77494

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА КАК ПУБЛИЧН-ПРАВОВОЙ, ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ И СОЦИАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ

Лекция

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Организационные принципы государственной службы. Взаимосвязь гражданской службы со службой иных видов и муниципальной службой. Государственная гражданская служба как публично-правовой институт Коренные изменения в социально-политическом устройстве России в 1991-1993 годах принятие новой Конституции страны 1993 и другие факторы вызвали необходимость утверждения государственной службы на новых организационно-правовых принципах и социальных нормах. В процессе становления государственной службы первостепенное значение приобретает ее...

Русский

2015-02-02

193.5 KB

10 чел.

ТЕМА 6. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА КАК ПУБЛИЧН-ПРАВОВОЙ, ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ И СОЦИАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ

1. Государственная гражданская служба как публично-правовой институт

2. Государственная гражданская служба как организационный институт

3. Государственная гражданская служба как социальный институт

4. Организационные принципы государственной службы

5. Взаимосвязь гражданской службы со службой иных видов и муниципальной службой

6. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений на государственной службе

 

1. Государственная гражданская служба как публично-правовой институт

Коренные изменения в социально-политическом устройстве России в 1991-1993 годах, принятие новой Конституции страны (1993) и другие факторы вызвали необходимость утверждения государственной службы на новых организационно-правовых принципах и социальных нормах.

В процессе становления государственной службы первостепенное значение приобретает ее формирование как публично-правового института. Это было самым слабым звеном дореформенной государственной службы. Что и ускорило ее распад. В настоящее время возросло понимание первостепенной важности государственной службы, 85% опрошенных государственных служащих считают очень важным наличие правовой основы для функционирования этой службы.

Государственная служба как правовой институт представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование объединения государственных служащих, их поведение и деятельность по реализации Конституции и законов Российской Федерации, а также личный правовой статус этих служащих. Государственно-служебные отношения регламентируются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о государственной службе. Основой этой работы в практическом плане стали федеральные законы о системе государственной гражданской службе Российской Федерации. Сущность государственной службы как правового института предполагает решение двух главных задач.

Во-первых, реализация Конституции и законов РФ, законодательство субъектов Федерации, обеспечение национальной безопасности с учетом интересов регионов, а также государственного суверенитета, экономической самостоятельности, духовно-нравственной самобытности народов. Такие функции эффективно может выполнять лишь высокопрофессиональный, стабильный, рационально выстроенный и организационно продуманный и вместе с тем в экономическом и правовом отношении обеспеченный аппарат государственных органов.

Во-вторых, деятельность на основе специального законодательства как совокупность юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с организацией государственной службы и выполнением стоящих перед ней задач. Предусмотрены правовой статус государственного служащего; особые процедуры замещения государственных должностей; права, обязанности и ответственность должностных лиц; специфический порядок и технологии прохождения службы. Все эти правовые нормы нацелены на соблюдение и защиту прав и свобод граждан.

В советский период государственная служба практически не регламентировалась нормами права. По правовому положению государственные служащие ничем не отличались от других категорий граждан. Господствовала трудовая теория государственной службы. Считалось, что норм Кодекса законов о труде достаточно для ее упорядочения. Отношения в государственном аппарате в тот период регулировались общими законодательными актами о Совете Министров, а также специальными нормативными актами - временным правилом о работе в государственных учреждениях и предприятиях (Декрет СНК РСФСР от 21 декабря 1922 года), Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности (утверждено ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 года), Единой номенклатуры должностей служащих (утверждена Госкомтрудом СССР от 9 сентября 1967 года), Квалифицированным справочником должностей руководителей, специалистов и служащих (1987 года).

В настоящее время о государственной службе имеется два закона, несколько указов Президента и постановлений Правительства РФ. Целесообразно в ближайшее время разработать законодательные и другие нормативные правовые акты о программе реформирования, о муниципальной службе, о повышении оплаты труда и гарантиях для государственных служащих, о квалифицированных требованиях к ним, о кадровом резерве, о конкурсе, об аттестации. Наряду с этим важно шире использовать общепризнанные принципы и нормы международного права о государственной службе.

Опыт зарубежных стран, а также отечественная практика свидетельствуют, что развитие государственной службы как правового института может быть эффективным лишь в том случае, если оно осуществляется на основе соответствующих механизмов и методов правового регулирования. Под правовым регулированием государственной службы понимается нормативно-организационное воздействие на служебные отношения в процессе их становления, с целью их охраны, упорядочения и развития в соответствии с потребностями государства и общества.

Механизм правового регулирования государственной службы включает систему правовых средств, при помощи которых обеспечивается воздействие государства на становление и развитие государственно-служебных отношений. К основным элементам механизма относятся правовые нормы, правовые отношения, правовая ответственность, правовое сознание, юридические факты, акты применения права, а также акты реализации прав и обязанностей государственных служащих.

Развитие нормативно-правовой базы государственной службы позволяет укрепить правовой статус государственных служащих, упорядочить прохождение ими службы, обеспечить приобретение необходимых знаний, умений и навыков, усилить стимулы к труду.

Основным звеном механизма правового регулирования выступает норма права, то есть правило поведения общего характера, установленное государством. Оно имеет обязательную силу, наделяет субъекты юридическими правами и обязанностями, регулирует общественные отношения и предусматривает в случае нарушения ответственность. В российском законодательстве о государственной службе пока мало норм права, отвечающим таким требованиям. В нем преобладают нормативные предписания, правовые принципы, нормативные идеи, которые должны конкретизироваться в правовых нормах. Отношения в государственной службе являются предметом главным образом конституционного, административного и трудового права.

Метод правового регулирования государственной службы представляет собой совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия органов государственной власти на содержание деятельности и поведение государственных служащих, организацию и функционирование государственной службы как правового института. В процессе правового регулирования применяются императивный и диспозитивный методы. Первый предполагает властное воздействие на государственных служащих. Вторым регулируются отношения между равноправными сторонами, например, видами государственной службы, государственными служащими по горизонтали.

Становление государственной службы как правового института может завершиться тогда, когда будет в полной мере разработано специальное законодательство. Пока же законы принимаются в большинстве случаев по отдельным видам государственных органов (о судах, о прокуратуре, милиции и т. д.), в них предусматриваются статусы государственных служащих.

Что касается общих вопросов об организации федеральной государственной службы, то они регулируются в основном указами Президента Российской Федерации. Темы их достаточно разнообразны:

•  о реестре должностей;

•  о социальных гарантиях служащих;

•  о переподготовке и повышении их квалификации;

•  об аттестации;

• об учреждении структур по управлению федеральной государственной службы;

•  о борьбе с коррупцией в государственном аппарате и т.д.

В 1993-2001 гг. принято 27 указов Президента, в том числе семь - в порядке внесения дополнений и изменений в ранее принятые указы. На формирование федеральной государственной службы оказывают значительное влияние конкретные постановления Правительства России. В 1996-2001 гг. принято 12 таких постановлений. Они касаются вопросов проведения конкурсов при приеме на работу в центральные органы федеральной исполнительной власти, структуры этих органов и т. п.

В правовом обеспечении современной государственной службы России имеются значительные пробелы. По-прежнему сохраняются отношения трудового найма между служащим и государственным органом. Руководитель принимает на работу, устанавливает оклады и надбавки, поощряет, наказывает, увольняет. При такой системе уже не Конституция, не Президент, не законы и указы, а руководитель органа или подразделения - высший авторитет для подчиненного, это подтверждается и социологическими исследованиями, проведенными в 2000 году. На вопрос: «Чем преимущественно руководствуются государственные служащие при исполнении должностных обязанностей» большинство респондентов (70%) ответили: «указания непосредственного руководителя». Должностные инструкции остались лишь на третьем месте. Отсюда авторитаризм и произвол, индивидуальная и коллективная безответственность должностных лиц, бюрократизм и коррупция, социально-правовая незащищенность служащего, подбор кадров не по конкурсу, а по знакомству, симпатиям, признаку личной преданности.

Мировой опыт свидетельствует о том, что государственная служба предполагает иное — правовую защищенность служащего от произвола вышестоящих руководителей, гарантию профессионально-должностного роста и непрерывного образования и т. д.

