70795

Правовые основы организации местного самоуправления на примере Новгородской области

Дипломная

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Цель работы - выявить проблемы, с которыми сталкивается местное самоуправление и проанализировать состояние его правовой основы на примере определенной территории. В связи с обозначенной целью дипломная работа будет решать следующие задачи: рассмотреть становление местного самоуправления...

Русский

2014-10-27

351.5 KB

5 чел.

PAGE  6

Северо-Западная Академия Государственной службы

Филиал в г. Великий Новгород

Кафедра управления и права

Дипломная работа

на тему: «Правовые основы организации местного самоуправления на примере Новгородской области»

Исполнитель

Агеева Галина Геннадьевна,

Студент группы 10-00 ПГО

______________________

«______»_________2001г.

Научный руководитель

Штрейс Денис Станиславович,

Кандидат

______________________

«______»__________2001г.

Зав.кафедрой управления и права

Омаров М.М., д.э.н., профессор

____________________

«_______»__________2001г.

Великий Новгород

2001

СОДЕРЖАНИЕ

[0.0.0.1] Дипломная работа

[1] СОДЕРЖАНИЕ

[2] 1.1. Основные этапы становления и развития самоуправления в России

[2.0.1] Выдержки из Конституции Российской Федерации, касающиеся местного самоуправления

 

ВВЕДЕНИЕ

 Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п.

Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь, прежде всего, должны быть созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

XX век принес понимание того, что демократическое, правовое государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления как местного, так и общественного. Жители населенных пунктов должны иметь возможность самостоятельно, под свою ответственность решать вопросы организации своей жизни, используя формы, как прямой демократии, так и через избранные ими органы самоуправления. Причем объем полномочий этих органов должен определяться возможностями их реализации и ничем иным. Только при таком подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства в целом и его граждан. Только такой подход обеспечивает в максимальном объеме права, свободы и интересы граждан.

Во все периоды становления России как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции: объединение на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были, как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей, или региональных элит, в современных политических терминах, быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.

Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями на всех этапах развития государственности иногда явно, иногда в менее заметной мере проявлялась и третья - становление и развитие местного самоуправления. В периоды разобщенности самоуправление было одним из инструментов управления для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и провинции.

В той или иной мере самоуправление в России существовало на  протяжении всей ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации систему власти в России образуют органы государственной власти Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления. Все они в совокупности должны решать всю сумму вопросов по удовлетворению потребностей граждан, которые в силу целесообразности или сложившегося стереотипа удовлетворяются коллективно, в том числе за счет использования коллективной собственности.

Конституция РФ устанавливает разграничение вопросов ведения, а, следовательно, и полномочий органов власти Федерации и субъектов Федерации. Кроме того, Конституция устанавливает, что местные вопросы решают органы местного самоуправления, но перечня вопросов местного значения не дает. Таким образом, разграничение предметов ведения между государственной властью субъекта Федерации и местным самоуправлением является прерогативой самого субъекта Федерации и устанавливается его законодательством.

Следует отметить, что правовые основы местного самоуправления в России пока только складываются. В период с сентября 1993г. до принятия новой Конституции Российской Федерации нормативно-законодательная база сводилась к ряду указов Президента, декларировавших гарантии прав местного самоуправления, но снижающих роль представительных органов власти. Принятый Государственной Думой 12 августа 1995г. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» также не дал ответов на многие вопросы.

Например, в законе появилось понятие «местный бюджет», но нет ответа на вопрос - как он будет складываться, из чего формироваться? То же можно сказать о минимальных социальных стандартах.

Меры правовой, экономической, организационной, методической поддержки государства местному самоуправлению пока не определены, правотворческий процесс снизу еще только разворачивается. Поэтому в деле создания основ правового пространства местного самоуправления Россия находится в самом начале пути. Отстает и правовая наука: недостаточно разработана социология права, муниципальное право, отсутствуют современные технологии местного самоуправления, призванные регулировать процессы формирования муниципальной службы, местной власти и экономики, социальной защиты населения, его общественной безопасности, подготовки и переподготовки муниципальных служащих.

Цель работы - выявить проблемы, с которыми сталкивается местное самоуправление и проанализировать состояние его правовой основы на примере определенной территории.

В связи с обозначенной целью дипломная работа будет решать следующие задачи:

1) рассмотреть становление местного самоуправления на протяжении всей истории России и обозначить основные проблемы его утверждения в стране;

2) проанализировать осуществление принципов местного самоуправления на современном этапе и на определенной территории;

3) определить приоритеты развития местного самоуправления на местах.

Глава 1. Исторические корни самоуправления в России

1.1. Основные этапы становления и развития самоуправления в России

Обращаясь к истории Российского государства, мы можем проследить основные этапы становления и развития самоуправления в России для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны быть решены государством и обществом.

Земская реформа Ивана IV, призванная уничтожить опустошавшую страну систему кормлений, предоставила широкие полномочия "земским" и "губным" старостам, избираемым населением. В задачу земских и губных властей входило преимущественно выполнение поручений центрального правительства по управлению, прежде всего сбор налогов. Решение ими местных проблем считалось второстепенным делом. Однако несомненным прогрессивным элементом реформы было внедрение выборного начала во всех сферах управления.

ХVII век объявил войну реформам ХVI столетия, сведя на нет идею местной самостоятельности и выборных должностей. "Коронные" чиновники - воеводы вытеснили "выборных людей" ХVI века и фактически сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов.

В 1708 году Петром I было создано восемь губерний, а к концу царствования число их дошло до двенадцати. Все управление губернией находилось в руках коронных чиновников - местное общество не принимало в нем никакого участия. Таким образом, петровская губерния являлась не местной самоуправляющейся единицей, а лишь частью административного механизма, главной функцией которого была организация армии и отыскивание финансов на ее содержание. Для обеспечения эффективности и стабильности финансовых поступлений в казну в каждой губернии выбирался совет ландратов (ландратские коллегии были перенесены Петром из Остзейских провинций), которые вместе с губернатором обсуждали и решали также и губернские дела. То или другое решение принималось большинством голосов, причем должен был подчиняться этому большинству и губернатор.

 С 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которая привела к еще большей бюрократизации страны и централизации административной системы. Ландратские коллегии были упразднены, а вместо них в центре введены центральные коллегии. Губернии разделены на провинции, провинции на дистрикты. Во главе провинций и дистриктов поставлены коронные чиновники, назначаемые из центра и подчиненные только центру. Таким образом, Петром был осуществлен тип полицейского государства и перед бюрократией поставлены самые широкие задачи: не только правосудие и безопасность жителей, но и образование, благотворительность, медицина, поощрение торговли и промышленности - все это возлагалось на администрацию. Не будучи в состоянии дисциплинировать администрацию и справиться с многочисленными правонарушениями, допускаемыми чиновниками на каждом шагу, Петр обращается к местному самоуправлению, но и тут его реформы терпят неудачу. С 1714 г. он учреждает выборную должность земского комиссара для сбора нового налога – подушной подати. Земский комиссар выбирался местным дворянским обществом сроком на 1 год, был ответственен перед своими избирателями и даже подлежал суду за упущения по службе. Но скоро и эта должность утратила свою независимость от коронной администрации и всецело подчинилась ее влиянию.

К Петру же восходят и первые попытки устройства на новый лад, по западноевропейскому образцу, городской жизни. В 1699 году им были изданы Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии Земских изб в остальных городах, а в 1718-1724 гг. они были заменены магистратами. Эти меры имели своей целью устранение местных приказных властей от вмешательства в дела посадских общин.

 Новая коренная реформа в области земского и городского управления последовала затем в конце ХVIII века при Екатерине II.  Обратить внимание на эту сторону русской общественной жизни ее заставили бесчисленные злоупотребления администрации и широко распространившееся недовольство населения. В 1766 г. Екатерина издает манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и должностей для обсуждения местных нужд. Дворяне высылали от каждого уезда по депутату, городские обыватели по одному от города, прочие сословия и звания по одному от своей провинции.

Выборы депутатов и вручение им наказов происходили под руководством выборного предводителя для дворянских обществ и выборного головы для городских. Результатом такого социального заказа стало появление наиболее значительных до второй половины ХIХ века законодательных актов, определяющих и закрепляющих отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи: Учреждение о губерниях (1775-1780 гг.) и Жалованная Грамота на права и выгоды городам Российской Империи (Городовое Положение) (1785г.).

Наиболее важные реформы нашли свое отражение в первой части "Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи", изданной 7 ноября 1775 г. Для заведования местным благоустройством законодательство Екатерины создало всесословный "Приказ общественного призрения". Разделив империю на губернии и уезды, поставив во главе губерний наместников и создав органы местного самоуправления, Екатерина стремилась провести принцип децентрализации власти и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах. В статьях Жалованной Грамоты городам впервые устанавливалось в русском городе всесословное "общество градское", которое должно было включать в себя всю совокупность постоянного населения города, и принадлежность к которому обуславливалась не сословным положением, а известным имущественным цензом. "Общество градское" должно было избирать из своего состава всесословную думу, которой вверялось заведование городским хозяйством. Общая дума избирала затем из своей среды так называемую шестигласную думу, на долю которой выпадала наиболее интенсивная деятельность по заведованию текущими городскими делами. В состав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных, по одному от каждого из шести разрядов городского общества. Ведению шестигласной думы подлежал тот же круг дел, что и для общей думы; разница состояла лишь в том, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных и трудных вопросов, а первая учреждалась для повседневного отправления текущих дел. По ст. 167 Городового Положения предметы ведомства думы распределены по восьми рубрикам: 1) прокормление и содержание городских жителей, 2) предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями, 3) сохранение в городе мира, тишины и согласия, 4) наблюдение порядка и благочиния, 5) обеспечение города привозом необходимых припасов, 6) охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов, 7) приращение городских доходов, 8) разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям. На практике, однако, распорядительная роль думы оказывалась гораздо более узкой, чем было намечено в Городовом Положении.

При первом знакомстве с Жалованной Грамотой городам - она производит впечатление широко задуманной реформы, однако в действительности результаты ее, как и реформы, заложенной в Учреждении о губерниях, оказались довольно жалкими. Местное самоуправление времен Екатерины постигла та же участь, какой подверглись петровские ландраты и земские комиссары. Вместо того, чтобы подчинить администрацию контролю местных выборных органов, Учреждение о губерниях, наоборот, предоставляет привыкшей к власти и произволу бюрократии право контроля и руководства над молодыми, вновь созданными учреждениями, в связи с чем роль новых органов самоуправления оставалась крайне незначительной вплоть до реформы 1864 года, когда были введены земские и новые городские учреждения.

Но, несмотря на это, значение реформ Екатерины трудно переоценить: если реформы Петра, при отдельных попытках вызвать общество к проявлению самодеятельности, в общем, сводились к централизации и насаждению бюрократизма, то законодательные акты Екатерины были направлены на децентрализацию власти и создание местного общественного управления, с которым приходилось разделять свою власть коронным чиновникам.

Именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой формирования российского муниципального права.

Сразу же после отмены крепостного права крестьянское общественное устройство в сельской местности (по Положению 1861 г.) представляло из себя сословные волости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Должности крестьянского общественного управления замещались по выбору на три года.

"Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях" для контроля крестьянского управления и разрешения возможных недоразумений между крестьянами и помещиками учреждались должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия.

Волостное и сельское самоуправление при таких условиях развития не получило. Основным недостатком крестьянского самоуправления было сохранение сословного принципа в его формировании. Органы крестьянского общественного управления находились под двойным контролем как со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению. Массовое недовольство крестьян своим положением, осознание местным дворянством бедственного состояния дел в губерниях привело к всплеску политической и общественной активности, ответным репрессиям административного аппарата, открытой борьбе противостоянию на всех уровнях власти, включая правительство и императорский двор. Результатом явилось утверждение Александром II компромиссного Положения о земских учреждения, которое, после опубликования 1 января 1864 года, в течение нескольких лет было распространено на тридцать четыре губернии Европейской России. Собственно введение земских учреждений началось с февраля 1865 г. и в большинстве губерний закончилось к 1867 г.

