70364

АКТЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В МЕХАНИЗМЕ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ

Научная статья

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

В статье исследуются понятие и сущность актов органов исполнительной власти в механизме административно-правового регулирования отмечается что административный регламент обладает всеми признаками акта управления любой административный регламент принимается на основании...

Русский

2014-10-19

53.38 KB

3 чел.

АКТЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

В МЕХАНИЗМЕ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ

М.В. КОСТЕННИКОВ, М.В. КОРОБКИН

Коробкин Михаил Владимирович, соискатель Московского университета МВД России.

Костенников Михаил Валерьевич, доктор юридических наук, профессор Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.

В статье исследуются понятие и сущность актов органов исполнительной власти в механизме административно-правового регулирования, отмечается, что административный регламент обладает всеми признаками акта управления, любой административный регламент принимается на основании и во исполнение закона, а также иного нормативного документа, обладающего большей юридической силой.

Ключевые слова: регламент, правовой акт, механизм, исполнительная власть, федеральный орган исполнительный власти, подзаконный характер, исполнительно-распорядительная деятельность, процедура, процесс, административная деятельность.

Acts of Executive Authorities in the Mechanism of Enforcement of Administrative Provisions

M.V. Kostennikov, M.V. Korobkin

The article studies the term and essence of acts of executive power in the mechanism of administrative legal regulation. It is noted that administrative provision has all the features of an administration at and all administrative provisions are made on the ground of and in execution of the law as well as any other regulatory document possessing greater legal force.

Key words: provision, legal act, mechanism, executive authority, federal executive authority, sub-legislative nature, executive function, procedure, process, administrative activity.

Эффективность реализации федеральными органами исполнительной власти своих полномочий непосредственно связана с их нормативно- правовым оформлением. Многоаспектный характер функций федеральных органов исполнительной власти предопределяет существование разнообразных подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих их административную деятельность. Разнообразие административной деятельности федеральных органов исполнительной власти, в свою очередь, предполагает существование процедуры подготовки, принятия и регистрации их нормативных правовых актов.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти занимают центральное место в механизме реализации предписаний федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства и др. В этой связи юридическая природа нормативных правовых актов органов исполнительной власти на протяжении многих лет привлекает внимание ученых и специалистов-практиков <1>. Обусловлено это тем, что ежегодно в нашей стране принимается только на федеральном уровне около двух тысяч нормативных правовых актов, каждый из которых занимает свое место в системе законодательства, обладает соответствующей юридической силой и регулирует конкретную группу общественных отношений <2>. Процессы демократизации, децентрализации государственного управления создали условия для существования нормативных правовых актов, различных как по форме, так и по содержанию. Среди субъектов нормотворчества особое место принадлежит федеральным органам исполнительной власти. Существо исполнительной власти не исчерпывается слишком общим понятием "исполнение" <3>. Вспомогательной функцией исполнительной власти является нормотворческая функция, которая заключается в издании органами этой власти нормативных актов управления <4>.

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Правовые акты. М., 1999; Васильев Р.Ф. Акты управления (значение, проблема исследований, понятие). М., 1987; Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004; Черников В.В. Нормативные акты органов внутренних дел в системе правовых актов управления. М., 1996; и др.

<2> См.: Иванов С.А. Нормативные правовые акты Российской Федерации. М., 2004. С. 3.

<3> См.: Блунчли И.К. Общее государственное право. М., 1865. С. 387.

<4> См.: Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. N 3. С. 19.

Таким образом, в правовой системе РФ важное место принадлежит нормативным правовым актам, которые принимаются в пределах своей компетенции федеральными органами исполнительной власти. Данные акты являются основной формой реализации задач и функций исполнительной власти. В них выражается юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти относительно установления, изменения или отмены административно-правовой нормы, регламентирующей соответствующие общественные отношения. Проводимые реформы (административная реформа, реформа государственной службы) заставляют по-иному оценить юридическую сущность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, определить их место и роль в механизме регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления. В этой связи исследование административно-правового регулирования порядка разработки, принятия и регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти представляется актуальным и своевременным.

