72566

ПРАВОВЫЕ МОДЕЛИ ПОСТРОЕНИЯ СИСТЕМ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ В ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАНАХ

Научная статья

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Специальные контрольные органы призванные проводить мероприятия направленные на защиту бюджетных интересов созданы и функционируют в большинстве стран мира но далеко не во всех. Ранее же вопросами бюджетного контроля занималась королевская полиция островов.

Русский

2014-11-25

104 KB

0 чел.

В. ПАРЫГИНА,

кандидат юридических наук,

руководитель департамента налогового консультирования

Адвокатского бюро «Юстина—Юг»

ПРАВОВЫЕ МОДЕЛИ ПОСТРОЕНИЯ СИСТЕМ

БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ В ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАНАХ

Специальные контрольные органы, призванные проводить мероприятия, направленные на защиту бюджетных интересов, созданы и функционируют в большинстве стран мира, но далеко не во всех. Так, в ряде государств указанные функции наравне с надзором за дисциплиной и правопорядком в других сферах (общим контролем, экологическим, банковским, страховым, антимонопольным, контрбраконьерским, антитеррористическим, строительным) возложены на прокуратуру, службы главного (генерального) контролера и другие органы с широкими полномочиями. Например, на Британских Виргинских островах только в 2004 г. в связи с необходимостью усилить борьбу с финансовой преступностью было создано Управление финансовых расследований — специальный правоохранительный орган правительства островов, основной задачей которого является проведение расследований в бюджетной и финансовой сферах (неправомерное использование бюджетных средств, неуплата налогов), обеспечение исполнения запросов о содействии, поступающих по линии договоренностей о взаимной правовой помощи. Ранее же вопросами бюджетного контроля занималась королевская полиция островов.