Требования к государственной службе как комплексному правовому институту находят отражения в целях, функциях, принципах, структуре государственной службы.

Основной целью государственной службы как правового института является обеспечение выполнения законодательства страны, создание благоприятных правовых, организационных и социально-экономических условий для нормального функционирования государственного аппарата. Имеется в виду правовое регулирование не только внешних отношений со всеми институтами гражданского общества и государственными структурами, но и внутри аппаратных отношений.

Внешние отношения охватывают связи государственного аппарата и государственных служащих с гражданами и институтами гражданского общества, между государственными органами и органами местного самоуправления, предприятиями и учреждениями. В основном это является предметом административного права.

Внутренние отношения - это связи, возникающие по поводу приема граждан на государственную службу, прохождения службы, организации служебного и внеслужебного времени, денежного содержания, установления льгот и гарантий, отставки и увольнения со службы. Эти отношения регулируются нормами права не только административного, но и трудового, финансового, гражданского и других отраслей права.

Возможности правового регулирования государственной службы зависят от развития основных отраслей права:

•  конституционной;

•  административной;

•  трудовой и др.

Особое значение имеют нормы конституционного права. Они определяют основы правового статуса государственной службы. В Конституции РФ содержаться три основные нормы:

1)  принцип равного доступа граждан к государственной службе;

2)  самостоятельность    федеральной    государственной службы;

3)  запрет депутатам Государственной Думы находиться на государственной службе.

На организацию и функционирование государственной службы оказывают косвенное влияние многие другие положения Конституции России. Так, ее нормы о компетенции ветвей и органов государственной власти определяют содержание деятельности соответствующих кадров государственной службы. Ряд конституционных норм влияет на принципы ее организации. Таковы, например, принцип верховенства Конституции РФ и законов России, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, принцип единства власти, принцип разделения власти, принцип внепартийности и внеконфессионности государственной службы и т. д.

Нормы административного права регулируют управленческие отношения, связанные с профессиональной деятельностью государственных служащих исполнительной ветви власти. Государственные служащие являются субъектами управления. Они действуют от имени и по поручению государства, выполняют организационные задачи или обеспечивают их выполнение. Прежде всего, это касается внешних отношений государственной службы - связей с гражданами, государственными органами и их должностными лицами.

Административное право определяет отношения, которые возникают в связи с действиями, влекущими за собой юридические последствия (приказы, жалобы, заявления, указания, постановления), а также правами и обязанностями, ответственностью, ограничениями.

Исходя из норм административного права, в работе с государственными служащими учитываются особенности государственного управления:

•  доминирование;

•  преобладание одной воли над другой;

•  подчинение одного лица другому и т. д.

Нормы трудового права регулируют отношения внутри коллективов государственных органов, отношения, вытекающие из общего правового статуса государственных служащих как наемных работников.

Государственно-управленческие отношения выходят за пределы коллектива государственного органа. Они касаются его функций и регулируются нормами административного права. Возникают некоторые отклонения от норм трудового права. В связи с этим федеральным законодательством установлено, что на государственных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде (с некоторыми особенностями).

Эффективность государственной службы определяется в первую очередь тем, насколько в стране исполняются ее Конституция и законы. Это обязывает государственных служащих строго согласовывать свою деятельность с Конституцией и законами РФ, полномочиями государственного органа.

Принцип верховенства закона реализуется через исполнение, применение, соблюдение законов. При этом возникают трудности в связи с отсутствием закона о законах, который устанавливал бы иерархию нормативных актов, разграничивал бы законы конституционные и иные законы и указы, законы и подзаконные акты.

Государственные служащие при разработке подзаконных актов государственных органов обязаны строго руководствоваться принципом верховенства закона.

Верховенство законов должно соблюдаться и при подготовке нормативных актов, касающихся внутренней жизни государственной службы, в том числе должностных инструкций, определяющих особенный правовой статус государственного служащего.

2. Государственная гражданская служба как организационный институт

Развитие государственной службы как системы требует ее определенной организации. Это понятие (от франц. organization сообщаю стройный вид, устраиваю) употребляется обычно в трех значениях:

1)  внутренняя упорядоченность, согласованность взаимодействия более или менее дифференцированных и автономных частей целого, обусловленная его строением;

2)  совокупность процессов или действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого;

3) объединение людей, совместно реализующих некоторую программу или цель и действующих на основе определенных процедур и правил.

Понятие «организация» фиксирует динамические закономерности системы, функционирование, поведение и взаимодействие ее частей.

В связи с этим можно было бы предположить, что государственная служба как организационный институт представляет собой:

1)  автономную специализированную группу людей, выполняющих функцию управления, ориентированных на достижение государственной пользы, что требует их совместных и координированных действий и соответствующей подготовки;

2)  совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей;

3)  средство объединения и регламентации, деятельность государственных служащих во имя реализации целей государственной службы.

Одним из важнейших аспектов организации государственной службы является ее упорядочение. Оно предусматривает работу по классификации должностей, званий и чинов, созданию нормативно-правовой базы современной государственной службы, установлению порядка продвижения по службе на принципах карьеры, нормализации процесса повышения профессионализма кадров и т. д.

Согласованность взаимодействия частей государственной службы достигается путем разделения и кооперации труда служащих, ранжирования и иерархии должностей и званий, координации и контроля деятельности служащих, обмена управленческой информацией, гармонизации отношений между руководителями и подчиненными, работниками государственной службы и политиками.

Направленность государственной службы к достижению ее целей обеспечивается регулированием границ государственной службы, повышением организационного статуса служащих, обеспечивающих деятельность органов государственной власти и управления, регулированием должностных полномочий, приема на службу и требований к служащим, установлением критериев эффективности их работы, стимулированием труда, контролем деятельности. При этом используются механизмы, способствующие направлению активности работников в сторону цели государственной службы, начиная с социализации вновь принятых на службу в рамках государственного аппарата, усвоения ими организационных норм, правил, традиций и завершая механизмами контроля, поощрений и санкций, которые придают направленность и характер выбираемым служащими действиями в рамках допустимого в системе государственной службы.

Решение большинства задач государственной службы связано с основным элементом ее системы - кадровым потенциалом, уровнем профессионализма и личных качеств служащих, настойчивости в достижении целей государственной службы. Поэтому подбор кадров для нее представляет одну из важнейших задач государственной службы как организационного института. Эта задача реализуется путем установления правил отбора и приема на государственную службу, процедур проведения конкурсов, квалификационных экзаменов, тестовых аттестаций, назначений на должность и т. д.

Не менее важной стороной этой проблемы является выработка норм и процедур замещения должностей на основе планирования и прогнозирования карьеры. Это целесообразно осуществлять на основе справедливой оценки способностей и заслуг работников, уровня их профессионализма, умений и навыков.

В задачу государственной службы как организационного института входит создание условий для роста профессионализма служащих, обеспечение эффективной работы системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Нормы и правила организации этой работы направлены на то, чтобы на учебу отбирались работники из резерва, а по окончании учебы им, как правило, гарантировалось продвижение по службе в соответствии с планом карьеры и результатом их учебы. Разумеется, организация программы, и планы учебы должны быть направлены на выработку знаний, приобретение умений и навыков.

Призванием государственной службы как организационного института является создание более прочных стимулов к труду, чем это принято в обычном государственном аппарате. Его эффективность выше там, где система стимулов учитывает мотивы, ценностные ориентации работников, где организуется специальные исследования - опросы, тестирование и др. Основными при поступлении на государственную службу являются следующие ориентации:

•  на характер работы;

•  на условие труда;

•  на вознаграждение;

• на карьеру.

При этом один из мотивов бывает доминирующим, и это все чаще учитывается при индивидуализации стимулирования, начиная с планирования карьеры. Заслуживает внимания опыт ряда зарубежных стран, где основным принципом, определяющим общий уровень оплаты труда государственных служащих, является соответствие такой оплаты вознаграждению за эквивалентный труд в частном секторе. Весьма важным направлением организации государственной службы является регулирование правил поведения работников государственного аппарата. Главными среди них становятся строгое выполнение решений вышестоящих органов и должностных лиц, принятых в рамках их компетенции, обеспечение задач в соответствии с должностными инструкциями, а также моральные нормы - честности, порядочность, неподкупность, верность долгу и Отечеству, последовательное осуществление миссии представителя государства, проводника его идей.

