70366

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ КАК ПРАВОВАЯ ФОРМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Научная статья

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Рассматриваются теоретические и практические аспекты правового регулирования государственной службы и социальной защиты государственных служащих с помощью административных регламентов. Ключевые слова: государственная гражданская служба административный регламент социальная защита...

Русский

2014-10-19

39.73 KB

2 чел.

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ КАК ПРАВОВАЯ ФОРМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ

СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

С.П. МАТВЕЕВ

Матвеев Сергей Прокофьевич, начальник кафедры гражданского, трудового и финансового права Воронежского института МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

Рассматриваются теоретические и практические аспекты правового регулирования государственной службы и социальной защиты государственных служащих с помощью административных регламентов.

Ключевые слова: государственная гражданская служба, административный регламент, социальная защита, меры государственной защиты, родственники, родные.

Administrative regalements as a legal form of provision of social protection of state servants

S.P. Matveev

The paper considers theoretical and practical aspects of legal regulation of public service and social welfare of civil servants by administrative regulations.

Key words: civil service, administrative regulations, social protection, measures of state protection, relatives, family.

Правоприменительная практика показывает, что в последние годы наиболее привлекательной и перспективной формой правовой регламентации административно-процессуальной деятельности государственных органов и государственных служащих признаются административные регламенты.

С началом административной реформы в 90-х годах прошлого столетия административные регламенты и административные процедуры в современном понимании этих правовых конструкций не получили правового оформления и практического распространения. Отсутствовали также целенаправленные, комплексные научные исследования, посвященные проблемам и процедурным вопросам регламентации взаимоотношений государственного аппарата и гражданского общества. Мы полагаем, что одной из причин отсутствия научного интереса к разработкам административных регламентов и административных процедур в дореформенный период является эффект множественного внутриведомственного регулирования процесса функционирования государственных органов. Подзаконный уровень такого регулирования осуществляется в основном посредством ведомственных приказов и инструкций, принимаемых в развитие, причем с неоправданно широким толкованием, законов. В этот период, несмотря на отсутствие легального определения административных регламентов и административных процедур, их содержания и принципов действия, в науке административного права появляются исследования, посвященные правовой природе, видовой классификации, атрибутивным свойствам рассматриваемых правовых конструкций <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2002. 20 с.; Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. N 10. С. 18 - 28; Грудцына Л.Ю. Административные регламенты: нормативный навигатор для населения. М.: Феникс, 2007; Игнатюк Н.А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. N 10. С. 29 - 34; Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006. 352 с.

Рассматривая вопрос о необходимости совершенствования процессуального или процедурного правового обеспечения государственного управления, Ю.Н. Старилов отмечает: "Основной практической проблемой в Российской Федерации (как, впрочем, и многих других стран) является несовершенство как административно-процессуального законодательства, так и законодательства об административных процедурах" <2>. Административные регламенты и административные процедуры, являясь основными элементами государственного управления, выступают объектом многочисленных научных исследований, направленных на уяснение правовой природы, определения дефиниции и места указанных правовых конструкций в науке административного права, а также в государственном строительстве. Например, административный регламент понимается как нормативный правовой акт, устанавливающий обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения, качеству административно-управленческих процессов, обеспечивающих эффективную реализацию государственных полномочий органом государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства, граждан и юридических лиц <3>. В.О. Буряга считает, что "...административный регламент является по своей правовой природе актом управления, а его содержанием - управленческая процедура. Административный регламент представляет собой правовой акт, в котором детально закреплена последовательность реализации позитивной управленческой процедуры" <4>.

--------------------------------

<2> Старилов Ю.Н. Административные процедуры в системе административного права: содержание, юридическое значение, формирование законодательства // Административная реформа в Республике Узбекистан: Мат-лы Международного симпозиума (29 - 30 сентября 2007 г., Ташкент, Ташкентский государственный юридический институт). KONSAUDITINFORMNASHR, 2008. С. 31.

<3> Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный) / Под ред. Э.Г. Липатова, С.Е. Чаннова. М., 2006. С. 49.

<4> Буряга В.О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2009. С. 5.

На правовом уровне понятийный аппарат, применительно к административным регламентам, начал формироваться относительно недавно. Задача разработки административных регламентов в органах исполнительной власти была поставлена в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р <5>. Там же было приведено легальное определение административного регламента исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг: "Под административным регламентом исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в настоящей Концепции понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций". Признанные в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. наиболее перспективными управленческими актами, административные регламенты получили дальнейшее правовое закрепление в Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 <6>. Важным этапом в процессе формирования административных регламентов стал Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <7>. Таким образом, как на правовом уровне, так и на уровне научно-теоретических исследований административный регламент в самом общем виде рассматривается как нормативный акт, устанавливающий содержание и пределы управленческой деятельности в области предоставления государственных или муниципальных услуг.

