70365

АКТЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ - ОСНОВА АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГЛАМЕНТА

Научная статья

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

В статье исследуются понятие и особенности актов органов исполнительной власти показываются место и особенности нормативных правовых актов в механизме административно-правового регулирования общественных отношений особое внимание обращается на административный...

Русский

2014-10-19

29.62 KB

1 чел.

АКТЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ -

ОСНОВА АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГЛАМЕНТА

М.В. КОРОБКИН

Коробкин Михаил Владимирович, соискатель Московского университета МВД России.

В статье исследуются понятие и особенности актов органов исполнительной власти, показываются место и особенности нормативных правовых актов в механизме административно-правового регулирования общественных отношений, особое внимание обращается на административный регламент как специфическую разновидность актов федеральных органов исполнительной власти.

Ключевые слова: нормативный правовой акт, регламент, административная процедура, процесс, правовое регулирование, подзаконный характер, официальное опубликование, доведение до адресата, правовой акт.

The article studies the concept and peculiarities of acts by executive authorities. The author well describes the features and place of legal acts in the mechanism of administrative and legal regulation of social relations. Special attention is paid at an administrative procedure as a specific type of an act performed by federal bodies of executive power.

Key words: regulatory act, rules of procedure, administrative procedure, legal regulation, sublegislative nature, official publication, dissemination to an addressee, legal act.

Эффективность реализации федеральными органами исполнительной власти своих полномочий непосредственно связана с их нормативно-правовым оформлением. Многоаспектный характер функций федеральных органов исполнительной власти предопределяет существование разнообразных подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих их административную деятельность. Разнообразие административной деятельности федеральных органов исполнительной власти, в свою очередь, предполагает существование процедуры подготовки, принятия и регистрации их нормативных правовых актов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Емельянов Ю.С., Костенников М.В., Куракин А.В. Административно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти и их реализация в деятельности органов внутренних дел. Домодедово, 2007. С. 3.

Исследование особенностей нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти предполагает их сравнение с иными нормативными правовыми актами, а также различными юридическими документами. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти отличаются от закона тем, что, как уже выше отмечалось, они носят подзаконный характер, то есть издаются на основе и во исполнение закона. Закон имеет высшую юридическую силу в системе правовых актов. Никакой правовой акт федерального органа исполнительной власти не может отменить или изменить закон. После официального опубликования федеральных законов федеральные органы исполнительной власти обязаны незамедлительно принять в рамках своей компетенции меры по организации исполнения федеральных законов. Руководители федеральных органов исполнительной власти несут персональную ответственность за качество и соблюдение срока подготовки проектов правовых актов, предусмотренных перечнями актов, и за своевременное издание правовых актов федеральных органов исполнительной власти, направленных на исполнение федеральных законов.

Если нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти противоречит закону, то действует закон, тогда как закон может отменить или приостановить действие нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти. Так, согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" <2> постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции России, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ст. 33).

--------------------------------

<2> См.: СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

Отличие закона от административного акта давалось Н.М. Коркуновым: "...все постановляемое правительством с участием народного представительства составляет законодательный акт, все постановляемое одностороннею властью правительства - акт представительный... Закон же не служит для правительства ни основой, ни правилом, определяющим содержание его деятельности, а только границей" <3>. Данное утверждение подтверждается В.И. Гойманом-Червонюком, который отмечает, что "закон - это нормативный правовой акт высшего представительного органа государственной власти или самого народа, регулирующий наиболее важные отношения, воплощающий права и свободы человека, его приоритеты и ценности и обладающий наивысшей юридической силой в правовой системе" <4>.

--------------------------------

<3> См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897. С. 136.

<4> См.: Гойман-Червонюк В.И. Очерк теории государства и права. М., 1996. С. 160.