Таким образом, государственная служба является организационным институтом, который упорядочивает государственный аппарат, направляет его на выполнение общегосударственных задач.

3. Государственная гражданская служба как социальный институт

Для нормального функционирования общества необходимо закрепить ряд человеческих отношений, сделать их обязательными для всех. Это касается и публично-правовых отношений, обеспечивающих социальный порядок, баланс интересов разнообразных общественных групп, стабильность государства и общества. Практика закрепления отношений, удовлетворяющих насущные потребности людей, оформляется в статусно-ролевую систему. Такого рода системы создается в обществе в форме институтов.

Термин «институт» социологи употребляют в нескольких значениях:

1)  его относят к определенной группе лиц, выполняющих социальные функции;

2)  он означает организацию, удовлетворяющую общественные потребности;

3)  им называют некоторые социальные роли, особенно важные для жизни людей. Когда мы говорим, что государственная служба - это институт, то подразумеваем под этим группу чиновников, работающих в органах государственной власти; административные организации и учреждения, которыми они располагают и т. д.

Однако между понятиями «институт», «группа», «организация» и «роль» имеются существенные развития. Если группа - это совокупность взаимодействующих людей, соединенная общими интересами; организация — это объединение индивидов, ориентированных на достижение определенной цели; роль—это модель поведения, соответствующая ожиданиям окружающих людей, то институт - это организационная система связей, представляющая собой ценностно-нормативный комплекс, посредством которого направляются и контролируются действия людей по удовлетворению основных потребностей общества.

Применяя данное определение к институту государственной службы, отметим, что под ценностями понимают разделяемые людьми цели (право, демократия), под нормами — стандартизированные образцы поведения (на основе Конституции и других законов), а под системой связи - сплетение социальных ролей и статусов, в рамках которых это поведение осуществляется. Исходя из многообразия и специфики деятельности, государственная служба разделяется на три вида:

1)  военная, выполняющая функцию по обеспечению обороны и безопасности государства;

2)  правоохранительная, осуществляющая функцию по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина;

3)  гражданская, обеспечивающая исполнение полномочий государственных органов, то есть администрирование.

Итак, администрирование как разновидность профессиональной деятельности регулируется социально-правовым институтом государственной службы. Его социальное начало предопределено интересами общества, правами и свободами гражданина. Его правовое начало составляют юридические нормы, исключающие произвол должностных лиц. Институт государственной службы функционирует в публично-правовой сфере, он организует, упорядочивает, формализует, стандартизирует две группы отношений: служебные - между государством и чиновником, а также публичные - между чиновником и гражданином.

В основу служебных отношений положена установка подчинения. Указания и требования государственных органов власти имеют для должностного лица значения норм права. Образцом его поведения является субординация.

В основу публичных отношений положена установка законопослушания. В норме эти отношения строятся, исходя из равенства всех перед законом. Они выражают подчинение не должностному лицу, а закону. Именно закон выступает гарантом для населения от произвола со стороны чиновников. Образцом поведения гражданина является лояльность. Публичные отношения характеризуются состоянием взаимодействия служащего, соблюдающего закон, и гражданина, повинующегося чувству долга перед законом.

Для института государственной службы характерны не только формальные, но и неформальные отношения, то есть связи между чиновниками внутри аппарата. В отличие от субординационных, служебных связей это координационные, межличностные отношения, обеспечивающие более тесное сотрудничество управляющих субъектов.

Воспроизводству публично-правовых связей способствуют социальные нормы. Во-первых, это нормы, определяющие статус государственной службы. В любом обществе устанавливается право государственных органов власти соответствующих должностных лиц принимать административные решения. Такие нормы записаны в Конституции и других законодательных актах. Во-вторых, это нормы того региона, где функционирует государственная служба, то есть национальные традиции и обычаи. В-третьих, это нормы, выработанные в административной среде.

В системе публично-правовых связей выделяют материальные и процессуальные нормы. К материальным относятся: принципы государственной службы; статус государственного служащего; его права, обязанности, правоограничения, льготы, гарантии и компенсации; вопросы совместительства; аттестация; дисциплинарная ответственность и т. д. Эти нормы регулируют организационно-структурный срез института государственной службы, направлены на стабилизацию, обеспечение его целостности. Процессуальные нормы реализуют положения материальных норм: порядок поступления на службу и ее прохождения; процедура аттестации; дисциплинарное производство; процедура увольнения и т. д. Они регулируют функционирование этого института. Нормы представляют собой определенный стандарт, образец поведения должностных лиц, типичный для данного времени и данной административной среды, ориентиром в выборе социально одобряемого поведения, средствами контроля за действиями чиновников. Они имеют общую цель - обеспечение организованности служебных и публичных отношений.

Процесс упорядочения публично-правовых отношений, определения и закрепления соответствующих норм, статусов и ролей, приведение их в систему, способную удовлетворять потребности общества в укреплении порядка и стабильности, называется институционализацией. Следует отметить, что государственная служба в нашей стране находится в стадии становления. Еще не проявились в полной мере такие признаки этого института, как культурные символы, кодекс поведения, идеология и др. Процесс институционализации государственной службы довольно сложен.

Длительное время вплоть до конца XX века государственная служба представляла собой традиционный правовой институт, обслуживающий государство. Однако по мере самоорганизации гражданского общества, нарастает социально-правовая ориентация государства. Занимая подчиненное по отношению к праву положение, оно становится на службу граждан. Изменяется и роль государственной службы - предоставленные публичных услуг населению, необходимых для социальной интеграции общества. Таким образом, сугубо правовой институт государственной службы трансформируется в социальный.

Гражданское общество, формируя общественное мнение, устанавливает контроль над государственной службой. Основной заботой чиновников является служение обществу, а власть, которой они обладают, - лишь средством достижения этого результата.

Современный институт государственной службы переживает глубокую трансформацию. Он регулирует автономную деятельность чиновников, выполняющих функцию посредников между государством и обществом.

В соответствии с законодательством каждый чиновник, осознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван соблюдать общепринятые нормы этики, которые конкретизируют ценности независимости (служить всем, а не отдельным слоям населения), бескорыстия (избегать коррупционно опасных ситуаций), нейтральности (по отношению к политическим партиям), профессиональной чести (поддерживать деловую репутацию), терпимости (уважать обычаи и традиции народов), сдержанности (в оценках государственных органов и их руководителей).

Усвоение этих ценностей чиновниками осуществляется в процессе профессиональной специализации. Со временем служащий настолько привыкает к предписанным нормам, что их соблюдение становится для него обычной практикой. Вместе с тем институт государственной службы осуществляет контроль за поведением чиновников, применяя разнообразные санкции к нарушителям, вплоть до уголовного преследования.

4. Организационные принципы государственной службы

Государственная служба организуется и функционирует на определениях принципах. Они сформированы в законодательстве.

Категория принцип государственной службы отражает степень познания социальных и правовых явлений в сфере государственно-служебных отношений, представлений, составляющих Основу доктрины государственной службы. Принцип представляет собой исходное положение, основополагающую Идею, объективную закономерность развития государственной службы, направление реализации ее целей и функций.

Значимость принципов состоит в том, что в них выражаются сущность, основное содержание, характерные свойства государственной службы, ее место и роль в системе государственной власти, государственного управления и в жизни общества.

Принципы государственной службы закреплены в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, указах Президента России, постановлениях Правительства страны, конституциях, уставах, законодательных и иных нормативных актах субъектов Российской Федерации. Наиболее признанными в законодательстве о государственной службе и ее реформировании являются следующие принципы:

1)  приоритета прав и свобод человека и гражданина;

2)  единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;

3)  равного доступа граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равных условий ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

4)  профессионализма  и  компетентности  гражданских служащих;

5)  стабильности гражданской службы;

6)  доступности информации о гражданской службе;

7)  взаимодействия с общественными объединениями и гражданами;

8)  защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина отражает основные цели государственной службы, требования Всемирной конвенции по правам человека в Вене, общечеловеческих стандартов прав и свобод личности.