Введение в действие Положения о земских учреждениях было возложено на временные уездные комиссии, состоявшие из предводителя дворянства, исправника, городского головы и чиновников от палаты государственных имуществ и от конторы удельных крестьян. Комиссии эти составляли избирательные списки и предположительно назначали сроки созыва избирательных съездов. И то, и другое окончательно утверждалось губернской временной комиссией, под предводительством губернатора. На первом земском собрании выбиралась управа, которая должна была к первому очередному собранию представить свои соображения по различным сторонам хозяйства и вступить в заведование капиталами, принадлежавшими дореформенным учреждениям.

Губернские собрания проводились 1 раз в год, но могли созываться и чрезвычайные собрания. На заседаниях председательствовал губернский предводитель дворянства. Для текущей работы и уездные, и губернские собрания избирали Управы в составе 3-х человек: председателя и двух членов (число членов земских управ могло быть увеличено до 4-х - в уездах, до 6-8 - в губерниях).

В основу Положения 1864 г. был положен принцип имущественного ценза, причем на первый план выдвигались интересы дворян-землевладельцев, с интересами же промышленников и крестьян считались мало. Преобладающее влияние на местные дела было предоставлено дворянству.

Положением о земских учреждениях устанавливалось, что ведению земских учреждений подлежит распоряжение местными сборами губернии и уезда. Из общих губернских повинностей в ведении земских учреждений находились: а) устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов; б) наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей; в) содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах; г) содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий; д) содержание местных по крестьянским делам учреждений; е) содержание статистических комитетов.

Земство располагало очень скудными средствами. Главным источником новых доходов являлось право облагать земских налогоплательщиков новыми налогами. Участие земских учреждений в народном образовании, в создании условий народного здравоохранения было допущено только в хозяйственном отношении, т.е. земство могло ассигновать известные суммы на дело народного образования и на врачебную часть, но распоряжаться этими суммами оно не имело права. К хозяйственным делам, на которые распространялась компетенция земства, относились также дела по взаимному страхованию и по развитию торговли и промыслов.

Несколько лучшая судьба сложилась у наиболее прогрессивной реформы городского самоуправления, объявленной с утверждением Александром II 16 июня 1870 г. Городового Положения.

Городовым Положением 1870 г. избирательное право, как активное, так и пассивное, предоставлено было каждому городскому обывателю, к какому бы состоянию он ни принадлежал, если он был русским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового на мелочной торг (лицензию на право мелкой торговли) и т.п. Таким образом, каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в качестве торговца или ремесленника платил в казну города, пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные.

К недостаткам Положения 1870 г. можно отнести заимствование прусской трехклассной избирательной системы. Согласно закону, все лица, имеющие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход города; затем они делятся на три разряда.

Что же касается внутренней организации городского управления, то она была достаточно рациональной. Распорядительные функции были предоставлены городской думе, исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой, стала управа. Распределение занятий и порядок действий управы и подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией. Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и преданы суду. Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга города). Городской голова, как правило, занимал руководящее место не только в управе, но и являлся также председателем думы.

Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрации или в некоторых случаях министерства внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Огромное же большинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думою окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. На губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления. Судебную защиту городского самоуправления должны были обеспечивать губернские по городским делам присутствия.

Положение 1870 г. все же являлось крупным шагом вперед как по сравнению с предшествующим периодом, так и с той ситуацией, в которой оказалось городское самоуправление в конце ХIХ - начале ХХ веков. Будучи построено на идее доверия к общественной самостоятельности, оно вызвало российские города из спячки и придало им ту силу и значение, о которых лишь мечтали преобразователи ХVIII века. Оно позволило говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права, и, несмотря на усиление административных начал 90-х годов ХIХ столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906-1917 годов.

Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену идеи централизации и укрепления принципа бюрократического самодержавия.

12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, утвержденное Александром III, восстановившее сословность избирательных групп и, благодаря изменению ценза, еще более усилившее представительство от дворян. По новому Положению в первую избирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую - прочие избиратели и юридические лица, в третью - крестьяне. Губернские гласные, как и прежде, избирались на уездных земских собраниях, в губернское собрание обязательно включались все уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ. Реформа 1890 г. дала дворянам абсолютное преобладание.

Новое Земское Положение фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления. По положению 1890 г. были лишены избирательных прав: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был по существу уничтожен принцип выборности управ, вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе, и в председатели управ не могли избирать лиц, не имеющих права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ были, как правило, крестьяне или купцы. Губернатору было предоставлено право останавливать исполнение постановлений собрания не только в случаях формальных нарушений закона, но и тогда, когда он усматривал, что данное постановление "не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения" (принцип целесообразности).

Из положительных приобретений, привнесенных Положением 1890 г., необходимо отметить: а) расширение круга лиц, подлежавших избранию в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие избирательный ценз); б) некоторое увеличение компетенции земств, перечня предметов, по которым земства могли издавать обязательные постановления; в) восстановление почти в полном объеме права земств на бесплатную пересылку корреспонденции. К ограничительным же мерам, направленным на уменьшение самостоятельности земских органов, относится лишение уездных собраний права непосредственных, помимо губернского земства, ходатайств перед Правительством. Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен только законом от 2 февраля 1904 г.

Участь земских учреждений в 1892 г. постигла и городское самоуправление. Городовое Положение 1892 г. значительно урезало избирательное право для горожан, что привело к уменьшению числа избирателей. Вместе с тем, сокращено было и число гласных (примерно в 2 раза). Произошли также изменения и во внутреннем устройстве органов городского управления: управа была поставлена в более независимое от думы положение, права городского головы, как председателя думы, значительно расширены за счет прав гласных, дума лишена была права отдачи под суд членов управы. Вместе с тем новое Городовое Положение приравнивало выборных должностных лиц городского управления к правительственным чиновникам и ставило их в дисциплинарную зависимость от администрации. Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной службе, губернатор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие могло устранять их от должности, дума же этого права была лишена. Реформа 1890-1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеко назад. Если Городовое Положение 1870 г. во многом напоминало тот порядок, который существовал в городах Западной Европы, то законы 1890-1892 гг. внесли такое ограничение избирательного права и такое вмешательство в местные дела со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство.

Реально действующее земство не продержалось и 25 лет.

К концу 70-х годов наступил кризис земских учреждений. Лишенные инициативы, задушенные произволом администрации, земства работали как бы по инерции. Исполнение земских дел в управах, при отсутствии должного контроля со стороны гласных, принимало все более формальные формы, не связанные с решением реальных проблем населения. Земства быстро превращались в еще одну "начальственную" надстройку, существующую за счет дополнительных поборов с населения.

К концу ХIХ века тревоги "смутных" 60-80-х годов были забыты. Формальное земство демонстрировало "верноподданичество". Крестьянский мир, ведомый земскими участковыми начальниками, заменившими в 1889 году разнобой деревенского самоуправления, освобожден был от "тягот" неприжившейся демократии. Местное сообщество было, благодаря усилиям администрации Александра III, сведено на нет.

Неожиданный для властей общественный подъем 1904-1905 гг. поставил вопрос о преобразовании всего государственного строя на конституционных началах. 6 августа 1905 г. было издано положение о законосовещательной Государственной Думе, а 17 октября Высочайшим манифестом Николая II на правительство была возложена задача: "установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы, и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей".

С открытием деятельности новых законодательных органов вопрос о реформе земского и городского самоуправления был выдвинут на первый план.

Отдельными указами 1905-1913 гг. были урегулированы некоторые частности, однако вопрос так и не вышел из стадии составления проектов и их обсуждения. Ни первая, ни вторая Государственная Дума не успела дойти до рассмотрения вопроса о земской и городской реформе вследствие их преждевременного роспуска, хотя во вторую Думу был внесен правительством проект положения о поселковом и волостном управлении, кадетами - о выборах земских гласных, а министерством внутренних дел подготовлялся к внесению в Думу также проект общей земской реформы. Все проекты сходились в одном - необходимости учреждения первичной земской единицы (у правительства - поселок, волость, у кадетов - "участковое земство") в целях включения в самоуправление основного числа граждан Российской Империи.

После роспуска второй Государственной Думы правительство переработало, значительно ухудшив, свои проекты о поселковом и волостном управлении и в конце 1908 г. внесло их в третью Государственную Думу. Принятый Думой с большими спорами и волокитой законопроект о волостном земском управлении, как и законопроект о введении Городового Положения в Царстве Польском, перешел затем в Государственный Совет, где и пролежал без рассмотрения до 1914 года, когда на первый план вышли совсем другие, военные проблемы.

Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль самоуправления в государстве, реформировать систему земского и городского самоуправления, расширив права их учреждений, была предпринята Временным Правительством.

3 марта 1917 г. Временное Правительство приняло Декларацию, где во главу предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Было созвано Особое совещание по реформе местного самоуправления при министерстве внутренних дел. Начав работу 26 марта, совещание за 6 месяцев выработало основной пакет документов, большинство из которых получили утверждение Временного Правительства. Вот перечень важнейших документов, принятых за 6 месяцев (с 26 марта по 26 сентября 1917 г.).

По реформе городского и организации поселкового самоуправления:

1.Постановление о выборе городских гласных и об участковых городских думах (утверждено 15 апреля).

2.Наказ о производстве городских выборов (3 мая).

3.Преобразование 41 поселения в городские, с введением Городового положения (30 мая).

4.Городовое Положение (9 июня).

5.Введение Городового Положения в дворцовых городах (26 мая и 14 июня); в городах Туркестана и в Темире Уральской области (14 июня).

6.Положение о поселковом самоуправлении (15 июля); Наказ по поселковым выборам и Наказ о выборе поселковых гласных (11 августа).

7.О порядке выделения городов из земств (сентябрь).

По реформе губернского и уездного, организации волостного земства:

1.Постановление о выборе уездных и губернских гласных в 43 губерниях Европейской России (21 мая и 11 августа) и Положение о волостном земстве в тех же губерниях(21 мая).

2.Положение о Всероссийском Земском Союзе (7 июня) и Земское Положение (9 июня).

3.Наказ о производстве выборов волостных гласных в 43 губерниях Европейской России (11 июня) и Наказ о производстве выборов уездных и губернских земских гласных в тех же губерниях Европейской России (17 июня).

4.Введение земства в Архангельской губернии (17 июня), в Сибири (26 августа), в Степном крае (17 июня), в Туркестане (1 июля), в Эстляндской, Лифляндской и Курляндской губерниях (30 марта и 22 июня), в Калмыцкой степи (1 июля) и в Киргизской орде Астраханской губернии (5 августа), в инородческих частях Ставропольской губернии (1 июля), в Измаильском уезде Бессарабской губернии (1 июля), в области Войска Донского (10 августа), Виленской и Ковенской губерниях (26 июля), в Камчатской области (26 августа).

5.Выборы волостных земских гласных в Виленской и Ковенской губерниях (26 июля).

6.Положение о губернских и уездных комиссарах (19 сентября).

 По организационному и финансово-экономическому обеспечению становления местного самоуправления:

1.Постановление о союзах, товариществах и съездах земств, городов и поселков (23 июня).

2.Положение о милиции (17 апреля) для Петрограда, Москвы, Киева и Одессы (29 июня).

3.Административные суды и их штаты (30 мая).

4.О реформе воинских присутствий (5 августа).

5.О гарантировании займов городов и земств (8 августа).

6.О преобразовании кассы городского и земского кредита в банк (14 сентября) и об улучшении городских и земских финансов (21 сентября) и многие другие документы.

Одновременно были разработаны и переданы на места для обсуждения проекты нормативных документов:

1.О мировых посредниках.