Ю.А. Тихомиров выделяет отдельную группу ведомственных актов, издаваемых органами исполнительной власти, обладающими специальной компетенцией. Это подзаконные акты в системе иерархических отношений, принимаемые в соответствии с актами президента и правительства, других вышестоящих органов. Указанные документы отличаются конкретностью своих предписаний и адресованы строго определенному кругу лиц и организаций. Они обязательны к исполнению в той или иной сфере, отрасли управления в пределах полномочий соответствующих органов. Данная группа содержит правовые нормы и конкретные оперативные меры индивидуального и разового характера, а также информацию об актах вышестоящих органов <5>.

--------------------------------

<5> См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 171.

Анализируя практику ведомственного нормотворчества в федеральных органах исполнительной власти, необходимо отметить, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти не должны содержать в себе предписаний более важных, чем закон, на основании и во исполнение которого они приняты, кроме того, они не должны ограничивать права граждан. Как отмечает С.Н. Бочаров, "следует отказаться от практики регламентирования ведомственными нормативными актами оснований и порядка применения мер принуждения, когда эти вопросы законодательством не урегулированы. Они должны находиться исключительно в компетенции органов государственной власти соответствующего уровня либо с соблюдением установленного порядка делегированы им правительством. Что касается внутриорганизационных отношений, то они по праву выступают приоритетным объектом ведомственного регулирования..." <6>. А.Е. Лунев также отмечает, что ученые-административисты должны не только вносить предложения по рассмотренным вопросам совершенствования правового регулирования и практики в области административно-правовых отношений, но и критически анализировать сложившуюся практику издания ведомственных актов государственного управления, которыми на граждан возлагаются обязанности или ограничиваются права граждан. Все, что касается прав и обязанностей граждан, должно регулироваться только законами <7>.

--------------------------------

<6> См.: Бочаров С.Н. Организация и тактика административно-правовой борьбы с групповыми нарушениями общественного порядка: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992. С. 134.

<7> См.: Лунев А.Е. О гарантиях прав личности в административных правоотношениях // Конституция СССР и правовое положение личности. М., 1979. С. 144.

Административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами (далее - заявители), иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги). Особым актом органа исполнительной власти является административный регламент.

Административные регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции (предоставление государственной услуги), на основе федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ.

При разработке административных регламентов федеральный орган исполнительной власти предусматривает оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), в том числе:

- упорядочение административных процедур и административных действий;

- устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий, если это не противоречит федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ;

- сокращение количества документов, представляемых заявителями для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации, снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами, в том числе за счет выполнения отдельных административных процедур (действий) на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и реализации принципа "одного окна, использование межведомственных согласований при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) без участия заявителя, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий;

- сокращение срока исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроков исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги). Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку административного регламента, может установить в административном регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроки исполнения административных процедур в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) по отношению к соответствующим срокам, установленным в законодательстве РФ;

- указание об ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий;

- предоставление государственной услуги в электронной форме.

Говоря об иных нормативных правовых актах, необходимо отметить, что меньшей степенью юридической силы обладают нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ по сравнению с актами представительных (законодательных) органов субъекта Федерации.

От судебных актов (приговора, решения, постановления, определения) акты органов исполнительной власти отличаются по юридическим свойствам, основаниям и порядку принятия. Судебный акт - это правовая форма выражения правосудия, он является актом применения нормы права к физическим и юридическим лицам. Поэтому судебный акт - индивидуальный акт, применяемый в связи с рассмотрением и разрешением судом дела о правонарушении или спора о праве. Абсолютное большинство нормативных правовых актов федеральными органам исполнительной власти издается в связи с совершением субъектами управления правомерных действий в целях осуществления руководства сферами и отраслями управления.

Судебные акты выносятся судами, которые независимы и подчиняются только закону. Следовательно, никто не может дать суду указание, как разрешить то или иное конкретное дело. В то время как правовые акты управления могут применяться субъектами управления на основе и во исполнение не только законов, но и указаний (распоряжений, предписаний) вышестоящих субъектов управления, которые в пределах своей компетенции в процессе руководства обладают правом давать предписания, обязательные для исполнения подчиненными им органами и должностными лицами. Несмотря на это акты высших судебных инстанций обязательны для должностных лиц органов исполнительной власти.

