71796

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ КАК ОРГАНИЗАЦИОННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОСНОВА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Научная статья

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Как известно федеральные округа были введены Указом Президента России от 13 мая 2000 г. № 849 О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе с последующими изменениями и дополнениями.

Русский

2014-11-12

180.5 KB

1 чел.

А. СОЛОГУБОВ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ КАК ОРГАНИЗАЦИОННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОСНОВА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Как известно, федеральные округа были введены Указом Президента России от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с последующими изменениями и дополнениями)1.

Целью создания федеральных округов и преобразования института полномочных представителей Президента в регионах в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах стало обеспечение реализации Главой государства его конституционных полномочий, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы контроля над исполнением их решений.

Указом были утверждены Положение о полномочном представителе Президента в федеральном округе и перечень семи федеральных округов с указанием субъектов, выполняющих функции центра федерального округа. В Центральный федеральный округ вошли Белгородская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская области и г. Москва — центр федерального округа.

Федеральные округа не исключительное изобретение российской государственности, но только если иметь в виду административно-территориальные модели, уже сложившиеся в разных странах. Федеральные округа есть, например, в США, Аргентине, Бразилии, Венесуэле, Мексике, Нигерии и других государствах. Однако при этом федеральный округ (Distrito Federal), как правило, в государстве один и представляет собой столицу с прилегающими окрестностями. В некоторых федерациях (Аргентина, Венесуэла и др.) эти единицы так и называются — федеральный (столичный) округ. Федеральный округ наряду с другими территориальными образованиями (федеральными территориями, федеральными владениями, ассоциированными государствами, резервациями) является составной частью государства, хотя и с особым статусом, что обусловлено политическим значением столицы. Есть государства, где федеральный округ имеет даже свое представительство в парламенте (в одной из его палат), правда, неравное по сравнению с другими субъектами федерации (США, Нигерия, Пакистан), а в Бразилии, например, федеральный округ представлен в Сенате так же, как и каждый штат. Таким образом, во всех федеративных государствах, имеющих федеральный округ, он становится субъектом внутрифедеративных отношений с особым статусом2.

В России же федеральные округа, созданные в процессе реформирования федеративных отношений, по заявлениям ученых, представляют собой образования, не имеющие аналогов в мире3. Нельзя сказать, что проблема создания на территории нашего государства федеральных округов не разрабатывалась общественно-политической и научной мыслью4. Однако реализованная модель отличается от более ранних предложений.

За пятилетний срок существования таких территориальных единиц, как федеральные округа, научная мысль пополнилась новыми исследованиями, но точного, исчерпывающего определения федерального округа так и не было дано. Не были названы и признаки, главные черты федеральных округов, указывающие на их политико-правовой статус, что, впрочем, можно объяснить стадией становления данного института. Налицо полное отсутствие в упомянутом Указе Президента и в каких-либо других правовых актах хотя бы намека на возможное решение указанных вопросов.

В. В. Кистанов считает федеральные округа инструментом общего управления государства и указывает, что они относятся к административно-территориальному делению высшего федерального уровня, что вытекает, как считает автор, из смысла Конституции России (ст. 71, 78, 83)5.

В. М. Александров и А. В. Семенов, напротив, полагают, что характеристика федерального округа как административно-территориальной единицы неприемлема: «В федеральном округе, в отличие от субъектов Российской Федерации, отсутствуют органы государственной власти, собственное законодательство и иные определяющие статус образования признаки. Кроме того, федеральные округа представляют собой даже не территориальные единицы, а лишь абстрактные совокупности субъектов Российской Федерации. В пределах территории федерального округа действуют работники аппарата полномочного представителя Президента РФ — должностные лица Администрации Президента РФ»6.

Авторы рассматривают «федеральные округа как специальные единицы деления Российской Федерации, на территории которых действует институт полномочного представительства Президента, созданный им и предназначенный для наиболее эффективной реализации главой государства своих конституционных полномочий»7. Однако авторы не объясняют, что понимать под специальными единицами деления территории России и как эти единицы соотносятся с делением Федерации на субъекты. Это определение не отражает и того, что в федеральных округах, помимо полпредов Президента, стали образовываться и другие структуры власти.

С уточнением статуса федеральных округов, с тем, чем мы теперь будем считать образованные президентом федеральные округа — новыми субъектами или «абстрактными» совокупностями субъектов, — связана и проблема конституционности упомянутого Указа Президента.

В Конституции России 1993 г. понятие «федеральный округ» отсутствует. Если говорить о реформе в целом, то она имеет следующие конституционные основания. К ведению Федерации относится федеративное устройство и территория страны, установление системы федеральных органов власти (ст. 71). Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать должностных лиц (ч. 1 ст. 78). Президент является главой государства (ч. 1 ст. 80), обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80), определяет основные направления внутренней политики Российской Федерации (п. 3 ст. 80 Конституции), назначает и освобождает своих полномочных представителей (п. «к» ст. 83).