--------------------------------

<5> СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

<6> СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933.

<7> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.

Современное правовое регулирование социальной защиты государственных служащих осуществляется с помощью совокупности различных нормативных актов, в их числе имеются также и административные регламенты. Так, Приказом МВД Российской Федерации от 21 марта 2007 г. N 281 утвержден Административный регламент МВД России по исполнению государственной функции обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной защиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, безопасности участников уголовного судопроизводства и их близких <8> (далее - Административный регламент, утвержденный Приказом МВД России N 281). Другим примером может послужить Административный регламент Федеральной службы безопасности Российской Федерации по исполнению государственной функции по обеспечению государственной защиты сотрудников органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации и их родственников <9>, утвержденный Приказом ФСБ Российской Федерации от 25 февраля 2009 г. N 72 (далее - Административный регламент, утвержденный Приказом ФСБ России N 72).

--------------------------------

<8> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 47.

<9> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 21.

В целом оба названных Регламента можно отнести, по нашему мнению, к сфере социальной защиты, поскольку объектом регулирования выступают отношения государственной защиты соответствующих категорий должностных лиц и иных граждан. Субъектами защиты в соответствии с рассматриваемыми регламентами являются как государственные служащие, так и другие лица. В качестве принципиально важного момента анализируемых нормативных актов следует отметить тот факт, что в них закреплена "государственная функция обеспечения государственной защиты" соответствующих категорий лиц и в том числе государственных служащих правоохранительных органов. Однако в текстах федеральных законов о видах государственной службы отсутствует принцип социальной защиты государственных служащих, а меры государственной защиты, предусмотренные в Административных регламентах, утвержденных Приказом МВД России N 281 и Приказом ФСБ России N 72, представляют собой защитные мероприятия, предоставляемые в связи со специфическими обстоятельствами - предполагаемой угрозой жизни, здоровью, имуществу защищаемых, что не охватывает всего спектра социальной защиты и не идентично пониманию социальной защиты. Разумеется, разработчики анализируемых административных регламентов не ставили перед собой цели полной и всесторонней социальной защиты специфической категории граждан, принятие этих актов преследует сугубо прикладную цель, тем не менее элементы социальной защиты в них присутствуют, что делает необходимым более подробно остановиться на их содержании.

В общих положениях Административного регламента, утвержденного Приказом МВД России N 281, обозначены цели и задачи, содержание государственной защиты. Лица, подлежащие государственной защите, условно разделяются на две категории: судьи, должностные лица правоохранительных и контролирующих органов - одна категория и потерпевшие, свидетели и иные участники уголовного судопроизводства. Соответственно по-разному определяются меры государственной защиты указанных категорий защищаемых. Так, под государственной защитой судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов понимается осуществление мер безопасности, правовой и социальной защиты, применяемых при наличии угрозы посягательства на жизнь, здоровье и имущество охраняемых лиц в связи с их служебной деятельностью. В отношении потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства государственная защита представляет собой: осуществление мер безопасности, направленных на защиту жизни, здоровья и (или) имущества, а также мер социальной поддержки защищаемых лиц в связи с их участием в уголовном судопроизводстве уполномоченными на то государственными органами. Как видно из приведенных дефиниций, общими объектами государственной защиты в обоих случаях являются: жизнь, здоровье, имущество. Сверх этого судьям, должностным лицам правоохранительных и контролирующих органов обеспечиваются меры правовой и социальной защиты, а потерпевшим, свидетелям и иным участникам уголовного судопроизводства - меры социальной поддержки. Указанные различия обусловлены тем, что положения Административного регламента опираются на два Федеральных закона: от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" <10> и от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" <11>, в которых используется различный понятийный аппарат, свидетельствующий о неодинаковом понимании мер государственной, правовой и социальной защиты граждан, в том числе государственных служащих. Таким образом, рассматриваемый Административный регламент, принятый во исполнение законов, отражает недостатки действующего законодательства в области социальной защиты.

--------------------------------

<10> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1455.

<11> СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3534.

Примечательно, что в соответствии с пп. 3.2 Административного регламента, утвержденного Приказом МВД России N 281, органы внутренних дел осуществляют меры безопасности в отношении близких судей, прокуроров, сотрудников органов внутренних дел и других должностных лиц. Такая норма вполне соответствует названию Регламента, однако отличается от последующих норм, регулирующих порядок обеспечения безопасности участников уголовного судопроизводства, поскольку у этих лиц мерами безопасности обеспечиваются не только близкие, но и родственники, а также близкие родственники.