Так, правоприменитель должен учитывать в своей деятельности такие документы, как Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" <8>, Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" <9>, Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 февраля 2001 г. N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации" <10>, Постановление Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие КоАП РФ" <11>, Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ" <12>. В научной литературе высказывается точка зрения, согласно которой акты правосудия являются источниками административного права.

--------------------------------

<8> См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 12.

<9> См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. N 1.

<10> См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2001. N 7.

<11> См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2003. N 3.

<12> См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 6.

Так, в частности, А.Л. Бурков говорит о том, что акт правосудия как источник административного права - это постановление (решение), принятое судом при осуществлении конституционного, гражданского или административного судопроизводства в форме нормоконтроля, признающее, отменяющее или аннулирующее нормы административного права <13>. Признание судебной практики как источника административного права вопрос не бесспорный <14>.

--------------------------------

<13> См.: Бурков А.Л. Акты правосудия как источники административного права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 13.

<14> См.: Судебная практика как источник права. М., 1997. С. 14.

Как верно отмечает А.Л. Бурков, "акты правосудия не имеют постоянного места в системе источников административного права, в каждом конкретном случае занимая место оспоренного нормативного акта или его части" <15>. В этой связи прав В.С. Нерсесянц, который отмечает, что "судебная практика представляет собой согласно Конституции России не правотворческую, а лишь правоприменительную деятельность" <16>. О.В. Макарова отмечает, что суд, отменяя нормативный правовой акт, фактически осуществляет нормотворческие полномочия (негативное нормотворчество). Таким полномочием наделен Конституционный Суд РФ <17>.

--------------------------------

<15> Бурков А.Л. Указ. соч. С. 3.

<16> См.: Нерсесянц В.С. Суд не законодательствует и не управляет, применяет право // Судебная практика как источник права. М., 1997. С. 34.

<17> См.: Макарова О.В. Судебный контроль судов общей юрисдикции за соответствием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти федеральным законам: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 22.

От актов прокуратуры (протеста, представления, постановления, предостережения) правовой акт управления отличается по юридическим свойствам и основаниям принятия. Акты прокурорского надзора являются формой реагирования прокурора на нарушения законности, они не содержат в себе новых норм права, а также предписаний управленческого, исполнительно-распорядительного характера, что присуще актам государственного управления.

От гражданско-правовых актов (сделок) правовые акты управления отличаются по своей юридической природе и основаниям принятия. Гражданско-правовым договором, как гласит ч. 1 ст. 420 ГК РФ "Понятие договора", признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей.

Для гражданско-правовых актов характерно взаимное волеизъявление сторон. Гражданско-правовой акт - это соглашение, результат взаимного волеизъявления сторон (участников договора), тогда как акт управления может быть принят без согласия заинтересованной стороны.

Акты органов исполнительной власти отличаются от документов, имеющих юридическое значение, и от служебных документов. Документы, имеющие юридическое значение (служебное удостоверение, диплом и т.д.), сами по себе не устанавливают, не изменяют и не прекращают конкретных правоотношений. Составленные по установленной форме они лишь удостоверяют определенные факты. Служебные документы (справки, докладные записки, стенограммы совещаний и т.п.) имеют юридическое значение для внутриорганизационной деятельности. Кроме того, они являются источником управленческой информации.

На основе служебных документов, так же как и на основе документов, имеющих юридическое значение, может быть принят нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти отличаются также от актов негосударственных, общественных объединений и иных организаций. Последние акты издаются от имени негосударственной организации или объединения. Юридическим государственно-властным характером акты негосударственных органов и организаций не обладают. Таким образом, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти имеют отличия от актов общественных объединений, которые в соответствии с Федеральным законом от 14 апреля 1995 г. "Об общественных объединениях" <18> в процессе своей деятельности издают акты, имеющие распространение, как правило, лишь среди членов того или иного общественного объединения (организации).