Главным признаком, характеризующим применяемую в конкретной стране систему обеспечения бюджетной эффективности, выступает организационный (или, как его именует немецкий профессор Б. Шонфельдер, «институциональный»1) механизм организации государственного контроля за правопорядком в бюджетной сфере. Построение и применение такого механизма предусматривает формирование системы специализированных государственных органов либо особой конфигурации распределения специальных контрольных функций между уже существующими государственными органами общей компетенции. При самом поверхностном взгляде может показаться, что в зарубежных странах могут применяться разнообразные концепции организационного обеспечения государственного и (или) муниципального финансового контроля в бюджетной сфере. Однако при детальном ознакомлении с вопросом становится очевидно, что все это «разные песни на одну и ту же музыку». В действительности в настоящее время существует всего три модели институциональной организации бюджетного контроля — административный, судебный и парламентский бюджетный контроль. Выбор той или иной конструкции защиты бюджетных прав и интересов государства или господствующей политической элиты в конкретной стране зависит от целого комплекса политических, исторических и социально-экономических обстоятельств. В частности, определяющую роль в большинстве случаев играет имеющиеся особенности политического режима, особенности его становления и развития, наличие или отсутствие демократического опыта, уровень развития конституционализма в данном государстве. Например, небезосновательно считается, что административная модель бюджетного контроля, когда контроль над эффективностью публичных расходов, законностью в сфере расходования государственных денежных средств проводят органы исполнительной власти либо специальные субъекты, уполномоченные исполнительной властью, наименее эффективен. Не в последнюю очередь это обусловлено тем, что, как писал в XIX в. французский финансист П. Бейтуа, «при сращивании управленческого и контрольного аппаратов никто толком не управляет, и никто толком не контролирует. Все заняты лишь личным обогащением под знаменем, на котором словно начертан девиз: «грабить казну другим не помогаю, но и не мешаю». Сегодняшний управляющий завтра может стать контролером, а сегодняшний контролер его вчерашний коллега. Вывод очевиден, давно известен и воспет в народе, но неудобен для всех обитателей дворцов: нельзя назначать смотрителем курятника лису. Даже самая честная лиса иногда поддается соблазну перекусить. Но еще хуже пойдет дело, если контролировать лису поставить еще и волка»2. Не случайно в большинстве европейских государств эволюция контрольных органов проходит, как правило, по вектору, который схематично выглядит так: отсутствие специального контрольного органа — контрольный государственный орган при монархе (главе государства) — контрольно-судебный орган при монархе (главе государства), но под влиянием парламента — контрольный орган при парламенте. Как показали результаты трехлетнего исследования, проводившегося в 2000—2003 гг. интернациональной группой ученых из 13 стран мира (в том числе и из России) под эгидой спецкомиссии ООН, возникла тесная, поддающаяся математическому расчету связь между уровнем развития конституционализма и прав человека в конкретном государстве на различных исторических отрезках и в настоящее время и моделью (особенностью) развития финансово-контрольных механизмов. В частности, не случайно, что с допустимой погрешностью (она определяется культурно-религиозными и этническими особенностями) во всех из исследовавшихся современных 199 стран мира конструкции (модели) бюджетно-контрольных механизмов обусловлены достигнутым в этом государстве уровнем конституционализма. Также верно и то, что эффективное использование наиболее прогрессивных моделей бюджетного контроля (более прогрессивной по сравнению с имеющейся) возможно только при достижении (построении, накоплении) политическим режимом определенной совокупности (критической массы) демократических факторов и институтов. Например, тоталитарным режимам в принципе не свойственно создание специальных бюджетно-контрольных органов, ибо эти функции эффективно укладываются в рамки полномочий органов общего или партийного (при однопартийной системе) контроля, распыляясь между различными органами и спецслужбами (эффект дублирования и параллелизма при контроле). Так, в настоящее время ни на Кубе, ни в Туркменистане не существует самостоятельных органов бюджетного контроля. Введение (создание) в таком государстве эффективно функционирующей системы парламентского контроля при отсутствии демократически избранного населением и подотчетного ему парламента невозможно. Искусственное создание органа парламентского бюджетного контроля в тоталитарном или авторитарном государстве породит столь же декоративный орган, как и сам «парламент» этой страны. Вместе с тем есть примеры, когда, в силу объективных исторических причин, местных традиций, на определенных (как правило, ранних стадиях развития государственности или в переходный от авторитарного режима периоды), некоторые страны еще не приступили к созданию иерархичной системы государственной власти либо ее элементов. Например, в европейском мини-государстве Андорре государственный бюджетный контроль, как и уголовное преследование нарушителей бюджетной дисциплины, осуществляют подразделения министерства финансов страны. В Демократической Республике Сан-Томе и Принсипи (островное государство у побережья Центральной Африки, где однопартийная система была отменена только в 1990 г.) нет не только специальных бюджетно-контрольных, налоговых органов, но и специализированного органа конституционного контроля. Поэтому все бюджетно-налоговые и конституционные споры разрешаются судами попутно, при рассмотрении конкретных судебных дел. Впрочем, формально толкование Конституции может регулироваться актом парламента. Однако для этого необходимо возникновение коллизии в конкретном деле, рассматриваемом гражданскими или военными судами и политическая воля Президента. При этом специально инициировать расследование законности использования средств государственного бюджета Генеральный прокурор Республики может только с разрешения Президента. Есть и другие специфические примеры, но несколько иного рода. Так, особняком стоит Ватикан, по меткому, но язвительному выражению английского историка религии Б. О′Нилла, «город-государство-корпорация по продаже религии»3. Здесь все контрольные полномочия сосредоточенны в руках папы, однако функции мониторинга эффективности расходования денежных средств он передает доверенным членам Священной римской роты (квазисудебного административного органа).

Далее рассмотрим перечисленные выше модели институциональной организации бюджетного контроля на существующих в Европе примерах.

Административная модель организации бюджетного контроля, когда контрольные полномочия принадлежат органам исполнительной власти общей компетенции, либо специальные бюджетно-контрольные институты вписаны в систему исполнительных органов, — такая модель считается недостаточно эффективной для стран с малым демократическим опытом, слабой политической системой и неразвитым гражданским обществом. Тем не менее, она с разной степенью успешности используется во многих странах мира.