Указанное обстоятельство свидетельствует, во-первых, о том, что уровень государственных гарантий в отношении мер безопасности родственников, близких родственников и близких должностных лиц, подлежащих государственной защите, и участников уголовного судопроизводства неодинаков, и это вряд ли можно признать обоснованным. Во-вторых, возвращаясь к вопросу о понятии "близкие должностных лиц", предусмотренном пп. 3.1 Административного регламента, утвержденного Приказом МВД России N 281, необходимо выяснить, каким нормативным актом определяется эта категория граждан, так как в данном случае отсутствует ссылка на Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (в отличие от пп. 4.1 рассматриваемого Регламента). В том случае если все-таки надлежит руководствоваться нормами Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, то это будет неоправданно ограничивать круг лиц, подлежащих государственной защите, поскольку в названном Кодексе в понятие "близкие" не включаются родственники и близкие родственники.

В п. 11 Административного регламента, утвержденного Приказом МВД России N 281, закреплена гарантия для защищаемых лиц, состоящая в том, что при применении мер государственной защиты не должны нарушаться жилищные, трудовые, пенсионные и иные права этих лиц. Характеризуя правовую природу административного регламента, И.Н. Барциц справедливо отмечает, что "смысл этого вида нормативного регулирования далеко не ограничивается механическим выполнением некоей государственной функции либо удовлетворением некоей потребности юридического или физического лица" <12>. Административный регламент призван с помощью пошаговой методики детализировать функции государственных органов в процессе оказания государственных услуг. Исходя из этого, содержательной стороной административных регламентов должны стать нормы, развивающие положения законов и других правовых актов и не входящие с ними в противоречие.

--------------------------------

<12> Барциц И.Н. Указ. соч. С. 165.

Возвращаясь к п. 11 Административного регламента, утвержденного Приказом МВД России N 281, следует отметить, что норма не дает ответа на вопросы, во-первых, о перечне защищаемых прав, так как термин "и иные права защищаемых лиц" не может быть объяснением; во-вторых, о механизме защиты прав, например трудовых. Некоторое разъяснение на этот счет можно получить, ознакомившись со ст. 10 Федерального закона от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов". В статье закреплено, что по заявлению или с согласия защищаемых лиц они могут быть переведены на другую, временную или постоянную работу (службу). Редакция рассматриваемой статьи вызывает ряд вопросов. Так, в данном случае использованы термины "по заявлению" или "с согласия". Буквальное толкование этих терминов наталкивает на мысль об их противоречии, хотя по общему правилу "заявление" предполагает "согласие". Очевидно, что в данном случае авторы документа имеют в виду не буквальное толкование этих терминов, а инициативу, исходящую либо от защищающего государственного органа (в этом случае требуется согласие защищаемого), либо от защищаемого лица (что подтверждается его заявлением). Поэтому, мы полагаем, лингвистическая техника должна соответствовать идее разработчика нормативного акта.

Запрет на возможность ущемления трудовых прав при проведении защитных мер, содержащийся в Административном регламенте, утвержденном Приказом МВД России N 281, естественно, является позитивной нормой, вписывающейся в концепцию социальной защиты государственных служащих. Вместе с тем без научно обоснованного механизма защиты трудовых прав государственных служащих, определения понятийного аппарата даже закрепленные в законе и подзаконных актах гарантии этих прав останутся не более чем декларацией.

Административный регламент, утвержденный Приказом ФСБ России N 72, также вызывает вопросы, связанные с терминологией. Согласно п. 4 рассматриваемого акта наряду с сотрудниками органов безопасности правом на обеспечение государственной защиты пользуются близкие родственники сотрудников органов безопасности, а также иные лица, на жизнь, здоровье и имущество которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности сотрудников органов безопасности, либо принудить их к изменению ее характера, либо из мести за указанную деятельность (в исключительных случаях). С одной стороны, перечень указанных лиц правомерно считать ограниченным, так как в него входят только близкие родственники, с другой - расширенным, поскольку меры государственной защиты могут быть предоставлены любым гражданам, отвечающим условиям п. 4 Административного регламента, утвержденного Приказом ФСБ России N 72. По аналогии с Административным регламентом, утвержденным Приказом МВД России N 281, в анализируемом нормативном акте отсутствует понятийный аппарат в отношении термина "близкие родственники". Неясно, в соответствии с чем определяется круг лиц, подпадающих под это понятие. Известно, что трактовка идентичных терминов в различных отраслях законодательства имеет отличия. Так, в соответствии с Семейным кодексом Российской Федерации <13> близкими родственниками, т.е. родственниками по прямой восходящей и нисходящей линии, являются: родители, дети, дедушка, бабушка, внуки, полнородные и неполнородные братья и сестры. В Жилищном кодексе <14>, хотя и содержится термин "родственники", но его содержание не раскрывается. Однако в ст. 31 в отношении членов семьи собственника жилого помещения дается разъяснение: к членам семьи собственника жилого помещения относятся проживающие совместно с данным собственником в принадлежащем ему жилом помещении его супруг, а также дети и родители данного собственника. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы и в исключительных случаях иные граждане могут быть признаны членами семьи собственника, если они вселены собственником в качестве членов своей семьи.