Административно-правовое регулирование общественных отношений в сфере публичного управления осуществляется в определенных формах и с помощью соответствующих методов административно-правового регулирования. Процесс государственного управления - это практическая реализация его задач и функций. В этой связи далеко не случайно Ю.М. Козлов отмечал, что для административного права существенное значение имеет регламентация форм и методов управленческой деятельности <5>.

--------------------------------

<5> См.: Козлов Ю.М. Основы советского административного права. М., 1975. С. 107.

Коренные социально-экономические преобразования в России, произошедшие за последнее десятилетие, в значительной мере затронули и сферу управленческой деятельности. Активное претворение в жизнь принципов рыночной экономики и децентрализация государственной власти насущно потребовали приведения форм и методов административной деятельности государства в соответствие с новыми условиями. В связи с этим повышенный интерес правоведов вызывает концепция "нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти" <6>.

--------------------------------

<6> См.: Минашкин А.В. Некоторые проблемы нормотворчества федеральных министерств // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 213; Яхин Ф.Ф. Действие административно-правовых актов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 14; Целик А.М. Административно-правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации и их применение в деятельности органов внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 11.

Исполнительная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в различных действиях, отражающих ее содержание и специфику осуществляющих ее государственных органов. В наибольшем объеме данное условие применимо к деятельности органов исполнительной власти, т.к. именно они реализуют ее повседневно и в многообразных формах.

При рассмотрении понятия "форма" следует обратиться к философии. В философском плане категория "форма" тесно связана с категорией "содержанием". Данные категории соотносятся между собой как антиподы - под формой понимается внешнее выражение, а под содержанием - внутреннее наполнение объекта или явления. Форма есть внешнее выражение содержания. Применительно к деятельности исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно-правового содержания, т.е. всех тех качеств (прежде всего юридических), которые характеризуют ее как специфическую ветвь единой государственной власти. Иными словами, в деятельности исполнительной власти можно различать организационную форму - это ее аппарат, и юридическую форму - это административное право <7>.

--------------------------------

<7> См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 268.

Как отмечает В.М. Безденежных, "...форма административной деятельности - это внешнее проявление содержания управленческой работы, способ его выражения и практического осуществления" <8>.

--------------------------------

<8> См.: Безденежных В.М. Правовые формы административной деятельности советской милиции. М., 1969. С. 5.

Ю.Н. Старилов говорит о том, что "форма управления - это внешнее выражение практической реализации функций и методов управления, самого управляющего воздействия, конкретных действий, производимых в процессе осуществления исполнительной власти, административной деятельности" <9>. Т.Е. Кучерова отмечает, что решение проблемы "форма - содержание" будет способствовать установлению системности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, их иерархичности <10>.

--------------------------------

<9> См.: Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Воронеж, 2001. С. 13.

<10> См.: Кучерова Т.Е. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (вопросы общей теории): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 26.

В этой связи под формой публичного управления понимается внешне выраженное действие органа исполнительной власти, органов местного самоуправления, соответствующего должностного лица, осуществленное в рамках их компетенции и влекущее за собой определенные юридические последствия. Подобные формы управления называются административно-правовыми. Правовая форма государственного управления отличается от других правовых форм деятельности государства (законодательной, правосудия) тем, что посредством этой формы практически организуется осуществление задач и функций управления; повседневное практическое руководство деятельностью предприятий, учреждений и организаций, служащих и граждан в сферах и отраслях управления на основе и во исполнение законов. Характерные черты правовых форм государственного управления заключаются в том, что в них наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

К наиболее распространенным правовым формам выражения исполнительной власти относятся (если говорить о федеральном уровне нормотворчества) федеральные законы, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, положения, уставы, правила, приказы и т.п. административно-правовые акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти.

