79617

ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Научная статья

Политология и государственное регулирование

С момента принятия Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления РФ прошло уже почти восемь лет наработана определенная практика его применения которая выявила некоторые серьезные проблемы функционирования местного самоуправления.

Русский

2015-02-13

78.5 KB

0 чел.

Сибирский юридический вестник. 2003. № 1.

РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

© 2003 г.  С. И. Шишкин

НЕКОТОРЫЕ ЗАМЕТКИ ПО ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

«ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

С момента принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ» прошло уже почти восемь лет, наработана определенная практика его применения, которая выявила некоторые серьезные проблемы функционирования местного самоуправления. В связи с этим необходимость совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления, как одном из основных направлений государственной политики, очевидна. Об этом, в частности, было отмечено в Послании Президента РФ к Федеральному Собранию РФ «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политике государства».

Представленный проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» имеет отдельные положительные моменты. Однако его положения фактически не учитывают те позитивные результаты деятельности органов местного самоуправлении, которые были достигнуты в субъектах РФ за время действия Федерального закона. Поэтому новая редакция закона вызывает серьезную настороженность в необходимости принятия.

1. Прежде всего, в проекте закона предпринимается попытка изменить существующую модель осуществления местного самоуправления, сделать его двухуровневым. В качестве верхнего уровня рассматривается «муниципальный район». В качестве «нижнего уровня» предлагается сохранить сельские, городские поселения. Таким образом, создается «матрешечная» структура местного самоуправления, которую вряд ли можно назвать конституционной.

В соответствии со статьей 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Основной функцией местного самоуправления как указано в статье 130 Конституции РФ является «обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения». Тем самым конституционные нормы достаточно определено задают параметры функционирования местного самоуправления как института максимально приближенного к народу. Это конституционное положение подкрепляется теми задачами, которые призвано решать местное самоуправление – «вопросы местного значения».

Местный характер решаемых вопросов определяется следующими критериями:

- решаемые органами местного самоуправления вопросы должны составлять необходимый компонент повседневной жизни населения;

- решение данных вопросов может быть осуществлено исключительно по месту жительства граждан, где для этого созданы необходимые условия и механизмы;

- способность населения проконтролировать исполнение и объективно оценить результаты решения этих вопросов.

С позиции этих критериев уровень «муниципальный район» фактически выпадает из конституционного определения местного самоуправления.

Основная его функциональная «нагрузка» как следует из анализа законопроекта – это решение вопросов, имеющих государственное значение. Но местное самоуправление не должно подменяться местным государственным управлением.

Особенность правового статуса органов местного самоуправления состоит в том, что они выступают не как уполномоченные представители государственной власти, назначенные ею, а как органы, образуемые непосредственно населением, представляющие его интересы, выражающие его волю, несущие ответственность перед ним за всю свою деятельность.

Предложенная двухуровневая модель местного самоуправления, несомненно, повлечет нарушение и другого важного конституционного положения «о самостоятельности местного самоуправления» в пределах своих полномочий (статья 12 Конституции РФ), поскольку заведомо предполагает некоторую подчиненность нижнего уровня местного самоуправления верхнему и обеспечение этой подчиненности административными ресурсами.

Определяя способы осуществления местного самоуправления, Конституция РФ ставит на первое место реализацию самоуправления гражданами путем прямых форм демократии. Непосредственное участие граждан в осуществлении местного самоуправления должно гарантироваться с позиций Конституции РФ на всех уровнях управления. Свободные выборы и референдум являются высшим непосредственным выражением власти народа, но не единственным.

Существуют еще такие формы прямой демократии как собрания, сходы, конференции граждан по месту жительства, народная правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление.

Очевидно, что чем выше уровень управления, тем меньше возможностей участия населения в таком управлении. Предлагаемая двухуровневая система местного самоуправления фактически отрежет население от возможности участия в решении вопросов на уровне «муниципальный район», что дискредитирует саму идею «местного самоуправления». Единственная форма непосредственной демократии, которая станет доступна населению, это участие в бесконечных выборах по формированию органов местного самоуправления.

