70367

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕГЛАМЕНТ КАК НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ: ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ

Научная статья

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

В статье рассматривается административный регламент как нормативный правовой акт органов исполнительной власти Российской Федерации субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований актуальные вопросы реализации административных регламентов.

Русский

2014-10-19

32.21 KB

2 чел.

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕГЛАМЕНТ КАК НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ:

ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ

Г.С. КИРИЕНКО

Кириенко Георгий Сергеевич, консультант отдела сбора и анализа муниципальных правовых актов управления по вопросам организации местного самоуправления Министерства по делам территориальных образований Московской обл., кандидат юридических наук, студент 3-го курса учетно-финансового факультета Московской академии предпринимательства при Правительстве г. Москвы.

В статье рассматривается административный регламент как нормативный правовой акт органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований, актуальные вопросы реализации административных регламентов.

Ключевые слова: административный регламент, нормативный правовой акт, органы исполнительной власти, органы местного самоуправления муниципальных образований, государственная (муниципальная) функция.

Administrative regalement as a normative legal act: problems of application

G.S. Kirienko

The article views the administrative provision as an regulatory act of an executive agencies of the Russian Federation, subjects of the Russian Federation, local self-government of municipal power authorities, topical issues of realization of administrative regulations.

Key words: administrative provision, regulatory act, executive agencies, local self-government of municipal power authorities, state (municipal) function.

В соответствии с Федеральным законом N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <1> (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ) с 27 июля 2010 г. федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также местные администрации и иные органы местного самоуправления муниципальных образований принимают новый вид нормативного правового акта - административный регламент.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.

Согласно п. 4 ст. 2 данного Закона под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

При этом несомненный интерес вызывает как сама возможность принятия такого нормативного правового акта, ведь до издания Федерального закона N 210-ФЗ "регламент" наряду с инструкциями по делопроизводству, правилами внутреннего трудового распорядка, должностными инструкциями и иными подобными актами являлся только актом локального характера, так и то, что данный нормативный правовой акт принимается в условиях отсутствия терминологической определенности и четкого правового регулирования порядка и процедуры его утверждения.

В частности, несмотря на то, что административная реформа началась в 2001 г. <2>, до сих пор как на федеральном и уровне субъектов Российской Федерации, так и на муниципальном уровне отсутствует единообразное понимание термина "государственная (муниципальная) функция", что вызывает множество споров и вносит правовую неопределенность в соотношении этого понятия с терминами "государственная услуга", "муниципальная услуга" и даже "предмет ведения" и "полномочие" <3>.

--------------------------------

<2> О необходимости проведения административной реформы впервые было заявлено в Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 апреля 2001 г. "Не будет ни революций, ни контрреволюций" от 3 апреля 2001 г. // Российская газета. 04.04.2001.

<3> Кириенко Г.С. Исключительное ведение субъектов Российской Федерации: конституционно-правовая теория и практика: Дис. ... к.ю.н. Белгород, 2010. С. 26 - 27.

Актуальность данного вопроса была подчеркнута И.Н. Барцицем, который отметил, что "...как показывает содержательный анализ проектов административных регламентов, представленных на рассмотрение Правительственной комиссии по проведению административной реформы, разработчики испытывают определенные трудности при их подготовке, связанные с новизной подходов в правовом регулировании административных процедур и недостаточностью разъяснений и официальных методик. Не всегда удается корректно выделить и сформулировать полномочие государственного органа (как функцию или услугу), а также объем правоотношений, связанных с исполнением этого полномочия, согласно современной трактовке административного регламента" <4>.

--------------------------------

<4> Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект: Монография. М.: Формула права, 2008. С. 195.

Осложняет применение административного регламента и тот факт, что данный нормативный правовой акт до сих пор не включен в Общероссийский классификатор управленческой документации <5>, Государственный стандарт Российской Федерации - ГОСТ Р 6.30-2003 <6> (далее - Государственный стандарт), а также в перечень нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований.

--------------------------------

<5> ОК 011-93. Общероссийский классификатор управленческой документации (утв. Постановлением Госстандарта РФ от 30 декабря 1993 г. N 299) (в ред. от 23 декабря 2010 г.) // М.: ИПК "Издательство стандартов", 1995.

<6> Постановление Госстандарта РФ от 03.03.2003 N 65-ст "О принятии и введении в действие государственного стандарта Российской Федерации" (вместе с "ГОСТ Р 6.30-2003. Государственный стандарт Российской Федерации. Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов") // М.: ИПК "Издательство стандартов", 2003 (Требования к оформлению документов).

Так, в соответствии с п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" <7> нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Административный регламент как вид нормативного правового акта в данном документе отсутствует.

--------------------------------

<7> СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <8> также не содержит такого вида нормативного правового акта органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как административный регламент. Анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации показал, что и в них административный регламент не получил своего закрепления.