Конституция Российской Федерации исходит из того, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (статья 2). Это положение составляет одну из основ конституционного строя. В той же статье обязанностью государства провозглашены признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Конституция определила также, что государственная защита указанных прав и свобод гарантируется (статья 45). В целом все звенья государственного механизма наделены обязанностью защищать права и свободы человека и гражданина. Государственные служащие руководствуются этими положениями в своей деятельности: учитывают интересы граждан, удовлетворяют их законные требования; признают, соблюдают и защищают права и свободы в полном объеме, установленном законодательством, создавая условия для активного участия граждан в государственном управлении.

Принципы оказывают значительное влияние на всю систему гражданской службы, в том числе на ее организацию. Так, принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации ориентирует гражданскую службу на безусловное следование высшим законодательным актам. Исходя из этой задачи, регулируется прием на государственную службу и ее прохождение, информационные процессы, контроль исполнения и т. д.

С другой стороны, четкая организация является непременным условием реализации общих принципов. Так, соблюдение принципа единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации требует организации правовой подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, налаживания информации работников аппарата и всего населения о принимаемых законах, практике соблюдения законов должностными лицами, начиная с правящей элиты страны и др. Кроме того, этот принцип предполагает организационное решение вопросов, связанных с переходом служащих из одного уровня государственной власти в другой. В частности, единый подход при подобных переходах, перемещениях по службе необходим для сохранения имеющегося у работника аппарата чина, звания, разряда, ранга, стажа, гарантий, льгот, предусмотренных на предыдущем месте работы, права на получение жилья и др. Важные последствия для организации государственной службы вытекают из принципа равного доступа граждан к ней в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой.

В отличие от применявшихся ранее сословного и классового подходов, принцип равного доступа означает, что на государственную службу принимаются граждане, независимо от социального происхождения, пола, классовой или национальной принадлежности, партийности, вероисповедания и т. д. В то же время кандидаты на государственную должность должны обладать способностями и профессиональной подготовкой, соответствующими должности. Для осуществления принципа равного доступа необходима большая работа по диагностике профессиональных и личностных качеств претендентов, проведению конкурсов, заключению контрактов, установлению, в случае необходимости, квот для отдельных категорий граждан (женщин, ветеранов, национальных меньшинств и т. д.).

Особое значение для становления и функционирования государственной службы имеет принцип профессионализма и компетентности государственных служащих. Его значение усиливается в связи с превращением государственной службы в особую разновидность профессионального труда, необходимостью более полного соответствия знаний, умений и навыков служащих требованиям должностей государственной службы. Причем процесс ее профессионализма охватывает ряд социальных институтов, прежде всего профессиональную ориентацию, профессиональный отбор, управление персоналом, систему профессионального образования и др.

Реализация принципа профессионализма требует организационных условий профессионального развития кадрового корпуса государственной службы, прежде всего, ее прохождение с помощью конкурсов, аттестации, квалификационных экзаменов, которые призваны укреплять связь продвижения по службе с уровнем профессионального образования. В сочетании с требованиями к должностям организационные предпосылки способствуют формированию государственного заказа образовательным учреждениям.

Не менее важно создание и укрепление системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Эта система должна отвечать потребностям государственной службы в высококвалифицированных кадрах. Подобная система развивается в настоящее время на базе Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

В основе принципа профессионализма и компетентности лежит качество знаний служащих и их структура, которые оценивают следующими индикаторам: знания - через соотношение разных отраслей науки, глубину и системность их освоения, способность применить эти знания при оценке проблемной ситуации; умения и навыки — через способность технологизировать знания для выполнения служебных функций; личностные качества, имеющие значение выполнения служебных обязанностей — через оценку интеллектуальных способностей, ценностных ориентации, управленческих и организаторских способностей и др.

Характерными чертами этого принципа являются также профессиональная честь (лояльность, достоинство, беспристрастность, гордость за хорошо выполненную работу); профессиональная подотчетность (приверженность ценностям, свойственным данной профессии; рассмотрение сослуживцев как коллег, а не политических деятелей и руководителей). В профессиональных группах государственных служащих складываются свои этические кодексы, практика оценки работы профессионалов профессионалами, особая культура, нормы, ценности, профессиональный статус. Исключительно важную роль в организации государственной службы играет следование принципу стабильности гражданской службы. С этой стороны государственный аппарат переживает далеко не лучшие времена. Среди опрошенных государственных служащих лишь немногие уверенны, что их положение стабильно, а больше половины не уверены в этом вообще. В такой обстановке служащему нелегко работать с должностной отдачей, творчески, с перспективой, как это требуют задачи государственной службы.

Важно и то, что стабильная государственная служба является основой стабильности государства в условиях многопартийности, политической борьбы за власть, при ее смене, при неудачном руководителе страны и т. д.

Разумеется, в следовании принципу стабильности нужна мера. Иначе это может привести к застою кадров, утрате заинтересованности в работе в связи с ограниченностью возможностей их продвижения по службе. В связи с этим необходима разработка механизма обновления кадров государственной службы, их омоложение, более частого продвижения работников по горизонтали.

Различают также принципы профессионального характера, регулирующие порядок занятия и прохождения государственной службы, оплаты, привилегий, социально-экономической и правовой защищенности, ответственности, ответственности и мотивации и т. д.

Таким образом, государственная служба представляет собой весьма сложную систему, действующую на основе ряда разного уровня принципов: общих, организационно-технологических и принципов профессионального характера. В своей совокупности они создают возможность для эффективного функционирования государственной службы.

Принцип доступности информации о гражданской службе связан с организацией контроля государственной службы, анализом, обобщением и опубликованием статистических и иных сведений о количественном и качественном составе государственных служащих, передвижениях по службе, доходах, нарушениях дисциплины, фактах коррупции в государственной службе, мерах по борьбе с ней и т. д. Общество должно знать и о недостатках, и о позитивных результатах работы государственного аппарата.

Принцип защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность характеризует особенности государственного управления как основного содержания государственной службы. Для государственного управления характерны: иерархичность структуры, разграничение функций и использование методов административного права, основным среди которых является метод «власти-подчинения», то есть «прямого распорядительства». Решения вышестоящих органов и должностных лиц обязательны для исполнения государственными служащими. Такой подход обеспечивает реализацию на практике конституционных принципов верховенства закона и единства государственной власти, побуждает соблюдать исполнительную дисциплину во всех звеньях государственного управления, добиваться согласованности, упорядоченности их действий, предупреждать безответственность, волокиту, произвол, злоупотребление властью. Вместе с тем, непременным условием обязательности выполнения решений вышестоящих государственных органов служит их законность, принятие решений в соответствии со специальными законами, положениями и инструкциями в пределах компетенции и полномочий данных органов.

Выполняя решение вышестоящих органов и должностных лиц, государственный служащий несет ответственность за соответствие своих действий Конституции и законодательству Российской Федерации. В случае сомнений в правомерности полученного для исполнения решения он письменной форме непосредственного руководителя, руководителя принявшего решение обязан своевременно информировать об этом в и вышестоящего руководителя. Если вышестоящий руководитель письменно подтверждает данное решение, государственный служащий обязан его выполнить. Исключением являются случаи, когда исполнение решения является деянием, наказуемым в уголовном или административном порядке. Ответственность за реализацию неправомерного решения несет руководитель, который подтвердил необходимость его выполнения.

5. Взаимосвязь гражданской службы со службой иных видов и муниципальной службой

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:

1)  соотносительности основных условий  и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;

2)  установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов;

3)  учета стажа государственной службы Российской Федерации и иных видов при исчислении стажа гражданской службы;

4)  соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации.

Федеральный закон от 27 мая 2003 года №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» установил, что система государственной службы включает в себя следующие ее виды: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба. Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» изложены основные принципы построения и функционирования этой системы, являющиеся общими для всех видов государственной службы. Подробно о принципах мы поговорим в специальном разделе, здесь мы коснемся лишь некоторых, чтобы установить связь государственной гражданской службы с ее видами. Среди них такие, как равный доступ граждан к государственной службе и единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающие законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы.

