71604

ПУТИ СОКРАЩЕНИЯ ФОРМ ЛИЦЕНЗИРУЕМОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Научная статья

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Уменьшение лицензируемых видов деятельности следует связывать с пониманием ограничительной роли лицензионной системы и выявлением в ходе правоприменительной деятельности отсутствия необходимости в столь жестком регулятивном механизме в отношении большинства видов деятельности.

Русский

2014-11-09

154 KB

2 чел.

А. БАГАНДОВ,

кандидат юридических наук, доцент

ПУТИ СОКРАЩЕНИЯ ФОРМ ЛИЦЕНЗИРУЕМОЙ ДЕяТЕЛЬНОСТИ

Как сказано в ежегодном послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 г., «необходимо перейти от административных разрешений к полноценным договорам — с четким определением прав и ответственности как государства, так и предпринимателей, обеспечить предсказуемость и стабильность таких отношений»1. Эта мысль получила свое продолжение через год: «Сама власть также не должна злоупотреблять имеющимися у нее административными рычагами, напротив, она обязана открывать все новые возможности для укрепления в стране институтов реальной демократии. Отказывать собственному народу, самим себе в способности жить по демократическим законам — это значит не уважать себя, своих сограждан, это значит не понимать прошлого и не видеть будущего»2.

В современной правовой системе лицензирование прочно занимает место специфического административно-правового режима, носящего процессуальный характер и функционирующего наряду с такими режимами, как режим государственной регистрации, сертификация, аттестация, аккредитация и т.п. Введение лицензирования в России обусловлено переменами в характере воздействия государства на общественные отношения, складывающиеся в сфере экономики и социального развития. Основу института лицензирования составляет добровольное вступление субъекта, не наделенного властными полномочиями, в сферу административно-правовых отношений, осознанное и желаемое выполнение административных обязанностей. Причем прямое руководство поведением субъекта не всегда учитывает особенности управляемого субъекта и не создает стимулы к выполнению управленческих задач3.

Уменьшение лицензируемых видов деятельности следует связывать с пониманием ограничительной роли лицензионной системы и выявлением в ходе правоприменительной деятельности отсутствия необходимости в столь жестком регулятивном механизме в отношении большинства видов деятельности.

Принятый в 1998 г. Федеральный закон № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» подвел своеобразный промежуточный итог становления лицензирования как правового института. Благодаря его принятию, были созданы предпосылки законодательного обеспечения конституционных гарантий граждан в сфере экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции). Но этот закон, несмотря на всю его прогрессивность, действовал недолго. Он содержал излишнее количество лицензируемых видов деятельности, и к 2001 г. назрела необходимость сократить их, что и произошло с принятием Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Данный закон составил правовую основу лицензирования в Российской Федерации.

Современный этап развития лицензирования характеризуется сокращением числа лицензируемых видов деятельности. Это связано с тем, что большое количество лицензируемых видов деятельности порождает «административные барьеры», избыток которых мешает развитию государства с рыночной экономикой. И в этом плане Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» стал не только новым этапом развития лицензионного права в нашей стране, но и правовой основой для сокращения форм лицензируемой деятельности (ст. 18 «Переходные положения»).

В частности, согласно части 5 статьи 184 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» с 1 января 2006 г. прекращено лицензирование следующих видов деятельности:

— сюрвейерское обслуживание морских судов в морских портах;

— техническое обслуживание и ремонт подвижного состава на железнодорожном транспорте и технических средств, используемых на железнодорожном транспорте;

— деятельность по разведению племенных животных (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя);

— производство и использование племенной продукции (материала) (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя);

— выращивание элитных семян (семян элиты);

— осуществляемая в море деятельность по приемке и транспортировке уловов водных биологических ресурсов, включая рыб и других водных животных и растений.

В соответствии с частью 5.1 статьи 185 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» с 1 июля 2006 г. прекращается лицензирование еще двух видов деятельности — оценочной и аудиторской. Однако на этом законодатель не остановился, дополнив нормы статьи 18 названного Федерального закона частью шестой, согласно которой с 1 января 2007 г. прекращается лицензирование:

— туроператорской и турагентской деятельности;

— проектирования зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;

— строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;

— инженерных изысканий для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения.

Таким образом, за год (с 1 января 2006 г. до 1 января 2007 г.) законодатель перманентно отменяет процедуру лицензирования сразу четырнадцати видов деятельности, на этом, впрочем, не останавливаясь. Со дня вступления в силу технических регламентов, устанавливающих обязательные требования к лицензируемым видам деятельности, прекращается лицензирование:

— разработки, производства, испытания и ремонта авиационной техники, в том числе двойного назначения;

— эксплуатации взрыво-, пожаро- и химически опасных производственных объектов;

— деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности;

— производства работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений;

— маркшейдерских работ;

— геодезической и картографической деятельности;

— производства медицинской техники;

— технического обслуживания медицинской техники (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя);

— изготовления и ремонта средств измерений6.

