71607

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ОРГАНЫ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА: ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Научная статья

Политология и государственное регулирование

Еще в период существования советского государства законодатель наделил местные администрации в РСФСР полномочиями на осуществление функций опеки и попечительства установив их компетенцию в Положении об органах опеки и попечительства в РСФСР от 30 апреля 1986 г.

Русский

2014-11-09

81 KB

2 чел.

П. ГУЛИДОВ

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ОРГАНЫ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА: ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Еще в период существования советского государства законодатель наделил местные администрации в РСФСР полномочиями на осуществление функций опеки и попечительства, установив их компетенцию в «Положении об органах опеки и попечительства в РСФСР» от 30 апреля 1986 г. Действующий ныне Гражданский кодекс Российской Федерации сохранил преемственность данного Положения. Так, пункт 1 статьи 34 ГК РФ предусматривает, что органами опеки и попечительства в Российской Федерации являются органы местного самоуправления. Аналогичное указание содержится и в статье 31 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (здесь и далее все нормативно-правовые акты приводятся в редакции, действующей на 1 января 2006 г.), которая, определяя полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, указывает и на полномочия по опеке и попечительству. Таким образом, органам местного самоуправления приходилось (и придется в будущем) решать непростые задачи, связанные с обеспечением законных прав и интересов несовершеннолетних, недееспособных, а также иных категорий лиц, над которыми может быть установлена опека (попечительство).

В настоящее время нормативно-правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в области опеки и попечительства осуществляется не только базовыми и специальными федеральными законами (Гражданский кодекс, Семейный кодекс, Законы «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», «Об образовании» и т.д.), но и законами субъектов Российской Федерации. Например, в Приморском крае с 1998 г. действует закон Приморского края от 17 июня 1998 г. № 11-КЗ «Об органах опеки и попечительства в Приморском крае»1. Аналогичные нормативно-правовые акты приняты и действуют в иных субъектах Российской Федерации. Взаимное участие в регулировании данных отношений федеральных и региональных законодателей обоснованно и правомерно, поскольку основывается на положениях Конституции Российской Федерации, согласно которой вопросы, связанные с опекой (попечительством), находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72).

Однако региональное законодательство не всегда однозначно подходит к вопросу непосредственного регулирования деятельности органов местного самоуправления в области опеки и попечительства, что, на наш взгляд, приводит иногда к неправомерным решениям органов государственной власти, а подчас и к прямому вмешательству в компетенцию органов местного самоуправления.

Показательным примером такого вмешательства можно назвать упомянутый выше закон Приморского края «Об органах опеки и попечительства в Приморском крае». Часть вторая статьи 2 данного Закона гласит:

«Осуществление функций по опеке и попечительству возлагается на муниципальные органы управления образованием — в отношении несовершеннолетних лиц, на муниципальные органы управления здравоохранением — в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и на муниципальные органы управления социальной защиты населения — в отношении дееспособных лиц, нуждающихся в попечительстве по состоянию здоровья» (здесь и далее курсив мой. — П.Г.).

Таким образом, данный закон определяет, какие именно органы местного самоуправления должны исполнять полномочия по опеке и попечительству. Это, в свою очередь, дает право уполномоченным государственным органам требовать от муниципалитетов точного исполнения требований закона, не считаясь с гарантиями независимости местного самоуправления, определенными законодательством (в том числе региональным), а также изменившейся ситуацией в области разграничения полномочий.

Законодательство рассматривает местное самоуправление как самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения муниципального образования по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Нормативное толкование этого положения однозначно указывает на то, что в вопросах местного значения население и создаваемые им органы местного самоуправления наделяются полной самостоятельностью, что дает право каждому муниципальному образованию самому решать, каким образом на его территории будут исполняться те функции, которые законодатель относит к местным. За такую самостоятельность органы местного самоуправления несут предусмотренную законом ответственность.

Поэтому представляется некорректным и неправомерным определение уполномоченных органов местного самоуправления в области опеки и попечительства, представленное в упомянутом законе Приморского края. Ведь, например, в некоторых муниципальных образованиях Приморского края отсутствуют муниципальные органы управления здравоохранением. Отсюда вопрос: кто будет исполнять функции по опеке и попечительству в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными? Кроме того, с 1 января 2006 г. в связи со вступлением в силу новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия по социальной защите населения исключены из компетенции органов местного самоуправления всех уровней, начиная от поселений и заканчивая муниципальным районом и городским округом, что привело к ликвидации муниципальных органов управления социальной защитой населения. А как быть с новой редакцией статьи 37 Закона РФ «Об образовании», вступившая в силу с 1 января 2005 г., которая предусматривает, что на уровне местного самоуправления могут создаваться муниципальные органы управления образованием (что позволяет сделать вывод, что данных органов может и не быть)2? Вместе с тем, как и ранее действовавший, новый закон об общих принципах организации местного самоуправления, вступивший силу с 1 января 2006 г., провозглашает полную свободу муниципалитетов в формировании органов местного самоуправления, их структуры, а значит, региональный законодатель не вправе обязывать муниципальные образования создавать органы местного самоуправления специально для исполнения того или иного закона. Получается, что в ситуации с Приморским законом об органах опеки и попечительства больше вопросов, чем ответов.

Представляется, что именно органы местного самоуправления, в чьи обязанности, как уже говорилось выше, входит исполнение полномочий по опеке и попечительству, должны определять, как будет происходить это исполнение (естественно, с учетом общих принципов организации указанной деятельности, изложенных в федеральном и региональном законодательстве), а главное, какой именно орган будет этим заниматься. На наш взгляд, более правомерно к решению данного вопроса подходят региональные законодатели, в частности, законодатели республики Алтай, Иркутской области и Красноярского края.

