры от имени государства, подписывает все акты и контракты, заключаемые между государством и различными юридическими лицами на соответствующей территории, представляет государство в судебных инстанциях. Для обеспечения порядка он может прибегнуть в случае необходимости к использованию вооруженных сил. Наряду с подразделениями полиции он вправе привлекать к выполнению задач по восстановлению общественного порядка и части жандармерии - военизированной полиции, находящейся в подчинении министра обороны. Выполняет комиссар и некоторые судебные функции в случаях, когда имеет место правонарушение, затрагивающее интересы безопасности государства. Кроме того, комиссар республики принимает непосредственное участие в разработке и исполнении государственного плана развития соответствующей территории, распределяет средства в рамках различных программ экономического и социального развития и др.

Практика многих зарубежных стран свидетельствует о том, что прямое государственное управление на местах играет в значительной степени позитивную роль в функционировании, как местного самоуправления, так и всей политической системы страны в целом. Оно позволяет усилить государственное начало в местном самоуправлении, подчинить в необходимой мере деятельность местных органов общенациональным интересам. Это в свою очередь повышает эффективность деятельности всей исполнительной власти, способствует большей координации местных органов с другими элементами государственного механизма. В то же время (и это особо наглядно проявляется в развивающихся странах) прямое государственное управление на местах может и подменять местное самоуправление, что снижает демократический потенциал политической системы, делает ее менее гибкой и динамичной, нарушает двустороннюю связь избирателей с государством.

Основной формой работы местных представительных органов являются сессии. В низовых административно-территориальных единицах они обычно созываются чаще, чем в вышестоящих единицах. Во Франции муниципальные советы коммун собираются на очередные сессии четыре раза в год, в то время как генеральные советы департаментов - лишь два раза в год. В Великобритании советы графств собираются на сессионные заседания ежеквартально, а нижестоящие советы - ежемесячно. В Швеции частота сессий представительных органов низового звена устанавливается ими самими, а сессии советов вышестоящего звена (ландстингов) в соответствии с законодательством должны проводиться не реже четырех раз в год.

Кроме очередных могут созываться внеочередные (чрезвычайные) сессии, которые обычно проводятся по требованию правительства соответствующего представителя государственной администрации на местах, определенного числа членов представительного органа, а также по инициативе исполнительного органа. На таких сессиях, как правило, рассматриваются лишь вопросы, для решения которых они специально и созываются.

В пределах своей компетенции местные представительные органы образуют постоянные и временные комиссии (комитеты), которые могут быть отраслевыми, функциональными и территориальными.

Отраслевые комитеты обычно создаются по конкретным направлениям муниципальной деятельности (здравоохранение, образование и т.п.).

Функциональные комиссии формируются по каким-либо общим, комплексным вопросам (комитет кадров, юридический комитет, комитет общих вопросов и др.).

Территориальные комиссии объединяют советников, избранных от определенного района, и отвечают поэтому за его комплексное развитие.

Комиссии чаще всего выполняют лишь подготовительные, контрольные функции (особенно в странах с континентальной моделью местного управления). В ряде же стран (Великобритания, в штатах США и землях Германии - отдельные виды комиссий) они наделяются и распорядительными функциями. Так, в Великобритании комитеты, по существу, руководят многими направлениями муниципальной деятельности, играя фактически роль исполнительных органов, поскольку совет, как правило, делегирует им многие свои полномочия.

Процедура заседания совета зачастую сводится к одобрению отчетов различных комитетов о проведенных ими расследованиях. Решения принимаются путем одобрения или же отклонения различных рекомендаций комитета.

Помимо выборных советов составной частью местного самоуправления (муниципального управления) являются исполнительные органы, отвечающие за повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. При анализе структуры местного самоуправления используется и более широкое понятие - "исполнительный аппарат", которое включает в себя как собственно исполнительный орган общей компетенции (коллегиальные исполнительные органы, бургомистры, мэры и т.д.), так и подчиненные ему органы специальной компетенции (департаменты, бюро, и пр.).

Исполнительный орган может осуществлять и некоторые функции государственной администрации (особенно на низовом уровне). Здесь налицо как бы двойственное положение исполнительного органа,  который рассматривается, с одной стороны, как составная часть местного самоуправления, а с другой - как низовое звено исполнительной вертикали, представитель правительства, ответственный за осуществление порученных ему дел (таких, как регистрация актов гражданского состояния, реализация на подведомственной территории различных общегосударственных нормативных актов, обеспечение порядка и безопасности и т.п.). В таком двойном качестве выступают, например, мэр во Франции, Италии, Японии и ряде других стран.

Формирование местных (представительных) органов самоуправления. Региональные представительные органы обычно избираются населением соответствующей административно-территориальной единицы на срок от двух до шести лет. Так, срок полномочий шведских ландстингкоммун установлен - три года, германских крайстагов - четыре, французских генеральных советов - шесть лет. Представительные органы среднего звена могут иногда формироваться и косвенным путем. В Венгрии, например, члены областных советов избираются на собраниях делегатов сельских и городских представительных органов.

Представительный орган (совет, ассамблея, собрание и т.п.), являющийся, как уже отмечалось, важнейшей составной частью местного самоуправления (муниципального управления), обычно избирается путем всеобщих прямых выборов населением соответствующей административно-территориальной единицы. В ряде развивающихся стран определенное число мест в представительных органах резервируется за лицами, выражающими различные социально-экономические интересы (например, в Сенегале, Марокко), а также за женщинами. Места в советах могут резервироваться и за представителями малоимущих слоев населения (например, в Индии).

Формирование местных исполнительных органов. Существует обычно несколько способов формирования исполнительных органов на местах. Местные представительные органы могут избирать исполнительный орган (чаще всего единоличный) непосредственно из своего состава.

В Великобритании ежегодно избираемыми исполнительными органами муниципальных советов являются их председатели, а исполнительными органами административно-территориальных единиц, имеющих титул города, - мэры и лорд-мэры, которые, как и "слабые" мэры в США, по существу, лишены реальных исполнительных функций. Их роль сводится в основном к председательствованию в соответствующем совете и представлению его вне совета.

В ряде германских земель местный исполнительный орган (бургомистр) избирается непосредственно советом и является его председателем. Здесь позиции главы исполнительного аппарата намного сильнее, чем в Великобритании. Это определяется, в частности, тем, что он имеет право опротестовывать решения совета, в связи с чем приостанавливать их исполнение. Бургомистр считается не только высшим должностным лицом местного управления, но и представителем правительства соответствующей земли. Часто фактическое положение бургомистра, избираемого советом, здесь не менее значимо, чем положение бургомистра, избираемого непосредственно населением в других землях Германии.

Положение германского бургомистра, избираемого местным представительным органом, в определенной степени схоже с положением главы коммунальной администрации во Франции, где муниципальный совет коммуны на срок своих полномочий избирает мэра и его помощников (от 1 до 12). Здесь мэр тоже выступает как бы в двойном качестве: исполнительного органа местного совета и представителя центрального правительства. Если, выступая в своем последнем качестве, мэр наносит вред кому-либо, то ответственность за его возмещение несет не коммуна, а государство. Распоряжением министра внутренних дел мэр может быть отстранен от должности на три месяца, а декретом правительства - вообще смещен со своего поста.

Избрание единоличного исполнительного органа непосредственно советом характерно и для таких европейских стран, как Австрия, Дания, Испания, и др. Избрание главы исполнительного аппарата (мэра, алькальда, майора) муниципальным советом практикуется также во многих латиноамериканских странах (например, в Мексике) и в некоторых государствах Востока (например, в Египте).

В некоторых странах избрание исполнительного органа советом или же населением зависит от числа жителей соответствующего территориального подразделения. Так, в Венгрии главы местной администрации (бургомистры) избираются представительными органами в административно-территориальных единицах, население которых насчитывает более 10 тыс. человек (в остальных единицах - непосредственно населением).

Местные советы могут формировать не только единоличные, но и коллегиальные исполнительные органы. В Италии представительные органы областей, провинций и коммун образуют исполнительные джунты, которые обычно несут ответственность за свою деятельность перед соответствующим советом. Коллегиальный исполнительный орган - магистрат формируется на низовом уровне и в германских землях Гессен, Бремен, в городских общинах земли Шлезвиг-Гольштейн (города Киль, Франкфурт, Висбаден и др.). Он избирается местным представительным органом непосредственно из своего состава и обычно включает 6 - 12 членов, в том числе бургомистра.

В ряде стран исполнительный орган избирается непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции в системе местных органов, порождая подчас некоторые проблемы во взаимоотношениях с представительным органом. Ведь опираясь на прямой мандат со стороны избирателей, такой исполнительный орган может действовать весьма независимо. Его отношения с местными советами, поэтому зачастую строятся на основе системы "сдержек и противовесов".

Например, в большинстве крупных городов США функционирует система "сильный мэр - совет". При такой системе избираемый населением (обычно на четыре года) мэр единолично назначает и увольняет муниципальных чиновников, отвечает за составление и исполнение местного бюджета, самостоятельно решает многие другие вопросы текущего управления, обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего. При "сильном" мэре, как правило, функционирует широкий штат профессиональных помощников, возглавляемый в некоторых городах главным администратором. Теоретически являясь лишь исполнительным органом муниципального совета, "сильный" мэр на практике действует как самостоятельный институт, оказывающий весомое влияние на основные направления политики муниципалитета.

В Японии непосредственно населением избираются главы исполнительного аппарата всех административно-территориальных единиц: губернаторы в префектурах, мэры в муниципалитетах и старосты в деревнях. Глава местной исполнительной власти в Японии обычно обладает значительной самостоятельностью по отношению к соответствующему совету, что в функциональном плане весьма сближает его с прямым государственным управлением на местах.

Гораздо реже в мировой практике встречаются выборы непосредственно населением коллегиальных исполнительных органов. Примером здесь может служить Португалия, где коллегиальным исполнительным органом муниципалитета является муниципальная палата, члены которой избираются гражданами, проживающими на территории соответствующего муниципалитета. Согласно ст. 252 Конституции Португалии, председателем палаты становится лицо, возглавляющее партийный список, который получил наибольшее число голосов на выборах.

Исполнительный орган может назначаться сверху, я не избираться. В Бельгии и Голландии, например, мэр (бургомистр) назначается главой государства по предложению соответствующего муниципального совета. Факт назначения бургомистра сверху призван подчеркнуть, что он является не только главой местной администрации, но и агентом центрального правительства, играющим немаловажную роль в осуществлении контроля над местными представительными органами.

В местном управлении может использоваться и "комбинированный" способ формирования исполнительных органов. Значительным своеобразием отличается, например, система "совет - управляющий", получившая распространение в США, преимущественно в городах средних размеров. В рамках данной системы избираемый чаще всего самим советом мэр не пользуется реальной властью, выполняя в основном представительские функции. Реальную исполнительную власть здесь осуществляет профессиональный управляющий, нанимаемый на определенный срок муниципальным советом и руководящий работой исполнительного аппарата. Он, в частности, нанимает и увольняет руководителей всех муниципальных отделов и служб, вносит в совет свои предложения по вопросам городского управления.

Функции муниципального совета и мэра при такой системе носят в значительной степени политический характер, поскольку они определяют общую политическую линию муниципалитета, принимают постановления и бюджет, которые осуществляются управляющим. Система "совет - управляющий" в конечном итоге направлена на то, чтобы построить управление городом по таким же принципам, по которым функционирует эффективная частная корпорация, отделив при этом политику от администрации. Ее преимущество заключается в том, что исполнительные функции здесь осуществляются профессионалом, хорошо разбирающимся в проблемах городского управления. Она также позволяет сконцентрировать внимание мэра на стратегических и политических вопросах городского развития, освободив его от выполнения сложных, поглощающих основную часть времени и требующих высокой компетенции функций оперативного управления административным аппаратом. В то же время такая система считается неадекватной для крупных городов (с политической точки зрения), поскольку она придает слишком большой вес профессиональным администраторам в ущерб выборным политикам, реально представляющим местное население, искажая, таким образом, волю избирателей, продемонстрированную на выборах.

Институт муниципальных управляющих (менеджеров) получил распространение в Германии, Норвегии, Швеции, Финляндии и ряде других стран.

Важным элементом местных органов является чиновничий аппарат, т.е. различные департаменты, бюро и т.п. В Германии аппарат исполнительной власти в городах строится на единых для всех земель принципах: вся городская администрация разделена на департаменты, имеющие нумерацию. Каждый департамент возглавляется избираемым или назначаемым руководителем. Городская администрация, как правило, включает департаменты общего управления, финансов, безопасности и поддержания порядка, культуры и образования, по делам молодежи, здравоохранения и социальным проблемам, строительства, управления общественными службами, экономики и транспорта. В небольших муниципалитетах штат сотрудников исполнительного аппарата обычно бывает весьма невелик, причем те или иные должности могут заниматься по совместительству. Чиновники местных органов обычно назначаются и смещаются главой местной администрации или муниципальным советом.

В ряде стран отдельные категории должностных лиц могут избираться непосредственно населением, что ставит их в достаточно независимое положение по отношению к совету. Местными жителями, например, обычно избираются основные должностные лица американских графств (шериф, клерк, казначей, атторней12 и др.).

5.  Полномочия местных органов

Полномочия местных органов обычно закрепляются специальными законами, а также законами, регулирующими различные отрасли государственного управления. В самом общем виде они могут устанавливаться и в конституциях. В федеративных государствах полномочия (компетенция) местных органов чаще всего регулируются актами субъектов федерации. В англосаксонских странах, в первую очередь в Великобритании, важным источником компетенции местных органов являются судебные прецеденты, во многом конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламента.

Порядок предоставления полномочий местным органам неодинаков в различных странах. В США, Великобритании и многих других англосаксонских странах утвердился принцип "позитивного регулирования" деятельности местных органов: объем полномочий последних здесь устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные органы, таким образом, вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом. В противном случае действия местных властей могут быть признаны совершенными с превышением полномочий, т.е. противозаконными. Так, в США этот принцип нашел отражение в "правиле Диллона", в соответствии с которым любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется судами против муниципальных корпораций и спорные положения отрицаются. Учитывая этот принцип, муниципалитеты, разрабатывающие свои хартии, обычно стремятся как можно подробнее и точнее зафиксировать в них свои полномочия.

Аналогично и в Великобритании местные органы имеют лишь те полномочия, которые непосредственно предоставляются им парламентскими статутами, что отражает типично британский подход к местному управлению как инструменту национальной политики. Для получения каких-либо дополнительных полномочий местные органы в Великобритании вправе обратиться в парламент с просьбой об издании им необходимого "частного" закона. Подобная процедура зачастую является слишком длительной и сложной. Требуемые же полномочия порой могут быть приобретены и более легким способом. Достаточно лишь обратиться к государственному секретарю соответствующего департамента, который вправе издать указ (впоследствии подлежащий утверждению парламентом), предоставляющий местному органу соответствующие полномочия.

В странах континентального права получил распространение и принцип "негативного регулирования", в соответствии с которым местные органы вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом. Объем и содержание полномочий местных органов здесь, таким образом, обусловливаются остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено государственным органам. Так, в п. 2 ст. 28 Основного закона ФРГ предусмотрено, что "общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под собственную ответственность все дела местного сообщества". Комментируя данную статью, Федеральный конституционный суд указал, что коммунальным органам должно быть гарантировано право заниматься всеми местными делами, которые по закону не предоставлены другим органам управления. В еще более развернутом виде данный принцип закрепляется в конституциях земель. В частности, в соответствии с п. 1 ст. 137 Конституции земли Гессен общины являются на своей территории исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе их собственной ответственности. Они могут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона.

Компетенция местных органов охватывает в первую очередь финансово-экономические полномочия, главными из которых являются принятия местного бюджета, местное планирование, регулирование деятельности в сфере муниципального хозяйства. Местные органы отвечают также за коммунальное обслуживание населения, охрану окружающей среды. В эту же группу полномочий входят развитие транспорта и регулирование дорожного движения, санитария, канализация, очистка улиц и т.д. К полномочиям в социальной сфере относится строительство дешевого жилья для бедных, школ, больниц, библиотек и т.д. Местные органы несут ответственность за охрану общественного порядка, устанавливая правила поведения в общественных местах, распоряжаясь местными полицейскими силами.

В самом, общем виде в законодательстве стран современного мира полномочия местных представительных органов обычно подразделяются на обязательные и факультативные (добровольные).

К обязательным относятся те, которым придается общегосударственное значение и которые должны исполняться в обязательном порядке. В число таких полномочий входят водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, содержание и уборка улиц и др.

Факультативные полномочия, как правило, реализуются местными властями по своему усмотрению, в зависимости от конкретных финансовых возможностей. К ним обычно относятся те, которые связаны с различными социальными и культурными функциями, такими, как содержание общественных парков, библиотек, посадка деревьев, строительство домов для бедных и инвалидов и т.д.

Общая тенденция во многих странах заключается в сокращении собственно коммунальных дел и расширении обязательных полномочий, что отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению, прежде всего задач, которые имеют общегосударственное значение. Показательно, что такие задачи в Германии составляют в настоящее время 80 — 90% от общего объема задач, решаемых местными органами, в Финляндии обязательные полномочия составляют приблизительно 3/4 всего объема дел коммун (правда, в крупных коммунах доля "добровольных" полномочий обычно несколько выше).

Конституционное право некоторых стран предусматривает и совместную с центром или же субъектом федерации компетенцию местных органов. Так, согласно голландскому законодательству, полномочия муниципалитетов могут выполняться автономно или же в соответствии с системой "совместного властвования".

6.  Контроль и ответственность местных органов

Свои полномочия местные органы осуществляют, как правило, под более или менее строгим контролем со стороны центральных властей, являющимся важным функциональным элементом деятельности государственного механизма в целом. В странах с континентальной моделью местного управления подобный контроль осуществляется в значительной степени через представителей прямого государственного управления на местах. Так, во Франции до начала 80-х годов весьма жесткий контроль за деятельностью коммунальных и департаментских органов осуществлял префект департамента, который был наделен весьма широкими контрольными полномочиями, включая право отстранять мэров, отменять решения соответствующих советов. Закон от 2 марта 1982 г., заменивший пост префекта на пост комиссара республики, однако, изменил и систему контроля за деятельностью местных органов. Эти изменения выразились прежде всего в ослаблении опеки над последними, а также в повышении возможности судебного обжалования. Осуществлявшийся префектами контроль за актами местных органов был заменен правом их опротестования в административных трибуналах. Теперь судебный орган, а не государственный чиновник вправе отменять акты местных представительных органов, а также воспрепятствовать их применению путем вынесения постановления об отсрочке исполнения. В случае же обнаружения каких-либо нарушений в местном бюджете, например игнорирования расходов, являющихся обязательными для местных властей, комиссар вправе обратиться в орган финансового контроля - региональную счетную палату.

Общий контроль за местными органами в унитарных государствах осуществляется центральным правительством (как правило, в лице одного или нескольких министерств). Во Франции, Италии, например, этими органами ведает министерство внутренних дел, в Японии - министерство по делам местного самоуправления. В федеративных государствах деятельность местных органов контролируется, как правило, субъектами федерации.

Значительную роль такой контроль играет в странах с англосаксонской моделью, где отсутствуют представители центра на местах. Так, в Великобритании местными органами ведает в основном министерство охраны окружающей среды.

Административный контроль центральных властей за деятельностью местных органов выражается, прежде всего, в их праве утверждать некоторые акты и санкционировать определенные действия последних, а также смещать определенных должностных лиц местного управления. К числу вопросов, по которым представительные органы на местах не могут принимать самостоятельные решения, обычно относятся вопросы, касающиеся финансов, налогов, приобретения и продажи земельной собственности, сделок с муниципальным имуществом, застройки населенных пунктов.

Важным средством контроля со стороны центральных министерств является издание различных циркуляров, устанавливающих стандарты для соответствующих местных служб. Зачастую в циркулярах толкуется новое законодательство, разъясняются те или иные аспекты правительственной политики, предъявляются требования к отчетности местных органов. Одним из действенных средств контроля служит непосредственное инспектирование деятельности местных органов различными министерствами. В некоторых государствах (например, в Великобритании, Скандинавских странах) контроль за определенными сферами деятельности местных органов (и в первую очередь - за финансами) осуществляют специальные контролеры - омбудсмены, - которые имеют право ставить вопрос об ответственности должностных лиц муниципалитетов за неправильное осуществление финансово-бюджетных и некоторых иных полномочий.

В законодательстве обычно предусматривается применение определенных санкций к местным органам в случае ненадлежащего выполнения ими своих функций. Такими санкциями могут быть:

- отстранение от должности глав местной администрации, муниципальных служащих;

- наложение на них различных взысканий;

- отмена актов местных органов;

- передача ряда полномочий последних правительственным агентам на местах и т.п. 

Наиболее радикальной из возможных санкций является роспуск местных советов, что в большей мере характерно для стран с континентальной моделью местного управления, например для Франции, Италии, Португалии, Венгрии, Индии. В Великобритании же крайней мерой наказания местного представительного органа за неисполнение тех или иных функций является лишь передача определенных его полномочий и служб соответствующему министерству и назначаемым им чиновникам.

Во взаимоотношениях центральных властей с местными органами значительную роль играет и финансовый контроль. Финансовая база местных органов обычно складывается из их собственных доходов, а также поступлений из государственного бюджета. Такой ее дуалистический характер, с одной стороны, отражает некоторые элементы самоуправления и деятельности местных органов и их определенную обособленность в рамках государственного механизма, а с другой стороны, свидетельствует о вовлеченности местных органов в процесс государственного правления, в осуществление задач, имеющих общенациональное значение.