Вместе с тем создание органов местного самоуправления – это не основная задача местного самоуправления.

2. Основной территориальной организацией местного самоуправления с позиции законопроекта должны стать территории городских поселений или территории, объединяющие несколько поселений.

Именно в пределах этих территорий будут решаться вопросы местного значения, функционировать представительные органы местного самоуправления, решаться вопросы формирования бюджета и управления муниципальной собственностью. При этом границы поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешей доступности до центра поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района – с учетом транспортной доступности до центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района.

Внедрение такого принципа, на наш взгляд, нецелесообразно, поскольку не учитывает значительную протяженность территорий отдельных субъектов РФ. Особенно это касается территорий регионов Сибири и Дальнего Востока, где до некоторых населенных пунктов можно добраться только с помощью авиации.

Кроме того, по этим критериям субъектам Российской Федерации придётся внедрять новую схему административно-территориального деления, менять границы существующих административных единиц. При этом требование об учете мнения населения при изменении границ в законопроекте не фиксируется, в то время, как в Конституции Российской Федерации установлено, что изменение границ муниципальных образований происходит только с учетом мнения населения.

3. В соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Законопроект же практически расписал всю структуру органов местного самоуправления в двух уровнях, не оставив возможностей населению решать эти вопросы.

Представленный законопроект закрепляет в числе обязательных органов, которые должны быть сформированы в муниципальных образованиях как на уровне поселения, так и на уровне муниципального района, следующие: представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, контрольный орган муниципального образования. Причем все эти органы должны или могут быть избраны на выборах. По приблизительным подсчетам с соблюдением закрепленных в законопроекте стандартов формирования представительных органов местного самоуправления в зависимости от численности территорий одних депутатов необходимо избрать в регионе свыше 5000 человек. «Мандат депутата», как свидетельствует практика последних лет, всегда сопровождается различными гарантиями социального плана. Обеспечение деятельности народных избранников ляжет значительной нагрузкой на местные бюджеты.

Основной задачей формирования органов местного самоуправления является максимально эффективное решение вопросов местного значения на определенной территории.

Формула «оптимальное соотношение органов местного самоуправления с возможностью территорий» является залогом успешного функционирования муниципального образования.

С принятием данного законопроекта количество муниципальных образований, например, в Иркутской области увеличится с 37 до 450, что, несомненно, повлечет за собой и увеличение числа органов местного самоуправления. В отсутствие четко закрепленного механизма взаимоотношений между органами двух уровней вся система местного самоуправления станет практически неуправляемой.

4. Органы местного самоуправления самостоятельно формируют и исполняют местный бюджет. Между тем они не обладают достаточными собственными финансовыми средствами, которыми могли бы свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Можно тысячу раз сказать, что ты самостоятелен, но если ты зависим по деньгам, то сделать уже ничего не возможно. Местное самоуправление настолько реально, насколько оно обеспечено финансами.

В настоящее время финансовые средства органов местного самоуправления не соразмерны с их обязанностями, установленными Конституцией РФ и законодательством. По этой причине подавляющее большинство бюджетов муниципальных образований на сегодняшний день являются дотационными. И такая ситуация сложилась при действующем в Иркутской области уровне местного самоуправления, когда муниципальными образованиями признаны крупные административные единицы, в которых сосредоточен промышленный потенциал и находится значительное число предприятий, отчисляющих налоги в местный бюджет. При разделении местного самоуправления на два уровня доходные источники каждого уровня становятся неопределенными.

Законопроектом предлагается новая схема организации финансовых основ местного самоуправления. Разработчики проекта закона исходят из того, что если дать полную финансовую автономию всем муниципалитетам, то тогда появятся очень богатые муниципалитеты и очень бедные муниципалитеты, у которых не хватит финансовых средств на выполнение предписанных законом полномочий. В связи с этим вводятся отрицательные трансферты, т.е. изъятие некоторой части муниципальных доходов, если они превышают определенный, установленный законом лимит.

При этой системе перераспределения средств в пользу более бедных муниципалитетов, обязанность по выравниванию муниципалитетов, расположенных на одной территории, ложится на муниципалитеты округа.