Статья 2 Закона республики Алтай от 3 сентября 1999 г. № 13-44 «Об органах опеки и попечительства»3 предусматривает следующее: «Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления».

С одной стороны, положения данной статьи полностью повторяют положения вышеупомянутой статьи 34 Гражданского кодекса и никак не развивают их, но с другой — соблюдение права органов местного самоуправления на самостоятельность в сфере опеки и попечительства в данном случае более чем очевидно.

Закон Иркутской области от 28 июля 1999 г. № 41-ОЗ «Об организации и деятельности органов опеки и попечительства в Иркутской области»4 сумел объединить возможности для органов местного самоуправления принимать на своей территории самостоятельные решения в вопросах организации деятельности по опеке и попечительству или воспользоваться предложениями регионального законодателя. Статья 6 данного Закона гласит:

«1. Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления.

2. Осуществление функций органов опеки и попечительства, если иное не установлено уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, возлагается:

— на службы управления образованием исполнительных органов местного самоуправления (далее — службы образования) в отношении несовершеннолетних лиц;

— на службы управления здравоохранением исполнительных органов местного самоуправления (далее — службы здравоохранения) в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными;

— на службы социальной защиты населения исполнительных органов местного самоуправления (далее — службы социальной защиты) в отношении несовершеннолетних лиц и дееспособных совершеннолетних лиц, нуждающихся в установлении опеки и попечительства по состоянию здоровья».

Аналогичные положения содержит и статья 1 закона Красноярского края от 22 октября 1999 г. № 15-590 «Об организации работы по опеке и попечительству в Красноярском крае»5.

Несмотря на внешнее сходство законов Иркутской области и Красноярского края с законом Приморского края, в части наделения полномочиями по опеке и попечительству конкретных субъектов правоотношений в сфере управления, обнаруживается одно существенное различие: закон Приморского края обязывает органы местного самоуправления сформировать структуру органов опеки и попечительства, а первые два закона лишь допускают такую возможность.

Конечно, не только в Приморском крае законодатель подходит к вопросу организации органов опеки и попечительства столь ортодоксально. Сходная ситуация наблюдается и в законодательстве многих других регионов России, таких, например, как Белгородская, Волгоградская, Кировская, Амурская, Брянская, Калужская, Костромская и Воронежская области, Хабаровский край. И дело здесь не в том, насколько объемен список данных регионов, а в том, что проблема построения органов опеки и попечительства во многих субъектах Российской Федерации требует скорейшего разрешения в соответствии с основными принципами самостоятельности местного самоуправления, провозглашенными международными нормативными актами, Конституцией и федеральными законами.

Итак, сформулируем наиболее приемлемое, на наш взгляд, разрешение указанной проблемы. Более правильным с точки зрения законодательства представляется порядок, при котором законодатель субъекта РФ, руководствуясь федеральным законодательством, определяет общие принципы организации деятельности по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по опеке и попечительству, а органы местного самоуправления, с учетом специфики развития той или иной территории, географических, национальных и иных особенностей (как это и предусмотрено законом) самостоятельно определяют виды и структуру органов опеки и попечительства на своей территории, придерживаясь только одного нерушимого принципа — органами опеки и попечительства должны быть органы местного самоуправления. Это означает, что муниципальные организации, не являющиеся органами местного самоуправления, могут решать лишь отдельные вопросы опеки и попечительства, но общее обеспечение данной деятельности и ответственность за нее целиком ложится на указанные органы. Сама же деятельность должна соответствовать тем принципам, которые закреплены в федеральных законах и законах субъектов РФ.

В целом законодательство о местном самоуправлении (в большей степени это относится к региональному законодательству), к сожалению, пока далеко от идеального. Это подтверждается тем, что в течение трехлетнего периода осмысления и «вживания» новый закон об общих принципах организации местного самоуправления сразу же обнаружил целый ряд правоприменительных трудностей, приведших к тому, что в данный закон семнадцать раз вносились изменения и дополнения, причем дважды — после вступления его в силу. При этом многие из указанных изменений и дополнений были весьма существенными для первоначальной редакции закона. И, самое главное, процесс совершенствования закона все еще далек от завершения. То же касается и нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в области опеки и попечительства.

Хочется, однако, надеяться, что очевидные законодательные ошибки будут устранены и органы местного самоуправления получат наконец-то право самостоятельно решать вопросы, отнесенные к их компетенции и нести за это ответственность перед населением и государством.

1 Ведомости Думы Приморского края. – 1998. – № 9.

2 Кстати, в Приморском крае уже есть опыт применения данного закона, когда в одном из муниципальных образований орган управления образованием был упразднен, а его функции перераспределены между структурными подразделениями местной администрации. Вполне возможно, что этому примеру последуют и другие муниципальные образования, и не только в Приморском крае.

3 Ведомости Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай. – 1999. – № 13(38). – С. 85.

4 Ведомости ЗС Иркутской области. – 1999. – № 31.

5 Красноярский рабочий. – 1997. – № 218, 219.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

52611. Действия с десятичными дробями (запись, округление, сложение, вычитание) 27 KB
  Предметом усвоения являются общие способы действия способы решения класса задач. В дальнейшем общий способ действия конкретизируется применительно к частным случаям. На каждом последующем уроке конкретизируется и развивается уже освоенный способ действия.