7409

Чи дійсно потрібен новий закон про протидію корупції

Реферат

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Чи дійсно потрібен новий закон про протидію корупції? Обставина, що чинне вітчизняне антикорупційне законодавство потребує свого вдосконалення, не викликає сумніву. Хоча, зауважимо, що в системі складових ефективної протидії корупції законодавча баз...

Украинкский

2013-01-23

62.5 KB

1 чел.

Чи дійсно потрібен новий закон про протидію корупції?

Обставина, що чинне вітчизняне антикорупційне законодавство потребує свого вдосконалення, не викликає сумніву. Хоча, зауважимо, що в системі складових ефективної протидії корупції законодавча база не є найгіршою – в Україні створена в цілому достатня законодавча основа для ефективної протидії корупції, у тому числі в частині відповідальності за корупційні правопорушення. Основна ж проблема полягає у неповному та вибірковому застосуванні такого законодавства та вияві реальної політичної волі у цій сфері.

Якщо торкатися якості антикорупційного законодавства, то слід зазначити, що воно не є досконалим і повним: 1) його не можна визнати цілісним, оскільки основні антикорупційні акти приймалися в неналежній послідовності за відсутності єдиного підходу і необхідного опрацювання базових положень; 2) ряд його положень є не до кінця продуманими, неузгодженими між собою і науково недостатньо обґрунтованими, що потребує їх вдосконалення; 3) у зв’язку з динамічними і достатньо ґрунтовними змінами, які відбулися останнім часом в законодавстві України, воно потребує систематизації й уніфікації; 4) існує потреба в прийнятті цілої низки законів, які б по-новому або додатково врегулювали важливі для антикорупційної діяльності питання.

Потребує відповідних змін і такий спеціальний антикорупційний акт, як Закон України “Про боротьбу з корупцією”. Слід зазначити, що протягом останніх років здійснювалися неодноразові спроби змінити цей Закон – ухвалити його нову редакцію. Ці спроби виявилися безрезультатними в основному з тієї причини, що пропоновані зміни не лише не покращували правове регулювання адміністративної та дисциплінарної відповідальності за корупційні правопорушення та запобігання корупції, а загалом погіршували його.

Нещодавно зроблено чергову спробу – на розгляд Парламенту внесено проект Закону України “Про засади запобігання та протидії корупції”. Розробники цього законопроекту вирішили піти далі своїх попередників – концептуально змінити спеціальний антикорупційний закон, вивівши за його межі питання відповідальності за корупційні правопорушення та зосередивши у ньому лише певні загальні положення (засади) запобігання та протидії корупції. В принципі, такий підхід є можливим, він обговорювався ще у 1994–1995 рр. при розробці та ухваленні Закону України “Про боротьбу з корупцією”, але був відхилений. Головне, за чим визначається прийнятність чи неприйнятність такого підходу, полягає у тому, як його реалізовано у проекті, як він “вписується” в існуючу систему антикорупційної діяльності, наскільки науково обґрунтованими є положення проекту, наскільки дієвими виявляються передбачені ним новели.

Системний аналіз положень цього проекту не дає підстав для висновку про те, що його прийняття покращить ситуацію як із законодавчим забезпеченням антикорупційної діяльності, так і зі здійсненням власне такої діяльності. Пропоновані проектом новели викликають кілька принципових зауважень.