Как полагает Н. М. Добрынин, уверенно можно «констатировать явный правовой прецедент: в Россиии за период с мая 2000 г. сформировались у нас на глазах семь полноправных (и даже более полноправных через институт представителей Президента РФ) субъектов РФ, обладающих практически в полном объеме всеми характерными признаками, руководители которых входят в Совет безопастности при Президенте РФ и могут регулярно, не менее одного раза в месяц, встречаться с главой государства, обсуждать с ним проблемы территорий, входящих в соответствующий федеральный округ, в отличие от губернаторов, не имеющих уже такой возможности. Думается, изложенная выше ситуация и прогнозируемые последствия такого подхода к государственному устройству и управлению в России не нуждаются в особенных комментариях»8.

Таким образом, Указ противоречит Конституции, если признать, что им установлены новые единицы деления территории России. Конституция закрепляет, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Федерации. Всякая попытка создать иные единицы деления, таким образом, может считаться неконституционной9.

Однако многие ученые все-таки поспешили сделать вывод о том, что Указ Президента от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», определяющий, в том числе, перечень и состав федеральных округов, не приводит к изменениям федеративного устройства России: он издан Президентом в рамках своей компетенции в целях реализации конституционных полномочий10.

Остановимся на причинах образования федеральных округов. Большинство исследователей (С. И. Некрасов, П. М. Кандалов, В. Лысенко, А. И. Багба, В. В. Кистанов) в качестве основной, доминирующей предпосылки образования федеральных округов и института полномочных представителей Президента в них называют ослабление вертикали власти. Рассуждения о создании федеральных округов и назначении в них полномочных представителей Президента, как правило, связываются с темой усиления государства, укрепления вертикали государственной власти. Мотив утраченной управляемости государством как причина государственно-правовых преобразований в России с 2000 г. звучит почти во всех работах, посвященных проблемам федеральных округов.

По мнению П. М. Кандалова, основной причиной создания федеральных округов стало стремление нового Президента восстановить подорванную за десятилетие вертикаль исполнительной власти11.

На вопрос: зачем нужны федеральные округа? — В. В. Кистанов отвечает, что за последнее десятилетие у нас утрачена управленческая вертикаль власти — от высшей, федеральной до региональной и местной, причем именно в верхнем звене. «А без сильного централизованного государства, в котором царят порядок и дисциплина, невозможны не только серьезные и глубокие реформы, но и просто нормальная жизнь человека, его собственная безопасность, неприкосновенность жилища, благополучие семьи и близких. Следует напомнить: крепкая государственная власть — историческая традиция России»12.

В. Лысенко главную причину, побудившую В. В. Путина начать преобразования, видит в необходимости восстановления в стране вертикали исполнительной власти, поскольку она является главным звеном в деле укрепления государства13.

А. И. Багба приходит к выводу, что федеральные округа и институт полпредов в них следует рассматривать как инструмент восстановления вертикали исполнительной власти, способ разрешения противоречий между центром и регионами14.

Явственно звучит и мотив необходимости реформирования федеративных отношений, укрепления федерации и усиления централизации, повышения влияния центра на жизнь регионов и даже «укрупнения» субъектов Федерации, а в рамках этого общего процесса укрепление вертикали власти — лишь одно из необходимых звеньев. Необходимость трансформации федеративных отношений и укрепление федеральной власти в регионах возникла из системного кризиса государственной власти. Проблемы внутри Федерации, накапливавшиеся с ельцинских времен, вылились в ситуацию, которую мы имеем сегодня. Имеется в виду, что во многих регионах страны сложился режим личной власти их руководителя, толкавший к правовому, политическому и экономическому беспределу. Длительное время продолжался процесс «тихой» беспредельной суверенизации регионов, сводившийся к оголтелому сепаратизму, чреватому угрозой территориальной целостности государства. В большинстве субъектов Российской Федерации сложились квазигосударства со своими политическими режимами, чаще авторитарными, самостоятельными правовыми и финансовыми системами. В течение всего нескольких лет была сформирована политическая и экономическая база феодализации общественных отношений. К концу двадцатого века сложилась реальная угроза распада Федерации, что потребовало от В. В. Путина незамедлительных действий, направленных на предотвращение развития негативных тенденций в субъектах Федерации.

Территориальные институты федеральной власти, призванные обеспечивать реализацию Конституции и федеральных законов в субъектах Российской Федерации, оказались зависимыми от региональной власти. Именно в этом видится одна из наиболее значимых причин ослабления вертикали исполнительной власти. Прежде всего, речь идет о неэффективности и зависимости полномочных представителей Президента в субъектах Российской Федерации. Неспособными обеспечивать реализацию положений Конституции и федеральных законов оказались и территориальные органы федеральной государственной власти (прокуратура, МВД, Минюст и другие). В отличие от института полпредов в субъектах Федерации, указанные органы наделены реальными властными полномочиями. Однако в сложившейся системе отношений политический вес региональных лидеров был настолько высок, что они не испытывали особых проблем с данными органами. В результате во многих регионах страны — республиках, краях, областях — сложились не «диктатура закона», а режим личной власти их руководителей. Президенты, губернаторы никому не были подотчетны.