Технические регламенты устанавливают минимальные требования безопасности к определенным действиям в рамках отдельной сферы (отрасли) общественных отношений.

При формировании перечня видов деятельности, подлежащих отмене, законодатель учитывал, что лицензирование как наиболее жесткая форма государственного регулирования, ограничивающая вход предпринимателей на рынок, должна применяться в исключительных случаях, когда по объективным причинам иными методами регулирования предпринимательской деятельности невозможно предотвратить нанесение ущерба.

За полгода до принятия Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» количество лицензируемых федеральными органами видов деятельности в России составляло около 500, еще на 600 видов деятельности необходимо было испрашивать разрешение у местных властей — итого 11007. Правительство России признало, что «в большинстве своем воздвигнутые барьеры не обеспечивают реализации поставленных задач, была сделана кардинальная ошибка в определении приоритетов дальнейшей политики. Вместо замены барьеров на экономические механизмы регулирования на рынке, был взят курс на их умножение, укрепление, усиление и дублирование»8. Сокращение форм лицензируемой деятельности — важный шаг к дебюрократизации экономики.

Сейчас сложилась следующая ситуация: контролируется не сама деятельность и ее результаты, а наличие правильно оформленных документов на нее (лицензии). Иными словами, осуществляется контроль при входе на рынок (что еще больше бюрократизирует лицензионную систему), а не текущий контроль на самом рынке. В современную российскую практику необходимо внедрять принцип свободного входа и полной ответственности за недобросовестное поведение на рынке.

Безусловно, нельзя отказываться от лицензирования тех видов деятельности, отмена которых может нанести ущерб правам, законным интересам и здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов России. Однако, как представляется, выражение «нанесение ущерба правам, законным интересам и здоровью граждан» имеет всеобъемлющий, а потому расплывчатый характер. Логично предположить, что любое нарушение прав и свобод человека, причинившее последнему ущерб, потенциально (согласно смыслу статьи 4 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности») может стать лицензируемым видом деятельности. Таким образом, законодатель, постепенно сокращая количество видов лицензируемой деятельности, все же оставил для себя возможность, руководствуясь статьей 4 Закона («Критерии определения лицензируемых видов деятельности»), в любой момент включить в Закон новые виды деятельности. В связи с этим представляется, что необходимо учесть опыт Белоруссии9 и развитых зарубежных стран и внести в статью 4 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» следующее изменение: выражение «может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан» заменить словами: «…может причинить вред жизни и здоровью граждан, нанести ущерб…», изложив статью 4 в следующей редакции: «К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может причинить вред жизни и здоровью граждан (выделено нами. — А.Б.), нанести ущерб обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулировать которые нельзя иными методами, кроме как лицензированием».

Такое законодательное сужение понятия «прав и законных интересов» граждан до самого ценного — их «жизни и здоровья» — способно сузить круг лицензируемых видов деятельности, а значит — коррумпированность чиновников и взяткоемкость в данной сфере.

Итак, можно сделать следующие выводы:

— контроль при входе на рынок должен переместиться на текущий контроль на рынке;

— необходимость наличия и правильности оформления документов, необходимых для ведения той или иной деятельности, должна быть заменена контролем самой деятельности, реального качества товаров и поведения предпринимателей на рынке.

Необходимо использовать и другие, не менее эффективные формы контроля, такие, как стандартизация, аккредитация и сертификация. Кроме обязательных государственных стандартов будут введены стандарты отраслей и предприятий, обязательное исполнение которых будет определяться юридическим лицом. Одним словом, с сокращением количества лицензируемых видов деятельности требования к содержанию той или иной деятельности, к ее безопасности возрастут.

Весьма важна ответственность лицензиата за нарушение лицензионного законодательства. Дело в том, что для мошенников в этой сфере лишение лицензии за нарушение законодательно оформленных норм в сфере лицензирования отнюдь не суровое наказание. На практике большинство недобросовестных субъектов лицензионных отношений, у которых отозвана лицензия, получают ее вновь, но уже как руководители фирм с другим названием (порой переставляют одну букву в названии фирмы). Ведь прямой ответственности организатора фирмы за нарушение правил лицензирования российским законом не предусмотрено, в отличие, например, от законодательной практики США, где человек, у которого отобрана лицензия, больше не может быть бизнесменом.