По-перше, це стосується законодавчого визначення поняття корупції. Як відомо, корупція є соціальним явищем і складається з багатьох різних за характером, але однакових за суттю діянь. Вона не зводиться до якогось одного конкретного виду правопорушення і проявляється в найрізноманітніших формах, які тягнуть за собою кримінальну, адміністративну, дисциплінарну, цивільно-правову, конституційно-правову відповідальність. З огляду на це, визначення поняття корупції в Законі навряд чи є доцільним (ніхто ж не ратує за те, що в Законі потрібно визначити поняття “злочинність”, яка також є соціальним явищем і складається з багатьох видів злочинних діянь). До Закону України “Про боротьбу з корупцією” воно потрапило лише в результаті наполягання керівників правоохоронних органів, які, апелюючи до Парламенту, вказували, що без законодавчого визначення цього поняття неможливо вести ефективну боротьбу з корупцією. Насправді ж це не так, бо визначення в Законі поняття корупції не дає правоохоронцям жодних додаткових підстав для притягнення корупціонерів до юридичної відповідальності. Найбільше, що воно дає – загальне уявлення про корупцію як таку та її основні риси. Тому це поняття має визначатися на доктринальному, а не на законодавчому рівні. Тим більше, що дати чітке, однозначне і, головне, всеохоплююче його визначення на сьогодні неможливо. Дискусії ж щодо цього визначення лише відволікають від розв’язання дійсно нагальних проблем законодавчого забезпечення протидії корупційним проявам.

Що стосується безпосередньо пропонованого проектом визначення поняття “корупції”, то сумнівним видається включення до поняття “корупція” вказівки на мету одержання будь-яких благ нематеріального характеру. З огляду на надзвичайно широкий зміст поняття “блага нематеріального характеру”, слід було б обов’язково визначити безпосередньо у Законі, про які саме блага йдеться. За відсутності такого визначення Закон створить умови для свавілля: будь-яка дія нематеріального характеру, вчинена відповідним суб’єктом (наприклад, прохання про схвальний відгук чи характеристику, отримання іншої посади), буде розцінюватися як корупція.

Крім того, пропоноване проектом визначення терміну “корупція” суперечить аналогічному визначенню у ст. 2 Цивільної конвенції про боротьбу з корупцією, поданої до Верховної Ради України на ратифікацію тим же суб’єктом законодавчої ініціативи.

По-друге, претендуючи на визначення правових засад, проект не містить положень, які б чітко визначали межі дії закону (подібно до того, як це зроблено у ст. 3 чинного Закону України “Про боротьбу з корупцією”). Він безпосередньо регламентує лише дисциплінарну відповідальність (у вигляді звільнення з посади) за вчинення корупційних правопорушень і містить відсильну норму про те, що у разі вчинення корупційних правопорушень особи відповідно до закону притягаються до кримінальної, адміністративної, дисциплінарної та цивільно-правової відповідальності. Тому не ясно, які саме санкції (зокрема, адміністративні) будуть передбачені за порушення заборон, передбачених проектом. А це є принципово важливим питанням, незрозумілості з якого бути не повинно.

Взагалі ж питання про те, де передбачати заходи відповідальності за корупційні правопорушення адміністративного характеру, є дискусійним. Передбачення їх у спеціальному законі, як це має місце зараз у Законі “Про боротьбу з корупцією”, має свої переваги – воно робить більш цілеспрямованим застосування цього Закону, вимагаючи від працівників відповідних правоохоронних органів конкретних результатів такого застосування, надає додаткового імпульсу протидії корупції. З іншого боку, воно не зовсім “вписується” в існуючу систему законодавства, ламає деякі принципові засади його формування (за такими засадами окремі положення Закону “Про боротьбу з корупцією” необхідно було зосередити у відповідних кодексах та інших законах). З позиції сьогодення можна констатувати, що з урахуванням правових, соціальних та політичних реалій створення комплексного антикорупційного закону прямої дії було і залишається виправданим навіть за умови, що такий підхід не є бездоганним з правової точки зору та існують великі проблеми в застосуванні цього Закону (зокрема, вибірковість його застосування, превалювання кількісних показників застосування над обґрунтованістю застосування, надмірна політизація антикорупційної діяльності з відповідними наслідками для практики застосування Закону).