Наряду с административным и финансовым возможен судебный контроль за деятельностью местных органов. Наиболее развит он в странах англосаксонского права, где решения местных органов часто оспариваются в судебном порядке. Правительство в этих странах считает, что если тот или иной местный орган не осуществляет свои функции надлежащим образом, оно вправе обратиться в суд с требованием об издании судебного приказа, запрещающего местному органу те или иные действия или, наоборот, обязывающего его произвести определенные действия. Суды здесь в ходе рассмотрения конкретных дел имеют право толковать те или иные акты местных властей и объявлять их незаконными.

Судебный контроль американских штатов над местными органами обычно осуществляется путем вынесения судами следующих решений:

- судебного приказа должностному лицу органа местного управления о выполнении требований истца;

- судебного запрета решения или какого-либо другого незаконного действия местных органов или их должностных лиц.

Кроме того, обладая правом конституционного надзора, суды существенно влияют на полномочия местных органов управления.

В некоторых странах инициатива по обжалованию каких-либо решений или действий местных органов может принадлежать непосредственно населению. Так, в Швеции граждане вправе обжаловать решения местных представительных органов в судебном порядке, а решения их исполнительных органов - в комитеты по рассмотрению жалоб, образуемые местными советами. Жалобы могут быть основаны на следующих мотивах:

- принятие решения с нарушением правил процедуры;

- противоречие его закону;

- выход за рамки полномочий собрания или его исполнительных органов;

- нарушение прав истца или допущение какой-либо иной несправедливости.

Шведская практика в целом такова, что местные органы пользуются довольно широкой автономией и могут предпринимать любые "надлежащие" действия, отвечающие интересам жителей соответствующей административно-территориальной единицы. Если, однако, кто-либо из местных жителей посчитает, что при принятии того или иного решения муниципалитет вышел за рамки своих полномочий, он может обжаловать это решение в соответствующей инстанции (высшей из которых является Верховный суд Швеции). Объем полномочий местных органов, таким образом, определяется не только парламентом, но и непосредственно населением. Причем решение, выносимое вышестоящей инстанцией, касается только конкретного местного органа и не препятствует другим органам действовать аналогичным образом до тех пор, пока это действие не будет оспорено кем-либо из жителей данного территориального подразделения.

Положительные черты такой системы заключаются в том, что она придает гибкость местному управлению, показывает активность населения. И все-таки при всей своей внешней прогрессивности подобная система не может восприниматься однозначно позитивно, поскольку контроль за законностью решений, принимаемых в рамках механизма государства, должны осуществлять прежде всего компетентные государственные органы.

Реальные возможности местных органов самостоятельно осуществлять свои функции ограничиваются не только жестким контролем со стороны центра и их финансовой зависимостью от последнего, но и деятельностью на местах полуавтономных организаций (различных публичных корпораций, агентств по региональному планированию и развитию и т.п.), которым зачастую передается право выполнять отдельные функции местных органов.

Преимуществом создания этих организаций признана возможность обходить таким путем некоторые ограничения, типичные для государственного сектора. Речь идет, прежде всего, о выплате штатным сотрудникам более высокой зарплаты, чем предусматриваемая существующими тарифами в государственном секторе. Это в конечном итоге позволяет привлекать к работе на местах более квалифицированных специалистов.

Сужению реальной компетенции местных органов способствует и функционирование на местах региональных отделов центральных министерств и ведомств.

Например, в Великобритании региональные отделы министерства по охране окружающей среды занимаются жилищными делами, транспортом, планированием; отделы министерства здравоохранения и социального обеспечения - вопросами медицинского обслуживания; отделы министерства промышленности - стимулированием развития новых промышленных центров, модернизацией промышленности; отделы министерства по делам занятости - вопросами использования рабочей силы и т.д.

Во французском праве подобные отделы получили название "государственные периферийные службы". Они отвечают за проведение на местах политики, определяемой центральным аппаратом управления, за поддержание контактов с населением, принятие оперативных решений.

В некоторых странах управление определенными отраслями местной жизни выделяется из компетенции советов и осуществляется по специальным округам.

Специальные округа управляют отдельными местными службами. В США консультативная комиссия по межправительственным отношениям выделяет по функциональному признаку 19 основных типов специальных округов: санитарные, дренажные, по водоснабжению, охране почв, жилищному и дорожному строительству, ирригации и охране вод, электроснабжению, здравоохранению, и др. Абсолютное большинство специальных округов является строго целевым по своему назначению. В каждом специальном округе создается руководящий совет (три - семь человек), который либо избирается населением, либо назначается властями штатов или местными властями. Границы специальных округов часто не совпадают с границами традиционных административно-территориальных единиц. Специальные округа могут занимать самую разную площадь: от небольшой территории (охватывающей чаще всего сельскую местность) до нескольких графств. Специальный округ может выходить за пределы какого-либо одного штата. В таком случае специальные округа учреждаются совместно двумя или более штатами, которые заключают специальное соглашение, утверждаемое конгрессом.

Специальные округа обычно создаются для деполитизации той или иной сферы деятельности, а также для предоставления населению таких услуг, которые по каким-либо причинам не предоставляются органами местного управления. Формирование специальных округов является в конечном итоге своеобразной реакцией на неприспособленность традиционных местных органов к решению тех или иных практических задач государственного управления. С помощью специальных округов, таким образом, удается преодолеть (по крайней мере, частично) жесткие финансовые ограничения.

Органы местного самоуправления, например, не могут взимать с жителей своего территориального подразделения дополнительные (целевые) налоги для обеспечения их соответствующими услугами. Местные власти весьма неохотно идут и на увеличение уровня обычных налогов, чтобы финансировать такие услуги, поскольку население, как правило, весьма негативно относится к подобным действиям, и это может самым отрицательным образом сказаться на результатах следующих выборов. Кроме того, определение территориальных сфер деятельности специальных округов без жесткой привязки к границам графств и муниципалитетов позволяет решать некоторые проблемы регионального масштаба при сохранении прежней системы административно-территориального деления.

Специальные округа обладают большей оперативностью и маневренностью управления, чем обычные муниципальные службы, ибо выведены из-под прямого контроля громоздкого бюрократического аппарата местных властей. Однако у специальных округов есть и недостатки. Их создание усложняет систему управления местными делами, делает ее более громоздкой и менее скоординированной, затрудняет проведение на местах единой согласованной политики.

Рассмотренные вопросы свидетельствуют о том, что местное самоуправлений представляет собой сложный механизм, который, будучи в определенной степени автономным (что выражается в выборности местных представительных органов, наличии у них своего исполнительного аппарата, институте муниципальной собственности и т.д.), функционирует, в конечном счете, под контролем центральных властей и в значительной степени - интегрирован в государственный механизм, выполняя многие функции, имеющие общенациональное значение, число которых увеличивается с расширением социальных функций современного государства.

Признавая, важность децентрализации властных полномочий развития политических систем в современном мире нельзя ее и абсолютизировать в качестве возможной панацеи от всех бед, и средства решения всех проблем, связанных с местным самоуправлением. На определенном этапе не меньшее значение может иметь и централизация власти, у которой, хотя и есть свои негативные черты, но которая, тем не менее, обеспечивает единое управление, свободное от местных политических споров и предотвращающее злоупотребление властью. Кроме того, порой централизация власти позволяет лучше координировать деятельность местных органов и служб.

Излишняя децентрализация и абсолютная самостоятельность местного управления являются негативными т.к. полностью автономное местное управление препятствует согласованности общенациональных усилий, создает возможность для злоупотреблений, ведет к дроблению администрации и отрицательно сказывается на эффективности ее деятельности. Главная проблема при осуществлении реформ местного управления состоит не в том, чтобы сделать выбор между централизацией и децентрализацией, а в том, чтобы найти надлежащий баланс между ними, адекватный реальным условиям той или иной страны, тем задачам, которые ставятся перед местным управлением.

Тема 4.  Возникновение и развитие местного

самоуправления в России (доработать)

1.  Дореволюционный период развития местного самоуправления

Местное самоуправление в России имеет глубокие исторические корни. Самоуправление существовало у древних славян еще при родовом устройстве. Оно зародилось, когда появились союзы общин, объединившихся на основе экономических и политических интересов, на определенной территории и образовавших вертикальное соподчинение власти. Первый ранний этап развития местного самоуправления приходится на период разделения власти на центральную и местную. Второй связан с образованием и развитием государства и принятием христианства на Руси. Однако, по мнению большинства историков и правоведов, отсчет российского опыта местного самоуправления нужно начинать с царствования Ивана IV. Вплоть до XVI в. общественная самодеятельность на уровне местных структур не была нормирована законом и фактически развивалась на основе народных обычаев и сложившихся традиций.

Правовые основы местного самоуправления в России устанавливались в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.)13, жалованная Грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.), Городовое Положение (1785 г.)14. Эти акты создавали из всех сословий ряд местных организаций, так называемых сословных обществ и предоставляли им право внутреннего управления этими обществами. Сословным обществам предоставлялось и право замещать по выбору ряд должностей губернской, городской и уездной администрации и судов. В соответствии с ней городским обывателям дозволялось собираться в том городе и составлять “общество градское”, пользующееся определенными правами и выгодами. “Общество градское” избирало городского голову, бургомистров и ратманов (членов магистрата) через каждые три года.15 Параллельно с городским самоуправлением в России активно развивалось самоуправление сельских жителей, основой которого являлись земские учреждения.

Формы осуществления местного самоуправления в Древней Руси. Местное самоуправление существовало в форме непосредственной и представительной демократии. Самоуправление производственных, территориальных общин проявлялось в том, что большинству из них была присуща вечевая форма управления

Вечевая демократия (IX-XIII вв.) - наиболее ранние проявления самоуправления на Руси. Развитие происходило в период перерастания родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев - древнерусские общины. Общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшим органом управления общины были сходы (собрания) жителей - вече, на которых решались важнейшие жизненные вопросы. Классическими образцами самоуправляющихся городских общин Древней Руси являются Новгород и Псков. Новгородцы и псковичи выработали наиболее стабильную форму полномочного народного собрания. В этих городах наиболее важные вопросы решались на народном собрании (вече) города и его частей. Это выборы старост, установление местных натуральных налогов, участие в строительстве городских стен, мостовых, в благоустройстве территории города, отстранение от исполнения обязанностей выборных должностных лиц (посадников, старост, сотников), выборы представителей для заключения договоров с другими государствами и др.

Принятие в 988 г. христианства Владимиром Святославовичем – великим князем Киевским оказало ощутимое влияние на русское общество. С введением христианства к прежнем элементам славянскому и варяжскому – присоединяется новый элемент – византийский в лице христианской церкви и духовенства, пришедших на Русь из Византии. Наряду с производственными и территориальными общинами, у славянских народов появляется монастырское и церковное самоуправление, сочетающие в себе производственно-территориальный принцип построения. Так духовенство нескольких церквей объединялось при одной какой-либо церкви в собор. Собор избирал из своей среды двух церковных старост, управляющих делами своего собора.

Период монголо-татарского нашествия (1243–1480 гг.). В первое время земщина (местное самоуправление) оставалась в прежних отношениях к князю, принимая участие в государственных делах и в отношениях князей друг с другом. Затем местное самоуправление значительно ослабляется, так как соподчинение вече старших городов вече всех других городов, при появлении татар, практически было утрачено. После середины XIV в. князья заняли главенствующие положение т.к. пользуясь поддержкой монголо-татар, захватили и власть, и большую часть земель. Общины потеряли роль самоуправляющихся единиц, кроме Пскова и Новгорода, где влияние татар было значительно слабее.

Самоуправление городских слобод (XIV-XV вв.). Как отдельная самоуправляющаяся единица каждая городская слобода имела возможность выбирать старосту, десятских, складчиков, ведавших раскладкой повинностей, и других должностных лиц. Центром слободы была изба, в которой размещались канцелярия и небольшая тюрьма. Основные вопросы решались на слободских сходах. Сохранение слободского самоуправления объяснялось, прежде всего, стремлением властей обеспечить круговую поруку в отношении низших сословий и должное исполнение государственной службы. Для населения такая организация самоуправления означала определенную защиту от вмешательства администрации в их дела и от безудержного расширения системы поборов.

По мере становления Московского государства происходит централизация власти. В XV в. Великий Новгород, Псков, Вятка и другие города теряют самостоятельность, и происходит разрушение самобытной системы самоуправления.

Крестьянское общинное самоуправление (XVI-XIX вв.) получило свое развитие в ходе земской реформы Ивана IV. Она имела своей целью ликвидацию системы кормлений (содержания должностных лиц разного уровня за счет населения) и введение земского самоуправления. Основные идеи реформы были закреплены в «Уставной земской грамоте» 1551 г. Их воплощением стала замена в общегосударственном масштабе института наместничества выборными земскими учреждениями (Об отмене кормлений 1556 г.). Она предусматривала возможность осуществления самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянскими общинами выбирались должностные лица местного самоуправления.

В XVI в. были созданы органы губного16 и земского самоуправления. Губные избы создавались прежде всего как карательные органы, которые вели борьбу с разбоями, убийствами и т.д. Они осуществляли розыск преступников, допрос. Позднее они начали осуществлять некоторые управленческие функции (сбор податей, перепись населения, осуществление контроля за кабаками). В XVII в. компетенция губных изб стала шире, включала все дела местного управления. Во главе губных изб стояли губные старосты, избираемые или назначаемые из бояр или дворян. Разбойная изба в Москве имела определенные контрольные функции относительных губных органов.

В 1699 г. Петром I была учреждена Бурмистерская палата, являвшаяся одновременно органом местного общинного управления Москвы и посадским населением всех городов государства. Административные, судебные и финансовые функции в городах осуществляли земские избы под председательством бурмистров, независимых от воевод, в ведении которых остались лишь военные и полицейские функции.

Существенная перестройка местного самоуправления произошла в первой четверти XVIII в. С целью укрепления местных органов в 1702 – 1705 гг. правительство Петра I стремилось привлечь к управлению местных дворян. Указ 1702 г. отменил губных старост и передал их функции в руки воевод. Вместе с тем воеводы должны были управлять совместно с особыми дворянскими советами, члены которых избирались дворянами из своей среды.

С 1708 г. вся территория России делилась на 8 губерний (впоследствии на 10 и на 11). Во главе их стояли губернаторы, в руках которых находилась судебная, административная и военная власть. Губернатора государство стремилось поставить под контроль местного дворянства. При нем были учреждены магистраты17 из числа местных дворян. Существовал и исполнительный орган губернская канцелярия. Она занималась рекрутскими наборами, обеспечением потребности армии в провианте и обмундировании, розыском беглых крестьян. Губернии делились на уезды, во главе которых стояли коменданты.

Произошли изменения и в управлении городами. Городское управление регулировалось регламентом главного магистрата 1721 г. и Инструкцией городового магистрата 1724 г. Согласно этим документам, главный магистрат Санкт-Петербурга организовывал городовые магистраты и руководил ими. Городовые магистраты являлись выборными коллегиальными учреждениями. Компетенция их была обширной. Они обладали финансовыми полномочиями, раскладывали и собирали государственные сборы и пошлины, содействовали развитию ремесла и торговли, способствовали организации школ, заботились о благоустройстве городов.

В допетровской Руси не было резкого различия в порядке управления между городскими и сельскими поселениями. Городская жизнь была вообще слабо развита и плохо устроена; в связи с этим о городском хозяйстве в то время собственно не могло быть и речи. Начало городовому устройству было положено Петром I учреждением в городах земских изб и выборных бурмистров. Однако до конца ХVIII в. не было какой-либо определенной организации финансового хозяйства городов. Доходы и расходы городских поселений были крайне скудны, большая часть городских потребностей удовлетворялась путем натуральных повинностей и специальными денежными складками, причем и те, и другие отличались крайней неравномерностью и произвольностью.

В Москве в связи с ростом городского населения и расширением городских территорий создается земский двор с задачей регулировать городское общественное самоуправление. В петровские времена его заменяет Бургомистерская власть, впоследствии переименованная в Ратушу, а в 1720 г. формируется Московский магистрат. В это время по всей стране указом Петра I устанавливаются магистраты как органы местного самоуправления.

Новым изменениям в области городского управления дал толчок Указ Екатерины II от 14 декабря 1766 г. «Об учреждении в Москве комиссии для сочинения проекта нового Уложения и о выборе в оную Депутатов». С утверждением 21 апреля 1785 г. «Грамоты на права и выгоды городам Российской Империи» (Положение о городах) осуществляется реорганизация выборных органов городского самоуправления.

Этот законодательный документ поднимал на более высокую ступень развития городское самоуправление по сравнению с магистратами времен Петра I. В нем впервые давалось определение города с социально-экономических позиций. Устанавливались права и привилегии городов. 3акреплялось право собственности города на землю, ее ресурсы и для жителей города. Город должен был развиваться как культурная среда. 3ащиту города должен был осуществлять городовой магистрат. Устанавливалась и социальная структура среди жителей города: настоящие городские обыватели, купцы (три гильдии), цеховые ремесленники, иногородние и иностранные купцы, именитые горожане (служившие по выборам, имеющие академические или университетские аттестаты, владельцы капитала свыше 50 тыс. руб., банкиры с капиталом свыше 100 тыс. руб., оптовые торговцы, не имеющие лавок, владельцы кораблей), посадские, архитекторы, художники, скульпторы, музыканты, имеющие аттестаты. Это было так называемое «Общество градское».

Грамота впервые установила городской бюджет, определила новый орган самоуправления — Городскую думу, которая избирала из своего состава исполнительный орган — Шестигласную думу. На эти органы было возложено заведование городским хозяйством. Городам указаны доходы от принадлежащих им земель, лесов, пастбищ, рыбной ловли и др. и предоставлено участие в казенных доходах (питейном и таможенном). Тем не менее, и в начале ХIХ в. городское хозяйство находилось в весьма неудовлетворительном состоянии, даже в столицах. В течение всей первой половины XIX столетия правительство издает ряд частных положений, расширяющих управление хозяйством отдельных городов. Так, например, в 1846 г. было издано для С-Петербурга новое Положение о городском общественном управлении, введенное позже в Москве и Одессе. В первой половине 60-х годов были предприняты особо учрежденными комиссиями исследования экономического положения городов, приведшие к осознанию необходимости коренной реформы городского общественного управления.

Результатом этих работ явилось Городовое положение 1870 г., построенное на началах самоуправления. В 1891 г., вслед за изданием нового земского положения 1890 г., существенно изменившего самые основы местного самоуправления, было признано необходимым, преобразовать и городское управление. Новое Городовое положение 1892 г. не ввело, однако, никаких существенных изменений в финансовой стороне городского устройства. Организация городских сборов и круг обязательных городских расходов одинаковы в обоих положениях. Изменения коснулись главным образом отношений органов самоуправления к местной администрации, причем в новом Положении усилено право вмешательства местной администрации в дела городского хозяйства.

Таким образом, в сфере местного управления вводилось коллегиальное начало. Но местный аппарат имел существенные недостатки: он был очень громоздким, обширным и дорогостоящим; в его построении отсутствовала стройная единая система; параллельно ему существовала и военная, и гражданская администрация с совпадающей подчас компетенцией, что отрицательно сказывалось в управлении на местах. Преемники Петра I упраздняют магистраты. В городах они стали подчиняться губернаторам и воеводам.

Крестьянская война 1773 — 1775 гг., показавшая неспособность местного аппарата справиться с мощным народным движением, вызвала реформу местного управления — губернскую реформу 1775 г. Главный смысл реформы заключался в приспособлении аппарата к фискальным и карательным целям государства. Губернии разукрупнялись, их количество довели до 50 (по 300-400 тыс. жителей в каждой). Во главе губернии стоял губернатор, которому принадлежала вся полнота власти. Должность воевод была упразднена, и учреждена должность генерал-губернатора, управляющего несколькими губерниями. В свою очередь губернии делились на уезды, количество которых увеличилось вдвое. Уездную администрацию возглавили земский исправник и земский суд. Им принадлежала административная власть в уезде, руководство полицией и иные функции.

Реформа 1775 г. носила ярко выраженный крепостнический характер, она значительно укрепила позиции дворянства на местах. Был создан такой местный аппарат, который мог эффективнее, чем прежде, пресекать классовые выступления трудящихся.

В последующие годы при Павле I городское самоуправление окончательно ликвидируется. И хотя при Александре I городское самоуправление восстанавливается, в целом местные органы управления в первой половине XIX в. практически не подверглись изменениям.

В 1802 г. возникают один орган и одна организация, на которые возлагалась обязанность регулирования и направления процесса формирования гражданского общества. Таким органом стало Министерство внутренних России, ответственное за исполнение царских указов и за жизнь населения на той или иной территории. Организацией - Императорское русское человеколюбивое общество, возглавившее движение за гражданское общество «снизу», на основе развитого вспомоществования и поддержки обеспеченными слоями населения малоимущих и недееспособных.

Затем вплоть до 1862 г. следует цепь различного рода преобразований, изменивших правовое положение органов городского самоуправления, что было связано с крестьянской реформой. Проведение крестьянской реформы 1861 г. потребовало неотложной перестройки системы местного управления. Александр II был вынужден провести земскую и городскую реформы местного самоуправления. Именно эти реформы сегодня привлекают внимание специалистов по местному самоуправлению. Их не без основания считают первой попыткой создания в России гражданского общества, основанного на частной собственности.