В России существенно сократился перечень лицензируемых видов деятельности. С 17 июля 2005 г. не лицензируются коммерческая перевозка пассажиров на легковых автомобилях, распространение лекарств и медицинской техники, деятельность ветеринарных лечебниц и кинотеатров, перевозка грузов на машинах с грузоподъемностью свыше 3,5 тонн. Тем, кто все же останется в списках лицензируемых, предлагается перейти на упрощенный порядок получения лицензии10. Главное при этом — застраховать свою гражданскую ответственность.

Либерализация правил лицензирования, с одной стороны, значительно упрощает жизнь предпринимателям, а с другой — делает непредсказуемым общение рядовых граждан с фирмами, освобожденными от дополнительного барьера перед входом на рынок11.

Изменится порядок получения лицензий. В частности, те, кто готов застраховать свою гражданскую ответственность или попытаться получить международный сертификат соответствия, могут получить лицензию в упрощенном порядке. На это будут иметь право реставраторы памятников культуры, перевозчики грузов морским, внутренним водным, железнодорожным или воздушным транспортом, а также фирмы, занимающиеся погрузкой и разгрузкой опасных грузов и эксплуатацией пожароопасных производственных объектов12.

Итак, 4 июля 2005 г. Президент России подписал принятый Государственной Думой 8 июня 2005 г. и одобренный Советом Федерации 22 июня 2005 г. Федеральный закон № 80-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О лицензировании отдельных видов деятельности”, Федеральный закон “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»13. Закон сократил список лицензируемых видов деятельности со 123 до 103, в том числе деятельность по распространению лекарственных средств и изделий медицинского назначения, производство табачных изделий, ветеринарную деятельность, деятельность по хранению зерна и продуктов его переработки, публичный показ аудиовизуальных произведений, если указанная деятельность осуществляется в кинозале. Закон упрощает процедуру получения и переоформления лицензии — сокращается с 60 до 45 дней максимальный срок ее предоставления, возможность применения в отношении отдельных видов деятельности упрощенного порядка лицензирования (вступает в силу через 90 дней после опубликования закона), уточняются основания и порядок получения дубликата лицензии.

Более того, Федеральным законом от 4 июля 2005 г. № 80-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О лицензировании отдельных видов деятельности”, Федеральный закон “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» внесены изменения в Кодекс об административных правонарушениях в части положений об ответственности за нарушение лицензиатами лицензионных требований и условий. В частности, по аналогии с судебным приостановлением деятельности юридических лиц, предусматривается, что по решению суда деятельность лицензиата может быть приостановлена на срок до 90 суток или до устранения лицензиатом допущенных нарушений14.

Применение методов лицензирования в условиях советской правовой системы было весьма ограниченным. Например, в сфере экспортно-импортной деятельности выдача лицензий Министерством внешней торговли Союза ССР и последующее заключение гражданско-правовых договоров государственными торговыми организациями представляли собой одну из форм реализации монополии внешней торговли. В качестве разновидности лицензирования, предусмотренной советской правовой системой, можно было рассматривать выдачу разрешения на использование изобретения или иного технического достижения, предоставляемого на основании лицензионного договора15.

В СССР система лицензирования применялась очень редко. И это объясняется очевидным приматом публично-правовых институтов над интересами субъектов частноправовой деятельности. Воздействие государства могло быть обеспечено ужесточением надзора в сфере частноправовой деятельности. Развитие института лицензирования в 1991-1992 гг. обусловлено сменой экономических и правовых формаций; государство было заинтересовано в интенсификации частноправовой деятельности, однако ее осуществление вне государственной регламентации не представлялось возможным. Назрела необходимость ввести методы действенного обеспечения защиты прав граждан и экономической безопасности России. Одним из таких методов и стало лицензирование.

Лицензирование было особенно востребовано в 1994 г. в связи с принятием Правительством базисного постановления, регламентирующего выдачу, приостановление и аннулирование лицензий органами исполнительной власти: только за 1994-1998 гг. (до принятия Федерального закона от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности») органы исполнительной власти осуществляли лицензирование более 1000 видов коммерческой и даже (в редких случаях) некоммерческой деятельности16.

Введение института лицензирования связано не только с расширением правового статуса граждан, но и с установлением многочисленных обязанностей и запретов17. Административно-правовое регулирование экономики, сохраняя присущую административному праву императивность, все чаще использует диспозитивные формы упорядочения организации экономических отношений. В этом не слабость, а сила современного этапа административно-правового обеспечения экономического развития страны. Экономический порядок тем прочнее, чем больше государство ограничивает свою деятельность выполнением лишь кардинальных задач развития общества и поощряет частную инициативу. В законодательстве почти нет норм о стимулирующей роли лицензирования, поэтому о ней можно судить лишь по косвенным признакам. В самом институте лицензирования заложен стимул для сбалансированного развития всех сфер жизнеобеспечения общества.