Пятая часть принятых в субъектах Федерации правовых актов противоречила Конституции страны. Самые серьезные нарушения были, когда конституции республик и уставы областей расходились с Конституцией России. Федеральные законы не соблюдались более чем в 40 регионах15.

С точки зрения А. Моммена, «Ельцин во многом сам содействовал своему последующему ослаблению, допуская автономию регионов и наделяя избираемых губернаторов, президентов республик полномочным правом принятия решений. Стало быть, необходимо усиление централизации, чтобы держать под контролем местных магнатов в регионах. За последние годы контроль центральной государственной власти на местах резко ослаб и разрослись противоречия между регионами. Системы исполнительной власти на местах по большей части являют собой не столько примеры демократического федерализма, сколько образчики феодальных владений. При попытках установить в провинциях порядок, неоднократных за президентства Б. Н. Ельцина, дело всякий раз быстро стопорилось. Под давлением местных лидеров, на словах лояльных к Кремлю, он вынужден был отказываться от попыток рецентрализации государства. Неэффективным на практике оказывался институт полномочных представителей Президента на местах. Назначавшиеся Президентом ради нового утверждения его авторитета в регионах, они на деле превратились в чисто номинальные фигуры, не обладающие какими-либо властными полномочиями либо влиянием, испытывающие недоверие местных политиков и управленческих структур»16.

Многие ученые отмечают, что в сложившейся в середине 1990-х гг. системе территориальной организации управления был превышен «порог управляемости». Возник управленческий разрыв между федеральными органами государственной власти и органами власти в субъектах Федерации. Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений. Сохранение подобной модели управления представляло серьезную опасность для государства. Так, по данным Главного контрольного управления Президента Российской Федерации, из 172 прямых поручений главы государства в 1999—2000 гг. было выполнено в установленные сроки лишь 59. Из 296 поручений, содержащихся в указах и распоряжениях Президента Российской Федерации, каждое пятое выполнялось с нарушением установленных сроков.

С позиций теории управления и теории территориально-государственного строительства создание федеральных округов означает введение нового, вспомогательного управленческого уровня, призванного оптимизировать контроль центра над огромным и дробным российским пространством17.

В рамках ликвидации нарушения целостности государства, укрепления Федерации, обеспечения полноценной реализации принципа единства законности на территории суверенного государства необходимо укрепление вертикали исполнительной власти. Эта задача может быть решена, только если институты федеральной власти будут «освобождены» от зависимости региональной власти. Для этого необходимо было понизить правовой статус региональных политических лидеров, с одной стороны, и повысить статус территориальных представительств федеральной власти — с другой18.

Указ стал в некотором смысле точкой отсчета новейшей российской государственности. Следующим шагом в этом направлении можно считать такие инициативы, как изменение порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания, создание Госсовета, введение нового порядка наделения полномочиями глав регионов и института федерального вмешательства в права регионов, т. е. право центральной федеральной власти распускать законодательные (представительные) органы субъектов РФ, снимать с должностей президентов и губернаторов субъектов, наделение главы региона правом отстранения от должности нижестоящих глав местного самоуправления.

Принятый 5 августа 2000 г. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (ныне действует в редакции Федерального закона от 16 декабря 2004 г. № 160-ФЗ)19 кардинально изменил прежний порядок формирования органа. В целом, как утверждают некоторые авторы, концепция Закона приемлема, поскольку не вызывает сомнений необходимость повышения профессионализма Совета Федерации. Данный акт содержит в себе целый комплекс мероприятий, направленных на достижение этой цели.

В Совет Федерации в соответствии с Конституцией входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта. В соответствии со статьями 2 и 3 Закона, член Совета Федерации — представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации — избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации на срок полномочий этого органа по предложению его председателя.

В соответствии со статьей 4 Закона представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) на срок его полномочий. Указ (постановление) о назначении в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации и вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации (ст. 5).

Федеральный закон установил срок — до 1 января 2002 г., в течение которого была завершена постепенная ротация (обновление) верхней палаты парламента (ст. 11).

1 сентября 2000 г. Указом Президента России был образован Государственный Совет страны20 — совещательный орган, содействующий реализации полномочий главы государства в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Председателем Государственного совета является Президент Российской Федерации, членами — по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации.

Основные задачи Государственного совета:

— содействие реализации полномочий Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;

— обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту страны;

— обсуждение исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента России, постановлений и распоряжений Правительства и внесение предложений Президенту Российской Федерации;

— содействие Президенту в использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; некоторые другие задачи.

Согласно последней редакции Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (от 31 декабря 2005 г.)21, гражданин Российской Федерации может быть наделен полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта по представлению Президента России.

При однократном отклонении законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации представленной кандидатуры высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) Президентом Российской Федерации не позднее семи дней со дня отклонения повторно вносится предложение о кандидатуре.

В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры (кандидатур) высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), а также, если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации по представленной Президентом кандидатуре высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) в установленный федеральным законом срок не принял решение о ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), Президент страны имеет возможность сразу назначить временно исполняющего обязанности губернатора до вступления в должность лица, наделенного полномочиями губернатора, но не более чем на шесть месяцев.