Враховуючи ці реалії, у разі зміни підходу законодавчого закріплення положень про адміністративну та дисциплінарну відповідальність за корупційні правопорушення можна очікувати зниження активності правоохоронних органів у протидії корупції – вони змушені демонструвати активність у протидії корупції здебільшого, саме з огляду на наявність спеціального антикорупційного закону. Безумовно, цей аргумент не може вважатися юридичним, але його слід враховувати, виходячи хоча б з того, що дія норми права проявляється в її застосуванні. Не варто обходити й такий момент, як зручність користування законодавством – концентрація значної частини норм антикорупційного спрямування в одному спеціальному законі полегшує їх пошук як тими, хто повинен дотримуватися вимог антикорупційного законодавства, так і тими, хто має застосовувати відповідні санкції. Хоча мусимо зазначити й те, що для створення належного антикорупційного законодавства принципово важливим є не те, де (у якому акті чи актах) буде передбачено ті чи інші антикорупційні положення, а те, щоб такі положення були закріплені у законі і щоб вони були досконалими та достатніми для ефективної протидії корупції.

По-третє, проект містить визначення деяких ключових термінів, що не може бути визнано прийнятним. Зокрема, це стосується визначення корупційного правопорушення як умисного діяння, що містить ознаки корупції. Річ у тім, що корупційне правопорушення за своїм змістом є збірним поняттям і воно може тлумачитися у широкому і вузькому змісті. Таке тлумачення допустиме у науці, але не може бути прийнятним для закону, який повинен бути чітким, ясним, зрозумілим для всіх. Натомість, у різних статтях проекту допускається різне за змістом вживання цього поняття, до того ж, поряд із застосуванням не визначеного за змістом терміну “корупційний злочин”, який також охоплюється поняттям “корупційне правопорушення”.

Отже, відповідно до наведеного вище визначення корупційного правопорушення, корупційними правопорушеннями, за які встановлено кримінальну відповідальність, можуть бути визнані такі діяння:

1) тільки одержання і давання хабара (ст. 368 і 369 КК) – найбільш вузький зміст;

2) одержання і давання хабара, зловживання владою або службовим становищем (статті 364 і 423 КК);

3) одержання і давання хабара, зловживання владою або службовим становищем, а також усі інші злочини, основною або кваліфікуючою ознакою яких є вчинення злочину службовою особою з використанням влади або службового становища (ч. 3 ст. 109, ч. 2 ст. 149 КК та багато інших).

Можуть бути й інші варіанти ще більш широкого тлумачення змісту вказаних корупційних правопорушень.

Не ясно також, чи є корупційними правопорушеннями, які тягнуть адміністративну відповідальність, визначені проектом обмеження, спрямовані на запобігання та протидію корупції (ст. 4), обмеження щодо одержання подарунків або сувенірів (ст. 6), порушення вимог фінансового контролю (ст. 7).

За такої правової невизначеності не важко передбачити негативні наслідки застосування юридичної відповідальності за вказані діяння. Якщо так, то це означає, що проект не містить належного механізму реалізації юридичної відповідальності. Якщо ні, то не ясно, навіщо встановлювати заборони, порушення яких не тягне за собою юридичної відповідальності.

По-четверте, проект необґрунтовано розширює коло суб’єктів корупції, а з ними і сферу корупції загалом. На відміну від чинного Закону України “Про боротьбу з корупцією”, до таких суб’єктів пропонується віднести не тільки депутатів, державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування, а й будь-яких посадових осіб юридичних осіб публічного права, які не є державними службовцями, посадових осіб благодійних організацій, керівників політичних партій та їх структурних утворень, посадових осіб міжнародних організацій, посадових осіб підприємств, установ та організацій приватної форми власності, аудиторів, адвокатів тощо. Крім того, такими суб’єктами корупції пропонується визнавати також посадових осіб суб’єктів господарювання, які неправомірно надають зазначеним особам будь-які пільги та переваги матеріального і нематеріального характеру. Таким чином, сферою корупції охоплюватиметься не тільки сфера публічної влади та діяльності органів місцевого самоврядування, а й сфера діяльності усіх юридичних осіб, включаючи приватну сферу, а також діяльність окремих фізичних осіб.

