77490

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА

Лекция

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Административное право представляет собой отрасль правовой системы Российской Федерации, которая призвана регулировать особую группу общественных отношений. Главная их особенность состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления

Русский

2015-02-02

268.5 KB

12 чел.

ТЕМА 2. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА

1. Общественные отношения, регулируемые административным правом

2.  Методы и функции  административного права

3. Место административного права в правовой системе РФ.  Источники и система административного права

4. Административное право как наука

5. Понятие и особенности административно-правовых норм

6. Основные характеристики административно-правовых отношений27

1. Общественные отношения, регулируемые административным правом

Административное право представляет собой отрасль правовой системы Российской Федерации, которая призвана регулировать особую группу общественных отношений. Главная их особенность состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях Российской Федерации. Такого рода отношения, многообразные по своему характеру, и составляют предмет административного права.

Как отрасль правовой системы, оно призвано регулировать общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, т.е. в сфере государственного управления. Оно по своей изначальной сути является правом управления, или управленческим правом. Почему?  Во-первых, потому, что «административное» тождественно «управленческому». Во-вторых, потому, что содержанием деятельности органов исполнительной власти и ее представителей – должностных лиц является именно государственное или публичное управление.

Поскольку управление может осуществляться не только по государственной линии, то в данном случае речь пойдет об управленческих отношениях, в которых непосредственно выражается государственных интерес, государственная управляющая воля (публичный интерес).

Следовательно, не все общественные отношения, по своей природе являющиеся управленческими, могут быть отнесены к предмету административного права. В частности, это отношения, возникающие в связи с функционированием негосударственных формирований (общественные объединения, коммерческие структуры). Так, назначение внутрипрофсоюзных, внутрипартийных и подобных им управленческих отношений состоит не в выражении интересов государства, а в обеспечении необходимой самоорганизации (организация собственных дел).

В них превалируют воля и интересы членов данных объединений, выражаемые не в юридических нормах (например, в уставных нормах). Но это не означает, что административное право безразлично к организации и деятельности негосударственных формирований. Его нормы оказывают определенное регулирующее воздействие на них в тех случаях, когда это прямо предусматривается действующим законодательством.

При этом достигается цель "подчинения" деятельности такого рода формирований требованиям общего правового режима в сфере государственного управления, обеспечения законности их задач и функций. Эта цель достигается установлением обязательной их государственной регистрации, регламентацией их взаимоотношений с субъектами исполнительной власти, осуществлением государственного контроля и надзора за соответствием их деятельности требованиям закона, административно-правовых норм и т.п.

В отдельных случаях административное право регламентирует и некоторые стороны внутренней жизни негосударственных формирований (например, применительно к трудовым коллективам), а также может предоставлять им возможность использовать за пределами их внутренней организации определенную долю полномочий внешне властного характера, в принципе не свойственных им в силу их общественной, а не государственной (публично-правовой) природы.

Тем не менее, главное, что характерно для регулятивной роли административного права и в чем в наибольшей степени проявляются его особенности — это функционирование системы исполнительной власти.

Следовательно административное право фактически выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий, возлагаемых Конституцией и действующими законодательствами Российской Федерации на субъектов исполнительной власти, функционирующих в рамках разделения властей. Поэтому административное право отчетливо выражает все особенности, присущие государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом (или — правом управления). Закрепляя соответствующие правила поведения в сфере государственного управления, оно придает управленческим общественным отношениям характер правоотношений.

Для правильного понимания предмета административного права необходимо учитывать ряд важных обстоятельств, совокупность которых проливает свет на его реальное место в российской правовой системе, на его служебную роль.

Во-первых, свое регулятивное воздействие административное право оказывает на управленческие общественные отношения, придавая им тем самым упорядоченный, т.е. соответствующий интересам государства и общества, характер. В центре его внимания находятся те виды такого рода отношений, которые непосредственно возникают в связи с практическим выполнением задач и функций государственно-управленческой деятельности. Иначе говоря, имеются в виду прежде всего те отношения, в которых соответствующий субъект исполнительной власти проявляет себя функционально и компетенционно именно в качестве такового. Его функционирование есть прямое выражение механизма (системы) исполнительной ветви единой государственной власти.

Данную область общественных отношений традиционно называют сферой государственного управления, в рамках которой субъекты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственными, социально-культурными и административно-политическими процессами, свойственными для них средствами (методами).

Такое понимание данной сферы весьма широко и многообразно, ибо в ее рамках осуществляется деятельность различных по своему характеру органов государственного управления, не все из которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации являются субъектами исполнительной власти, хотя, несомненно, относятся к числу исполнительных органов (например, отраслевые департаменты министерств, администрация государственных корпораций и концернов). Кроме того, руководство названными процессами является также функцией субъектов законодательной (представительной) власти.

Значит требуется установление определенных границ, чтобы избежать превращения сферы государственного управления в совокупность проявлений любой общественно-значимой деятельности. Эти границы определяются прежде всего наличием специальных субъектов— органов исполнительной власти.

Данное условие имеет существенное значение, так как далеко не всякое общественное отношение в сфере практической деятельности различных субъектов исполнительной власти и даже с их участием может быть бесспорно отнесено к числу управленческих, составляющих предмет административного права. Иначе говоря, не все управленческое тождественно административно-правовому.

Субъекты исполнительной власти могут совершать и такие действия, которые в соответствии с нормами российского законодательства регламентируются не административным, а другими отраслями права (например, заключение гражданско-правовых сделок).

Фактически в сфере государственного управления могут действовать нормы гражданского, трудового, финансового, земельного, природоохранительного и других отраслей права, причем ими регулируются отдельные стороны деятельности исполнительных органов. Значит наличие субъекта исполнительной власти в данном общественном отношении не всегда достаточно для того, чтобы квалифицировать его в качестве управленческого и, следовательно, нуждающегося в административно-правовом оформлении. Например, конституционные нормы регламентируют основы взаимоотношений Правительства Российской Федерации — высшего звена системы органов исполнительной власти страны — с Государственной Думой, т.е. органом законодательной власти. Субъект исполнительной власти налицо, однако, отношения такого рода являются государственно-правовыми, а не управленческими, хотя с внешней стороны они могут восприниматься в качестве таковых и, регулируются они нормами конституционного права.

Во-вторых, административное право регулирует те отношения с участием соответствующих субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу осуществления ими возложенных именно на них управленческих функций. Имеется в виду практическая реализация принадлежащих им юридически властных полномочий. Без таковых исполнительный орган не может выступать в роли субъекта исполнительной власти, осуществлять управленческие функции. Управленческие отношения представляют собой "поле" применения полномочий и осуществления функций субъектов исполнительной власти. Иначе само государственное управление и, соответственно, административное право, юридически его "обслуживающее", становятся беспредметными.

Таким образом, при определении предмета административного права необходимо учитывать:

а) сферу государственного управления, охватывающую любые проявления государственно-управленческой деятельности;

б) наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти или иного исполнительного органа;

в) практическую реализацию ими полномочий, предоставленных им для осуществления государственно-управленческой деятельности.

По существу — это те условия, при которых управленческие отношения возникают "в связи" и "по поводу" практической реализации задач и функций исполнительной власти. На этой основе закономерен вывод, что не всякое общественное отношение в сфере государственного управления включается в круг отношений, составляющих предмет административного права.

Управленческие отношения, регулируемые административным правом, многообразны. Так, в зависимости от особенностей их участников выделяются следующие наиболее типичные их виды:

а) между подчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (например, вышестоящие и нижестоящие органы);

б) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, два министерства, администрация двух областей);

в) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями (корпорации, концерны), предприятиями и учреждениями;

г) между субъектами исполнительной власти и не находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями, предприятиями и учреждениями (по вопросам финансового контроля, административного надзора);

д) между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;

е) между субъектами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, предприятиями и учреждениями (коммерческие структуры);

ж) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

з) между субъектами исполнительной власти и гражданами. Во всех названных видах управленческих отношений непременно участвует тот или иной субъект исполнительной власти. Без них, что вытекает из ранее изложенных позиций, управленческие отношения в административно-правовом смысле возникать не могут, ибо только они в состоянии в юридической форме выражать волю и интересы государства, практически реализовать в исполнительном варианте государственную власть. Поэтому такого рода отношения не могут возникать между гражданами, между общественными объединениями и внутри них. Отношения между государственными предприятиями, а также коммерческими структурами, основанные на хозяйственно-договорных началах, регламентируются не административным, а гражданским правом, так как они связаны не с управленческой, а с хозяйственной (имущественной) деятельностью.

В современных условиях управленческие отношения в административно-правовом аспекте могут быть классифицированы также с учетом государственного устройства Российской Федерации. Основой в данном случае служит Федеральный договор и его ведущие позиции, закрепленные Конституцией Российской Федерации (ст.5,71—72). Поэтому критерию можно выделить следующие основные управленческие отношения:

а) между органами федеральной исполнительной власти и исполнительными органами субъектов федерации, т.е. республик, краев, областей, автономных округов, городов федерального значения. Это, например, отношения между Правительством Российской Федерации и правительствами республик, администрацией краев и областей;

б) между органами исполнительной власти различных однопорядковых субъектов федерации (например, между правительствами двух республик, администрациями двух областей);

в) между органами исполнительной власти разноуровневых субъектов федерации (например, между администрациями края и входящего в его состав автономного округа).

