71607

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ОРГАНЫ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА: ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Научная статья

Политология и государственное регулирование

Еще в период существования советского государства законодатель наделил местные администрации в РСФСР полномочиями на осуществление функций опеки и попечительства установив их компетенцию в Положении об органах опеки и попечительства в РСФСР от 30 апреля 1986 г.

Русский

2014-11-09

81 KB

1 чел.

П. ГУЛИДОВ

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ОРГАНЫ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА: ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Еще в период существования советского государства законодатель наделил местные администрации в РСФСР полномочиями на осуществление функций опеки и попечительства, установив их компетенцию в «Положении об органах опеки и попечительства в РСФСР» от 30 апреля 1986 г. Действующий ныне Гражданский кодекс Российской Федерации сохранил преемственность данного Положения. Так, пункт 1 статьи 34 ГК РФ предусматривает, что органами опеки и попечительства в Российской Федерации являются органы местного самоуправления. Аналогичное указание содержится и в статье 31 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (здесь и далее все нормативно-правовые акты приводятся в редакции, действующей на 1 января 2006 г.), которая, определяя полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, указывает и на полномочия по опеке и попечительству. Таким образом, органам местного самоуправления приходилось (и придется в будущем) решать непростые задачи, связанные с обеспечением законных прав и интересов несовершеннолетних, недееспособных, а также иных категорий лиц, над которыми может быть установлена опека (попечительство).

В настоящее время нормативно-правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в области опеки и попечительства осуществляется не только базовыми и специальными федеральными законами (Гражданский кодекс, Семейный кодекс, Законы «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», «Об образовании» и т.д.), но и законами субъектов Российской Федерации. Например, в Приморском крае с 1998 г. действует закон Приморского края от 17 июня 1998 г. № 11-КЗ «Об органах опеки и попечительства в Приморском крае»1. Аналогичные нормативно-правовые акты приняты и действуют в иных субъектах Российской Федерации. Взаимное участие в регулировании данных отношений федеральных и региональных законодателей обоснованно и правомерно, поскольку основывается на положениях Конституции Российской Федерации, согласно которой вопросы, связанные с опекой (попечительством), находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72).

Однако региональное законодательство не всегда однозначно подходит к вопросу непосредственного регулирования деятельности органов местного самоуправления в области опеки и попечительства, что, на наш взгляд, приводит иногда к неправомерным решениям органов государственной власти, а подчас и к прямому вмешательству в компетенцию органов местного самоуправления.

Показательным примером такого вмешательства можно назвать упомянутый выше закон Приморского края «Об органах опеки и попечительства в Приморском крае». Часть вторая статьи 2 данного Закона гласит:

«Осуществление функций по опеке и попечительству возлагается на муниципальные органы управления образованием — в отношении несовершеннолетних лиц, на муниципальные органы управления здравоохранением — в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и на муниципальные органы управления социальной защиты населения — в отношении дееспособных лиц, нуждающихся в попечительстве по состоянию здоровья» (здесь и далее курсив мой. — П.Г.).

Таким образом, данный закон определяет, какие именно органы местного самоуправления должны исполнять полномочия по опеке и попечительству. Это, в свою очередь, дает право уполномоченным государственным органам требовать от муниципалитетов точного исполнения требований закона, не считаясь с гарантиями независимости местного самоуправления, определенными законодательством (в том числе региональным), а также изменившейся ситуацией в области разграничения полномочий.

Законодательство рассматривает местное самоуправление как самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения муниципального образования по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Нормативное толкование этого положения однозначно указывает на то, что в вопросах местного значения население и создаваемые им органы местного самоуправления наделяются полной самостоятельностью, что дает право каждому муниципальному образованию самому решать, каким образом на его территории будут исполняться те функции, которые законодатель относит к местным. За такую самостоятельность органы местного самоуправления несут предусмотренную законом ответственность.

Поэтому представляется некорректным и неправомерным определение уполномоченных органов местного самоуправления в области опеки и попечительства, представленное в упомянутом законе Приморского края. Ведь, например, в некоторых муниципальных образованиях Приморского края отсутствуют муниципальные органы управления здравоохранением. Отсюда вопрос: кто будет исполнять функции по опеке и попечительству в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными? Кроме того, с 1 января 2006 г. в связи со вступлением в силу новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия по социальной защите населения исключены из компетенции органов местного самоуправления всех уровней, начиная от поселений и заканчивая муниципальным районом и городским округом, что привело к ликвидации муниципальных органов управления социальной защитой населения. А как быть с новой редакцией статьи 37 Закона РФ «Об образовании», вступившая в силу с 1 января 2005 г., которая предусматривает, что на уровне местного самоуправления могут создаваться муниципальные органы управления образованием (что позволяет сделать вывод, что данных органов может и не быть)2? Вместе с тем, как и ранее действовавший, новый закон об общих принципах организации местного самоуправления, вступивший силу с 1 января 2006 г., провозглашает полную свободу муниципалитетов в формировании органов местного самоуправления, их структуры, а значит, региональный законодатель не вправе обязывать муниципальные образования создавать органы местного самоуправления специально для исполнения того или иного закона. Получается, что в ситуации с Приморским законом об органах опеки и попечительства больше вопросов, чем ответов.