Соотношение должностей федеральной государственной службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы в соответствии с этим Федеральным законом определяется Указом Президента Российской Федерации, а в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы гражданам, проходящим федеральную государственную службу, присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания. Взаимосвязь федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации поддерживается, в частности, тем, что Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» установил единый порядок присвоения государственным гражданским служащим классных чинов. Данный закон устанавливает также и то, что при переводе государственного служащего с государственной службы одного вида в другой вид, ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание учитывается при их присвоении по новому виду государственной службы в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий устанавливается Указом Президента Российской Федерации. Классные чины государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации присваиваются в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Помимо этого взаимосвязь видов государственной службы поддерживается правовыми положениями, касающимися основных условий и размеров оплаты труда, а также основных государственных социальных гарантий.

Нормы оплаты по штатным должностям, а также соотношение окладов устанавливаются Президентом Российской Федерации.

Взаимосвязь видов государственной службы подтверждает установленная федеральным законодательством система ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации, общих для всех видов государственной службы. Перечень ограничений приведен в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Кроме того, существуют запреты, связанные с гражданской службой.

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы иных видов устанавливается также и посредством учета стажа государственной службы Российской Федерации. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» фиксирует это. Наконец, взаимосвязь различных видов государственной службы основана на общих принципах государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации.

Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством:

1)  единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

2)  единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

3)  единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

4)  учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5)  соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

6)  соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции). В целях правового обеспечения наиболее эффективного функционирования всей системы управления вопросы регламентации разграничения гражданской службы решаются между органами государственной власти федерального и регионального уровня, муниципальной службы - между государственными органами соответствующего субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Муниципальная служба представляет собой вид профессиональной деятельности, непосредственно связанной с обеспечением исполнения полномочий органов местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной.

Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Согласно нормам действующего законодательства все граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе. Лица, не замещающие муниципальных должностей муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.

Представляя собой две разновидности публичной службы, осуществляемой на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, наделенных широким спектром властных полномочий и управленческих функций, по своей правовой природе гражданская и муниципальная служба, несмотря на то, что одна из них не является составной частью другой, имеют немало общих признаков, в том числе - основные принципы и основания построения и функционирования. Правовое обеспечение единства основных квалификационных требований, предъявляемых к гражданским служащим, замещающим должности государственной гражданской службы, и служащим, замещающим муниципальные должности муниципальной службы, возможно вследствие того, что в обоих случаях речь идет о профессиональной деятельности. Это, в свою очередь, предполагает наличие соответствующего профессионального образования, специализации, квалификации и стажа работы. Профессионализм и компетентность гражданских и муниципальных служащих являются законодательно установленным принципом государственной гражданской и муниципальной службы. За неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей служащие, замещающие государственные должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы, несут юридическую ответственность.

Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы как самостоятельных видов публичной службы выражаются, в том числе, в единстве требований, предъявляемых при поступлении на гражданскую и муниципальную службу, прохождении и прекращении каждой из них.

Особенности правового статуса муниципальных служащих выражаются в практической реализации ими тех или иных функций публично-управленческого характера, благодаря которым обеспечивается решение вопросов локального— местного значения, кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Реализация делегированных полномочий, подкрепленных передачей материальных и финансовых средств, необходимых для их осуществления, подконтрольна государству.

Осуществление институтами муниципальной власти отдельных государственных полномочий, переданных на уровень местного самоуправления соответствующим федеральным или региональным законодательным актом, следует рассматривать как один из важнейших критериев взаимодействия двух видов публичной службы, гражданской и муниципальной.

Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия того или иного муниципального служащего замещаемой должности, для решения вопросов, непосредственно связанных с присвоением муниципальным служащим очередных и внеочередных квалификационных разрядов, проводится аттестация (или квалификационный экзамен).

Не менее важным принципом организации деятельности публичной власти в Российской Федерации является принцип единства ограничений обязательств при прохождении гражданской и муниципальной службы. Права и обязанности гражданских и муниципальных служащих устанавливаются в соответствии с тем кругом задач, функций и полномочий, которые возложены на институты гражданской и муниципальной службы как отдельных, самостоятельных видов публичной службы. Разница состоит лишь в том, что в одном случае речь идет об осуществлении государственной власти, в другом - местного самоуправления.

Правовое положение гражданских и муниципальных служащих в большинстве своем совпадают, в том числе в части ограничений. Однако если в отношении гражданской службы ограничения в основном связаны с поступлением на гражданскую службу и нахождением на ней, то применительно к муниципальной службе ограничения касаются периода осуществления соответствующих функций.

Важным критерием, определяющим взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы, следует рассматривать учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы. В этом проявляется не только институциональное единство публичной службы, составной частью и самостоятельным видом которой является муниципальная служба, но и непрерывный характер ее осуществления.

Перечень гарантий законодательно установленных в отношении должностных лиц, осуществляющих свои полномочия в рамках гражданской или муниципальной службы, в основном также совпадает.

Российская Федерация и субъекты в ее составе, стремясь компенсировать ограничения, установленные в отношении гражданских и муниципальных служащих федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации, гарантируют служащим обеих категорий целый комплекс экономических и социальных мер, гарантирующих:

1)  соответствующие условия труда;

2)  денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации;

3)  отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней, нерабочих праздничных дней и ежегодных оплачиваемых, в том числе дополнительных, отпусков;

4)  медицинское обслуживание, включая членов семьи муниципального служащего, в том числе его выхода на пенсию;

5)  пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

6)  обязательное государственное страхование;

7)  обязательное государственное социальное страхование;

8) защита, включая членов семьи, в порядке, установленном законодательством, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением муниципальным служащим должностных обязанностей.

6. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений на государственной службе

В демократическом государстве особое значение получает проблема соотношения публичного и частного права. Данная проблема проецируется на важнейшие институты демократического государства, одним из которых традиционно считается институт государственной службы.

Государственная служба - комплексный правовой институт. Его образуют как нормы публичного, так и нормы частного права. Если говорить о нормах публичного права, то это, прежде всего, нормы административного права. Применительно к нормам частного права — это, главным образом, нормы трудового права. Проблема соотношения имеет значение не только для юридической науки, даже в большей степени она важна для практики. Неясность в данном вопросе заметно осложняет работу кадровых подразделений государственных органов, а также судов, рассматривающих споры, возникающие из государственно-служебных отношений. Понять, где заканчивается законодательство о государственной службе (то есть административное законодательство) и начинается трудовое, подчас очень сложно. И хотя с 1 февраля 2002 года вступил в силу новый Трудовой кодекс РФ, ситуация нисколько не изменилась, и данная проблема продолжает оставаться весьма актуальной.

В условиях проведения реформы государственной службы вопрос об определении ее правовой природы представляется основополагающим, имеющим сущностное значение. Тем более, что после утверждения 15 августа 2001 года Президентом РФ Концепции реформирования системы государственной службы РФ работа по модернизации российской государственной службы вступила в качественно новую стадию.

По мере становления государственной службы заметно оживилась давняя дискуссия между административистами и представителями науки трудового права о природе общественных отношений на государственной службе, а значит, в целом, о принадлежности института государственной службы. Думается, острота и накал дискуссии объясняются ясным пониманием ее участниками того, что это, по сути дела, центральный вопрос реформы государственной службы в России. От того, как он решится во многом зависит дальнейшее развитие, в том числе систематизация законодательства о государственной службе.

Следует отметить, что государственная служба - важная, но далеко не единственная область общественных отношений, где соотносятся нормы административного права и нормы трудового права. Следовательно, нельзя рассматривать их соотношение только применительно к институту государственной службы без четкого уяснения более общих подходов, которые обозначились в юридической науке по существу исследуемой проблемы.

Административисты и юристы-трудовики сходятся во мнении о том, что отрасли права, которые они представляют, являются смежными. Их предмет и метод правового регулирования имеют определенное сходство. Оно часто затрудняет выявление истинной правовой природы тех или иных фактических отношений и влечет за собой в ряде случаев нарушение закона и правоприменительной практики.