Управленческие отношения можно классифицировать также в зависимости от конкретных целей их возникновения, соответственно, административно-правового регулирования. По этому критерию выделяются две группы таких отношений:

а) внутренние или внутриорганизационные, внутрисистемные. Это отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата органа управления. По существу такого рода управленческие отношения выражают интересы самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также каждого ее звена. Сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, а также должностные лица;

б) внешние - отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему (механизм) исполнительной власти (например, на граждан, на общественные объединения, коммерческие структуры, включая частные). В принципе это и отношения по управлению государственными предприятиями и учреждениями, так как они не являются субъектами исполнительной власти. Вторая сторона такого рода отношений фактически выступает в роли "третьего лица".

Изложенные позиции, относящиеся к общей характеристике управленческих отношений, составляющих предмет административного права, нуждаются в некоторых дополнениях.

Во-первых, в специально предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации или подзаконными административно-правовыми нормами случаях в управленческих отношениях,

регулируемых административным правом, субъект исполнительной власти может отсутствовать. Но он в подобной ситуации обязательно заменяется равнозначной по юридическому смыслу стороной, которая наделена необходимым объемом полномочий, изменяющих юридически-властный характер. Эта сторона получает тем самым возможность выступать уже от имени государства.

Длительное время в таком качестве функционировали профсоюзы, которым были частично переданы функции и полномочия, не утратившие государственный характер (например, надзор за соблюдением законодательства об охране труда и технике безопасности). Затем процесс передачи внешне-властных функций общественным формированиям фактически прекратился. Тем не менее, отдельные случаи такой передачи имеют место и сейчас. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 1993 года на Российскую оборонно-техническую организацию (бывший ДОССАФ) возложена подготовка граждан к воинской службе.

Во-вторых, особо следует выделить управленческие отношения,которые возможны между различными звеньями системы исполнительной власти, с одной стороны,и исполнительными органами (администрацией) системы местного самоуправления, с другой. В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12). Несмотря на спорность такой позиции, следует признать, что эти органы не могут быть исключены из числа возможных участников управленческих отношений, регулируемых административным правом. Исполнительные органы районов, городов, поселков действуют не изолированно от администрации краев и областей, а также органов исполнительной власти республик, в состав которых они входят. Естественно, что подобного рода управленческие отношения регламентируются нормами административного права.

В-третьих, управленческая деятельность имеет место не только сфере государственного управления и внутренней жизни негосударственных формирований. Практически ее проявления можно обнаружить и в процессе функционирования органов законодательной

(правительственной) и судебной власти, а также органов прокуратуры. Свой рабочий аппарат имеет, например, Законодательное Собрание Российской Федерации, его Палаты, республиканские, краевые, областные и прочие законодательные (представительные) органы. Конечно, такой аппарат не осуществляет конституционные функции и полномочия этих органов. Его роль —подсобная, имеющая своим назначением обеспечение необходимых условий для эффективной работы указанных государственных органов. Например, это — подготовка материалов, оказание организационной и методической помощи комитетам и комиссиям. По сути это внутриорганизационная деятельность, не связанная с реализацией исполнительной власти. Аналогичные по своему назначению управленческие проявления обнаруживаются в деятельности председателей судов, прокуроров, которые при этом не осуществляют функции правосудия или прокурорского надзора. Они обеспечивают их организацию.

На основании изложенных позиций можно получить обобщенную характеристику предмета административного права. Он достаточно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:

а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

б) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной и судебной власти, а также органов прокуратуры;

в) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления;

г) отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере "внутренней" жизни общественных объединений и других негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешне-властных функций и полномочий.

Административное право в рамках своего предмета создает определенный правовой режим организации и деятельности прежде всего субъектов исполнительной власти в полном соответствии с их конституционным назначением, а также поведения всех иных участников регулируемых управленческих отношений. В этом заключается основное проявление служебной роли данной отрасли права, его регулятивная функция. Ей сопутствует и другая функция —правоохранительная, обеспечивающая как соблюдение установленного правового режима, так и защиту законных прав и интересов сторон в рамках регулируемых управленческих отношений.

Таким образом, административное право — отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти, т.е. в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности.

2.  Методы и функции  административного права

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников. Это —методы правового регулирования общественных отношений. Вмесите с предметом они дают наиболее емкую характеристику любой отрасли российского права, включая и административное право.

Проблема методов правового регулирования достаточно дискуссионна. До сих пор обнаруживаются два принципиально различных подхода к познанию их содержания:

— либо каждая правовая отрасль помимо предмета имеет и свой собственный метод;

— либо все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права.

Предпочтительной представляется вторая позиция.

Действительно, любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения. Различия между отраслями право возможно провести по степени или удельному весу практического использования того или иного средства. Так, для уголовного права наиболее характерны запреты; для гражданского — дозволения. Но это вовсе не означает, что указанными отраслями не используются, хотя и в меньшем объеме, другие правовые средства. Запреты и предписания содержатся и в действующем гражданском законодательстве, равно как дозволения можно обнаружить и в уголовном праве.

Что представляют собой правовые средства регулирования общественных отношений?

Предписания - возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой;

Запреты - фактически также предписания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой;

Дозволения - юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо воздерживаться от их совершения по своему усмотрению.

Подобная характеристика указанных правовых средств подтверждает вывод о том, что они едины для всех отраслей права. Используются же они с учетом особенностей предмета данной отрасли, т.е. регулируемых общественных отношений. Это и является отправным моментом для понимания сути административно-правового регулирования, его специфических особенностей. Они определяются сущностью исполнительной власти, реализуемой в процессе юридически-властной деятельности особого вида государственных органов. Соответственно административно-правовое регулирование, его

механизм есть форма юридического опосредствования отношений, в которых одна сторона выступает в роли управляющего, а другая — управляемого. Такого рода отношения всегда предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект исполнительной власти. Следовательно, административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридическое равенство их участников.

Но есть и такие общественные отношения, для которых характерно равенство сторон. Классическим примером являются отношения, регулируемые нормами гражданского права. На этой основе стало почти традиционным противопоставление двух методов правового регулирования: гражданско-правового и административно-правового.

Первый из них рассчитан на отношения, в которых их участники равноправны, а второй — на отношения с участием неравноправных сторон. Считалось, что эти два метода собирательно выражают признаки, характерные для регулируемых различными отраслями права общественных отношений: для одних отраслей наиболее приемлемы черты, свойственные гражданско-правовому методу, для других — административно-правовому. Такой вариант решения проблем методов правового регулирования по существу также не признавал средства правового регулирования едиными. Налицо — отчетливо выраженная условность выделения двух, якобы, универсальных методов.

При характеристики так называемого административно-правового метода регулирования не всегда учитывалось, что "административное" означает, как правило, "внесудебное". Однако гражданско-правовые споры далеко не всегда требуют судебного рассмотрения и разрешения. Тем самым условность, присущая делению методов правового регулирования только на гражданско-правовые и административно-правовые, усиливается в еще большей степени. В результате чего был сформулирован третий метод правового регулирования, а именно — уголовно-правовой,который использует исключительно запретительный характер.

Следовательно вполне обоснован подход к проблеме методов правового регулирования с позиций, учитывающих, во-первых, принципиальное единство используемых в этих целях правовых средств, и, во-вторых, специфику регулируемых общественных отношений.

На подобной основе представляется возможным оттенить особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета административного права.

Во-первых, вообще для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания. Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически-властных полномочий, адресуемых другой стороне. Последняя обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Такого рода полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сторон; иное превратило бы их в равноправных субъектов.

Во-вторых, как следствие первого, административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников отношений.

В-третьих, властность и односторонность, как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования, не исключают использование в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений.

Таким образом, суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему:

а) установление определенного порядка действий - предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотрены данной административно-правовой нормой. Так, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что административные взыскания могут быть наложены не позднее двух месяцев со дня совершения проступка. Превышение этого срока не позволяет применять к виновному меры административной ответственности (ст.38).;

б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности). Так, запрещено направление жалоб граждан на рассмотрение тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы; виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность;

в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора. Например, вопрос о применении к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры административного воздействия, либо освобождения его от ответственности;

г) предоставление возможности действовать по своему усмотрению, т.е. совершать, либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ее условиях. Например, гражданин сам решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает как противоправные.

Таковы отличительные особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений.

Чуть выше  мы коснулись функций административного права , а теперь поговорим о них чуть подробнее .

Функции административного права

Функция, т.е. назначение, роль, направление деятельности – категория, непосредственно относящаяся к общей характеристике административного права как отрасли российского права, дающая возможность определить его внешние свойства в данной правовой системе.

