72565

ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ МЕР ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРИНУЖДЕНИЯ (ВОЗДЕЙСТВИЯ) ЗА НАРУШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Научная статья

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Указанное обстоятельство в свете известных организационных политических криминалистических и других проблем функционирования бюджетной системы Российской Федерации и развития системы бюджетного федерализма подчеркивает насущность задачи совершенствования механизма правовой...

Русский

2014-11-25

104.5 KB

2 чел.

В. ПАРЫГИНА,

кандидат юридических наук,

руководитель департамента налогового консультирования

Адвокатского бюро «Юстина—Юг»

ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ МЕР ГОСУДАРСТВЕННОГО

ПРИНУЖДЕНИЯ (ВОЗДЕЙСТВИЯ) ЗА НАРУШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Проблемы юридической ответственности крайне актуальны на современном этапе развития российского государства и права. Функционирование бюджетной системы развивается не только по вектору правомерного поведения его участников, но и может быть сопряжено с нарушением действующего права. Рассмотрим меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства. В статье 282 Бюджетного кодекса России установлен открытый перечень тех мер государственного принуждения (воздействия), которые могут применяться к нарушителям бюджетного законодательства.

В бюджетном законодательстве предпринята попытка сформировать систему мер юридической ответственности за правонарушения в сфере бюджетной деятельности. Однако проведенный анализ позволяет утверждать, что указанная попытка увенчалась неудачей. Степень эффективности существующих норм бюджетного права в этой части по-прежнему оставляет желать много лучшего. Указанное обстоятельство в свете известных организационных, политических, криминалистических и других проблем функционирования бюджетной системы Российской Федерации и развития системы бюджетного федерализма подчеркивает насущность задачи совершенствования механизма правовой защиты бюджетных интересов государства и, в первую очередь, повышения эффективности мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Для этого, по нашему мнению, необходимо внести изменения в бюджетное и административное законодательство. Очевидна необходимость урегулировать вопросы юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства и регламентировать санкции и порядок их реализации в нормах Бюджетного кодекса по аналогии с тем, как подобные задачи решаются в статьях 116—129 и 132—136 Налогового кодекса Российской Федерации. Для решения этой задачи необходимо внести изменения в статьи 289—306 БК РФ.

Приведем в качестве примера несовершенства действующих положений бюджетного законодательства в рассматриваемой сфере лишь некоторые недостатки норм Бюджетного кодекса о юридической ответственности. Так, в ст. 295 БК РФ установлена ответственность за несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом. При ближайшем рассмотрении данную статью можно квалифицировать как коллизионную, поскольку она противоречит другим положениям Бюджетного кодекса. Например, согласно ст. 217 БК РФ, исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи, а следовательно, бюджетная роспись и является носителем информации о расходной части бюджета. Естественно, информация, отраженная в сводной бюджетной росписи, в установленных законом случаях может изменяться путем корректировки бюджетных ассигнований в соответствии со ст. 228 БК РФ. Поэтому здесь следует согласиться с мнением А.Н. Козырина в том, что поскольку внесение подобных изменений в большинстве случаев не сопровождается внесением изменений в закон (решение) о бюджете, утвержденный представительным органом власти, то налицо несоответствие ст. 295 БК РФ порядку исполнения бюджета, установленному Бюджетным кодексом. Таким образом, применение ответственности за несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом, может парализовать бюджетный процесс на стадии исполнения бюджета, сделав невозможным реализацию прав, предоставленных участникам бюджетного процесса (см. комментарий к ст. 229, 230, 232 и 234 БК РФ)1.

Другое положение, а именно ст. 296 БК РФ «Несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи», предусматривающая ответственность за финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись в условиях казначейского порядка исполнения бюджетных обязательств, предусматривающей процедуры их санкционирования расходов бюджета, а также предварительный и текущий контроль, осуществляемый органом, исполняющим бюджет, исключают возможность направления средств бюджета на финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись. Поэтому применение положений данной статьи практически невозможно ввиду отсутствия возможности у участников бюджетных правоотношений для совершения подобного деяния.

Не менее проблематична судьба ст. 298 БК РФ «Предоставление бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка», так как во вновь принятом Кодексе об административных правонарушениях и Уголовном кодексе Российской Федерации не предусмотрены санкции за предоставление бюджетных кредитов и бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка.

Данные нарушения в условиях бюджетного процесса влекут применение бюджетной ответственности согласно ст. 298 БК РФ:

1) изъятие в бесспорном порядке предоставленных бюджетных средств;

2) вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Поэтому ставить вопрос только о совершенствовании бюджетного законодательства без внесения изменений и дополнений в Кодекс об административных правонарушениях, Уголовный кодекс и другие нормативные акты, по меньшей мере, недостаточно обосновано. Проблема привлечения к бюджетной ответственности за совершение нарушений бюджетного процесса, предусмотренных Бюджетным кодексом, не замыкается в рамках бюджетного права. Отмеченные проблемы российского бюджетного законодательства имеют комплексный характер, именно поэтому в Российской Федерации наиболее острым является вопрос о реформировании правовых основ бюджетной деятельности государства2.

