71780

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Научная статья

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

В Конституции предусмотрено что сбор хранение использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. Об информации информатизации и защите информации. В соответствии с Положением о Главном информационном центре Министерства...

Русский

2014-11-12

96 KB

0 чел.

О. ЗАХАРЬЯН,

соискатель

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Правовое регулирование информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел представляет собой единую, согласованную совокупность правовых норм общегосударственного и ведомственного характера, призванных нормативно закрепить и упорядочить процесс производства в целях эффективного противодействия, предупреждения и административного наказания физических и юридических лиц, совершивших административные правонарушения.

Опыт разработки и внедрения информационного обеспечения показал, что есть все основания и настоятельная необходимость относить правовое регулирование к важнейшим функциональным подсистемам функционирования любых информационных систем.

Встречаются различные определения понятия «правовое обеспечение». Чаще всего его определяют как совокупность норм, выраженных в нормативных актах, устанавливающих и закрепляющих организацию этих систем, их цели, задачи, структуру и функции, правовой статус и регламентирующие процессы создания и функционирования АСУ. Цель правового обеспечения АСУ — повышение уровня руководства органом внутренних дел на основе оптимизации управленческих решений, укрепления законности и усиления эффективности служебной деятельности сотрудников.

Понятие «обеспечение», используемое в кибернетике применительно к подсистемам технического, математического, информационного обеспечения автоматизированных систем управления, вызвало некоторые возражения с точки зрения его использования применительно к административному праву и юриспруденции в целом. Высказывается мнение о том, что традиционное понятие «правовое регулирование» наиболее полно отражает его внутреннее содержание, а постановка правового обеспечения в один ряд с математическим, техническим и информационным обеспечением принижает роль правового регулирования. С этим утверждением вряд ли можно согласиться. И вот почему.

При построении математической модели принятия решения правовые нормы могут действовать в двух направлениях: либо способствовать поиску, принятию и выполнению оптимальных решений, либо, наоборот, создавать препятствия этим процессам. Во втором случае мы говорим об отсутствии должного правового обеспечения, о том, что действующие правовые нормы не обеспечивают достижения целей, поставленных перед АСУ.

При таких условиях перед разработчиком АСУ стоит дилемма: либо отказаться от оптимального, с его точки зрения, проектного решения и построить другую модель, оптимальную лишь при данных действующих правовых ограничениях (т.е. относительно оптимальную), либо разработать, обосновать и предложить изменения отдельных правовых норм (новые нормы), чтобы привести правовое регулирование в соответствие с новыми объективными условиями и требованиями АСУ. Поэтому здесь речь идет о правовом регулировании вообще, о таком регулировании, которое обеспечивает (наряду с другими не правовыми средствами) достижение целей, поставленных перед АСУ.

Хотя речь идет не об обеспечивающей, а о функциональной подсистеме, так как она касается только производства по делам об административных правонарушениях, это одна из многих функций ОВД, которую можно смело отнести к одной из подсистем системы функционирования ОВД. Производство по делам об административных правонарушениях является формой правоохранительной деятельности. Поэтому его нельзя отнести к обеспечивающей подсистеме. Однако если брать правовое регулирование, относящееся только к деятельности автоматизированных систем, то его можно отнести к обеспечивающей подсистеме.

Вопросы регулирования деятельности органов внутренних дел по делам об административных правонарушениях содержатся во многих правовых актах различной юридической силы, что требует установить место каждого правового акта и подчиненность их друг другу. Центральное место в этой подсистеме, как и в других, занимает Конституция, являющаяся основным законом государства, на котором основано все законодательство. В Конституции предусмотрено, что сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. При этом органы внутренних дел и их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами административного дела (ст. 24).

Конституционные положения служат базой для формирования отраслевых правовых актов МВД России.

Основным документом, подробно регламентирующим производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел, является Кодекс об административных правонарушениях 2001 г., в котором перечислены задачи (статья 24.1), порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях (статья 24.3), обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении (статья 24.5), и другие вопросы. Основные положения работы с информацией о частной жизни получили закрепление в Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации». Согласно этому закону информация о гражданах (персональные данные), т.е. сведения о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность, относится к категории конфиденциальной (ст. 2, ч. 5. ст. 10, ч. 1. ст. 11). Однако в случаях возбуждения дела этот Закон предоставляет сотрудникам органов внутренних дел право истребовать от привлекаемого к административной ответственности лица анкетные данные, сведения о состоянии здоровья, получаемых доходах и иные сведения, могущие иметь значение в деле.