С позиций общей теории права обычно выделяют основные правовые функции: организационно-структурную, конфликтно-охранительную. Будучи одной из отраслей правовой системы, административное право ориентируется на указанные функции, соответствующим образом преломляя их в соответствии с потребностями административно-правового регулирования.

Организационно-структурная функция раскрывается через определение структуры и порядка деятельности, распределение компетенции и организацию работы государственных органов, порядка функционирования иных государственных и общественных подсистем.

Конфликтно-охранительная функция связывается с установлением правил решения и прядка рассмотрения конфликтов между участниками общественных отношений, с охраной общества от различных правонарушений.

Но главная функция административного права – это регулятивная. Регулировать общественные отношения можно самыми разнообразными средствами и с самыми разнообразными конкретными целями. В силу этого функциональное содержание административного права может быть понято через детализацию форм проявления его ведущей, т.е. регулятивной, функции.

Можно выделить следующие функции административного права, в которых наглядно проявляется достаточно многообразное содержание его регулятивной функции.

1. Правоисполнительная функция, предопределяемая тем, что административное право – юридическая форма реализации исполнительной власти.

2. Правотворческая функция, являющаяся выражением наделения субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству.

3. Организационная функция, проистекающая из организационного характера государственно-управленческой деятельности, который постоянно «поддерживается» нормами административного права.

4. Координационная функция, имеющая своей целью обеспечение разумного и эффективного взаимодействия всех элементов регулируемой административным правом сферы государственного управления.

5. Правоохранительная функция, обеспечивающая как соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, так и защиту законны интересов и прав всех участников регулируемых управленческих отношений.

3. Место административного права в правовой системе РФ.
Источники и сист
ема административного права

Административное право тесно взаимодействует с другими отраслями российского права. Характеризуя это взаимодействие, необходимо иметь в виду, что административное право охватывает своим регулятивным воздействием широкие области государственной и общественной жизни, что предопределяется многообразием практического проявления действующего в Российской Федерации механизма исполнительной власти.

На содержание административного права существенное влияние оказывают те процессы, которые происходят сейчас в России прежде всего в экономической области, что неизбежно сказывается и на характере административно-правового регулирования. Однако, как очень метко отметил французский административист Г.Брэбан, нет таких секторов общественной жизни, которые выпадали бы целиком из-под сферы "административно-правового контроля". И далее: "... административное право есть право живое, глубоко укоренившееся в обществе, вошедшее в быт и сознание современного человека".

Мнение западного ученого в принципе справедливо и для наших условий. Служебная роль административного права — юридического "спутника" исполнительной власти сохраняется в период реформации государственных институтов, что в настоящее время происходит у нас в стране. В так называемый переходный период массив подзаконных административно-правовых норм имел тенденцию к своему расширению. Особенно это было заметно, когда Президент Российской Федерации являлся главой исполнительной власти.

Совокупность норм административного права различного уровня достаточно велика и многообразна, несмотря на частое внесение в нее определенных корректировок. В то же время нельзя игнорировать тот факт, что резкое сокращение государственного сектора за счет приватизации и акционирования различных объектов, влекущее за собой выход из-под прямого управленческого воздействия со стороны субъектов исполнительной власти, вовсе не означает отказ от административно-правового регулирования управленческих общественных отношений вообще.

Служебная роль административного права в современных условиях определяется также и другими существенными обстоятельствами, вытекающими непосредственно из его природы. Так, в связи с актуальностью проблемы правоохраны, как непременного элемента правового государства, административное право в отличие от многих других правовых отраслей имеет и укрепляет свои собственные юридические средства защиты от посягательства на правовой режим в сфере функционирования механизма исполнительной власти. Среди них особая роль отводится институту административной ответственности, а также административного процесса. Важнейшее значение при этом имеет то, что с помощью административной отвественности все в большей мере осуществляется защита не только управленческих общественных отношений, но и многих других (финансовых, трудовых, природоохранительных).

Во многих случаях административное право не только защищает иные общественные отношения, но и может выступать в роли их регулятора. Так, действующее российское законодательство использует нормы административного права для обеспечения должной урегулированности налоговых, земельных, трудовых и других отношений. Ими, например, определяются: порядок взимания налогов и сборов, государственный контроль за соблюдением налогового законодательства; основные организационные начала предпринимательской деятельности и т.д.

Изложенные ранее особенности административно-правового регулирования во многом предопределены действующей в РФ правовой системы, в результате чего наблюдается перекрещивающееся взаимодействие отраслей права. Особенно это характерно для так называемых "новых" отраслей типа коммерческого, предпринимательсткого, банковского права. Практически в "чистом" виде не существует ни одна отрасль права. В каждой из них правовую базу составляю, как правило, нормы различного отраслевого профиля с преобладанием

удельного веса собственных норм, т.е. полностью соответствующих предмету данной отрасли. На подобной основе строится российское законодательство.

Наиболее самостоятельны такие правовые отрасли, как гражданское, уголовное, международное, конституционное право. В иных случаях всегда легко обнаружить взаимодействие норм различных отраслей права и законодательства. Например, в земельном или прирооохранительном праве ярко проявляется тесное взаимодействие гражданско-правовых, административно-правовых и уголовно-правовых норм.

Следствием данной особенности действующей правовой системы является проникновение административного права в сферу регулятивного функционирования иных правовых отраслей. В основе подобного явления — фактическое наличие управленческих по своей природе отношений в сферах, относящихся в соответствии с предметом той или иной отрасли права к ее регулятивному воздействию. Поэтому даже в гражданском законодательстве имеется пусть небольшое, но определенное число административно правовых по своей сути норм.

Административное право с учетом специфических особенностей государственно-управленческой деятельности как правовой формы реализации исполнительной власти охватывает своим регулятивным воздействием чрезвычайно широкий круг общественных отношений управленческого типа. Тем самым отчетливо проявляется многообразие административно-правового регулирования. Например, финансовое право регулирует строго ограниченные рамки его предмета, общественные отношения. Административное право таких строгих границ не имеет. Соответственно трудно найти какой-либо специальный вопрос, который можно было бы назвать чисто административно-правовым, т.е. не затрагивающим интересы иных правовых отраслей.

Сфера государственного управления не изолирована от действия норм других отраслей права, которыми регулируются возникающие в ней общественные отношения, не охватываемые предметом административного права. Так возникает взаимодействие различных правовых

отраслей.

Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным правом. Будучи ведущей отраслью российского права, конституционное право закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые основы их формирования, их взаимоотношения с субъектами других ветвей единой государственной власти (ст.10,11,71—72,77,83—88,102—103,110—117,125 Конституции РФ); права и свободы человека и гражданина, значительная часть которых практически реализуется в сфере государственного управления (ст.85,103,111,117). Многие стороны организации и деятельности механизма исполнительной власти определяются федеральными и иными законодательными нормами. Административное право берет исходные начала в нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их, определяя при этом правовой механизм реализации прав и свобод граждан, компетенции различных звеньев системы исполнительной власти; административно-правовой статус конкретных участников управленческих общественных отношений и административно-правовые средства его защиты; формы и методы государственно-управленческой деятельности, основы ее отраслевой и межотраслевой, региональной и местной организации.

Гражданское и административное право регулируют нередко с внешней стороны сходные общественные отношения имущественного характера, ориентируясь на преобладающее значение тех или иных элементов метода правового регулирования. Аналогично решается вопрос о соотношении административного права с трудовым. Наиболее сложно проведение граней между административным правом и такими отраслями, как финансовое, земельное, природоохранительное, предпринимательское право. Механизм их соотношений таков, что фактически значительная часть отношений, отнесенных к предмету названных отраслей, реализуется нормами административного права и свойственными ему правовыми средствами.

Границы действия уголовного права и административного определяются характером и направленностью соответствующих запретов.

Говоря об источниках административного права, хочется подчеркнуть, что — это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеется в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты.

Многообразие административно-правовых норм предполагает и
многообразие источников административного права
. В их числе нормативные акты органов законодательной власти, органов исполнительной власти, а также различного рода утверждаемые этими органами правила, положения, уставы. К числу источников административного права относятся:

1. Конституция Российской Федерации 1993 года. Многие из содержащихся в ней общих норм имеют прямую административно-правовую направленность. Это, например, конституционные нормы, определяющие основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст.77,110—117), разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов федерации (ст.71—73), закрепляющие основные права и свободы граждан в сфере государственного управления (ст.22,24—25,27,30—35). Ряд такого рода норм вытекает непосредственно из содержания Федерального договора.

2. Законодательные акты. Наибольшее значение при этом имеют законы Российской Федерации, принимаемые Парламентом, а также постановления, принимаемые его палатами (Совет Федерации и Государственная Дума). В качестве примера можно назвать Федеральный Закон от 27 апреля 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

В настоящее время законодательная форма источников административного права значительно расширена. Это связано с тем, что в соответствии с Конституцией РФ (ст.5,76) законодательные акты принимаются не только на федеральном и республиканских уровнях, как это было и раньше, но и представительными органами

государственной власти всех субъектов федерации (края, области, автономной области, автономного округа, городов федерального значения).