Получается, что один муниципалитет финансово как бы подчинен другому и между ними завязываются межбюджетные отношения.

Вместе с тем, в законопроекте отсутствует четкая регламентация бюджетных взаимоотношений между двумя уровнями местного самоуправления, а также между уровнем «муниципальный район» и бюджетом субъекта РФ. На практике неурегулированность данного вопроса приведет к «выстраиванию очередей» за дотациями из бюджета субъекта РФ, а следствием значительного роста бюджетополучателей станет распыление бюджетной базы между не всегда дееспособными муниципальными образованиями.

Законопроект придерживается и новой тактики перераспределения налогов, которые будут составлять доходную часть бюджета. Для этого планируется внесение специальных изменений в Налоговый кодекс и Бюджетный кодекс Российской Федерации. Предполагается перейти к схеме «один налог – один бюджет», что практически лишает муниципалитеты гарантий получения доходов, а это отрицательно скажется на доходной части местного бюджета.

5. В проекте закона при разграничении полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в сфере правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления заметна тенденция к сужению прав субъектов РФ. Так из полномочий субъектов РФ исключено правовое регулирование порядка проведения и организации референдумов, сходов, территориального общественного самоуправления, установления статуса депутата и т.д.

Ущемление прав субъектов РФ в проекте закона прослеживается и при регулировании экономической основы местного самоуправления.

В частности, в п.2 ст.52 проекта закона указывается, что органы местного самоуправления в регулировании бюджетных правоотношений руководствуются только федеральными законами, что исключает право субъектов РФ на участие в данных правоотношениях.

Полагаем, что возможности нормативного регулирования субъектов РФ в сфере местного самоуправления должны быть значительно расширены, поскольку каждый регион имеет свои исторические традиции, с учетом которых и формируется система местного самоуправления.

Серьезным упущением в проекте закона является исключение из норм действующего закона положений об отношениях органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, где закреплено право органов местного самоуправления определять цели, условия и порядок деятельности таких предприятий, утверждать их уставы, назначать и увольнять их руководителей. В данном случае просматривается явное ущемление прав органов местного самоуправления.

Более того, предлагая в статье 68 такую форму деятельности муниципалитетов как «межмуниципальные хозяйственные общества» авторы законопроекта, практически, наделяют эти коммерческие общества функцией органов местного самоуправления.

В части первой названной статьи закрепляется, что муниципальные образования вправе создавать межмуниципальные хозяйственные общества «для совместного решения вопросов местного значения».

Вместе с тем Конституция Российской Федерации в статье 130 указывает, что лишь местное самоуправление обеспечивает решение населением вопросов местного значения.

Таким образом, приведенные выше положения позволяют сделать вывод, что принятие данного законопроекта существенно изменит схему построения местного самоуправления. Внедрение данной модели местного самоуправления повлечет за собой значительные финансовые затраты, которые должны быть вложены в относительно короткий период – до 2005 года. Однако конечные результаты предлагаемой реформы до конца не прослеживаются. В этой связи полагал бы возможным на первом этапе реформирования местного самоуправления провести эксперимент с использованием предложенной модели в отдельных субъектах РФ, включая регионы Сибири и Дальнего Востока. А по итогам эксперимента в случае положительных результатов изучить наработанную практику и распространить ее на всю территорию РФ. В нынешних условиях предпочтительным является не реформирование, а реконструирование действующей модели местного самоуправления.

           