Нормы, регулирующие информационное обеспечение производств по делам об административных правонарушениях, содержатся и в других законодательных актах. Законом Российской Федерации «О милиции» сотрудникам милиции предоставлены полномочия в информационной сфере. Так, они обязаны принимать и регистрировать заявления и сообщения и иную информацию об административных правонарушениях, получать от граждан и должностных лиц необходимые объяснения, сведения, справки, документы и копии к ним, производить регистрацию, фотографирование, звукозапись, кино- и видеосъемку, дактилоскопирование лиц, подвергнутых административному аресту, лиц, подозреваемых в совершении административного правонарушения, при невозможности установить их личность. На органы внутренних дел возлагается обязанность обобщать практику применения законодательства по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства внутренних дел, разрабатывать и вносить в установленном порядке в органы государственной власти предложения о его совершенствовании, осуществлять нормативное регулирование служебной деятельности органов внутренних дел и внутренних войск, оказывать практическую и методическую помощь в организации нормативной правовой работы, пропагандировать правовые знания. Все эти вопросы в той или иной мере затрагивают информационное обеспечение производств по делам об административных правонарушениях.

Нормативные акты органов государственной власти всех ступеней являются основой для нормативных актов МВД России. Нормативные акты МВД Российской Федерации можно подразделить на регулирующие правовой статус подразделений и полномочия отдельных служб и подразделений по вопросам информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

В соответствии с Положением о Главном информационном центре Министерства внутренних дел на центр возложены функции формирования в органах внутренних дел Российской Федерации единой системы статистических, общероссийских и отраслевых классификаторов социальной информации; проведение на основе единой методологии информационной и технической политики в области создания АИС, ИБД, ИВС общего пользования на базе ГИЦ, ИЦ МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, методическое руководство названными работами; осуществление совместно с подразделениями МВД России контроля над деятельностью МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, горрайлинорганов, УВД (ОВД) 8 ГУ МВД России в части своевременности, полноты и достоверности представления сведений в статистические, оперативно-справочные, розыскные, криминалистические и иные учеты, ведение которых отнесено к компетенции информационных подразделений органов внутренних дел.

Большой объем информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях возложен на Главное управление обеспечения общественного порядка Министерства внутренних дел Российской Федерации (ГУООП РФ). Оно должно предупреждать, выявлять и пресекать административные правонарушения, организовывать профилактическую работу в сфере охраны общественного порядка, анализировать состояние охраны общественного порядка, делать прогнозы, вносить предложения руководству МВД России об укреплении общественного порядка.

В МВД, ГУВД, ОВД субъектов Российской Федерации, УВД на транспорте и режимных объектах задачи и функции информационного обеспечения производства по делам об административных правонарушениях возложены на штабы. Они внедряют проводную и радиосвязь, автоматизированные информационные системы, выявляют, предупреждают, пресекают административные правонарушения, устраняют причины и условия, способствующие их совершению.

В соответствии с частью 2 статьи 23.3 Кодекса об административных правонарушениях 2001 г. начальники управлений (отделов) внутренних дел, их заместители, начальники линейных управлений (отделов, отделений) внутренних дел на транспорте, их заместители, начальники дежурных смен, дежурных частей линейных управлений (отделов, отделений) на транспорте, начальники ГИБДД, их заместители, командиры полков (батальонов, рот) дорожно-патрульной службы, их заместители, сотрудники ГИБДД, госинспекторы безопасности дорожного движения и дорожного надзора, проводя разбирательство, обязаны:

— выяснить наличие состава административного правонарушения, отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делам об административных правонарушениях;

— проверить наличие сведений о правонарушителе по картотеке лиц, привлеченных к административной ответственности за правонарушения, по другим картотекам горрайлиноргана по месту жительства правонарушителя;

— составить протокол об административном правонарушении в соответствии с требованиями статьи 28.2 Кодекса об административных правонарушениях;

— зарегистрировать протокол в журнале учета материалов об административных правонарушениях.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 23.3 КоАП РФ начальники дежурных смен дежурных частей линейных органов внутренних дел на транспорте и начальники линейных пунктов милиции вправе налагать административные наказания в виде предупреждения или административного штрафа в размере трех МРОТ, что в полном объеме возлагает на них информационное обеспечение производств по делам об административных правонарушениях.