Введение земского самоуправления явилось важным этапом в становлении структур гражданского общества в России. Выборное сословное самоуправление в стране существовало давно. Однако теперь впервые создавалось гражданское самоуправление: земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями. Появившись на рубеже эпох, в самом начале процесса модернизации России, земства фиксировали ту границу, где политическая сфера непосредственно соприкасалась с социальной и с хозяйственной деятельностью. Стараниями наиболее активной части общества земская идея сразу же поднялась выше чисто муниципальной и воплотилась в единстве представлений о гражданской активности, общественном служении, практическом самопознании и просветительстве.

В ходе этих реформ правительство стремилось создать необходимые условия для сохранения власти в руках дворян-помещиков. Вокруг проводимых реформ велось множество дискуссий. Наиболее консервативные представители дворянства настаивали на создании открытых и существенных привилегий для своего класса в проектируемых земских органах, а группы либералов, ориентирующиеся на капиталистический путь развития России, предлагали создать всесословные земские организации. Только в марте 1863 г. специально созданная комиссия подготовила окончательные проекты положения о земских учреждениях и временных правил для них.

Земские учреждения решали практические задачи местного значения. В их ведении были вопросы народного образования здравоохранения, культурно-просветительная работа, страховое и дорожное дело, ветеринария, статистика, сельское хозяйство, пожарное и продовольственное дело и др. К 1917 г. насчитывалось уже 25 направлений земской деятельности. Земства, по сути "освободили" (отстранили) органы государственной власти от решения многих местных проблем. Благодаря земствам впервые в истории России медицина пришла к крестьянам, а в селах появились учителя. Получая от крестьян большую часть средств, земства и расходовали эти средства в значительной мере на нужды крестьянства.

1 января 1864 г. было утверждено Положение об уездных и губернских земских учреждениях, которое в течение нескольких лет распространилось на 34 губернии Европейской России. Само введение земских учреждений началось в феврале 1865 г. и в большинстве губерний закончилось к 1867 г.

Задача по введению в действие Положения об уездных и губернских земских учреждениях была возложена на временные уездные комиссии. В состав комиссий входили: предводители дворянства, исправник, городской голова, чиновники от палаты государственных имуществ и от конторы удельных крестьян. Этим комиссиям было необходимо составить избирательные списки и назначить сроки созыва избирательных съездов. Все это утверждалось губернской временной комиссией под предводительством губернатора.

На первом собрании земства должна была быть избрана управа, которая к первому очередному собранию представляла свои соображения по различным сторонам хозяйства, а затем вступала в заведование капиталами, принадлежавшими дореформенным учреждениям.

Согласно Положению об уездных и губернских земских учреждениях, на земство возлагались следующие функции: заведование капиталами, имуществом и льготами земства; содержание земских зданий и путей сообщения; меры обеспечения народного продовольствия; мероприятия по благотворительности; взаимное земское страхование имуществ; попечение о развитии местной торговли и промышленности; санитарные меры; участие в хозяйственных отношениях в области здравоохранения и образования.

Вышеуказанным Положением предусматривалось создание трех избирательных курий:

1) курии уездных землевладельцев, для участия в которой требовался высокий имущественный ценз;

2) городской курии, участники которой должны были располагать купеческим свидетельством либо предприятием с определенным годовым оборотом;

3) сельской курии, в которой не был установлен имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов.

Из этого можно сделать вывод, что основным принципом избирательной системы, установленной данным Положением, являлся принцип имущественного ценза, т.е. на первый план выдвигались, прежде всего, интересы дворян-землевладельцев, а с интересами промышленников и крестьян считались мало.

В систему земских учреждений входили: избирательные съезды, задача которых - раз в три года определять состав корпуса уездных гласных; губернские и уездные земские собрания - распорядительные органы; губернские и уездные земские управы - исполнительные органы. Земские собрания созывались обычно один раз в год, осенью, чтобы определить ведущие направления хозяйственной деятельности, рассмотреть и утвердить сметы, раскладки повинностей и т.п. На первом заседании земского собрания нового созыва избирался состав земских управ. Уездные собрания посылали установленное законом количество гласных в губернские. Число губернских гласных не превышало 50 человек, уездные земские собрания были меньшей численности.

Губернские и уездные управы (состоявшие из председателя и двух членов) избирались на три года. Председатель уездной управы утверждался губернатором, председатель губернской управы - министром внутренних дел. Как исполнительные органы земств в период между сессиями собраний они управляли имуществом земства. В своей деятельности они руководствовались решениями земских собраний, их постановлениями и инструкциями. Законодательство содержало перечень обязанностей управ и предусматривало их ежегодный отчет перед собранием.

Деятельность управы осуществлялась небольшим числом выборных земских служащих (3-6 человек). Основную работу, связанную с управлением и развитием отраслей земского хозяйства, осуществляли наемные земские служащие-специалисты: медики, учителя, агрономы, статистики и др. Для дополнительного контроля за особо важным направлением деятельности управы могли назначать комиссии, в состав которых входили как гласные, так и наемные служащие.

При вступлении в гражданско-правовые отношения земские учреждения пользовались правами юридического лица. В качестве полноправного их представителя выступали управы, которые могли заключать договоры, вступать в обязательства, отчуждать и приобретать имущество, отвечать на суде по имущественным делам земства, вступать в переговоры с контрагентами, вчинять гражданские иски и отвечать на суде по имущественным делам земства. Заключенные управой контракты имели обязательную силу для земства соответствующей губернии или уезда, которые несли ответственность по этим обязательствам.

Финансовой основой деятельности земств являлись местные налоги — бюджеты земских учреждений складывались из сборов, которыми облагалось население. Доходы земских учреждений состояли из губернского земского сбора - местного государственного налога (прежде поступавшего в распоряжение губернской администрации), который дополняли целевые дотации государства, например на содержание местных путей сообщения, организацию народных училищ и т.п. Определенную часть дохода составляли частные пожертвования и прибыль от торгово-промышленной деятельности земств. Для покрытия дефицита земства могли устанавливать дополнительные сборы с предметов, подлежащих прямому налогообложению. По своей природе такой сбор представлял собой не налог, а самообложение населения.

Все эти средства оставались на местах. Более того, с начала ХХ в. правительство выделяло немалые суммы на отдельные земские мероприятия (проведение оценочных работ, осуществление плана всеобщего обучения, агрономические мероприятия и т.п.). Основной статьей расходов земств (около 70 % средств) являлось финансирование органов образования и здравоохранения. Расходы на само управление не превышали 5 %.

В государственных положениях о земских учреждениях имелось достаточно норм обеспечивающих контроль администрации (практически Министерства внутренних дел) за их деятельностью. В губернии реализация контрольной функции возлагалась на губернатора. Высший надзор за работой земств осуществлял Правительствующий Сенат. Ему принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений с центральной и местными администрациями, другими правительственными учреждениями, а также с частными лицами и организациями. В свою очередь земства имели право направлять запросы и ходатайства (по проблемам не выходящим за пределы земской компетенции) в адрес императора, высших и центральных государственных органов. Такие обращения направлялись в центр через губернское начальство, и в случае их отклонения соответствующие ведомства должны были представить свои обоснования на утверждение в Кабинет министров. Поскольку при передаче большей части местного хозяйства в руки земств возникала опасность развития местничества, постановления земств по ряду вопросов утверждались центральной или местной администрацией.

Управление земствами, как уже говорилось, осуществлялось по линии Министерства внутренних дел. Кроме того, предусматривался судебный надзор за органами местного самоуправления. Ряд важнейших постановлений земских собраний требовали одобрения министра внутренних дел (для губернских земств) или губернатора (для уездных). В аналогичном порядке утверждались в должности председатели и члены земских управ. Конфликты земских учреждений с губернской администрацией рассматривал Правительствующий Сенат, который, кстати, нередко становился на сторону земских учреждений. Несмотря на то, что земские учреждения мыслились законодателем как сугубо хозяйственные, многие рассматривали их как основу будущего политического устройства страны. Одни видели в них возвращение к традициям русской соборности, другие рассматривали их как первый шаг к российской конституции. Не исключено, что такой поворот в какой-то мере предугадывался разработчиками Положения 1864 г. Как бы то ни было, но земские учреждения действовали лишь на двух территориальных уровнях – в губернии и уезде. Отсутствие земской единицы в волости позволяло сохранить там сословный характер самоуправления.

В земской системе не было и центрального органа, что вызвало к жизни ходатайства об "увенчании здания" земства представительным учреждением с совещательным голосом при императоре. Ходатайств таких было подано немного - до 1881 г. от разных земств их поступило всего 12. Но и этого хватило, чтобы озабоченное правительство принялось бороться с любыми попытками земского единения, ограничивать гласность земской деятельности.

За период с 1864 по 1913 г. в стране было проведено три земские реформы (в 1864, 1890 и 1917 гг.). Все они преследовали цель децентрализации управления. До февраля 1917 г. на местах существовали две системы управления: 1) государственное управление по принципу "сверху вниз" и 2) местное управление "снизу вверх". Эта система не была основана на принципе соподчинения - уездное земство не было строго подчинено губернскому (этим земское устройство и отличалось от бюрократического). Земские учреждения включали в себя распорядительный и исполнительный органы. При этом исполнительный орган был подотчетен распорядительному, но имел свою компетенцию, в рамках которой действовал самостоятельно.

Для предварительного рассмотрения вопросов земским собраниям разрешалось создавать подготовительные комиссии из числа гласных. Положение предусматривало образование в качестве обязательной для земства лишь одной комиссии - ревизионной. Продолжительное время во многих земствах эта комиссия была единственной. Со временем, с усложнением земского дела, стали создаваться общая, протестная, докладная, юридическая, техническая и другие постоянные комиссии. Кроме постоянных комиссий земства избирали иные комиссии и советы для разработки отдельных вопросов к собраниям и в помощь земским управам. Количество комиссий с годами возрастало и доходило в каждом земстве до 20 - 25. Принципиальной основой земского самоуправления являлось привлечение к непосредственному участию в работе тех групп и лиц, нужды которых обслуживались. Поэтому в многочисленных комиссиях, советах и т.п. были представлены все сословия, в том числе немало и крестьян.

Кроме председателя и членов управ в земские исполнительные органы входили и многие другие выборные лица. Для ближайшего заведования отдельными отраслями земского хозяйства и управления в помощь управам собрания могли избирать особых лиц, из гласных и владельцев, имеющих право непосредственного голоса в земских избирательных собраниях, а также образовывать из таких лиц для тех же целей комиссии и отделы. Избирались особые участковые попечители для наблюдения за исполнением издаваемых губернскими собраниями обязательных для местных жителей постановлений все эти лица подлежали ответственности за противозаконные действия по исполнению возложенных на них обязанностей на одинаковых основаниях с членами управ.

Институт земской службы складывался постепенно, как неизбежное следствие работы земских учреждений. С течением времени земские функции уточнялись, создавался сложный, но весьма эффективный исполнительный аппарат земского управления со своеобразной системой, с определенной классификацией служб, которые по территориальному признаку подразделялись на две основные группы - центральные и местные.

Центральные в свою очередь можно сгруппировать по характеру функций в особые отделы: общая канцелярия, бухгалтерия, общая касса, пенсионная, касса, отделы народного образования, общественного призрения, экономический, статистический, оценочный, санитарный, ветеринарный, технический, дорожный, строительный и т.п. Это деление типично для губернских земств. На другом полюсе стояли земства с элементарной организацией, где в первое время все специальные отрасли обширного земского хозяйства были сосредоточены в руках секретаря управы. Однако и здесь жизнь потребовала усложнения организации. Роль секретаря, более заметная в уездных земствах, с течением времени уменьшается за счет заведующих отделами управы. Последние приближались по своему фактическому положению к членам управы. Иногда заведующий отделом именовался помощником члена управы. В редких случаях, когда должность выборного члена управы была бесплатной и носила по преимуществу почетный характер, он отождествлялся с выборными членами управы. Ниже по служебной лестнице стояли секретари отделов, делопроизводители и различные специалисты - техники, статистики и т.п. Основание земской пирамиды составляли представители неквалифицированного труда — курьеры, сторожа и т.д. Принцип иерархического деления, характерный для государственного управления, был принят и в земском управлении, иногда он достигал значительной степени сложности.

Социальная функция местных земских служащих была связана с отдельными пунктами территории уезда. Деление уездной и губернской территории на участки для удовлетворения отдельных земских потребностей было весьма распространенным явлением. Важно отметить рациональность принципа, который был положен земствами в основу территориального деления и определения необходимого состава участковых специалистов. Земства путем статистического исследования местных явлений намечали границы участка для определенных (специальных) целей. Так, в области земской медицины опыт показал, что посещаемость населением больниц при расстоянии в 5-6 верст доходила до 70 %, при расстоянии 6-12 верст - менее 50, при еще большем - 20 %. С другой стороны, при нормальной работе количество посещений лечебницы не превышало 12-15 тыс. человек в год, и на каждую тысячу населения участка приходилось не менее 1500 посещений. Следовательно, на 10 – 14 тыс. жителей должен быть одни врачебный участок и радиус последнего не должен превышать 10 верст. Путем еще более внимательного изучения местных условий земства при введении всеобщего обучения установили школьные участки. В большинстве земств (75 %) школьный радиус не превышал трех верст. Земствами был также выработан принцип деления территории ни агрономические участки. Нормальным считался радиус 15 верст.

Около участковых земских специалистов вырастали коллегиальные органы представительного типа или из числа земских служащих (например, больничные и технические советы), или из представителей местного населения (например, санитарные попечительства, группировавшиеся около врачей; школьные попечительства, в которых состояли близкие учителя; отчасти сельскохозяйственные общества, в жизни которых видную роль играли земские агрономы). Таким образом, участковая организация земских служб являлась самостоятельным проводником в жизнь идеи местного самоуправления. Так сама организация проникалась общественным элементом, ломалась строгая корпоративность российского общества и складывалось общество граждан.

Помимо основного деления земских должностных лиц по территориальному признаку наблюдалась весьма интересная классификации их по функциям. Механизм земской службы сложился не только в общих чертах, но и в деталях. Выработалась устойчивая номенклатура важнейших земских должностей, появилась техническая возможность точно определить состав лиц, необходимый для нормального развития земской организации, т.е. установить штат земских служащих. Эта техническая возможность облегчила и даже сделала логически неизбежной юридическую разработку института земской службы. Учреждение штатов, установление категории должностей, без которых была невозможна правильная деятельность земской организации, формально вводило в организацию земского самоуправления немалое количество должностных лиц "по назначению", обладавших определенными служебными правами. Так понятие общественной службы, лишь в общих чертах намеченное земскими положениями, усложнялось и углублялось.

Земства как органы местного самоуправления были ограничены в своей деятельности определенными территориальными границами, действовали в рамках уездов и губерний, а после февраля 1917 г. - и в волостях. Поэтому сплошь и рядом для решения многих хозяйственно-культурных и политических задач были необходимы личные контакты между представителями земств различных губерний. Потребность в таких связях возникала сразу же после создания земств и осуществлялась на практике и форме легальных и нелегальных съездов и совещаний, товариществ и союзов.

С начала ХХ в. губернские гласные стали избирать по одному члену Государственного Совета от губернии. Земства принимали активное участие также в выборах депутатов в Государственную думу.

Деятельность органов земского самоуправления осуществлялась гласно. Земские собрания, особенно уездные, были доступны для всех желающих. Земства ежегодно издавали свои постановления земских собраний, отчеты и сметы управ, статистические данные. Со временем появились и периодические издания. К 1917 г. большинство земств выпускало по три и даже более таких изданий (журналы, календари, газеты).

Как известно, земские учреждения не были включены в систему государственных органов, а служба в них относилась к общественным обязанностям. Поскольку авторы Положения 1864 г. исходили из негосударственной природы земств, в нем нет указания на какие бы то ни было государственно-властные полномочия земских учреждений. Вместе с тем, поскольку в их задачу входило решение вопросов местного самоуправления, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его сборами. Но для эффективного осуществления таких полномочий нужно было обладать властью. Авторитет власти по-прежнему принадлежал государственным структурам, прежде всего полиции. Несмотря на то, что полиция финансировалась из земских средств, она не подчинялась земствам, и последние могли осуществлять все меры принуждения только через полицию, за которой оставалось решение вопроса о целесообразности таких мер.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. ситуацию практически не изменило. И хотя земские учреждения стали рассматриваться как часть государственного управления и служба в земских должностях приравнивалась к государственной, взаимоотношения с полицией оставались прежними. Видимо, правительство, опасаясь политической активности представительных учреждений на местах, не стремилось давать в их руки реальные властные механизмы. Тем не менее, земства оказались весьма жизнеспособной системой. В 1865 г. они начали свою деятельность в 19 губерниях, в 1866 г. — еще в девяти. К моменту Февральской революции земства действовали уже в 43 губерниях, а их компетенция распространялась на 110 млн. россиян.

Таким образом, путем земской реформы правительство Александра II стремилось создать связующее звено между обществом и правительственным аппаратом в виде органов земского самоуправления. Реформаторы попытались разделить государственную власть и ответственность на местном уровне с представителями земских обществ. Предполагалось, что все проблемы, составляющие обыденную, каждодневную жизнь человека, а поэтому и обеспечивающие реализацию его прав и свобод, будут разрешаться через механизмы местного самоуправления. Однако земская реформа была не до конца продумана, не была сформирована стройная и централизованная система местного управления.

В ходе ее реализации не было создано органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств. Положение о земских губернских и уездных учреждениях было недостаточно совершенным: многие его статьи были сформулированы нарочито туманно и даже двусмысленно. На нем лежала печать той борьбы, которая шла в верхах вокруг земской системы самоуправления между старыми и новыми силами тогдашнего российского общества. Со временем земства получили такие организационные формы, которые не позволяли полностью развернуть все заложенные в них возможности. Правительство всегда держало земства на почтительном расстоянии от политической власти в строго очерченных рамках "польз и нужд уездов и губерний".

Реформа не создала также и низшего звена, которое могло бы логически замкнуть всю систему земских учреждений - волостного земства, а отсутствие достаточных материальных средств и собственного исполнительного аппарата усиливало зависимость земств от правительственных органов.

Все же земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, системы здравоохранения и народного просвещения. Земства стали своеобразной политической школой, через которую прошли многие представители либералов и демократов. И в этом плане земскую реформу можно оценивать как буржуазную.

Чем же обеспечивалась высокая эффективность работы земств, их жизненность позволяющая противостоять могущественной государственной бюрократии. При ответе на этот вопрос исследователи выделяют три основных момента. Во-первых, жизненность земств обеспечивалась их подлинным самоуправлением. Несмотря на бесконечные ограничения и придирки властей, земства сами формировали свои руководящие органы, сами вырабатывали структуру управления, сами определяли основные направления своей деятельности.

Во-вторых, жизнеспособность земств обеспечивалась их самофинансированием.

Третье обстоятельство, обеспечившее высокую функциональную жизнедеятельность земств, заключалось в их кадрах. В них сложился свой штат высокопрофессиональных и компетентных работников. В общей сложности к 1912 г. земских служащих и лиц, оплачиваемых земствами, было около 150 тыс. Труд земских служащих оплачивался довольно высоко. Большая часть из них имела солидное образование, профессиональные навыки, достаточно высокое общественное положение, которым они дорожили и которое старались подтверждать своей повседневной деятельностью.

Наряду с положительными чертами земской системе самоуправления присущи и некоторые недостатки. Во-первых, земские учреждения действовали, как уже отмечалось, только в уездах и губерниях. Они отсутствовали в волостях. Земства не были "увенчаны" и высшим органом, который хоть в какой-то степени объединял бы и координировал их деятельность.

Во-вторых, ограниченность земств проявлялась в системе выборов. Положение 1864 г. узаконило такие выборы, которые отдавали предпочтение крупным землевладельцам и состоятельным гражданам.

В-третьих, земства находились под жестким контролем и многие вопросы не могли решать без согласования с полицией и другими учреждениями центральной власти.

Проведение городской реформы было обусловлено развитием капиталистических отношений после отмены крепостного права. Царь 16 июня 1870 г. утвердил Городовое положение, согласно которому создавались органы городского самоуправления, избиравшиеся населением (независимо от сословных принадлежностей) сроком на четыре года.

Земская и городская реформы созвучны друг другу по цели, характеру и принципам. Как городская реформа, так и земская "внедряли элементы представительства на уровне местного самоуправления".

Распорядительным органом городского самоуправления являлась Городская дума, исполнительным - городская управа, которую возглавлял городской голова, он же - председатель Городской думы. В зависимости от имущественного положения все избиратели делились на три курии. В первую входили наиболее крупные налогоплательщики, во вторую крупные и средние, в третью - более мелкие собственники.

Одной из лучших сторон городской реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел.

Городское самоуправление в Москве было закреплено законодательно и высочайше утверждено 20 марта 1862 г. Положением об общественном самоуправлении города Москвы. Оно вводило всесословный принцип в организации Городской думы и ее приспособлении к новым экономическим условиям. Городское общество делилось на пять групп: дворяне, почетные граждане, купцы, мещане, ремесленники, а также неопределенная группа «других званых лиц». Городское положение 1870 г. изменило организацию органов городского самоуправления. Городская дума стала бессословной, расширилась ее компетенция, значительно возросло количество избирателей, усовершенствовалась избирательная система, городское общественное управление получило самостоятельность.