Вводя институт лицензирования, государство тем самым устанавливает определенные правила ведения социально значимых видов деятельности, для осуществления которых соискатели получения лицензии должны постоянно развивать и совершенствовать свой деятельностный процесс. Например, для получения лицензии на право ведения образовательной деятельности негосударственное образовательное учреждение должно располагать квалифицированными кадрами; помещениями, соответствующими санитарно-гигиеническим и пожарным нормам; образовательными программами, библиотекой и т.д. Тем самым кандидат на получение лицензии ставится в положение известного выбора: хочешь заниматься образовательной деятельностью — совершенствуйся.

Подтверждение этому можно найти в нормативно-правовых актах. Так, в отношении лицензируемых видов деятельности, требующих специальных знаний, в лицензионные требования и условия могут дополнительно включаться квалификационные требования к соискателю лицензии и лицензиату, в частности, к работникам юридического лица или индивидуальному предпринимателю18. В отношении лицензируемых видов деятельности, требующих специальных условий, в лицензионные требования и условия могут дополнительно включаться требования о соответствии указанным специальным условиям объекта, в котором или с помощью которого осуществляется такой вид деятельности. Стимулы в виде определенных льгот при лицензировании могут способствовать развитию видов деятельности, значимых для регионов19.

Лицензирование — органическая составная часть административно-правовых регулятивно-охранительных методов, включенных в обеспечение разрешительного и учетно-легализирующего правовых режимов, поскольку лицензионные отношения:

— в процессе государственно-управленческой деятельности органически связаны с целевым назначением исполнительной ветви государственной власти;

— используются субъектами исполнительной власти в качестве средства реализации закрепленной за ними компетенции;

— отражают юридически властные полномочия субъектов государственной администрации;

— реализуются в прямой зависимости от особенностей объекта регулирования,

— воплощаются в правовой форме их непосредственного выражения, которая придает им обязательный характер.

Лицензионные отношения — специфическая разновидность правоотношений, возникающих по инициативе соискателя лицензии — физического лица или индивидуального предпринимателя, обратившегося в лицензирующий орган с заявлением о выдаче лицензии на осуществление конкретного вида деятельности. Специфика этих отношений обусловлена и сочетанием в лицензировании публичных и частных интересов, соответственно этому в сфере ли-цензирования реализуются и административно-правовые, и гражданско-правовые отношения. В принципе такое сочетание не является чем-то исключительным, поскольку значительная часть правоотношений, регулируемых административными нормами, регулируется и нормами иных отраслей права — конституционного, гражданского, трудового, финансового, уголовного20.

Более того, на практике правоприменитель сталкивается с длящимися правоотношениями, регулируемыми одновременно нормами различных отраслей права, входящих в единые или пограничные правовые институты. Главное, очевидно, заключается в том, чтобы те или иные отношения не были искусственно «оторваны» от родовой отрасли права и отнесены к другой отрасли. В этом случае чрезвычайно велика опасность подмены юридического инструментария реализации правоотношений, включая используемые для этого правовые средства и методы21.

Подобная опасность существует всегда, но она возрастает, когда идет речь об относительно новых правовых институтах или явлениях, не имеющих устойчивых традиций применения. В полной мере это замечание относится к лицензионной деятельности. Для нашей страны это новый правовой институт, вызванный к жизни перестройкой экономической жизни и переходом к рыночной системе хозяйствования. В связи с этим двойственный характер правоотношений, возникающих в процессе лицензионной деятельности, при явном дефиците практики и недостаточно сформированной правовой базы может привести к негативным последствиям22.

Жизнь убеждает в истинности слов нашего великого соотечественника B.C. Соловьева, предупреждавшего: «Если Россия не откажется от права силы и не поверит в силу права... она никогда не сможет иметь прочного успеха ни в каких делах, ни внешних, ни внутренних»23. Эти высказывания касаются права в целом, но особенно актуальны они для административного права, регулирующего общественные отношения, складывающиеся в сфере управления, функционирования исполнительной власти, располагающей реальными средствами принуждения. Концепция исполнительной власти в последние годы претерпела значительные изменения, общепризнанным становится необходимость ее укрепления, но на новых, строго ограниченных правом условиях.

Никакие теоретические умозаключения не смогут разрешить эту проблему, если они не будут реализованы практически, т.е. путем принятия или изменения законодательства, несущего на себе печать стереотипов, концепций, традиций. Это касается и нормативных актов, призванных регулировать как позитивную деятельность органов исполнительной власти, так и деятельность, основанную на использовании государственного принуждения.