Поэтому перед рассмотрением порядка разработки правовых актов в органах исполнительной власти представляется необходимым рассмотреть понятие нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, а также непосредственно юридическую характеристику и значение актов органов исполнительной власти. Исследование нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти показывает, что в настоящее время наблюдается такая ситуация, когда один и тот же термин несет разную смысловую нагрузку в зависимости от целого ряда факторов, контекста работы, особенностей авторского подхода к исследуемой проблеме и т.п. Вместе с тем в любой отрасли знаний происходят по мере углубления и расширения знаний уточнение понятий и определений, пересмотр устоявшейся терминологии. В российской юридической литературе понятие "административно-правовой акт" определяется как форма исполнительной и распорядительной деятельности, осуществляемой всеми органами исполнительной власти; юридические акты, издаваемые органами исполнительной власти, либо юридические формы исполнительной и распорядительной деятельности органов государства, осуществляющих полномочия в пределах своей компетенции, на основе и во исполнение законов и в установленном законом порядке <11>.

--------------------------------

<11> См.: Савостин А.А. Методы административно-правового регулирования общественных отношений в условиях социальных реформ. М., 2001. С. 56.

Понятие "правовой акт", как известно, относится к числу наиболее широко распространенных правовых категорий в науке, правотворчестве, в использовании субъектами права различных форм правореализации, в служебных и иных документах, в учебном процессе и т.п. Это обусловлено важным местом и особой ролью правовых актов органов исполнительной власти в механизме правового регулирования, в системе средств правового воздействия на общественные отношения, обеспечивающих нормальное функционирование и развитие общества и государства. Адекватным должно быть и отношение юридической науки к явлениям, именуемым правовыми актами, к развитию учения об этих правовых средствах. Вопросам теории правовых актов, практики использования различных их видов посвящено немало научных трудов специалистов в области общей теории права, конституционного, административного права и других отраслей правовой науки <12>. В научной и учебной литературе встречаются десятки различных определений понятия нормативного правового акта, нередко несовершенных, не отражающих сущность рассматриваемого правового явления. Ценность предлагаемых в учебниках определений снижается еще и тем, что, как правило, там не указывается на возможность существования других определений <13>.

--------------------------------

<12> См.: Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1998. N 5. С. 3.

<13> См.: Васильев Р.Ф. О преподавании специального курса "Правовые акты органов представительной и исполнительной власти" // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2001. N 5. С. 59.

В правовой литературе встречается понимание правовых актов, в частности административно-правовых актов, как письменных документов <14>. В широком смысле документ можно определить как "материальный объект с информацией, закрепленной созданным человеком способом для ее передачи во времени и пространстве" <15>. В русском языке письменному административно-правовому акту наиболее близко подходит значение слова "документ", когда под ним понимается "любой письменный акт, имеющий юридическую силу или носящий служебный характер" <16>, или "деловая бумага, подтверждающая какой-нибудь факт или право на что-нибудь" <17>.

--------------------------------

<14> См.: Костенников М.В. Правовые акты органов исполнительной власти, их разработка и принятие. М., 2000. С. 8.

<15> См.: Энциклопедический словарь / Под ред. В.Е. Крутских. М., 1998. С. 97.

<16> См.: Словарь иностранных слов. М., 1985. С. 175.

<17> См.: Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М., 1968. С. 168.

Что касается административного регламента, то, как отмечает И.Н. Барциц, "...в юридической литературе под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру" <18>.

--------------------------------

<18> См.: Барциц И.Н. Административный регламент: предложения к методике разработки // Среднерусский вестник общественных наук. 2007. N 1 (2). С. 46.

В советской юридической литературе был широко распространен подход к определению правовых актов управления через форму исполнительно-распорядительной деятельности. Правовые акты управления определялись как правовая форма указанной деятельности в противоположность внеправовым формам, к которым чаще всего относили организационную работу и материально-технические действия. Однако в рамках данного подхода возник ряд неразрешенных проблем методологического характера, что вызвало серьезную и справедливую критику в административно-правовой литературе. Как указывал Р.Ф. Васильев, при таком подходе не могут избежать и двоякого понимания актов либо как действий, либо как документов и, используя практически любое более или менее приемлемое определение форм исполнительно-распорядительной деятельности, при классификации данных форм невольно начинают смешивать понятия издания актов и самих правовых актов управления <19>.

--------------------------------

<19> См.: Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М., 1970. С. 70.