На наш погляд, таке істотне розширення меж юридичної відповідальності за корупційні правопорушення не тільки не посилить протидію корупції, а, навпаки, суттєво послабить її. Адже зусилля правоохоронних органів будуть розпорошені на численні дрібні правопорушення, які, до того ж, далеко не завжди за своєю суттю будуть корупційними. Це є очевидним, з огляду на існуючу сьогодні в нашій країні практику застосування антикорупційного законодавства, коли основні зусилля правоохоронців витрачаються не на викриття найбільш небезпечних корупційних проявів (системного хабарництва, вчинюваного високими посадовими особами, участі таких осіб у діяльності злочинних організацій та організованих злочинних груп, викрадення з використанням службового становища бюджетних коштів в особливо великих розмірах, інших службових зловживань, які заподіюють велику шкоду), а незначних за ступенем суспільної небезпеки службових зловживань, вчинюваних державними службовцями найнижчого рівня, за які настає адміністративна та дисциплінарна відповідальність. Враховуючи особливість вітчизняної антикорупційної діяльності, можна з упевненістю прогнозувати, що у разі ухвалення пропонованих проектом положень центр протидії корупції переміститься у приватну сферу – і необхідні кількісні показники будуть забезпечені, і особисту вигоду можна буде отримати тим, хто застосовуватиме закон, і справжні корупціонери не постраждають.

Розширення сфери корупційних відносин є необґрунтованим ще й з огляду на те, що, на нашу думку, корупція можлива лише у сфері реалізації публічної влади. Такою сферою є сфера діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Суб’єктом корупції є особа, офіційно наділена владою чи службовими повноваженнями. У сфері державного управління такою особою є особа, уповноважена на виконання функцій держави (державний службовець, депутат, міський, селищний та сільський голова і т. ін.). Суб’єктом корупційних відносин у разі, коли корупційне діяння являє собою відповідного роду угоду (наприклад, давання-одержання хабара), а також суб’єктом окремих діянь, які за певними ознаками можуть бути віднесені до категорії корупційних, може бути і не особа, уповноважена на виконання функцій держави (приватна особа, службова особа управлінського сектору комерційної сфери і т. ін.). Корупційні відносини складаються з приводу виконання (реалізації) особою, офіційно наділеною владою чи службовими повноваженнями, владних (службових) повноважень. За пропонованого проектом підходу корупційними вважатимуться відносини, які складаються поза сферою публічної влади, у тому числі виключно у приватному секторі.

Якщо ж говорити конкретно про осіб, яких пропонується вважати суб’єктами корупції, то заперечення, зокрема, викликає визнання ними народних засідателів і присяжних, керівників політичних партій, посадових осіб благодійних організацій, які об’єктивно не можуть порушити багато із заборон, що встановлюються для суб’єктів корупційних правопорушень. З проекту випливає нібито, наприклад, помічник-консультант народного депутата України або керівник політичної партії, або нотаріус чи експерт, користуючись своїми повноваженнями, можуть сприяти призначенню на посади, неправомірно надавати перевагу у зв’язку з прийняттям нормативно-правових актів і т. ін. Насправді, це доволі сумнівно.

Деякі категорії таких суб’єктів у проекті пропонується описати таким чином, що неясно, хто саме буде до них відноситися. Зокрема, це стосується працівників правоохоронних органів. Законодавство України, на жаль, не містить виключного переліку правоохоронних органів (часто такими органами називають деякі контролюючі органи, суди тощо). Працівниками правоохоронних органів у контексті антикорупційного закону не повинні визнаватися особи рядового складу органів внутрішніх справ, податкової міліції та деяких інших органів, технічний персонал правоохоронних органів.

По-п’яте, вважаємо помилковим підхід, за яким до спеціально уповноважених державних органів у сфері запобігання та протидії корупції віднесено підрозділи Державної податкової адміністрації, а також Військової служби правопорядку у Збройних силах України.