Возможен и иной путь. Если представленная кандидатура (кандидатур) губернатора отклонена дважды, также дважды не принято решение об отклонении или о наделении кандидатуры полномочиями, не принято во второй раз решение об отклонении представленной кандидатуры или о наделении ее полномочиями в установленный законом срок, а во второй раз при принятии решения об отклонении представленной кандидатуры, то Президент России может провести консультации с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации о кандидатуре губернатора.

По истечении месячного срока, отведенного законом на консультации, и с учетом результатов консультаций Президент России вправе предложить кандидатуру высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации.

Если после представления в третий раз кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации принял решение об ее отклонении либо не принял решение об отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), то Президент России вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации.

Роспуск парламента субъекта возможен и других случаях. Например, если суд установил, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации приняты конституция (устав), закон субъекта или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции России, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не исполнил решения суда, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации от исполнения решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, то Президент России выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Федерации.

Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Федерации указанный орган не принял мер к исполнению решения суда, Президент вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации.

Реформы, направленные на укрепление и централизацию государственной власти, начатые Президентом, восприняли в стране по-разному. В работах ученых присутствуют все спектры оценок: от резко негативных до сдержанных и положительных. Например, по мнению В. В. Кистанова, «достройка» властной вертикали в стране, создание федеральных округов — это кажущееся не столь выдающимся событие может стать поворотным после провального, разрушительного десятилетия, долгожданным началом подлинных реформ, т. е. реальных крупномасштрабных общественных и социально-экономических преобразований в интересах государства и народа; «посредством системы “президентских” округов — межрегиональных территориальных образований федерального уровня — федеративные отношения в России поднимаются на качественно новую ступень: центр получает прочные опоры в регионах, реально гарантируется территориальное единство страны, сама Федерация существенно укрепляется»22.

А. А. Муравьев полагает, что образованные в соответствии с указом федеральные округа стали продолжением давно наметившейся линии развития нашей страны. В ее основе лежит борьба двух тенденций, которые имеют свои исторические корни, свои предпосылки в экономическом и этническом облике регионов: тенденции федерализма и унитаризма.

Одна из этих тенденций — федерализма — заключается в естественном стремлении адаптировать систему административно-территориального устройства страны к особенностям регионов, учитывать их разнообразие, стать необходимой государственно-правовой формой отражения потребностей населения. Другая тенденция — унитаризма — противоположной направленности, она отражает цивилизационный процесс гомокенризации населения, универсализации государственно-правовых форм, подчинена развитию России как единого целостного государства. В рамках этой тенденции унификация единиц территориального деления так же естественна, как и стремление сохранить их своеобразие23.

По мнению С. А. Авакьяна, «новая территориальная структура (кстати, Конституцией действительно не предусмотренная) и полномочные представители должны способствовать сближению центра и субъектов Российской Федерации, укреплению их отношений, более полному доведению информации о проблемах отдельных субъектов Российской Федерации до федеральных органов, совместному поиску средств разрешения этих проблем. …Очевидно, что создание федеральных округов должно усилить позиции центра, его влияние на жизнь регионов. В немалой степени представители Президента должны бороться с региональным сепаратизмом, который в последнее время приобрел угрожающие масштабы и вылился в пренебрежительное отношение к решениям центральных властей, в том числе к Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Не случайно вслед за назначенными представителями Президента в каждом округе сразу же появились подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации, и вместе они стали наводить порядок в правотворчестве субъектов Российской Федерации, добиваться устранения несоответствия законодательства субъектов федеральному законодательству»24.

Некоторые ученые предвещают снижение значения субъектов Федерации, их губернаторов, перемещение в федеральные округа центров политической жизни на местах, поскольку некоторые центральные министерства и ведомства стали создавать свои отделы и управления (территориальные органы федеральных органов власти) в округах, сохраняя или не имея таких органов в субъектах Федерации. «Создание федеральных округов наряду с новым законодательством 2000 г. об изменении порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, предоставлением полпредам Президента РФ дополнительных полномочий в отношении глав исполнительной власти субъектов РФ и другие меры федеральной власти — все это существенно изменяет характер федеративных отношений в России, хотя изменения в Конституцию … не вносились»25.

Другие авторы считают, что проводимые реформы пока преждевременно рассматривать как попытку нарушения государственно-территориального устройства России, поскольку статус и целостность субъектов Федерации сохраняется. Можно предположить, что эта мера направлена на укрепление вертикали исполнительной власти, такой подход соответствует статьям 77, 78 Конституции, а подобный аспект реформы следует признать приемлемым для России26.

Наиболее зримыми и активно обсуждаемыми являются изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти с привязкой ее к схеме федеральных округов. Все эти пять лет уточнялась и совершенствовалась структура окружных «силовых» и иных ведомств.