3. Нормативные указы Президента Российской Федерации (ст.90 Конституции РФ), а также утверждаемые его указами положения.

4. Нормативные постановления Правительства Российской Федерации (ст.115 Конституции РФ).

Например, 2 декабря 1993 года оно приняло постановление "О мерах по реализации Закона Российской Федерации "Об оружии". Правительство также утверждает различного рода нормативные акты типа правил или положений, являющихся источниками административного права. Так, одновременно с названным постановлением оно утвердило "Правила оборота служебного и гражданского оружия и боеприпасов к ним".

5.В межотраслевом и отраслевом масштабе в качестве источников административного права служат нормативные акты министерств, служб и федеральных агентств  Российской Федерации.

6.На республиканском уровне роль источников административного права выполняют Конституции республик, их законодательство, президентские и правительственные нормативные акты, такого же рода акты министерств и ведомств.

7.В краях, областях, городах федерального значения, автономных областях и округах источниками административного права служат, помимо законодательных актов, уставы субъектов федерации, а также издаваемые органами государственной власти и государственного управления этих образований нормативные правовые акты (решения представительных органов, постановления и распоряжения глав администраций).

8.Источниками административного права являются также нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае наделения этих органов законом необходимыми государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ).

9.Административно-правовые нормы могут найти свое отражение в международных соглашениях, которые в таких случаях следует рассматривать, в качестве источников административного права.

10.Наконец, источниками административного права внутриорганизационного характера можно назвать нормативные акты руководителей государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений. Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного формирования.

Многообразие административно-правовых норм и источников административного права остро ставит проблему его систематизации и кодификации. Административное право относится к числу самых несистематизированных, а тем более — кодифицированных отраслей правовой системы Российской Федерации. Во многом это объясняется его многопрофильностью.

В настоящее время сейчас кодифицирован лишь один институт российского административного права. Имеется в виду Кодекс об административных правонарушениях, объединивший нормы материального и процессуального административного права. Но это — лишь частичная кодификация.

Система административного права

Административное право как отрасль правовой системы РФ представляет собой обширную совокупность правовых норм, целью которых является регулирование управленческих общественных отношений. Поскольку эти отношения многообразны и имеют различный объем административно-правового регулирования, возможна их определенная систематизация, в результате которой происходит группировка административно-правовых норм по однородным комплексам.

В рамках такого комплекса находятся те нормы административного права, которые максимально выражают специфику и самобытность административно-правового регулирования.

Соответственно в системе этих норм выделяется такая и группа, предмет которых охватывает всю сферу государственного управления независимо от ее конкретных (например, отраслевых) особенностей.

Так формируются административно-правовые институты – важнейшая часть общей системы административного права. В их числе нормы, регулирующие управленческие отношения общего характера, как-то: административно-правовой статус граждан  и их различного рода объединений; административно-правовой статус субъектов исполнительной власти; методы реализации исполнительной власти; правовые формы управления; государственно-служебные отношения; административное принуждение и особенно- административная ответственность; контроль и надзор. Это и есть институты административного права общего характера.

Вместе с тем в рамках системы административного права можно выделить такую их группу, которая регулирует в соответствии с требованиями, заложенными в административно-правовых институтах, управленческие отношения в той или иной отрасли или сфере управления. Эта группа норм отражает особенное в административно-правовом регулировании, т.е. то, что характерно для проявления роли административно-правовых институтов в межотраслевом и отраслевом управлении, в государственном регулировании. Здесь на первый план выдвигается специфика управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах.

Таким образом, налицо две крупные группы административно-правовых норм, их которых и слагается их система. В соответствии с назначением каждой группы норм всю систему административно-правовых норм принято делить на две части: общую и особенную.

4. Административное право как наука

Административное право в общественной жизни выступает в нескольких ролях: как отрасль права, как отрасль правовой науки и  как учебная дисциплина. Под административным правом обычно понимается совокупность юридических норм, определяющих поведение субъектов (граждан, органов исполнительной власти, общественных объединений) в области государственного управления. Но если административное право как совокупность юридических норм предписывает соответствующее поведение, то наука административного права исследует нормы административного права, классифицирует и систематизирует их, объединяет в правовые институты и представляет в определенной системе.

Предмет науки административного права – это то,  на что направлено научное познание, что исследуется, объясняется учеными-административистами. В самом понятии «наука административного права» заключен ответ на вопрос о том, какой объект изучает данная наука. Поэтому отечественные ученые-административисты в своем большинстве однозначно отвечали на этот вопрос, полагая, что предметом данной науки является действующее административное право.

Однако предмет административно-правовой науки нельзя раскрыть только через действующее административное право. Признавая предмет науки единым, следует отметить, что в целом он складывается из трех основных частей, причем каждая часть означает элемент содержания предмета. К этим частям относятся: административно-правовые нормы, административно-правовые категории и практика применения норм административного права.

Однако следует различать предмет науки административного права и административной науки, последняя изучает теорию государственного управления. В предмет науки административного права входит изучение только тех складывающихся в области государственного управления отношений, которые регулируются правом.

Предмет и содержание науки административного права неразрывно связаны с ее методом познания. Если предмет науки говорит о том, какой объект следует изучать, то метод показывает, с  помощью каких приемов и способов данный объект изучается, исследуется. Их несколько: формально-догматический метод; метод конкретно-социологического исследования; метод сравнительно-правового исследования; сравнительно-исторический метод.

5. Понятие и особенности административно-правовых норм

Сущность и социальное значение административного права, специфика административно-правового регулирования общественных отношений раскрываются при анализе правовых норм, составляющих содержание данной правовой отрасли, и позволяют определить ее место в правовой системе Российской Федерации.

Норма права по своему юридическому значению есть определенное правило поведения, соблюдение которого гарантируется различного

рода организационными, разъяснительными и стимулирующими средствами, а также применением в отношении тех, кто их не соблюдает, мер юридического принуждения (дисциплинарная, административная, материальная, уголовная ответственность). Подобные качества присущи административно-правовым нормам.

Нормы этой отрасли права несут на себе отпечаток общественных отношений, составляющих его предмет. Соответственно проявляются определенные особенности, характерные для административно-правовых норм.

Таким образом административно-правовые нормы это —правила поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере функционирования механизма исполнительной власти или государственного управления.

В административно-правовых нормах непосредственно выражается роль административного права, проявляющаяся в следующем:

а) административно-правовые нормы преследуют цель обеспечения должной упорядоченности организации и функционирования как всей системы исполнительной власти, так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия;

б) административно-правовые нормы определяют тот или иной вариант должного, т.е. соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций (например, администрация края, области), либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совершать необходимо (предписания). В этом и выражается управляющее воздействие на поведение;

в) административно-правовые нормы, действуя в сфере государственного управления, прежде всего и главным образом предназначены для обеспечения эффективности реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т.е. исполнения, проведения в жизнь требований законов Российской Федерации. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти;

г) административно-правовые нормы, определяя границы должного поведения в сфере государственного управления, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности.

Общая характеристика административно-правовых норм нуждается в акцентировании некоторых их особенностей. Прежде всего заслуживает внимания вопрос о соотношении правоисполнения и правоустановления.

Для административного права характерно юридическое опосредствование такой деятельности, основным содержанием которой является исполнение или применение к конкретным обстоятельствам требований законов, составляющих основу всей правовой системы Российской Федерации. Поэтому административно-правовые нормы как регулятор общественных отношений управленческого типа могут характеризоваться в качестве одной из важнейших юридических форм правоприменения в сфере государственного управления. Следовательно, данные нормы несут в своем содержании двоякую юридическую нагрузку: правоустановительную и правоприменительную. Между этими функциями административно-правовых норм теснейшая взаимосвязь, в рамках которой четко выявляется следующая закономерность: правоустановление по своей сути служит целям правоприменения.

Это означает, что существует определенная иерархия административно-правовых норм: конституционные нормы, нормы законов и нормы, право на установление которых предоставлено действующим законодательством непосредственно субъектам исполнительной власти (например, Правительству РФ). Наполненные единым юридическим содержанием, эти правовые нормы не равнозначны по своей юридической силе.

Административно-правовые нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти, вторичны по сравнению с аналогичными нормами конституционного или законодательного характера, т.е. производны от них; последние по своему юридическому значению первичны. Отсюда подзаконность не только деятельности субъектов исполнительной власти, но и устанавливаемых ими административно-правовых норм.

Являясь вторичной формой правоустановления, административно-правоые нормы, создаваемые непосредственно субъектами исполнительной власти, обеспечивают действенность прежде всего конституционных и законодательных правовых норм. Тем самым они служат одним из существенных юридических средств, придающих этим нормам характер реально работающих правовых установлений, а также детализирующих и конкретизирующих содержащиеся в них общие правила поведения.