Закон о публичном городском общественном управлении, принятый в стране с чрезвычайно дифференцированным по территории уровнем развития, не имел прямого действия. Он вводился особым государственным актом каждому городу персонально в зависимости от готовности к новому управлению, под которой понимался (так же как и в европейских странах) определенный уровень гражданского и финансового развития.

Более того, права и компетенция самоуправлений, провозглашенные в городовом Положении, передавались не одномоментно, не сразу, а последовательно, и каждый новый «предмет ведения» вводился лишь по освоении предыдущего. Постепенность формировала своеобразное самообучение новоявленных самоуправлений, причем под жестким контролем полиции. Для достижения определенной зрелости самоуправлениям потребовалось около полувека.

Хотя Положение 1870 г. имело свои недостатки, оно являлось крупным шагом вперед по сравнению с предшествующим периодом, а также с той обстановкой, в которой оказалось городское самоуправление на рубеже ХIX-XX вв. «Оно вывело российские города из спячки и придало им ту силу значение, о которых лишь мечтали преобразователи XVIII в. Несмотря на усиление административных начал в 90-х годах ХIХ столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906-1917 гг.».

К концу 70-х годов XIX в. наступил кризис земских учреждений. Лишенные инициативы, задушенные произволом администрации, земства работали как бы по инерции. Они быстро превращались в еще одну «начальственную» надстройку, существующую за счет дополнительных поборов населения.

В 80-90-х годах XIX в. волна контрреформ захватила сферу местного управления. С 1892 г. в истории городского самоуправления в России был начат последний предреволюционный этап. В 1890 г. было пересмотрено Положение о земских учреждениях. Для усиления роли дворян в земских органах был снижен имущественный ценз в этой курии, отменен принцип представительства, благодаря чему увеличилось число выборщиков от дворян. Во второй курии, наоборот, значительно возрос ценз, и сократилось число выборщиков. По отношению к крестьянской курии усилился контроль администрации, губернатор по своему усмотрению назначал гласных в уездное земское собрание.

В 1892 г. было принято новое Городовое положение. Теперь к выборам в органы городского управления допускались только лица с определенным имущественным положением. В городах были избраны новые выборные органы общественного управления. Представительным органом являлась Городская дума. В выборах принимали участие лица, обладавшие избирательным правом. Избирательный ценз ограничивался только двумя требованиями: наличием недвижимости любого вида и припиской к городу для «отправления городских повинностей». Избранные городским населением депутаты, или члены Думы, назывались гласными. Их число для губернских городов ограничивалось в 60 — 80 человек. Избирались они на четыре года.

Был создан и выборный исполнительный орган — Городская управа. Члены Управы избирались из гласных Думы и были подчинены ей. Дума могла отстранить от должности любого члена Управы и предать его суду.

Иначе обстояло дело с городским головой. Городской голова избирался Думой, но затем назначался на эту должность губернатором либо Министерством внутренних дел. После этого Дума не могла ни снять его с должности, ни предать суду без разрешения правительства. Городской голова становился и председателем Думы, что определяло его огромное влияние.

После 1892 г. отмечается значительное усиление исполнительных органов. Губернатор получил право приостанавливать действие любого постановления Думы независимо от характера вопроса. До этого он мог делать это только под предлогом незаконности того или иного постановления. Губернская администрация стала утверждать в должности всех членов и служащих Городской управы. Они все стали государственными служащими. Исполнительный орган и городской голова оказались более влиятельными, чем представительный орган. Роль последнего ограничивалась функциями коллективного советчика. Дума самостоятельно не могла формировать даже повестку дня или созывать сессию. Как противодействие этой тенденции возникли объединения (союзы) городов. Они образовались на паевых началах и имели в основном дела с проблемами, в решении которых центральные власти не были заинтересованы либо оказались бессильными. Отношения объединений городов с государственными органами были напряженными, и их предложения рассматривались с трудом.

Новое Городовое положение резко ограничило избирательное право и санкционировало такое вмешательство со стороны администрации в деятельность органов самоуправления, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство.

Таким образом, правительство, вынужденное в нараставшей революционной ситуации провести в 60 - 70-е годы ряд буржуазных по своему характеру реформ, в 80 - 90-е годы нанесло удар по вновь возникшим институтам и принципам. Практически на нет были сведены прогрессивные нововведения. Эпоха контрреформ знаменовалась существенным сдвигом вправо по всем направлениям социального, политического и государственно-правового развития России, и в частности в сфере местного самоуправления. Российская история свидетельствует, что земство было не таким уж совершенным институтом.

Реформы преследовали цель децентрализовать управление и обеспечить развитие местного самоуправления. В указанный период вопросы теории и практики местного самоуправления широко освещались в трудах российских ученых-юристов18. Однако следует отметить, что принимаемые в это время меры не смогли преодолеть недостатки, присущие прежнему местному (земскому и городскому) самоуправлению.

Местное самоуправление в России реформировалось и в XX в. Временное правительство 25 марта 1917 г. создало Особое совещание по реформе местного самоуправления. 21 мая 1917 г. принят Закон о земской реформе, который был направлен на введение земского самоуправления на волостном уровне.

Затем власть в стране перешла к большевикам и эти начинания провести в жизнь не удалось.

Положение местной власти, местного самоуправления можно рассматривать в качестве индикатора распределения государственной власти в стране. В условиях сильной центральной власти ему отводится роль придатка, приводного ремня, аппарата.

2.  Советский период развития местного самоуправления

После Октябрьской революции многие традиции российского самоуправления были отвергнуты. Заменой земствам должны были стать новые органы самоуправления, которыми явились Советы. Окончательно и законодательно переход всей власти к Советам подтвердил II съезд Советов 8 ноября (26 октября) 1917 г. Это, несмотря на то, что одни из первых декретов Временного Рабочего и Крестьянского Правительства говорили о расширении прав местного самоуправления: "О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле" (опубликован 28 октября 1917 г.), "О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса" (опубликован 30 октября 1917 г.), "О волостных земельных комитетах" (постановление Наркомата земледелия от ноября 1917 г.), вскоре стало ясно, что новая власть не уживется с прежней системой "патриархальных добродетелей".

В ноябре 1917 г. состоялся земский съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса, но уже 19 декабря 1917 г. за подписью председателя Совета Народных Комиссаров В.И.Ульянова Ленина был опубликован декрет "Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению", образовываемого для благой цели "объединения деятельности всех городских и земских учреждений". Вновь созданному ведомству из Комиссариата внутренних дел были переданы: главное управление по делам местного хозяйства, касса городского и земского кредита, так и не ставшая Банком, и другие относящиеся к местному самоуправлению учреждения. 24 декабря 1917 г. последовало обращение народного комиссариата по внутренним делам ко всем советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов "Об организации местного самоуправления", где Советы призывались смелее и решительнее брать решение местных вопросов в свои руки". А Декретом СНК от 27 декабря 1917 г. состав Земского Союза был распущен, сам Союз ликвидирован и образован комитет по роспуску земств вообще.

С этого времени земские учреждения, по сути дела, прекратили свое существование на всей территории, контролируемой большевиками. Многие земские деятели оказались в рядах Белой армии. На территориях, ею занятых, еще несколько лет активно функционировало земство. 30 ноября – 8 декабря 1918 г. в Симферополе прошел Съезд земских и городских самоуправлений юга России, который пытался взять на себя "работу над объединением России и установлением демократической государственности"; но в течение нескольких последующих лет почти на всей территории бывшей Российской Империи установилась власть Советов, быстро превращавшихся в элементы жесткой административной структуры управления.

Однако, уже в процессе подготовки первой Конституции РСФСР 1918 года, при работе над разделом 3 "Конструкция Советской власти" (часть Б "Организация Советской власти на местах"), большинство предлагавшихся проектов организации местной власти ("Учреждение Советов" левых эсеров, проекты эсеров максималистов П.П. Ренгартена, М.А. Рейснера и др.), хотя и декларировали "торжество Советской власти", строились на системе и опыте деятельности земского и городского самоуправления, были пронизаны их идеологией. Советы виделись авторам проектов не боевым орудием пролетариата, а лишь органом местного самоуправления, подобным земствам. Естественно, все эти проекты были отклонены комиссией ВЦИК или просто не рассматривались ею. Конституционная комиссия добивалась отражения в Конституции идеи диктатуры пролетариата, многократно трансформируя и свой собственный, "идеологически выверенный", проект.

Введение Советов в первый период становления советской власти происходило с учетом того, где они создавались: 1) Советы рабочих и солдатских депутатов; 2) Советы рабочих депутатов; 3) Советы матросских депутатов; 4) Советы крестьянских депутатов; 5) Советы казачьих депутатов.

Затем происходит их объединение в Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Это название было закреплено в Конституции РСФСР 1918 г. В 1937 г. преобразованы в Советы депутатов трудящихся. Конституция РСФСР 1978 г. ввела понятие - Советы народных депутатов. В 1993 г. они были упразднены указом Президента РФ.

Ликвидация земских органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 года, в соответствии, с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, которые, в свою очередь, выступали против Советской власти. Остальные же органы самоуправления входили в аппарат местных Советов. Это проводилось для того, чтобы не было двух однородных органов, заведующих одной и той же работой. Таким образом, власть перешла в руки городских Советов, которые распространили свои полномочия на территорию соответствующих губерний и уездов.

В основу организации власти на местах был заложен принцип единства системы Советов, как органов государственной власти, где местные Советы и их исполкомы выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь при этом структурной частью единого централизованного аппарата управления. Таким образом, образовалась единая государственная советская система управления.

В первые годы советской власти еще сохранялось административно-территориальное деление страны на губернии, уезды, волости. Высшим органом местной власти являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а также городские и сельские Советы. Они являлись свободными неформальными собраниями без ясно выраженных функций. Задачи местных Советов состояли в реализации постановлений высших органов власти; решение вопросов, касающихся местного значения; координации деятельности Советов в пределах данной территории; проведении мероприятий по хозяйственному и культурному развитию территорий.

Прямыми были выборы в сельские и городские Советы. Эти Советы избирались непосредственно населением. Сельский Совет состоял из председателя, секретаря, и избирался жителями села, в редких, случаях мог назначаться волостным исполкомом. Городские Советы формировались на производственной основе, то есть путем выборов на заводах, фабриках, либо через профсоюзы из одного депутата от одной тысячи человек населения, что составляло не менее пятидесяти и не более тысячи членов. Если брать крупные города, то в них создавались районные Советы. Выборы в областные органы являли собой многоступенчатую систему. Данная система была построена следующим образом. Представители сельских Советов выбирались на волостной съезд Советов, а их представители - на уездные съезды Советов. Уездные съезды и городские Советы посылали своих представителей на губернские съезды Советов. Губернские и областные съезды выбирали делегатов на Всероссийский съезд Советов. Таким образом съезды Советов формировались на основе многоступенчатых выборов.

Текущую работу выполняли исполнительные комитеты (исполкомы), являвшиеся исполнительно-распорядительными органами. Исполкомы являлись высшими органами власти, которые осуществляли управление всеми сторонами жизни общества. Исполкомы, в свою очередь, подразделялись на отделы и управления. Исходя из необходимости, могли создаваться подотделы, комитеты и комиссии.

На начавшийся процесс формирования демократических форм управления наложили свой отпечаток годы гражданской войны. В данных условиях сформировалась жесткая централизованная административная система управления, которая позволила большевикам выжить в военных условиях. После гражданской войны постепенно стало восстанавливаться право трудящихся на участие в управлении. Допущение в период НЭПа частной собственности и вызванный этим процесс усложнения форм хозяйственной деятельности требовал изменения местных органов власти.

В 1925 году принимается Положение «О городском Совете», по которому городской Совет является высшим органом власти на территории города в пределах своей компетенции. Таким образом, предоставление местной власти в этот период относительной самостоятельности в решении вопросов местной жизни одновременно с допущением частного капитала решило задачу наиболее быстрого восстановления страны после гражданской войны.

К началу 30-х годов становится ясно, что местная власть не соответствует центральной системе власти, а также восстановленной государственной собственности, и поэтому, в 1933 году принимается новое положение "О горсовете". В нем городские Советы приобретают роль органа пролетарской диктатуры, с проведением политики центра на местах. Именно этот период ознаменовал собой окончательное огосударствление местной власти. В этот период также происходит усиление общественных форм самоуправления домкомов, уличкомов и др. В годы Отечественной войны продолжали функционировать местные органы власти и управления наряду с высшими и центральными. В этот период в них происходили структурные изменения, которые были направлены на максимальную централизацию политического, хозяйственного и военного руководства.

Период правления Н.С. Хрущева ознаменовал собой разделение Советов структурно на промышленные (городские) и сельские. Централизованный контроль за колхозно-совхозной системой в этот период ослаб, происходила реорганизация управления. Эта реорганизация способствовала улучшению специализации и кооперации регионов, развитию местных предприятий. Конституция 1977 года закрепила положение "О развитом социализме" в преамбуле и открыто утвердила власть партийно-советского аппарата. Согласно Конституции, основу местной власти и управления составили Советы депутатов трудящихся. Формой работы Советов являлись сессии. В своей работе Советы опирались на постоянные и временные комиссии. Непосредственное управление осуществлялось исполнительными комитетами. Исполкомы через отделы и управления руководили отраслями и сферами местной жизни.

Таким образом, организационным принципом построения и функционирования местных органов являлся демократический централизм, в соответствии с которым вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов. Реальная власть на местах находилась в руках партийных органов, а их волю, как известно, выполняли Советы. Местные Советы находились в зависимости от исполнительных органов, поэтому можно сделать вывод о несовершенстве системы Советов.

3.  Реформы местного самоуправления в Российской Федерации

Восьмидесятые годы ознаменовали собой период возрождения общественно-территориальных форм местного самоуправления. Новый этап реформирования местного самоуправления в России был обусловлен:

1) усилением ведомственной централизации, что привело экономику к упадку;

2) министерства и ведомства имели неограниченные полномочия по управлению страной, но не справились с этими задачами;

3) действовавшие законы о местных Советах были декларативны и не подкреплены материально-финансовыми ресурсами;

4) Советы и их исполкомы организационно оказались в двойном подчинении от министерств, ведомств и от партийных органов, что сковывало их деятельность;

5) местная промышленность была в тисках центральных ведомств и пришла в упадок т.к. малые предприятия были подавлены крупными объединениями-монополистами;

6) государственные органы оказались оторваны от общества, а общество отдалено от государства. Поэтому образовался разрыв между государством и гражданами.

Важную роль в становлении и развитии местного самоуправления в России сыграл Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 19. Он определил основные направления деятельности местных органов власти и принципы их формирования как органов самоорганизации граждан. В соответствии с Законом от 9 апреля 1990 года, в системе местного самоуправления должны быть местные Советы - как представительные органы власти. Впервые этот Закон ввел понятие "коммунальная собственность", отнеся к ней "имущество, передаваемое безвозмездно субъектам СССР союзным и автономным республикам, иным субъектам, а также имущество, создаваемое или приобретенное местным Советом за счет принадлежащих ему средств".

6 июля 1991 года был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Принятие этого Закона в России положило начало процесса реформирования местных органов власти и формирования органов местного самоуправления. Исполнительная власть при этом получила более широкие полномочия и могла действовать независимо, особенно в вопросах административного управления, представительная власть стала также иметь более широкие полномочия. Этим Законом в российском законодательстве было проведено четкое разграничение компетенции исполнительных и представительных органов местного самоуправления. Процесс реформирования местного самоуправления в Российской Федерации основывался не только на Законах, но и на Указах Президента Российской Федерации.

Однако попытка введения местного самоуправления, не реформируя прежнюю систему управления, не дала положительных результатов. По сути, местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в организационном, ни в материальном, ни в правовом отношении.

Отправной точкой становления современной модели организации местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне. Конституция Российской Федерации 1993 года определила концептуальные основы построения новой системы местного самоуправления, выделила местное самоуправление, как самостоятельную форму осуществления власти народа, признавая при этом и защищая экономическую основу местного самоуправления, муниципальную собственность наряду с другими формами собственности.

С принятием Федерального закона 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» начался новый этап развития правовой основы местного самоуправления. Закон значительно расширил полномочия субъектов Федерации в области правового регулирования вопросов местного самоуправления. Были закреплены территориальные, организационные, финансово-экономические основы местного самоуправления.

Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, утвержденная постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г., предусмотрела переход от централизованного руководства их деятельностью со стороны государственных органов исполнительной власти к законодательному регулированию, методической поддержке местного самоуправления и формированию органами государственной власти субъектов Федерации эффективной системы контроля за соответствием федеральному законодательству и законам субъектов Федерации решений, принимаемых органами местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, местное самоуправление осуществляется с учетом исторических, национальных и иных местных традиций. Предусмотрено многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.

Организационные формы местного самоуправления в России основываются на нескольких возможных сочетаниях трех традиционно устойчивых элементах системы местной власти и управления: представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица.

Организационные формы местного самоуправления определяются:

1) способами вступления в должность высшего должностного лица;

2) распределением полномочий между различными органами местного самоуправления;

3) порядком осуществления взаимодействия между органами местного самоуправления.

На базе основных организационных форм местного самоуправления возможно построение смешанных моделей, применительно к местным условиям, а также определение структуры организации местного самоуправления в условиях конкретного муниципального образования. Выбор конкретных моделей местного самоуправления напрямую зависит от условий, в которых оно осуществляется, анализ нормативных актов, касающихся местного самоуправления, принятых на федеральном уровне, свидетельствует о том, что отправной точкой формирования российской системы местного самоуправления стал 1993 год.

Новое законодательство о местном самоуправлении начинает приобретать позитивное начало. Одним из основных направлений государственной политики в области местного самоуправления в период с 1997-1998 гг. явилось дальнейшее формирование правовой базы местного самоуправления, обеспечивающей становление местного самоуправления.

Важным моментом реформы местного самоуправления на современном этапе является создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления и осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.

В сентябре 1997 года был принят Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Он определил основные направления и принципы организации местных финансов, установил источники формирования направления, использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

С учетом имеющегося опыта практики осуществления местного самоуправления в Российской Федерации и в целях повышения эффективности местного самоуправления 6 октября 2003 года был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Процесс формирования системы местного самоуправления и законодательства о нем не завершен. Необходимо осмыслить первый опыт местного самоуправления, чтобы более объективно представить функционирование современной модели местного самоуправления.

Таким образом, можно выделить четыре основных, объективно сложившихся этапа становления организационно-правовой основы местного самоуправления в России: первый этап - с 1990 по 1993 год; второй этап - с 1993 по 1995 год; третий этап - с 1995 по 2003 год; четвертый этап – с 2003 года по настоящее время. В учебной литературе можно встретить и иные подходы к периодизации этапов становления местного самоуправления в России20.

Проводя анализ истории земства дореволюционного и советского периода в России, можно определить, каким принципам должно соответствовать местное самоуправление и из чего необходимо исходить при построении оптимальной модели организации местного самоуправления на современном этапе.

Прежде всего, необходимо выделить существенные признаки, составляющие содержание понятия "местное самоуправление". Отечественные правоведы уделяли большое внимание проблеме местного самоуправления. Градовский А.Д. определял самоуправление как один их видов распределения власти: "самоуправление - есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального Правительства". Свешников М.И. определял местное самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенным местным административным органам. Лазаревский Н.И. определял самоуправление как: 1) осуществление правительственных прав по поручению государства; 2) деятельность, состоящую в исполнении местных задач государственного управления; 3) исполнение задач, государственного управления самим государством.

Ход истории свидетельствует о том, что местное самоуправление всегда возникало, прежде всего, там, где требовалось пробудить инициативу органов местной власти для быстрого и безболезненного выхода из кризисной ситуации. Местное самоуправление в нашей стране представляется своеобразной гарантией от возникновения тоталитарных режимов.

В России, в условиях тоталитарного режима, как в теории, так и на практике отрицалась необходимость местного самоуправления. Концепции местного самоуправления противопоставлялась концепция демократического централизма, согласно которой местные Советы являлись лишь частью иерархической пирамиды государственной власти и предназначались для проведения политики, вырабатываемой в общегосударственном центре. В этих условиях местные Советы, считаясь органами государственной власти на местах, были лишены многих необходимых полномочий для решения вопросов местного значения, хотя и декларировалось в законодательстве, фактически лишены самостоятельности даже в рамках закона. Монопольное положение КПСС - единственной партии в государстве и обществе - привело к подмене партийными органами местных органов власти

С учетом особенностей развития современного российского общества, исторических корней местного самоуправления, зарубежного муниципального опыта, современной нужно считать модель развитого местного самоуправления, сочетаемого с сильной государственной властью на уровне Федерации. Данная модель могла бы преодолеть региональный сепаратизм, так как в единстве государства заинтересованы и федеральная власть и власть местного самоуправления. Таким образом, процесс становления правовых основ организации самоуправления все больше обретает усовершенствованный характер, несмотря на то, что некоторые субъекты Федерации сдерживают этот процесс.

Тема  5.  ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1. Правовые и организационные основы местного самоуправления

Многочисленные изменения, происходящие в последние годы в России, существенно коснулись и системы органов государственной власти. Это, в частности выразилось в повышение интереса к самостоятельности органов местного самоуправления. Местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ).

Под самостоятельностью местного самоуправления понимается невмешательство государства в деятельность органов местного самоуправления. Иначе говоря, властные структуры не вправе давать сверху указания и предписания по решению вопросов, входящих в компетенцию местного самоуправления, а последние беспрепятственно реализуют свое функциональное назначение в границах своей территории. При этом самостоятельность местного самоуправления должна прослеживаться во всех сферах его деятельности – политической, социально-культурной и экономической.