2.О составлении городами планов и Об образовании в крупных городах домовых комитетов.

3.Об основах земской реформы и переделе губерний и уездов в Закавказском крае; О введении земства в Тверской и Кубанской областях и О земском самоуправлении для русских поселенцев Урянхайского края.

Таким образом, реформа охватила следующие группы вопросов:

1) Преобразование на демократических началах городских выборов, с введением Городового Положения (в ряде городов впервые), пересмотр действовавшего Городового Положения, с устранением опеки и подавления самостоятельности городских самоуправлений; улучшение городских финансов и кредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах и составление правил о планах городов. Наконец, более крупные города были выделены из земств и городам предоставлены самые широкие права вступать в союзы с городами и земствами.

2) Создавалось поселковое самоуправление (напоминавшее прежнее упрощенное городское устройство).

3) Преобразовывались на широких демократических началах губернские и уездные земства, вводилась мелкая земская единица (волостное земство); было изменено Земское Положение, с устранением административной опеки и подавления самостоятельности земства; улучшены земские финансы и кредит для земств, земствам предоставлено было самое широкое право образовывать союзы и товарищества с другими земствами и городами. Наконец, земство вводилось почти повсюду в стране - с отличиями, вызванными местными особенностями.

4) Было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию. Вводились административные суды, призванные охранять законность, готовилось преобразование губернского и уездного управления.

 В состав земских собраний входили только избранные гласные. От участия в них представителей государственных ведомств и должностных лиц полностью отказались. Председатель избирался гласными из своей среды на 1 год. Очередные собрания созывались раз в год, чрезвычайные - по мере надобности.

Должностные лица управ не утверждались. Выбирать в управу можно было любого гражданина, имеющего где-либо избирательное право. Срок полномочий управы составлял три года. Не допускалось совмещения земских должностей ни с какими другими платными должностями по государственной и общественной службе. Земские служащие перестали утверждаться в должности административным аппаратом и имели право на профсоюзную деятельность.

Земство получало новое место и значение в общем строе государственного управления, ему передавалась вся полнота власти на местах. К новым функциям местного самоуправления были отнесены: оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом в учебном отношении, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведование милицией.

Закон 22 сентября предусматривал пути упорядочения земских финансов. Устанавливалась надбавка в пользу земств к государственному подоходному налогу; устанавливалось обложение сельских построек, разрешалось устанавливать ряд новых сборов.

Закон 17 июня определил, что волостные земства могут взимать не более 30% уездных сборов. Законом 19 сентября касса городского и земского кредита была преобразована в Государственный банк земского и городского кредита.

15 июля было утверждено Положение о поселковом управлении. Его предстояло ввести в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных местах, если там имелись достаточно выраженные местные потребности в благоустройстве.

Особое внимание было уделено коллективной деятельности земских и городских учреждений. Земские союзы стали возникать с конца 90-х годов, в виде товариществ земств по закупке сельскохозяйственных машин и т.п. В 1906 г. правительство признало, наконец, за земствами право образовывать такие товарищества, но только такие. Тем не менее, во время Японской войны 1904-1905 гг. явочным порядком возникла Общеземская организация, занявшаяся помощью больным и раненым воинам, а после войны - продовольственной помощью населению неурожайных мест. Наконец, с началом мировой войны, земства образовали явочным порядком Всероссийский земский союз, который, объединившись с подобным Городским союзом, образовал мощнейшее в стране объединение - "Земгор", работавшее на оборону и снабжение армии и создавшее для этой цели целый ряд различных заводов и предприятий.  

Подготовленный же по поручению Временного Правительства Проект Правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений (утвержденный особым законом от 9 июня 1917 г.) предусматривал регламентацию различных видов добровольных объединений земских учреждений и, что представляется наиболее важным, - различия между такими объединениями, исходя из функций и целей их создания. При этом право на создание того или иного вида объединения предоставлялось губернским, уездным и волостным земским учреждениям, а также городским и поселковым управлениям на основании постановлений соответствующих земских собраний, городских и поселковых дум.

Грандиозная работа по созданию муниципального законодательства была проведена в кратчайшие сроки.

Благодаря этому незаметному титаническому подвигу российских законодателей созданное законодательство по всеохватности вопросов и их глубочайшей проработанности выстраивалось в новую для России и для мировой юридической мысли отрасль права - право муниципальное.

 

После Октября 1917 года земское самоуправление просуществовало недолго. Несмотря на то, что одни из первых декретов Временного Рабочего и Крестьянского Правительства говорили о расширении прав местного самоуправления: "О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле" (опубликован 28 октября 1917 г.), "О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса" (опубликован 30 октября 1917 г.), "О волостных земельных комитетах" (постановление Наркомата земледелия от ноября 1917 г.), вскоре стало ясно, что новая власть не уживется с прежней системой "патриархальных добродетелей". В ноябре 1917 г. состоялся земский съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса, но уже 19 декабря 1917 г. за подписью председателя Совета Народных Комиссаров В.И.Ульянова-Ленина был опубликован декрет "Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению", образовываемого для благой цели "объединения деятельности всех городских и земских учреждений". Вновь созданному ведомству из Комиссариата внутренних дел были переданы: главное управление по делам местного хозяйства, касса городского и земского кредита, так и не ставшая Банком, и другие относящиеся к местному самоуправлению учреждения.

24 декабря 1917 г. последовало обращение народного комиссариата по внутренним делам ко всем советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов "Об организации местного самоуправления", где Советы призывались смелее и решительнее брать решение местных вопросов в свои руки". А Декретом СНК от 27 декабря 1917 г. состав Земского Союза был распущен, сам Союз ликвидирован и образован комитет по роспуску земств вообще. С этого времени земские учреждения, по сути дела, прекратили свое существование на всей территории, контролируемой большевиками. Многие земские деятели оказались в рядах Белой армии. На территориях, ею занятых, еще несколько лет активно функционировало земство. 30 ноября – 8 декабря 1918 г. в Симферополе прошел Съезд земских и городских самоуправлений Юга России, который пытался взять на себя "работу над объединением России и установлением демократической государственности"; но в течение нескольких последующих лет почти на всей территории бывшей Российской Империи установилась власть Советов, быстро превращавшихся в элементы жесткой административной структуры управления.

Однако, уже в процессе подготовки первой Конституции РСФСР 1918 года, при работе над разделом 3 "Конструкция Советской власти" (часть Б "Организация Советской власти на местах"), большинство предлагавшихся проектов организации местной власти строились на системе и опыте деятельности земского и городского самоуправления. Все эти проекты были отклонены комиссией ВЦИК или просто не рассматривались ею. Наиболее серьезная попытка повышения эффективности управления путем его относительной децентрализации была предпринята в советский период, как ни странно, вскоре после уничтожения земств. В 1919 году началась работа по поиску форм децентрализации управления.

В апреле 1927 г. ХV партконференция ВКП(б) объявила курс на централизацию власти и управления. С 1928 года закрыты "откоммунхозы" и ГУКХ, идут "чистки" аппаратов местных Советов и центрального аппарата, научных кадров. Принимается новый закон о финансах местных Советов, который вводит остаточный принцип финансирования (после затрат на индустриализацию) местных хозяйств. Муниципальная наука пропадает, муниципальные ученые исчезают бесследно.

Идея самоуправления как элемента общенародного управления государством формально была положена в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании на основе широкого представительства Советов народных депутатов и их исполнительных органов на всех уровнях государственной власти. В пору разработки первой Конституции стали создаваться органы местной власти (комбеды, ревкомы), несущие, в том числе, и идеологические функции и заменившие конституционные органы во многих уездах и губерниях.

Начиная с провозглашенного центральной властью процесса перестройки, демократизации общества и в ходе дальнейших событий, повлекших за собой т.н. парад "суверенитетов", распад СССР и смену политического режима в Российской Федерации, становление и развитие системы местного самоуправления входит в новую фазу. Конец 80-х годов характеризуется целенаправленными попытками внедрения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы (хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей), а затем в качестве эксперимента и в региональные субъекты хозяйствования.

12 января 1990 г. Совет Министров СССР и Совет Министров РСФСР приняли совместные постановления "О проведении в 1990 году экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования" в Кемеровской, Московской областях и в Москве. 10 февраля 1990 г. такое же постановление было принято и по Татарской АССР. В марте того же года на внеочередном третьем Съезде народных депутатов СССР отмечалось, что генеральной линией в процессе обновления страны является "повышение роли Советов народных депутатов как фундамента самоуправления народа, как органов, осуществляющих его полновластие и суверенную волю." Местным Советам в перестроечных процессах отводилась особая роль непосредственного решения вопросов, касающихся качества жизни населения соответствующих регионов.

В апреле 1990 г. принимается Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", который, несмотря на еще "советское" понимание его авторами самой сути самоуправления, был серьезным шагом вперед. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. Это позволило начать на местах работу по становлению системы самоуправления на более прочной основе. Местное самоуправление в Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления..." понималось как "самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения". В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.

Одним из основных принципов местного самоуправления определялось сочетание местных и государственных интересов в деятельности Советов.

За короткий период союзным законодателем было проведено достаточно последовательное изменение всего союзного законодательства и нормативной правовой базы: 14 июля 1990 г. Совет Министров СССР принял постановление "Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства СССР в связи с принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", 5 марта 1991 г. Верховным Советом СССР принят Закон "Об изменении и признании утратившими силу законодательных актов СССР в связи с принятием Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Принимаемое союзным парламентом новое законодательство о собственности, земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами. Максимально использовать территориальные ресурсы, предоставить широкую региональную самостоятельность, повысить ответственность местных Советов за положение дел на соответствующей территории, заинтересовать их в развитии местного хозяйства и использовании коммунальной (муниципальной) собственности - на это ориентировали нормативно-правовые акты, принятые в 1989-1990 годах.

Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в 1990-1991 годах пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и противоречиво он проходил в Российской Федерации. Обусловили это две тенденции тогдашнего российского руководства: понимание закономерности и необходимости формирования самоуправленческих начал в управлении на местах и борьба с союзным руководством за право централизованного руководства своей территорией. Определенным отражением этих тенденций стал принятый 10 октября 1990 г. Закон РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям", несколько расширивший круг полномочий местных органов власти, но фактически восстановивший их вертикальную подчиненность как по линии исполнительных органов (исполкомов), так и по линии самих Советов.

Российскому законодателю понадобилось более года, чтобы 24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления". Вслед за этим принимается Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", менее демократичный, чем союзный закон, но более точно отражающий реальное состояние дел в области самоуправления. К его достоинствам можно отнести большую практическую применимость и возможность использования напрямую, без дополнительных нормативных актов, что позволило более четко структурировать систему органов местного самоуправления. Это уже была другая, противоположная союзной, модель организации местного самоуправления, но и она могла быть вполне работоспособной.

Попытка законодательно закрепить финансовую самостоятельность местного самоуправления в принятом Верховным Советом РСФСР 15 апреля 1993 г. Законе "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", не увенчалась успехом. Действующий и по сегодняшний день закон практически игнорируется всеми органами власти.

Но вместе с тем Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства" и Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении" сыграли важнейшую роль в развитии начал местного самоуправления в нашей стране. Они достаточно подробно разработали вопрос о финансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели понятие муниципальной собственности, определили основные механизмы правовой защиты местного самоуправления.

Политическая обстановка в стране к осени 1993 г. разразилась конституционным кризисом. В период с сентября-октября 1993 г. и до принятия новой Конституции Российской Федерации нормативная и законодательная база сводилась к ряду Указов Президента Российской Федерации. Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

1.2. Правовое регулирование местного самоуправления на современном этапе

Формирование и развитие местного самоуправления и, особенно, муниципального права в Российской Федерации осуществляется с учётом не только отечественного опыта организации местной власти, но под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта. Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская Хартия определяет местное самоуправление как ПРАВО и действительную способность местных сообществ "контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел".