Положения ст. 299 БК РФ «Предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка» также отсылают нас к Кодексу об административных правонарушениях и Уголовному кодексу Российской Федерации, в которых, однако, не содержится санкций за предоставление бюджетных кредитов и бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка, а, следовательно, в очередной раз Бюджетный кодекс делает отсылку (содержит бланкетную норму) к механизму привлечения к ответственности, который в действующем законодательстве отсутствует.

Еще одним положением Бюджетного кодекса, подтверждающим правильность сделанных выводов, является ст. 300 «Предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка», также адресующая к ответственности, которая должна быть установлена в рамках административного и уголовного законодательства при отсутствии в нем данных норм. Поэтому за предоставление бюджетных ссуд, инвестиций и гарантий с нарушением установленного порядка может наступать только ответственность, предусмотренная Бюджетным кодексом Российской Федерации. Следовательно, замкнутость правового регулирования данных нарушений бюджетного законодательства и вопросом ответственности в самом бюджетном законодательстве при отсутствии достаточной научной разработанности проблематики регулирования ответственности за нарушения бюджетного законодательства как охранительного механизма обеспечения эффективного функционирования бюджетной системы Российской Федерации носит явно негативный характер.

Отдельно следует отметить наличие коллизий ст. 303 и 304 БК РФ, предусматривающих ответственность за «несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов» и «несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов». Поскольку контроль над своевременностью зачисления средств в доход бюджета осуществляется, согласно ст. 304 БК РФ, налоговыми органами и органами Федерального казначейства, а учреждения Банка России либо иные кредитные организации, в которых открыты счета по учету доходов соответствующего бюджета, не имеют таких полномочий, то ст. 303 БК РФ, предусматривающая ответственность за незачисление доходов бюджета государственными органами и органами местного самоуправления, фактически не действует. Более того, в соответствии с п. 2 ст. 45 НК РФ обязанность уплаты налога считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного денежного остатка на счете налогоплательщика, что соответствует постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 12 октября 1998 г. № 24-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»3.

Такая же ситуация в условиях казначейского исполнения обязательств бюджетной системы Российской Федерации сложилась и со ст. 305 БК РФ «Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств», которая не действует, так как перечисление средств на лицевые счета бюджетополучателей является операцией аналитического учета, не осуществляемой кредитными организациями. С момента полного перехода на казначейский способ исполнения федерального бюджета все бюджетные средства данного уровня бюджетной системы стали перераспределяться в системе федерального казначейства, созданного в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О федеральном казначействе»4 и постановлением Совета Министров от 27 августа 1993 г. № 864 «О федеральном казначействе Российской Федерации»5. Многие положения Бюджетного кодекса, включая статьи об ответственности, к кредитным организациям не могут быть применены в силу того, что расчеты между участниками бюджетного процесса через кредитные организации не проводятся.

Применительно к ст. 306 Бюджетного кодекса Российской Федерации «Несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам» следует отметить, что Бюджетным кодексом предусмотрено подтверждение только денежных обязательств бюджета, так как, исходя из терминологии, используемой в ст. 222 БК РФ, бюджетное обязательство — это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью. Данное положение тесно взаимосвязано со ст. 223 БК РФ, определяющей порядок утверждения и доведения лимитов бюджетных обязательств, что регламентирует «Порядок организации работы по доведению через органы Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета», утвержденный приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10 июня 2003 г. № 506. Поэтому применение ст. 306 БК РФ возможно лишь при наличии установленных оснований.

Таким образом, бюджетные правонарушения разнообразны, поэтому многие специалисты выделяют различные группы таких нарушений, наиболее тесно связанных по своему содержанию. Это нарушения:

1) порядка функционирования бюджетной системы: неисполнение закона (решения) о бюджете, нецелевое использование бюджетных средств;

2) законных прав и интересов получателей бюджетных средств: неперечисление, неполное, несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям; несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей, несвоевременное доведение до получателей уведомлений о бюджетных ассигнованиях, о лимитах бюджетных обязательств;

3) доходной части бюджетов: несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов;

4) расходной части бюджетов: финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись и утвержденные лимиты бюджетных обязательств; несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг; несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга;

5) гарантий выполнения бюджетных обязательств: отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных Бюджетным кодексом; несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам;

6) порядка выделения бюджетных средств: несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете, уведомлений о бюджетных ассигнованиях, о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи;

7) порядка составления проектов бюджетов, ведения бюджетной отчетности и счетов: несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов; открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Центрального банка.