Обычно нормы законов не имеют прямого действия, представляя собой наиболее общие правила поведения принципиального характера, абстрагирующиеся от конкретных особенностей и условий их практического применения (исполнения). Поэтому на долю административно-правовых норм, создаваемых субъектами исполнительной власти, падает основная нагрузка по приданию тем или иным позициям, законодательно закрепленным, прямого действия. Иначе говоря, общие нормы закона в процессе их применения в рамках функционирования механизма исполнительной власти и в полном соответствии с функционально-компетенционными принципами разделения властей, как правило, нуждаются в опосредствовании их нормами административного права.

Административное нормотворчество, однако, не может быть беспередельным, хотя, как показывает практика, подобная тенденция проявлялась с различной интенсивностью в процессе развития отечественной системы государственного управления. В связи с этим обращают на себя внимание весьма показательные моменты, относящиеся к содержанию и порядку формирования административно-правовых норм.

Во-первых, длительный период времени законодательная (представительная) власть действовала формально, в силу чего она практически подменялась исполнительной властью. В результате большинство административно-правовых норм создавалось не законодательным путем, а органами государственного управления общей компетенции. Дело дошло до того, что в состав действующего законодательства, вопреки Конституции, стали включать и постановления Правительства, т.е. исполнительная власть по существу превращалась в составную часть законодательного процесса. В законодательном регулировании многих общественных отношений наблюдались многочисленные проблемы, которые заполнялись обилием правительственных и исполкомовских нормативных актов, не всегда соответствующих букве и духу закона.

Во-вторых, чрезвычайное развитие получило административное нормотворчество отраслевого характера, следствием чего стало обилие ведомственных административно-правовых норм, нередко расходящихся с требованиями законности и правопорядка, т.е. вообще не опирающихся на законодательство.

Указанные негативные явления стали преодолеваться по существу лишь в последние годы. Конституция РФ 1993 года призвана упорядочить соотношение различных элементов механизма правоустановления, включая и порядок формирования подзаконных административно-правовых норм. Сильная исполнительная власть, потребность в которой закреплена в Конституции РФ 1993 года, объективно требует своего оснащения четко выраженными правоустановительными полномочиями. Это особенно важно в современных условиях, когда все большее число объектов различного назначения утрачивает государственный характер, и, соответственно, воздействовать на их работу распорядительным путем не представляется возможным. На смену ему приходят иные средства упорядочивающего воздействия, в числе которых существенна роль именно административного нормотворчества, целью которого является установление и обеспечение должного функционирования указанных объектов различной формы собственности.

Достижению такой цели могут способствовать следующие тенденции, определяемые как существовавшей ранее управленческой практикой, так и ее перспективами. Прежде всего административно-правовые нормы общего характера должны иметь, как правило, законодательную форму своего выражения. Поскольку же полностью решить данную задачу подобным путем не реально, постольку соответствующие субъекты исполнительной власти наделяются полномочиями по созданию таких норм в случаях, когда:

а) соответствующий законодательный акт прямо предусматривает таковую возможность. Например, Законом "Об охране окружающей природной среды" предусматривается, что Правительство РФ устанавливает порядок образования и использования федерального экологического фонда;

б) определяемая для данного субъекта исполнительной власти компетенция включает его правоустановительные полномочия, причем не в виде простой констотации, а в конкретном выражении (например, перечислении вопросов, по которым могут издаваться нормативные акты). Пока данная проблема практически не решается.

в) исполнительное нормотворчество используется преимущественно в целях внутрисистемного регулирования, т.е. в интересах внутренней организации механизма исполнительной власти (государственного управления);

г) используется механизм делегированного законодательства, т.е. законодатель передает тому или иному субъекту исполнительной власти соответствующие правоустановительные полномочия, в обычных условиях относящихся к исключительной компетенции законодателя. Этот институт у нас не развит, но его перспективное значение очевидно.

Таким образом, главное состоит в том, чтобы в законодательных актах непрямого действия был установлен конкретный адресат их исполнения с одновременным определением объема необходимых для этого подзаконных нормотворческих полномочий.

Административно-правовые нормы содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные прежде всего субъектам исполнительной власти. Объясняется данная особенность тем, что на характер административно-правовых норм оказывают определяющее влияние природа и социальное назначение государственно-управленческой деятельности. Соответственно и в современных условиях основным объектом административно-правового регулирования по-прежнему остаются действия исполнительных органов, их внутренних структурных подразделений, а также действующих от их имени должностных лиц. Административно-правовые нормы, следовательно, рассчитаны преимущественно на регулирование организации и функционирования аппарата государственного управления.

Регулирующее воздействие административно-правовых норм весьма масштабно. В этом их универсальность, как универсальна сама деятельность по реализации задач и функций исполнительной власти.

Говоря о видах административно-правовых норм, необходимо отметить, что административно-правовые нормы различны по своей регулятивной направленности и, соответственно, по своему юридическому содержанию.

Существуют различные критерии их классификации. Наиболее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм: материальное и процессуальное.

Материальные административно-правовые нормы характеризуются тем, что они юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти, должны действовать участники регулируемых управленческих отношений. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина; нормы, определяющие основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти. Таким образом, материальные административно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов исполнительной власти, их взаимные юридические возможности.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику государственного управления и связанных с ними управленческих отношений. Например, это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан; порядок производства по делам об административных правонарушениях. Их назначение сводится к определению порядка реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

В соответствии со сложившимися в юридической теории и практике представлениями о процессе и процессуальной деятельности следует акцентировать внимание преимущественно на их юридической сущности, как это имеет место, например, в отношении уголовного и гражданского процесса. На подобной базе можно выделить административно-юрисдикционные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения преимущественно во внесудебной форме различного рода административно-правовых споров. Имеется в виду реализация административной юрисдикции, т.е. принадлежащих соответствующим органам управления (должностным лицам) полномочий по самостоятельной правовой оценке поведения лиц и организаций и по применению в необходимых случаях установленных мер административно-принудительного характера (например, производство по делам об административных правонарушениях).

Налицо, следовательно, правоохранительный аспект административно-юрисдикционных норм.

Но управленческая деятельность не сводится только к юрисдикционной. Существенна значимость, например, подготовки и принятия управленческих решений, регистрационных, разрешительных и иных функций, широко используемых в процессе государственно-управленческой деятельности. Это также процессуальные действия. В силу этого административно-процессуальные нормы, регламентирующие многие позитивные стороны повседневной деятельности по управлению, прежде всего, практической работы аппарата управления, можно выделить в особую группу административно-процессуальные нормы. Иногда выделяют регламентарные (регулятивные) и правоохранительные административно-правовые нормы. При этом забывается, что регламентация или регулирование — общее свойство любых правовых норм, в том числе и направленных на правоохрану.

Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержания. В ее основе тот или иной вариант метода административно-правового регулирования управленческих общественных отношений. С этих позиций выделяются следующие виды административно-правовых норм:

1. ПО ФОРМЕ: а) обязывающие, т.е. предписывающие в предусмотренных данной нормой условиях совершать определенные действия. Содержащиеся в такого рода нормах веления могут быть выражены как обязательное предписание. Например, при приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать приказ; при получении жалобы гражданина орган управления (должностное лицо) обязан рассмотреть ее в течении тридцати дней; возникающее общественное или коммерческое объединение обязано пройти регистрацию в органах юстиции; при проникновении в жилище против воли проживающих в нем граждан милиция обязана в течении 24 часов уведомить об этом прокурора.

В настоящее время управленческая практика исходит из необходимости резкого сокращения прямых предписаний. В частности это выражается в том, что многие обязывающие ( или предписывающие) административно-правовые нормы формулируются не в виде прямых обязательных предписаний, а лишь как определение общих или специальных обязанностей участников регулируемых управленческих отношений. Так, в Законе от 18 апреля 1991 года " О милиции" говорится, что в соответствии с возложенными на нее задачами милиция обязана совершать широкий круг действий (ст.10); всего предусматривается 24 варианта таких действий. По существу, такого рода нормами определяются основы компетенции субъекта государственно-управленческой деятельности. Применительно к гражданам закрепляемые нормой административного права их общие обязанности являются элементом их административно-правового статуса;

б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. Запреты могут носить общий или специальный характер. Например, общим является запрещение действий (бездействий), подпадающих под признаки административного правонарушения. Милиции запрещается применение специальных средств и огнестрельного оружия в отношении женщин с явными признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности и малолетних (несовершеннолетних). Это — специальный запрет;

в) уполномочивающие или дозволительные нормы. Объединяет эти разнообразные по наименованию нормы то, что в них выражается предусматриваемая административно-правовой нормой возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Главное состоит в том, что отсутствуют нормы предписания, равно как и запреты. Но норма создает определенный правовой режим, в рамках которого участники регулируемых управленческих отношений действуют не произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и запретов свидетельствует о наличии иного рычага юридического воздействия, а именно - разрешения.

Административно-правовые нормы дозволительного характера получают все более широкое распространение в практике реализации задач и функций исполнительной власти.