Постановлением Правительства России от 24 декабря 1994 г. № 1418 отменена необходимость получения лицензии некоторых обязательных для лицензирования видов деятельности. Такие виды деятельности в названном Постановлении прямо не называются, поэтому приходилось сравнивать перечень лицензируемых видов деятельности, указанных в данном Постановлении, с перечнями, содержавшимися в ранее изданных актах федерального Правительства. Все это затрудняло правоприменение, поскольку возникали сложности при определении того, какие виды деятельности подлежали лицензированию, а какие нет.

Принципиальными можно назвать следующие положения постановления Правительства от 24 декабря 1994 г. № 1418:

1. Определение целей и критериев отнесения тех или иных видов деятельности к лицензируемым, установление единого порядка и исключительной прерогативы Правительства на ведение лицензируемых видов деятельности без передачи права определения основных процедурных вопросов на местах, а также министерствами и ведомствами.

2. Сокращение перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию. В частности, отменено лицензирование торговли (за исключением торговли подакцизными товарами), общественного питания, бытового обслуживания населения, издательской и полиграфической деятельности и других направлений деятельности, где наиболее активно создаются предпринимательские структуры.

3. Установление минимального срока действия лицензии — три года.

4. Плата за лицензию взимается по принципу бесприбыльности лицензионной деятельности.

5. Четкое разграничение полномочий федеральных и региональных органов власти при лицензировании.

Постановление Правительства стало первым шагом к пресечению административного произвола на федеральном, региональном и местном уровнях24. К сожалению, этот документ был неким компромиссом, на который пошла федеральная власть до принятия Закона о лицензировании, проект которого предполагалось предоставить еще в 1995 г. Это объяснялось следующим.

Во-первых, стремление федеральных органов власти упорядочить процедуру лицензирования на базе единых принципов воспринималось отдельными региональными властями как посягательство на принципы разграничения полномочий. Кроме того, и федеральные органы исполнительной власти не склонны придерживаться в вопросе лицензирования единых принципов, рассматривая полномочия в области лицензирования как источник дополнительного внебюджетного финансирования своих расходов. Во-вторых, в момент принятия указанного Постановления лицензирование тридцати трех видов деятельности, в том числе банковской, нотариата, таможенной, телерадиовещания, осуществлялось в соответствии с законами и указами Президента, например: Законом РФ от 27 ноября 1992 г. № 9015-172 «О страховании», Основами законодательства о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462 (всего более 300 законодательных и нормативного актов федерального уровня, еще больше — на федеральном и ведомственном уровнях).

Постановление Правительства от 24 декабря 1994 г. № 1418 предусматривало разработку в двухмесячный срок полномочными органами положений о лицензировании видов деятельности, которые детализировали бы перечень документов, необходимых для получения лицензии, условия осуществления конкретного вида деятельности, порядок контроля на соблюдением условий, предусмотренных лицензией, право и порядок передачи федеральными органами исполнительной власти полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Из анализа разработанных уполномоченными ведомствами положений можно сделать вывод, что ситуация в области лицензирования далеко не совершенна.

Положения, подготавливаемые федеральными органами исполнительной власти, лицензирование которых осуществляли субъекты РФ, зачастую разработаны без участия или учета замечаний органов исполнительной власти субъектов РФ. Иногда, несмотря на целесообразность этого, федеральные органы не передают полномочия на ведение лицензионной деятельности субъектам РФ. И ни в одном из положений нет конкретного механизма передачи полномочий, что привело к коллизиям во взаимоотношениях регионов и федерального центра.

Например, в соответствии с постановлением Правительства России от 6 сентября 1995 г. № 897 «Об утверждении лицензирования деятельности по содержанию и эксплуатации нефтебаз, кроме входящих в топливно-энергетический комплекс Российской Федерации», подготовленном Минтопэнерго, обязанность лицензирования данного вида деятельности возложена на органы исполнительной власти субъектов РФ.

Решающим методом обеспечения целей лицензирования, определенных статьей 4 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», является обеспечение частноправовых интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В качестве мер, устраняющих препятствия коммерческой деятельности, следует расценивать сокращение видов деятельности, подлежащих лицензированию.

Тенденция к сокращению числа объектов лицензирования довольно четко прослеживается на протяжении последних шести-семи лет. Так, с введением в действие Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» многие виды деятельности были исключены из списка лицензируемых. Среди них — деятельность по оказанию частных юридических услуг, ранее подлежавшая лицензированию. Однако Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. сохранил лицензирование всех видов деятельности, закрепленных в законах, принятых до вступления его в действие. В соответствии с ныне утратившим силу Законом Российской Федерации от 10 июня 1993 г. № 5151-1 «О сертификации продукции и услуг»25 подлежала лицензированию деятельность по применению знака соответствия. Порядок и принципы лицензирования, даже понятие лицензирующего органа в отношении данного вида деятельности полностью противоречили общему законодательству о лицензировании.

