79656

ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН. МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ

Научная статья

Мировая экономика и международное право

В течение последних 20-30 лет к организации внутренней структуры национальных налоговых администраций отчетливо выделились три подхода: модель вид налога; функциональная модель; модель вид налогоплательщика. Наиболее ранняя модель организационной структуры налоговых органов...

Русский

2015-02-13

105 KB

6 чел.

Е. ТУЛУБЕНСКИЙ,

аспирант СПбГУ

ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН.

МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ

В течение последних 20-30 лет к организации внутренней структуры национальных налоговых администраций отчетливо выделились три подхода1:

— модель «вид налога»;

— функциональная модель;

— модель «вид налогоплательщика».

Наиболее ранняя модель организационной структуры налоговых органов основана на критерии вида налога (модель «вид налога»). Ее применение привело к созданию отдельных подразделений для каждого налога, независимых друг от друга. Организация налогового администрирования на основе вида налога осуществляется в Португалии, Швеции, Турции.

В Португалии в Главном налоговом управлении образованы следующие департаменты: департамент налога на доходы физических лиц, департамент налога на прибыль организаций, департамент налога на добавленную стоимость, департамент местного налога и налога на недвижимость, департамент взимания налога на прибыль и другие2.

Наряду с достоинствами модели «вид налога», в числе которых высокий уровень правовой специализации сотрудников, простота поддержки информационных технологий для отдельных подразделений, в практике ее применения было выявлено множество недостатков.

Подход был признан неэффективным ввиду дублирования функций, создания неудобств для налогоплательщиков, вынужденных обращаться в различные подразделения налоговых администраций по одним и тем же вопросам. При применении данной модели невероятно усложняется представление налоговой отчетности, увеличивается вероятность непоследовательного обращения с налогоплательщиками по различным видам налогов, высокая степень специализации сотрудников налоговых органов оборачивается их негибкостью, усложняется планирование вследствие фрагментарности деятельности налоговых органов.

Выявленные недостатки привели к возникновению новых моделей. При функциональной модели организация налоговых администраций ведется по выполняемым функциям (учет, обработка информации, налоговые проверки, сбор налогов, обжалование и др.). Данный подход был введен в целях стандартизации рабочих процессов, компьютеризации и удобства налогоплательщиков, увеличения эффективности3.

По сравнению с предыдущей, функциональная модель имеет множество преимуществ, улучшивших налоговое администрирование. В частности, были созданы единые центры для налоговых запросов, унифицирована система регистрации налогоплательщиков, введены общие подходы к администрированию налоговых платежей.

Явно выраженная тенденция, направленная на организацию налогового администрирования на функциональной основе, существует в странах — участницах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР объединяет 30 стран-участниц). Данная модель легла в основу структуры налоговых администраций Канады, Исландии, Нидерландов, Словацкой Республики.

Поэтому не удивительно, что в Основах Мирового налогового кодекса Уорд Хасси и Доналд Любик указывают, что налоговая служба организуется по функциональному принципу.

По мнению У. Хасси и Д. Любика, могут быть ограниченные периоды времени, например при введении нового налога, когда желательно возложить на отдельное подразделение ответственность за администрирование нового налога. Но в долгосрочной перспективе организация структуры налоговой администрации должна отходить от принципа отдельного вида налога и стремиться к функциональной модели, которая должна применяться как на центральном уровне, так и на региональном (местном) уровнях.

Уорд Хасси и Доналд Любик приводят следующий ориентировочный перечень отделов (функций):

— сбор (учет поступлений, разработка форм налоговых деклараций и др.);

— аудит (подготовка плана аудита, устанавливающего различные методы его проведения, группы для проведения аудита и мониторинг его эффективности);

— расследование (меры предотвращения, раскрытия и пресечения нарушений налогового законодательства, обеспечения безопасности деятельности налоговой службы);

— работа с налогоплательщиками (обучение, подготовка пособий, инструкций и др.);

— оперативная деятельность (оценка процедур, налоговых поступлений, а также количества работников, функционирования каждого отдела и управления налоговой службы);

— внутреннее администрирование (бюджет налоговой службы, кадровая политика, повышение квалификации, зарплата, пособия и др.);

— компьютеры (ввод данных, ведение картотеки налогоплательщиков, разработка и использование управленческой информации, ведение статистики налоговых поступлений и др.);

— налоговая политика и нормотворческая деятельность (определение налоговой политики, разработка проектов нормативных правовых актов, разъяснение законодательства)4.

Организация налогового администрирования на функциональной основе с элементами следующей рассматриваемой модели — модели вида налогоплательщика — ведется в США.