Одновременно отдельные административисты высказывают такие далеко идущие утверждения, что административное право во многих случаях служит основой, фундаментом возникновения многих уже сложившихся отраслей права. Среди таких отраслей, в частности, называется трудовое право. Такое утверждение выглядит достаточно сомнительным. Исторически трудовое право выделилось из права гражданского. Поэтому именно оно, а никак не административное право, должно рассматриваться в качестве его фундамента, своеобразной материнской отрасли. Известный представитель науки трудового права, профессор Р.З. Лившиц, верно отмечал, что обособление трудового права в самостоятельную отрасль было, прежде всего, обусловлено необходимостью опосредовать отношения наемного труда, то есть отношения между юридическими равноправными субъектами, а значит, отношения частноправовые. Причем именно частноправовые начала и впредь будут играть ведущую роль в регулировании трудовых отношений. Тем не менее, Р 3. Лившиц делает однозначный вывод: административное право является одной из тех отраслей права, к которым ближе всего примыкает трудовое право.

Весьма интересен подход В.А. Юсупова к взаимодействию норм административного с нормами других отраслей права, в том числе трудового. Названный автор даже выделяет в качестве самостоятельной функции административного права функцию взаимодействия. Взаимодействуя с нормами других отраслей права, административные нормы определяют их содержание, а иногда служат условием их действительности.

Таким образом, несмотря на некоторые различия в подходах, и представители науки административного права, и представители науки трудового права признают: административное и трудовое право являются смежными. При этом нередко специально подчеркивается, что особенно тесно взаимодействие норм административного и трудового права при регулировании государственно-служебных отношений. Правда, более точной все же представляется формулировка «отношений на государственной службе», а не «государственно-служебных отношений», так как последнее устойчиво ассоциируется с так называемыми внешними, то есть собственно административными отношениями, вытекающими из компетенции государственного органа, чьи полномочия призваны непосредственно обеспечивать государственные служащие. Формулировка же «отношения на государственной службе» заметно шире. Она объединяет как внешние, так и внутренние, или внутриаппаратные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся при прохождении гражданином государственной службы.

Как известно, право каждого человека на равный доступ к государственной службе в своей стране было провозглашено еще во Всеобщей декларации прав человека (глава 2 статья 21), которая была принята 10 декабря 1948 года Генеральной Ассамблеей ООН. Однако ни одна советская конституция право гражданина на равный доступ к государственной службе специально не закрепляла. В советском государстве государственная служба рассматривалась как одна из многих разновидностей обычной трудовой деятельности, исходя из этого, считалось, что закрепленное в конституции право на труд включает в себя, в том числе, право на доступ к государственной службе. Правда, в 1973 году СССР ратифицировал Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года, где в статье 25 закреплялось право каждого гражданина без какой бы то ни было дискриминации допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Такое положение неизменно сохранялось вплоть до начала 90-х годов.

В начале 90-х годов, первоначально в СССР, а затем и в суверенной России, право на равный доступ к государственной службе стало признаваться де-юре. Первоначально оно существовало несколько в иной форме - в виде права доступа к любым должностям в государственных органах на условиях равенства и без какой-либо дискриминации. Именно в такой норме оно закреплялось в статье 10 Декларации прав и свобод человека 1991 года, а позднее - в статье 18 Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 года. Наконец, уже с 1992 году в статье 48 Конституции РФ 1978 года также закрепляется именно это право, то есть равное право на доступ к любым должностям в государственных органах в соответствии со своей профессиональной подготовкой и без какой-либо дискриминации. Поэтому не вполне корректным является утверждение о том, что право на равный доступ граждан РФ к государственной службе было закреплено на конституционном уровне в 1992 году. В Конституции соответствующее право предоставлялось заметно шире.

Следует отметить, что у отдельных ученых-юристов, в том числе административистов, продолжает сохраняться взгляд на государственную службу через призму трудовых прав гражданина. В частности, служба является формой реализации конституционного права граждан на труд.

Однако в современных условиях вряд ли можно признать верным утверждение, что государственная служба является формой реализации конституционного права гражданина на труд. Прежде всего, Конституция РФ 1993 года право гражданина на труд вообще не закрепляет. Она провозглашает лишь свободу труда, то есть право каждого по своему усмотрению распоряжаться своими способностями к труду. Думается, на современном этапе государственного строительства в России правильным будет говорить о том, что право гражданина на равный доступ к государственной службе (часть 4 статьи 32 Конституции РФ) не есть форма реализации конституционного права на труд, но есть не что иное, как самостоятельная форма реализации права гражданина РФ на участие в управлении государством. Совершенно логично и закономерно потому, что в Конституции РФ 1993 года трудовые права гражданина и его права на участие в управлении государством закреплены в разных статьях. Первые - в статье 37, вторые - в статье 32 Конституции РФ.

Следует отметить, что представители науки трудового права признают, что нормы их отрасли регулируют не все отношения по применению труда в обществе. При этом акцентируется внимание на том обстоятельстве, что на практике трудно отличить отношения, регулируемые административными правом, от трудовых отношений.

Вместе с тем, нельзя не отметить, что административисты, пусть в различных вариантах, но все же твердо придерживаются мнения, что наиболее активное участие в правовом регулировании государственной службы принимают нормы административного права. Такая роль административного права связана с тем, что именно административно -правовое регулирование опосредует организационные отношения, возникающие в сфере государственного управления: реализация исполнительной власти; упорядочения функционирования судебной и законодательной ветвей власти; прокурорского надзора.

Данный вывод представляется весьма важным для изучения общей проблемы соотношения публичного и частного права. Опираясь на него, можно сделать вывод, что государственная служба в целом и все ее разновидности не только могут, но и, в первую очередь, должны исследоваться именно в рамках науки административного права, так как нормы данной отрасли сейчас превалируют при регулировании отношений на государственной службе.

Применительно к институту государственной службы, соотношение специального, в основном, административного и трудового законодательства в самом общем виде определяется в части 3 статьи 4 ФЗ «Об основах государственной службы РФ». Там, в частности, отмечается, что на государственных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными данным федеральным законом. На практике данная норма регулируется следующим образом. Государственная служба регулируется специальным законодательством о государственной службе, которое имеет административно-правовую природу. Если по какому-либо вопросу возникает коллизия, а проще говоря, противоречие между нормами специального законодательства о государственной службе и нормами законодательства о труде, то действует специальное законодательство о государственной службе. В тех случаях, когда специальное законодательство о государственной службе вообще отсутствует, то действует законодательство о труде. Таких случаев очень много, так как по объему законодательство о государственной службе и трудовое законодательство несопоставимы.

К примеру, ФЗ «Об основах государственной службы РФ» содержит только лишь 30 статей, а ФЗ «О системе государственной службы РФ»- 19 статей, в то время как в Трудовом кодексе РФ 2001 года их 424. При таком соотношении, очевидно, что Трудовой кодекс РФ будет использоваться на государственной службе очень и очень часто, так как он имеет юридическую силу, равную ФЗ «Об основах государственной службы РФ». Кроме того, хорошо известно, что на федеральном уровне государственная служба пока, в основном, регулируется не законом, а актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а в субъектах РФ - еще и региональными законами и нормативными правовыми актами руководителей органов государственной власти. При таком положении уместно задаться вопросом: имеет ли законодательство о государственной службе, прежде всего нормы ФЗ «Об основах государственной службы РФ», приоритет перед трудовым законодательством? Ответ должен быть только утвердительным. Однако известны противоположные мнения. Так, профессор А. Ф. Ноздрачев утверждает, что закон о государственной службе не устанавливает приоритет законодательства о гос.службе перед трудовым законодательством, а лишь упоминает об особенностях трудовых отношений в гос.службе.

С такой позицией согласиться трудно. На практике налицо несомненный приоритет законодательства о гос.службе перед трудовым законодательством, хотя ФЗ «Об основах государственной службы РФ» формально его и не закрепляет. Этот приоритет состоит в том, что при возникновении коллизий, то есть когда одни и те же отношения одновременно урегулированы и нормами трудового, и нормами административного законодательства, предпочтение должно отдаваться нормам ФЗ «Об основах государственной службы РФ», которые относятся к административному законодательству.