Конкретное юридическое содержание уполномочивающих (дозволительных) административно-правовых норм зависит от особенностей их адресата.

Так, гражданину предоставляется возможность самостоятельно решать вопросы, связанные с практической реализацией его

субъективных прав в сфере государственного управления (например, право на обжалование неправомерных действий должностного лица).

Если адресатом административно-правовых норм являются исполнительные органы (должностное лицо), ситуация, не изменяясь по существу, приобретает особую юридическую окраску. Указанные субъекты самостоятельно выбирают определенный вариант поведения из числа предлагаемых правовой нормой. Например, должностные лица, осуществляющие контрольно-надзорные функции, могут применить к нарушителю соответствующих правил поведения одну из предусмотренных мер административного воздействия. Так, в порядке осуществления государственного экологического контроля соответствующие должностные лица вправе: потребовать устранения выявленных недостатков; привлечь виновных к административной ответственности; принять решение об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятия; предъявить иск в суд или в арбитражный суд; направить материалы о привлечении виновных к уголовной ответственности. Очевидно, что применяется не вся совокупность названных средств воздействия, а лишь те, которые по мнению полномочного должностного лица являются наиболее эффективными.

в) стимулирующие (поощрительные) нормы обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений. Удельный вес подобного рода административно-правовых норм имеет тенденцию к возрастанию. Обычно их связывают с использованием в процессе реализации исполнительной власти так называемых экономических рычагов (методов) управления. Например, чаще всего в таком аспекте говорится об установлении налоговых и иных льгот, освобождении от налогообложения, применении льготного кредитования.

г) рекомендательные нормы. Природа их отличается своеобразием, ибо рекомендации, как правило, не имеют юридически-обязательного характера. Поэтому чаще они используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований.

Практика государственно-управленческой деятельности знает однако, случаи, когда рекомендации содержатся в нормативных актах, адресованных нижестоящим субъектам исполнительной власти или подведомственным предприятиям и объединениям.

Такого рода рекомендации не содержат в себе прямо выраженных предписаний, а дают возможность поисков наиболее целесообразных вариантов решения определенных задач. По своей сути они близки к содержанию административно-дозволительных норм, хотя и не лишены определенных элементов авторитарности.

2.ПО СОДЕРЖАНИЮ:

а) закрепляющие права и обязанности граждан и их объединений в сфере исполнительной власти;

б) определяющие порядок образования и правовое положение органов исполнительной власти;

в) определяющие основные положения об организации и компетенции предприятий, учреждений и организаций;

г) определяющие формы и методы осуществления исполнительной власти;

д) закрепляющие основные положения о государственной службе;

е) регулирующие способы обеспечения законности в сфере исполнительной власти;

ж) устанавливающие ответственность за различные правонарушения, не являющиеся преступлениями;

и) определяющие основные положения по межотраслевому управлению, управлению хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферами.

3. ПО ПОЛОЖЕНИЮ УЧАСТНИКОВ ПРАВООТНОШЕНИЯ (АДРЕСАТА ПРЕДПИСАНИЙ).

— устанавливающие права и взаимные обязанности участников;

— устанавливающие порядок взаимоотношений государственных и негосударственных органов;

— устанавливающие права и обязанности граждан в сфере исполнительной власти;

— определяющие правовое положение государственных служащих;

— устанавливающие правовое положение предприятий, учреждений, организаций.

4. ПО ПОРЯДКУ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ И ОБЯЗАННОСТЕЙ участников административно-правовых отношений различают:

— материальные нормы, определяющие систему, компетенцию, права и обязанности органов, должностных лиц;

— процессуальные нормы, определяющие методы ( способы, порядок) деятельности по реализации прав и обязанностей (например, разделы Кодекса РФ об административных правонарушениях);

5.ПО ПОРЯДКУ ДЕЙСТВИЯ ВО ВРЕМЕНИ, ПРОСТРАНСТВЕ И ПО КРУГУ ЛИЦ.

Общим правилом вступления в силу административно-правовых норм является то, что их действие начинается с момента доведения до сведения исполнителей. В отдельных случаях они вступают в силу в срок, указанный в нормативном акте. Например, ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» от 31 июля 2001 г. вступает в силу с 1 июля 2002 г., ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности » от 13 июля 2001 г. по истечении шести месяцев со дня его официального опубликования. Действие норм рассчитано на неопределенное время, но могут устанавливаться и условия их действия (стихийное бедствие, эпидемия, на столько-то месяцев, например, при введении чрезвычайного положения на определенной территории).

Действие в пространстве административно-правовых норм связано с положением органа, издающего нормативный акт. Поэтому различают нормы, действующие на территориях Российской Федерации, республики в составе РФ, и местного характера, нормы общего и отраслевого характера.

По кругу физических лиц действие административно-правовых норм связано с распространением устанавливаемых ими правил либо на всех граждан, либо на отдельные их группы (военнослужащие, беженцы, пассажиры, работники определенного министерства).

Реализация административно-правовых норм

Реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений, т.е. проведение в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений. Естественно, что в указанном процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному, т.е. в соответствии с их административно-правовым статусом.

Известны два основных варианта реализации административно-правовых норм: исполнение и применение. Иногда к ним добавляются соблюдение и использование.

Исполнение административно-правовых норм – точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписанием, запретами или дозволениям, которые в них содержатся. Данный вариант реализации правовых норм универсален, т.к. его субъектами являются любые участники управленческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения зависит реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима в сфере государственного управления. Поэтому исполнение является важнейшим средством обеспечения должного правопорядка и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти.

В отличие от реализации применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительно власти. Оно практически выражается в издании полномочным органом (должностным лицом) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальны либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения т.п.) Административно-правовая норма реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения какого-либо, например, запрета (перехода улицы в неположенном месте и т.п.), а путем официального юридически-властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов государственного управления (должностных лиц). Правоприменение – обобщенная характеристика функционирования механизма исполнительной власти. Вот почему граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.

6. Основные характеристики административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения представляют собой разновидность правовых отношений, разнообразных по своему характеру, юридическому содержанию, по их участникам. Им свойственны все основные признаки любого правового отношения, как-то: первичность правовых норм; регламентация правовой нормой действий сторон этого отношения; корреспонденция взаимных обязанностей и прав сторон правоотношения, определяемая правовой нормой.

Таким образом под административно-правовым отношением понимается урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

Такова наиболее общая характеристика административно-правовых отношений, в которых выражено соотношение общего и особенного, родового и видового. Следует выделить некоторые особенности, дополняющие эту общую характеристику и способные служить основой для отграничения административно-правовых отношений от других видов правоотношений.

Рассмотрим эти особенности административно-правовых отношений. В чем они заключаются?

Проблема этих отношений всегда была остро дискуссионной, причем переход системы государственного управления к условиям рыночных отношений в еще большей степени усиливает это ее качество (свобода производителя, рынок в его подлинно экономическом смысле, механизм государственного регулирования в новых условиях). Поэтому она имеет принципиальное значение для понимания существа административного права вообще, средств административно-правового регулирования — в особенности. В силу этого важное значение приобретает выделение таких элементов сущностной характеристики административно-правовых отношений, с помощью которых возможно определение их реального места в системе правовых отношений.

ЧЕРТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ.

1. Административно-правовое отношения в отличие от иных (прежде всего — гражданско-правовых) являются властеотношениями, построенными на началах "власть-подчинение".

Называя административно-правовые отношения властеотношениями, не следует впадать в крайность и низводить роль административного права до уровня полицейского, а административно-правовые отношения — до признания основанных исключительно на государственном принуждении. Однако распространен именно такой подход к их характеристике.

Властеотношения, как категорию, не следует рассматривать в качестве специфического свойства административно-правовых отношений, тем более — безоговорочно. С другой стороны, именно этот их признак является доминирующим, поскольку он предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности.

2. Структура (элементы) административно-правовых отношений

Структура административно-правового отношения представляет собой единство следующих элементов: субъект, объект и юридические факты.

Субъект административно-правового отношения – это индивиды (физические лица) и организации (коллективные лица), выступающие в качестве носителей, предусмотренных административным законодательством прав и обязанностей.

Субъектами административных правоотношений могут являться: граждане РФ;  иностранные граждане и лица без гражданства; государственные органы, их структурные подразделения, предприятия и учреждения; общественные объединения; служащие государственных органов власти, предприятий и учреждений, а также служащие общественных объединений, коммерческих организаций; представители общественных формирований.

Для того чтобы лицо рассматривалось в качестве субъекта административно-правового отношения, оно должно обладать административной правосубъектностью. Так, административная правосубъектность у граждан России наступает с момента рождения, у государственных органов, предприятий, учреждений, общественных объединений с момента регистрации, у государственных и общественных служащих с момента зачисления на должность.