Вслед за 849-м Указом Президента, образовавшим семь федеральных округов, в целях обеспечения прокурорского надзора в Центральном, Северо-западном, Приволжском, Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах Приказом Генеральной прокуратуры от 5 июня 2000 г. № 98 «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах»27 были образованы управления Генеральной прокуратуры. Функции управления Генеральной прокуратуры в Северо-Кавказском округе были возложены на Главное управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и межнациональных отношениях на Северном Кавказе.

Управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах преобразованы в отделы, конкретизирована их роль и значение в системе органов прокуратуры, уточнены основания и формы взаимоотношений с прокуратурами субъектов РФ и другими подразделениями Генпрокуратуры28.

Окружными подразделениями Министерства внутренних дел являются главные управления МВД России по федеральным округам. Они решают следующие задачи:

— выявление, предупреждение и пресечение преступлений, носящих межрегиональный характер, совершенных преступными сообществами (преступными организациями) и организованными преступными группами; борьба с терроризмом;

— выявление, предупреждение и пресечение налоговых и экономических преступлений, носящих межрегиональный характер;

— взаимодействие с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах по входящим в их компетенцию вопросам деятельности органов внутренних дел.

Руководители главных управлений федеральных округов назначаются на должность и освобождаются от нее Президентом Российской Федерации по представлению Министра внутренних дел29.

Главное управление Министерства юстиции по Центральному федеральному округу (ЦФО) является территориальным органом Минюста, обеспечивающим в ЦФО реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности, в сфере исполнения уголовных наказаний, адвокатуры и нотариата, обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации общественных объединений, религиозных организаций и политических партий. Этот орган также координирует и контролирует деятельность территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной регистрационной службы, Федеральной службы судебных приставов, подведомственных Минюсту России.

Главное управление ведет свою деятельность в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, во взаимодействии с аппаратом полномочного представителя Президента в федеральном округе, органами прокуратуры, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями30.

Свои окружные структуры создали Министерство здравоохранения, Минфин (органы страхового надзора), Госгортехнадзор, ФКЦБ РФ, МПР России, ГТК России, МАП России, Министерство культуры и другие федеральные органы исполнительной власти31.

В юридической литературе отмечаются и проблемы реформы вертикали исполнительной власти и федеративных отношений. В числе самых существенных проблемам упоминаются «размытый» правовой статус института представительства Президента и «расплывчатость» его функций, параллелизм и дублирование деятельности вновь создаваемых окружных органов власти, отсутствие внятного определения федерального округа и его статуса. Введение института полномочных представителей показывает слабость федерального центра в осуществлении контроля и координации своих территориальных органов исполнительной власти32.

Законодательством не урегулирован вопрос о том, на каких условиях взаимодействует полномочный представитель Президента в федеральном округе с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления. Нормы положения об этом представляются явно недостаточными33. Институт полномочного представителя Президента в федеральном округе отдаляет регионы от центра, вводит промежуточное звено. Это выражается в том, что лидеры регионов в некоторой степени лишаются возможности прямого выхода на главу государства, взаимодействие между ними будет в большей мере опосредованным, в то время как решение ключевых вопросов требует непосредственного взаимодействия глав регионов с Президентом России.

По мнению А. В. Безрукова, «здесь складывается парадоксальная ситуация. Регионы от центра отдалились, с точки зрения региональных интересов, а федеральный центр, с точки зрения федеральных интересов, к ним приблизился. Трудно оспорить утверждение главы государства в его последнем Послании российскому парламенту, что “деятельность полномочных представителей заметно приблизила федеральную власть к регионам”. Да, федеральный центр приблизился к регионам, но преследуя федеральные, никак не региональные интересы. В частности, четыре пятых региональных нормативных актов, не соответствующих Конституции РФ и федеральному законодательству, благодаря деятельности полномочных представителей в федеральных округах были приведены в соответствие с Конституцией и законами. Но регионы от центра отдалились! Главы субъектов Федерации не всегда имеют прямой выход на Президента РФ, что может привести к нестабильной ситуации для полноценного федеративного государства. Поэтому ограничение возможности прямого контактирования с главой государства с точки зрения интересов субъектов РФ путем введения промежуточного звена между субъектами и центром вряд ли можно признать оправданным»34.

По мнению некоторых авторов, создание федеральных округов и института полномочных представителей Президента в них было определено, помимо прочего, экономическим саморазвитием территорий, которые уже прошли путь хозяйственного объединения, в результате чего появились и были в правовом отношении закреплены межрегиональные ассоциации (речь идет о возникших в начале 90-х гг. межрегиональных ассоциациях экономического взаимодействия субъектов РФ — «Сибирское соглашение», «Большой Урал», «Северный Кавказ», «Большая Волга» и др.) Тем самым, помимо воли центра, направленной на совершенствование управления государством, была еще и воля отдельных территорий к восстановлению утраченных экономических, политических и иных связей. Именно это — экономика страны, ее политическое развитие и правовая база на основе Конституции и федерального законодательства — и определили формирование федеральных округов35.

Однако анализ границ федеральных округов показал, что они не совпадают с сеткой экономического районирования страны, которая в течение многих лет эффективно используется для экономического прогнозирования и программирования, для индикативного планирования территориального развития страны. Границы федеральных округов отличаются и от сетки сложившихся межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ.