Лицензирование, без сомнения, ограничивает экономическую свободу. Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 3 и пунктом 3 статьи 49 ГК РФ перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, должен быть установлен Федеральным законом. Статья 6 Федерального закона от 21 октября 1994 г. «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»26 определяет, что глава 4 Гражданского кодекса вводится в действие со дня официального опубликования части 1 Кодекса (т.е. с 8 декабря 1994 г.), а полностью часть 1 ГК РФ введена в действие на основании статьи 1 названного Федерального закона с 1 января 1995 г.

Отсюда следует важный вывод о том, что с 8 декабря 1994 г. виды деятельности, подлежащие лицензированию, должны утверждаться только законом27. Единственное исключение из общего правила — норма статьи 32 Федерального закона от 1 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»28, которая дает органам государственной власти субъектов РФ с учетом местных условий право устанавливать дополнительные виды деятельности (работ, услуг), подлежащих лицензированию в области пожарной безопасности. «С формально-правовой точки зрения данная норма имеет приоритет над правилами статьи 49 ГК РФ, вступившими в силу несколько раньше»29.

Сложнее сделать вывод о законности лицензирования, установленного указами Президента или постановлениями Правительства. Постановление Правительства от 24 декабря 1994 г. № 1418 было издано после введения в действие главы 4 части 1 ГК РФ, т.е. перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, утвержден подзаконным нормативным правовым актом, тогда как в абзаце 3 пункта 1 статьи 49 ГК РФ содержится положение, согласно которому перечень отдельных видов деятельности, подлежащих лицензированию, определяется законом30.

Пленум Верховного Суда и Пленум Высшего Арбитражного Суда в своем постановлении указали, что после введения в действие Гражданского кодекса виды деятельности, подлежащие лицензированию, могут устанавливаться только законом31.

Очевидно, что Правительство России превысило свои полномочия: после 1994 г. оно не вправе было устанавливать обязательность лицензирования каких-либо видов деятельности, ранее не упомянутых в его постановлениях. А отменить лицензирование или изменить порядок лицензирования отдельных видов деятельности, предусмотренных предыдущими постановлениями, Правительство могло. Так, в пункте 3 постановления Правительства от 24 декабря 1994 г. № 1418 сказано, что органы, осуществлявшие ранее лицензирование отдельных видов деятельности и не включенные в приложение № 1 к Постановлению, утрачивают с момента принятия названного постановления право осуществления лицензионной деятельности. Здесь же говорится о том, что виды деятельности, не вошедшие в приложение № 1 к постановлению, на ведение которых в соответствии с более ранними нормативными актами Правительства требовалась лицензия, осуществляются с момента принятия постановления без нее.

Таким образом, постановлением Правительства от 24 декабря 1994 г. № 1418 отменена необходимость получения лицензии по ряду обязательных для лицензирования видов деятельности. Такие виды деятельности в названном постановлении не называются, поэтому приходилось сравнивать перечень лицензируемых видов деятельности, указанных в постановлении, с перечнями, содержавшимися в ранее изданных актах федерального Правительства32.

Итак, подведем итоги.

Во-первых, лицензирование как наиболее жесткая форма государственного регулирования, ограничивающая вход предпринимателей на рынок, должна применяться в исключительных случаях, когда при осуществлении деятельности по объективным причинам невозможно предотвратить нанесение ущерба иными методами регулирования предпринимательской деятельности.

Во-вторых, в современную российскую практику необходимо внедрять принцип свободного входа и полной ответственности за недобросовестное поведение на рынке. Нельзя отменять систему лицензирования тех видов деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам и здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов России. Однако выражение «нанесение ущерба правам, законным интересам и здоровью граждан» имеет слишком всеобъемлющий, а потому расплывчатый характер.

В-третьих, необходимо, учитывая положительный опыт Белоруссии и развитых зарубежных стран, внести в норму статьи 4 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» следующее изменение: выражение «может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан» заменить словами: «…может причинить вред жизни и здоровью граждан, нанести ущерб…», изложив статью 4 в следующей редакции: «К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может причинить вред жизни и здоровью граждан (выделено нами. — А.Б.), нанести ущерб обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием». Такое законодательное сужение понятия «прав и законных интересов» граждан до самого ценного — их «жизни и здоровья» — способно сузить круг лицензируемых видов деятельности, а значит, коррумпированность чиновников и взяткоемкость в данной сфере.