Законодатель при принятии решений о совершенствовании бюджетного законодательства должен опираться на следующие позиции. Экономическая и правовая модель бюджетных отношений, заложенная в Бюджетном кодексе, неэффективна с точки зрения предотвращения нарушений законодательства, поскольку нечетко регламентирует вопросы бюджетного, налогового федерализма, межбюджетных отношений. Нормы бюджетного законодательства об ответственности, основа которых — Бюджетный кодекс, не согласованы с нормами Кодекса об административных правонарушениях: из 22 видов оснований применения мер принуждения по Бюджетному кодексу в КоАП РФ включено лишь четыре. Отмечается несоответствие бюджетного законодательства с законами и актами других отраслей права, что объясняется несогласованностью подходов к законопроектной работе. Необходимо в законодательном порядке придать бюджетным обязательствам статус властных (публичных) имущественных (денежных) обязательств, невыполнение которых влечет за собой не только административную и дисциплинарную ответственность, но и возмещение имущественного вреда субъектам бюджетных отношений. Следует ясно определить в Бюджетном кодексе имущественную ответственность за вред, причиненный интересам государства и субъектов нарушениями бюджетного законодательства. По аналогии с правилами, установленными Налоговым кодексом (налоговые органы, согласно ст. 35, обязаны нести ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам), следует закрепить обязанность государственных органов, участвующих в бюджетной деятельности, нести ответственность за ущерб, причиненный получателям бюджетных средств. Получатели бюджетных средств тоже должны отвечать за убытки, причиненные своими незаконными действиями.

Нормы Бюджетного кодекса об ответственности разработаны без согласования с Налоговым и Гражданским кодексами России, законодательством о местном самоуправлении во многих случаях без учета конституционных прав субъектов Федерации и с нарушением регулирования денежных обязательств как имущественных отношений, определенных Гражданским кодексом Российской Федерации.

1 Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина. — М.: Экар, 2002.

2 Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. — М., 2002. — С. 11.

3 Вестник КС РФ — 1999. — № 1.

4 Российские вести. — 1992. — № 113.

5 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. — 1993. — № 35. — Ст. 3320.

6 Российская газета. — 2003. — 22, 24 июля.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

15148. Сергей Юльевич Витте 181.49 KB
  Сергей Юльевич Витте Происходит из голландской семьи переселившейся в Прибалтику ещё во времена владычества шведов и получившей потомственное дворянство в 1856. Православный. Родился 17 июня 1849 в Тифлисе. Его отец Юлий Федорович Витте 1814 1867 член совета к
15149. Петр I и русская культура 94.4 KB
  Петр I и русская Культура 1. Культура России накануне вступления Петра на престол В конце ХVII века когда на русском престоле оказался молодой царь Петр I наша страна переживала переломный момент своей истории. В России в отличие от западноевропейск...
15150. Внешняя политика СССР в 30 годы 259.99 KB
  Внешняя политика СССР в 30 года. После прихода Гитлера к власти Сталин резко изменил традиционную советскую политику: если раньше она была направлена на союз с Германией против версальской системы а по линии Коминтерна на борьбу с социалдемок...
15151. Герой нашего времени. Женские образы в романе 17.26 KB
  Женские образы в романе М.Ю. Лермонтова Герой нашего времени. Роман М.Ю. Лермонтова недаром назван Герой нашего времени весь строй произведения его композиция образная система подчинены раскрытию образа Печорина.
15152. Горе от ума. Грибоедов 66.62 KB
  Горе от ума. Грибоедов Комедия Горе от ума держится какимто особняком в литературе и отличается моложавостью свежестью и более крепкой живучестью от других произведений слова. Она как столетний старик около которого все отжив по очереди св
15153. Мнимое и подлинное безумие Чацкого 13.35 KB
  Мнимое и подлинное безумие Чацкого Комедия Горе от ума была написана в 1823 году А.С.Грибоедовым и имела уже тогда огромный успех в читательских кругах не только Москвы но и всей России. При жизни автора Горе от ума не была опубликовано зато многократно переписыва...
15154. Общество в жизни Татьяны, Онегина и автора 16.29 KB
  Общество в жизни Татьяны Онегина и автора Татьяна простая провинциальная девушка она не красавица но задумчивость и мечтательность выделяют ее среди других людей в обществе которых она чувствует себя одиноко так как они не способны понять ее. Дика печальна...
15155. Один в поле воин, если он-Чацкий 21.21 KB
  Один в поле воин если онЧацкий Образ главного героя комедии сочетает в себе все черты идеального человека: высоко развитое чувство собственного достоинства истинная культура и просвещенность нежелание мириться с несправедливым общественным устоем нена
15156. Основные мотивы лирики А.С. Пушкина 34.62 KB
  Основные мотивы лирики А. С. Пушкина Читая лирику А. С. Пушкина великий русский писатель Н. В. Гоголь задался вопросом: €œЧто же стало предметом поэзии А. С. Пушкина€ И сам отвечал: €œВсе стало предметом€. В своем творчестве поэт обращался к темам любви и дружбы его ...