По мнению М. Я. Гохберга, в деле совершенствования государственного регулирования развития и размещения производительных сил на региональном уровне они, несомненно, станут важным и необходимым средством укрепления вертикали власти и единого экономического пространства России. Уточнять границы этих округов целесообразно с учетом факторов экономического районирования территорий страны. При этом не следует исключать необходимости совершенствования сетки экономических районов и административного деления России, поскольку территории многих субъектов РФ нерационально малы.

Автор выражается очень осторожно: «В будущем, в случае если на законодательном уровне будет признана целесообразной идея совершенствования административно-территориального устройства страны, рекомендуется рассмотреть возможности уточнения границ федеральных округов России, руководствуясь при этом необходимостью их приближения к рамкам сложившегося в стране экономического районирования. Оптимальным вариантом было бы отнесение к юрисдикции Приволжского федерального округа всех субъектов РФ Волго-Вятского и Поволжского экономических районов. В этом случае Южный федеральный округ включал бы довольно крупный Северо-Кавказский экономический регион. В состав Уральского федерального округа целесообразно возвратить Республику Башкортостан, Оренбургскую и Пермскую области, являющиеся органической частью Уральского экономического района»36.

Установленные границы федеральных округов могут указывать на то, что при создании этих единиц деления территории России не ставились цели долговременного социально-экономического сотрудничества, а только сугубо политического характера. Изменение государственной политики, в частности укрепление вертикали исполнительной власти, не может не оказать влияния на дальнейшее реформирование российского федерализма. В литературе в качестве возможной тенденции упоминается проведение в ближайшем будущем реформы федеративного устройства России с образованием в ее составе на базе федеральных округов семи крупных и примерно одинаковых в экономическом отношении субъектов Федерации.

С. И. Некрасов отмечает, что стали появляться термины «экономическое», «информационное» и тому подобное «пространство округа». Госкомстат России, другие федеральные органы исполнительной власти (МНС, Минэкономразвития и др.) стали публиковать данные о социально-экономическом положении, поступлениях в бюджетную систему, темпах промышленного роста по федеральным округам. Опубликованные данные свидетельствуют об отсутствии экономического равенства групп субъектов РФ, входящих в тот или иной федеральный округ. А от неравенства фактического, как известно, один шаг до неравенства юридического. Представляется, что подобный подход не приведет к симметрии федеративных отношений в России и неравноправие нынешних субъектов РФ может трансформироваться в неравноправие федеральных округов (новых субъектов Федерации). Более того, такой подход следует рассматривать не как реформу федеративного устройства России, а как откат к унитаристскому подходу во внутригосударственном строительстве37.

Перспектива укрупнения регионов России, процесс централизации имеют, как считает А.В. Безруков, и сильные, и слабые стороны:

— Укрупнение субъектов России может привести к самодостаточным субъектам России. Возникает вопрос: будут ли они заинтересованы в сохранении целостности страны? Что их будет объединять?

— Отказ от национально-территориального устройства в идеале хорош. Но существует опасность спешки. Переходить к территориальному принципу следует очень осторожно.

— Укрепление вертикали государственной власти необратимо влечет усиление централизации. Но централизация благотворна до тех пор, пока она обеспечивает необходимое, объективно заданное распределение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами за счет включения в федеральную компетенцию тех полномочий, которые должны принадлежать центру. Поэтому «перегиб» с централизацией может усилить сепаратизм. Следует осмыслить и утверждение Президента, что определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции должно проводиться прежде всего федеральными законами. Насколько это согласуется с частью 3 статьи 11 Конституции, не предусматривающей такой формы разграничения предметов ведения и полномочий? Не будет ли это означать превращение совместной в федеральную компетенцию, поскольку федеральные законы принимаются федеральным парламентом?

— Контроль над семью федеральными округами порождает новое звено в цепи «центр — регионы» и отдаляет регионы от центра, о чем уже говорилось38.

Реформа государственного управления имеет и свои достоинства. Так, налицо успехи федеральной власти в приведении регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Кроме того, идея укрепления исполнительной власти и реформирования федерализма должна найти поддержку, поскольку:

— контроль над федеральными округами главой государства будет более эффективным, чем работа непосредственно с каждым из 89-ти субъектов России;

— функции полномочного представителя в федеральном округе расширены незначительно, и его статус обусловлен размерами территорий федеральных округов;

— полномочный представитель получает статус арбитра между субъектами РФ и поэтому будет устранять противоречия между ними эффективнее, чем Президент, обремененный более серьезными государственными делами.

Данные направления реформирования властной вертикали в России позитивно отразятся на качестве работы федеральных и региональных государственных органов. Поэтому к реформированию следует отнестись положительно, но с условием, что оно будет проводиться постепенно и последовательно, в рамках конституционного поля. А усиление централизации для громадного государства не только возможно, но и необходимо, при правильном и разумном его проведении. Оно не превратит Россию из федеративного в унитарное государство, поскольку сама централизация не противоречит идее федерализма, а в Федерации, состоящей из 89-ти субъектов, это вполне закономерное явление39.