В рамках Совета Европы, членом которого Российская Федерация стала в 1996 г., получил признание принцип субсидиарности общий принцип институциональной организации власти и управления. «Основополагающая идея, стоящая за принципом, заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин других более крупных групп, не в состоянии удовлетворить различные потребности». Данный принцип нашёл своё отражение в Европейской Хартии. Её значение для развития местного самоуправления и муниципального права в России состоит в следующем:

  1.  В Хартии обобщён лучший европейский опыт, который может быть использован в России;
  2.  Хартия показывает, что развитие местной демократии, местного самоуправления обеспечивает стабильность в обществе через привлечение граждан к решению вопросов их жизнедеятельности;
  3.  Хартия закрепляет принципы организации местной власти, которые обязательны и для России как члена Совета Европы. Следовательно, муниципальные образования России получили (кроме федеральных гарантий своих прав) и международные гарантии;
  4.  Хартия это документ, который отражает ценности, объединяющие народы всех государств. Благодаря Хартии, Конгрессу местных и региональных властей Европы возможность эффективно взаимодействовать не только государства, их центральные органы, но и население, граждане в лице своих органов самоуправления.

Таким образом, Хартия даёт мощный толчок развитию местной демократии в Российской Федерации, поиску наиболее оптимальных форм самоуправления и его правового обеспечения с учётом лучшего европейского опыта.

Новая Конституция России определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.

Анализ статей 3,12, а также главы 8 Конституции РФ показывает, что местное самоуправление, его органы не входят в систему государственной власти. Правда, они могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. И в этом качестве представляют собой государственно-властные органы, деятельность которых по реализации им полномочий подконтрольна государству. К органам местного самоуправления относятся:

  •  Представительные органы самоуправления
  •  Собрания, сходы граждан (в основном в небольших населенных пунктах)
  •  Главы местного самоуправления (глава администрации, мэр, и т.д.)
  •  Местная администрация, подконтрольная главе местного самоуправления

Выдержки из Конституции Российской Федерации, касающиеся местного самоуправления

Статья 3 пк.2

Народ  осуществляет свою  власть непосредственно,  а  также через   органы    государственной   власти   и   органы   местного самоуправления.    

Статья 12

В Российской  Федерации  признается  и  гарантируется  местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Статья 15 пк.2

Органы    государственной   власти,    органы    местного самоуправления,  должностные   лица,  граждане  и  их  объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

ГЛАВА 8. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Статья 130

   1. Местное  самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение  населением  вопросов  местного  значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

   2.  Местное  самоуправление  осуществляется  гражданами  путем референдума, выборов,  других форм  прямого волеизъявления,  через выборные и другие органы местного самоуправления.

Статья 131                            

   1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и  на других  территориях с  учетом исторических и иных местных  традиций.   Структура  органов   местного  самоуправления определяется населением самостоятельно.

   2.  Изменение  границ  территорий,  в  которых  осуществляется местное самоуправление,  допускается  с  учетом  мнения  населения соответствующих территорий.

Статья 132   

   1. Органы  местного  самоуправления  самостоятельно  управляют муниципальной собственностью,  формируют, утверждают  и  исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

   2. Органы  местного самоуправления  могут  наделяться  законом отдельными государственными  полномочиями с  передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Статья 133                            

   Местное самоуправление  в Российской  Федерации  гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в  результате решений, принятых органами государственной власти, запретом  на  ограничение  прав  местного  самоуправления, установленных Конституцией  Российской  Федерации  и  федеральными законами.

Конституция Российской Федерации 1993 г., признавая и гарантируя местное самоуправление (ст. 3, п.2), выступила в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса становления и развития  новой системы местного самоуправления. Тем самым на конституционном уровне впервые закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения. Именно такой подход к содержанию властных полномочий органов местного самоуправления отражает ст. 130 (п.1) Конституции РФ: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжения муниципальной собственностью». Эта же статья Конституции (п.2) закрепляет основные организационно-правовые способы осуществления местного самоуправления: референдумы, выборы, иные формы прямого волеизъявления, выборные и другие органы местного самоуправления.

Конституционное право граждан России на осуществление местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Конституцией России право населения, местных сообществ на самоуправление не только признается, но и декларируется его гарантия всеми государственными органами: как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Реализация полномочий местного самоуправления должна обеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами, наличием муниципальной, в том числе земельной, собственности. Юридические гарантии включают установление федеральными законами, законами субъектов Федерации статуса местного самоуправления, обеспечения обязательности решений органов местного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение местного самоуправления.

Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой утверждается противниками местного самоуправления. С точки зрения сохранения единства власти и государственности такая трактовка безусловно поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимо этого в государстве существуют такие институты, как государственный контроль за реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, и, наконец, судебная власть. И что особо важно, пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти.

Более того, в целях укрепления и сохранения территориальной целостности России как федерации возникает объективная необходимость выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованиями и стремятся к "расширению" связей, укрепляющих "государственность". Поэтому федеральная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти.

Со времени принятия новой Конституции России закрепленные в ней принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации получают дальнейшее развитие в федеральном законодательстве, в конституциях и уставах субъектов Федерации и их законодательстве, что должно обеспечить постепенное реформирование системы государственного устройства Российской Федерации на принципах демократии и народовластия.

Первым шагом в этом направлении стало принятие в августе 1995 года Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". 

Разработка проекта закона началась еще в марте 1994 года в Министерстве по делам национальностей и региональной политики. В мае того же года была создана объединенная рабочая группа из представителей Федерального Собрания, Администрации Президента Российской Федерации, министерств и ведомств, научных учреждений и общественных организаций, которая продолжила работу над проектом. На заседании Правительства Российской Федерации 7 июля 1994 года отмечалось: "...Этот закон является одним из базовых и наиболее важных законов в государственно-правовой реформе, начатой с принятием новой Конституции, так как от него зависит в значительной степени создание эффективной системы власти на местном уровне. На сегодня вопрос о системе местного самоуправления не только вопрос об эффективности работы местных органов власти, а и вопрос о политической стабильности в стране...".

Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления были рассмотрены целые тома предложений и поправок к проекту закона, поступавшие из разных источников. Всего при подготовке проекта ко второму и третьему чтению было учтено более 2400 замечаний и предложений, в том числе около 1000 поправок от 87 субъектов законодательной инициативы.

С 1 сентября 1995г. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вступил в действие.

Основная задача, решаемая данным законом, - обеспечение САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ местного самоуправления, гарантированной Конституцией Российской Федерации. Это достигается через:

право на самостоятельность населения в формировании органов местного самоуправления для решения своих повседневных проблем (вопросов местного значения) и самостоятельность этих органов от государственной структуры управления (системы органов государственной власти), реализующей, как правило, интересы государства "вообще" - то есть ориентирование органов местного самоуправления прежде всего на интересы населения, их избравшего;

способность органов местного самоуправления решать проблемы избравшего их населения (законодательное наделение необходимой для этого неотъемлемой компетенцией и соответствующими правовыми гарантиями);

возможность населения и его органов местного самоуправления реально решать свои проблемы, - то есть наличие у местного самоуправления финансово-экономической базы и права самостоятельно ею распоряжаться.

Таким образом, Федеральный закон " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - это не только и не столько закон о самостоятельности местной власти, это закон о реальных механизмах осуществления народовластия в России. Он устанавливает порядок реализации прав граждан на местное самоуправление, предоставляет населению широкую свободу в выборе форм его осуществления, определения структуры органов местного самоуправления. В законе четко разграничены полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти и установлены обязательные прямые выборы населением органов местного самоуправления.

Из текста закона следуют три направления реализации его положений:

  1.  создание законодательной и нормативной базы местного самоуправления;
  2.  создание организационных структур местного самоуправления;
  3.  проведение разграничения полномочий, финансов и собственности (включая землю) между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Эти направления должны реализовываться (в рамках их компетенции):

на федеральном уровне - органами государственной власти Российской Федерации;

на уровне субъекта Федерации - органами государственной власти соответствующего субъекта Федерации;

на уровне местного самоуправления - населением муниципальных образований и созданными им органами местного самоуправления

Но прописать все в деталях Федеральный закон не может, да и не должен, так как Конституция Российской Федерации предусматривает, что установление общих принципов организации местного самоуправления, развивающих конституционные положения о местном самоуправлении, относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Ряд наиболее крупных "блоков" вопросов должны быть разрешены в федеральном законодательстве - это прежде всего вопросы, которые трудно решаются на уровне области, республики: собственность, земля, финансы, урегулирование конфликтов между местным самоуправлением и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (первый шаг в этом направлении сделан законодателем в новом Гражданском Кодексе, где впервые субъектом гражданских отношений наряду с Российской Федерацией и субъектами Федерации выступают и муниципальные образования).

Основная же масса организационных вопросов должна определяться законодательством субъектов Российской Федерации и уставами самих муниципальных образований, так как при осуществлении местного самоуправления особенно велика роль местных условий и традиций. В организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации не должно быть единообразия. Задача законодателя заключается в том, чтобы при необходимом многообразии и учете местных традиций в законодательстве субъектов Российской Федерации не допустить прямого или косвенного ограничения прав населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления, закрепленное в Конституции Российской Федерации.

В процессе становления МСУ важное значение имеет обеспечение его деятельности соответствующими материальными и финансовыми средствами. О самоуправлении можно говорить тогда, когда оно обеспечено экономически. Отсутствие экономической основы – одна из основных причин бесправия местных органов власти и низкой эффективности их работы.

Принцип достаточности собственных средств как непременное условие осуществления МСУ подтверждает и опыт зарубежных стран, в которых муниципалитеты имеют собственность, свои источники доходов в виде местных налогов или четко фиксированной доли от общегосударственных налогов. Как показывает опыт, этих источников средств не всегда хватает для покрытия всех местных расходов. Тем не менее, наличие собственной экономической основы является необходимой предпосылкой сохранения статуса самостоятельности органов местного самоуправления.

Сначала 1990-х годов в РФ были приняты меры по созданию экономической основы местного самоуправления: закреплено право муниципальной собственности, изменилась система формирования местных бюджетов муниципальная собственность была провозглашена достоянием населения соответствующей территории. Был принят ряд важнейших законов, закрепляющих финансово-экономическую основы МСУ в РФ, среди которых главное место отводится Федеральному Закону "О финансовых основах  МСУ в РФ" от 25.09.97 № 126-ФЗ.

Определение экономических основ МСУ закреплено и в ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ" от 28.08.95 3 154-ФЗ. Согласно закону "экономическую основу МСУ составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся государственной собственности и переданное в управление органам МСУ, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования" (ст. 28). Таким образом, экономическая основа местного самоуправления включает:

А) муниципальную собственность – имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселением, а также другим муниципальным образованием;

Б) местные финансы – совокупность денежных средств, мобилизуемых для осуществления функций органов местного самоуправления;

В) имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления. В значительной степени это имущество является наследием существовавшей административно-командной экономики.

Экономические основы МСУ представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих отношения, которые связанны с формированием и использованием муниципальной собственности, бюджетов и другой финансов в интересах населения  муниципального образования.

Муниципальные органы власти в целях выполнения ими своих функций наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами. Ресурсным обеспечением этих прав являются муниципальные финансы. Муниципальные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения. Таким образом, муниципальные финансы — это система экономических отношений, посредством которой распределяется и перераспределяется национальный доход, фонд денежных средств, используемых для экономического и социального развития территории муниципального образования.

Муниципальные финансы состоят:

  1.  Муниципальные бюджеты;
  2.  Средства субъектов хозяйствования:

2.1 финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности;

2.2  финансовые ресурсы предприятий, фирм, организаций, используемые ими на финансирование социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов.

  1.  Ценные бумаги, принадлежащие органам МСУ;
  2.  Территориальные внебюджетные фонды, на основе добровольных взносов физических и юридических лиц, специальных сборов и т.д.