С.А. Иванов определяет нормативный правовой акт как официальный властный документ компетентного правотворческого органа, направленный на установление, изменение, отмену, утверждение правовых норм общего характера <20>. Из этого определения можно выделить следующие признаки нормативного правового акта, которые присущи нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти:

--------------------------------

<20> См.: Иванов С.А. Нормативные правовые акты Российской Федерации. М., 2004. С. 4.

- нормативный правовой акт создается в результате правотворческой деятельности компетентных органов;

- каждый орган исполнительной власти имеет право на издание нормативных правовых актов только в определенной форме;

- в нормативных правовых актах устанавливаются нормы права, представляющие собой общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение.

В.И. Гойман-Червонюк определяет нормативный правовой акт как письменный официальный документ установленной формы, который направлен на установление, изменение или отмену правовых норм <21>. О.В. Макарова определяет подзаконный нормативный акт как разновидность нормативного правового акта, издаваемого полномочным органом на основе и во исполнении закона, в соответствии с законом для его дальнейшей конкретизации и развития <22>.

--------------------------------

<21> См.: Гойман-Червонюк В.И. Очерк теории государства и права. М., 1996. С. 210.

<22> См.: Макарова О.В. Судебный контроль судов общей юрисдикции за соответствием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти федеральным законам: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 17.

А.П. Коренев говорит о том, что правовой акт управления - это юридический акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (вопрос), персонально определяющий поведение адресата, обладающий государственно-властным творческим характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой <23>.

--------------------------------

<23> См.: Коренев А.П. Административное право России. М., 2000. С. 194.

Правовой акт министерства, ведомства представляет собой, по мнению Ю.А. Тихомирова, письменный документ, изданный соответствующим органом на основании и в пределах своих законных полномочий во исполнение требований закона и в целях реализации министерством, ведомством возложенных на него функций <24>. Из приведенных выше определений можно сделать вывод о том, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти имеет официальный характер и обязательную силу для всех субъектов, подпадающих под сферу его воздействия. По мнению В.А. Юсупова, правовые акты представляют собой "волевые властные действия, которые совершаются на основе и во исполнение законов или правовых актов вышестоящих органов управления в процессе организующей исполнительно-распорядительной деятельности и направлены на установление, изменение или прекращение правовых норм или конкретных правоотношений" <25>.

--------------------------------

<24> См.: Тихомиров Ю.А. Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 100.

<25> См.: Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979. С. 123.

Т.Е. Кучерова, анализируя точки зрения современных ученых-правоведов, предлагает следующее определение правового акта управления: это правовой акт, содержащий властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, принимаемый в соответствии с установленной процедурой, направленной на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение правоотношений с целью осуществления задач и функций исполнительной власти <26>.

--------------------------------

<26> См.: Кучерова Т.Е. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (вопросы общей теории): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 19.

В настоящее время получили распространение корпоративные нормативные акты, а также локальные нормативные акты. Как отмечает В.А. Потапов, "корпоративный акт является правовым по своей природе, поскольку он выражен в документальном виде, имеет официальный характер, принят корпорацией в пределах предоставленных полномочий, имеет волевой характер и целевую ориентацию, обладает регулятивными свойствами, выступает в качестве звена реальной правовой цепи. Нормативный акт корпорации - это основанное на законе и иных правовых актах волеобразование и волеизъявление корпорации, выработанное и оформленное по установленной процедуре в виде специального акта органа корпорации и направленное на установление корпоративных норм, возникновение, изменение и прекращение гражданско-правовых отношений в интересах достижения целей, ради которых корпорация создана" <27>.

--------------------------------

<27> См.: Потапов В.А. Корпоративные нормативные акты как вид локальных актов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 9.

В этой связи обращает на себя внимание позиция С.С. Алексеева, который отмечает, что термин "акт" в сфере права имеет два значения: правомерного действия - юридического факта, в том числе действия по правотворчеству, и официального документа, в котором выражаются результаты тех или иных действий и в котором они "пребывают" <28>.

--------------------------------

<28> См.: Алексеев С.С. Право: азбука-теория-философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 77.

Аналогичным образом Н.Г. Александров предлагал различать акт как действие соответствующего компетентного органа и акт-документ, в котором это действие получает объективированное выражение <29>.