Явная жизнеспособность и благоприятные перспективы нового института полпредства Президента в федеральных округах, по-видимому, с каждым днем получают все больше подтверждений. В 2001 г. С. И. Некрасов так отзывался об этом: «Видимо, можно сделать осторожный вывод, что более чем годичный срок функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах свидетельствует не только о жизнеспособности, но и об эффективности данного института, подтверждением чему является, в частности, очень активная и эффективная работа по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, в том числе (и прежде всего) благодаря окружным структурам»40.

В то же время некоторые авторы полагают, что при всей положительной оценке решения о введении федеральных округов нельзя не отметить, что проведенный анализ позволяет рассматривать институт полномочного представителя Президента в федеральном округе прежде всего как инструмент временного, антикризисного управления. Порожденный общим, закономерным стремлением к укреплению государства и обладающий исключительно большими полномочиями, этот институт может наиболее полно раскрыть свои возможности лишь в условиях централизации, жесткой вертикали власти. Следовательно, реализация его компетенции в полном объеме предполагает осуществление этой централизации путем ослабления всех других властных региональных институтов. А это возможно лишь в условиях прямого президентского правления или чрезвычайного положения, т. е. тогда, когда управление на местах осуществляется непосредственно из центра.

Отсюда следует двойственность его функций: в стабильные периоды это — инструмент контроля, координации, кадровой селекции и сбора информации; в кризисные периоды это — нерв административной машины, инструмент проведения директив главы государства на места, «через голову» местных властей. Поэтому он представляет собой прежде всего институт «скрытых полномочий президента», связанных с охраной Конституции и государственного суверенитета (ст. 80 Конституции), механизма введения чрезвычайного и военного положения (ст. 87 и 88 Конституции). Очевидно, поэтому полпредам Президента в большинстве федеральных округов пока не удалось серьезно продвинуть назревшие социально-экономические реформы и создать современные саморегулируемые системы управления41.

Н. М. Добрынин полагает, что рассматриваемый институт объективно носит временный характер. Его появление совпало с некоторым экономическим подъемом страны и увеличением потенциала аппарата федеральной исполнительной власти, что и было использовано Президентом при попытке повысить эффективность государственного управления. Изложенное дает основание прогнозировать: институт полпредства Президента в федеральных округах в случае эволюции России в сторону рынка и демократии, выполнив возложенные на него переходные задачи укрепления государства, будет, вероятно, упразднен, но может быть в дальнейшем использован при необходимости введения чрезвычайного, военного положения в отдельных регионах страны42.

Следует задуматься, каков же будет обратный процесс расформирования уже созданных и действующих окружных структур власти, в том числе и отделов Генеральной прокуратуры? Не чреват ли передел властных полномочий новым кризисом власти? Введение федеральных округов не могло не оказать влияния на строение и функции исполнительных органов федеральной государственной власти и прокуратуры Российской Федерации, средств массовой информации, а не только на институт президентских полномочных представителей. Масштабные перемены следует рассматривать как отражение характера президентской власти в нашей стране: она наиболее сильна и устойчива, имеет возможности и каналы влияния на любую другую ветвь власти.

Масштабность перестройки вызывает, на наш взгляд, необходимость пересмотра Конституции Российской Федерации в части федеративного устройства и устройства федеральных органов исполнительной власти и прокуратуры.

1 См.: Российская газета. — 2000. — № 92, 93; СЗ РФ. — 2005. — № 13. — Ст. 1135.

2 См.: Некрасов С. И. Федеральные округа — новое звено в вертикали российской власти // Журнал российского права. — 2001. — № 11.

3 См: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. — М.: Юристъ, 2001. — С. 79.

4 См., например: Замятина Н. Ю. Создание федеральных округов: проект 1995 года // Регион: экономика и социология. — 2001. — № 1.

5 Кистанов В. В. Федеральные округа России: важный шаг в укреплении государства // В. В. Кистанов. — М.: ЗАО «Издательство “Экономика”», 2000. — С. 18, 19.

6 Александров В. М., Семенов А. В. Состояние и перспективы развития федеральных округов Российской Федерации // Правоведение. — 2002. — № 3 (242). — С. 88.

7 Там же. — С. 89.

8 Добрынин Н. М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2003. — С. 39, 40.

9 См.: Александров В. М., Семенов А. В. Указ. соч. — С. 88.

10 См.: Некрасов С. И. Указ. соч.

11 Кандалов П. М. Конституционно-правовые основы становления и развития института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: Дис. … канд. юрид. наук. — Челябинск, 2004. — С. 67.

12 Кистанов В. В. Указ. соч. — С. 5.

13 Лысенко В. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России // Федерализм. — 2003. — № 1. — С. 163.

14 Багба А. И. Разграничение полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в условиях становления федеральных округов: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2003. — С. 3.