Акт о реструктуризации и реформе Службы внутренних доходов 1998 г. привел к наиболее значительной ее реорганизации за последние полвека. В настоящее время служба внутренних доходов подразделяется на три организационных (руководящих) уровня: руководитель, заместитель руководителя по деятельности и принуждению, заместитель руководителя по операционной поддержке деятельности.

Офису руководителя подчиняется ряд специализированных подразделений службы внутренних доходов: подразделение, ответственное за обжалование, служба адвоката налогоплательщика, подразделение исследований, анализа и статистики и другие.

Заместителю руководителя по деятельности и принуждению непосредственно подчиняются отдел заработной платы и инвестиций, отдел расследования преступлений, офис профессиональной ответственности, отдел налоговых освобождений и государственных предприятий, отдел крупных и средних коммерческих организаций, отдел малых коммерческих организаций и предпринимателей и другие.

Заместитель руководителя по операционной поддержке деятельности руководит службой модернизации и информационных технологий, общим отделом, отделом страхования и безопасности, отделом кадров и другими отделами5.

Тем не менее, функциональная модель не безупречна. Функциональная фрагментация может привести к непоследовательности, стандартизация может оказаться несостоятельной в силу многообразия поведения налогоплательщиков и ситуаций.

Последняя тенденция в развитых странах заключается в организации налогового администрирования по виду налогоплательщиков — крупных, средних, малых. Основанием деления налогоплательщиков выступает то, что каждая группа налогоплательщиков имеет различные характеристики, в частности требования к предоставлению налоговой отчетности, и, таким образом, представляет различные налоговые риски.

В целях эффективного управления налоговыми рисками налоговым администрациям необходимо развивать стратегии в соответствии с особенностями каждой группы налогоплательщиков, например, по разъяснению законодательства, проведению целевых налоговых проверок. Сторонники данного подхода полагают, что подобная группировка увеличивает эффективность применения налогового законодательства в целом. Несмотря на то что модель применяется недавно, многие страны уже внедряют данный подход, например создавая подразделения по крупным налогоплательщикам.

Бразильская налоговая администрация ввела специальные подразделения в сфере финансовых институтов и международных операций. Два направления введены для более тщательного мониторинга деятельности, которая требует специальных познаний и отношения, распространения среди других подразделений налоговой администрации опыта, полученного в процессе деятельности.

Существование подразделения, специализирующегося на международных операциях, необходимо для решения комплексных вопросов, которые возникают или усложняются в результате глобализации. Данное подразделение специализируется на трех основных вопросах проверки международных операций:

— трансфертное ценообразование;

— международное налогообложение;

— искусственное завышение таможенной стоимости.

Предлагая комплексный подход ко всем налоговым вопросам налогоплательщика, данная модель влечет за собой дополнительные требования к знаниям и опыту работников налоговых органов, к поддержанию сложных и дорогостоящих информационных технологий. Преимущества функциональной модели или модели вида налога являются недостатками модели вида налогоплательщика. Модель вида налогоплательщика внешне более ориентирована, предоставляет больший доступ к информации о видах деятельности налогоплательщика и, по существу, менее специализируется на праве или функциональных заданиях. В настоящее время, несмотря на преимущества специализации, наблюдается тенденция к усложнению общественных отношений и, вследствие этого, к более сильному фокусированию на налогоплательщиках, которые становятся все более и более разнородными6.

На практике, как правило, организационная структура налоговых администраций представляет собой сочетание различных моделей, например, на уровне центрального управления — функциональная модель, а на местном уровне — модель, ориентированная на вид налогоплательщика.

Например, в основе организационной структуры Налогового управления Австралии лежат все три рассмотренные модели. В состав Налогового управления Австралии входят следующие подразделения (business lines): отдел подоходного налога, отдел акцизов, отдел налога на товары и услуги, отдел существенного несоблюдения законодательства, отдел агрессивного налогового планирования, отдел по крупным налогоплательщикам и международным операциям, отдел малого предпринимательства и другие7.

Более двух третей стран — участниц Организации экономического сотрудничества и развития установили функциональную модель как базисный подход с добавлением многофункционального подразделения для администрирования крупных налогоплательщиков.

Администрирование крупных налогоплательщиков

Существует отчетливая мировая тенденция учреждения специальных органов для администрирования крупных налогоплательщиков.