--------------------------------

<29> См.: Александров Н.Г. Теория государства и права. М., 1968. С. 511.

Как уже отмечалось, традиционно сначала в советской, а затем и в российской юридической науке административисты не обходили вниманием проблемы актов органов исполнительной власти. Однако новые социально-экономические условия жизнедеятельности заставляют осознать и по-новому оценить проблемы нормотворчества. Для уяснения места, роли и значения правовых нормативных актов органов исполнительной власти в системе актов российского государства важно учесть некоторые обстоятельства <30>.

--------------------------------

<30> См.: Жевакин С.Н. Ведомственные нормативные акты Российской Федерации: Краткий аналитический обзор // Государство и право. 1996. N 11. С. 98.

Во-первых, такие акты значимы как компонент механизма действия права. Они доводят требования закона до адресата и направлены на реализацию этих требований. При этом необходимо отметить, что отдельные законы не могут быть реализованы без издания соответствующих подзаконных правовых нормативных актов. Согласно КоАП РФ медицинское освидетельствование на состояние опьянения и оформление его результатов осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ (п. 6 ст. 27.12). На основании КоАП РФ принято Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2002 г. "Об утверждении правил медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством, и оформления его результатов" <31>. На основании Постановления Правительства РФ принят Приказ Минздрава России от 14 июля 2003 г. N 308 "О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения" <32>.

--------------------------------

<31> См.: СЗ РФ. 2002. N 52 (4 ч.). Ст. 5233.

<32> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 48.

Во-вторых, акты федеральных органов исполнительной власти значимы как механизм действия права. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, обеспечивая реализацию законных требований, неизбежно вносят в механизм действия реализуемых норм дополнительные детали. Тем самым акты органов исполнительной власти способны усилить или ослабить нормативное предписание, влияя на его эффективность, предмет регулирования, взаимные отношения субъектов и т.п. <33>.

--------------------------------

<33> См.: Жевакин С.Н. Указ. раб. С. 98.

Таким образом, объективированным выражением правовой формы деятельности субъектов государственного управления является правовой акт управления (административный акт) <34>. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, как мы выше указывали, издаются на основе и во исполнение федеральных законов, а также по собственной инициативе органами исполнительной власти в пределах их компетенции.

--------------------------------

<34> См.: Коренев А.П. Административное право России. М., 2000. С. 193.

Ю.А. Тихомиров выделяет пять юридических формул, определяющих характер подзаконности актов органов исполнительной власти:

- в соответствии с Конституцией РФ, законами - означает принципиальную нормативную "связанность";

- на основе и во исполнение закона - означает самостоятельные действия органов по реализации закона;

- в пределах прав, предоставленных законом, - означает действия органов в установленных законом рамках;

- в случаях, предусмотренных законом, - когда им точно определены основания принятия акта;

- ограничения и запреты совершать определенные действия <35>.

--------------------------------

<35> См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М., 1998. С. 360.

Обобщение научной литературы по исследуемой проблематике позволяет сделать вывод о том, что основными признаками нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти (правового акта управления) является то, что он:

- имеет юридическую природу, обладает государственно-властным характером и обязателен для того, кому адресован;

- исполнение акта гарантируется, а при необходимости обеспечивается принудительной силой государства;

- принимается в одностороннем порядке, исходит из компетентного органа исполнительной власти, должностного лица или иного субъекта государственного управления;

- устанавливает обязательные правила поведения либо регулирует конкретные управленческие отношения, в последнем случае непосредственно влечет возникновение, изменение или прекращение правовых отношений;

- носит творческий характер, поскольку направлен на оптимальное разрешение управленческих дел и вопросов;

- принимается субъектом управления только по тем вопросам, которые относятся к его компетенции, и в порядке, установленном правовыми нормами <36>.

--------------------------------

<36> См.: Черников В.В. Нормативные акты органов внутренних дел в системе правовых актов управления. М., 1996. С. 23; Боровикова Ю.П. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 12.