Несмотря на предпринимаемые в последнее время министерством внутренних дел России меры к упорядочению нормативного регулирования информационного обеспечения по делам об административных правонарушениях, его состояние в указанных органах не отвечает предъявляемым требованиям. Оно характеризуется отсутствием полноты и единообразия решения методических вопросов.

Наряду с положительным моментом, когда принимаются во внимание специфика деятельности и потребности в информации отдельных служб и подразделений органов внутренних дел, такое состояние правового регулирования учета и отчетности об административных правонарушениях с точки зрения статистики имеет недостатки. Во-первых, рассматриваемые нормативные акты во многом не согласуются между собой. Во-вторых, установленный в них порядок учета правонарушений не ориентирован и не подчинен целям и задачам их наблюдения и изучения, так как учет мало информативен, а введенные формы отчетности отличаются названиями, объемом и содержанием показателей, сроками и правилом составления и представления, что делает их несопоставимыми и не позволяет иметь единую и объективную картину состояния наблюдаемых объектов. В-третьих, наличие в указанных органах большого количества правовых документов по одному предмету регулирования осложняет четкое и правильное их применение, создает трудности для исполнителей (особенно на уровне горрайорганов), тем самым затрудняет правильную организацию единой учетно-статистической работы.

Аналогичное положение сложилось и в области статистики административных правонарушений и собственно статистической работы. Нормативные акты (как ведомственные, так и принятые правительством и субъектами Федерации) не согласованы и противоречивы, в них немало пробелов и слабо урегулированных вопросов.

В правовом регулировании большое значение имеет достоверность информации, своевременность представления исходных и выдачи обработанных сведений; совместимость и полнота информации — это те основные параметры, от которых во многом зависит нормальное, ритмичное производство по делам об административных правонарушениях, быстрота и качество принимаемых решений и, в конечном счете, — качество управления.

Информационное обеспечение нуждается в эффективном правовом регулировании. Вместе с тем отношения, возникающие в связи с хранением, обработкой, обновлением, передачей, выдачей и использованием информации, пока недостаточно урегулированы: мало правовых норм об ответственности за предоставление недостоверной информации, за несвоевременное предоставление исходной и обработанной информации, информации с нарушением установленных унифицированных форм, что затрудняет, а порой исключает ее машинную обработку. В известной мере эти вопросы регулируются общими нормами административного, гражданского права. Однако специфика информационного обеспечения во многих случаях требует специального правового регулирования. Например, одноразовый ввод и интегрированная обработка информации, как один из основополагающих технологических принципов АСУ, при предоставлении и вводе в ЭВМ недостоверной информации создает цепную реакцию ошибок. Несвоевременное предоставление информации приводит к нарушению графика ее обработки по всему технологическому циклу. Опасность последствий таких нарушений очевидна: они могут привести к дезорганизации отдельных элементов, а при определенных условиях — некоторых АСУ.

Важнейший качественный признак информации — ее достоверность.

Можно выделить три основные группы причин, результатом которых является выдача ЭВМ недостоверной информации:

— недостоверность исходной информации;

— ошибки, допущенные при подготовке машинных носителей;

— неполадки или ошибки в программах.

Достоверность исходной информации выступает определяющим фактором, от которого, в свою очередь, зависит достоверность выданной ЭВМ информации. Естественно, за достоверность исходной информации и за последствия предоставления недостоверной информации несет ответственность должностное лицо.

Недостоверность представленной для обработки исходной информации частично может быть обнаружена методами машинного контроля, которые предусматриваются в машинных программах. ЭВМ обнаруживает и выдает распечатку допущенных в исходной информации ошибок для их исправления. При этом следует иметь в виду, что, во-первых, машинный контроль исходной информации не освобождает должностных лиц от ответственности за предоставление недостоверной информации. Благодаря программе машинного контроля, возможные последствия недостоверности информации могут не наступить, но удлиняется цикл обработки информации, а время для АСУ — важный фактор.