--------------------------------

<8> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Касаемо органов местного самоуправления необходимо отметить, что согласно Федеральному закону N 210-ФЗ административный регламент принимается соответствующим органом местного самоуправления по решению вопросов местного значения в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <9> (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) и уставами муниципальных образований. Однако анализ указанных документов показал, что они не содержат такого вида нормативного правового акта, как административный регламент.

--------------------------------

<9> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

При этом несмотря на то, что в ч. 10 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ определены десять полномочий исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, на практике основная масса административных регламентов муниципальных образований принимается постановлениями глав или руководителей местных администраций. Указанная ситуация сложилась по причине того, что на муниципальном уровне отсутствует целостная концепция разграничения вопросов ведения, по которым могут приниматься административные регламенты соответствующими органами местного самоуправления, а Федеральным законом N 131-ФЗ и уставами муниципальных образований указанный вопрос не урегулирован. Так, согласно регистру муниципальных нормативных правовых актов Московской области по состоянию на 3 октября 2011 г. из 725 административных регламентов, принятых муниципальными образованиями Московской области, 608 принято постановлениями глав, а 117 - решениями представительного органа муниципального образования <10>. Похожая ситуация сложилась в большинстве субъектов Российской Федерации. При этом большая часть решений представительных органов муниципальных образований принята по следующим вопросам:

--------------------------------

<10> Министерство юстиции Российской Федерации. Федеральный регистр муниципальных правовых актов // [Электронный ресурс]: Справочная правовая система.

- об утверждении административного регламента рассмотрений обращений граждан;

- об утверждении административного регламента о порядке приватизации жилых помещений в муниципальном жилищном фонде;

- об утверждении административного регламента по осуществлению земельного контроля.

В этой связи полномочия представительных органов муниципальных образований в рамках административной реформы остаются не реализованными.

Кроме того, даже Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. N 511 "О классификаторе правовых актов" <11>, принятый в целях унификации банков данных правовой информации, и в том числе федерального и регистра муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также обеспечения обмена правовой информацией между федеральными и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований и органами прокуратуры Российской Федерации, не содержит такого нормативного правового акта, как административный регламент.

--------------------------------

<11> СЗ РФ. 2000. N 12. Ст. 1260.

Таким образом, существует спорная правовая ситуация, при которой Федеральным законом N 210-ФЗ введен новый вид нормативного правового акта, однако возможность его принятия органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления муниципальных образований вышеуказанными нормативными правовыми актами не предусмотрена.

Также необходимо отметить, что Федеральным законом N 210-ФЗ не утверждена процедура принятия административных регламентов.

Вместе с тем порядок разработки и утверждения административных регламентов федеральными органами исполнительной власти утвержден в Постановлении Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" <12> (далее - Постановление Правительства Российской Федерации N 373). При этом в п. 6 Постановления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления муниципальных образований рекомендовано руководствоваться данными правилами для принятия собственных порядков разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг.

--------------------------------

<12> СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3169.

В свою очередь, согласно п. 5 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, если в исполнении государственной функции участвуют несколько федеральных органов исполнительной власти, регламент утверждается совместным приказом федеральных органов исполнительной власти. Так, можно отметить, что 11 апреля 2011 г. был принят Приказ ФМБА Российской Федерации N 366, Роспотребнадзора N 130 "Об утверждении Административного регламента взаимодействия Федерального медико-биологического агентства и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека при проведении совместных проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <13>. Однако указанный нормативный правовой акт и целый ряд других совместно принятых административных регламентов противоречат Государственному стандарту, в соответствии с которым постановления, распоряжения, приказы, решения, протоколы, акты, письма и другие документы, включенные в Общероссийский классификатор управленческой документации, могут иметь только один регистрационный номер, а не несколько (Приказ ФМБА Российской Федерации N 366, Роспотребнадзора N 130). Регистрационный номер документа, составленного совместно двумя и более организациями, состоит из регистрационных номеров документа каждой из этих организаций, проставляемых через косую черту в порядке указания авторов в документе.

--------------------------------

<13> Бюл. норм. актов фед. органов исполн. власти. 2011. N 24. 13 июня.

И хотя требования государственного стандарта имеют рекомендательный характер, принятие органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований собственных порядков разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг по аналогии с Постановлением Правительства Российской Федерации N 373 будет противоречить государственной унифицированной системе организационно-распорядительной документации. При этом установление обязательного, а не рекомендательного статуса государственных стандартов является вопросом, требующим скорейшего своего разрешения. Ведь областью стандартизации охватывается широкий круг общественных отношений, и в том числе в сфере разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. В этой связи одно из концептуальных положений административной реформы, а именно установление административной, дисциплинарной или иной ответственности должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг, может вызывать большие затруднения.