Немецкими учеными отмечаются три признака административного акта: регулирует отдельный случай, является решением, относящимся именно к отдельному случаю, тогда как закон представляет собой абстрактное регулирование; является решением: в данном признаке скрываются два момента - волеизъявление ведомства в отношении граждан или некоторой вещи и обоснование прав и обязанностей для гражданина или относительно некоторой вещи; внешнее действие административного акта заключается в том, что он оказывает непосредственное правовое воздействие "вовне", то есть имеются в виду правоотношения между государством и гражданами <37>.

--------------------------------

<37> См.: Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву. М., 2000. С. 196.

Д.Н. Бахрах и С.Д. Хазанов традиционный в административном праве термин "правовой акт управления" заменяют на понятие "акт государственной администрации". Основными признаками таких актов указываются следующие: принимаются при осуществлении государственной административной власти, являясь при этом правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности, подзаконны, имеют официальный характер, реализуют властные полномочия при наличии одностороннего властного волеизъявления, имеют правовой характер, если применяются в установленном порядке и оформляются надлежащим образом, влекут юридические последствия (устанавливают, изменяют, отменяют нормы права, влекут возникновение, изменение, прекращение правоотношений, служат юридическими фактами).

Д.Н. Бахрах, С.Д. Хазанов под актом государственной администрации понимают особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущие юридические последствия <38>.

--------------------------------

<38> См.: Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. Екатеринбург, 1999. С. 8 - 10.

Широкое понимание термина "административно-правовой акт" логически приводит к выводу, что административно-правовые акты как акты управления издаются всеми органами исполнительной власти, если признать под ними "все акты, совершенные исполнительно-распорядительными органами (административные акты, директивные постановления руководящих органов, особые акты-соглашения)" <39>. Административно-правовой акт или правовой акт управления, по мнению, А.П. Алехина и Ю.М. Козлова, "есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач их функций государственно-управленческой деятельности" <40>.

--------------------------------

<39> См.: Евтихиев И.И. Виды и формы административной деятельности органов государственного управления: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1948. С. 63.

<40> См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1994. С. 123.

В.М. Манохин, не давая общего определения правового акта управления, указывает на четыре его признака: наличие субъекта принятия правового акта управления; содержание правового акта управления сводится всегда к управленческим вопросам, к вопросам деятельности исполнительной власти; подзаконность правовых актов управления; юридические последствия правового акта управления <41>. Ю.М. Козлов отмечает, что правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений в целях реализации исполнительной власти <42>.

--------------------------------

<41> См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. М., 1999. С. 157.

<42> См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 269.

Следовательно, нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти - это письменный официальный документ, принятый в определенной форме соответствующим органом (должностным лицом) в пределах его компетенции, оптимально регулирующий общественные отношения, на регулирование которых он направлен, обладающий государственно-властным характером и разрешающий конкретный вопрос или дело.

Административно-правовые акты необходимо отличать от получивших закрепление в российском законодательстве понятий, таких как "действие должностных лиц государственных органов" и др. В законодательных актах данные понятия легально не определены. Однако тот факт, что они используются наряду с понятиями "решения" и "акты", дает основание полагать, что законодатель не случайно проводит между ними разграничение.

С точки зрения социального содержания правовые акты управления (административные акты) - это управленческие решения, в которых находят свое выражение цели, задачи, функции и методы деятельности субъектов государственного управления. Посредством акта управления решаются разнообразные управленческие дела (вопросы, ситуации), возникающие в процессе осуществления исполнительной, управленческой деятельности <43>.

--------------------------------

<43> См.: Коренев А.П. Указ. раб. С. 194.

Имеют свою специфику правовые акты, принимаемые исполнительными органами местного самоуправления. Как отмечает С.Н. Лопатин, "правовые акты (действия и документы), совершаемые, принимаемые на муниципальном уровне, являются источником муниципального права, но эти правовые акты (действия и документы) могут быть и источником конституционного права и его основных институтов, и источником административного права, источником гражданского, семейного, финансового и жилищного права и т.п. Являясь источником права, правовые акты местного самоуправления и его органов входят в единую государственную правовую систему, которая состоит из комплекса правовых актов, законов и актов подзаконного характера. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления являются формой выражения их управленческой деятельности, т.е. относятся к категории актов управления. Актам органов местного самоуправления, так же как и актам государственных органов исполнительной власти, присущ общий признака - они являются подзаконными актами" <44>.