Местные бюджеты не формировались и не будут формироваться исключительно за счет собственных налоговых поступлений и других собственных источников доходов. Поэтому соотношение 3-х основных источников финансирования доходной части местных бюджетов (государственные средства, передаваемые органам местного самоуправления  органами государственной власти в виде финансовых ресурсов или доходных источников;  собственные средства муниципалитетов; заемные средства или муниципальный кредит) в структуре местных финансов определяет самостоятельность конкретного муниципального образования. Поскольку преимущество в структуре местных финансов 1-й или 2-й группы источников средств порождает зависимость от органов государственной власти субъекта РФ или кредитных учреждений, ограничивая тем самым целевое использование средств на нужды населения и самого муниципального образования, то органы местного самоуправления должны стремиться к увеличению собственных источников доходов.

Если исходить из того, что финансовая самостоятельность, а фактически и самостоятельность местного самоуправления может быть обеспечена только в случае наличия достаточных средств для покрытия как минимум обязательных расходов местного бюджета, то муниципалитеты вынуждены и должны изыскивать дополнительные средства и возможности их получения для укрепления своей финансовой базы, чтобы обеспечить тем самым себе самостоятельность в действиях. Из этого следует, что самостоятельность местных финансов, а значит и муниципального образования в целом зависит в значительной степени от эффективности собственной организационно-финансовой деятельности органов местного самоуправления, а также от степени профессионализма специалистов муниципалитетов.

Сегодня же бюджеты МСУ в основной массе формируются от достигнутого уровня, исходя из субъективных факторов. Такая практика лишает местные органы власти стимулов к сокращению бюджетных расходов, к поиску новых доходных источников, развитию предпринимательства и т.д.

Необходимый элемент правовой основы местного самоуправления  устав муниципального образования, который является совершенно новым понятием в юридической практике и теории в нашей стране. Федеральный и республиканский законы о местном самоуправлении устанавливают, что каждое муниципальное образование имеет свой устав. Статья 8 указанных законов определяет круг основных вопросов, регулируемых уставом муниципального образования, принципы его разработки, принятия и порядок государственной регистрации. В соответствии с Законом, устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно в соответствии с законодательством. Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении муниципального образования. Практически устав это местное законодательство, разработанное самим населением непосредственно или через выборные органы муниципального образования, а не закон, как было раньше, «спущенный» государством сверху. Государство имеет право вмешаться в процедуру создания устава только в случае, если положения устава противоречат законодательству РФ или её субъектов. Для этого предусмотрена процедура государственной регистрации устава муниципального образования. Устав может приниматься представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно, т.е. местным референдумом или на сходе граждан и вступать в силу только после государственной регистрации и официального опубликования (обнародования).

Виды нормативных актов, которые имеют право принимать органы местного самоуправления, перечисляются в уставе муниципального образования и в законах субъектов РФ. Обычно к ним относят: решения и постановления выборного органа или главы муниципального образования - по вопросам осуществления местного самоуправления; распоряжения и приказы - по вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления.

Действующее федеральное законодательство не обусловливает обязательное создание в муниципальных образованиях исполнительных органов местного самоуправления, предусматривая возможность избрания главы муниципального образования и других выборных должностных лиц, наделяемых при этом собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Кроме этого, в названном уставе помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены и иные органы и должностные лица местного самоуправления. Под этим, как правило, и подразумевается создание органов, наделяемых компетенцией для исполнения решений, принимаемых населением муниципального образования или его представительным органом.

Полномочия представительного органа, а также компетенция исполнительных органов местного самоуправления должны быть определены и закреплены в муниципальном (местном) уставе.

Глава 2. Правовые основы организации местного самоуправления на примере Новгородской области

2.1. Понятие местного самоуправления

 

Понятие «местное самоуправление» включает в себя комплексное и многообразное представление об организации жизнедеятельности общества и государства, которое естественно предполагает различные подходы к его толкованию. Обычно под местным самоуправлением понимается конституционно закреплённая организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Следовательно, местное самоуправление является:

а) основой конституционного строя страны;

б) правом населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;

в) формой народовластия.

Конституция Российской Федерации, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящие выражение, прежде всего, в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. Местное самоуправление признаётся и гарантируется в статьях 3(п.2), 12, 130-133 и др. Конституции, а в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 2 прямо указывается: «Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации».

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ  конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В соответствии со статьёй 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет предметы ведения местного самоуправления, затем разграничивает полномочия органов государственной власти РФ (ст.4) и органов государственной власти субъектов РФ (ст.5) в области местного самоуправления.

Статьи 32(п.2) и 130 Конституции РФ определяют местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения путём формирование органов местного самоуправления и через прямое участие (референдумы, выборы и другие формы волеизъявления) граждан в интересах всего населения. Российское законодательство признаёт основным субъектом права на самоуправление население городских и сельских поселений. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил: «Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления» (ст.12).

Право населения на местное самоуправление обеспечивается правом каждого гражданина РФ на осуществление местного самоуправления. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Гражданам гарантируется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право равного доступа к муниципальной службе, право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления и др.

Право населения на осуществление местного самоуправления предполагает также и другие формы его реализации. Это прежде всего территориальное общественное самоуправление, под которым закон понимает самоорганизацию граждан по месту жительства на части территории муниципального образования (это может быть и территория поселения, не являющегося муниципальным образованием, и территории микрорайонов, кварталов, улиц, дворов) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения. И наконец, согласно статье 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть: а) непосредственно (т.е. путём референдумов, выборов); б) через органы государственной власти; в) через органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму народовластия, содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статья 2 данного Закона гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Хотя законодатель констатирует тот факт, что местное самоуправление автономно не только в решении вопросов местного значения, но и в несении ответственности за свои действия, следует отметить, что местное самоуправление не является замкнутым для государства образованием, как бы «государством в государстве». В соответствии со статьёй 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. Государственные органы вправе в этом случае осуществлять контроль за их реализацией, а также осуществлять контроль за соответствием Конституции, законодательству РФ, субъектов РФ действий местного самоуправления и их органов при решении ими различных вопросов местного значения. Однако Федеральный закон запрещает осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Значит, местное самоуправление не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, ибо местное самоуправление это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Следовательно, муниципальная власть и власть государственная это две формы власти народа.

Итак, местное самоуправление как форма народовластия имеет следующие основные признаки:

1) местное самоуправление имеет особый субъект: население муниципального образования;

2) местное самоуправление особая форма демократического механизма управления обществом и государством;

3) местное самоуправление имеет особый объект управления: вопросы местного значения;

4) местное самоуправление имеет особую форму организации и осуществления власти: самостоятельность;

5) местное самоуправление осуществляет свою деятельность под собственную ответственность.

2.2. Правовая основа местного самоуправления в Новгородской области

Правовую основу организации местного самоуправления в Новгородской области определяют:

  •  Конституция Российской Федерации;
  •  Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
  •  иные Федеральные законы;
  •  областной закон «О местном самоуправлении в Новгородской области»
  •  Устав Новгородской области;
  •  иные областные законы и другие правовые нормативные акты
  •  Устав Великого Новгорода
  •  иные правовые нормативные акты, утвержденные городской Администрацией и Новгородской городской Думой

Самым главным требованием к правовым актам является непротиворечие.

Рассмотрим соотношение нормативных документов на примере Областного закона «О местном самоуправлении в Новгородской области», принятом  23 апреля 1996 года № 341-ОД (в ред. от 1997, 1998, 2001 гг.) и Устава Великого Новгорода, утвержденного решением Новгородской городской Думы 23 апреля 1998 года № 368.

Областной закон о местном самоуправлении

Устав Великого Новгорода

Правовые основы местного самоуправления

1. Правовую основу местного самоуправления составляют:

Конституция Российской Федерации;

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

иные Федеральные законы;

Устав Новгородской области;

настоящий закон;

иные областные законы и другие правовые нормативные акты. (п. 1 ст. 3 изложен в ред. Областного закона от 26.06.1997 N 105-ОЗ)

2. Система организации деятельности населения, выборных и других органов местного самоуправления, их должностных лиц по осуществлению местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования.

3. Настоящий закон действует на всей территории области. Законы и иные нормативные правовые акты области, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления не могут противоречить настоящему закону. (п. 3 ст. 3 изложен в ред. Областного закона от 26.06.1997 N 105-ОЗ)

Органы местного самоуправления города по вопросам своего ведения принимают правовые акты:

городская Дума - решения;

Администрация города - постановления, распоряжения.

Решения городской Думы подписываются Мэром города или по его поручению заместителем Председателя городской Думы.

Постановления и распоряжения Администрации города подписываются Мэром города, а при его временном отсутствии - лицом, исполняющим обязанности Главы администрации.

Руководители структурных подразделений Администрации города в пределах своей компетенции издают приказы.

Правовые акты Администрации города вступают в силу со дня их подписания или с даты, определенной в самом правовом акте.

Правовые акты органов местного самоуправления города обязательны к исполнению на территории города.

Решения городской Думы, постановления и распоряжения Администрации города, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, вступают в силу после опубликования их в газете "Новгород".

Правовые акты органов местного самоуправления города могут быть обжалованы в судебном порядке или опротестованы в порядке прокурорского надзора в соответствии с федеральным законодательством.

Устав

1. Муниципальное образование имеет устав, в котором указываются:

границы и состав территории муниципального образования;

вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

срок полномочий депутатов представительных органов, членов других выборных органов, выборных должностных лиц местного самоуправления;

виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

условия и порядок организации муниципальной службы;

экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

иные положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством и областными законами.

2. Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно (путем референдума). (абз. 1 п. 2 ст. 7 изложен в ред. Областного закона от 26.06.1997 N 105-ОЗ)

Правом внесения проекта устава для принятия в установленном порядке обладают органы местного самоуправления. (абз. 2 п. 2 ст. 7 изложен в ред. Областного закона от 26.06.1997 N 105-ОЗ)

3. Устав муниципального образования подлежит обязательной государственной регистрации в соответствии с областным законом "О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Новгородской области". Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. (п. 3 ст. 7 изложен в ред. Областного закона от 26.06.1997 N 105-ОЗ) (последнее предложение п. 3 ст. 5 изложено в ред. Областного закона от 07.02.2001 N 169-ОЗ)

4. Внесение изменений в устав муниципального образования осуществляется в порядке, определенном при его принятии, если иное не предусмотрено в уставе муниципального образования

5. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

Устав города определяет предметы ведения города, его территориальное устройство, статус органов местного самоуправления города, порядок их формирования, взаимодействия, полномочия и ответственность, правовую, финансовую и имущественную основы их деятельности, формы прямого волеизъявления жителей города и их участия в деятельности органов местного самоуправления.

Устав имеет прямое действие и применяется на всей территории города.

Устав города имеет высшую юридическую силу по отношению к другим нормативным правовым актам органов местного самоуправления города и их должностных лиц. В случае противоречия указанных актов Уставу города действует настоящий Устав.

Предметы ведения

Предметы ведения органов местного самоуправления включают в себя вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления федеральными и областными законами. (п. 1 ст. 8 изложен в ред. Областного закона от 26.06.1997 N 105-ОЗ)

2. Вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", настоящим законом.

3. К вопросам местного значения относятся:

1) принятие и изменения уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

2) владение, использование и распоряжение муниципальной собственностью;

3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

4) комплексное социально - экономическое развитие муниципального образования;

5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; (пп. 5 п. 3 ст. 8 изложен в ред. Областного закона от 26.06.1997 N 105-ОЗ)

6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего, профессионального и дополнительного образования;

7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

10) создание условий для жилищного и социально - культурного строительства;

11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

12) регулирование использования вводных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

13) организация, содержание и развитие муниципального энергогазо -, тепло - и водоснабжения, канализации;

14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

16) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

17) организация утилизации и переработки бытовых отходов;

18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

19) организация и содержание муниципальных архивов;

20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;

21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

24) организация и содержание муниципальной информационной службы;

25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;

27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

29) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

4. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

5. В случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города Новгорода) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются областным законом. Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. (п. 5 и п. 6 ст. 8 считать п. 5 в ред. Областного закона от 26.06.1997 N 105-ОЗ)

Предметы ведения органов местного самоуправления города включают в себя вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения города, определенные Уставом города, Конституцией Российской Федерации, федеральными и областными законами, а также отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления в соответствии с федеральными и областными законами.