Учитывая все вышеизложенное, приходится констатировать, что утверждение административных регламентов может повлечь неустойчивость правового положения федеральных и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований в процессе разработки и принятия нормативных правовых актов, а также их приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. В этой связи думается, что законодательное закрепление термина "государственные (муниципальные) функции", включение административного регламента в перечень нормативных правовых актов всех уровней власти, а также установление четкой процедуры и порядка его принятия, определение вопросов ведения, по которым могут приниматься административные регламенты соответствующими органами местного самоуправления муниципальных образований, позволит решить сложившуюся правовую и терминологическую неопределенность.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

24514. Планирование в системах реального времени 20.19 KB
  Планирование облегчается тем что в системах реального времени весь набор выполняемых задач известен заранее часто также известно времени выполнения задач моменты активизации и т. Если нарушение сроков выполнения задач не допустимо то система реального времени считается жесткой система управления ракетой или атомной электростанцией система обработки цифрового сигнала при воспроизведении оптического диска. Для периодической задачи все будущие моменты запроса можно определить заранее путем прибавления к моменту начального запроса величины...
24515. Мультипрограммирование на основе прерываний. Механизм прерываний 25.58 KB
  Мультипрограммирование на основе прерываний. Механизм прерываний.Мультипрограммирование на основе прерываний. Назначение и типы прерываний.
24516. Необходимость синхронизации процессов и потоков. Критическая секция 19.14 KB
  Необходимость синхронизации процессов и потоков.4 Синхронизация процессов и потоков. В многозадачной ОС синхронизация процессов и потоков необходима для исключения конфликтных ситуаций при обмене данными между ними разделении данных доступе к процессору и устройствам вводавывода. Пренебрежение вопросами синхронизации процессов выполняющихся в многозадачной системе может привести к неправильной их работе или даже к краху системы.
24517. Способы реализации взаимных исключений путем запрещения прерываний, использования блокирующих переменных, системных вызовов 103.83 KB
  Поток при входе в критическую секцию запрещает все прерывания а при выходе из критической секции снова их разрешает. Это самый простой но и самый неэффективный способ так как опасно доверять управление системой пользовательскому потоку который может надолго занять процессор а при крахе потока в критической области крах потерпит вся система потому что прерывания никогда не будут разрешены. Для синхронизации потоков одного процесса программист может использовать глобальные блокирующие переменные к которым все потоки процесса имеют прямой...
24518. Назначение и использование семафоров 46.4 KB
  Пусть буферный пул состоит из N буферов каждый из которых может содержать одну запись рис. Для решения задачи введем три семафора: e число пустых буферов; f число заполненных буферов; b блокирующая переменная двоичный семафор используемый для обеспечения взаимного исключения при работе с разделяемыми данными в критической секции. Использование семафоров для синхронизации потоков Здесь операции Р и V имеют следующее содержание: Ре если есть свободные буферы то уменьшить их количество на 1 если нет то перейти в состояние...
24519. Взаимные блокировки процессов. Методы предотвращения, обнаружения и ликвидации тупиков 35.63 KB
  Методы предотвращения обнаружения и ликвидации тупиков. Тупиковые ситуации надо отличать от простых очередей хотя и те и другие возникают при совместном использовании ресурсов и внешне выглядят похоже: процесс приостанавливается и ждет освобождения ресурса. Проблема тупиков включает в себя решение следующих задач: предотвращение тупиков; распознавание тупиков; восстановление системы после тупиков. Другой более гибкий подход динамического предотвращения тупиков заключается в использовании определенных правил при назначении ресурсов процессам.
24520. Функции ОС по управлению памятью. Типы адресов. Преобразование адресов 40.26 KB
  Сама ОС обычно располагается в самых младших или старших адресах памяти. Функциями ОС по управлению памятью являются: отслеживание свободной и занятой памяти; выделение и освобождение памяти для процессов; вытеснение процессов из оперативной памяти на диск когда размеры основной памяти не достаточны для размещения в ней всех процессов и возвращение их в оперативную память когда в ней освобождается место; настройка адресов программы на конкретную область физической памяти. Программист при написании программы в общем случае обращается...
24521. Методы распределения памяти без использования диска (фиксированными, динамическими, перемещаемыми разделами) 83.87 KB
  Методы распределения памяти без использования диска фиксированными динамическими перемещаемыми разделами. Методы распределения памяти. Рассмотрим наиболее общие подходы к распределению памяти которые были характерны для разных периодов развития ОС. Классификация методов распределения памяти 5.
24522. Понятие виртуальной памяти, ее назначение. Свопинг 14.41 KB
  Понятие виртуальной памяти ее назначение. Понятие виртуальной памяти. Необходимым условием для того чтобы программа могла выполняться является ее нахождение в оперативной памяти. Уже давно пользователи столкнулись с проблемой размещения в памяти программ размер которых превышает имеющуюся в наличии свободную память.