Во многих государствах для контроля над законностью и экономической обоснованностью государственных расходов создаются специальные органы исполнительной власти, формируемые с учетом интересов как главы государства, так и законодателей (как непосредственных представителей народа). Вместе с тем, в силу специфики статуса, роли исполнительных органов в процессе их формирования, либо исторически сложившихся особенностей осуществления своей власти главой государства, такие органы вписаны в структуру исполнительных, а сама модель контроля ни в коей мере не может считаться парламентской (роль последнего либо ограничена, либо декоративна). Например, в Ирландии бюджетный контроль проводит служба Контролера и генерального аудитора — независимый орган исполнительной власти, глава и члены которого назначаются Президентом по представлению Палаты представителей (парламента). Служба вправе проводить проверку и контроль всех видов доходов, расходов и состояния имущества предприятий, организаций и учреждений, финансируемых из общего и дополнительного бюджетов. При этом спецификой рассматриваемого органа является введенная с 1969 г. обязанность службы отчитываться в своей работе перед парламентом, что делает рассматриваемую схему едва ли не переходным этапом к парламентскому контролю над расходованием бюджета.

Оригинальные правовые конструкции институциональной организации бюджетного контроля используются многими островными государствами. На Кипре бюджетный контроль сосредоточен в руках Генерального атторнея Республики, одновременно являющегося юридическим советником Президента и Совета министров страны и выступающего директором департамента публичных преследований.

Судебная модель организации бюджетного контроля, когда контрольные полномочия переданы парламентом специальному судебному или квазисудебному органу (финансовому трибуналу или счетному суду). Например, в Испании бюджетно-контрольными функциями наделен специальный Счетный суд. Этот орган имеет представительную (парламентскую) природу, ибо создается парламентом страны (Генеральными кортесами) и подотчетен ему. Суд состоит из председателя, 10 счетных судей, независим и несменяем. Судьи назначаются на девять лет палатами парламента, при этом полномочия председателя закрепляются декретом короля Испании сроком на три года. Кроме того, работа суда обеспечивается деятельностью назначаемого правительством страны судебного прокурора и двух адвокатов. В рамках своих финансово-контрольных полномочий Счетный суд проверяет представленные министерством финансов отчеты об исполнении бюджета. По результатам этой проверки Суд отчитывается перед парламентом в форме предоставления специального отчета, а так же принимает решения о необходимых санкциях в случае выявления нарушений бюджетной дисциплины. В Италии высшим бюджетно-контрольным институтом также выступает Счетный суд. Его статус более изощрен. Дело в том, что впервые этот орган был создан еще в 1861 г. как сугубо административный, согласно положениям Королевского декрета № 446 «Полномочия Совета министров» от 14 ноября 1901 г. Счетный суд понимается как вспомогательная структура правительства, и именно кабинет министров должен формировать корпус счетных судей. Но фактически, в силу парламентского характера Итальянской республики, состав суда формируют депутаты парламента. В Греции органом, осуществляющим контроль над законностью расходования государственных средств, является Финансовый суд, члены которого назначаются парламентом. В Турции аналог счетной палаты или контрольного органа административного типа — Финансовый суд, занимающийся делегированным парламентом страны бюджетным контролем и включаемый местными правоведами в структуру судебной власти. Достаточно сказать, что даже Конституция Турции регламентирует основы деятельности и статуса этого суда в главе «Судебная власть». В рамках своих полномочий Финансовый суд контролирует распределение и использование бюджетных средств, кроме того, на него возложены функции подготовки и представления парламенту отчета об исполнении закона о бюджете Турции и дополнительных бюджетах (аналоги российских внебюджетных фондов). В Португалии существует Финансовый суд, формируемый исполнительными органами по согласованию с парламентом. Председателя суда назначает Президент Республики, кандидатуру представляет Кабинет министров. Остальные судьи (всего их девять) назначаются главой государства, но утверждаются на должность парламентом. Приведенная схема действует меньше десятилетия, ранее, особенно во время правления хунты, суд полностью был подконтролен главе государства. Таким образом, в конструкции бюджетно-финансового контроля проявляется специфика Португалии как крайне молодой демократии. Согласно Конституции Португалии Финансовый суд осуществляет смешанные контрольно-правоохранительные полномочия. С одной стороны, он вправе проверять законность и эффективность бюджетной политики, распределения и использования бюджетных средств, с другой — наделен полномочиями на юридическое преследование нарушителей бюджетной дисциплины путем судебного разбирательства и привлечения виновных к финансовой ответственности. Во Франции собственный правоохранительно-контрольный орган судебного типа был создан еще при Наполеоне Бонапарте. В настоящее время, согласно п. 6 ст. 47 Конституции, Финансовый суд совместно с Судом бюджетной и финансовой дисциплины осуществляет функции правовой защиты бюджета от неправомерных посягательств и, по сути, возглавляет пирамиду судов, находясь на ее вершине. Свои финансовые суды есть и на региональном, и на местном уровнях. Со времен генерала Ш. Де Голя состав Финансового суда Франции формируется с определенным административным креном: первый председатель, председатели отделений суда, главные советники назначаются правительством по представлению парламента, тогда как советники-докладчики, финансовые инспекторы и аудиторы двух классов назначаются Президентом Франции. Все члены суда несменяемы и неприкосновенны. В современном виде суд действует с лета 1982 г. Финансовые инспекторы и аудиторы осуществляют функции контроля над использованием бюджетных денег, подготовкой и представлением парламенту ежегодного финансового отчета, а судьи в условиях открытого и демократичного судопроизводства рассматривают выявленные факты нарушений и в необходимых случаях наказывают виновных привлечением к финансовой ответственности. При этом решения региональных финансовых судов могут обжаловаться в Финансовом суде Республики, а постановления этого суда обжалуются только в Государственном совете Франции. Кроме того, при Финансовом суде Франции действует финансовая прокуратура — генеральный прокурор и два его заместителя, представляющие интересы бюджета в ходе судебных разбирательств. Аналогичные судебные модели бюджетного контроля используются и в других странах.