Нужно отметить, что в юридической науке наблюдаются различные подходы к решению вопроса о соотношении норм административного права и норм трудового права на государственной службе. Так, высказывается мнение о том, что становление государственной службы в России сопровождается своего рода инверсией главенствовавших ранее трудовых отношений в отношения государственной службы, которая наступает там и тогда, где и когда происходит реальное разделение гражданского общества и государства. Таким образом, утверждается, что происходит обычная перестановка, то есть механический перенос норм трудового права в законодательство о гос.службе. Однако с таким подходом вряд ли можно согласиться. Дело в том, что ни о какой инверсии речь идти не может. Даже беглый анализ норм ФЗ о государственной службе позволяет придти к выводу, что в чистом виде нормы трудового права в нем не воспроизводятся. Определенное сходство с ними отдельных норм ФЗ имеется, но не более того. Следовательно, речь в данном случае надо вести не об инверсии, а скорее о рецепции, то есть о заимствовании путем своеобразной адаптации и приспособлении норм трудового права к условиям государственной службы. Заслуживает внимания точка зрения представителя трудового права, профессора А. Е. Пашерстника. Он полагал, что линия разграничения между трудовым и административным правом лежит в плоскости различия между положением государственных служащих в трудовом процессе и их положение во внешней среде. Отношения с внешней средой является областью административного права, отношения в процессе труда — областью трудового права.

Иначе ставит проблему Ю.Н. Старилов. По его мнению, речь должна идти о разграничении публично-правовых отношений в сфере государственной службы и трудовых отношений, возникающих в той же сфере между работодателем и работниками по найму. Таким образом, он предлагает разграничивать не отношения внутри самой системы государственной службы. Напротив, намного сложнее и вместе с тем актуальнее проблема разграничения административного и трудового права, исходя из содержания части 3 статьи 4 ФЗ о гос.службе РФ, в которой говорится: «и на госслужащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными ФЗ».

Таким образом, чем больше предусмотрено таких особенностей, тем уже сфера применения на гос.службе трудового законодательства.

Нужно ставить вопрос о разграничении административного и трудового права в рамках самой системы государственной службы. Поскольку государственная служба является комплексным правовым институтом, то достаточно велика вероятность конкуренции и коллизий, входящих в него норм административного и трудового права.

На практике также коллизии чаще всего возникают именно между нормами административного и трудового права. В современных условиях речь должна идти уже не о разграничении, а о последовательном вытеснении и, в конечном счете, - о полной замене норм трудового права, пока еще регулирующих часть отношений на государственной службе, на нормы административного права. Поскольку очевидно, что даже при разграничении, если таковое произойдет, часть отношений на государственной службе все равно будет регулироваться нормами трудового права.

Представители науки трудового права с большим или меньшим единодушием признают, что только милитаризованная служба к предмету трудового права не относится, а составляет предмет административного права.

В заключении можно сделать вывод: речь должна идти о своеобразном освобождении специальных норм административного права о государственной службе от их принудительной подмены нормами трудового права, которая произошла в советский период государственного строительства в России и которая пока лишь частично преодолена в последнее десятилетие как на конституционном уровне, так и в целом в законодательстве.

У административистов и представителей науки трудового права подчас диаметрально противоположные позиции. Представитель административного права Ю. Н. Старилов полагает, что с развитием нового законодательства о государственной службе происходит сокращение сферы практического регулирования нормами трудового права так называемых внутриорганизационных отношений. Уже в настоящее время эта область правового регулирования значительно минимизирована и имеет четкую тенденцию к постоянному уменьшению. Напротив, трудовик С. А. Иванов, признававший неизбежность дифференциации, в то же время полагает, что в перспективе, по мере создания политических и других предпосылок, она может и будет ослабляться. Думается, что при решении данной весьма непростой проблемы надлежит исходить из того, что на современном этапе государственного строительства государственный аппарат нуждается в радикальном укреплении. Такое укрепление возможно при усилении императивных, то есть административно-правовых методов регулирования отношений на гос.службе. Следовательно, должна произойти окончательная замена при регулировании отношений на государственной службе норм трудового права на нормы административного права. Именно замена, а не дифференциация. Только в этом случае удастся создать государственную службу, отвечающую потребностям переходного периода, который продолжается в России уже более десяти лет.

Суть проблемы соотношения административного и трудового права во многом сводится к методу, который должен быть использован для регулирования труда государственных служащих. В данном случае труд понимается в широком смысле, то есть как вся совокупность отношений на государственной службе, возникающих, изменяющихся и прекращающихся при отправлении государственным служащим должностных полномочий.

Профессор Ю. А. Тихомиров, анализируя современное состояние публично-правового регулирования, верно заметил тенденцию, суть которой состоит в том, что и в прошлом, и сегодня происходит обмен сферами и методами между публичным и частным правом. Переход в область публично-правового регулирования обусловлен возникновением новых публичных интересов или явлений и процессов. Именно это явление с середины 90-х годов наблюдается в сфере правового регулирования государственной службы. Поэтому глубоко прав был профессор С. Д. Князев, когда говорил, что «именно в методе административного права должны найти отражение изменяющиеся потребности управленческих отношений в правовом регулировании, адекватном тем радикальным политическим и экономическим переменам, которые вызваны осуществлением в России современной конституционной реформы». Данное утверждение более всего подходит к отношениям на государственной службе в связи с необходимостью их юридической адаптации к современным социально-экономическим и политическим реалиям.

Именно эту задачу предполагается решить в рамках нового этапа реформы государственной службы, который начался в России после утверждения 15 августа 2001 года. Президентом РФ Концепции реформирования системы государственной службы РФ. Одним из путей достижения целей, определенных в данной концепции, вполне могла бы стать корректировка метода регулирования отношений на государственной службе. Такая корректировка представляется неизбежным шагом. Для дальнейшего продвижения реформ нужна мобилизация всех ресурсов страны. Одним из них является государственный аппарат. В переходный период от него требуются четкие и слаженные действия.

Вот почему вполне логичным и объективно обусловленным будет усиление административного права в деятельности государственного аппарата. Имеется в виду расширение применения административного метода регулирования труда государственных служащих за счет последовательного сокращения или даже полного отказа от использования диспозитивного метода при регулировании государственной службы. Последний,  в наибольшей степени присущ трудовому праву. Конечно, при таком подходе права государственных служащих будут еще боле ограничены. Однако такие ограничения, во-первых, диктуются высшими общественными интересами, во-вторых, осуществляются на прочной правовой основе, в-третьих, предусматривается судебная защита для государственного служащего, в-четвертых, ограничения компенсируются дополнительными социальными гарантиями (установление сравнительно высокой пенсии за выслугу лет, более продолжительные оплачиваемые отпуска и др.).

Особенности используемого метода правового регулирования государственно-служебных отношений также зависит от типа правовой системы. Конечно, изменения метода правового регулирования труда государственных служащих с диспозитивного на императивный само по себе не самоцель. Оно продиктовано объективной необходимостью дополнительного стимулировать экономические реформы путем укрепления исполнительской дисциплины в государственном аппарате и повышения ответственности дополнительных лиц, всех государственных служащих за принимаемые и исполняемые решения. Можно предположить, что после стабилизации экономики и реального построения основ гражданского общества, когда в полном объеме заработают процессы саморегуляции, присущие правовым демократическим государствам с развитой рыночной экономикой, начнется обратный процесс: диапозитивный метод станет, вытеснив императивный, основным при регулировании труда государственных служащих. Однако при современном состоянии отечественной экономики и незавершенности изменений в политической системе говорить об обратном процессе преждевременно.

В сущности, введение режима публичного регулирования есть не что иное, как изменение метода регулирования сходных по содержанию общественных отношений. В переходный период отношения на государственной службе, как разновидность общественно-полезной деятельности, будут регулироваться, главным образом, императивным методом, который присущ административному праву.