К предметам ведения города относятся:

принятие и изменение Устава города, контроль за его соблюдением;

владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

городские финансы, формирование, утверждение и исполнение городского бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов городского значения;

комплексное социально - экономическое развитие города;

охрана, восстановление и сохранение историко-культурного наследия города, прилегающих исторических ландшафтных территорий;

содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего, профессионального и дополнительного образования;

организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

обеспечение и защита прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации;

регулирование планировки и застройки территории города;

создание условий для жилищного и социально - культурного строительства;

контроль за использованием городских земель;

регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

организация, содержание и развитие муниципального энерго - газо - тепло - и водоснабжения, канализации;

организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

благоустройство и озеленение территории города;

организация утилизации и переработки бытовых отходов;

организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

организация и содержание муниципальных архивов;

организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;

создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

создание условий для деятельности учреждений культуры в городе;

организация и содержание муниципальной информационной службы;

создание условий для деятельности средств массовой информации города;

создание условий для развития физической культуры и спорта в городе;

обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

обеспечение охраны окружающей среды;

обеспечение противопожарной безопасности в городе, организация муниципальной пожарной службы.

Город вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из его ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Экономическая основа местного самоуправления

Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. (текст ст. 33 изложен в ред. Областного закона от 26.06.1997 N 105-ОЗ)

Экономическую основу местного самоуправления города составляют:

муниципальная собственность, находящаяся в пределах городской черты, а также приобретенная в установленном порядке за ее пределами;

местные финансы;

имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления города;

имущество, переданное органам местного самоуправления города в собственность на основе соглашений и договоров, а также односторонних актов передачи имущества;

иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению потребностей населения города

Муниципальная собственность

1. Имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

2. Местное сообщество самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью.

3. В состав муниципальной собственности входят:

земли территорий местного самоуправления, иные природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

имущество органов местного самоуправления;

средства местного бюджета, внебюджетных и валютных фондов;

муниципальный жилищный фонд;

нежилые помещения в домах муниципального и государственного жилищного фонда, находящиеся в муниципальной собственности;

имущество, имущественные комплексы, объекты инженерной инфраструктуры, другие объекты, приобретенные в муниципальную собственность в порядке, установленном действующим законодательством; (абз. 7 п. 3 ст. 34 изложен в ред. Областного закона от 26.06.1997 N 105-ОЗ)

имущество, переданное органам местного самоуправления в собственность на основе соглашений и договоров, а также односторонних актов передачи имущества.

В муниципальной собственности могут находиться ценные бумаги и другие финансовые активы, предприятия и учреждения образования, культуры, здравоохранения, иное имущество, необходимое для удовлетворения коммунально - бытовых и социально - культурных потребностей местного сообщества. (последний абз. п. 3 ст. 34 изложен в ред. Областного закона от 26.06.1997 N 105-ОЗ)

4. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, может закрепляться за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего муниципального образования.

5. Для эффективного управления муниципальной собственностью местное сообщество передает право пользования и распоряжения муниципальной собственностью органам местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью в порядке, установленном уставом муниципального образования. (первое предложение п. 5 ст. 34 изложен в ред. Областного закона от 26.06.1997 N 105-ОЗ)

6. Муниципальная собственность признается и защищается равным образом наряду с иными формами собственности.

7. Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются самостоятельно выборными органами, наделенными представительными полномочиями, и населением непосредственно на основе законодательства Российской Федерации и областного законодательства. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

Муниципальная собственность является достоянием населения города, которое обладает всей полнотой прав собственника и осуществляет свои права через органы местного самоуправления.

В состав муниципальной собственности входят: средства городского бюджета, муниципальные внебюджетные и валютные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные организации, муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, приобретенные в муниципальную собственность в порядке, установленном действующим законодательством, другое движимое и недвижимое имущество.

Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления города.

Управление муниципальной собственностью осуществляется Администрацией города. Порядок и условия распоряжения и управления муниципальной собственностью определяются городской Думой.

Финансовая основа местного самоуправления

Финансовую основу местного самоуправления составляют местный бюджет, внебюджетные и валютные фонды, ценные бумаги, кредитные и иные финансовые ресурсы в соответствии с действующим законодательством.

Финансовые ресурсы города включают в себя средства бюджета города, средства внебюджетных и валютных фондов города, иные финансовые активы, которыми город располагает в соответствии с законодательством. Дотации и субвенции из федерального и областного бюджетов, заемные средства включаются в бюджет города.

Формирование и использование финансовых ресурсов города основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности.

Права собственника в отношении финансовых ресурсов города осуществляются от имени населения города органами местного самоуправления в порядке, устанавливаемом городской Думой.

Местный бюджет

Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Разработку проекта и исполнение бюджета осуществляют исполнительные органы местного самоуправления. Утверждение бюджета и контроль за его исполнением осуществляют представительные органы местного самоуправления. Вмешательство иных органов и организаций в процесс разработки, утверждения и исполнения бюджета, утверждения отчета о его исполнении не допускается.

(п. 2 ст. 38 исключен Областным законом от 26.06.1997 N 105-ОЗ)

Город имеет единый бюджет, который утверждается решением городской Думы.

Бюджет города является самостоятельным. Самостоятельность бюджета обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом городской Думы определять направления и порядок их использования и расходования.

Бюджетное устройство и бюджетный процесс устанавливается законодательством Российской Федерации, Новгородской области и нормативными правовыми актами города.

Доходы и расходы местного бюджета

1. Местный бюджет формируется за счет местных налогов, сборов и штрафов, отчислений от федеральных и областных налогов в соответствии с нормативами, установленными федеральным и областным законодательством, поступлений от приватизации государственного и муниципального имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, части прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотаций, субвенций трансфертных платежей и иных поступлений в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления, а также других средств, образующихся в результате деятельности органов местного самоуправления.

2. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют направления использования средств местного бюджета.

3. Сумма превышения доходов над расходами местного бюджета по результатам отчетного года изъятию органами государственной власти не подлежит и не может служить основанием для снижения нормативов отчислений от регулирующих доходов на следующий финансовый год.

4. В доходной и расходной частях местного бюджета раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. (ст. 39 изложена в ред. Областного закона от 26.06.1997 N 105-ОЗ)

Гарантии обеспечения минимальных местных бюджетов

1. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти области в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

2. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются областным законом на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, установленных федеральным законом.

3. Доходная часть минимальных местных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе федеральным законом, областным законом доходных источников. В случаях, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти области передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и областного бюджета, при этом сводные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.

4. Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, установленных федеральным законом, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти области отчислений от федеральных налогов и областных налогов.

5. Показатели финансовой и хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и организаций подлежат учету органами государственной статистики в установленном порядке.

Статья 41. Финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, компенсация дополнительных расходов органов местного самоуправления

(п. 1 ст. 41 исключен, п. 2 считать п. 1 в ред. Областного закона от 26.06.1997 N 105-ОЗ)

1. Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти области, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах, переданных им в качестве компенсации средств.

Статья 42. Финансовая деятельность органов местного самоуправления, отдельные источники доходов местного бюджета

1. Представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных федеральным законодательством.

2. Органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством вправе выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово - кредитные учреждения.

3. Представительные органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги, сборы и льготы по их уплате. Кроме того, население непосредственно путем местного референдума, на сходах граждан или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения. (п. 3 ст. 42 изложен в ред. Областного закона от 26.06.1997 N 105-ОЗ)

4. Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством получают плату, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципальных образований.

Местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате устанавливаются городской Думой.

Средства городского бюджета и муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями, составляют казну города.

Имущество казны используется в соответствии с действующим законодательством и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления города.

Имущество казны может быть объектом взыскания по обязательствам города в случаях, предусмотренных законодательством.

Городская Дума вправе образовывать внебюджетные и валютные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством.

Средства внебюджетных и валютных фондов находятся на счетах банковских учреждений, изъятию не подлежат и расходуются Администрацией города в соответствии с положениями о фондах, утверждаемыми городской Думой.

Статья 17. Участие органов местного самоуправления Великого Новгорода в финансово - кредитных отношениях

Органы местного самоуправления города в соответствии с законодательством организуют во взаимодействии с финансово - кредитными организациями местные финансы, содействуют развитию рынка местных финансов, выпускают муниципальные займы и лотереи, получают и выдают кредиты, создают муниципальные банки и иные финансово - кредитные учреждения.

Ситуация с местным самоуправлением в Российской Федерации сегодня такова, что впору ставить вопрос быть ему или не быть? Быть — сказано в Конституции РФ и в Федеральных законах. А для этого нужно дать муниципалитетам самостоятельно хозяйствовать и решать вопросы местного значения. Право им такое дали. Но не подкрепили экономически. В результате муниципальные бюджеты буквально надрываются от тяжести непомерных расходов, связанных, в том числе, и с исполнением государственных полномочий. Сегодня многие города и поселки на грани банкротства.

Данная ситуация вызвана тем, что государство до конца не определилось в своей бюджетной политике, в своем отношении к местным финансам, да и к местному самоуправлению в целом. Это ведет к тому, что в сфере, о которой идет речь, накопилось большое количество проблем. Главные из них, естественно, связаны с системным экономическим и финансовым кризисом. Но как показал опыт проводимых реформ, есть проблемы и иного порядка, причем такие, которые не хотят решать ни законодательные, ни исполнительные федеральные власти. Основные трудности здесь связаны с тем, что в настоящее время финансовая независимость местного самоуправления страдает не только от отсутствия законодательной базы, но и от ее несовершенства: вопросы местного самоуправления разбросаны в многочисленных и зачастую взаимно противоположных законодательных актах. Вопрос вопросов - обеспечение муниципальных бюджетов собственными средствами. Законы есть, но проблема не решена. Хуже того, финансовая независимость местных бюджетов от вышестоящих властей не только не ослабевает, но даже усиливается. Это вызвано несовершенством межбюджетных отношений и недопониманием между субъектами РФ и органами местного самоуправления, а также некоторыми политическими аспектами развития местного саомуправления в РФ.

Одним из принципов местных финансов является их самостоятельность. Самостоятельность местных бюджетов как части бюджетной системы РФ обеспечивается:

  1.  наличием собственных источников доходов;
  2.  правом определять направления использования расходования бюджетных средств;
  3.  правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе его исполнения;
  4.  правом на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти.

Все эти права — фикция. В действительности все наоборот, это только в законах все гладко и хорошо. Рассмотрим по порядку данные права МСУ:

  1.  Наличие собственных источников доходов

Да, раньше они были и по закону "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" их уровень должен быть не менее 70 % доходной части минимального бюджета. Теперь с введением в действие бюджетного и налогового кодексов у органов местного самоуправления остается всего 5 налогов и сборов. Поэтому говорить о 70% обеспечении бюджетов муниципальных образований не приходится.

Правом самостоятельно определять направления использования и расходования денежных средств.

Это право может быть таковым при наличии достаточных финансовых средств. В условиях дефицита выбирать не приходится — средства уходят на то, чтобы не допустить чрезвычайных происшествий и социальных взрывов. Действительность определяет направления расходования средств, а не органы местного самоуправления.

  1.  Право использовать по своему  усмотрению доходы муниципального бюджета, полученные в ходе его исполнения.

Это право ликвидировано действиями государственных органов власти путем сокращения нормативов отчислений от региональных налогов в муниципальные бюджеты на суммы этих самых доходов.