Объект регулирования административно-правовых норм это то, по поводу чего возникает противостояние, на что направлены субъективные права и юридические обязанности его участников. В юридической литературе различают общий объект и непосредственный. Под общим объектом понимают общественные отношения, регулируемые административно-правовыми нормами. Непосредственным объектом выступают:

поведение, деятельность субъектов, разного рода услуги и их результаты;

материальные блага (вещи, ценности);

нематериальные личные блага (жизнь, честь, здоровье, достоинство);

продукты духовного творчества (произведения литературы, искусства, живописи, музыки, изобретения);

ценные бумаги, официальные документы (облигации, векселя и т.п.).

Юридические факт – это конкретные жизненные обстоятельства (события, действия), с которыми нормы права связывают возникновение, изменение, прекращение административных правоотношений. Юридические факты, как правило, возникают в результате активно выраженного действия (пассивного бездействия). В любом случае действия или бездействия связаны с волей человека. Такие факты называются волевыми. Например, большинство административных правонарушений являются результатом активных волевых действий, а ст. 5.35 КоАП РФ расценивает как правонарушение невыполнение родителями и их лицами, их замещающими, обязанностей по воспитанию детей, являющееся результатом бездействия. По характеру юридические факты подразделяются на правомерные и неправомерные. Правомерные действия всегда соответствуют требованиям административно-правовых норм. Например, приказ о назначении на должность, о повышении должности, о присвоении звания, подача жалобы гражданином.

Административно-правовые отношения могут возникать и при наступлении определенных событий, имеющих юридическое значение. Юридические события являются не волевыми юридические фактами, т.е. не зависят от воли людей и влекут правовые последствия (например, рождение человека, достижение административно ответственного возраста – 16 лет, стихийные бедствия, смерть и т.п.).

В юридической литературе выделяют еще и юридический (фактический) состав. Состав это сложные, комплексные факты (жизненные обстоятельства), влекущие возникновение, изменение или прекращение правоотношения. Для возникновения административного правонарушения требуется не одно, а несколько обстоятельств. Так, ст. 3. 9 КоАП РФ определяет, что административное наказание в виде административного ареста установлено только за проступки, которые по своей опасности граничат с преступлениями. При принятии решения о применении в качестве наказания административного ареста должны быть выявлены следующие обстоятельства (условия): не является ли женщина беременной, не имеет ли она детей в возрасте до 14 лет; достиг ли гражданин, совершивший проступок, совершеннолетия; не является ли лицо, привлекаемое к административной ответственности, инвалидом 1 или 2 группы.

3.Сфера государственного управления — управляемая сфера. В силу этого в административно-правовых отношениях всегда находят свое выражение все основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, а также интересы, выражаемые в процессе практического осуществления этого вида государственной деятельности.

Административно-правовые отношения в не конкуренции, ибо они напрямую связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий исполнительной власти в процессе государственно-управленческой деятельности. Эта их особенность накладывает определенный отпечаток на поведение любых участников такого рода правовых отношений; их права и обязанности непременно связаны с практической реализацией исполнительной власти в центре и на местах. Интересы другого рода, небезразличные для государства и общества, обеспечиваются, если у них имеется четко выраженная специфика, в рамках иных правоотношений.

Следовательно, определяющая черта административно-правовых отношений состоит в том, что они складываются преимущественно в особой сфере государственной и общественной жизни — в сфере государственного управления.

4.Сфера государственного управления есть та область деятельности государства, в которой действую особого рода субъекты. Обобщенно их именуют либо органами государственного управления либо органами исполнительной власти. Это значит, что в административно-правовых отношениях опосредствуется само государственное управление, т.е. компетенция соответствующих субъектов этого вида государственной деятельности.

Разнообразные административно-правовые отношения возникают не просто в сфере государственного управления (здесь могут возникать и гражданско-правовые отношения), границы, которой весьма широки, но и в связи или по поводу совершения полномочными субъектами исполнительной власти своей управленческой компетенции. Именно таково, например, конкретное содержание административно-правовых отношений между гражданами и органами управления. Главное — выражение в этих отношениях публично-правового интереса. Но такого рода отношения не могут возникать между гражданами, а также между негосударственными объединениями и внутри их.

Данная особенность административно-правовых отношений объясняется тем, что управленческая деятельность, составляющая основной объект административно-правового регулирования, равно как и

связанные с ней общественные отношения, прямо и непосредственно выражают волю и интересы государства. Выразить их может только такой субъект, который, во-первых, действует от имени государства и, во-вторых, является носителем соответствующих полномочий государственно-властного характера Поэтому в административно-правовых отношениях всегда одной из сторон является официальный и полномочный субъект исполнительной власти. Иначе говоря, в административно-правовых отношениях всегда имеется обязательная сторона, без которой такого рода отношения вообще не возникают.

Указанная особенность административно-правовых отношений выражает качества, обнаруживаемые и в ряде иных правоотношений. В этом нет ничего особенного, так как административные по своей сути правоотношения нередко обнаруживаются в иных сферах государственной деятельности, а также в силу того, что названные правоотношения фактически возникают непосредственно в процессе государственного управления финансами, земельными ресурсами, природоохраной и т.д.

5. Административно-правовые отношения по своей сути являются организационными. Имеется в виду их прямая связь с реализацией функций исполнительной власти, которые по своему содержанию направлены прежде всего на организацию процесса правоисполнения. В их рамках происходит обеспечение этого процесса структурными, кадровыми, материальными и прочими атрибутами, без которых механизм государственного управления вряд ли может быть реально действующим.

Государственное управление, в сфере которого складываются административно-правовые отношения, в конечном счете сводится к осуществлению функций, направленных на организацию совместной деятельности людей, что прямо вытекает из его природы и социального назначения.

Таким образом, административно-правовые отношения являются особой разновидностью организационных отношений. Характерно, что они преследуют цель не только организации собственной работы аппарата управления (администрации), но и охватывают различного

рода организационные аспекты.

6. Административно-правовые отношения возникают по инициативе любой из сторон. Однако согласие или желание второй стороны не является во всех случаях обязательным условием их возникновения. Они могут возникать и вопреки желанию второй стороны или ее согласию. Этот признак в наибольшей степени отличает их от гражданско-правовых отношений.

Данная особенность административно-правовых отношений предопределяется прежде всего тем, что в них обязательно участвует властный субъект, которому административно-правовая норма предписывает в данных условиях совершение таких действий, которые влекут за собой возникновение конкретных административно-правовых отношений. Соответственно указанный субъект обязан по своей инициативе и своими действиями создавать подобное юридическое последствие, не вступая при этом с другой стороной в договорные связи.

Практически субъекты исполнительной власти в административно-правовых отношениях действуют властно, а принимаемые ими решения приобретают юридическую силу независимо от согласия или несогласия второй стороны.

Значит ли это, что в административно-правовых отношениях всегда одна сторона предписывает другой веления, обязательные к исполнению?

Ответ на данный вопрос приводит к необоснованному выводу о том, что данный вид отношений возникает только "по приказу", т.е. в известной степени принудительно. Это не так.

Во-первых, многие административно-правовые отношения возникают по инициативе обеих сторон, либо по инициативе одной стороны, не являющейся субъектом юридически-властных полномочий, либо по инициативе третьих лиц.

Во-вторых, если административно-правовое отношение возникает по инициативе, например, гражданина, то соответствующий исполнительный орган (должностное лицо), наделенный властными полномочиями, не использует их в интересах подчинения инициатора.

Наоборот, у него возникают определенные юридические обязанности перед гражданином.

Однако определенный элемент соглашения сторон вовсе не исключается при возникновении административных правоотношений. И органы управления, и граждане, и иные участники административно-правовых отношений — активные волеизъявители, но только в процессе возникновения этих отношений.

Следовательно, инициатива в рассматриваемом плане не оказывает решающего влияния на главные качества административно-правового регулирования: решающей стороной является односторонний носитель юридически-властных полномочий. Его решение при соответствии требованиям административно-правовых норм юридически обязательно, независимо от желания или согласия второй стороны. Естественно, что оно обязательно и для принявшей решение стороны.

7. Между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Так, гражданин может быть не согласен с правомерностью предпринятых в его адрес действий исполнительного органа (должностного лица).

Это его несогласие, не влияющее на возникновение правоотношения, тем не менее, вызывает определенные юридические последствия: гражданин вправе оспаривать указанные действия. Так возникает конкретный административно-правовой спор.

Для разрешения гражданско-правовых споров установлен особый процессуальный порядок (исковое производство). Он установлен и для разрешения возможных административно-правовых споров. Как правило, такого рода споры разрешаются в административном, т.е. во внесудебном порядке. Это означает, что основной способ их разрешения не выходит за рамки сферы государственного управления и является одним из атрибутов государственно-управленческой деятельности. Суть его — в принятии полномочными исполнительными органами (должностным лицом) юридически-властного решения по предмету спора, каковым является законность оспариваемого решения или действия, породивших спорную ситуацию.

Административный порядок разрешения административно-правовых споров регламентирован Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, действующими правовыми актами о работе с жалобами и заявлениями граждан.

Нередко действующее законодательство предусматривает судебный порядок разрешения административно-правовых споров либо в качестве самостоятельного, либо альтернативного. В последнее время наблюдается тенденция расширения круга административно-правовых споров, разрешаемых судом.