--------------------------------

<44> См.: Лопатин С.Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. 2000. N 2. С. 41.

Юридическое значение правовых актов органов исполнительной власти состоит в том, что они: устанавливают, изменяют или отменяют нормы права (речь идет о нормативных актах управления), возлагают конкретные обязанности на субъектов управления или наделяют их определенными правами. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти выступают в качестве юридических фактов, то есть оснований для возникновения, изменения или прекращения правоотношений в сфере управления. Как отмечает А.А. Савостин, административно-правовые акты в процессе проведения социальных реформ выполняют следующие функции:

- совершенствуют нормативную правовую базу, обеспечивая ее приведение в соответствие с современными условиями социальной жизни, способствуют более эффективному правоприменению;

- образуют основания возникновения, изменения и прекращения административных и иных правоотношений, т.е. конкретизируют общие предписания правовых норм применительно к отдельным участникам общественных отношений;

- выступают средством реализации административных прав и обязанностей органов государства - субъектов административно-правовых отношений <45>.

--------------------------------

<45> См.: Савостин А.А. Методы административно-правового регулирования общественных отношений в условиях социальных реформ. М., 2001. С. 68.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут служить: основанием для издания других актов управления (на основе акта вышестоящего органа исполнительной власти издается акт нижестоящим органом исполнительной власти); доказательством для суда, основанием для возбуждения судебного дела; условием действительности других актов органов государственного управления, а также гражданско-правовых актов (например, договора купли-продажи).

Библиографический список

1. Александров Н.Г. Теория государства и права. М., 1968.

2. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1994.

3. Алексеев С.С. Право: азбука-теория-философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999.

4. Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004.

5. Блунчли И.К. Общее государственное право. М., 1865.

6. Безденежных В.М. Правовые формы административной деятельности советской милиции. М., 1969.

7. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. N 3.

8. Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. Екатеринбург, 1999.

9. Боровикова Ю.П. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.

10. Барциц И.Н. Административный регламент: предложения к методике разработки // Среднерусский вестник общественных наук. 2007. N 1 (2).

11. Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М., 1970.

12. Васильев Р.Ф. Акты управления (значение, проблема исследований, понятие). М., 1987.

13. Васильев Р.Ф. О преподавании специального курса "Правовые акты органов представительной и исполнительной власти" // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2001. N 5.

14. Гойман-Червонюк В.И. Очерк теории государства и права. М., 1996.

15. Жевакин С.Н. Ведомственные нормативные акты Российской Федерации: Краткий аналитический обзор // Государство и право. 1996. N 11.

16. Иванов С.А. Нормативные правовые акты Российской Федерации. М., 2004.

17. Козлов Ю.М. Основы советского административного права. М., 1975.

18. Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999.

19. Костенников М.В. Правовые акты органов исполнительной власти, их разработка и принятие. М., 2000.

20. Коренев А.П. Административное право России. М., 2000.

21. Кучерова Т.Е. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (вопросы общей теории): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.

22. Лопатин С.Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. 2000. N 2.

23. Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. М., 1999.

24. Минашкин А.В. Некоторые проблемы нормотворчества федеральных министерств // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003.

25. Макарова О.В. Судебный контроль судов общей юрисдикции за соответствием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти федеральным законам: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.

26. Потапов В.А. Корпоративные нормативные акты как вид локальных актов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.

27. Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву. М., 2000.

28. Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Воронеж, 2001.

29. Савостин А.А. Методы административно-правового регулирования общественных отношений в условиях социальных реформ. М., 2001.

30. Тихомиров Ю.А. Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994.

31. Тихомиров Ю.А. Правовые акты. М., 1999.

32. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М., 1998.

33. Черников В.В. Нормативные акты органов внутренних дел в системе правовых актов управления. М., 1996.