В-четвертых, уменьшение числа лицензируемых видов деятельности следует связывать с появлением понимания ограничительной роли лицензионной системы и выявлением в ходе правоприменительной деятельности отсутствия необходимости применять столь жесткий регулятивный механизм в отношении большинства видов деятельности.

В-пятых, контроль при входе на рынок должен переместиться на текущий контроль на рынке; необходимость наличия и правильности оформления документов, необходимых для ведения той или иной деятельности, должна быть заменена контролем над самой деятельностью, качеством товаров и поведением предпринимателей на рынке.

В-шестых, помимо установленных Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» случаев аннулирования лицензии, необходимо с учетом американского опыта регулирования лицензионных правоотношений законодательно оформить прямую (личную) ответственность лицензиата (в частности, учредителя юридического лица) за нарушение правил лицензирования в России.

1 См.: Ежегодное послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 г. // Официальный сайт Президента Российской Федерации. www.Kremlin.ru.

2 См.: Ежегодное послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 г. // Официальный сайт Президента Российской Федерации. www.Kremlin.ru.

3 См.: Мильшин Ю.Н. Лицензирование как административно-правовой институт: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – Саратов, 1999. – С. 3.

4 Эта норма введена Федеральным законом от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ.

5 Эта норма была введена Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 200-ФЗ.

6 Часть 7 статьи 18 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» была введена Федеральным законом от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ.

7 Подчеркнем, что в развитых странах требуют лицензирования лишь 18-20 видов деятельности.

8 Цит. по: На заседании Правительства прозвучали удивительные цифры // Труд. – 2001. – № 43.

9 В Белоруссии 14 июля 2003 г. вступил в силу Декрет № 17 «О лицензировании отдельных видов деятельности», согласно которому специальные разрешения (лицензии) необходимы для осуществления только 49 видов деятельности (и 487 подвидов), которые могут причинить вред жизни и здоровью граждан, обороноспособности и безопасности государства, его экономическим интересам и окружающей среде. Число государственных органов и организаций, уполномоченных выдавать лицензии, было сокращено в два раза.

10 Получение лицензии связано с наличием в штате организации людей определенной квалификации, что принципиально, например, в строительной и инженерной деятельности. Отменены лицензии на коммерческие перевозки людей автотранспортом, однако количество дорожно-транспортных происшествий с летальными исходами, произошедших по вине водителей маршруток, за последние годы возросло во много раз.

11 Российские потребители по-прежнему могут обращаться и в суд, и в органы по защите их прав. Однако, если раньше отзыв лицензии автоматически означал лишение права работать на рынке, теперь, пока придется ждать решения суда, от действий неквалифицированной фирмы могут пострадать многие клиенты. Тем не менее, в дальнейшем планируется новое поэтапное сокращение перечня лицензируемых видов деятельности.

12 Плановые проверки соответствия деятельности лицензиата, выбравшего упрощенный порядок, лицензионным требованиям и условиям проводиться не будут.

13 См.: СЗ РФ. – 2005. – № 27. – Ст. 2719.

14 Внесены изменения в статьи 1 и 7 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

15 В области права интеллектуальной собственности существовал и существует до сих пор лицензионный договор, который не имеет ничего общего с лицензированием как формой государственного контроля.

16 Однако легитимная предпринимательская деятельность сдерживалась явно недостаточным развитием правового базиса: регламентация лицензирования осуществлялась в этот период федеральными законами, законами России, РСФСР, СССР, многочисленными подзаконными актами. Их применение при отсутствии базового федерального закона о лицензировании порождало многочисленные коллизии, содействовало противоправной деятельности лицензиатов и должностных лиц лицензирующих органов.

17 См.: Мильшин Ю.Н. Лицензирование как административно-правовой институт: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – Саратов, 1999. – С. 3.

18 См.: Семенников А.Г. Лицензирование в механизме административно-правового регулирования экономики в Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. – М., 2004. – С. 108, 109.

19 Например, распоряжением мэра Москвы от 20 января 1998 г. № 41-РМ утверждено Положение о предоставлении льгот (снижение размеров платы за рассмотрение заявления и выдачу, переоформление, продление срока действия лицензии, упрощенный порядок продления срока действия лицензии) для благотворительных предприятий и субъектов малого предпринимательства, если их деятельность не связана с производством этилового спирта и оборотом алкогольной продукции.

20 См.: Вельский К.С. О системе административного права // Государство и право. – 1998. – № 3. – С. 6-11; Мухачев И.В. Актуальные проблемы гомеостазиса российской правовой системы. – СПб., 2000. – С. 72.

21 См.: Семенников А.Г. Лицензирование в механизме административно-правового регулирования экономики в Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. – М., 2004. – С. 103.

