72553

РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГРАЖДАНСТВЕ РОССИИ В ХХ ВЕКЕ

Научная статья

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Декрет установил единый правовой статус всего населения России граждан Российской Республики. Кроме того Советское государство удовлетворило просьбу некоторых проживавших за границей бывших подданных Российской империи о принятии их в советское гражданство.

Русский

2014-11-24

183 KB

2 чел.

А. ГОЛОВИСТИКОВА,

кандидат юридических наук,

эксперт-юрист Института законодательства и

нормативно-правовых разработок

РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

О ГРАЖДАНСТВЕ РОССИИ В ХХ ВЕКЕ

Развитие законодательства о гражданстве представляет собой интереснейший феномен, поскольку специфика регулируемого предмета настолько содержательна, что представляет не только историко-юридический, но и общий интерес, ведь законодательство о гражданстве, как никакое другое, отражает историю развития государственности, отношений государства и его граждан, эволюции демократии. Наиболее интересным представляется советский период развития законодательства, когда были предприняты попытки оформить отношения между гражданином и государством как свободные, а, следовательно, имеющие демократический оттенок.

До образования СССР акты о гражданстве издавались советскими республиками. Государственная однотипность республик, единство их задач и целей, крепнущие федеративные связи — все это определяющим образом сказалось на общности в правовом регулировании вопросов гражданства. Ведущую роль в разработке правовых норм советского гражданства играла законодательная практика РСФСР.

Первым актом советской власти о вопросах гражданства был декрет ВЦИК РСФСР от 23 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов», упразднивший все существовавшие в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, все гражданские чины. Декрет установил единый правовой статус всего населения России — «граждан Российской Республики»1.

Среди правовых актов РСФСР о гражданстве особое место занимают декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 г. «О приобретении прав Российского гражданства»2, который определял порядок принятия в российское гражданство иностранных граждан, проживавших в РСФСР, а также декрет СНК РСФСР от 22 августа 1921 г. «О принятии иностранцев в российское гражданство»3, декрет СНК РСФСР от 28 октября 1921 г. «О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей»4. Аналогичные акты, регламентировавшие условия и порядок принятия иностранцев в советское гражданство, а также лишения этого гражданства, были приняты и в других советских республиках. Все эти акты отвечали потребностям сложившейся к тому времени политической обстановки и были важнейшим средством упрочения диктатуры пролетариата, всего советского общественного и государственного строя.

Конституция РСФСР 1918 г. отнесла к полномочиям Всероссийского съезда Советов и ВЦИК издание общих постановлений о приобретении и утрате прав российского гражданства и о правах иностранцев на территории Республики5. Местные Советы наделялись полномочиями предоставлять права российского гражданства тем иностранцам, которые проживали на территории РСФСР, для трудовых занятий, принадлежали к рабочему классу или трудовому крестьянству.

Первая союзная Конституция 1924 г., как и все последующие конституции СССР, установила единое союзное гражданство для граждан союзных республик6. Так, ст. 18 Конституции РСФСР 1937 г. гласила, что в соответствии с установленным в СССР единым союзным гражданством каждый гражданин РСФСР является гражданином СССР7. Несмотря на существование в конституциях союзных и автономных республик нормы о республиканском гражданстве, юридического оформления гражданства союзных, а тем более автономных, республик не было, поскольку все граждане получали единый паспорт гражданина СССР, без указания его принадлежности к гражданству союзной или автономной республики. К тому же союзные республики не имели своих законов о гражданстве, действовали лишь указы Президиумов Верховных Советов о порядке принятия в республиканское гражданство. Решение же вопросов о выходе из гражданства и его лишении входило в компетенцию Президиума Верховного Совета СССР. Таким образом, основания и порядок приобретения и утраты советского гражданства определялись законодательством о гражданстве СССР.

Конституция 1924 г. закрепила нормы, в соответствии с которыми именно Союзу ССР предоставлялось право устанавливать отправные положения и принципы этой отрасли законодательства. Издание союзных актов о гражданстве, носящих основополагающий характер, создавало базу для законодательства союзных республик. В развитие указанных конституционных норм в СССР последовательно были приняты и действовали следующие союзные акты: Положение о союзном гражданстве от 29 октября 1924 г., Положение о гражданстве Союза ССР от 13 июня 1930 г., Положение о гражданстве СССР от 22 апреля 1931 г.

В соответствии с Положением о союзном гражданстве от 29 октября 1924 г. правом принятия в союзное гражданство обладали ЦИКи союзных республик. Трудящихся иностранцев могли принимать в гражданство исполкомы губернских, областных съездов Советов или ЦИК АССР. Утратившими советское гражданство считались лишенные его на основании законов, принятых до Конституции 1924 г., не возвратившиеся из-за границы, лишенные гражданства по приговору суда. Положение регламентировало вопрос о гражданстве детей в случае изменения гражданства родителей8.

Новым Положением о гражданстве Союза ССР от 13 июня 1930 г. был введен упрощенный порядок приема в гражданство и выхода из него. Это положение, отправляясь от конституционного принципа единого союзного гражданства, полно урегулировало вопросы, связанные с признанием лица гражданином СССР, порядком принятия и выхода из гражданства, с гражданством детей. Каждое лицо, находившееся на территории СССР, признавалось гражданином СССР, поскольку не доказана его принадлежность к гражданству иностранного государства. Положение закрепило, что гражданин СССР является гражданином той союзной республики, в которой он постоянно проживает. Если он считал, что связан с другой республикой, то мог избрать гражданство этой республики. Лишение гражданства производилось в том же порядке, что и принятие в гражданство9.

Согласно Положению от 1931 г. иностранные граждане — рабочие и крестьяне, — проживавшие в пределах СССР для трудовых занятий, пользовались всеми политическими правами граждан СССР. Положение устанавливало упрощенный порядок приема в гражданство и выхода из него:

а) иностранцев — рабочих и крестьян, проживавших в пределах СССР для трудовых занятий, а также иностранцев, пользовавшихся правом убежища вследствие преследования их за революционно-освободительную деятельность;

б) лиц, менявших гражданство в связи с вступлением в брак (в этом случае приобретение гражданства и выход из него осуществлялся по постановлению областного, краевого исполкома)10.

В 1938 г. был принят первый Закон «О гражданстве СССР»11. Он устанавливал правовую норму, регламентировавшую признание советского гражданства. Тем самым был определен и уточнен круг лиц, являвшихся советскими гражданами. Если ранее советским гражданином признавалось всякое лицо, находившееся на территории СССР, поскольку не была доказана принадлежность его к гражданству иностранного государства, то с принятием Закона СССР «О гражданстве СССР» исключалось автоматическое зачисление лиц в число советских граждан.

Законом 1938 г. была повышена роль верховных органов государственной власти в решении вопросов приобретения и утраты советского гражданства. Было отменено право местных Советов и высших органов государственной власти автономных республик принимать в советское гражданство. Закон 1938 г. установил, что иностранцы независимо от их национальности и расы принимаются в советское гражданство по их ходатайству Президиумом Верховного Совета СССР или Президиумом Верховного Совета союзной республики, в пределах которой эти иностранцы проживают12. Существовавший ранее так называемый упрощенный порядок приобретения советского гражданства был отменен. Выход из советского гражданства стал разрешаться лишь Президиумом Верховного Совета СССР. Лишение советского гражданства производилось особым Указом Президиума Верховного Совета СССР.

Впервые в истории советской законодательной практики было установлено правовое понятие «лицо без гражданства»13. Таковым стало признаваться всякое проживавшее в СССР лицо, не являвшееся советским гражданином, но и не имевшее доказательств своей принадлежности к иностранному гражданству.

В последующие годы появилась необходимость в издании указов Президиума Верховного Совета СССР, регламентирующих порядок приобретения и восстановления советского гражданства, а также выхода из него14. Принятие этих указов было вызвано расширением территории СССР, вхождением в его состав новых союзных республик. Кроме того, Советское государство удовлетворило просьбу некоторых проживавших за границей бывших подданных Российской империи о принятии их в советское гражданство.

Законодательство о советском гражданстве было призвано устанавливать нормы строго определенного, целевого назначения, имевшие своим объектом специфическую область общественных отношений.

Специфическая особенность правовых норм, регламентировавших отношения по поводу гражданства, состоит в том, что они непосредственно не закрепляли субъективных прав советских граждан. Будучи вместе с тем порождением социалистических общественных отношений, указанные нормы выступают в качестве определенных юридических гарантий, обеспечивавших полное и последовательное осуществление демократических прав и свобод советских граждан.

Законодательству о советском гражданстве были присущи демократизм и высокий гуманизм. Принцип социалистического демократизма пронизывал весь процесс деятельности высших органов государственной власти по созданию норм, посвященных советскому гражданству. Демократизм воплощен и в содержании этих правовых норм, в условиях и порядке их применения.

Законодательство о советском гражданстве, обеспечивая строго индивидуальное рассмотрение вопросов, касавшихся гражданства, последовательно проводило принцип полного равноправия лиц, независимо от их происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств.

При решении вопросов гражданства (как и всех других вопросов) советское законодательство впервые в истории воплотило в жизнь принцип равноправия женщины и мужчины, детей брачных и внебрачных. В законодательстве отсутствовали какие-либо дискриминационные ограничения, обременительные или усложненные условия правовой регламентации вопросов гражданства. Особенности правового регулирования отношений по поводу гражданства выражались, прежде всего, в специфике общего юридического положения участников этих отношений. В правоотношениях по поводу гражданства права и обязанности участников имели в качестве своего основного объекта действия высшего органа государственной власти Союза ССР или союзной республики, управомоченного решать вопросы приобретения или утраты советского гражданства. Нормы советского гражданства тем самым определяли, какие властные функции могли совершать эти органы в отношении иностранцев, советских граждан и лиц без гражданства. Не случайно поэтому целый ряд норм законодательства о гражданстве был посвящен компетенции органов государственной власти. Известное место в законодательстве о гражданстве занимали нормы, определявшие условия и порядок принятия и рассмотрения ходатайства о приеме в гражданство или выхода из него, а также решение вопросов о лишении советского гражданства.

Одну из основных задач правового регулирования вопросов советского гражданства, безусловно, представляло сокращение случаев нахождения лиц в состоянии без гражданства.

За гражданином СССР не признавалась принадлежность к гражданству иностранного государства. Принцип непризнания двойного гражданства также нашел свое закрепление в международно-правовых соглашениях (конвенциях), заключенных Советским Союзом с рядом социалистических стран по поводу предотвращения и сокращения случаев двойного гражданства.

Советский Союз всегда активно выступал за установление демократических принципов законодательства о гражданстве и в международном плане. Еще в 1934 г. Правительство СССР внесло на рассмотрение Лиги Наций предложение объявить общепризнанным правилом, что вступление женщин в брак с иностранцем не влечет автоматического изменения ее гражданства. Ввиду позиции, занятой делегатами капиталистических стран, общего постановления по этому важному вопросу принято не было. В 1957 г. Советский Союз подписал международную Конвенцию «О гражданстве замужней женщины», в которой устанавливалось, что заключение или расторжение брака, равно как и перемена гражданства мужем, не должны автоматически отражаться на гражданстве жены. Впоследствии эти правила были закреплены в советском праве. Присоединение же Советского Союза к указанной Конвенции в значительной мере способствовало международному признанию и авторитету изложенных в ней демократических принципов.

После принятия первого закона о гражданстве прошло 40 лет, и в 1978 г. был принят второй Закон СССР «О гражданстве СССР», основанный на Конституции СССР 1977 г.15 В Законе устанавливалось, что «гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения»16. В отличие от Закона 1938 г., выделялись несколько способов сохранения гражданства СССР (при заключении и расторжении брака проживавших за границей), а также устанавливалась защита граждан государством. В Законе 1978 г. обнаруживается более детальное структурирование, в нем были выделены конкретные части, в которых рассматривались приобретение и утрата гражданства СССР, его восстановление, шесть статей было уделено гражданству детей при изменении гражданства родителей и при усыновлении. Также было уделено внимание рассмотрению заявлений и представлений по вопросам гражданства, в том числе международным договорам.

Закон «О гражданстве СССР», принятый в мае 1990 г., можно характеризовать как начало демократизации правового регулирования института гражданства, запрещение лишать человека гражданства.

Происходившие в СССР в 1990-х гг. политико-правовые изменения обусловили изменение союзного законодательства о гражданстве. Соотношение гражданства с государственным строем в конституциях союзных республик разных лет не оставалось неизменным. Так, в Конституции РСФСР 1937 г. о гражданстве республики говорилось в главе, посвященной государственному устройству, а в Конституции РСФСР 1978 г. Вопрос о гражданстве рассматривался в разделе, посвященном государству и личности, что может свидетельствовать о переносе акцента с государства на личность.

В 1990—1991 гг. во многих республиках, входивших в состав Союза ССР, были приняты законы о гражданстве. Законодательное регулирование вопросов гражданства стало необходимым в связи с принятием в республиках деклараций о государственном суверенитете и изменением их правового статуса. Они воплотили в себе перемены, которые произошли в обществе. Вместе с тем к регулированию гражданства законодательные акты подходили неоднозначно. Различия в позициях объясняются тем, что законы принимались в разных политических условиях. Например, законы в Азербайджане и Кыргызстане были приняты в 1990 г. и поэтому исходили из признания союзных республик в качестве субъектов Союза ССР. Законы Молдовы, Украины и Беларуси хотя и принимались в СССР, но были ориентированы на независимость и самостоятельность этих государств. В них полностью отсутствуют какие-либо положения, учитывающие правосубъектность этих республик в составе Союза. Иной подход присутствует в Законе от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве РСФСР»17, хотя он был принят несколько позднее названных выше законов. В нем было учтено существование СССР и, в соответствии с этим, делались ссылки на Союз ССР. 17 июня 1993 г.18 в закон были внесены изменения: стало иным название Закона, из него было исключено большинство положений, связанных с существованием СССР. Тем не менее Закон сохранил ст. 49, предусматривающую на определенных условиях применение на территории России законодательства СССР о гражданстве.

Именно с этого Закона Российской Федерации берет свое начало российское законодательство о гражданстве.

Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации»19 принимался в очень сложной для России обстановке: в условиях распада Союза ССР20, становления в соответствии с декларацией о государственном суверенитете РСФСР системы государственных институтов России как самостоятельного суверенного государства, непростой, конфликтообразующей политической ситуации, напряженных социальных отношений.

Однако главную свою задачу Закон «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г. решил: он закрепил правовой статус бывших граждан СССР, проживавших на территории Российской Федерации, как граждан суверенной России, учел новые взаимоотношения с независимыми государствами бывшего СССР и предоставил возможность гражданам СССР реализовать свои права на гражданство в Российской Федерации.

За время действия Закона «О гражданстве Российской Федерации» были изданы нормативные акты Президента и Правительства России, Министерства внутренних дел Российской Федерации, большая часть которых продолжает действовать до сих пор, подписаны и ратифицированы международные соглашения, регулирующие различные вопросы гражданства.

Так, в мае 1995 г. Россия подписала и ратифицировала Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека21, а в январе 1996 г. была подписана Конвенция об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств — участников Содружества Независимых Государств, имеющая целью обеспечение благоприятных условий для реализации гражданами государств — участников СНГ на основе свободного волеизъявления права выбора и приобретения гражданства любого из подписавших Конвенцию государств22.

Подписано и ратифицировано Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию23. Аналогичное соглашение было подписано и с Киргизской Республикой24.

Российской Федерацией заключены международные договоры, регулирующие правовой статус граждан Российской Федерации, постоянно проживающих в Туркменистане, Грузии и Армении, а также правовой статус граждан этих государств, постоянно проживающих на территории Российской Федерации25.

Договоры характеризуются почти аналогичными правовыми положениями, нацеленными на предоставление гражданам одного государства, постоянно проживающим на территории другого государства, правового статуса, наиболее близкого к правовому статусу граждан последнего государства.

Среди международных соглашений, заключенных в целях постепенной интеграции институтов гражданства и направленных на реализацию гражданами государств — участников СНГ права выбора и приобретения гражданства отдельных государств-участников, следует выделить Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства2627.

За десятилетний период своего действия Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» не претерпел существенных изменений ни в связи с подписанием Российской Федерацией Европейской конвенции о гражданстве, ни в связи с необходимостью учета отношений, сложившихся между Россией и новыми независимыми государствами, образовавшимися после распада СССР.

В результате стал разрабатываться новый закон о гражданстве. Проект Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» был внесен в Государственную Думу Президентом России, тем самым обозначившим свою позицию по вопросам российского гражданства, решение которых отнесено Конституцией к его полномочиям. В законопроекте четко прослеживалась идея «ужесточения» требований к приобретению и прекращению гражданства Российской Федерации, которые касались граждан не только «дальнего», но и «ближнего» зарубежья. Одновременно предлагалось закрепить на законодательном уровне более подробную регламентацию процедур, связанных с приобретением и прекращением гражданства, в том числе порядка принятия решений по указанным вопросам, что привело к бурным дискуссиям в ходе его обсуждения в Государственной Думе России.

К моменту представления в Государственную Думу президентского законопроекта «О гражданстве Российской Федерации» на рассмотрении палаты находился альтернативный законопроект «О гражданстве Российской Федерации»28, который иначе предлагал решать проблему гражданства бывших граждан СССР и их потомков. По замыслу разработчиков альтернативного законопроекта «О гражданстве Российской Федерации», бывшие граждане СССР и их потомки по прямой нисходящей линии, которые не заявили о своем желании состоять в гражданстве других государств, автоматически должны были признаваться гражданами Российской Федерации29. В качестве правового обоснования этой позиции приводился Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»30, распространяющий на институт российского гражданства принцип непрерывности (континуитета) российской государственности, согласно которому Российская Федерации является правопреемником и правопродолжателем Российского государства, Российской республики, РСФСР и СССР.

Новый Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации»31 был подписан Президентом России 31 мая 2002 г. Принятие его было обусловлено, прежде всего, несоответствием Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г. некоторым нормам Конституции Российской Федерации, необходимостью укрепления российской государственности с учетом реалий и особенностей социально-экономического развития России, сбалансированного сочетания государственных интересов и прав личности при решении вопросов гражданства, а также характера взаимоотношений с новыми независимыми государствами.

Новый закон вызвал неоднозначные оценки политиков, юристов, политологов, журналистов, высказанные в научной литературе и в средствах массовой информации. Это не удивительно. Институт гражданства можно отнести к одному из наиболее чрезвычайно показательных и емких критериев истинного отношения государства к своим гражданам как личностям, чьи права и свободы являются в соответствии со ст. 2 Конституции России высшей ценностью32. Институт гражданства показывает, действительно ли признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина воспринимаются государством как обязанность, приоритетная программа своих действий. Если исходить из конституционных положений, то это, несомненно, так. Однако не всегда даже законодательные формулировки соответствуют провозглашенным Конституцией положениям. Противоречивость и непоследовательность некоторых положений нового закона свидетельствуют о незавершенности процесса оптимизации многих его содержательных характеристик. В результате начали разрабатываться поправки к данному закону. В апреле 2003 г. в Государственную Думу были внесены два законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», но их отклонили. Первый законопроект был внесен В. Похмелкиным и С. Юшенковым, он предусматривал упрощенный порядок получения гражданства для граждан СНГ и Балтии, проживающих в России, для потомков по прямой восходящей линии лиц, родившихся на территории Российской империи, РСФСР и СССР, для имевших в прошлом гражданство РСФСР и СССР, не по своей воле лишенных этого гражданства. Второй проект закона был представлен Б. Надеждиным, В. Алкснисом, А. Лукьяновым и другими депутатами, который должен был разрешить проблемы тех, кто приехал из ближнего зарубежья в Россию до 1 января 2002 г., но не получил гражданства России в регистрационном порядке.

На этом попытки внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» не прекратились. 11 марта 2003 г. был принят еще один законопроект33, внесенный депутатами Государственной Думы Е.П. Ищенко, С.И. Загидуллиным, Н.В. Коломейцевым, А.А. Орголайненым, Н.В. Арефьевым, о включении в число лиц, которым российское гражданство предоставляется в упрощенном порядке, тех, кто родился в РСФСР, имел гражданство СССР, проживал в государствах, входивших в состав СССР, и прибыл на жительство в Российскую Федерацию до вступления в силу нового Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации». 15 мая 2003 г. данный проект закона был принят в первом чтении34.

22 апреля 2003 г. был принят к рассмотрению Государственной Думой законопроект35, внесенный Г.И.Тихоновым, о признании гражданами Российской Федерации лиц, не имеющих иных национально-территориальных образований, кроме находящихся на территории России, ранее состоявших в гражданстве СССР, и их потомков по прямой нисходящей линии, не заявивших о своем желании состоять в гражданстве других государств.

23 сентября 2003 г. Президент Российской Федерации внес в Государственную Думу в качестве приоритетного проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации»36, направленный на упрощение порядка приобретения гражданства Российской Федерации отдельными категориями лиц, прежде всего гражданами бывшего СССР, проживавшими и проживающими в государствах, входивших в состав СССР37. Менее чем через месяц, на пленарном заседании 17 октября, документ был принят депутатами нижней палаты парламента сразу в трех чтениях, 29 октября его одобрил Совет Федерации, а 11 ноября Президент присвоил ему статус Закона.

Необходимость либерализации нового Закона о гражданстве выявилась сразу же после его вступления в силу. Установив довольно жесткие требования к приему в российское гражданство, Федеральный закон не учел целый ряд обстоятельств в отношении указанной категории лиц, которые и составляют большую часть заявителей.

Указанные граждане, переехавшие в Российскую Федерацию на постоянное жительство, были зарегистрированы по месту жительства и пользовались всеми социальными и экономическими правами, могли участвовать в выборах в органы местного самоуправления, проводимых на территории Российской Федерации. Значительное число таких граждан в настоящее время не имеет вида на жительство, поскольку ранее действовавшим законодательством на них был распространен режим пребывания и проживания в Российской Федерации, установленный для российских граждан. Законом Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» бывшим гражданам СССР была предоставлена возможность определиться в вопросе своего гражданства на весьма льготных условиях. Так, согласно ст. 18 этого Закона, указанные граждане, проживающие на территориях государств, входящих в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию Российской Федерации после 6 февраля 1992 г., могли приобрести гражданство Российской Федерации в порядке регистрации (при котором ни срок проживания на территории России, ни наличие вида на жительство не учитывались), если они заявят о таком намерении до 31 декабря 2000 г.

Однако далеко не все граждане воспользовались этой льготой, и после вступления в силу Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» приобретение российского гражданства для данной группы населения стало затруднительным.

Таким образом, 11 ноября 2003 г. были изменены неудачные положения первоначальной редакции Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г.

Лояльная процедура приобретения гражданства установлена для ветеранов Великой Отечественной войны, в том числе ветеранов трудового фронта. Для них отменены все условия, кроме установленного пунктом «б» — соблюдение Конституции России.

Новая редакция ст. 14 переводит в льготную категорию граждан бывшего СССР, родившихся на территории РСФСР. Они будут приобретать гражданство не в общем порядке, как были вынуждены ранее, а без соблюдения условия о сроке проживания, установленного п. «а» ч. первой ст. 13 Закона. Также в упрощенном порядке будут приниматься лица, состоящие в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет.

Право на упрощенную процедуру оформления гражданства новый Закон предоставляет и нетрудоспособным лицам, имеющим совершеннолетних и дееспособных детей — граждан Российской Федерации.

В целях создания условий для притока в Российскую Федерацию квалифицированных специалистов упрощенный порядок приема в российское гражданство предусматривается для лиц, окончивших после 1 июля 2002 г. средние специальные или высшие учебные заведения в Российской Федерации и являющихся гражданами государств, входивших в состав СССР.

Еще одна новация — новый п. 4 ст. 13, в соответствии с которым возможность приобретения российского гражданства в общем порядке, но без соблюдения условия о сроке проживания и без представления вида на жительство получат граждане государств, входивших в состав СССР, проходившие не менее трех лет военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях или в органах. Введение этого пункта предполагает введение изменений в федеральные законы «О воинской обязанности и военной службе», «О статусе военнослужащих» и другие в целях создания законодательных основ поступления в Российской Федерации иностранных граждан на военную службу по контракту и прохождения ими военной службы. Соответствующие предложения оформлены как Федеральный закон № 141-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», который 11 ноября был подписан Президентом России.

Еще одним изменением стала корректировка общего порядка приема в гражданство — п. «а» ст. 13 Закона, ставшего «камнем преткновения» для многих потенциальных россиян. Новый Закон разрешил данную проблему, дополнив этот пункт положением о том, что срок проживания для лиц, прибывших в Российскую Федерацию до 1 июля 2002 г. и не имеющих вида на жительство, будет исчисляться со дня регистрации по месту жительства. Таким образом, отпадает необходимость получать документ, подтверждающий право на постоянное проживание, а лица, проживающие в России более пяти лет, сразу получат право на оформление гражданства.

Кроме того, Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» затрагивает вопросы приобретения гражданства детьми и недееспособными лицами, уточняет перечень оснований отклонения заявлений о приеме в гражданство, более детально прописывает нормы о принятии решений о гражданстве.

Часть 4 ст. 14 также была подвергнута изменениям, причем дважды: 11 ноября 2003 г. и 3 января 2006 г.

В соответствии с ранее действовавшей ч. 4 ст. 14 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» (в редакции от 11 ноября 2003 г.) бывшие граждане СССР, прибывшие в Россию из государств, входивших в состав СССР, зарегистрированные по месту жительства в России по состоянию на 1 июля 2002 г. либо получившие после указанной даты разрешение на временное проживание в России, принимались в гражданство России в упрощенном порядке в случае подачи ими заявления до 1 января 2006 г. Для них не требовалось соблюдения условий, предусмотренных пунктами «а», «в» и «д» части первой статьи 13 названного закона (непрерывного пятилетнего проживания на территории России, обязательного подтверждения источника средств к существованию, владения русским языком), равно как исключалась общая обязанность представления документа о наличии вида на жительство при подаче заявления.

Законом в редакции от 3 января 2006 г. указанный срок подачи заявления бывшими гражданами СССР о приеме в гражданство продлен на два года — до 1 января 2008 г. При этом сохранены прежние условия: наличие у заявителей регистрации по месту жительства на 1 июля 2002 г. либо полученного после этой даты разрешения на временное проживание. Дополнительно к этому возможность воспользоваться «льготой» распространена на бывших граждан СССР, успевших получить после 1 июля 2002 г. вид на жительство.

Еще одной поправкой к Федеральному закону «О гражданстве Российской Федерации», вступившей в силу 2 ноября 2004 г., было внесение изменений в ч. 1 ст. 34 в следующей редакции: «1. При подаче заявления о приеме в гражданство Российской Федерации, восстановлении в гражданстве Российской Федерации или выходе из гражданства Российской Федерации, а также при определении гражданства Российской Федерации по заявлениям заинтересованных лиц на территории Российской Федерации взимается государственная пошлина в размерах и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах».

Кроме трех внесенных поправок в Закон о гражданстве, в Государственную Думу на рассмотрение за последний год поступило еще несколько проектов с поправками:

1. 7 сентября 2005 г. отклонен в первом чтении проект Федерального закона № 179472-4 «О внесении изменений в статью 42 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» (о продлении до 1 января 2007 г. срока действия паспорта гражданина СССР в качестве основного документа, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации), внесенный депутатом С.Н. Абельцевым (ЛДПР).

2. 21 сентября 2005 г. отклонены в первом чтении внесенные депутатом Н. Курьяновичем (ЛДПР) проекты федеральных законов:

— № 190817-4 «О внесении изменений в статью 8 пункта 1 Федерального закона № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (об утрате гражданства России в случае заключения российской гражданкой брака с иностранцем, за исключением граждан СНГ);

— № 190822-4 «О дополнении статьи 19 пункта 4 подпунктом «а» Федерального закона № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (о принудительном лишении гражданства России за приобретение за рубежом имущества на сумму свыше 1 млн руб.);

— № 190825-4 «О дополнении пунктами «з», «и», «к», «л» статьи 16 Федерального закона № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (о введении дополнительных оснований для отклонения заявлений о приеме в гражданство России и заявлений о восстановлении в гражданстве России; например, отсутствие на лицевом счете заявителя в российских банках, по крайней мере, 200 000 руб.).

Все три проекта направлены на ужесточение законодательства о гражданстве как в отношении россиян, которых предлагается лишать гражданства за некие «провинности», так и в отношении лиц, претендующих на гражданство России.

3. 20 января 2006 г. был отклонен проект Федерального закона № 191640-4 «О внесении изменения в статью 14 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» (об установлении упрощенного порядка приема в гражданство Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, ранее имевших гражданство СССР, прибывших в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и законно находящихся на территории России), внесенный Законодательным Собранием Свердловской области.

4. Проект Федерального закона № 195328-4 «О внесении изменения в статью 10 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» (о придании свидетельству о рождении ребенка, родители или единственный родитель которого имеют гражданство Российской Федерации, статуса документа, удостоверяющего российское гражданство указанного ребенка). Внесен 6 июля 2005 г., рассмотрен Советом Государственной Думы 6 сентября 2005 г., с 10 по 24 марта 2006 г. законопроект рассматривается Государственной Думой в первом чтении.

Итак, законодательство Российской Федерации в сфере гражданства за десятилетний период претерпело существенные изменения, учитывавшие и внутренние политико-правовые, социально-экономические, и международные реалии. Принятие в 2002 г. Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» свидетельствует о стремлении к укреплению российской государственности и сбалансированном сочетании интересов государства с правами и свободами человека.

Известно, что изменения в государственно-правовой природе института российского гражданства, в его правовом регулировании затрагивают вопросы, тесно связанные с институтом гражданства: соотечественники, беженцы, переселенцы, иностранные рабочие, — обусловливая необходимость и их правового изменения.

Новый Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» устранил многие проблемы, однако продолжают оставаться неурегулированными некоторые вопросы.

Например, непонятна позиция законодателя в решении вопросов, связанных с двойным гражданством38. На межгосударственном договорном уровне решение этих вопросов идет крайне медленно. Так, Российская Федерация заключила подобные договоры только с двумя государствами: с Таджикистаном39 и Туркменистаном40. При этом последний перестал действовать в апреле 2003 г. Кроме того, многие из договоров о предотвращении возникновения двойного гражданства, заключенные между СССР и рядом государств бывшего социалистического лагеря и сохранившие свое действие в силу правопреемства для Российской Федерации, были расторгнуты41.

По словам О.Е. Кутафина, «проблема российских соотечественников в государствах — республиках бывшего СССР постоянно находится в поле зрения Президента, Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации... Возникшие коллизии в сфере сложившихся правовых систем России и государств ближнего зарубежья могут быть преодолены путем расширения и укрепления международно-правовой базы: заключения договоров и соглашений в рамках СНГ, двусторонних и многосторонних договоренностей об урегулировании вопросов двойного гражданства...»42.

Представляется необходимой оптимизация процесса реализации заключенных в рамках СНГ договоров и соглашений, регулирующих вопросы правового статуса граждан государств-участников, а также вопросы приобретения гражданами гражданства других государств — участников соглашений.

1 Цит. по: декрет ВЦИК от 23 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» // СУ. — 1917. — № 3. — Ст. 31.

2 См.: декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 г. «О приобретении прав Российского гражданства» // СУ. — 1918. — № 31. — Ст. 405.

3 См.: декрет СНК РСФСР от 22 августа 1921 г. «О принятии иностранцев в российское гражданство» // СУ РСФСР. — 1921. — № 62. — Ст. 437.

4 См.: декрет СНК РСФСР от 28 октября 1921 г. «О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей» // СУ РСФСР. — 1921. — № 72. — Ст. 578.

5 Конституция (Основной закон) РСФСР, принятая V Всероссийским съездом Советов на заседании от 10 июля 1918 г. // СУ. — 1918. — № 51. — Ст. 582.

6 Конституция (Основной закон) СССР, принят второй сессией ЦИК СССР первого созыва 6 июля 1923 г., в окончательной редакции II съездом Советов СССР 31 января 1924 г., ст. 7 // ЦИК СССР. — М., Кремль, 1924.

7 Конституция (Основной закон) РСФСР 1937 г., ст. 18 // Юридическое издательство, НКЮ Союза ССР. — Москва, 1937.

8 См.: Положение «О союзном гражданстве», утверждено постановлением ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. // СЗ СССР. — 1924. — № 23. — Ст. 202.

9 См.: Положение о гражданстве Союза ССР, утверждено постановлением ЦИК СССР от 13 июня 1930 г. // СЗ СССР. — 1930. — № 22. — Ст. 302.

10 См.: Положение о гражданстве СССР от 22 апреля 1931 г., утвержденное ЦИК и СНК СССР // СЗ СССР. — 1931. — № 24. — Ст. 196.

11 См.: Закон СССР от 19 августа 1938 г. «О гражданстве СССР» // Ведомости ВС СССР. — 1938. — № 11.

12 Там же. — Ст. 3.

13 Там же. — Ст. 8.

14 См.: Ведомости ВС СССР. — 1940. — № 31; 1941. — № 13; 1945. — № 78; 1946. — № 2, 21, 36, 37, 40; 1947. — № 18; 1948. — № 28.

15 Конституция СССР 1977 г. впервые закрепила, что основания, порядок приобретения и утраты гражданства определяются Законом о гражданстве СССР. Получил конституционное выражение важный принцип гражданства — граждане СССР за рубежом пользуются защитой и покровительством советского государства.

16 Цит. по: Закон СССР «О гражданстве СССР» от 1 декабря 1978 г., ст. 1 ч. 3 // Ведомости ВС СССР. — 1978. — № 49. — Ст. 816.

17 См.: Закон РСФСР «О гражданстве РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РФ. — 1992. — № 6. — Ст. 243.

18 См.: Закон РФ от 17 июня 1993 г. № 5206-I «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О гражданстве РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РФ. — 1993. — № 29. — Ст. 1112.

19 См.: Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» (в ред. 17.06.93 № 5206-1; 06.02.95 № 13-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. — 1992. — № 6. — Ст. 243.

20 После распада СССР за пределами Российской Федерации осталось около 25 млн русских и лиц иных национальностей, относящихся к титульным нациям России. Хотя большинство из них приобретали местное гражданство, они далеко не всегда чувствовали себя уютно в странах, где жили.

21 См.: Федеральный закон от 4 ноября 1995 г. № 163-ФЗ «О ратификации Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека» // СЗ РФ. — 1999. — № 13. — Ст. 1489. Конвенция вступила в силу для Российской Федерации 11 августа 1998 г.

22 Конвенция вступила в силу 1 марта 2000 г. Конвенция не вступила в силу для Российской Федерации на 13 мая 2002 г.

23 См.: Федеральный закон от 26 июля 1997 г. № 83-ФЗ «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию» // СЗ РФ. — 1997. — № 22. — Ст. 2546.

24 См.: Федеральный закон от 26 мая 1997 г. № 84-ФЗ «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Киргизской Республикой об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Киргизскую Республику, гражданами Киргизской Республики, прибывающими в Российскую Федерацию, и выхода из прежнего гражданства» // СЗ РФ. — 1997. — № 22. — Ст. 2547.

25 См.: Федеральный закон от 28 ноября 1996 г. № 136-ФЗ «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации» // СЗ РФ. — 1996. — № 49. — Ст. 5495; Федеральный закон от 15 июля 2000 г. № 100-ФЗ «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2000. — № 29. — Ст. 3009.

26

27 См.: Федеральный закон от 2 января 2000 г. «О ратификации Соглашения между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства» // СЗ РФ. — 2000. — № 2. — Ст. 139.

28 Альтернативный законопроект «О гражданстве Российской Федерации» был внесен депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации С.Н. Апатенко, Н.Г. Биндюковым, В.С. Никитиным и др.

29 См.: От нового закона больше всех выиграют шпионы // kolоkol.ru, издание Фонда гражданских свобод. — 2002. — 21 февраля. http://www.kolokol.ru/R/P/2045.

30 См.: Федеральный закон от 24 мая 1998 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» // СЗ РФ. — 1999. — № 22. — Ст. 2670.

31 См.: Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2002. — № 22. — Ст. 2031.

32 См.: Овчинников И.И. Российское гражданство: новый правовой статус // Гражданин и право. — 2002. — № 9, 10. — С. 22.

33 11.03.2003 принят к рассмотрению протоколом заседания Совета ГД № 162.

34 15.05.2003 принят ГД в первом чтении постановлением № 4028-III ГД.

35 22.04.2003 принят к рассмотрению протоколом заседания Совета ГД № 170.

36 23.09.2003 г. письмо Президента РФ № Пр-1726. 06.10.2003 г. принят к рассмотрению протоколом заседания Совета ГД № 182. 17.10.2003 г. принят ГД в первом чтении постановлением № 4484-III ГД. 17.10.2003 г. принят ГД постановлением № 4485-III ГД. 29.10.2003 г. одобрен СФ постановлением № 278-СФ.

37 См.: Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 151-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» // Российская газета. — 2003. — № 231.

38 Различный подход проявили законодатели в 1991 и 2002 гг. при решении вопроса о гражданстве детей, когда один из его родителей является гражданином России, а другой — иностранным гражданином. В соответствии с п. «в» ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» в таком случае ребенок приобретает российское гражданство при условии, что он родился на территории Российской Федерации либо если в ином случае он станет лицом без гражданства. Закон РФ от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» устанавливал, что «при различном гражданстве родителей, один из которых на момент рождения ребенка состоит в гражданстве Российской Федерации, а другой имеет иное гражданство, вопрос о гражданстве ребенка независимо от места его рождения определяется письменным соглашением родителей». И, только если такое соглашение отсутствовало, вступала в силу императивная норма, аналогичная той, которая ныне изложена в п. «в» ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». Несмотря на то, что норма ч. 2 ст. 15 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. № 19481 «О гражданстве Российской Федерации» имела ряд недостатков (например, отсутствовало указание на срок, в который такое соглашение должно было составляться родителями), исключение диспозитивности в определении гражданства ребенка, родившегося от родителей с различным гражданством, кажется не совсем правильным шагом законодателя. Лишение в новом Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» родителей права на определение гражданства своего ребенка во многих случаях ведет к приобретению ребенком двойного гражданства вне рамок соответствующих международных договоров. Возникновение же такого не оформленного на межгосударственном уровне бипатризма зачастую приводит к серьезным коллизиям российского законодательства с законодательством других государств, что может негативно отразиться на интересах ребенка и его семьи.

39 Договор между Российской Федерацией и республикой Таджикистан «Об урегулировании вопросов двойного гражданства» (Москва, 7 сентября 1995 года) // Дипломатический вестник. — 1995. — № 10.

40 Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном «Об урегулировании вопросов двойного гражданства» (Ашгабат, 23 декабря 1993 года) // СЗ РФ. — 1996. — № 10. — Ст. 830.

41 См.: Федеральный закон от 27 ноября 2001 г. № 149-ФЗ «О ратификации протокола между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Польша о прекращении действия в отношениях между Российской Федерацией и Республикой Польша Конвенции между Правительством СССР и Правительством ПНР о предотвращении возникновения случаев двойного гражданства, подписанной в Варшаве 31 марта 1965 года» // СЗ РФ. — 2001. — № 49. — Ст. 4555.

42 Цит. по: Доклад О.Е. Кутафина // Дипломатический вестник. — 1998. — № 3.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

27102. Периферийные устройства персонального компьютера 33 KB
  Принтер print печатать – устройство для вывода на печать текстовой и графической информации. Плоттер графопостроитель – устройство для вывода на бумагу больших рисунков чертежей и другой графической информации. Манипулятор мышь mouse – устройство облегчающее ввод информации в компьютер. Дисковод CDROM – устройство для чтения информации записанной на лазерных компактдисках CD ROM – Compact Disk Read Only Memory что в переводе означает компактдиск с памятью только для чтения.
27103. Характеристика стека TCP/IP 18.93 KB
  Стек TCP IP получил своё название от основных протоколов TCP Transmission Control Protocol и IP Internet Protocol разработанных в 70е г.Kahn в работе €œA protocol for packet network interconnection€ IEEE Transaction on Communications Vol. HTTP Hyper Text Transfer Protocol – протокол передачи гипертекстовых документов используется для реализации приложений WWW Word Wide Web всемирной паутины. FTP File Transfer Protocol – протокол передачи и приёма файлов.
27104. Организация и протоколы электронной почты. E-mail 644.2 KB
  Технологии ISDN ATM Ethernet. Модель стека TCP IP Уровни OSI Протоколы стека TCP IP Уровни стека TCP IP Прикладной Application HTTP FTP Telnet Прикладной Application Представительный Presentation Сеансовый Session Транспортный Transport TCP UDP Транспортный Transport Сетевой Network IP ARP ICMP RIP OSPF Сетевой Network Канальный Data Link ТехнологииСетевые интерфейсыEthernet ATM Физический Physical Физический Physical Приведём краткую характеристику основных протоколов стека. Технология чаще всего...
27105. Архитектура вычислительной машины (компьютера) 66.34 KB
  Интерфейсная система обеспечивает три направления передачи информации: между МП и оперативной памятью; между МП и портами ввода вывода внешних устройств; между оперативной памятью и портами ввода вывода внешних устройств. Память – устройство для хранения информации в виде данных и программ. Память делится прежде всего на внутреннюю расположенную на системной плате и внешнюю размещенную на разнообразных внешних носителях информации. Выделяют: Накопители на магнитной ленте Диски Диски относятся к носителям информации с прямым...
27106. Беспроводные технологии (Wi-Fi, Bluetooth, WiMAX) 183 KB
  В настоящее время существует множество беспроводных технологий наиболее часто известных пользователям по их маркетинговым названиям таким как WiFi WiMAX Bluetooth.4 GHz работает множество устройств таких как устройства поддерживающие Bluetooth и др и даже микроволновые печи что ухудшает электромагнитную совместимость.
27107. Операти́вная па́мять 71 KB
  Память Оперативка энергозависимая часть системы компьютерной памяти в которой временно хранятся данные и команды необходимые процессору для выполнения им операции. Обязательным условием является адресуемость каждое машинное словоимеет индивидуальный адрес памяти. Содержащиеся в оперативной памяти данные доступны только тогда когда на модули памяти подаётся напряжение то есть компьютер включён. Пропадание на модулях памяти питания даже кратковременное приводит к искажению либо полному уничтожению данных в ОЗУ.
27108. Классификация и принципы работы энергонезависимой памяти компьютера 98.71 KB
  Постоянное запоминающее устройство ПЗУ энергонезависимая память используется для хранения массива неизменяемых данных. Массив данных совмещён с устройством выборки считывающим устройством в этом случае массив данных часто в разговоре называется прошивка: микросхема ПЗУ; Один из внутренних ресурсов однокристальной микроЭВМ микроконтроллера как правило FlashROM. По разновидностям микросхем ПЗУ: По технологии изготовления кристалла: ROM англ. readonly memory постоянное запоминающее устройство масочное ПЗУ...
27109. Режимы работы процессора 124.5 KB
  Первое поколение Pentium носило кодовое имя P5 а также i80501 напряжение питания было 5 В расположение выводов – матрица тактовые частоты – 60 и 66 МГц технология изготовления – 080микронная частота шины равна частоте ядра. Тактовая частота ядра – 75200 МГц шины – 50 60 66 МГц. Внутренняя тактовая частота – 166233 МГц частота шины – 66 МГц. Тактовые частоты от 133 до 266 МГц с частотой шины 6066 МГц.