--------------------------------

<18> См.: СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

Вместе с тем в случаях, когда выполнению отдельных функций органов исполнительной власти, государственного управления законом или иным нормативным актом поручается общественным организациям, то некоторые акты этих организаций могут носить государственно-властный характер.

Таковы основные отличия правовых актов органов исполнительной власти от актов других государственных органов и общественных объединений.

Библиографический список

1. Бочаров С.Н. Организация и тактика административно-правовой борьбы с групповыми нарушениями общественного порядка: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992.

2. Бурков А.Л. Акты правосудия как источники административного права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999.

3. Гойман-Червонюк В.И. Очерк теории государства и права. М., 1996.

4. Емельянов Ю.С., Костенников М.В., Куракин А.В. Административно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти и их реализация в деятельности органов внутренних дел. Домодедово, 2007.

5. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897.

6. Лунев А.Е. О гарантиях прав личности в административных правоотношениях // Конституция СССР и правовое положение личности. М., 1979.

7. Макарова О.В. Судебный контроль судов общей юрисдикции за соответствием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти федеральным законам: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.

8. Нерсесянц В.С. Суд не законодательствует и не управляет, применяет право // Судебная практика как источник права. М., 1997.

9. Судебная практика как источник права. М., 1997.

10 Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

19838. Причины и предпосылки политической раздробленности 18.34 KB
  Причины и предпосылки политической раздробленности XII – XIII вв. После смерти князя Ярослава 1054 вся территория Киевской Руси была разделена между его сыновьями. Постоянный рост членов княжеских династий и дробление земельных наделов между ними сопровождались пост...
19839. Правовое положение населения по Русской правде 20.98 KB
  Правовое положение населения по Русской правде В Киевской Руси можно выделить 3 основных социальных класса. 1. Представители привилегированного слоя: Бояре советники старшие дружинники князя; Княжьи мужи лица исполняющие важнейшие поручения князя близкие к н...
19840. Гражданское право по Русской Правде 19.3 KB
  Гражданское право по Русской Правде Гражданское право – это вещное и семейное право. Разделов нет. Упоминается о праве собственности по отношению движимых вещей. Понятие недвижимости ещё нет земля принадлежит общине или всему роду боярскому родовая традиция.
19841. Регулирование вещного права по Псковской судной грамоте 24.49 KB
  Регулирование вещного права по Псковской судной грамоте Вещное право разделяло имущество на недвижимые отчина и движимые живот; различало наследственное вотчина и условное кормля землевладение. Большое внимание уделялось земле как объекту права собствен...
19842. Понятие компьютинга и дискретной математики 214.5 KB
  Лекция 1 Понятие компьютинга и дискретной математики Компьютинг computing – это широкая область знаний которая не может быть сведена к рамкам какойлибо из составляющих ее дисциплин. Основы компьютинга включают в себя основы информатики и математики необходимые для п
19843. Исследование статической характеристики измерительной системы 169 KB
  Лабораторная работа №1 Исследование статической характеристики измерительной системы 1. Цель работы Цель работы – закрепить теоретический материал по статическим характеристикам измерительных систем и научиться производить анализ статических характерис...
19844. МЕТРОЛОГИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ ВЫБОРА ЭЛЕМЕНТОВ ИЗМЕРИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ 189 KB
  МЕТРОЛОГИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ ВЫБОРА ЭЛЕМЕНТОВ ИЗМЕРИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ 1 Цель работы Цель работы – приобрести умение производить выбор набора измерительных преобразователей для измерительной системы на основе оценки предельной допускаемой погрешности измерения это...
19845. Расчет метрологических характеристик плунжерного электромагнитного измерительного преобразователя 340.5 KB
  Лабораторная работа №3 Расчет метрологических характеристик плунжерного электромагнитного измерительного преобразователя 1 Цель работы Цель работы – закрепить теоретический материал по первичным измерительным преобразователям электромагнитного типа и ...
19846. Прикладное программирование 2.11 MB
  Совокупность программ, предназначенная для решения задач на ПК, называется программным обеспечением. Состав программного обеспечения ПК называют программной конфигурацией.