8. Для гражданско-правовых отношений характерна ответственность одной стороны перед другой.

Административным правом установлен иной порядок ответственности сторон административно-правовых отношений в случае нарушения ими требований административно-правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны наступает не перед второй стороной правоотношения, а непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица). Именно по этому исполнительные органы (должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность). Сами субъекты управления также отвечают за нарушение аналогичных требований.

Возможна ответственность одной стороны административно-правового отношения перед другой, но в ограниченных случаях и пределах. Например, при совершении административного правонарушения был нанесен материальный ущерб другой стороне, то одновременно с наложением на виновного административного взыскания решается вопрос и о возмещении им причиненного имущественного ущерба.

ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ.

Емкая характеристика административно-правовых отношений как властеотношений, акцентируя внимание на их сущностной природе, не исключает возможности их видовой классификации по различным критериям.

1. Основные и неосновные управленческие связи.

Первые прямо выражают сущность управления, а вторые связаны с этой сущностью, но прямо ее не выражают. К первым относятся административно-правовые отношения, которые могут быть выражены формулой "команда-исполнение". Это прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между должностными лицами-руководителями и подчиненными им по службе работниками административно-управленческого аппарата, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности.

При характеристике второй группы отношений главное внимание акцентируется на том, что они, хотя и возникают непосредственно в сфере государственного управления, но не имеют своим прямым назначением непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. Это отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, но не связанными между собой соподчиненностью (отношения по принципу "субъект-субъект").

2. Субординационные и координационные административно-правовые отношения.

Суть первых ясна: они построены на авторитарности (властности) юридических волеизъявлений субъекта управления. Координационными связями называют те, в которых эта авторитарность, якобы отсутствует. Так, Правительство Российской Федерации координирует деятельность администрации краев, областей, автономий, городов федерального значения, направляет,т.е. координирует работу республиканских правительств. Координационные полномочия подобного рода реализуются в форме правительственных актов, т.е. его юридически-властных волеизъявлений.

3. По юридическому характеру взаимодействия их участников.

В данной классификации выделяют два правоотношения:

а) вертикальные, которые в наибольшей степени выражают суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления. Это и есть то, что обычно называют властеотношениями. Возникают они между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них равенства сторон. Фактически вертикальность означает, что у одной стороны есть юридически-властные полномочия, которых либо нет у другой стороны (например, у гражданина), либо их объем меньше (например, у нижестоящего органа управления).

Такого рода связи наиболее типичны для сферы государственного управления.

б) горизонтальные, это те административно-правовые отношения, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них отсутствуют юридически-властные веления одной стороны, обязательные для другой. Такого рода правоотношения не столь распространены в сфере государственного управления, как вертикальные.

Для правильного понимания сути управленческой горизонтальности необходимо учитывать следующие обстоятельства:

-  во-первых, действительное, а не формальное юридическое равенство участников административно-правовых отношений реально при наличии одинакового правового уровня сторон, и соответственно, отсутствии выраженной в любой форме их соподчиненности;

- во-вторых, обязательное одновременное наличие в конкретных управленческих связях этих двух признаков, ибо отсутствие соподчиненности не всегда тождественно юридическому равенству сторон;

- в-третьих, столь же обязательно отсутствие юридически-властного волеизъявления одной стороны, адресованного другой.

Вычленить горизонтальные отношения из общей массы управленческих связей довольно сложно, так как они, не являясь типичными для сферы государственного управления, выражаются не столь отчетливо, как вертикальные. Тем не менее, управленческая практика дает определенные основания для отнесения к их числу следующих административно-правовых отношений:

а) отношения, предшествующие непосредственному управляющему воздействию.

Это связи, возникающие между находящимися на одинаковом правовом уровне исполнительными органами (должностными лицами), в которые они вступают по поводу, например, подготовки принятия совместных нормативных актов управления (например, между двумя министерствами); отношения по согласованию совместных управленческих действий; отношения в связи с проведением совместных заседаний (например, коллегии двух министерств); отношения по формированию межведомственных консультативных, совещательных или координационных советов; отношения между органами исполнительной власти и, например, профсоюзными органами по поводу удовлетворения законных интересов последних (на предмет заключения или изменения тарифных соглашений).

б) отношения, возникающие после осуществления непосредственного управляющего воздействия с целью создания условий для эффективной реализации принятого в одностороннем порядке юридически-властного решения. Это, например, отношения, в ходе и результате которых вырабатываются совместные меры по исполнению нормативных актов (формирование межведомственных комиссий, проведение совместных ревизий).

в) отношения административно-процессуального характера, в которых стороны занимают равноправное положение. Содержанием этих отношений является рассмотрение административно-правовых споров.

г) отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений. Соглашения возможны и между субъектами исполнительной власти. Элементы административных договоров можно обнаружить в Федеральном договоре, поскольку в нем определяются основы разграничения компетенции различных субъектов исполнительной власти; такого же рода элементы содержатся в договорах между соответствующими органами автономных округов и краев, областей (ст. 66 Конституции Российской Федерации).


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

43135. Проектування корпуса фільтра вертикального однокамерного 1.3 MB
  Графічна частина виконується у обсязі двох аркушів формату А1: один аркуш складального креслення апарату загальний вигляд; один аркуш формату А2 зі складальним кресленням вузлів апарату за вказівкою викладача керівника проекту після виготовлення креслення першого аркуша; один аркуш формату А2 з робочими кресленнями деталей різноманітного призначення за вказівкою викладача керівника проекту після розробки складальних креслень формат А2 ділиться за необхідністю на декілька менших форматів. Розрахунковопояснювальна записка...
43137. Какова сущность, функции и структура морали 35.5 KB
  Всем известно, что человек — это индивид, умеющий себя ограничивать. Все мы живем в мире сплошных ограничений. Можно с уверенностью сказать, что человек и человеческое общество возникли тогда, когда научились себя ограничивать. Так, например первыми законами были законы, запрещающие браки между родственниками.
43138. Методика викладання теми “Основні поняття алгоритмізації” у 8 класах 2.21 MB
  У житті ми постійно складаємо опис деякої послідовності дій для досягнення бажаного результату, тому поняття алгоритму не є для нас чимось новим і незвичайним. Кожен із нас використовує сотні різних алгоритмів. Але рішення завдання на комп'ютері неможливо без створення алгоритму. Вміння виконувати завдання, розробляти стратегію її вирішення, висувати і доводити гіпотези досвідченим шляхом, прогнозувати результати своєї діяльності, аналізувати і знаходити раціональні способи вирішення завдання шляхом оптимізації, деталізації створеного алгоритму дозволяють судити про рівень розвитку алгоритмічного мислення школярів. Тому необхідно особливу увагу приділяти алгоритмічному мисленню підростаючого покоління.
43139. Програмування. Методичні вказівки 206 KB
  Тема першого завдання – використання візуальних компонентів із вкладок компонентів Stndrt System dditionl при роботі з масивами даних. Оброблений масив список даних вивести в таблицю MS Word створену за допомогою Delphi. Друге завдання – створення баз даних та обробка інформації з них. База даних створюється за допомогою утілити Dtbse Desktop або за допомогою інших програм створення баз даних наприклад MS ccess.
43140. Синтез автомата по заданому алгоритму роботи 1.49 MB
  Система з чотирьох перемикальніх функцій задана таблицею 2.1 – таблиця істиності заданих функцій Необхідно виконати сумісну мінімізацію функцій f1 f2 f3. Отримати операторні представлення для реалізації системи функцій на програмувальних логічних матрицях. 4 Етапи проектування і терміни їх виконання 1 Розмітка станів автомата 2 Формування вхідного та вихідного алфавітів 3 Побудова графа автомата 4 Побудова таблиці переходів 5 Побудова структурної таблиці автомата 6 Синтез комбинаційних схем для функцій збудження тригерів і вихідних...
43141. Туристский потенциал Вологодской области 108 KB
  Эмпирическую базу курсовой работы составили российские правовые акты; нормативные документы; отчетность и аналитические материалы региональных органов власти (Департамента развития муниципальных образований Вологодской области, Департамента культуры и охраны культурного наследия Вологодской области, Департамента международных, межрегиональных связей и туризма Вологодской области); официальные статистические данные в сфере туризма.
43142. Топонимика как наука о географических названиях 260 KB
  Топонимика как наука о географических названиях В современном русском языке существуют сотни тысяч нарицательных слов обозначающих предметы и их свойства явления природы и другие реалии нашей жизни. Кроме них существует и другой особый мир слов выполняющих функцию выделения индивидуализации и представляющих собой разнообразные имена и названия. Географические названия окружают человека всюду. Таким образом географические названия отражают не только историю природные условия данной местности языковые особенности народа но и могут...
43143. Функциональное зонирование городских земель и анализ негативных процессов на них 9.58 MB
  Функциональное зонирование городских земель и анализ негативных процессов на них. Функциональное зонирование городских земель. Выделение состава городских земель и расчет их баланса.