З прийняттям у 1995 році Закону України “Про боротьбу з корупцією” обов’язок щодо безпосередньої боротьби з корупцією був покладений на досить вузьке коло органів – спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю МВС України, спеціальні підрозділи по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України, а також підрозділи прокуратури України по нагляду за виконанням законів зазначеними спеціальними підрозділами МВС і СБ України. Отже, за стратегічним задумом, діяльність органів по боротьбі з корупцією в основному мала зовнішню спрямованість – щодо вчинення корупційних діянь особами, які не належать до системи органів, в яких діють відповідні спеціальні підрозділи.

У перспективі ж йшлося про те, щоб звузити зазначений перелік і покласти основну відповідальність за стан протидії корупції на такий незалежний від відомчого впливу і високопрофесійний орган, як, наприклад, Національне бюро розслідувань. Тим самим можна було б запобігти і непорозумінням, які виникли у зв’язку з невизначеністю в чинному Законі України “Про боротьбу з корупцією” підвідомчості справ про корупційні правопорушення.

Проте, у 1998 році до переліку суб’єктів боротьби з корупцією була включена податкова міліція. На нашу думку, з огляду на вказані та деякі інші політико-правові моменти, це був концептуально помилковий підхід.

Згадуваний законопроект продовжує цю небажану традицію.

З урахуванням відомих корпоративних, відомчих інтересів існують великі побоювання, що протидія корупції у разі необґрунтованого розширення переліку зазначених спеціальних органів буде вестись не вище рівня низової ланки службових осіб. У разі ж випадкового виявлення відповідними органами СБ або МВС України фактів корупції в органах податкової служби або у Збройних силах України перші не матимуть права реагувати на ці факти, а будуть зобов’язані передавати такі матеріали до Державної податкової адміністрації або до Військової служби правопорядку у Збройних силах України.

Отже, вказаний підхід сприяє утворенню податкових органів і Збройних сил України як замкненої, такої, що не підлягає дієвому контролю з боку інших державних органів, системи. Іншого не можна і чекати, адже служби внутрішньої безпеки, які водночас і займаються боротьбою з корупцією, підпорядковані керівництву відомства.

Все це, як свідчить світовий досвід, не допомагає, а, навпаки, об’єктивно сприяє розквіту корупції.

По-шосте, видається не виваженою концепція визначення антикорупційних обмежень, оскільки обґрунтованість низки з них видається вельми сумнівною.

Так, необгрунтованою, з правової точки зору, є заборона одержувати подарунки й сувеніри. Адже вона не пов’язується у цій статті навіть з відповідною посадою особи. Сумнівно також, що практично можливою є реалізація цієї норми (особливо стосовно адвокатів, нотаріусів, керівників політичних партій і т. ін.).

Нічим не обґрунтованим, на наш погляд, є обов’язок відповідних осіб повідомляти орган податкової служби про придбання ними, їх близькими родичами або близькими майна вартістю понад 12 посадових окладів, оскільки:

– відомості про придбані транспортні засоби та нерухомість вказуються у деклараціях, які ці особи подають щорічно відповідно до законів;

– особа, уповноважена на виконання функцій держави, як правило, проживає окремо від своїх близьких (за проектом близькі – це особи, крім близьких родичів, які перебувають у родинних стосунках, опікуни, піклувальники) і не може контролювати їх покупки;

– 12 посадових окладів можуть складати суму, недостатню для придбання навіть зимового пальта чи телевізора. Невже держава дійсно може бути зацікавлена у тому, щоб сотні тисяч осіб щорічно повідомляли податкові органи про придбання ними та їх родичами одягу, побутової техніки і т. ін.?