Понятно, что местное самоуправление направлено на решение задач местного значения. Причем одним из главных принципов нормального функционирования местного самоуправления будет являться самоответственность его органов. Для своего полноценного существования местное самоуправление должно обладать рядом признаков самостоятельности - территориального, организационно-правового и экономического характера.

Основы местного самоуправления. Понятие “основы местного самоуправления” впервые было закреплено в законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в связи с необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления. Основы местного самоуправления подчеркивают особенность и специфику регулирования общественных отношений на уровне местного самоуправления. Согласно Конституции Российской Федерации и федеральным законам основы местного самоуправления призваны: во-первых, гарантировать со стороны государства самостоятельность его осуществления населением муниципального образования; во-вторых, создать условия для эффективного решения задач местного значения.

Таким образом, основы местного самоуправления можно определить как совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции России, федеральных законах и закрепляющих наиболее принципиальные, важные, общие для всех субъектов Российской Федерации, муниципальных образований правовые, организационные, территориальные и экономические основы деятельности населения по решению задач местного значения.

Правовые основы местного самоуправления. Под правовой основой местного самоуправления понимается система нормативных правовых актов, определяющих организацию, формы осуществления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, гражданами их объединениями в Российской Федерации21.

Согласно ст. 4 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовую основу местного самоуправления составляют:

- общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;

- Конституция РФ, Федеральные конституционные законы, федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

- Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации;

уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

В развитии правовой основы местного самоуправления в России в конце ХХ в. можно выделить четыре основных периода22: Первый период с 1990-1993 г. Второй период с 1993-1995 г. Третий период с сентября 1995 г. по 2003 г. Четвертый период с 6 октября 2003 г. по настоящее время.

Первый период (1990-1993 гг.). Именно в эти годы происходит переход к новым принципам организации местной власти, принимаются первые законы о местном самоуправлении. Закон СССР от 9.04.1990 г. ”Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”; Закон РСФСР от 6.07.1991 г. “О местном самоуправлении в РСФСР”. Данные законы определяли местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа; устанавливали систему местного самоуправления, в которую входили местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания, сходы граждан. В качестве   основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность.

В рассматриваемый период на федеральном уровне были приняты законы: «О выборах главы администрации» от 24.10.1991 г. и «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления» от 15.04.1993 г. Однако эти законы не оказали какого-либо серьезного влияния на становление местного самоуправления.

Второй период. Осенью 1993 г. начался процесс реформирования системы местного самоуправления. Правовой основой послужили указы Президента России.

Указами Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ» от 9.10.1993 г. и «О реформе местного самоуправления в РФ» от 26.10.1993 г. функции  местных  Советов были переданы соответствующим местным администрациям.

9.10.1993 г. был издан Указ президента РФ «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления», в котором содержалось поручение Правительству РФ разработать проект Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления.

22.12.1993 г. Президент РФ издал Указ «О гарантиях местного самоуправления». Данный указ предусматривал, что решения органов местного самоуправления могли быть отменены лишь в судебном порядке, что глава местной администрации мог быть членом представительного органа местного самоуправления.

Однако необходимо отметить, что все эти указы были приняты до вступления в силу Конституции РФ от 25.12.1993 г., поэтому ситуация сложилась такими образом, когда формируемая система местного самоуправления не в полной мере соответствовала конституционной модели местного самоуправления. Это положение усугублялось отсутствием нового законодательства о местном самоуправлении.

Третий период. Он начался с 1 сентября 1995 г. – со дня вступления в силу ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.1995 г. Этот закон определял роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, территориальные, организационные и экономические  основы местного самоуправления, а также государственные гарантии его осуществления. Создание эффективной системы местного самоуправления – процесс длительный, поэтому во многом положения данного закона были обращены в будущее, поскольку в соответствии с ними только начинает формироваться система законодательства Российской Федерации и ее субъектов по вопросам местного самоуправления.

Федеральный закон 1995 года установил трехмесячный срок для приведения правовых актов субъектов Федерации в соответствии с ним он содержал также требование, согласно которому Правительство РФ должно было разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы проекты:

- федеральных законов, обеспечивающих приведение законодательства РФ, в том числе налогового и бюджетного, в соответствие с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;

- законодательных актов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления;

- законодательных актов, устанавливающих ответственность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление, включая ответственность за нарушение установленных сроков проведение выборов органов и должностных лиц местного самоуправления.

В это период был принят ряд федеральных законов «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранным в органы местного самоуправления» (1996 г.); «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (1997 г.); «Об основах муниципальной службы  в Российской Федерации» (1998 г.), а также Указ Президента РФ «Об утверждении Основных положений Государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» (1999 г.).

В развитие федерального законодательства в субъектах федерации также принимались соответствующие законы: о местном самоуправлении; о муниципальных выборах; о местном референдуме; о государственной регистрации уставов муниципальных образований; о муниципальной службе и многие др.

Определенный вклад в формирование правовой основы местного самоуправления вносили также муниципальные образования, принимая нормативные правовые акты по вопросам организации и осуществления местного самоуправления и население (на местном референдуме, сходе).

Четвертый период развития правовой основы местного самоуправления наступил с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года. Осуществляемое на его основе реформирование местного самоуправления представляет собой часть реализуемого федерального плана мероприятий23, направленного на создание наиболее оптимального механизма функционирования публичной власти в государстве. В системе этих мер прослеживается тенденция к правовому закреплению общих для всей системы публичной власти принципов ее организации и деятельности, к определенной унификации всех ее основных элементов, а также централизации в определенных сферах функционирования институтов публичной власти. В основе этой тенденции – стремление добиться не только согласованного функционирования всех органов публичной власти в государстве, но и жестко разграничить полномочия, ресурсы и ответственность каждого территориального уровня власти в государстве.

Организационные основы местного самоуправления. Важнейшим условием эффективности местного самоуправления является его организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и общегосударственных интересов.

Организационные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы24.

Организационные основы местного самоуправления также постоянно изменялись. Их поступательное развитие было обусловлено эволюцией местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском наиболее оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов.

Первый период (1990-1993 г.). На этом этапе осуществлялся переход от советской организации власти на местах к ее организации на началах самоуправления, получивших закрепление в Законе СССР от 9.04.1990 г. ”Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” и в Законе РСФСР от 6.07.1991 г. “О местном самоуправлении в РСФСР”. Он носил эволюционный характер т.к. сохранялись многие прежние организационные формы осуществления власти на местах.

Второй период (1993-1995 гг.). Так называемый «президентский этап реформирования местного самоуправления», когда организационные основы местного самоуправления определялись в основном указами Президента РФ, порой противоречащими конституционным нормам о местном самоуправлении.

Третий период (1995-2003 гг.). В этот период происходит постепенное утверждение конституционных принципов формирования и организации деятельности органов местного самоуправления. Этому способствовал ряд факторов: вступление России в 1996 г. в Совет Европы; ратификация в 1998 г. Европейской Хартии местного самоуправления; принятие Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (1995 г.) и др.

Одним из важнейших вопросов развития организационных основ местного самоуправления явилось обеспечение реализации конституционного принципа: структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

В Законе впервые было закреплено определение муниципальной службы как профессиональной деятельности на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. Позднее, в 1998 г., Закон об основах муниципальной службы уточнил, что эта деятельность осуществляется на муниципальных должностях, не являющихся выборными.

Четвертый период (с 2003 г. по настоящее время). Его началу положило принятие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», гл. 12 которого «Переходные положения» вступила в силу со дня официального опубликования Закона, т. е. с 8 октября 2003 г.

Особенностью этого периода развития организационных основ местного самоуправления является унификация организационной структуры местного самоуправления в субъектах Федерации. Этому способствует новый Закон, который более подробно и детально регулирует многие организационные вопросы местного самоуправления по сравнению с прежним Федеральным законом 1995 г. В соответствии с ним в субъектах Федерации складывается во многом однотипная структура органов местного самоуправления, устанавливаются единые требования к организации работы представительных органов местного самоуправления, порядку замещения должности главы местной администрации, к наименованию, видам и порядку принятия муниципальных правовых актов и т. д.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает следующие общие организационные принципы, определяющие развитие организационных основ местного самоуправления на современном этапе:

  1.  органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
  2.  органы местного самоуправления избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом муниципального образования; участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Законом;
  3.  структура органов местного самоуправления определяется муниципальными образованиями самостоятельно с учетом требований Закона об обязательном наличии в ней представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), за исключением случаев, предусмотренных Законом;
  4.  структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации; в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации;
  5.  органы местного самоуправления наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и могут наделяться отдельными государственными полномочиями в порядке, установленном Законом;
  6.  порядок формирования, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования;
  7.  изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений;
  8.  осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных соответственно только Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации;
  9.  подчинение органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается;
  10.   представительный орган избирается на муниципальных выборах; представительный орган муниципального района может формироваться иным способом, установленным Законом;
  11.   соблюдение требования о минимальной численности депутатов представительного органа;
  12.   глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации, за исключением случаев, предусмотренных Законом;
  13.   руководство местной администрацией осуществляется ее главой на принципах единоначалия;
  14.   конкурсный порядок замещения должности главы местной администрации, назначаемого на эту должность по контракту;
  15.   депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий;
  16.   выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с Законом и уставом муниципального образования; на постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования;
  17.   органы местного самоуправления, которые в соответствии с Законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом;
  18.   финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований25.

Правовое регулирование структуры органов местного самоуправления. Ключевым вопросом формирования организационной основы местного самоуправления является определение структуры органов местного самоуправления. Конституция РФ, признавая и гарантируя организационную самостоятельность местного самоуправления (в пределах его полномочий), наделяет население правом самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст. 131). Конституция РФ не определяет, какие конкретно органы местного самоуправления могут создавать муниципальные образования, вместе с тем в ст. 131 указывается два вида органов местного самоуправления — выборные и другие органы, через которые население осуществляет местное самоуправление. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основываясь на конституционных положениях, относит к органам местного самоуправления, во-первых, органы муниципального образования, избираемые непосредственно населением, и, во-вторых, органы, образуемые представительным органом муниципального образования. Общим признаком органов местного самоуправления является наделение их уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Каждое муниципальное образование имеет свою структуру органов местного самоуправления, под которой понимается конкретный перечень выборных органов, избираемых непосредственно населением, и образуемых представительным органом муниципального образования иных органов местного самоуправления, наделяемых собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также принципы их формирования и взаимодействия26.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основываясь на конституционном принципе самостоятельности населения в решении вопроса об определении структуры органов местного самоуправления, уточнил ряд вопросов, связанных с реализацией данного принципа.

Во-первых, он требует обязательного наличия в структуре органов местного самоуправления:

  1.  представительного органа муниципального образования;
  2.  главы муниципального образования;
  3.  местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).

При этом в случаях, предусмотренных Законом, допускаются исключения из этого общего требования (в частности, представительный орган может не образовываться в небольших муниципальных образованиях, в которых его функции осуществляет сход граждан).

Во-вторых, Закон предусматривает возможность включения в структуру органов местного самоуправления также других органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом он прямо называет некоторые из этих органов и должностных лиц, устанавливая порядок их избрания (назначения). К ним относятся:

а) контрольный орган (контрольно-счетная палата, ревизионная  комиссия и т. п.), формируемый непосредственно населением на муниципальных выборах или представительным органом в соответствии с уставом муниципального образования;

б) глава местной администрации, назначаемый на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.

Решение по данным вопросам с учетом требований Федерального закона принимается муниципальным образованием самостоятельно.

Что же касается избирательной комиссии муниципального образования, то согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме граждан Российской Федерации» положение избирательной комиссии муниципального образования «в системе органов местного самоуправления» должно было определяться уставом муниципального образования (ст. 24). Отсюда следовал вывод, что данный Закон относил избирательную комиссию муниципального образования к органам местного самоуправления. Однако новая редакция указанного Закона 2005 г. содержит иную трактовку статуса комиссии: избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления. Таким образом, избирательная комиссия муниципального образования не может рассматриваться в качестве органа местного самоуправления, наделенного собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Она является муниципальным органом, призванным обеспечить подготовку и организацию голосования населения муниципального образования, решающего путем прямого волеизъявления вопросы, отнесенные к ведению муниципального образования. Собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, установленных Федеральным законом 2003 г., она не обладает.

Представляется, что устав муниципального образования может предусматривать образование и других муниципальных органов, необходимых для организационного обеспечения принятия населением, органами местного самоуправления решений по вопросам местного значения.

В-третьих, Закон содержит положения, определяющие порядок решения вопроса об определении структуры органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях и в случае преобразования существующего муниципального образования. Соответствующее решение принимается: а) населением на местном референдуме (в муниципальных образованиях с численностью населения менее 100 человек — на сходе граждан) или б) представительным органом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования.

Закон устанавливает, что назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления осуществляется органом государственной власти субъекта Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования. Таким образом, при отсутствии такой инициативы указанная структура определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

В соответствии с переходными положениями, установленными Федеральным законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», субъекты Федерации должны были:

а) до 31 марта 2005 г. установить численность представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований, сроки их полномочий, дату выборов и обеспечить проведение указанных выборов в период до 1 ноября 2005 г;

б) до 30 апреля 2005 г. определить дату выборов выборных органов и выборных должностных лиц муниципальных образований, предусмотренных структурой органов местного самоуправления, установленной по итогам референдума (схода граждан).

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

  1.  структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
  2.  порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Данное решение находит закрепление в уставе муниципального образования. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Муниципальные образования, определяя структуру органов местного самоуправления и закрепляя ее в своих уставах, регулируют и другие вопросы организационной основы осуществления местного самоуправления. В уставах муниципальных образований с учетом требований федерального законодательства, законов субъектов Федерации определяются также такие организационные вопросы, как:

- порядок формирования, наименование, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

- срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

- регламентация муниципальной службы;

виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

- формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления, и др.

2. Территориальные основы местного самоуправления

Понятие территориальных основ местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права, представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения27.

Как и нормы других муниципально-правовых институтов, нормы посвященные территориальной организации местного самоуправления, содержатся в федеральных и в региональных нормативных актах а также в уставах муниципальных образований. Кроме того, развитие данного института во многом обусловлено правовыми позициями Конституционного и Верховного судов.

Принципиально важными являются вопросы, связанные с определением пространства, на которое распространяется власть каждого местного сообщества, границ и состава территории каждого муниципального образования. Отношения, возникающие по поводу решения данных вопросов, служат предметом правового регулирования рассматриваемого института.

В соответствии со ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, а также на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Согласно Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления помимо городов и сельских поселений, местное самоуправление может осуществляться на территориях: станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и др.

При наличии необходимых признаков указанные территории приобретают статус муниципальных образований.

Следует отметить, что Федеральный закон 1995 г. не содержал исчерпывающего перечня территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление, и относил решение этого вопроса к ведению субъектов РФ. Так, ч. 1 ст. 12 предусматривала, что территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. В связи с этим каждый субъект РФ до последнего времени самостоятельно определял свое муниципально-территориальное деление (т.е. закреплял, на каких конкретных территориях осуществляется местное самоуправление).

Подобный подход к решению данного вопроса существует в США, где в каждом штате законодательный орган с учетом мнения населения сам решает, на каких территориях должно осуществляться местное самоуправление. Чего не скажешь, например, о Великобритании, законодательством которой закреплена четкая структура административно-территориальных единиц, где по решению центрального правительства могут образовываться муниципалитеты.

В субъектах РФ муниципально-территориальное деление, как правило, опирается на административно-территориальное деление.

Административно-территориальное деление - это разделение территории субъекта РФ на составные части (административно-территориальные образования) в целях эффективного государственного управления.

Необходимо отметить, что в разных субъектах РФ существуют различные варианты соотношения административно-территориального и муниципально-территориального деления. И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов выделяют три основные модели такого соотношения:

  1.  региональный закон совмещает административно-территориальные единицы и муниципальные образования и не делает различий между ними (Пермская, Челябинская области). При такой модели невозможно изменить муниципальное устройство без изменения административного устройства;
  2.  региональный закон предусматривает относительное обособление административно-территориальных единиц и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта РФ (Ленинградская, Тюменская области);
  3.  региональный закон проводит четкое различие между административно-территориальным и муниципальным устройством (Свердловская область). При такой модели изменение границ и территорий муниципальных образований не влечет изменения административно-территориального устройства.

Наиболее распространенными в плане определения территориального уровня организации местного самоуправления являются районная и поселенческая модели.

В настоящее время наблюдаются следующие подходы к определению территориальных уровней организации местного самоуправления:

- на уровне административных районов - в шести субъектах РФ;

- на уровне административных районов и городов — в 37 субъектах РФ;

- на уровне административных районов, городов и сельских округов — в 23 субъектах РФ;

- на уровне сельских округов и поселков — в пяти субъектах РФ;

- на уровне городов и сельских округов — в 11 субъектах РФ;

- не определены территории муниципальных образований либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями — в пяти субъектах РФ28.

Многообразие законодательных моделей территориальной организации местного самоуправления упразднено с вступлением в силу с 1 января 2006 г. Федерального закона от 6 октября 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления, который изменил территориальную организацию местного самоуправления.

Новый Закон закрепляет двухзвенную территориальную организацию местного самоуправления, согласно которой во всех субъектах РФ будут в обязательном порядке создаваться муниципальные образования - городские и сельские поселения, а также муниципальные образования - муниципальные районы. Кроме того, Закон допускает возможность создания такого муниципального образования, как городской округ и в качестве разновидности муниципальных образований называет внутригородские территории городов федерального значения.

Согласно ч. 1 ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. городское поселение представляет собой город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с федеральным законом или законом субъекта РФ), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Сельское поселение представляет собой один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Закон предусматривает также создание муниципального района, представляющего собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 1 ст. 2).

Таким образом, главными признаками, отличающими поселение от района, являются состав территории (территории поселений включают территории населенных пунктов, а муниципальные районы - территории поселений), а также компетенция органов местного самоуправления.

Появляется также возможность создания городского округа. Городской округ - это не входящее в состав муниципального района городское поселение, органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Статусом городского округа целесообразно наделять крупные городские поселения, имеющие в своем составе близлежащие населенные пункты - «спутники», поскольку инфраструктура таких городов традиционно рассчитана на удовлетворение потребностей их населения и жителей близлежащих населенных пунктов.

Порядок создания городских округов предусматривает издание соответствующего закона субъекта РФ.

Установление и изменение границ муниципального образования и преобразование муниципального образования. Граница муниципального образования - это черта, которая отделяет его территорию от территории других муниципальных образований. Установление и изменение границы муниципального образования, в конечном счете, влияет на размеры и другие характеристики территории муниципального образования. Поэтому крайне важным представляется правовое регулирование вопросов, связанных с установлением и изменением границы муниципального образования.

По смыслу переходных положений Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. изменение границ и преобразование муниципальных образований осуществляется по правилам, установленным п. 3 ст. 84. Не применяются лишь правила, связывающие определение границ с численностью населения поселений.

Вопросам установления и изменения границ муниципальных образований посвящены ст. 10 - 13 упомянутого Закона. Предусматривается, что границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ соответствии со следующими правилами.

Территория каждого субъекта РФ должна разграничиваться между поселениями. Исключение составляют территории с низкой плотностью населения, на которых допускаются межселенные территории - территории, находящиеся вне границ поселений (п. 1 ст. 2).

Границы городских поселений по Закону 2003 г. будут определяться исходя из правила, согласно которому в пределах городского поселения могут находиться один город или один поселок (поселок городского типа) с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Что касается сельских поселений, то в границах поселения смогут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый. Указанное число жителей не распространяется на территории с высокой плотностью населения, перечень которых будет установлен Правительством РФ. На таких территориях статусом поселения может обладать населенный пункт с населением 3000 человек.

Особое правило установления границ распространяется на поселения, в состав которых входят два и более населенных пункта. Границы таких муниципальных образований устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения.

Границы муниципального района определяются исходя из того, что территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. При этом границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.

Кроме того, при установлении границ муниципальных районов должна учитываться транспортная доступность до центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Закон закрепляет также, что границы муниципального района устанавливаются с учетом наличия условий для решения вопросов местного значения межмуниципального характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления отдельных государственных полномочий на всей территории муниципального района. Таким образом, границы муниципального района предстоит устанавливать с учетом имеющейся на соответствующей территории инфраструктуры для решения вопросов межпоселенческого характера и отдельных государственных полномочий.

Отличием Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. является то, что в нем предусмотрена процедура изменения границ муниципальных образований. В частности изменение границ муниципального образования, возможно, осуществить законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти. При этом изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, возможно с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Аналогичное правило действует и в отношении изменения границ поселений, влекущего отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям муниципальных районов или поселений, возможно с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

В Законе оговаривается, что изменение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной численности населения после установления законами субъектов РФ границ поселений не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

В жизни возможна ситуация, когда возникает необходимость преобразования муниципального образования. Под преобразованием муниципальных образований понимается объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. По новому Закону преобразование муниципальных образований возможно законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственно власти.

Закон предусматривает различную процедуру преобразования муниципальных образований в зависимости от их вида. В частности объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, допустимо с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования либо на сходах граждан. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования либо на сходах граждан. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поседения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района. Важно отметить, что изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Таким образом, в отличие от вышеуказанных случаев преобразования муниципальных образований при создании городского округа мнение населения является обязательным для органов государственной власти.