Во-вторых, методами машинного контроля можно «выловить» не все ошибки в исходной информации, а только такие, которые поддаются логическому или математическому контролю.

В-третьих, вычислительный центр не вправе самостоятельно вносить исправления в исходную информацию: исправление ошибок — обязанность «хозяина» исходной информации, т.е. организации, должностных лиц ее предоставивших.

Вполне достоверная информация, используемая для решения задач АСУ, в течение определенного времени может оказаться устаревшей, что равносильно недостоверности. Поэтому одной из важнейших обязанностей организации, предоставляющей исходную информацию, является внесение необходимых изменений в эту информацию по мере их возникновения. Эта обязанность должна быть юридически закреплена, детализирована с точки зрения периодичности внесения изменений (ежедневно, ежедекадно, ежемесячно и т.д.).

Предотвращение старения информации, обновление информационных массивов имеет принципиальное значение, так как хранящаяся во внутренней и внешней памяти ЭВМ информация используется для решения разнообразных задач многими пользователями.

Вторая группа ошибок в информации связана с переносом исходной информации на машинные носители. Для сведéния к минимуму числа ошибок, связанных с получением исходной информации, большое значение имеет четкое нормативное закрепление технологического процесса переноса исходной информации на машинные носители.

Этот процесс находит правовое закрепление в технологических инструкциях, где должен указываться метод контроля. За невыполнение этого предписания технологической инструкции и за последствия возможных ошибок оператор или другое лицо, допустившее такое нарушение, несет дисциплинарную ответственность.

Если в технологической инструкции такой контроль не предусмотрен, то оператор или другое лицо, подготовившее данные, не может нести ответственность за невыполнение операции контроля. Таким образом, технологическая инструкция в АСУ, будучи техническим документом, вместе с тем должна обладать свойствами правового характера. В ней должны быть зафиксированы обязанности, нарушение которых связано с определенной ответственностью. На машинных носителях помимо основной информации должна содержаться и информация об их исполнителе (индекс исполнителя). Это, с одной стороны, дисциплинирует исполнителя, а с другой — дает возможность определить виновника допущенных ошибок в исходной информации.

Нередко при вполне достоверной исходной информации, безошибочном переносе ее на машинные носители, исправности технических средств в выданной ЭВМ информации (в машинограммах) все-таки обнаруживаются грубые ошибки: неправильное программирование алгоритма (а иногда ошибки в самом алгоритме), логические ошибки и т.п.

Особенность программных ошибок заключается в том, что они не всегда своевременно обнаруживаются. При отладке и испытании программ на условных массивах или даже малых реальных массивах информации эти ошибки могут остаться незамеченными и обнаружиться лишь через определенное время при работе с более крупными массивами информации. В связи с этим возникает вопрос о гарантии качества программ для ЭВМ и гарантийных сроках исправления обнаруженных ошибок. В законодательстве такие сроки не установлены. По своей юридической природе эти ошибки в программах очень близки к скрытым дефектам, и порядок их исправления может регулироваться теми же правовыми нормами.

Достоверность — не единственный признак, характеризующий качество информации. Вторым важнейшим признаком является своевременность информации. И здесь ведущая роль принадлежит праву. В правовых нормах, договорах устанавливаются сроки предоставления исходной и выдачи обработанной информации, ответственность за нарушение этих сроков и т.п. Вред, наносимый несвоевременным предоставлением информации, очевиден. Нередко задержка ведет к невозможности нормальной эксплуатации подсистемы. Так, если протокол о совершенном административном правонарушении был представлен несвоевременно и с просроченным сроком давности принятия решения, то лицо, совершившее административное правонарушение, не может быть привлечено к административной ответственности.

С точки зрения правового регулирования информации не меньшее значение приобретает соблюдение установленных унифицированных форм документации. Практике известны случаи, когда нарушение унифицированных форм документации исключало возможность нормального функционирования задач АСУ. В некоторых ОВД до настоящего времени для обработки представляются протоколы об административных правонарушениях не на унифицированных, а на произвольных формах Ввод информации в машину в таких случаях затруднен, трудоемок, а порой и просто невозможен.