22 См.: Семенников А.Г. Лицензирование в механизме административно-правового регулирования экономики в Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. – М., 2004. – С. 102.

23 См.: Соловьев В.С. Полн. собр. соч. в 5 томах. Т. 2. – М., 2002. – С. 163, 164.

24 См.: Частный бизнес: становление и развитие в регионах России // Там же. – С. 34.

25 Ведомости СНД и ВС РФ. – 1993. – № 26. – Ст. 966.

26 См.: Российская газета. – 1994. – 8 декабря.

27 См.: Ионова Ж.А. Правовые проблемы государственной регистрации и лицензирования предпринимательства: Дисс. ... канд. юрид. наук. – М., 1997. – С. 79.

28 См.: СЗ РФ. – 1994. – № 35. – Ст. 3649 (в ред. Федерального закона от 24  января 1998 г. № 13-ФЗ // СЗ РФ. – 1996. – № 17. – Ст. 1911).

29 См.: Ионова Ж.А. Указ. соч. – С. 78.

30 См.: Тарасов С.А. Лицензирование как метод государственной разрешительной политики в сфере предпринимательской деятельности: Дисс. ... канд. юрид. наук. – М., 2001. – С. 91–92.

31 См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. – 1996. – № 9.

32 См.: Тарасов С.А. Лицензирование как метод государственной разрешительной политики в сфере предпринимательской деятельности: Дисс. ... канд. юрид. наук. – М., 2001. – С. 93.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

989. Расчет и проектирование коническо-цилиндрического редуктора 739.5 KB
  Частота вращения тихоходного вала редуктора. Выбор материалов и допускаемые напряжения. Определение геометрических размеров передач. Определение геометрических размеров зубчатых колес. Определение сил в конической зубчатой передаче. Выбор материалов и допускаемые напряжения.
990. Планирование деятельности предприятия 496 KB
  Составление сметы расходов на производство и реализацию продукции. Определение плановой величины материальных расходов. Расчет величины прочих расходов на производство и реализацию продукции.
991. Электропитающие системы и электрические сети 236 KB
  Баланс активной мощности и выбор генераторов ТЭЦ. Обоснование схемы и напряжения электрической сети. Регулирование напряжения. Расчет установившегося режима электрической сети. Приведение нагрузок узлов и мощности ТЭЦ к стороне ВН.
992. Методы управления рисками в системе ипотечного кредитования 422 KB
  Основные принципы и структурные элементы системы ипотечного кредитования. Европейская (одноуровневая) модель ипотечного кредитования. Современная американская (двухуровневая) модель ипотечного кредитования. Законодательное обеспечение системы ипотечного кредитования в Российской Федерации. Классификация методов управления рисками в системе ипотечного кредитования. Обеспечение кредитного обязательства рыночной стоимостью предмета ипотеки.
993. Методы поиска минимума функции на отрезке. Программная реализация 579.5 KB
  Нахождение минимума функции на заданном отрезке - одна из простейших задач в разделе численных методов анализа. Существует множество различных способов определения минимума функции с разным количеством итераций и уровнем определения точности. Так же возможно комбинировать некоторые способы для достижения большей эффективности алгоритма.
994. Математические методы и исследование операций в экономике 662.91 KB
  Диагностика функционирования рыночных механизмов на предприятии. Жизненный цикл конкурентного преимущества фирмы. Внешние сигналы о возможных изменениях состояния. Сканирование внешней и внутренней среды фирмы — условие обнаружения слабых сигналов о надвигающемся кризисе.
995. Разработка технологического процесса обработки щита подшипникового 275.5 KB
  Описание конструкции и служебного назначения детали. Выбор вида и обоснование метода получения заготовки. Определение размеров, массы и стоимости детали. Проектирование технологического маршрута обработки и технологического процесса. Выбор оборудования, приспособлений, мерительного инструмента.
996. Метеонавигационный радиолокатор Контур-10СВ 556 KB
  Метеонавигационный радиолокатор Контур-10СВ предназначен для использования на борту самолетов различного класса в составе комплекса бортового радиоэлектронного оборудования (БРЭО). Частота излучения МНРЛ от 9,3 до 9,5 ГГц.
997. Система социальной защиты детства в Республике Башкортостан 427 KB
  Понятие, значение и методы государственного управления социальной защитой детства. Анализ состояния социальной защиты детства в Республике Башкортостан. Правовые аспекты государственного управления социальной защитой детства в Республике Башкортостан. Возможность применения опыта США по социальной защите детства в Российской Федерации. Применение информационных технологий в системе государственного управления социальной защитой детства в Республике Башкортостан.