34. Яхин Ф.Ф. Действие административно-правовых актов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

75631. Зимний туризм на Байкале 1.28 MB
  Про зимний отдых на Байкале можно говорить часами потому как сафари на снегоходах и путешествия на собачьих упряжках по льду Байкала катание на горных и равнинных лыжах подледная рыбалка и дайвинг это далеко не полный перечень всех вариантов зимнего отдыха на Байкале. На снегоходе можно побывать в самых труднодоступных уголках Байкала оказаться у берега там куда летом на катере опасно подходить заглянуть со льда в загадочный полумрак пещер. Большое количество маршрутов одно...
75632. Планирование учебно-тренировочного процесса по полиатлону в детско-юношеской спортивной школе 190.96 KB
  Провести опытно-экспериментальное исследование учебно-тренировочного процесса в детско-юношеской спортивной школе; ознакомиться с организацией и методами опытно-экспериментального исследования; провести анализ динамики физической подготовленности у спортсменов полиатлонистов; ознакомиться с результатами опытно-экспериментального исследования.
75633. РАЗРАБОТКА INTERNET-ПРИЛОЖЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ СОЗДАНИЯ САЙТА ДЛЯ МБОУ СОШ №12 1.31 MB
  Разработать Интернет-приложение на примере сайта для МБОУ СОШ № 12, тем самым предоставить пользователям сети Интернет доступ к информационно-образовательному ресурсу, для самостоятельного изучения информации.
75634. Разработка мероприятий по проведению рекламной кампании ООО «Туристическое агентство «Экватор» 810.5 KB
  Выбор средств распространения рекламы. Особенности рекламы туристского предприятия. Одна из них – активное развитие российского выездного туризма и следовательно формирование умения россиян вычитывать информацию из туристической рекламы. С помощью рекламы туристские организации осваивают новые рынки сбыта.
75635. Педагогические условия организации диалога в классе сольного пения 684.97 KB
  Диалог задает контекст совместной учебной деятельности в которой происходит развитие субъекта этой деятельности –обучающегося. Это означает что возможность установления диалога между композитором учителем и учащимися отвечающего природе музыки и способу взаимодействия с ней обусловлена личностным измерением музыкального текста. Нужно отработать все: от улыбки на лице вокалиста до деталей одежды от чистоты интонации до четкого произношения текста от выхода на сцену до поклона и ухода за кулисы. Позже во время...
75636. Особенности коммуникативной активности дошкольников с общим недоразвитием речи 24.56 KB
  Необходимость поиска адекватных и эффективных способов коррекции нарушений коммуникативной деятельности детей с ОНР отмечаемое рядом авторов О. Анализ специальной литературы позволил нам сделать выводы о том что недостатки коммуникативной деятельности детей с речевыми нарушениями имеют комплексный характер. Павлова отмечают низкий уровень личностной активности детей...
75637. Осознание фонетических явлений родного языка детьми в норме и при патологии речи 25.12 KB
  Принципиального определения возраста, в котором ребёнок может продемонстрировать осознанное отношение к языку и речи; уточнения позиции о взаимосвязи речеязыковых и когнитивных механизмов, определяющих ориентировочные действия в языке
75638. Своеобразие употребления, понимания и интерпретации невербальных средств общения дошкольниками с общим недоразвитием речи 46.76 KB
  Умение правильно понимать невербальные средства общения и адекватно выражать с их помощью смысл и значение играют исключительную роль в развитии детей в формировании предпосылок речи в становлении языковой личности ребёнка. На протяжении многих лет основное внимание логопедов было сосредоточено исключительно на языковом развитии детей с ОНР выявлении специфики и особенностей их речи по сравнению с нормой. Причём нередко невербальные компоненты коммуникации воспринимались как средства тормозящие речевое развитие детей и мешающие...
75639. Невербальные проявления интенциональных направленностей в поведении дошкольников с общим недоразвитием речи 32.72 KB
  Невербальные проявления интенциональных направленностей в поведении дошкольников с общим недоразвитием речи О. Сопоставив полученные исследователями результаты с нашими данными мы смогли выделить вербальные и невербальные проявления интенциональных направленностей и их выраженность в поведении дошкольников с нормальной и нарушенной речью см. Таблица Выраженность вербальных и невербальных проявлений интенциональных направленностей в поведении дошкольников Форма проявления Форма выражения интенциональной направленности...