PAGE  121


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

83753. Правовое регулирование системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности: общие положения, налогоплательщики, основные элементы налога 40.79 KB
  ЕНВД применяется в отношении отдельных видов предпринимательской деятельности п. Налог на прибыль организаций В отношении прибыли полученной от предпринимательской деятельности облагаемой единым налогом 2. Налог на имущество организаций В отношении имущества используемого для ведения предпринимательской деятельности облагаемой единым налогом 3.
83754. Правовое регулирование системы налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции: общие положения, налогоплательщики, особенности уплаты 41.83 KB
  Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции особая система налогообложения специальный налоговый режим применяемый при выполнении соглашений которые заключены в соответствии с Федеральным законом от 30. № 225ФЗ О соглашениях о разделе продукции. Режим применяется в течение всего срока действия соглашения о разделе продукции.
83755. Правовое регулирование транспортного налога: общие положения, налогоплательщики, основные элементы налога, особенности регионального законодательства 42.78 KB
  Налогоплательщиками транспортного налога признаются лица на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации зарегистрированы транспортные средства ст. Плательщиками налога также признаются физические лица получившие транспортные средства по доверенности выданной до 29 июля 2002 года. Следовательно по истечении трех лет с момента выдачи доверенности на право владения и распоряжения транспортным средством выданной до 29 июля 2002 года плательщиком транспортного налога признается физическое лицо на которое зарегистрировано...
83756. Правовое регулирование налога на игорный бизнес: налогоплательщики, основные элементы налога, особенности регионального законодательства 41.92 KB
  365 НК РФ Объект налогообложения налогом на игорный бизнес являются ст. Каждый объект налогообложения должен быть зарегистрирован в налоговой инспекции по месту установки не позднее чем за 2 рабочих дня до даты его установки. Регистрация игрового оборудования или пункта приема ставок проводится налоговым органом на основании заявления налогоплательщика с обязательным ой получением выдачей свидетельства о регистрации объекта объектов налогообложения. Любое изменение количества объектов необходимо также зарегистрировать в налоговых органах...
83757. Правовое регулирование налога на имущество организаций: общие положения, налогоплательщик, основные элементы налога, особенности исполнения и уплаты налога 46.96 KB
  1 указанного Федерального закона в отношении имущества используемого ими исключительно в связи с организацией и или проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи и развитием города Сочи как горноклиматического курорта. 375 НК РФ определяется как среднегодовая стоимость имущества признаваемого объектом налогообложения. В случае если для отдельных объектов основных средств начисление амортизации не предусмотрено стоимость указанных объектов для целей налогообложения определяется как разница...
83758. Правовое регулирование земельного налога: общие положения, налогоплательщики, основные элементы налога, особенности местного (муниципального) законодательства 43.68 KB
  Плательщики налога Плательщиками налога признаются физические лица обладающие земельными участками признаваемыми объектом налогообложения в соответствии со ст. В отношении земельных участков используемых предназначенных для использования в предпринимательской деятельности налоговая база по налогу и исчисление суммы налога суммы авансовых платежей по налогу производится индивидуальными предпринимателями самостоятельно на основании сведений государственного кадастра недвижимости о каждом земельном участке. Ставки налога Налоговые ставки...
83759. Правовое регулирование налога на имущество физических лиц: общие положения, налогоплательщики, основные элементы налога, особенности местного (муниципального) законодательства 43.26 KB
  1991 № 20031 О налогах на имущество физических лиц далее Закон №20031. Плательщиками налога признаются физические лица собственники имущества признаваемого объектом налогообложения ст.2009 № 283ФЗ Ставки налога Ставки налога устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления законами городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости объектов налогообложения.
83760. Правовое регулирование страховых взносов в государственные внебюджетные фонды: общие положения, налогоплательщики, основные элементы и особенности уплаты 40.83 KB
  В соответствии с пунктом 10 Положения о Государственном фонде занятости населения Российской Федерации утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 08. Статьей 22 Закона Российской Федерации от 19.91 О занятости населения в Российской Федерации в редакции Закона Российской Федерации от 15.92 N 33071 О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР О занятости населения в РСФСР установлено что Фонд занятости образуется за счет: обязательных страховых взносов работодателей; обязательных страховых взносов с...
83761. Налоги и сборы как источники государственных доходов. Роль налогов 44.13 KB
  Налоги и сборы неотъемлемый атрибут и органическая часть государства без них немыслима реализация задач и функций института государства. Являются финансовоэкономическим фундаментом института государства который состоит в изъятии части дохода извлекаемого из потребления факторов производства в пользу государства для формирования его централизованных финансовых ресурсов бюджета. Налог обязательный индивидуально безвозмездный платеж взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности...