72563

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Научная статья

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

В статье 75 Конституции где говорится о Центральном банке устанавливается что денежная эмиссия осуществляется исключительно Центробанком России. Таким образом Конституция во-первых выделяет основную функцию Банка России и во-вторых причисляет его к органам государственной власти.

Русский

2014-11-25

128 KB

4 чел.

В. МИРОПОЛЬЦЕВ

соискатель

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС

ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Анализ конституционно-правового статуса Центрального банка связан с необходимостью научного осмысления нескольких важных проблем, которые находятся в плоскости пересечения конституционного и банковского права.

Сущностная взаимосвязь конституционного и банковского права определяется следующими основными моментами. Во-первых, среди источников правового регулирования банковской системы главное место занимает Конституция Российской Федерации. Во-вторых, Центральный банк является органом государственной власти и занимает определенное место в ее механизме и в системе разделения властей. В-третьих, деятельность банковской системы затрагивает права и свободы личности, связана с реализацией некоторых из них, закрепленных в Конституции.

Большое значение для формирования структуры банковской системы и определения статуса Центрального банка имело принятие 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, которая установила новые основы государственного устройства страны, что отразилось и на банковской системе. Кроме того, в Конституции есть положения, непосредственно относящиеся к банковской системе.

В соответствии с Конституцией Россия является федерацией, и при разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия и федеральные банки отнесены к компетенции Российской Федерации (ст. 71).

В статье 75 Конституции, где говорится о Центральном банке, устанавливается, что денежная эмиссия осуществляется исключительно Центробанком России. Защита и обеспечение устойчивости рубля называется в качестве основной функции Центрального банка, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

Таким образом, Конституция, во-первых, выделяет основную функцию Банка России и, во-вторых, причисляет его к органам государственной власти. Вместе с тем в исчерпывающем списке органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (ст. 11), Центральный банк отсутствует. Налицо явное противоречие. Кроме того, в соответствии со ст. 10 Конституции, государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Не ясно, к какой из трех ветвей власти отнести Центральный банк, поскольку Конституция об этом умалчивает. Очевидно, что отнести Банк России к законодательным или судебным органам невозможно, следовательно, речь может идти только об исполнительной власти. В пользу этой точки зрения косвенно говорят и некоторые статьи Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». В частности, ст. 7 данного Закона устанавливает, что нормативные акты Банка России подлежат регистрации в порядке, установленном для регистрации нормативных правовых актов органов исполнительной власти1. Однако систему исполнительной власти в России возглавляет Правительство страны, которому подчиняются все иные органы исполнительной власти. Но Банк России независим от Правительства. Таким образом, в тексте Конституции заложены противоречия в определении правового статуса Центрального банка, что не может не сказаться на его деятельности.

В соответствии с п. 1б ст. 114 Конституции, Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики. При этом ничего не сказано о роли Центрального банка и не вполне ясно, как Банк России, будучи независимым, строит свои взаимоотношения с Правительством в кредитно-финансовой сфере.

В связи с изменением системы органов государственной власти в результате принятия Конституции изменился и порядок назначения Председателя Центрального банка. Ранее он назначался на должность и освобождался от должности Верховным Советом РСФСР. Поскольку Конституция не предусматривала существование такого органа, порядок назначения изменился. Конституция установила, что Президент России представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Центрального банка и ставит вопрос о его освобождении от должности (ст. 83). Назначение на должность Председателя Центрального банка и отрешение его от должности относится к ведению Государственной Думы (ст. 103). При этом одна кандидатура не может быть представлена Президентом более двух раз.

Таким образом, Конституция внесла значительные изменения в правовой статус Центрального банка, что повлияло на всю банковскую систему страны.

Принятие Конституции неминуемо повлекло за собой изменения в банковском законодательстве, направленные на то, чтобы привести его в соответствие с нормами Основного закона.

Такие изменения были внесены на основе Указа Президента от 24 декабря 1993 г. № 2288 «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»2.

Приложение № 2 к данному Указу содержало перечень законодательных актов, признанных недействующими и не подлежащими применению органами государственной власти, местного самоуправления и их должностными лицами. В пункте 9 были перечислены статьи банковского законодательства, которые не должны были применяться, в первую очередь некоторые статьи Закона о Центральном банке. Надо заметить, что закон, как акт, обладающий высшей юридической силой, может быть отменен или изменен только органом законодательной власти, но не подзаконным нормативным актом, в том числе Указом Президента — налицо грубое нарушение принципов законотворчества.

Пункт 23 отменял ряд положений Устава Центрального банка России; речь шла в большинстве случаев о статьях, говорящих о полномочиях не существующего органа — Верховного Совета РСФСР. В результате правовое регулирование банковской системы было в целом приведено в соответствие с положениями Конституции.

В настоящее время противоречия в правовом статусе Центрального банка сохраняются. В первую очередь, это касается его места в системе разделения властей.

Как уже говорилось выше, из текста Конституции и Закона о Центральном банке не ясно, к какой из трех традиционных ветвей власти можно отнести Банк России. Для ответа на этот вопрос необходимо рассмотреть основные черты правового статуса Центрального банка, его роль в регулировании банковской системы. «Сложность и многогранность этой проблемы состоит в основном в том, что правовое положение Банка России определяется не только и не столько правовыми предписаниями, сколько экономико-политическими традициями и потребностями, которые находят свое внешнее выражение в правовых формах»3.

Как отмечал Н.Б. Топорнин, известны две модели взаимодействия центральных банков с органами государственной власти. В первом, более распространенном в мировой практике случае центральный банк подчиняется министерству финансов и проводит финансовую политику правительства. Во втором случае центральный банк сохраняет независимость от правительства и проводит более самостоятельную финансовую политику4.

Правовой статус Центрального банка России в целом отвечает второй модели. Банк России является юридическим лицом, его уставный капитал и другое имущество считаются федеральной собственностью. Однако при этом государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России — по обязательствам государства, т. е. возникает противоречие.

Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, что в соответствии с Законом о Центральном банке означает:

— назначение на должность и освобождение от должности Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации Председателя Банка России;

— назначение на должность и освобождение от должности Государственной Думой членов Совета директоров Банка России;

— представление Банком России Государственной Думе на рассмотрение годового отчета и аудиторского заключения;

— определение Государственной Думой аудиторской фирмы для проведения аудиторской проверки Банка России;

— проведение парламентских слушаний о деятельности Банка России с участием его представителей;

— доклады Председателя Банка России Государственной Думе о деятельности Банка России (два раза в год при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики).

В случае вмешательства в его деятельность Банк России информирует об этом Государственную Думу и Президента Российской Федерации.

Особенности правового статуса Банка России во многом определяются необходимостью управлять банковской и денежно-кредитной системами с помощью гражданско-правовых методов. Вместе с тем организационно-правовая форма Центрального банка в законодательстве должным образом не определена. Это затрудняет взаимоотношения банка с органами государственной власти и другими юридическими лицами.

Однако, поскольку главный банк страны является юридическим лицом, его статус должен соответствовать нормам Гражданского кодекса, который устанавливает общие положения о юридических лицах.

В соответствии со ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательством этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, выполнять обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Юридические лица в соответствии со ст. 50 ГК РФ могут существовать в качестве коммерческих или некоммерческих организаций. Некоммерческими считаются организации, деятельность которых не направлена на извлечение прибыли. Следовательно, поскольку Банк России не извлекает прибыль, он может быть отнесен к некоммерческим организациям.

Возможные формы создания некоммерческих организаций предусмотрены п. 3 ст. 50 ГК РФ: потребительский кооператив, общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды. Законом могут быть предусмотрены и иные формы. В связи с этим Банк России, который не может быть отнесен ни к одной из перечисленных выше форм, очевидно, следует рассматривать как особую, самостоятельную форму, предусмотренную Законом о Центральном банке.

Определение места Банка России в системе разделения властей неразрывно связано с проблемой его самостоятельности. В соответствии с Федеральным законом Центральный банк осуществляет свои полномочия независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (ст. 1). Однако всякая независимость государственного органа имеет свои пределы, правильное определение которых влияет на эффективность деятельности.

Характер независимости Центрального банка определяется его двойственной природой. С одной стороны, он является государственным органом, проводящим государственную политику, с другой — субъектом коммерческой деятельности. В целом пределы независимости Банка России определены в Конституции и конкретизированы в законодательстве о Центральном банке, однако, представляется, они нуждаются в уточнении.

Как справедливо отмечает Г.А. Тосунян, «исходя из своей сущности, социального предназначения и выполняемых функций Банк России не может быть неограниченно независимым. В этом случае он может превратиться в бесконтрольный орган с достаточно низкой степенью ответственности за результаты своей деятельности. Орган управления, полностью предоставленный себе, имеет возможность действовать, исходя не только и даже не столько из принципа эффективности функционирования банковской системы, которой он призван управлять, сколько из критерия собственного удобства и ведомственных интересов»5.

Это тем более актуально, что Центральный банк, будучи главным денежно-кредитным органом государства, должен исходить в своей деятельности из высших государственных интересов, из интересов всего общества.

Характер независимости Центрального банка определяется и такими факторами, как исторический опыт его развития, существующий в стране политический режим, степень заимствования зарубежного опыта, развитость финансовой системы государства.

В 90-х гг. ХХ в. остро стоял вопрос о пределах независимости Банка России. По словам профессора А.Г. Силуанова, «был период, когда независимость понималась ЦБ РФ буквально как жесткое ограничение возможности участия Правительства в выработке решений в области денежно-кредитной политики. Инструменты Банка России по регулированию денежного предложения, прогнозы основных денежно-кредитных показателей, отдельные показатели отчетности Банка России и т. д. — все было покрыто тайной… Таким образом, до последнего времени Банк России представлял, по сути, государство в государстве»6.

Проблема уточнения пределов независимости Банка России, повышения прозрачности его деятельности, усиления взаимодействия с другими органами государственной власти была частично решена в новом Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»7.

Для усиления контроля государства над деятельностью Банка России создан новый коллегиальный орган — Национальный банковский совет, ответственный за внешний контроль над его деятельностью без права вмешательства в оперативную деятельность банка. В его создании проявилось мнение представителей банковских кругов, высказанное Г. Тосуняном, о целесообразности создания «наблюдательно-координационного совета Банка России, в который вошли бы представители высшей законодательной и исполнительной властей РФ, ведущих банков и их объединений, финансовых органов, специалисты народного хозяйства, ученые»8. Но данное предложение было реализовано в усеченном виде — без представителей банковской общественности и научных кругов.

В соответствии со ст. 12 Закона о Центральном банке Национальный банковский совет является коллегиальным органом Банка России. Его численность — 12 человек, из которых двое направляются Советом Федерации из числа своих членов, трое — Государственной Думой из числа депутатов Государственной Думы, трое — Президентом Российской Федерации, трое — Правительством России. В состав Национального банковского совета входит и Председатель Банка России.

К компетенции Национального банковского совета относится рассмотрение годового отчета Банка России, основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, назначение главного аудитора Банка России и аудиторской организации, утверждение правил бухгалтерского учета и отчетности для Банка России и порядка распределения прибыли Банка России, остающейся в распоряжении Центробанка и т. д. По мнению некоторых ученых, «это значительно повышает прозрачность деятельности Банка России без ущемления его независимости в проведении денежно-кредитной политики. Таким образом, существовавшие проблемы с излишней закрытостью Банка России при осуществлении им своей деятельности законодательно решены»9. Однако подобное мнение представляется несколько поспешным и слишком оптимистическим. Действительно, с созданием Национального банковского совета степень контроля государства над деятельностью Центрального банка усилилась, однако в этой сфере еще остаются неразрешенные проблемы. В частности, представляется, что в законе недостаточно детализированы взаимоотношения между Национальным банковским советом и Советом директоров Банка России, между Национальным банковским советом и федеральными органами государственной власти.

Создание Национального банковского совета, вероятно, преследовало цель ограничить права Банка России единолично принимать ответственные решения в кредитно-финансовой сфере, а также повысить надежность и устойчивость банковской системы. Вместе с тем законодатель не закрепил никакого механизма реализации решений Национального банковского совета, иными словами, этот орган создан как консультативный, без реальных полномочий, и серьезно не ограничивает монопольную власть Центрального банка в руководстве банковской системой.

Как отмечает Г.А. Тосунян, «состав НБС подчеркивает включенность Банка России в систему разделения властей российского государства. ЦБ РФ, являясь одним из органов государственной власти федерального уровня, не входит в систему какой-либо «традиционной» ветви власти и осуществляет свою основную функцию независимо от них»10. Однако два предложения, процитированных выше, противоречат друг другу: если Центральный банк включен в систему разделения властей, то он должен принадлежать к одной из трех закрепленных в Конституции ветвей власти — законодательной, исполнительной или судебной; если он функционирует независимо от трех ветвей власти, стало быть, он не включен в систему разделения властей.

Можно согласиться с мнением Г.А. Тосуняна о желательности введения в состав этого коллегиального органа представителя банковского сообщества России, который мог бы выступать самой заинтересованной в улучшении деятельности Центрального банка стороной.

Еще одно противоречие заключается в том, что Национальный банковский совет, контролируя деятельность Банка России, одновременно входит в его состав. Думается, что эффективность такого контроля повысилась бы, если бы Национальный банковский совет был выведен из состава Банка России. Однако такой шаг противоречил бы Конституции, которая устанавливает независимость Центрального банка от других органов государственной власти и его подотчетность только Государственной Думе Федерального Собрания.

Большое значение для анализа конституционно-правового статуса Центрального банка имеет вопрос о его конституционных функциях.

Основная функция Банка России — защита и обеспечение устойчивости рубля, что следует из п. 2. ст. 75 Конституции Российской Федерации. Это связано с тем, что стабильность национальной валюты в долгосрочном плане служит предпосылкой «эффективного функционирования рыночной экономики, ориентированного на экономический рост и высокий уровень занятости»11.

Данное положение Конституции конкретизировано в ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». В этой статье определяются цели деятельности Банка России: защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.

Разнообразие функций Банка России позволяет говорить о том, что не все из них связаны с реализацией его основной конституционной функции по защите рубля. Видимо, к таким функциям можно отнести разработку и проведение единой государственной денежно-кредитной политики, монопольную эмиссию наличных денег и организацию наличного денежного обращения, управление золотовалютными резервами, организацию и осуществление валютного регулирования и валютного контроля, установление официальных курсов иностранных валют по отношению к рублю. Именно эти функции Центрального банка непосредственно влияют на выполнение им своей основной задачи защиты рубля, остальные оказывают воздействие на решение этой задачи косвенно, так как связаны с развитием и укреплением экономики страны.

Конституционная функция защиты и обеспечения устойчивости рубля неразрывно связана с установлением оптимального режима регулирования валютного курса рубля. С 1 июля 1992 г. курс рубля устанавливался по результатам торгов на Московской межбанковской валютной бирже, а с 16 мая 1996 г. Банк России стал самостоятельно определять этот курс на основании спроса и предложения на валютном и межбанковском рынке. При этом Центральный банк использует валютные интервенции, чтобы не допускать слишком резкого изменения курса рубля. В настоящее время в связи с благоприятной ситуацией на мировом рынке нефти наблюдается тенденция к постепенному укреплению курса рубля, и Банку России приходится даже сдерживать рубль от слишком сильного взлета, так как считается, что это может неблагоприятным образом отразиться на развитии российской промышленности.

В рамках реализации основной конституционной функции защиты рубля Центральный банк проводит денежно-кредитную политику, которая определяется как совокупность целей и действий по защите национальной денежной единицы12.

Порядок организации Банком России наличного денежного обращения определяется гл. 6 Федерального закона о Центральном банке. В соответствии со статьями, входящими в состав данной главы, официальной денежной единицей Российской Федерации является рубль, который состоит из ста копеек (данное положение установлено Конституцией России). Введение на территории страны других денежных единиц и выпуск денежных суррогатов запрещаются. Официальное соотношение между рублем и золотом или другими драгоценными металлами не устанавливается.

Эмиссию наличных денег и организацию их обращения на территории России проводит исключительно Банк России. Только его банкноты и монеты являются законным средством платежа на территории страны. Они обязательны к приему при всех видах платежей и обеспечиваются всеми активами Банка России.

В соответствии со ст. 34 указанного Закона для организации наличного денежного обращения на Банк России возлагаются следующие функции: прогнозирование и организация производства, перевозка и хранение банкнот и монеты, создание их резервных фондов; установление правил хранения, перевозки и инкассации наличных денег для кредитных организаций; установление признаков платежеспособности банкнот и монеты Банка России, порядка их уничтожения и замены; определение порядка ведения кассовых операций.

Конституция России возлагает задачу проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики на Правительство Российской Федерации. Центральный банк независим от Правительства, и именно он почти «единолично составляет основные направления единой государственной кредитно-денежной политики»13. Правительство не участвует в составлении данного документа, что соответствует Закону о Центральном банке, но фактически противоречит Конституции. Как справедливо указывает Г.А. Тосунян, «Правительство РФ принимает недостаточное участие в разработке и реализации единой государственной кредитно-денежной политики. В настоящее время это участие фактически сводится к согласованию с Банком России только двух показателей: годового темпа инфляции и экономического роста»14.

Закон о Центральном банке устанавливает, что Банк России ежегодно, не позднее 1 декабря, представляет в Государственную Думу основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год. Предварительно проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики представляется Президенту и Правительству Российской Федерации.

Независимость Центрального банка позволяет ему почти самостоятельно определять свою денежно-кредитную политику, однако эта политика, для достижения эффективности, должна включать в себя меры, реализуемые Правительством и другими органами власти. Таким образом, налицо правовая коллизия между Конституцией и Законом о Центральном банке. По мнению профессора В.С. Захарова, эта коллизия приводит к тому, что «в Основных направлениях в качестве главной цели денежно-кредитной политики выделяется снижение темпа инфляции. Если исходить из задач Банка России, то это верно, поскольку он отвечает за стабильность рубля. Но этого совершенно недостаточно для денежно-кредитной политики всего государства»15.

Эффективное развитие экономики и связанное с ним укрепление рубля как денежной единицы Российской Федерации неразрывно связаны с реорганизацией банковской системы, с созданием новых банковских структур, модернизацией кредитных организаций. Однако Центральный банк в этих вопросах занимает неопределенную позицию, балансируя между требованиями Правительства и банковского сообщества. Сохранять такую позицию ему позволяет не вполне определенный конституционный статус, о чем уже говорилось выше.

Денежно-кредитная политика Центрального банка, удовлетворяющая поставленным в Конституции задачам, должна отвечать ряду основных требований. Во-первых, она должна опираться на законодательно закрепленные цели. В качестве основной цели предлагается определить содействие экономическому росту. Это имеет большое значение в условиях, когда некоторые действия Банка России, направленные, например, на сдерживание инфляции, могут тормозить развития производства.

Во-вторых, денежно-кредитная политика должна быть ориентирована на решение социальных задач, так как Россия в соответствии с Конституцией является социальным государством. Цели, связанные с укреплением денежной единицы и экономическим ростом, должны соединяться с социальными потребностями общества. Основная часть ресурсов, привлекаемых банковской системой от населения, должна использоваться на финансирование социальных программ, на развитие социальной инфраструктуры, в системе потребительского и жилищного кредитования.

В-третьих, при разработке моделей денежно-кредитной политики нельзя слепо копировать западные схемы и наработки, не адаптируя их к отечественным условиям.

1 В ред. Федерального закона от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ.

2 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. — 1993. — № 52. — Ст. 5086.

3 Олейник О.М. Основы банковского права: Курс лекций. — М., 1999. — С. 128.

4 Топорнин Н.Б. О статусе Центрального банка. Сравнительно-правовой анализ на примере отдельных стран. // Деньги и кредит. — 1993. — № 5. — С. 26.

5 Тосунян Г.А. Проблема независимости Банка России и его взаимодействие с исполнительной властью // Центральный банк в условиях рыночной экономики. — М., 2003. — С. 23.

6 Силуанов А.Г. Актуальные проблемы Банка России в свете нового закона о его деятельности // Центральный банк в условиях рыночной экономики. — М., 2003. — С. 16, 17.

7 Принят Государственной Думой 27 июня 2002 г.

8 Тосунян Г. Закон о Центробанке нуждается в совершенствовании // Российская Федерация. — 1994. — № 3. — С. 31.

9 Силуанов А.Г. Указ. соч. — С. 17.

10 Тосунян Г.А. Проблема независимости Банка России и его взаимодействие с исполнительной властью // Центральный банк в условиях рыночной экономики. — М., 2003. — С. 27, 28.

11 Абрамова М.А. Теоретические аспекты функций Центрального банка // Центральный банк в условиях рыночной экономики. — М., 2003. — С. 67.

12 См.: Лаврушин О.И. Основы денежно-кредитной политики // Денежно-кредитная и валютная политика: научные основы и практика. — М., 2003. — С. 93.

13Захаров В.С. Денежно-кредитная политика: практические аспекты // Денежно-кредитная и валютная политика: научные основы и практика. — М., 2003. — С. 85.

14 Тосунян Г.А. Проблема независимости Банка России и его взаимодействие с исполнительной властью // Центральный банк в условиях рыночной экономики. — М., 2003. — С. 27.

15 Денежно-кредитная политика: практические аспекты // Денежно-кредитная и валютная политика: научные основы и практика. — М., 2003. — С. 85.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

49381. Создание и обработка баз данных. Реализация функций информационной технологии в Access 744 KB
  Система управления базами данных Аccess Система управления базами данных ccess Общие положения База данных –- это организованная структура предназначенная для хранения информации. Однако сегодня большинство систем управления базами данных СУБД позволяют размешать в своих структурах не только данные но и методы то есть программный код с помощью которых происходит взаимодействие с потребителем или другими программно-аппаратными комплексами.