  1.  Право на компенсацию — это лишь лозунг.

На деле государственные органы не осуществляют даже финансирование исполнения органами местного самоуправления  переданных им государственных полномочий, а не то чтобы компенсировать дополнительные расходы от своих решений.

Таким образом, у местного самоуправления есть одно право — быть должником и кредитором в одном лице. Проще говоря — крайним во всех бедах данной территории.

Можно сказать, что местное самоуправление – это тяжелобольной с диагнозом “хронический дефицит средств, что вызвано несовершенством межбюджетных отношений и, прежде всего его правовых основ”. Приняли закон “Об общих принципах местного самоуправления в РФ”. В его развитие Правительству поручили выработать целый ряд правовых норм. Здесь же и минимальные социальные стандарты (минимальные нормативы предоставления населению гарантированных Конституцией услуг) – основа основ формирования бюджетов муниципальных образований. Ничего этого не было сделано. Исходя из этих нормативов и должны были формироваться муниципальные бюджеты. Такие нормативы, т.е. минимальные социальные стандарты до сих пор не разработаны. Поэтому никто толком сказать сегодня не может, что же такое минимальное обеспеченность города, района, поселка. Можно распоряжаться средствами консолидированного бюджета по своему усмотрению. Бюджет этот готовится в обстановке строгой секретности и закрытости. Это и есть один из элементов государственного регулирования межбюджетных отношений. Такая система несовершенна по своей сути.

Делегирование исполнения государственных полномочий органам местного самоуправления

Один из важнейших вопросов в этой области – это компенсирование  государственными органами муниципальным образованиям затрат, понесенных ими вследствие исполнения делегированных полномочий. В соответствии с Конституцией РФ Ст. 132 при наделении органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий им должны передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые ресурсы. Передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий осуществляется двумя способами: наделением и делегированием. В случае наделения объем полномочий, порядок их передачи, а также финансовых и материальных ресурсов должны быть оформлены законом (федеральным и субъекта федерации). Об этом говорит Ст. 132 Конституция РФ. Данная конституционна норма в ряде федеральных законов уже реализована (например, в законе “о гражданской обороне”; “о воинской обязанности и военной службе”). Сложнее обстоит с делегированием государственных полномочий. Правовая база здесь по существу отсутствует. Причем это касается как передачи государственных полномочий органам местного самоуправления, так и делегирования муниципалитетами своих полномочий органам государственной власти. Чаще всего это касается делегирования полномочий органов исполнительной власти. На сегодняшний день есть лишь практика. Так, в некоторых областях рекомендовано представительным органам местного самоуправления на договорной основе делегировать администрациям районов  полномочия по лицензированию отдельных видов деятельности, а также полномочия органов опеки и попечительства.

Все это происходит при полном отсутствии правовых норм и без согласия муниципальных образований на делегирование им государственных полномочий. При этом отождествляются 2 разных понятия передачи полномочий, равно как и формы контроля за их исполнением. Отличия же существенны. При наделении муниципалитетов государственными полномочиями происходит устойчивое расширение его компетенции, что требует дополнительных финансовых и материальных ресурсов. При делегировании предполагается лишь незначительная прибавка прав и как следствие, временное расширение сферы действия без дополнительных материальных и финансовых средств.

Чаще всего делегируются полномочия органов исполнительной власти. Причем термин “рекомендовать” ничего общего не имеет с истинным смыслом, т.е. он может трактоваться не только как право, но и как обязанность, поскольку за невыполнение такой рекомендации могут последовать определенные санкции. В итоге, в условиях отсутствия механизма передачи государственных полномочий муниципальные образования исполняют переданные полномочия, не имея на то соответствующего финансово-материального обеспечения. Некоторые муниципалитеты пытаются возместить возникающие расходы, обращаясь к Минфину с запросами о соответствующих компенсациях. Минфин отвечает: компенсации включены в трансферты субъекта РФ. Получается парадокс: муниципалитеты исполняют государственные полномочия за свой счет, хотя Федерация (по заявлениям представителей Минфина) на их осуществление выделяет средства субъектам РФ. Из этого следует, что-либо Минфин не выделяет такие средства субъектам РФ (или  выделяет не в полном объеме) или руководство субъектов РФ не доводит до муниципалитетов выделенные и полученные средства или же он не выделяет данные средства. Отчасти обострению этой проблемы способствует то, что законодательство четко не разъясняет содержание понятия “государственные полномочия”. Однако логично определить их как все полномочия не являющиеся прерогативой системы МСУ, т.е. полномочия, относящиеся к предметам ведения федеральных и региональных органов власти. Таким образом, все расходы муниципальных бюджетов, не подпадающие под предметы ведения органов местного самоуправления, четко определенные в ст. 6 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, следует относить к государственным полномочиям и их исполнение должно финансироваться за счет целевого выделения муниципальным бюджетам средств из федерального или регионального бюджета. Но как уже отмечалось выше, этого не делается.

Таким образом, четкого определения государственных полномочий нет. Не определен их круг и нет установленного механизма их передачи от одного уровня власти другому. Кроме того, не определены как сами материально-финансовые ресурсы, которые должны передаваться, так и порядок их передачи. Данная проблематика межвластных/межбюджетных отношений не нашла свое отражение в Бюджетном кодексе РФ. Хуже того Кодекс запутывает ситуацию. Вместо четкого и недвусмысленного определения предметов ведения Федерации, регионов и муниципалитетов, вводится понятие расходов совместного ведения РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления. Тут даже условно нельзя определить понятие государственных полномочий. При этом муниципалитеты лишаются права не финансировать те мероприятия, которые им в свое время были переданы и которые относятся к ведению государственных органов власти, в случаях, если из соответствующих бюджетов не выделяются необходимые финансовые ресурсы. Не предусмотрено и право органов местного самоуправления не принимать полномочия от федеральных и региональных органов власти, когда такая передача не сопровождается одновременной передачей соответствующих материально-финансовых ресурсов.

Данная проблема является одной из самых острых и для решения нужно дать четкое определение “государственных полномочий”, определить какими полномочиями в той или иной сфере обладают органы государственной власти и органы МСУ и их объем. Здесь также необходимо систематизировать все нормативные документы, изданные различными органами. Итогом такой работы мог бы стать Реестр полномочий органов государственной власти федерального и регионального уровня и Реестр полномочий органов МСУ в сферах совместного ведения. Данные реестры позволят каждому уровню власти определить какие из своих полномочий и в каком объеме делегировать, а какие осуществлять самостоятельно.

Здесь важно разработать механизм и порядок передачи государственных полномочий и соответствующих материально-финансовых ресурсов, где будут зафиксированы санкции в случае его нарушения для участников процесса. Пока этого нет и для прояснения ситуации необходимо также  решить вопрос кто, когда, в каких случаях и на какой основе может давать органам МСУ указания и поручения, а в каких только просить что-либо сделать.

Пора законодательно упорядочить процедуру передачи государственных полномочий для их исполнения органам МСУ.

Говоря о муниципальных финансах в законодательном аспекте нельзя не затронуть проблему множества неналоговых платежей веденных актами органов власти различного уровня и не входящие в налоговую систему РФ. Эти различного рода сборы и платежи, а также административные санкции нестабильны ни по количеству, ни по срокам уплаты, ни порядку взимания и зачисления. К настоящему моменту в муниципальные бюджеты поступает более 10 видов неналоговых платежей, в условиях, когда отсутствует соответствующая законодательная база (некоторые из них продолжаю взиматься на основе решений органов власти СССР).

На бюджеты всех уровней, в том числе и муниципальные, зачисляются административные штрафы, взыскиваемые в соответствии с КоАП РСФСР. Причем порядок зачисления их в соответствующие бюджеты в Кодексе отсутствует. Отсутствие законодательной основы для взыскания платежей, не носящих характер налогов, неизбежно ставит под вопрос о правомерности  существования каждого из них. Кроме того, не определено правовое положение органов местного самоуправления в установлении порядка взимания и направлений использования поступивших средств. Решить этот вопрос должен был прежде всего Бюджетный кодекс. Однако, формулировка части 4 ст. 60 “В местные бюджеты поступают...другие неналоговые доходы, поступающие в местный бюджет в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами, законами субъекта РФ и правовыми актами органов местного самоуправления”, а также ст. 62 - этой проблемы не решают, так как они отсылают либо к другим законодательным актам, либо к другим статьям Кодекса, в частности к ст.ст. 41-46, содержащим общие принципы учета и формирования неналоговых доходов бюджетов всех уровней. Но здесь есть слабое место: устанавливая какую-либо норму, зачастую умалчивается о том, в какой вид бюджета должны зачисляться предусмотренные ее сборы или штрафы. Правовые коллизии в сфере неналоговых платежей Бюджетным кодексом не урегулированы. В этой связи необходимо принятие законодательного акта о неналоговых платежах, который бы определил их перечень, правовой статус, порядок взимания и зачисления в соответствующие бюджеты.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами грамотно воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.

Для действительной способности реализации права на местное самоуправление представляется необходимым:

1) наличие механизмов осуществления права, то есть наличие органов, создаваемых населением для реализации своих прав в решении местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) или зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, формы контроля). Эти вопросы в основном решены в рамках первого, организационного этапа;

2) наличие возможности осуществления права, то есть наличие финансово-экономической базы для обеспечения реальной самостоятельности населения и дееспособности создаваемых им органов;

3) наличие осознанной воли в осуществлении права, то есть активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результате). Решение этой задачи, видимо, будет являться в основном целью следующего этапа.

Все три составляющие находятся в настоящее время в процессе формирования, но именно их неразрывное сочетание: наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и населения - может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства.

Как следует из всего вышесказанного есть множество проблем мешающих процессу становления самостоятельности местного самоуправления в  РФ. Во многом эти проблемы порождены теми процессами, которые протекают в нашем обществе, и имеют разные корни – экономическую, политическую, функциональную. Данные проблемы и пути их разрешения, учитывая федеративное устройство РФ, можно подразделить на несколько уровней.

На федеративном:

Необходима четкая общегосударственная политика в области развития местного самоуправления в России с наличием ориентиров и критериев развития МСУ. Государство должно сказать каким оно видит МСУ и какая роль ему отводится в рамках общегосударственного управления. Для этого необходимо принять ряд мер. В частности:

  •  Унифицировать/кодифицировать, разработать новые и совершенствовать уже принятые законодательные акты в области МСУ, регулирующие их деятельность.
  •  В корне поменять концепцию бюджетного регулирования, в основе которой должен стать принцип разграничения бюджетных полномочий. Каждый уровень власти должен знать, за что он отвечает и на что он может и должен тратить средства. В основе решения проблемы создания нормальных финансовых основ местного самоуправления должно лежать не перераспределение бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы, а разграничение доходов в соответствии с теми объективными полномочиями, которые каждый орган имеет. Именно в этом направлении необходима серьезная работа для создания отлаженного механизма обеспечения органов местного самоуправления соответствующими финансовыми ресурсами. В рамках реализация такого подхода необходимо определить данные полномочия, механизма и порядок их передачи на уровень МСУ, закрепить необходимые источники финансирования, обеспечить их передачу для исполнения переданных полномочий органами МСУ.
  •  Реформировать налоговую систему РФ. Однако прежде чем это делать с точки зрения разграничения налогов между различными уровнями необходимо определить принципы такого разграничения. В основу такого разграничения может быть положена социальная роль каждого налога для данной территории, а также его функциональное назначение.

Государство должно не только гарантировать права на бумаге и определять обязанности муниципалитетов на практике, но и само четко выполнять взятые на себя обязательства в данной сфере, а также контролировать их выполнение элементами государственного аппарата.

В рамках развития местного самоуправления необходимо на региональном уровне проведение политики повышения уровня профессионализма кадров муниципалитетов через обучающие программы и привлечение к работе в органах местного самоуправления выпускников Вузов по профильным специализациям.