--------------------------------

<13> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 16.

<14> СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 14.

Таким образом, различное толкование термина "родственники" в отраслях законодательства диктует необходимость более четкого понятийного подхода в административных регламентах о предоставлении государственных услуг в области социальной защиты государственных служащих.

Редакция п. 4 Административного регламента, утвержденного Приказом ФСБ России N 72, вызывает также вопросы в связи с указанием на то, что право на государственную защиту иных лиц возникает в "исключительных случаях". Сама по себе формулировка "исключительные случаи" в силу ее неопределенности может трактоваться неодинаково. К тому же из редакции статьи не совсем ясно, к чему относится эта формулировка.

Таким образом, несмотря на практическую значимость, административные регламенты не имеют необходимого распространения в системе социальной защиты государственных служащих. С другой стороны, практический потенциал действующих регламентов, рассмотренных выше, в силу имеющихся в них правовых пробелов не обеспечивает ожидаемых социально-полезных результатов.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

12464. Основы работы с программой MathCad 479 KB
  Основы работы с программой MathCad MathCad 14.0 программа помогающая выполнять различные вычисления математические операции. Спомощью нее можно узнать значение функции в конкретных точках построить график функции вычислять всевозможные формулы решать нелинейные уравн
12465. Технические каналы утечки речевой конфиденциальной информации 96.12 KB
  Цель: закрепление знаний о технических каналах утечки речевой конфиденциальной информации и выработка практических навыков работы с контрольноизмерительной аппаратурой регистрирующей акустические и виброакустические колебания в различных средах их распространения...
12466. Методологія системного аналізу і системного моделювання 48.5 KB
  Методологія системного аналізу і системного моделювання Завдання: Ознайомитися з теоретичним матеріалом. Скласти конспект за планом: поняття системи основна властивість системи; найважливіші характеристики системи визначення; зміст і резул
12467. Прямі методи розв’язання систем лінійних алгебраїчних рівнянь. Метод Гаусса та LU-розкладу 56.5 KB
  Лабораторна робота №1 Прямі методи розв’язання систем лінійних алгебраїчних рівнянь. Метод Гаусса та LUрозкладу. Мета роботи: ознайомитися з методами розв‘язання систем лінійних алгебраїчних рівнянь. Розглянути особливості реалізації прямих методів розв‘язання ...
12468. Проектирование металлического моста под железную дорогу 627.76 KB
  Полная длина моста определяется по заданному отверстию моста с учетом количества пролетов в схеме моста и конструктивных параметров опор (тип устоя, толщина промежуточной опоры и т.д.).
12469. Розв’язання функціональних рівнянь з однією змінною 372.82 KB
  Лабораторна робота №3 Розв’язання функціональних рівнянь з однією змінною Мета роботи: ознайомитися з методами розв‘язання рівнянь з однією змінною розглянути реалізацію цих методів у середовищі MatLab. Задачі лабораторної роботи: реалізувати один з методів у ві
12470. Розв‘язання систем нелінійних рівнянь. Метод Ньютона 87.49 KB
  Лабораторна робота №4 Чисельні методи Лабораторна робота №4 Розв‘язання систем нелінійних рівнянь. Метод Ньютона. Мета роботи: познайомитися з методами розв‘язання
12471. Інтерполяційні поліноми Лагранжа. Сплайн-інтерполяція 86.49 KB
  Лабораторна робота №5 Інтерполяційні поліноми Лагранжа. Сплайнінтерполяція. Мета роботи: познайомитися з методами інтерполяції складних функцій реалізувати заданий за варіантом метод інтерполяції у середовищі МatLAB. Завдання до виконання роботи: Доповнити сис...
12472. Чисельне інтегрування. Формули Ньютона-Котеса 508.05 KB
  Лабораторна робота №6 Чисельне інтегрування. Формули НьютонаКотеса. Мета роботи: познайомитися з методами чисельного інтегрування реалізувати заданий за варіантом метод інтегрування у середовищі МatLAB. Завдання до виконання роботи: Доповнити систему МatLAB файл