3. экономические основы местного самоуправления

Экономическая основа местного самоуправления является одним из главных базисных элементов местного самоуправления. Экономическая основа тесно связана с численностью населения и территориальной основой местного самоуправления. Наличие этих трех элементов в их тесной диалектической связи является важнейшим условием, обеспечивающим реальную гарантию становления и развития местного самоуправления. Местная публичная власть реализуется посредством применения административных и экономических методов управления в их сочетании.

Как институт муниципального права экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и управлением муниципальной собственностью, средствами местных бюджетов, а также реализацией имущественных прав муниципальных образований29.

Все эти и другие отношения регламентированы главой 8 Федерального закона от 6 октября 2006 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно ст. 49 экономическую основу местного самоуправления составляют:

- находящееся в муниципальной собственности имущество (муниципальное имущество);

- средства местных бюджетов;

- имущественные права муниципальных образований.

Каждое муниципальное образование в соответствии с Федеральным законом имеет муниципальную собственность и местный бюджет. В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно.

Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимися в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.

Органы местного самоуправления в соответствии с законом могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования.

Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяется населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

Муниципальная собственность признается и защищается государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.

Население муниципального образования должно получать необходимую информацию об управлении и распоряжении муниципальной собственностью и финансовыми ресурсами в целях осуществления действенного контроля за этой стороной муниципальной деятельности. Уставы муниципальных образований закрепляют соответствующие формы контроля населения, граждан за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Финансовые вопросы и правовое регулирование деятельности местного самоуправления является острой проблемой. Абсолютное большинство муниципальных органов различных государств не способно обеспечить выполнение планов и программ за счет собственных средств. Так, в Испании и Швеции около 50% доходов местных бюджетов покрывается за счет налоговых поступлений. В Финляндии и Нидерландах это показатель еще ниже – около 10 %.30 Не случайно в Европейской Хартии местного самоуправления закреплены нормы, обязывающие государственную власть содействовать в формировании финансовых средств местного самоуправления и при необходимости перечислять им определенные денежные средства.

В Конституции РФ в ст. 132-133, предусмотрено, что органы государственной власти при делегировании своих полномочий передают в органы местного самоуправления необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства, а также компенсируют расходы, возникающие в результате их решений.

Формирование муниципальной собственности осуществляется путем разграничения собственности, приватизации, создания новых объектов, передачи, приобретения в результате купли-продажи, дарения, наследства и т.д.

Процесс формирования муниципальной собственности во многом зависит от решения проблемы разграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Такая попытка была предпринята в начале 90-х годов. В частности, порядок формирования муниципальной собственности был предусмотрен в Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

В состав муниципальной собственности передавались объекты, находившиеся в собственности субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов. К ним относились предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта; оптово-складские мощности.

В дальнейшем порядок передачи государственной собственности субъектов Российской Федерации в состав муниципальной собственности стал определяться законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении или специальными законами о муниципальной собственности.

Одним из важнейших способов формирования муниципальной собственности является создание этой собственности путем строительства производственных объектов, приносящих прибыль.

Укреплению экономической основы способствуют не только муниципальные предприятия. Большинство предприятий, расположенных на территории муниципального образования, в той или иной степени способствуют росту экономической базы муниципального образования.

Перечень имущества, которое может входить в состав муниципальной собственности, установлен в ст. 50 «Муниципальное имущество» ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.).

Приватизация муниципальной собственности является одним из важнейших элементов, обеспечивающих укрепление экономической основы местного самоуправления в условиях рыночной экономики. Это экономический способ приумножения финансовых ресурсов местного самоуправления, сочетающийся с мерами административно-правового характера.

Федеральный закон в ст. 51 устанавливает нормы о праве населения и органов местного самоуправления определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет. С одной стороны, продажа (приватизация) имущества (объектов) способствует упрочению финансовых ресурсов, с другой стороны, органы местного самоуправления могут избавиться от убыточных предприятий или объектов и тем самым сократить расходы на финансирование деятельности и содержание этих объектов, предприятий.

Порядок и условия приватизации в настоящее время регулируются как федеральными нормативными правовыми актами, так и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.

Очевидно, что возможности для создания и укрепления собственной экономической основы у местного самоуправления имеются. Естественно, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления должны организовать процесс приватизации имущества. Они обязаны осуществлять контроль над полнотой и своевременностью поступления средств от покупателей объектов приватизации, обеспечивать учет поступающих средств по каждому проданному объекту, представлять налоговому органу по месту расположения сведения о поступлении средств в местный бюджет.

Важнейшим средством, обеспечивающим расширение производственной и иной деятельности, является муниципальный заказ (ст. 54). С его помощью органы местного самоуправления могут способствовать усилению добросовестной конкуренции в поставках товаров, выполнении работ, оказании различных услуг.

В муниципальном заказе заинтересованы предприятия различных организационно-правовых форм, т. к. он гарантирует реализацию их возможностей, благоприятствует росту производства, совершенствованию его технологии, накоплению оборотных средств. Кроме того, муниципальный заказ нацелен на обеспечение занятости населения и укрепление позиций российского товаропроизводителя.

Муниципальный заказ делается по таким важным направлениям, как строительство объектов социально-бытового обслуживания, дорожное строительство, строительство газовых систем в населенных пунктах, ремонт школ, больниц и т.д.

В соответствии со ст. 54 ФЗ (2003 г.) муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет местного бюджета. Размещение его осуществляется на конкурсной основе, за исключением случаев, когда размещение осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги, или случаев закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя. Порядок формирования, размещения, исполнения и контроля устанавливается уставом муниципального образования и нормативными актами органов местного самоуправления, а также правовыми актами Российской Федерации. Субъекты РФ по данным вопросам не принимают решений, т.к. закон их не упоминает.

Местные бюджеты. Важнейшим компонентом экономической основы местного самоуправления являются средства местного бюджета.

Местный бюджет (бюджет муниципального образования) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования31.

Таким образом, за счет средств местных бюджетов осуществляется финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления. Согласно Бюджетному кодексу РФ использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

Основные принципы формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, источники их доходов и основные направления расходов закрепляются в Конституции РФ, Бюджетном и Налоговом кодексах РФ, федеральных законах о бюджетной классификации и об общих принципах организации местного самоуправления, других федеральных законах, законах субъектов Федерации. Органы местного самоуправления также осуществляют правовое регулирование бюджетного процесса в муниципальных образованиях в соответствии с действующим законодательством.

Местные бюджеты входят в единую бюджетную систему Российской Федерации, которая представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:

- единства бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

- самостоятельности бюджетов;

- равенства бюджетных прав субъектов Федерации, муниципальных образований;

- полноты отражения доходов и расходов бюджетов;

- сбалансированности бюджета;

- эффективности и экономности использования бюджетных средств;

- общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

- гласности; достоверности бюджета;

- адресности и целевого характера бюджетных средств. Данные принципы в полной мере распространяются и на местные бюджеты, порядок их формирования, утверждения и исполнения.

Местные бюджеты включают бюджеты:

а) муниципальных районов;

б) городских округов;

в) внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

г) городских и сельских поселений.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют согласно Бюджетному кодексу РФ консолидированный бюджет муниципального района.

Свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), бюджет субъекта РФ, образуют консолидированный бюджет субъекта Федерации. Межбюджетные трансферты - это средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями. Смета доходов и расходов населенного пункта, другой территории, не являющейся муниципальным образованием, представляет собой утвержденный органом местного самоуправления поселениями план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией поселения осуществлять в данном населенном пункте (другой территории), входящем (входящей) в состав территории поселения, отдельные функции местной администрации. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления самостоятельно.

В соответствии с законодательством Российской Федерации в составе местного бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений может быть образован целевой бюджетный фонд, используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. Возможно создание и резервного фонда органов местного самоуправления на финансирование непредвиденных расходов.

Местный бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. Для составления и исполнения бюджетов используется устанавливаемая федеральным законодательством бюджетная классификация Российской Федерации, которая представляет собой группировку доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов. Благодаря бюджетной классификации обеспечивается сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Местный бюджет имеет доходную и расходную части.

Доходы бюджета — это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов местного самоуправления.

Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

Доходы местных бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации. В составе доходов бюджетов обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов. Бюджетный кодекс устанавливает следующие виды доходов местных бюджетов:

  1.  налоговые доходы, предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации, федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы;
  2.  неналоговые доходы. К ним относятся:

доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

иные неналоговые доходы;

3) безвозмездные и безвозвратные перечисления. К ним относятся перечисления в виде:

- финансовой помощи из бюджетов других уровней в форме дотаций и субсидий;

- субвенций из федерального фонда компенсаций и (или) из региональных фондов компенсаций;

- иных безвозмездных и безвозвратных перечислений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

- безвозмездных и безвозвратных перечислений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований.

Бюджетный кодекс в структуре доходов бюджетов (включая и местные бюджеты) особо выделяет собственные доходы бюджетов, к которым он относит:

- налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах;

- неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления к собственным доходам местных бюджетов относит:

  1.  средства самообложения граждан, под которыми понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан) в соответствии с Законом;

2) доходы от местных налогов и сборов. Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Согласно Налоговому кодексу РФ местными налогами признаются налоги, которые установлены указанным Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований, если иное не предусмотрено указанным Кодексом.

В настоящее время Налоговый кодекс к местным налогам относит:

а) земельный налог;

б) налог на имущество физических лиц.

Местные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с Налоговым кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах;

  1.  доходы от региональных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным законами субъектов Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
  2.  доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по нормативам отчислений в соответствии с Федеральным законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и (или) по налоговым ставкам, установленным законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, за исключением случаев, установленных указанным Законом. Бюджетным кодексом и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах устанавливаются единые для всех поселений или муниципальных районов налоговые ставки и (или) нормативы отчислений для зачисления доходов от определенного вида федерального налог (сбора) в соответствующие местные бюджеты;

5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, предоставляемые в соответствии с Федеральным законе 2003 г., иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней, предоставляемые в соответствии федеральным законодательством и другие безвозмездные перечисления;

  1.  доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
  2.  часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
  3.  штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
  4.  добровольные пожертвования;

10) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Федерации и решениями органов местного самоуправления.

В доходы местных бюджетов зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Субвенция — бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление отделенных целевых расходов.

Кроме того, местные бюджеты могут получать субсидии.

Субсидиябюджетные средства, предоставляемые местному бюджету на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Федеральный закон 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления определяет порядок выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов (городских округов).

Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта Федерации: а) регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов; б) районных фондов финансовой поддержки поселений.

Региональный фонд финансовой поддержки поселений образуется и дотации из него предоставляются в порядке, указанном Законом и Бюджетным кодексом, в целях выравнивания исходя из численности жителей поселений финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.

Районные фонды финансовой поддержки поселений образуются и дотации из них предоставляются в порядке, установленном законом субъекта Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса исходя из уровня бюджетной обеспеченности поселений, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений, входящих и состав муниципального района, осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. В переходный период при формировании и утверждении проектов бюджетов муниципальных районов на 2006, 2007 и 2008 гг. средства районных фондов финансовой поддержки поселений могут распределяться с использованием показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или прогнозируемых на плановый период доходов и расходов бюджетов поселений.

Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) осуществляется путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) образуются и дотации из них предоставляются в порядке, установленном законом субъекта Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса, в целях выравнивания исходя из уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) финансовых возможностей органов местного самоуправления осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.

В переходный период (до 1 января 2009 г.) дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) в бюджетах субъектов Федерации могут распределяться с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных районов (городских округов):

1) в 2006 г. — в размере до 100% от общего объема средств указанных фондов;

2)в 2007 г. — в размере до 80% от общего объема средств указанных фондов;

3) в 2008 г. — в размере до 50% от общего объема средств указанных фондов.

Иные средства финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней. В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Федерации может быть образован фонд муниципального развития.

Отбор инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, осуществляется в порядке, установленном законами субъектов Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также предусматривает возможность образования фонда софинансирования социальных расходов, который создается в целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Федерации.

Субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предоставляются местным бюджетам из создаваемого в составе бюджета субъекта Федерации регионального фонда компенсаций, который формируется за счет:

  1.  субвенций из федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами;
  2.  иных доходов бюджета субъекта Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъектов Федерации.

Порядок формирования, распределения, перечисления и учета субвенций, предоставляемых из регионального фонда компенсаций, устанавливается Бюджетным кодексом.

Расходы местных бюджетов осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом, который, разграничивая расходные обязательства между уровнями власти в государстве, устанавливает расходные обязательства муниципального образования, возникающие в результате принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления:

  1.  по вопросам местного значения, а также заключения муниципальным образованием или от его имени договоров (соглашений) по данным вопросам;
  2.  при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Федерации.

Вместе с тем согласно Бюджетному кодексу, Федеральному закону 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации, но только при наличии собственных финансовых средств (за исключением субсидий, субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).

За счет средств местного бюджета оплачивается муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг. Размещение указанного муниципального заказа осуществляется на конкурсной основе, за исключением случаев, когда размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги или случаев закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя.

В целях объединения финансовых средств, материальных и финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Важнейшим результатом реформ в России стали реальная децентрализация власти, превращение регионов и территорий в реальных субъектах управления на местах. Начался процесс становления принципиально новой формы власти и собственности – муниципальной, аналогов которой не существовало в советский период развития страны. Из рассмотренного материала следует, что органы местного самоуправления составляют: человек и организованные сообщества граждан, территория, экономика и право. Сегодня основу самоуправления составляют граждане, проживающие в пределах границ муниципального образования.

Территориальное деление закреплено в Конституции Российской Федерации, региональном законодательстве и на местном уровне. Экономический фактор составляет базис (основу) жизни общества. При этом муниципализация способствует становлению такой экономической базы, благодаря которой появляется возможность улучшать и облегчать условия жизни населения.

Вместе с тем следует отметить, что экономическая база местных бюджетов нуждается в укреплении: на начало проведения реформы местного самоуправления около 95% муниципальных образований являлись дотационными. Доля собственных налоговых доходов местных бюджетов в среднем по стране покрывала менее 15% расходных потребностей местных бюджетов32. Сегодняшнее состояние финансового положения муниципальных образований не позволяет сделать вывод об их финансовой самостоятельности: законодательное закрепление бюджетных и иных полномочий местного самоуправления в финансовой сфере должно подкрепляться реальным улучшением состояния экономики и финансов в муниципальных образованиях и в стране в целом.

Тема 6.  формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия

населения в осуществлении местного Самоуправления

1.  Виды форм осуществления местного самоуправления

Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами в различных формах: путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. В своей совокупности эти организационные формы образуют единую систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований. Органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя. Наделенные реальными полномочиями органы местного самоуправления обеспечивают одновременно и эффективное и приближенное к гражданам решение вопросов местного значения. В лекции рассматриваются формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. При изучении данной темы следует учесть, что история демократии начиналась с демократии непосредственной, исходящей от жителей местного территориального сообщества (сельские общины, вече, сходы крестьян и др.) С тех пор формы непосредственной (прямой) демократии изменились (новым содержанием наполнились и традиционные формы), но их сущность сохранилась.

Общественное самоуправление жителей, связанное с вступлением в сферу публичных дел, имеет несколько основных видов. Во-первых, это самозаявление гражданами своих запросов. Во-вторых, самореализация гражданами собственных запросов, в том числе самостоятельное решение ими вопросов местного значения посредством принятия нормативных, индивидуальных, кадровых решений. В-третьих, участие граждан в осуществлении органами местного самоуправления вопросов частного значения. Такое участие выражается в обсуждении проектов местных планов, программ, проектов нормативных и индивидуальных актов, включении жителей в осуществление принятых планов, программ, актов, оценке итогов деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления, общего положения дел в муниципальных образованиях, отдельных отраслях местной жизни. В-четвертых, контроль со стороны граждан, их объединений за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и депутатов.

Все названные виды волеизъявления находят выражение в ряде организационно-правовых форм. К ним необходимо отнести референдумы, выборы и отзыв депутатов, выборных должностных лиц, сходы, собрания, конференции жителей, правотворческие инициативы граждан, территориальное общественное самоуправление жителей, публичные слушания, опросы, обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления.

Закон от 6 октября 2003 г. под общественным самоуправлением понимает формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления, и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (гл. 5).

Непосредственное осуществление населением местного самоуправления выражается в самостоятельном осуществлении гражданами вопросов местного значения путем принятия нормативных, индивидуальных, кадровых решений и контроле граждан за деятельностью органов самоуправления. Его обеспечивают референдум, выборы, отзыв депутатов и выборных должностных лиц, сходы граждан с правами представительного органа местного самоуправления. Иногда в эту группу включают еще общественное территориальное самоуправление.

Все остальные вышеназванные формы общественного самоуправления следует рассматривать как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Они обеспечивают такие виды самоуправленческой активности, как самозаявление людьми собственных запросов, их участие в осуществлении органами местного самоуправления вопросов местного значения. Данный перечень форм прямого волеизъявления не является исчерпывающим. Граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законам субъектов Российской Федерации33.

2.  Местный референдум

Высшим непосредственным выражением воли населения муниципального образования является местный референдум. В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" дается следующее определение: местный референдум - голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований (ст. 22).

Решение о его проведении принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.

Близок к референдуму по существу опрос по вопросам местного значения, проводимый в форме голосования жителей. Однако выявленное в ходе опроса мнение жителей не имеет силы обязательного решения — органы местного самоуправления, государственные органы обязаны лишь учитывать выраженное путем опроса мнение жителей в своей деятельности. Иногда опрос в форме голосования называют консультативным референдумом.

Как элемент конституционной системы, местный референдум закреплен в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, федеральных законах об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 3, 22 и др.), об основных гарантиях избирательных прав (ст. 2 и др.). Детально порядок организации и проведения местных референдумов определяют законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований. Законы субъектов РФ регулируют местные референдумы в отдельных законах (Московская, Челябинская области и др.), законах, нацеленных на регулирование всех видов референдумов в субъекте Федерации (Свердловская область), законах, регулирующих наряду с референдумами иные вопросы (например, в Алтайском крае в одном кодексе определяются вопросы организации выборов, отзыва, референдумов).

Юридическая сила решений, принятых на референдуме. Решения, принятые на местном референдуме в пределах его компетенции, вступают в силу на следующий день после его официального опубликования (обнародования), если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме. Решения местного референдума имеют обязательный характер на территории соответствующего муниципального образования. Эти решения не нуждаются в утверждении органами государственной власти, их должностными лицами, органами местного самоуправления. Принятые на референдумах решения, например уставы муниципальных образований, подлежат государственной регистрации. Однако регистрация — это не утверждение акта, а форма проверки его законности.

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение решений референдумов в пределах своей компетенции. Если для реализации решения референдума требуется издание иного нормативного акта, орган местного самоуправления обязан издать такой акт. Причем названный орган обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на местном референдуме, определить срок подготовки такого акта. Срок подготовки данного акта не может превышать один год.

Индивидуальное решение местного референдума может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия. Нормативные акты, принятые на местном референдуме, могут быть изменены не ранее чем через пять лет со дня их принятия. Однако в них самих может быть установлен иной порядок их изменения. Решение местного референдума может быть признано недействительным (недействующим) в судебном порядке по мотивам законности. От признания недействительным (недействующим) принятого на референдуме акта следует отличать признание комиссией референдума недействительным результата референдума. В этом случае комиссия назначает повторное голосование.

Вопросы местных референдумов. На местный референдум могут выноситься только вопросы местного значения. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы: 1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении, досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; 2) о персональном составе органов местного самоуправления; 3) об избрании депутатов и должностных лиц, утверждении, назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от нее; 4) о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования; 5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Вопросы, выносимые на референдум, должны быть сформулированы так, чтобы на них можно было дать однозначный ответ, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятых по ним решений.

Приведенные положения означают, что компетенция местных референдумов ограничена. И это правильно. Вряд ли разумно, например, выносить на референдум такие сложные вопросы, как утверждение местных бюджетов. Однако особо следует оговорить: перечень законодательно установленных изъятий из компетенции местных референдумов является исчерпывающим и не может толковаться расширительно.

К исключительному ведению представительных органов местного самоуправления отнесено федеральным законодателем принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования. Однако эту норму надо толковать ограничительно: как право муниципального образования в своем уставе на основании федерального законодательства и законодательства субъекта Федерации определять исчерпывающий перечень вопросов, нормативные акты по которым не могут принимать ни население на референдуме, ни исполнительные органы местного самоуправления.

Принципы проведения референдумов. Право гражданина на участие в референдуме строится на тех же принципах, что и право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Граждане участвуют в референдуме свободно, непосредственно, лично на основе всеобщего права, равенства, тайны голосования. Аналогом принципа прямых выборов является принцип непосредственного участия граждан в принятии решений по всем вопросам местного самоуправления, которые могут выноситься на референдумы.

Совпадают также в основном с принципами организации выборов и принципы организации референдумов. Так, при проведении референдумов используется территориальный принцип. Территория муниципального образования разбивается на участки для голосования. Граждане осуществляют свое право на участие в референдуме по месту своего проживания на соответствующих участках для голосования.

Обязательным для процедуры референдумов является принцип гласности. Все решения, касающиеся местного референдума, а также вопросов, выносимых на референдум, доводятся до сведения жителей, в том числе путем официального опубликования упомянутых решений средствами массовой информации.