Сегодня муниципалитетам перераспределяют средства через федеральный и региональные бюджеты. Необходимо же, чтобы средства эти закладывались в местные бюджеты на стадии их формирования, то есть обойтись без их массового изъятия необходимо оптимизировать финансовые потоки между уровнями власти для устранения перекрестного финансирования.

Рациональное пользование земли – один из мощных факторов поддержки местных бюджетов. В соответствии с законом "О финансовых основах местного самоуправления" и Налогового кодекса предусматривается отнесение налога на землю и недвижимость к местным налогам. Однако механизма и сбора данных налогов на уровне местного самоуправления нет. Существующие возможности  сбора через государственную налоговую инспекции весьма ограничены, так как она не имеет ни кадастра, ни реестра, ни заинтересованности в сборе местных налогов. Решить эту проблему возможно несколькими путями. Разрешить местным органам власти создание муниципальных налоговых органов. С одной стороны это снизит нагрузку на ГНИ и позволит муниципальным образованиям собирать местные налоги в полном объеме, в первую очередь налог на недвижимость и подоходный. С другой – создание муниципальной налоговой инспекции связано с рядом серьезных трудностей. На сегодняшний день и представители государственных органов власти и представители МСУ говорят о низкой профессиональной подготовки кадров МСУ. Создание столь ответственного органа на местном уровне ради обретения финансовой независимости МО без учета данной проблемы может обернуться отрицательными последствиями для самих органов управления МО, ведь именно они призваны для обеспечения качественного развития своих территорий. Даже если найдутся необходимые кадры для решений данной проблемы, механизм работы и прядок взаимодействия местных налоговых инспекций с ГНИ и налогоплательщиками будет создаваться постепенно, в течение нескольких лет. В процессе реализации данного решения будут возникать серьезные разногласия между ГНИ, администрациями субъектов РФ и представителями органов МСУ, ведь в лице официальной местной налоговой инспекции можно усмотреть и конкурента и попытку разрушить сложивший строй налоговой системы.

Кроме этого на региональном уровне органы государственной власти должны оказывать содействие развитию межмуниципальных связей с целью кооперации и передачи накопленного опыта.

На местном уровне сами руководители муниципалитетов должны как составлять текущие социально-экономические прогнозы с определением точек роста на базе существующих налогоплательщиков, так и разрабатывать программу перспективного развития территории муниципального образования. Такие программы позволят повысить инвестиционную привлекательность конкретной территории, а также проводить эффективную политику развития социально-экономического потенциала муниципального образования, регулируя  налоговое бремя для местных производителей. Кроме этого местным органам власти необходимо самостоятельно развивать экономический потенциал территории, создавая прибыльные муниципальные предприятия, а для реализации крупных проектов объединять свои усилия с соседними муниципалитетами.

Таким образом, решать проблемы становления и активного развития местного самоуправления в РФ необходимо на разных уровнях и в разных направлениях. Но есть одно требование для успешного развития МСУ - это комплексное решения стоящих проблем. Несмотря на то, что все эти проблемы взаимосвязаны, решая только одну проблему, невозможно будет решить все остальные. Это должны понимать все стороны, как представители государственных органов, так и муниципальных в особенности.

Принятие Закона «Об общих принципах организации местного  самоуправления»  еще не означает реального создания местного самоуправления. При существующем положении дел, с учетом традиций, истории, ментальности россиян следовало бы выделить следующие приоритеты:

  1.  активнее формировать муниципальную собственность, добиваясь ее достаточности для социального обустройства граждан, разграничение доходных источников бюджетов и обеспечение уровня закрепленных доходов местных бюджетов до 70% их доходной части;
  2.  стимулировать разработку минимальных социальных стандартов и реализацию концепции формирования бюджетов «снизу вверх»;
  3.  претворять в жизнь идею корпоративной экономики, правового регулирования ее развития с привлечением средств населения, развертыванием социально-финансовых структур в городах и районах и на этой основе формировать класс собственников-совладельцев корпоративной собственности;
  4.  способствовать становлению муниципального менеджмента как фактора интенсификации местного самоуправления, роста профессионализма кадров;
  5.  по каждому муниципальному образованию подготовить  проект реформирования местного самоуправления на основе федеральной программы поддержки местного самоуправления, повышения роли и ответственности субъектов Российской Федерации.

Древнекитайский мыслитель Конфуций верно подметил, что «начав учиться, узнаёшь о собственном несовершенстве». И поэтому становиться понятным, что реальная, продуктивная и эффективная работа всей системы местного самоуправления возможна только при условии скоординированной, глубоко продуманной и выстроенной политике государства, заинтересованности всех ветвей власти в этом, и при активном участии местного населения в управлении.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

  1.  Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // СОЦИС. - М., 1997. - №1. - С. 120-125.
  2.  Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления. - СОЦИС. - М. 1997. - №1. - С. 98-110.
  3.  Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. – М., 1997.
  4.  Васильев В.И. Местное самоуправление. - М., 1999.
  5.  Гильченко Л.В. Новый этап реформы местного самоуправления. - Власть. М., 1997. -№3. - С. 19-22.
  6.  Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. - М., 1996.
  7.  Деловой вестник местного самоуправления №6. М. 1995 г.
  8.  Конституция Российской Федерации.
  9.  Котенков А. Первый закон о власти. - Российская Федерация. - М., 1995. - №18. - С. 47.
  10.  Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.. 2000.
  11.  Лексин В. "Незаметная реформа: передача социальных объектов предприятий в муниципальную собственность", Российский экономический журнал №2, 1998;
  12.  Муниципальное право РФ: Учеб. для вузов (Под ред. Ю.А. Дмитриева.) – М., 1999.
  13.  Муниципальное право: вопросы и ответы. Под редакцией профессора А.И. Коваленко. М: Новый юрист, 1998 г.
  14.  О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 1997 г.
  15.  Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 1997.
  16.  Савранская О. Правовые основы местного самоуправления // СОЦИС. - М., 1997. - №1. - С. 111-119.
  17.  Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа). - СОЦИС. - М., 1997. - №6. - С. 109-119.
  18.  Трупов С. “Проблемы законодательного обеспечения формирования финансово-экономической основы МСУ”, Городское управление №2, 1998.
  19.  Федеральный закон  "О финансовых основах  МСУ в РФ" от 25.09.97 № 126-ФЗ
  20.  Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» N 154-ФЗ от 28 августа 1995 г., с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 22 апреля 1996 г. N 38-ФЗ и от 26 ноября 1996 г. N 141-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 35, ст.3506; 1996, N 17, ст.1917; 1996, N 49, ст. 5500).
  21.  Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г.
  22.  Широков А.Н. Федеральное законодательство России о местном самоуправлении. - М., 1996.
  23.  Шугрина Е.С. Муниципальное право. - М., 1999.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

1735. СОЦИАЛЬНО-ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ ФАКТОРЫ ЭЛЕКТОРАЛЬНОГО ПОВЕДЕНИЯ 1.52 MB
  ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ ИЗУЧЕНИЯ ЭЛЕКТОРАЛЬНОГО ПОВЕДЕНИЯ. МЕТОДИЧЕСКИЕ ПРИЕМЫ ИЗУЧЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО ЭЛЕКТОРАЛЬНОГО ПОВЕДЕНИЯ. ИССЛЕДОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ПСИХОЛОГИЧЕСКИХ ДЕТЕРМИНАНТ ЭЛЕКТОРАЛЬНОГО ПОВЕДЕНИЯ.
1736. СИСТЕМНО-ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ ПОДХОД К ИЗУЧЕНИЮ ГЛАГОЛОВ ДВИЖЕНИЯ СТУДЕНТАМИ-МАРИ В ПРАКТИЧЕСКОМ КУРСЕ РУССКОГО ЯЗЫКА 1.52 MB
  Принципы выделения глаголов движения. Их специфические особенности. Сопоставительный анализ бесприставочных и приставочных глаголов движения в русском и марийском языках как лингводидактическая основа реализации транспозиции и преодоления интерференции. Лингвистические, дидактические и психологические предпосылки обучения бесприставочным и приставочным глаголам движения в системнофункциональном аспекте.
1737. ДВУХУРОВНЕВОЕ МОДЕЛИРОВАНИЕ ДИСКРЕТНЫХ ЭВОЛЮЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В УСЛОВИЯХ НЕОПРЕДЕЛЕННОСТИ 1.51 MB
  Содержательное описание проблемы моделирования задач землепользования. Необходимость разработки новых методов прогнозирования. Инструментарий фазовых портретов для выявления циклов временного ряда и уточнения прогноза. Математическая постановка векторной задачи покрытия графа 4-циклами (паросочетаниями, звездами). Аппроксимация интервальной задачи покрытия графа 4-циклами векторной задачей.
1738. Энергии связи гиперъядер и их взаимодействие 1.51 MB
  Обзор экспериментальных данных, феноменологический подход, расчет систем небольшого числа частиц, характеристика используемых методов расчета, каркасные функции в расчетах кулоновских и ядерных систем.
1739. СТРУКТУРНО-СЕМАНТИЧЕСКОЕ И ФУНКЦИОНАЛЬНОЕ ОПИ- САНИЕ ЛЕКСИЧЕСКИХ ОККАЗИОНАЛИЗМОВ В РАМКАХ ТЕОРИИ ЭЛОКУТИВНОГО ПОЛЯ 1.51 MB
  Проблема изучения окказионализмов в современном отечественном языкознании. Аспекты изучения окказионализмов в современном отечественном языкознании. Структурно-семантическое и функциональное описание лексических окказионализмов в элокутивном аспекте. Полевая организация лексических окказионализмовэлокутивов в контексте макросистемы элокутивных средств языка/речи.
1740. Формирование культуры общения студентов непедагогических вузов (гуманитарные и технологические специальности) 1.5 MB
  ФОРМИРОВАНИЕ КУЛЬТУРЫ ОБЩЕНИЯ КАК ПСИХОЛОГО-ПЕДАГОГИЧЕСКАЯ ПРОБЛЕМА. ГЕНЕЗИС ПРЕДСТАВЛЕНИЙ О ФОРМИРОВАНИИ КУЛЬТУРЫ ОБЩЕНИЯ. СОДЕРЖАНИЕ, ФОРМЫ И МЕТОДЫ ФОРМИРОВАНИЯ КУЛЬТУРЫ ОБЩЕНИЯ СТУДЕНТОВ НЕПЕДАГОГИЧЕСКИХ ВУЗОВ. ПСИХОЛОГО-ПЕДАГОГИЧЕСКАЯ ГОТОВНОСТЬ СТУДЕНТОВ К ПОЗИТИВНОЙ КОММУНИКАЦИИ.
1741. Система социально-педагогической помощи детям-инвалидам в Ставропольском крае 1.5 MB
  Нормативно-правовое и государственное регулирование психолого-педагогического сопровождения детей-инвалидов в Российской Федерации. Общие виды отклоняющегося развития детей-инвалидов и их категории. Система оказания социально-педагогической помощи детям-инвалидам в Ставропольском крае. Методы профилактики и коррекция развития детей-инвалидов. Система благотворительной помощи детям-инвалидам в Ставропольском крае.
1742. Формирование лизинговых отношений в российской экономике 1.49 MB
  Лизинг как специфическая форма развития арендных отношений. Основные тенденции трансформации лизинговых отношений на современном этапе. Особенности возникновения лизинговых отношений. Проблемы эффективного использования лизинга на российских предприятиях.
1743. СТРУКТУРНО-СЕМАНТИЧЕСКИЕ И ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕРМИНОЛОГИИ (В РАМКАХ СЕГМЕНТА ТЕРМИНОСФЕРЫ 1.49 MB
  Основные тенденции исследования термина в современной лингвистике. Экономическая терминология как системно-структурное образование. Роль конкретного этнического языка в организации общего терминологического фонда. Структурно-семантическая, морфолого-фонетическая, функциональная адаптация новейших заимствований в терминосфере Рыночная экономика.