1 См., напр.: Stiglitz J., Schoenfelder B. Finanzwissenschaft. — Muenchen: Verlag C.H. Beck, 1989. — S. 13—15.

2 Boiteau P. Fortune publiqu et finances de la France. — Paris, 1866. — S. 238.

3 O′Nill B. The finance history of Religionism. — L. 1969. — P. 5.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

841. Создание реляционной БД в СУБД МS Аccess 114 KB
  Microsoft Access применяется для разработки относительно небольших баз данных. БД Access хранятся в файлах с типом mdb. Создание и редактирование таблиц. Создание и использование запросов. Примеры записи выражений в условии отбора.
842. Объекты интеллектуальной собственности 202 KB
  Понятие и признаки объекта интеллектуальной собственности. Классификация объектов интеллектуальной собственности. Способность к сохранению, накапливанию, интегрированию. Классификация средств индивидуализации. Произведения, не являющиеся объектами авторских прав. Правовая охрана результата интеллектуальной деятельности средствами различных институтов права интеллектуальной собственности.
843. Трактаты Дюрера как методическое пособие по преподаванию изобразительного искусства с точки зрения современности 176.5 KB
  История написания трактатов и их место в художественном образовании Германии XVI века. Трактаты Дюрера как методическое пособие по преподаванию Изобразительного искусства. Положительные стороны трактатов как методического пособия с точки зрения художественного образования. Восприятие трактатов Дюрера на практике в наше время.
844. Теория гражданского права 178.5 KB
  Имущественные и личные не имущественные правоотношения. Способность гражданина иметь гражданские права и нести обязанности. Имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности. Требования о защите личных неимущественных прав и других нематериальных благ.
845. Сбор маркетинговой информации в целях проведения исследований 167 KB
  Порядок проведения маркетинговых исследований. Планирование и организация сбора первичной информации. Выявление проблем и формулирование целей маркетинговых исследований. Систематизация и анализ собранной информации.
846. Сортировочные станции Брянск-Льговской Московской железной дороги 128 KB
  Характеристика сортировочной станции Брянск-Льговской Московской железной дороги. Оперативное управление и планирование работы станции. Автоматизированная система организации управления перевозок. Сообщения об операциях с поездами, локомотивами и бригадами, получаемые в АСОУП.
847. Общая история 196.5 KB
  Достоверное воспроизведение исторического процесса. Противоречие между прогрессивными производительными силами и консервативным производственными отношениями. Широкое распространение отношений частной собственности. Разложение первобытно-общинного строя и возникновение государства.
848. Программирование математических задач с использованием классов и методов языка C# 960.5 KB
  Реализовать перевод чисел между десятичной, двоичной и восьмеричной системами счисления. Результаты машинного тестирования программы. Описание вычислительных методов. Ручной подсчёт отладочного варианта.
849. Билеты по обществознанию 9 класс 404.5 KB
  Государство, его основные признаки. Формы правления. Исходная форма активности индивида. Особенности межличностных отношений. Социальные группы и общности. Участие граждан в политической жизни. Всеобщая декларация прав человека.