Какие-либо прямые или косвенные ограничения прав граждан на участие в референдуме в зависимости от происхождения, расовой или национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения религии, политических и иных взглядов, рода и характера занятий запрещаются.

Обстоятельства, исключающие проведение референдума. Местные референдумы не могут назначаться и проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на той территории, на которой предполагается проводить референдум, а также в течение трех месяцев после его отмены. Законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса, что и на предыдущем референдуме не проводятся. Указанный срок не может превышать двух лет со дня официального опубликования результатов предыдущего референдума.

Инициатива проведения референдума. Инициатива проведения местного референдума принадлежит гражданам, обладающим правом на участие в местном референдуме, избирательным объединениям, иным общественным объединениям, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдуме и которые зарегистрированы в установленном порядке не позднее, чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. Право инициативы также принадлежит совместно представительному органу местного самоуправления и главе местной администрации.

Инициатива проведения референдума, исходящая от граждан, избирательных, иных общественных объединений, включает несколько этапов. Во-первых, необходимо образовать инициативную группу местного референдума в количестве не менее 10 человек. Ее может образовать один гражданин или группа граждан на собрании лиц, пользующихся правом участвовать в референдуме. Если инициатива проведения референдума исходит от избирательного объединения, иного общественного объединения, то в этом случае в качестве инициативной группы выступает руководящий орган объединения, его местного отделения, местной организации независимо от его численности. На собрании инициативной группы, заседании руководящего органа объединения утверждается текст выносимого на референдум вопроса.

Во-вторых, инициативная группа обращается в избирательную комиссию муниципального образования с ходатайством о ее регистрации. В ходатайстве должен содержаться вопрос референдума, фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, данные паспорта или заменяющего его документа, адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от нее. Ходатайство подписывается всеми членами группы. Избирательная комиссия в течение 15 дней со дня поступления ходатайства рассматривает его. В случае соответствия ходатайства требованиям закона она передает его в представительный орган местного самоуправления, в противном случае — об отказе в регистрации инициативной группы. Представительный орган местного самоуправления обязан в течение не более 20 дней проверить соответствие выносимого на референдум вопроса требованиям законодательства. Если названный орган признает законность формулировки вопроса, то избирательная комиссия муниципального образования в течение 15 дней со дня решения представительного органа регистрирует группу и выдает ей свидетельство о регистрации, о чем извещает средства массовой информации. Отрицательное решение представительного органа влечет отказ в регистрации инициативной группы со стороны избирательной комиссии муниципального образования в тот же срок. Отказ в регистрации должен быть письменным, мотивированным. Отказ по мотивам целесообразности не допускается. Он может быть обжалован в суд. После принятия решения о регистрации инициативная группа не вправе менять формулировку вопроса, предлагаемого на референдум, или вносить иные вопросы.

В-третьих, в поддержку инициативы проведения референдума организуется сбор подписей участников референдума, в количестве не менее 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума. Он проводится со дня, следующего за днем получения свидетельства о регистрации инициативной группы. Срок сбора подписей устанавливается законом субъекта РФ и не может быть менее 20 дней. Сбор подписей проводится на подписных листах, содержащих формулировку вопроса, который предлагается вынести на референдум. Гражданин, поддержавший инициативу проведения референдума, собственноручно проставляет в подписном листе свою подпись и дату ее внесения, указывая при этом свою фамилию, имя, отчество, дату рождения, адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего его документа. После окончания сбора подписей, но не позднее срока действия регистрационного свидетельства инициативная группа подсчитывает общее число подписей, а также число подписей по каждому населенному пункту и составляет итоговый протокол. Подписные листы и подлинный экземпляр итогового протокола передаются представителями инициативной группы в избирательную комиссию муниципального образования, которая в течение 15 дней проверяет представленные материалы. В случае соответствия порядка выдвижения инициативы требованиям закона комиссия направляет подписные листы, итоговый протокол инициативной группы, копию своего постановления в представительный орган местного самоуправления. Копия постановления комиссии направляется также инициативной группе.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом местного самоуправления и главой местной администрации, оформляется их правовыми актами.

Принятие решения о проведении референдума. Представительный орган местного самоуправления в течение 30 дней со дня получения документов о выдвижении инициативы референдума большинством голосов от общего числа депутатов назначает местный референдум.

Если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки либо представительный орган отказал в назначении референдума, референдум при наличии к тому законных оснований назначается судом по обращениям граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора. В случае если местный референдум назначен судом, он организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации. Решение о назначении местного референдума должно быть официально опубликовано.

Подготовка и проведение акта голосования. Референдум проводит избирательная комиссия муниципального образования, получающая статус комиссии местного референдума. В организации референдума участвуют также территориальные и участковые комиссии референдума. Комиссии референдума каждая на своем участке работы решают все практические вопросы организации референдума. Порядок деятельности комиссий референдума аналогичен порядку деятельности избирательных комиссий на выборах. Надо отметить, что в последнее время процедура референдума заметно приближена к процедуре выборов. В частности, это касается вопросов агитации. Также установлена обязанность инициативной группы референдума по созданию собственного фонда для финансирования своей деятельности, в том числе направленной на получение определенного результата на референдуме. Однако законом субъекта РФ может быть установлено, что на местном референдуме при числе участников референдума пять тысяч и менее создание инициативной группой фонда не обязательно при условии, что ею не производится финансирование подготовки и проведения референдума.

В случае вынесения на референдум проекта нормативного акта каждый участник референдума не позднее, чем за 30 дней до дня голосования имеет право получить текст этого проекта в комиссии муниципального образования. Если референдум проводится по инициативе инициативной группы, то обязанность изготовления и распространения указанного текста возлагается на данную группу.

Результаты референдума. Референдум признается комиссией референдума не состоявшимся, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума. Решение по вынесенному на местный референдум вопросу считается не принятым, если за него проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании (получивших бюллетени).

Результаты референдума могут быть признаны недействительными: а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума; б) в случае, если они признаны недействительными на части участков, списки участников референдума, на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем 1/4 часть от общего числа участников референдума, внесенных в списки участников референдума на момент окончания голосования в округе референдума; в) по решению суда.

Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления

В соответствии со ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2006 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отзыв влечет прекращение полномочий избранного лица как депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, но не нарушает установленного Конституцией РФ статуса этого лица как гражданина.

Институт отзыва впервые был закреплен еще в советский период - в 1917 г. декретом ВЦИК от 23 ноября 1917 г. «О праве отзыва делегатов». Он предусматривался Конституцией СССР 1936 г. В последующем был принят Закон СССР (от 30 октября 1959 г.) «О порядке отзыва депутата Верховного Совета СССР» и Закон РСФСР (от 26 ноября 1959 г.) «О порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР». В СССР и в союзных республиках были приняты также законы, предусматривавшие отзыв депутатов местных советов. В 1970-1980 гг. институт отзыва в СССР в отличие от 1930-х гг. обрел декларативный характер и практически не использовался.

В Конституции РФ 1993 г. институт отзыва не предусмотрен. Соответствующего закона нет и на федеральном уровне. Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ обладают свободным мандатом, т.е. не связаны с наказами избирателей, и граждане РФ не обладают возможностью отзыва депутата за невыполнение наказов избирателей.

Однако этот институт был предусмотрен законами ряда субъектов РФ на региональном и местном уровне. Субъекты Федерации осуществляли правовое регулирование в этой сфере самостоятельно. Институт отзыва был включен в уставы многих муниципальных образований. Правовой основой этого явились положения, содержащиеся в подп. 9 п. 1 ст. 8 и в п. 5 ст. 18 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Установление в законах субъектов РФ института отзыва выборных лиц до принятия такого федерального закона не нарушает предусмотренного Конституцией России разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и не может квалифицироваться как ограничение прав и свобод человека и гражданина.

Правовой основой этих законов послужили нормы Конституции РФ. В частности, в ч. 1 ст. 77 закреплено право субъектов Федерации устанавливать систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Это значит, что субъект РФ в отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти вправе учредить институт отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, рассматриваемый им в качестве одной из форм непосредственной демократии. Однако принятый в опережающем порядке акт субъекта Федерации после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним. По смыслу этой части статьи депутаты представительных органов власти на местном уровне обладают императивным мандатом. У населения муниципального образования имеется возможность использовать институт отзыва.

Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как институт непосредственной демократии представляет собой форму ответственности депутата, выборного должностного лица перед населением, содержанием которой является возможность досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица по воле избирателей34.

Отзыв влечет прекращение полномочий избранного лица как депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Институт отзыва расширяет возможности населения муниципального образования по влиянию на деятельность выборных органов местного самоуправления, служит гарантией в форме установления позитивной юридической ответственности депутатов, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Инициатива отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления принадлежит населению муниципального образования в порядке, предусмотренном для проведения местного референдума. Депутат получает свои полномочия от избирателей, и отзыв народных избранников может осуществляться только избирателями.

Законы субъектов РФ предусматривают более широкий круг субъектов, имеющих право инициативы отзыва.

Инициаторами возбуждения вопроса об отзыве депутата, выборного должностного лица местного самоуправления законы субъектов РФ признают:

1) гражданина (Хабаровский, Алтайский края, Саратовская, Оренбургская, Тюменская области);

2) группу граждан (Алтайский, Красноярский края, Нижегородская, Тюменская области);

3) группу депутатов (Нижегородская область);

4) избирательные объединения (Волгоградская, Тамбовская, Пермская" Оренбургская, Челябинская области, Красноярский край);

5) представительный орган местного самоуправления (Амурская, Тюменская области, Красноярский край).

В большинстве субъектов РФ приняты специальные законы, регулирующие порядок отзыва выборных лиц местного самоуправления. В ряде субъектов Федерации, порядок отзыва регламентируется кодексами о выборах, референдуме, в которые инкорпорированы нормы о порядке отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления (Алтайский край).

Законы субъектов РФ подробно определяют порядок назначения голосования по отзыву, образования участков голосования, составления списков участников голосования, деятельности комиссии по проведению голосования; гарантии для участников кампании по отзыву депутата; порядок проведения агитации и финансирования в период кампании по отзыву; порядок голосования по отзыву, подсчета голосов участников голосования и обработки итогов голосования, а также порядок обжалования решений и действий, связанных с голосованием по отзыву и ответственность за нарушение прав граждан на участие в мероприятиях и голосовании по отзыву.

В ряде постановлений Конституционного Суда РФ: от 7 июня 2000 г. о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; от 2 апреля 2002 г. о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» Конституционный Суд отмечал, что отзыв как одна из форм непосредственной демократии не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов. В силу этого облегченная процедура отзыва недопустима.

2. Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура их отзыва устанавливаются уставом муниципального образования.

По смыслу Конституции РФ основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п. Основаниями для отзыва указанных лиц могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие), что должно быть установлено в судебном порядке.

Иное решение этого вопроса закреплено в законодательстве субъектов РФ. Так, Законом «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Красноярском крае» от 21 октября 1997 г. установлено, что одним из оснований досрочного прекращения полномочии депутата является уклонение от выполнения депутатских обязанностей, выразившееся в систематическом отсутствии без уважительных причин на заседаниях представительного органа или постоянных и временных органов, членом которых депутат избран. Решение о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа местного самоуправления в подобной ситуации принимается представительным органом голосами не менее 2/3 от их общего, установленного для представительного органа числа. Подобное решение может быть принято при условии применения ранее к данному депутату иных мер дисциплинарного характера. Полномочия депутата прекращаются со дня, определяемого решением представительного органа местного самоуправления.

В большинстве субъектов РФ основанием отзыва депутата выступает утрата доверия. Так, согласно Закону Красноярского края депутат представительного органа местного самоуправления, избранный на основе мажоритарной системы по одномандатным избирательным округам, не оправдавший доверия избирателей, может быть отозван по решению избирателей. Утрата доверия в данном случае выражается в невыполнении депутатских обязанностей, нарушении Конституции РФ, федеральных законов, законов края или устава муниципального образования. При этом основания отзыва депутата представительного органа могут быть конкретизированы в уставе муниципального образования. Также отсылают по данному вопросу к уставам муниципальных образований Законы Белгородской и Оренбургской областей, в которых не конкретизируется понятие "утрата доверия".

Согласно Закону Тамбовской области утрата доверия населения выборным должностным лицом выражается в неисполнении или ненадлежащем исполнении последним возложенных на него полномочий по решению вопросов местного значения, а также в совершении действий, не достойных звания выборного должностного лица местного самоуправления.

Представитель, в отношении которого возбуждается вопрос об отзыве, вправе представить свои объяснения в устной или письменной форме по поводу обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса об его отзыве. Ему должна быть обеспечена возможность лично присутствовать на собрании избирателей. В связи с этим дата проведения собрания, предложенная инициатором, может быть изменена в случае невозможности участия в нем депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица по причине болезни, нахождения его в отпуске или служебной командировке, участия в другом собрании избирателей в связи с его отзывом, а также в связи с его участием в работе представительного органа местного самоуправления.

Основаниями отзыва также могут быть невыполнение или ненадлежащее выполнение выборным лицом своих полномочий, нарушение законодательства и нормативно-правовых актов местного самоуправления, в том числе устава муниципального образования, положения о статусе соответствующего выборного лица, положения о депутатской этике. К примеру, Воронежским городским муниципальным Советом принято постановление «О правилах депутатской этики» (1998 г.).

Полномочия депутата прекращаются со дня официального опубликования результатов голосования.

Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения должны быть официально опубликованы (обнародованы) в средствах массовой информации.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Для изменения границ муниципального образования в ряде случаев, а также преобразования муниципального образования требуется согласие жителей, выявляемое посредством голосования. Закон от 6 октября 2003 г. (ст. 12, 13, 24) определил, что данное голосование назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным и региональным законодательством о референдумах для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных законом. Таким образом, волеизъявление граждан по названным вопросам выявляется посредством процедуры местного референдума, но с рядом особенностей.

Особенности эти таковы. Во-первых, не действует запрет проведения агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности. Во-вторых, не действуют положения, определяющие обязательную силу решения референдума.

Голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Другой формой прямого волеизъявления граждан являются муниципальные выборы (ст. 23) - выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляемые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении установленных законом избирательных прав граждан. Порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, поэтому избирательное законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее порядок организации местных выборов, приобретает диспозитивный характер. Законодатель субъекта Федерации «не знает», какой будет структура органов местного самоуправления, поэтому в идеале он должен подробно регламентировать избирательные процедуры исходя из всех предполагаемых вариантов, оставляя местным сообществам возможность выбора. Эти вопросы более подробно будут рассмотены в следующей теме.

3.  Сход граждан

Многие насущные вопросы малочисленных поселений разрешаются непосредственно населением на сходах граждан, что предусмотрено действующим законодательством (ст. 25 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований).

В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан, который правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения, численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным.

На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

4.  Территориальное общественное самоуправление

Территориальное общественное самоуправление регламентировано ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Такая форма самоуправления может осуществляться в пределах следующих территорий: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан. Границы указанных территорий устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением путем проведения собраний, конференций граждан, создания органов территориального общественного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях, конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Такая регистрация осуществляется налоговыми органами. Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее 2/3 избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

В уставе территориального общественного самоуправления устанавливаются: 1) территория, на которой оно осуществляется; 2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления; 3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления; 4) порядок принятия решений; 5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами; 6) порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления. Дополнительные требования к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут.

Компетенция территориального общественного самоуправления.

К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление относятся:

1) установление структуры органов территориального общественного самоуправления; 2) принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений; 3) избрание органов территориального общественного самоуправления; 4) определение основных направлений деятельности (территориального общественного самоуправления; 5) утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении; 6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления:

1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории; 2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан; 3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета; 4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

5. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления

Опрос граждан проводится согласно ст. 31 Закона от 6 октября 2003 г. на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер. В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Следовательно, этот факт организаторами опроса должен проверяться.

Опрос проводится по инициативе: 1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования — по вопросам местного значения; 2) органов государственной власти субъектов РФ — для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения. Представляется, что субъекты РФ, муниципальные образования вправе в своих актах расширять круг субъектов, уполномоченных инициировать проведение опроса. Тем более что такой подход уже сложился. Например, в Законе Челябинской области «О территориальном общественном самоуправлении в Челябинской области» (ст. 8)35 право инициирования опроса по вопросам, затрагивающим интересы жителей соответствующей территории, было закреплено за территориальным общественным самоуправлением, любым дееспособным гражданином. Другое дело, что опросы, инициируемые гражданами, органами территориального общественного самоуправления, должны финансироваться за их счет, а не за счет бюджетных средств.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Федеральный законодатель определил, что в нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются: 1) дата и сроки проведения опроса; 2) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса; 3) методика проведения опроса; 4) форма опросного листа; 5) минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе. Однако все перечисленные положения носят индивидуальный характер, в том числе о методике, поскольку речь идет о методике проведения конкретного опроса. Содержащий перечисленные положения акт в силу этого затруднительно отнести к числу нормативных правовых актов. Акт о назначении конкретного опроса — это все-таки акт индивидуальный (правоприменительный). Однако приниматься он должен на основе нормативного акта субъекта РФ или муниципального образования, определяющего порядок проведения любых муниципальных опросов.

Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения. Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется: 1) за счет средств местного бюджета — при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления; 2) за счет средств бюджета субъекта РФ — при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Федерации.

Собрания и конференции жителей. Собрания, конференции жителей — формы совместного публичного обсуждения и решения жителями муниципального образования, его определенной территории (дом, улица, квартал, микрорайон, населенный пункт) вопросов местного значения, других общественно значимых вопросов.

Собраниепубличное мероприятие, в котором вправе участвовать все обладающие избирательным правом жители соответствующей территории. Правомочность собраний определяется исходя из общей численности названных жителей. При значительном числе жителей или удаленности отдельных поселений (населенных пунктов и т.п.) муниципального образования друг от друга проведение собраний затруднительно. В таких случаях вместо них проводятся конференции (собрание делегатов). Жители муниципального образования, входящего в него поселения (населенного пункта, его части), по установленным нормам делегируют на конференцию муниципального образования, поселения (населенного пункта, его части) своих представителей (делегатов). Конференции осуществляют те же полномочия, что и собрания.

Собрание (конференция) проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. Собрание (конференция), проводимое по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, назначается соответственно представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования. Собрание (конференция), проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Порядок назначения и проведения собрания, конференции, а также их полномочия определяются ст. 25 и 30 Закона от 6 октября 2003 г., уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Порядок назначения и проведения собрания (конференции) в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяете также уставом территориального общественного самоуправления.

Перечисленные акты задают специальный правовой режим собраний, конференций по вопросам местного значения. Поэтому надо отличать данные мероприятия от собраний, конференций общественных, религиозных объединений, трудовых коллективов, а также собраний, проводимых в порядке осуществления свободы собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетов, избирательных прав.

Собрание, конференция может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание, конференцию во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Итоги собрания, конференции подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Так, порядок организации, проведения названных мероприятий, их компетенцию можно рассмотреть на примере Челябинской области в законах «О территориальном общественном самоуправлении в Челябинской области» и «О собраниях (сходах) граждан в Челябинской области». Собрания, конференции созываются органами местного самоуправления, главами муниципальных образований, органами территориального общественного самоуправления или инициативными группами жителей по мере необходимости, но не реже одного раза в год. В работе собраний, конференций вправе принимать участие граждане, достигшие 16 лет и проживающие на соответствующих территориях. Граждане, не проживающие на этих территориях, могут участвовать в работе собраний, конференций с правом совещательного голоса. Подготовка и проведение собраний, конференций жителей обеспечивается органами, должностными лицами местного самоуправления или органами территориального общественного самоуправления. О времени и месте проведения собрания, схода, конференции население оповещается доступными способами не менее чем за три дня до их проведения.

Собрания правомочны, если в них принимают участие более половины жителей соответствующей территории. Конференции правомочны при участии в их работе не менее 2/3 представителей от жителей. На собраниях, сходах, конференциях жителей могут быть рассмотрены любые вопросы, затрагивающие интересы жителей и отнесенные при этом уставами муниципальных образований к компетенции данных форм прямого гражданского волеизъявления. Среди полномочий собраний, конференций законодатель называет принятие уставов территориального общественного самоуправления (ТОС); избрание органов ТОС; досрочное прекращение полномочий органов ТОС; утверждение программ деятельности ТОС; оценка деятельности органов ТОС по их отчетам; избрание ревизионной комиссии ТОС; организация выпаса скота, борьбы с нарушениями правопорядка, проведения спортивных, культурных мероприятий; обсуждение вопросов медицинского, торгового, коммунально-бытового обслуживания населения, природоохранных мероприятий, содержание клубов, детских садов, библиотек, медпунктов, спортивных сооружений, санитарного состояния населенных пунктов, их благоустройства.

Решения собрания, конференции принимаются, по общему правилу, открытым голосованием, большинством от числа присутствующих. Однако, например, органы территориального общественного самоуправления избираются тайным голосованием. Решения, принятые собранием, конференцией в пределах полномочий последних обязательны для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами на территории муниципального образования. Принятые решения могут быть отменены или изменены только собранием, конференцией граждан.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца. Наиболее общим основанием обращения граждан в органы местного самоуправления являются нормы Конституции РФ, (ст. 33, 45, 46) и ст. 32 Федерального Закона от 6 октября 2003 г. Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Обычной формой как индивидуальных, так и коллективных обращений граждан в органы местного самоуправления являются предложения, заявления, жалобы и ходатайства.