Представляется, что именно органы местного самоуправления, в чьи обязанности, как уже говорилось выше, входит исполнение полномочий по опеке и попечительству, должны определять, как будет происходить это исполнение (естественно, с учетом общих принципов организации указанной деятельности, изложенных в федеральном и региональном законодательстве), а главное, какой именно орган будет этим заниматься. На наш взгляд, более правомерно к решению данного вопроса подходят региональные законодатели, в частности, законодатели республики Алтай, Иркутской области и Красноярского края.

Статья 2 Закона республики Алтай от 3 сентября 1999 г. № 13-44 «Об органах опеки и попечительства»3 предусматривает следующее: «Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления».

С одной стороны, положения данной статьи полностью повторяют положения вышеупомянутой статьи 34 Гражданского кодекса и никак не развивают их, но с другой — соблюдение права органов местного самоуправления на самостоятельность в сфере опеки и попечительства в данном случае более чем очевидно.

Закон Иркутской области от 28 июля 1999 г. № 41-ОЗ «Об организации и деятельности органов опеки и попечительства в Иркутской области»4 сумел объединить возможности для органов местного самоуправления принимать на своей территории самостоятельные решения в вопросах организации деятельности по опеке и попечительству или воспользоваться предложениями регионального законодателя. Статья 6 данного Закона гласит:

«1. Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления.

2. Осуществление функций органов опеки и попечительства, если иное не установлено уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, возлагается:

— на службы управления образованием исполнительных органов местного самоуправления (далее — службы образования) в отношении несовершеннолетних лиц;

— на службы управления здравоохранением исполнительных органов местного самоуправления (далее — службы здравоохранения) в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными;

— на службы социальной защиты населения исполнительных органов местного самоуправления (далее — службы социальной защиты) в отношении несовершеннолетних лиц и дееспособных совершеннолетних лиц, нуждающихся в установлении опеки и попечительства по состоянию здоровья».

Аналогичные положения содержит и статья 1 закона Красноярского края от 22 октября 1999 г. № 15-590 «Об организации работы по опеке и попечительству в Красноярском крае»5.

Несмотря на внешнее сходство законов Иркутской области и Красноярского края с законом Приморского края, в части наделения полномочиями по опеке и попечительству конкретных субъектов правоотношений в сфере управления, обнаруживается одно существенное различие: закон Приморского края обязывает органы местного самоуправления сформировать структуру органов опеки и попечительства, а первые два закона лишь допускают такую возможность.

Конечно, не только в Приморском крае законодатель подходит к вопросу организации органов опеки и попечительства столь ортодоксально. Сходная ситуация наблюдается и в законодательстве многих других регионов России, таких, например, как Белгородская, Волгоградская, Кировская, Амурская, Брянская, Калужская, Костромская и Воронежская области, Хабаровский край. И дело здесь не в том, насколько объемен список данных регионов, а в том, что проблема построения органов опеки и попечительства во многих субъектах Российской Федерации требует скорейшего разрешения в соответствии с основными принципами самостоятельности местного самоуправления, провозглашенными международными нормативными актами, Конституцией и федеральными законами.

Итак, сформулируем наиболее приемлемое, на наш взгляд, разрешение указанной проблемы. Более правильным с точки зрения законодательства представляется порядок, при котором законодатель субъекта РФ, руководствуясь федеральным законодательством, определяет общие принципы организации деятельности по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по опеке и попечительству, а органы местного самоуправления, с учетом специфики развития той или иной территории, географических, национальных и иных особенностей (как это и предусмотрено законом) самостоятельно определяют виды и структуру органов опеки и попечительства на своей территории, придерживаясь только одного нерушимого принципа — органами опеки и попечительства должны быть органы местного самоуправления. Это означает, что муниципальные организации, не являющиеся органами местного самоуправления, могут решать лишь отдельные вопросы опеки и попечительства, но общее обеспечение данной деятельности и ответственность за нее целиком ложится на указанные органы. Сама же деятельность должна соответствовать тем принципам, которые закреплены в федеральных законах и законах субъектов РФ.

В целом законодательство о местном самоуправлении (в большей степени это относится к региональному законодательству), к сожалению, пока далеко от идеального. Это подтверждается тем, что в течение трехлетнего периода осмысления и «вживания» новый закон об общих принципах организации местного самоуправления сразу же обнаружил целый ряд правоприменительных трудностей, приведших к тому, что в данный закон семнадцать раз вносились изменения и дополнения, причем дважды — после вступления его в силу. При этом многие из указанных изменений и дополнений были весьма существенными для первоначальной редакции закона. И, самое главное, процесс совершенствования закона все еще далек от завершения. То же касается и нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в области опеки и попечительства.

Хочется, однако, надеяться, что очевидные законодательные ошибки будут устранены и органы местного самоуправления получат наконец-то право самостоятельно решать вопросы, отнесенные к их компетенции и нести за это ответственность перед населением и государством.

1 Ведомости Думы Приморского края. – 1998. – № 9.

2 Кстати, в Приморском крае уже есть опыт применения данного закона, когда в одном из муниципальных образований орган управления образованием был упразднен, а его функции перераспределены между структурными подразделениями местной администрации. Вполне возможно, что этому примеру последуют и другие муниципальные образования, и не только в Приморском крае.

3 Ведомости Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай. – 1999. – № 13(38). – С. 85.

4 Ведомости ЗС Иркутской области. – 1999. – № 31.

5 Красноярский рабочий. – 1997. – № 218, 219.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

14650. ИЗУЧЕНИЕ ПОГРЕШНОСТЕЙ ИЗМЕРЕНИЙ. Механика. Молекулярная физика 136.5 KB
  ИЗУЧЕНИЕ ПОГРЕШНОСТЕЙ ИЗМЕРЕНИЙ Отчет о лабораторной работе №1 по дисциплине Общая физика раздел Механика. Молекулярная физика ПОРЯДОК ВЫПОЛНЕНИЯ И ЗАЩИТЫ ЛАБОРАТОРНОЙ РАБОТЫ Выполнение лабораторной работы включает: ...
14651. Создание кривошипно-шатунного механизма и стрелочного индикатора 296.19 KB
  ОТЧЕТ ПО ЛАБОРАТОРНОЙ РАБОТЕ №3 Создание кривошипношатунного механизма и стрелочного индикатора. Создание кривошипношатунного механизма 1. Создаем новый документ и переносим блок Панель анимации с обменом через пор
14652. Анализ устойчивости и коррекция САР по частотным характеристикам и по полюсам, анализ частотных характеристик типовых динамических звеньев САР и их соединений 619.51 KB
  ОТЧЕТ ПО ЛАБОРАТОРНОЙ РАБОТЕ №2 Анализ устойчивости и коррекция САР по частотным характеристикам и по полюсам анализ частотных характеристик типовых динамических звеньев САР и их соединений. Цель: 1построить и провести анализ: амплитуднофазовых часто
14653. Анализ переходных процессов в САР, типовых динамических звеньях и их соединениях 138 KB
  ОТЧЕТ ПО ЛАБОРАТОРНОЙ РАБОТЕ №1 Анализ переходных процессов в САР типовых динамических звеньях и их соединениях. Цель : анализ переходных процессов типовых динамических звеньев САР и их соединений. Параметры динамических звеньев: k=35 T1=210 T2=250 b=0...
14654. ИССЛЕДОВАНИЕ ТОЧНОСТИ ТЕХНОЛОГИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА ИЗГОТОВЛЕНИЯ ДЕТАЛИ 355.5 KB
  Лабораторная работа №1 по курсу Надёжность технических и программных средств ИССЛЕДОВАНИЕ ТОЧНОСТИ ТЕХНОЛОГИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА ИЗГОТОВЛЕНИЯ ДЕТАЛИ 1. Цель работы. Целью этой работы является ознакомление с практическим использованием положений теории ...
14655. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЭДС КОМПЕНСАЦИОННЫМ СПОСОБОМ 47 KB
  Определение эдс компенсационным способом I. Определение эдс неизвестного элемента Ех. Собрать цепь по схеме соблюдая полярность подключения источников ключи разомкнуты: Рис.1 Определите участок на котором происходит компенсация. После проверки...
14656. Определение утечек холодильного агента 39.5 KB
  Лабораторная работа: Определение утечек холодильного агента Цель работы Углубление знаний по курсу путем изучения способов обнаруженияутечек холодильных агентов и получения навыков их определения. Правила техники безопасности Запрещается: в...
14657. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПАРАМЕТРОВ ВЛАЖНОГО ВОЗДУХА 282.5 KB
  Лабораторная работа №1 на тему: ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПАРАМЕТРОВ ВЛАЖНОГО ВОЗДУХА 1. ЦЕЛЬ РАБОТЫ Научиться определять параметры влажного воздуха: с помощью психрометров Августа и Ассмана; с помощью i d диаграммы влажного воздуха; расчётными методами. 2....
14658. Определение износа основных деталей компрессоров 95.5 KB
  Лабораторная работа: Определение износа основных деталей компрессоров I Общие положения Цель занятий Получить и закрепить навыки по определению износа основныхдеталей компрессоров и сравнить его с допустимыми нормами износа этихчастей определить