Необходимость изменения режима регулирования отношений на государственной службе продиктована еще одним фактором. Общеизвестно, что в основу деления права на публичное и частное, главным образом, положены предмет и метод правового регулирования. Однако в случае со смеженными отраслями права, каковыми являются административное и трудовое право, где предмет и метод правового регулирования имеют определенное сходство, такой подход представляется явно недостаточным. Важное значение, применительно к ним, также имеет автономия субъекта права, неодинаковая мера связанности государственными велениями, различные сферы применения актов, специфические нормы и способы регулирования поведения людей. На государственной службе такая связанность исключительно велика. Вся система государственных должностей строго иерархична. Среди связанностей служащего значится обязанность исполнять распоряжения вышестоящих руководителей, отданные в рамках их компетенции, за исключением незаконных.

Несомненный интерес для уяснения соотношения административного и трудового права представляет проблема совместительства на государственной службе. Как известно, согласно статье 282 Трудового кодекса РФ совместительство есть выполнение работником другой регулярной оплачиваемой работы на условиях трудового договора в свободное от основной работы время. Возможность государственного служащего работать по совместительству строго ограничена законом. Он не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагогической и иной творческой деятельностью (пункт 1, часть 1 статьи 11 ФЗ о государственной службе). Правда, для отдельных государственных служащих установлен полный запрет на работу по совместительству. В соответствии с Постановлением Съезда Народных депутатов РСФСР «О механизме народовластия в РСФСР» от 20 июня 1990 года не допускается совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью. Отсюда видно, что, например, председатель государственного комитета или начальник федерального надзора, которые, будучи руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти, одновременно являются государственными служащими, ни при каких условиях не могут работать по совместительству. Однако для абсолютного большинства работников законодательство не препятствует совмещению иной работы с государственной службой, то есть когда в качестве основной у гражданина выступает другая работа, где он оформлен на полную ставку, а исполнение обязанностей по государственной должности на государственной службе осуществляется по совместительству, скажем на 0,5 или даже на 0,25 ставки. Наконец, гражданин может быть принят на государственную службу на условиях совместительства и в том случае, когда он не имеет так называемой основной работы. В общем, в данных случаях вполне уместно задаться вопросом: является ли такое совместительство государственной службой, а сам такой совместитель государственным служащим? Думается, при современном состоянии законодательства на этот вопрос вряд ли можно дать утвердительный ответ. Дело в том, что часть 1 статьи 3 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» среди признаков государственного служащего, в частности, называет исполнение гражданином обязанностей на государственной должности. Как видно, предполагается, что соответствующие полномочия осуществляются по государственной должности, а не по части этой должности. Наконец, было бы странно, если государственная служба как профессиональная деятельность по осуществлению полномочий государственных органов осуществлялась как бы между прочим, попутно с другой, главной для человека работой.

Вот почему совместитель на государственной службе не может быть признан государственным служащим. Это подтверждается правоприменительной практикой, сложившейся в государственных органах. Например, совместители на государственной службе и члены их семей не имеют права пользоваться ведомственными медицинскими учреждениями, им не выплачиваются предусмотренные для штатных сотрудников поощрительные денежные выплаты в связи с юбилеем. В общем, различия между государственными служащими, замещающими должности на полную ставку, и совместителями имеются, причем они особенно велики в части, касающейся предоставления социальных гарантий, предусмотренных для государственного служащего законодательством и локальными правовыми актами.

Государственная должность - сложное и вместе с тем первичное образование на государственной службе. Она определяет полномочия лица ее замещающего. Реализация должностных полномочий, а не какой-либо их части. Вот почему необходимо нормативно закрепить принцип неделимости государственной должности и вытекающее из него положение о том, что государственная служба может быть только основной деятельностью гражданина. Следовательно, нужно установить запрет на совмещение работы с государственной службой, тогда как право государственного служащего на совмещение государственной должности с разрешенными ему оплачиваемыми видами деятельности нужно сохранить.

Таким образом, соотношение норм административного и трудового права на государственной службе - сложная проблема, которая еще ждет своего решения. Некоторые ученые утверждают, что ее решение зависит от разрешения другой проблемы - разграничения в правовом институте государственной службы публично-правовых и трудовых отношений. Однако дело не только в разграничении. Речь должна идти не о механическом разделении норм публичного и частного права. С такой задачей справиться достаточно легко, путем издания недостающих нормативных правовых актов, подготовку которых предполагает тот же ФЗ. Проблему нужно решать концептуально, имея в виду законодательное закрепление изменения самого метода регулирования отношений на государственной службе. Если предполагаемое изменение метода регулирования государственной службы произойдет, можно будет говорить о возникновении такого явления, как государственная служба переходного периода. Она будет основана на жесткой централизации, укреплении дисциплины и усилении ответственности государственных служащих на всех уровнях власти.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

17454. Спецификация функциональных требований к ИС 226 KB
  Лекция№5. Спецификация функциональных требований к ИС. Процессные потоковые модели. Процессный подход к организации деятельности организации. Связь концепции процессного подхода с концепцией матричной организации. Основные элементы процессного подхода: границы процес...
17455. МЕТОДОЛОГИИ МОДЕЛИРОВАНИЯ ПРЕДМЕТНОЙ ОБЛАСТИ 157 KB
  ЛЕКЦИЯ №6. МЕТОДОЛОГИИ МОДЕЛИРОВАНИЯ ПРЕДМЕТНОЙ ОБЛАСТИ Методологии моделирования предметной области. Структурная модель предметной области. Объектная структура. Функциональная структура. Структура управления. Организационная структура. Функциональноориентирован
17456. МОДЕЛИРОВАНИЕ БИЗНЕС-ПРОЦЕССОВ СРЕДСТВАМИ BPWIN 772 KB
  ЛЕКЦИЯ7. МОДЕЛИРОВАНИЕ БИЗНЕСПРОЦЕССОВ СРЕДСТВАМИ BPWIN. Caseсредства для моделирования деловых процессов. Инструментальная среда BPwin. Принципы построения модели IDEF0: контекстная диаграмма субъект моделирования цель и точка зрения. Диаграммы IDEF0: контекстная диаграмма
17457. МОДЕЛИРОВАНИЕ БИЗНЕС-ПРОЦЕССОВ СРЕДСТВАМИ BPWIN. Стоимостный анализ 346 KB
  ЛЕКЦИЯ №8. МОДЕЛИРОВАНИЕ БИЗНЕСПРОЦЕССОВ СРЕДСТВАМИ BPWIN ЧАСТЬ 2. Стоимостный анализ: объект затрат двигатель затрат центр затрат. Свойства определяемые пользователем UDP. Диаграммы потоков данных Data Flow Diagramming: работы внешние сущности ссылки потоки работ хранилища...
17458. ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИС 235.5 KB
  ЛЕКЦИЯ №9. ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИС.Информационное обеспечение ИС. Внемашинное информационное обеспечение. Основные понятия классификации информации. Понятия и основные требования к системе кодирования информации. Состав и содержание операций проектирования кла
17459. МОДЕЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ 224.5 KB
  ЛЕКЦИЯ №10. МОДЕЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ. Моделирование данных. Метод IDEFI. Отображение модели данных в инструментальном средстве ERwin. Интерфейс ERwin. Уровни отображения модели. Создание логической модели данных: уровни логической модели; сущности и атрибуты; ...
17460. Унифицированный язык визуального моделирования Unified Modeling Language (UML) 204 KB
  Лекция №11. Унифицированный язык визуального моделирования Unified Modeling Language UML. Диаграммы в UML. Классы и стереотипы классов. Ассоциативные классы. Основные элементы диаграмм взаимодействия объекты сообщения. Диаграммы состояний: начального состояния конечного состояния...
17461. Этапы проектирования ИС с применением UML 347.5 KB
  Лекция №12 Этапы проектирования ИС с применением UML. Основные типы UMLдиаграмм используемые в проектировании информационных систем. Взаимосвязи между диаграммами. Поддержка UML итеративного процесса проектирования ИС. Этапы проектирования ИС: моделирование бизнеспреце...
17462. Информационное обеспечение (ИО) АИС 95.5 KB
  Информационное обеспечение ИО АИС Цели изучения темы общеобразовательная прочное усвоение знаний об информационном обеспечении ИО АИС; развивающая развитие логического мышления; воспитательная формирование представлений о значении информационного...