Предложение - обращение по совершенствованию законодательства, улучшению деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций.

Заявление - сообщение о правонарушении, обращение в целях реализации прав и законных интересов граждан, иных субъектов.

Жалоба — обращение с просьбой отменить принятое решение, а также обращение на отказ или уклонение от принятия конкретного решения по заявлению или предложению.

Ходатайство – письменное обращение гражданина с просьбой о признании за ним определенного статуса, прав, гарантий, и льгот с предоставлением документов их подтверждающих.

Форма обращений может быть как письменной, так и устной. Письменные обращения должны быть подписаны, в них четко и полно указываются фамилии, имена и отчества, как авторов, так и лиц, в отношении которых ставятся вопросы, их адреса или местонахождение, суть предложений, требований или просьб, обжалуемые решения и другие сведения, необходимые для рассмотрения. К обращениям прилагаются документы или их копии, в том числе полученные ранее ответы, относящиеся к поставленным вопросам. Заявитель может уполномочить другое лицо или орган защищать свои права и интересы по доверенности, заверенной нотариально. Заявления, жалобы в интересах несовершеннолетних или недееспособных лиц вправе подать их законные представители, органы опеки и попечительства.

Вместе с тем необходимо отметить, что анонимные обращения в основном не подлежат рассмотрению.

Должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

В соответствии с указанным Законом органы местного самоуправления, как, впрочем, и государственные органы, общественные объединения, предприятия, учреждения, организации, обязаны: вести регистрацию как письменных, так и устных обращений; объективно, всесторонне и своевременно проверять все обращения; отменять или изменять не соответствующие законам или установленным фактам решения, давать необходимые указания и принимать меры к их исполнению, пресекать неправомерные действия; обеспечить восстановление нарушенных прав, реальное исполнение принятых решений, а также мер по предотвращению нарушений законности; письменно сообщить автору письменного обращения о результатах рассмотрения и существе принятого решения, давать ответ, ссылаясь на нормативные акты, на основании которых принято решение, в необходимых случаях разъяснить порядок обжалования, возвращать принадлежавшие заявителю документы. Ответы на обращения, рассмотренные органами местного самоуправления, даются руководителем выборного органа муниципального образования (либо его заместителями) и иными должностными лицами, правомочными принимать необходимые решения. Ответы на обращения, не требующие дополнительной проверки, даются в срок до 15 дней. Если требуется дополнительная проверка ответы по обращениям даются в срок до одного месяца, если законодательством не предусмотрены более короткие сроки. Должностное лицо, получив обращение, решение по которому должен принять иной орган или руководитель, в том числе вышестоящий, обязано направить это обращение по принадлежности, или возвратить в 10-дневный срок с разъяснением причин оставления письма без рассмотрения. За нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления законом субъекта Федерации устанавливается административная ответственность.

Граждане РФ в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 26) и уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Природа такой инициативы схожа с законодательной (нормотворческой) инициативой. Она представляет собой право граждан в установленном порядке возбуждать перед органом, должностным лицом местного самоуправления вопрос о рассмотрении и возможном принятии ими в рамках их компетенции нормативного (индивидуального) акта.

С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с Законом от 6 октября 2003 г.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня внесения. Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. В случае если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

Публичные слушания (ст. 28 ФЗ от 6 октября 2003 г.). Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования могут проводиться публичные слушания. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.

На публичные слушания должны выноситься: 1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав; 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении; 3) проекты планов и программ развития муниципального образования; 4) вопросы о преобразовании муниципального образования.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

В заключение лекции можно сделать следующий вывод: особую роль в реализации местного самоуправления играет непосредственная демократия. Она включает различные формы непосредственного волеизъявления населения или его групп, проживающих в границах административно-территориальных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление. Эта роль определяется прежде всего тем, что через ряд форм непосредственной демократии, обеспечиваются формирование и функционирование всех важнейших звеньев системы органов местного самоуправления. Действующее законодательство Российской Федерации закрепляет различные формы прямого волеизъявления населения муниципального образования, перечень которых является открытым. К основным формам непосредственного осуществления местного самоуправления относятся: местный референдум; муниципальные выборы; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; конференция граждан; опрос граждан; обращение граждан в органы местного самоуправления. Могут быть и другие формы, не противоречащие Конституции Российской Федерации, Федеральному закону от 6 октября 2003 г., иным федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации. Вместе с тем непосредственное осуществление населением местного самоуправления и его участие в нем должно строиться на принципах законности и добровольности.

Тема 7.  Муниципальные выборы

1.  Муниципальные выборы, избирательное право и избирательная система

Выборы - наиболее распространенный институт в системе народовластия. Значение этого института состоит в том, что посредством выборов формируются представительные органы местного самоуправления и избираются выборные должностные лица местного самоуправления. Цель местных выборов - избрание депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Правовую основу муниципальных выборов составляют Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» Конституции, Уставы, а также законы субъектов РФ о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, уставы муниципальных образований. Перечисленные правовые акты закрепляют основные принципы участия населения в муниципальных выборах, а также организацию и порядок их проведения, что составляет предмет настоящей лекции.

Муниципальные (местные) выборы: - это мероприятие, в ходе которого избиратели муниципальных образований осуществляют свое конституционное право непосредственно, самостоятельно, путем голосования формировать органы местного самоуправления и реализовывать иные права, позволяющие упорядочить и структурировать местные сообщества жителей. В узком смысле муниципальные выборы - совокупность организационно-правовых мероприятий по избранию депутатского состава местных представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. В Конституции РФ выборы характеризуются как высшее непосредственное выражение власти народа, способ осуществления гражданами не только государственной власти, но и местного самоуправления (ч. 2, 3 ст. 3, ч. 2 ст. 130). Муниципальные выборы - основа формирования местной публичной власти. Они являются единственным способом формирования депутатского корпуса представительных органов местного самоуправления, а также замещения должностных лиц муниципальных образований.

Выборы - один из основных институтов прямой демократии, непосредственного волеизъявления жителей и принятия ими публичных кадровых решений. Эта черта выборов особо выделяется законодателем. В ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав выборы названы формой прямого волеизъявления граждан, осуществляемой в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.

Выборы выступают и как исходное начало представительного властвования жителей. Конечно, главное и решающее в выборном процессе — акт непосредственного коллективного гражданского волеизъявления, но для успешного проведения выборов требуется организационная активность органов власти и управления, средств массовой информации, системы избирательных комиссий, общественных объединений и групп поддержки кандидатов.

Следует также принимать во внимание, что современное законодательство о местном самоуправлении предусматривает возможность формирования органов местного самоуправления не непосредственно гражданами, а иными органами местного самоуправления. Так, представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав района, депутатов представительных органов данных поселений.

Выборы позволяют жителям непосредственно включаться в управление делами своих муниципальных образований, осуществлять собственные конституционные права. Они включают право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях. Выборы помогают укреплять гражданское общество, являясь питательной средой для выявления в обществе различных позиций, интересов, их организационного оформления, взаимного согласования и контроля деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Виды выборов: очередные, дополнительные, досрочные, повторные.

Очередные выборы проводятся в связи с истечением установленного законом срока полномочий представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования. Они назначаются таким образом, чтобы вновь избранные органы местного самоуправления в идеале смогли приступить к исполнению полномочий сразу после истечения срока полномочий у ранее избранных органов. Таким образом, главная целевая установка очередных выборов — обеспечение преемственности муниципальной власти.

Дополнительные выборы направлены на замещение вакантных депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления работающего созыва. Такая вакансия может образоваться после отзыва депутата, перехода его на работу, несовместимую с депутатским мандатом, по иным причинам. В случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по многомандатному округу, дополнительные выборы назначаются тогда, когда в округе оказываются замещенными менее 2/3 мандатов. Дополнительные выборы не проводятся тогда, когда до истечения срока полномочий представительного органа работающего созыва осталось менее одного года. Цель дополнительных выборов - обеспечение максимального уровня представительности муниципальной власти.

Досрочными называют выборы, проводимые в связи с досрочным прекращением полномочий представительного органа местного самоуправления в целом, главы муниципального образования. Здесь применительно к представительному органу местного самоуправления речь идет не о заполнении отдельных депутатских вакансий, а о необходимости новых общих выборов. От очередных выборов эти общие выборы отличает их чрезвычайный характер, необходимость в кратчайшие сроки восстановить муниципальную власть.

Повторные выборы проводятся тогда, когда очередные, досрочные выборы признаются несостоявшимися или недействительными, или кандидат, избранный по одномандатному или многомандатному округу, не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, выборного должностного лица. Повторные выборы депутатов, выборных должностных лиц в случае, если представительный орган местного самоуправления остался в неправомочном составе, проводятся не позднее, чем через четыре месяца со дня признания выборов несостоявшимися, недействительными. В иных случаях повторные выборы проводятся не позднее чем через один год со дня признания выборов несостоявшимися, недействительными. Повторные выборы не назначаются и не проводятся, если в их итоге депутаты не могут быть избраны на срок более одного года. Повторные выборы следует отличать от повторного голосования. При последнем новая избирательная кампания не начинается. Заново проводится только акт голосования по двум кандидатам, набравшим на первичных выборах (очередных, досрочных, дополнительных) наибольшее число голосов. Повторное голосование - это так называемый второй тур.

Муниципальное (местное) избирательное право. В процессе подготовки и проведения выборов возникают многочисленные публичные отношения: между жителями, общественно-политическими объединениями, государственными, муниципальными органами, другими субъектами, в значительной своей части подверженные правовому регулированию. Государство, местные органы с помощью права устанавливают определенный порядок выборов, принципы их проведения. Так сложилась целая подотрасль муниципального права - муниципальное избирательное право, предметом регулирования которого и выступают муниципальные выборы. Муниципальное избирательное право следует рассматривать также в качестве составной части российского избирательного права в целом.

Муниципальное избирательное право - система конституционных и иных норм, исходящих от федеральных органов, органов власти субъектов федерации, органов местного самоуправления, регулирующих общественные отношения в процессе подготовки и проведения местных выборов. Муниципальное избирательное право составляет основу выборного процесса, однако наряду с ним ход выборов определяют и другие социальные регуляторы: нормы морали и нравственности, традиции, соображения целесообразности и т.п.

Муниципальное избирательное право в выделенном значении называют избирательным правом в объективном смысле. Наряду с ним выделяют субъективное избирательное право как право граждан избирать (т.е. выступать в роли избирателей) и быть избранными (т.е. выступать в роли кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избранных депутатов, выборных должностных лиц). Право избирать именуют активным избирательным правом, а право быть избранным — пассивным избирательным правом. Пассивный характер данного права заключается не в том, что его обладатели должны занимать недеятельную позицию, а в том, что осуществление этого права (факт избрания) в конечном итоге зависит от волеизъявления избирателей (сторонних лиц).

Муниципальная (местная) избирательная система. В целом избирательную систему можно определить как совокупность организационно-правовых мероприятий и иных элементов выборного процесса, объединяемых вокруг способов организации избирательной территории, определения результатов голосования и распределения мандатов.

Под избирательной системой Федеральным законом от 6 октября 2006 г. определены условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов (ст. 23).

Местные избирательные системы в России базируются по преимуществу на трех способах, давших имя видам избирательной системы: а) мажоритарной избирательной системе; б) пропорциональной избирательной системе и б) смешанной избирательной системе (пропорционально-мажоритарной).

Суть мажоритарной системы заключается в разделении избирательной территории на несколько территориальных округов, от каждого из которых избирается один или несколько кандидатов (по числу депутатских мандатов, положенных на округ) на основе абсолютного или относительного большинства голосов. Независимо от числа мандатов, положенных на избирательный округ, каждый из кандидатов в юридическом смысле ведет борьбу за свой мандат со всеми иными претендентами. Разновидностью мажоритарной системы являются выборы глав муниципальных образований. Здесь территории избирательной единицы и муниципального образования совпадают.

Пропорциональная система предполагает, что депутатские места в представительном органе распределяются между списками кандидатов от разных избирательных объединений в зависимости от числа голосов, полученного каждым списком в рамках единой избирательной территории (единого избирательного округа), охватывающей всю территорию муниципального образования. Предвыборная борьба при пропорциональной системе ведется не между отдельными кандидатами, а между списками кандидатов. Депутатские мандаты распределяются вначале между последними, и уже после этого начинается распределение мандатов внутри отдельных списков между входящими в них кандидатами. В субъектах РФ при проведении местных выборов в настоящее время преобладает мажоритарная избирательная система.

Источники муниципального избирательного права. Муниципальное избирательное право имеет свою систему формальных нормативных источников. Отправное значение имеет, конечно, Конституция РФ (ст. 3, 32, 130, 133 и др.). Избирательное законодательство должно соответствовать также международно-правовым стандартам. Международные стандарты выборов содержат, например, Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 5, 25), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (ст. 3, 17), Декларация о критериях свободных и честных выборов.

Развернутое регулирование выборов на федеральном уровне обеспечивают законы: «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Последний Закон имеет выборочное действие. Он применяется лишь тогда, когда выборы органов местного самоуправления не могут быть проведены на основе актов конкретных субъектов федерации, муниципальных образований, например, ввиду их неконституционности. Этим Законом утверждено Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Федеральное избирательное законодательство применительно к местным выборам является гарантом реальности, демократизма местного выборного процесса, действенности конституционных норм о праве граждан избирать и быть избранными.

В субъектах РФ основными источниками местного избирательного права наряду с их конституциями, уставами являются законы субъектов РФ о местном самоуправлении и о выборах органов местного самоуправления. В ряде субъектов РФ приняты избирательные кодексы, регулирующие организацию как выборов уровня субъекта Федерации, так и местных выборов (Алтайский край, Воронежская область, Свердловская область). Нормы избирательного права содержатся также в уставах муниципальных образований.

2.  Принципы и гарантии избирательного права

Принципы избирательного права можно разделить на три группы. Первая включает исходные принципы выборов как политико-правового института, вторая – общие принципы организации выборов, третья - принципы правового положения граждан в сфере выборов.

Исходными для выборов являются принципиальные положения, в совокупности составляющие основы конституционного строя. Это принципы народовластия, приоритета прав и свобод, федерализма, единства системы государственной власти, признания и гарантирования местного самоуправления, идеологического и политического многообразия и др.

Применительно к выборам названные положения непосредственно конкретизирует принцип свободных и честных выборов. Он, в частности, означает, что граждане участвуют в выборах свободно и добровольно Никто не вправе оказывать на них воздействие с целью принудить их к участию или неучастию в выборах либо воспрепятствовать их свободному волеизъявлению. В силу данного принципа государство обязано обеспечить гражданам доступность избирательных технологий, активно противодействовать монополизму политического влияния на выборах.

К исходным следует отнести и принцип обязательности выборов, в силу которого государство законодательно устанавливает периодичность выборов органов власти, непосредственно осуществляющих функции представительства интересов населения, гарантии проведения выборов в особых условиях.

Особый порядок назначения муниципальных выборов в условиях реформирования местного самоуправления предусматривает Федеральный закон от 6 октября 2003 г., согласно которому субъекты Федерации принимают законы о выборах в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований. В них устанавливается численность депутатов представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований и сроки их полномочий. Сроки полномочий глав вновь образованных муниципальных образований, определяются даты выборов в представительные органы вновь образованных муниципальных образований и выборов глав, вновь образованных муниципальных образований, а также регулируются особенности подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований.

В целях унификации сроков проведения муниципальных выборов Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает единые дни окончания срока полномочий органов местного самоуправления. Норма об изменении (продлении или сокращении) установленного уставом муниципального образования срока, на который избираются органы местного самоуправления, депутаты, и (или) срока полномочий органа местного самоуправления, депутатов может применяться только к органам и депутатам, избранным на выборах, назначенных после вступления в силу такой нормы. Если срок полномочий действующих органов местного самоуправления или депутатов истекает в период действия чрезвычайного или военного положения, то указанные органы и депутаты исполняют свои полномочия до прекращения действия чрезвычайного или военного положения и избрания нового состава указанных органов или депутатов.

Общие принципы организации выборов: 1) Организация выборов избирательными комиссиями, независимыми от государственных, муниципальных органов, негосударственных объединений. 2) Территориальный принцип, заключающийся в проведении выборов в рамках избирательных округов, участков. 3) Состязательность и альтернативность выборов. Состязательность обеспечивается гарантиями выборной конкуренции кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков в сфере выдвижения кандидатов, ведения предвыборной агитации, финансирования выборных мероприятий. 4) Альтернативность выборов дает избирателям возможность определения своего кандидата (кандидатов) из нескольких возможных. 5) Гласность, особенно ярко проявляющаяся в регулировании деятельности избирательных комиссий.

Принципы правового положения граждан в сфере выборов. Граждане участвуют в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Всеобщность, равенство, прямые выборы, тайное голосование - фундаментальные принципы права избирать и быть избранными, в том числе и для местных выборов.

Принцип всеобщего избирательного права. Данный принцип означает, что в выборах вправе принимать участие все жители муниципальных образований при минимуме ограничительных цензов, не подлежащих расширительному толкованию.

При любом варианте понятия «жители муниципального образования» и «корпус избирателей муниципального образования» не совпадают - корпус избирателей в численном отношении всегда будет уже, чем совокупность местных жителей. Однако принцип всеобщего избирательного права нацеливает на привлечение к выборам наиболее деятельной части местного населения. Для раскрытия содержания названного принципа законодателем используется метод негативного определения, когда в федеральном законодательстве и в законодательстве субъектов Федерации четко формулируются ограничительные избирательные цензы, называющие категории лиц, не имеющих права участвовать в выборах.

1. Наличие гражданства РФ. До последнего времени иностранцы, лица без гражданства не вправе были участвовать в местных выборах, как и в любых иных выборах в Российской Федерации. Этот подход покоился на двух основных положениях: на законодательном определении субъектов права избирать и быть избранными — в качестве последних назывались именно граждане РФ — и на отрицании за иностранцами и лицами без гражданства права избирать и быть избранными в любые органы власти на территории нашей страны.

В настоящее время положение изменилось. В списки избирателей на выборах в органы местного самоуправления, для участия в местном референдуме в соответствии с международными договорами РФ и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Федерации включаются иностранные граждане постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводятся указанные выборы, референдум. Допуская иностранцев к участию в местных выборах, российский законодатель использовал имеющийся опыт других стран. Так, согласно ст. 28 Основного закона ФРГ, на выборах в округах и в общинах лица, обладающие гражданством государства — члена Европейского сообщества, в равной мере могут избирать и быть избранными в соответствии с правовыми условиями Сообщества36.

Таким образом, из числа избирателей на местных выборах исключаются лица без гражданства, а также иностранные граждане тех государств, с которыми у Российской Федерации отсутствуют соответствующие договоренности.

2. Возрастной ценз. Федеральный законодатель, однозначно определяя условием обладания активным избирательным правом (право избирать) достижение 18-летнего возраста для выборов любого уровня. Применительно к пассивному избирательному праву (право быть избранным) вводит лишь минимальные возрастные пределы, которые субъекты Федерации в своих законодательных актах, устанавливая нормы о возрасте для пассивного избирательного права, не могут превышать. Среди подобных норм содержится и норма, вводящая минимальный возрастной предел для кандидатов на должность глав муниципальных образований, депутатов местных представительных органов, - минимальный возраст кандидатов не может быть менее 21 года.

Для активного избирательного права лицо должно достичь 18-летнего возраста ко дню или на день официального голосования, следовательно, в списки избирателей необходимо включать и тех лиц, которые не достигли 18-летнего возраста, но достигнут его на день голосования. В графе о возрасте напротив фамилий таких избирателей проставляются день и месяц рождения.

3. Постоянное или преимущественное проживание на определенной территории (для активного избирательного права). Основанием для включения гражданина в список избирателей на конкретном избирательном участке является его проживание на территории этого участка. Факт проживания гражданина на территории конкретного избирательного участка удостоверяется регистрацией его по месту жительства в органах регистрационного учета, коими, по общему правилу, выступают органы внутренних дел, а там, где они отсутствуют — органы местного самоуправления.

Местом жительства является место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных законных основаниях. Местом жительства могут выступать жилые дома, квартиры, служебные жилые помещения, специализированные дома (общежития, гостиницы, приюты, дома маневренного фонда, дома для одиноких и престарелых, дома-интернаты), иные жилые помещения.

При регистрации гражданина по месту жительства органом регистрации в его паспорте производится соответствующая отметка; если регистрация производится по иным удостоверяющим личность документам, то гражданину выдается свидетельство о регистрации по месту жительства.

Законодатель особо оговаривает, во-первых, что установление помимо факта постоянного или преимущественного проживания лица на определенной территории еще и срока такого проживания не допускается; во-вторых, что пребывание гражданина вне места его постоянного или преимущественного проживания во время проведения на этой территории выборов, референдумов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах, референдумах.

4. Недееспособные граждане, признанные судом (ч. 3 ст. 32 Конституции РФ), не могут участвовать в выборах. Согласно п. 1 ст. 29 ГК РФ гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным. Над ним устанавливается опека. Таким образом, одного факта серьезного психического расстройства для лишения гражданина избирательного права недостаточно. Необходимо, чтобы суд признал гражданина недееспособным. Участие суда в подобных делах следует рассматривать как гарантию от необоснованного ограничения гражданской дееспособности, в том числе в сфере избирательного права.

5. Лишаются избирательного права лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32 Конституции РФ). K данной категории не относятся лица, подвергнутые административному аресту, в о