Перелік та аналіз недоліків пропонованого проекту можна було б продовжувати. Але й наведеного, на нашу думку, достатньо, щоб дійти висновку про те, що ця законодавча пропозиція не є належним чином відпрацьованою в правовому аспекті та її реалізації не тільки не сприятиме підвищенню ефективності протидії корупції, а, навпаки, ускладнить таку пропозицію. Цей проект є підтвердженням тези про те, що “нове ще не означає краще”. Антикорупційне законодавство слід вдосконалювати, але в жодному разі цей процес не можна зводити лише до змін, тим більше недостатньо обґрунтованих і досить ризикованих з точки зору як ефективності протидії корупції, так і дотримання конституційних прав та свобод людини і громадянина.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

20443. Введение в UML 54.5 KB
  Модель физического уровня в языке UML отражает компонентный состав проектируемой системы с точки зрения ее реализации на аппаратурной и программной платформах конкретных производителей. Сущности в UML В UML определены четыре типа сущностей: структурные поведенческие группирующие и аннотационные. Структурные сущности это имена существительные в моделях на языке UML.
20444. Document Object Model 54 KB
  Модель DOM не накладывает ограничений на структуру документа. Любой документ известной структуры с помощью DOM может быть представлен в виде дерева узлов каждый узел которого представляет собой элемент атрибут текстовый графический или любой другой объект. Изначально различные браузеры имели собственные модели документов DOM не совместимые с остальными.
20445. Диаграмма развертывания (deployment diagram) 62 KB
  Для представления общей конфигурации и топологии распределенной программной системы в UML предназначены диаграммы развертывания. Диаграмма развертывания предназначена для визуализации элементов и компонентов программы существующих лишь на этапе ее исполнения runtime. Те компоненты которые не используются на этапе исполнения на диаграмме развертывания не показываются.
20447. Денежно-кредитная политика 87 KB
  Понятие и цели ДКП. Спрос на деньги и предложение денег. Создание банковской системы и новых денег. Банковский и денежный мультипликаторы. Инструменты ДКП. Политика дешевых и дорогих денег. Эффективность ДКП. Особенности ДКП в РБ.
20448. PHP 288.5 KB
  PHP: Hypertext Preprocessor PHP: препроцессор гипертекста англ. Область применения В области программирования для Сети PHP один из популярных скриптовых языков наряду с JSP Perl и языками используемыми в ASP.NET благодаря своей простоте скорости выполнения богатой функциональности кроссплатформенности и распространению исходных кодов на основе лицензии PHP.
20449. Диаграмма последовательности (sequence diagram) 112.5 KB
  Сообщения изображаются в виде горизонтальных стрелок с именем сообщения а их порядок определяется временем возникновения. То есть сообщения расположенные на диаграмме последовательности выше инициируются раньше тех которые расположены ниже. Сообщения В UML каждое взаимодействие описывается совокупностью сообщений которыми участвующие в нем объекты обмениваются между собой. Прием сообщения инициирует выполнение определенных действий направленных на решение отдельной задачи тем объектом которому это сообщение отправлено.
20450. HTTP 261 KB
  Основой HTTP является технология клиентсервер то есть предполагается существование потребителей клиентов которые инициируют соединение и посылают запрос и поставщиков серверов которые ожидают соединения для получения запроса производят необходимые действия и возвращают обратно сообщение с результатом. HTTP в настоящее время повсеместно используется во Всемирной паутине для получения информации с вебсайтов. В 2006 году в Северной Америке доля HTTPтрафика превысила долю P2Pсетей и составила 46 из которых почти половина это...
20451. Диаграмма кооперации (collaboration diagram) 122.5 KB
  Прежде всего на диаграмме кооперации в виде прямоугольников изображаются участвующие во взаимодействии объекты содержащие имя объекта его класс и возможно значения атрибутов. В отличие от диаграммы последовательности на диаграмме кооперации изображаются только отношения между объектами играющими определенные роли во взаимодействии. Кооперация Понятие кооперации collaboration является одним из фундаментальных понятий в языке UML.