15 См.: Кистанов В. В. Указ. соч. — С. 5, 6; Матюшкин Г. О. Институционализация федеральных округов в современной России: общеправовой анализ: Дис. … канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2004. — С. 26, 28, 29; Александров В. М., Семенов А. В. Указ. соч. — С. 87.

16 Моммен А. Заявка Путина на власть: конец российского федерализма? // ПолиС. — 2000. — № 5. — С. 76.

17 См.: Туровский Р. Ф. Федеральные округа: политико-географический подход в теории и на практике // Федерализм. — 2003. — № 1. — С. 233.

18 См.: Матюшкин Г. О. Указ. соч. — С. 29, 30.

19 См.: Российская газета. — 2000. — № 152; — 2004. — № 282.

20 См.: Российская газета. — 2000. — № 172; СЗ РФ. — 2005. — № 28. — Ст. 2865.

21 См.: Российская газета. — 2005. — № 161, 297.

22 Кистанов В. В. Указ. соч. — С. 17.

23 Муравьев А. А. Федеральные округа в Российской Федерации. — М.: Изд-во РГТЭУ, 2003. — С. 10, 11.

24 См.: Законодательство. — 2000. — № 11.

25 См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. — С. 79, 80.

26 См.: Добрынин Н. М. Указ. соч. — С. 58; Безруков А. В. Усиление централизации: совершенствование или разрушение российского федерализма? // Журнал российского права. — 2001. — № 12.

27 См.: Справочная правовая система «КонсультантПлюс: МоскваПроф».

28 См.: Положение «Об отделах Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах», утв. Генеральной прокуратурой 2 сентября 2002 г. // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры. — Том 2. — 2004.

29 См.: Указ Президента России от 4 июня 2001 г. № 644 (ред. от 29.12.2005) «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2001. — № 24. — Ст. 2416; 2006. — № 1. — Ст. 116.

30 См.: Приказ Минюста от 28 января 2005 г. № 7 «Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и перечня Главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2005. — № 10.

31 См.: Постановление Правительства России от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. — 2000. — № 162.

32 См.: Некрасов С. И. Указ. соч. — С. 20; Добрынин Н. М. Указ. соч. — С. 59.

33 См.: Добрынин Н. М. Указ. соч. — С. 61.

34 См.: Безруков А. В. Указ. соч.

35 См.: Муравьев А. А. Указ. соч. — С. 13, 14.

36 Гохберг М. Я. Федеральные округа Российской Федерации: анализ и перспективы экономического развития. — М.: Финансы и статистика, 2002. — С. 6, 11, 12.

37 См.: Некрасов С. И. Указ. соч.

38 Безруков А. В. Указ. соч.

39 Там же.

40 Некрасов С. И. Указ. соч.

41 См.: Добрынин Н. М. Указ. соч. — С. 62; Муравьев А. А. Указ. соч. — С. 51, 52.

42 Добрынин Н. М. Указ. соч. — С. 62.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

51347. Основы сжатия. 2D Дискретное косинусное преобразование 150.5 KB
  Цель работы: Написать программу осуществляющую прямое и обратное двумерное ДКП Дискретное Косинусное преобразование над выбранным изображением. Общий вид программы следующий: Здесь мы видим следующие элементы управления: Загрузить изображение загружает изображение и выводит в Imge Прямое 2DДКП преобразование Делает прямое преобразование и сохраняет в фаил Обратное 2DДКП преобразование Делает обратное преобразование из файла полученного ранее Код программы:...
51348. Разработка расширенного интерфейса программ: динамические объекты 52 KB
  Цель работы: Создать программу, которая, в соответствии с выбранным в объекте ComboBox числом, будет динамически(!) создавать соответствующее число объектов типа TEdit. По нажатию на кнопку "Подсчёт", ваша программа должна посчитать сумму введённых в формы TEdit чисел и вывести их на экран в любой форме (например, в новый TEdit).
51349. Расширенная работа с файлами 127 KB
  Цель работы: Написать программу, осуществляющую запись массива в файл и чтение из файла в массив с помощью потоков. Рабочие данные выбрать самостоятельно.
51353. Решение системы линейных уравнений методом Гаусса 158 KB
  Руководство программиста Описание структуры программы Функции PHod осуществляет прямой ход; OHod осуществляет обратный ход; Описание структур данных Описание глобальных переменных использующихся в программе: int n – размер матрицы; flot rr – массив в котором хрантся элементы матрицы; flot ms – копия масива rr; flot x – массив решений системы уравнений; FILE file – файл из которого берется матрица; FILE file2 – файл в который записываются результаты; Описание алгоритмов Метод Гаусса для решения системы линейных...
51354. КОРРЕКЦИЯ ЗАМКНУТОЙ САУ 200.72 KB
  Определение характеристик разомкнутой системы 1. Собрать схему исследования разомкнутой системы автоматического регулирования. Сделать вывод об устойчивости или неустойчивости замкнутой системы построенной на основе такой разомкнутой системы. По величине запаса фазы определить тип переходной характеристики замкнутой системы полученной на основе анализируемой разомкнутой системы колебательная апериодическая близкая к апериодической с небольшим перерегулированием.