Опыт многих национальных налоговых администраций показывает, что часто относительно небольшое число налогоплательщиков обеспечивает уплату большей части налоговых поступлений государства. При этом для большинства крупных налогоплательщиков характерно участие в сложных налоговых правоотношениях, обладающих одной или несколькими из следующих черт:

— множество взаимодействующих субъектов (организаций, подразделений), которые при этом географически существенно разрознены;

— участие в разнообразных сделках, которые связаны со сложностью / необычностью применяемого законодательства;

— значительное число сделок с участием оффшорных компаний, часто с заинтересованностью (взаимозависимыми лицами);

— множество сделок в ежедневной деятельности;

— использование сложных финансовых инструментов;

— привлечение налоговых консультантов.

Выделение этих особенностей неизбежно приводит к пониманию того, что крупные налогоплательщики одновременно создают риск для эффективного налогового администрирования. Осознавая данный риск, многие страны создали специальные многофункциональные подразделения для администрирования крупных налогоплательщиков, ответственные, в частности, за регистрацию, ведение счетов, информационный процесс, налоговые проверки, взыскание налогов. Специальные подразделения по крупным налогоплательщикам созданы в 21 из 30 стран — участниц Организации экономического сотрудничества и развития8.

Так, во Франции был создан Директорат по крупным организациям, цель которого — повышение эффективности в разрешении фискальных проблем в связи с феноменом глобализации. Специальные подразделения для администрирования крупных налогоплательщиков образованы в США, Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, Австралии, Дании, Финляндии. Вместе с тем подобных подразделений нет в Бельгии, Чешской Республике, Португалии, Швейцарии.

1 См.: Tax Administration in OECD Countries: Comparative Information Series (2004). Данный информационный обзор подготовлен Центром по налоговой политике и администрированию (the Centre for Tax Policy and Administration) и утвержден Комитетом по фискальным вопросам (Committee on Fiscal Affairs) Организации экономического сотрудничества и развития // http://www.oecd.org/dataoecd/28/2/33866659.pdf [23.08.2006].

2 См.: http://www.dgci.min-financas.pt/dgciappl/informacaodgci.nsf/bebf8c6d1fd0641a002566c9004b3ed8/ 7ab35d399abc4483802566de0060cfbd?OpenDocument [23.03.2006].

3 См.: Tax Administration in OECD Countries: Comparative Information Series (2004) // http://www.oecd.org/dataoecd/28/2/33866659.pdf [28.02.2005].

4 См.: Комментарий (объяснения) к Основам Мирового Налогового Кодекса // http://www.taxanalysts.com/www/bwtc.nsf/PDFs/98rus96h.pdf/$file/98rus96h.pdf [23.08.2006].

5 См.: http://www.irs.gov/irs/article/0,,id=149197,00.html [23.08.2006].

6 См.: Examination Handbook — Strengthening the Examination Function in the Tax Administrations of Latin America and the Caribbean. IBFD Publications — BV. 2003. — Р. 54, 55.

7 См.: http://www.nta.go.jp/category/english/2122/pdf/australia_c.pdf.

8 См.: Tax Administration in OECD Countries: Comparative Information Series (2004) // http://www.oecd.org/dataoecd/28/2/33866659.pdf [23.08.2005].


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

83550. Правовий режим Чорноморських проток 36.39 KB
  Відносно проходу через протоки військових кораблів Конвенція встановила ряд загальних положень: обов\'язкове повідомлення про прохід обмеження кількості та тоннажу кораблів що проходять через протоки та ін. Конвенція проводить чітку різницю між проходом через протоки кораблів чорноморських та нечорноморських держав. Чорноморським державам дозволяється проводити через протоки кораблі будьякого тоннажу а також підводні човни.
83551. Правовий режим міжнародних каналів. Режим Суецького каналу 37.45 KB
  Режим Суецького каналу Міжнародні канали це штучні морські шляхи що поєднують морські простори та використовуються для інтересів морського судноплавства. Особливістю правового режиму міжнародних каналів є те що вони будучи частиною території державивласника каналу підпадають під дію відповідних міжнародних договорів що істотно обмежують правомочність даної держави. До принципів правового режиму міжнародних каналів відносяться: повага суверенних прав власника каналу і невтручання в його внутрішні справи; свобода судноплавства по каналу...
83552. Поняття міжнародно-правової відповідальності 38.1 KB
  Комісія міжнародного права ООН визначила зміст міжнародної відповідальності як ті наслідки які те або інше міжнароднопротиправне діяння може мати відповідно до норм міжнародного права в різних випадках наприклад наслідки діяння в плані відшкодування збитків та відповідних санкцій 1. У науці міжнародного права під міжнародноправовою відповідальністю розуміють конкретні негативні юридичні наслідки що настають для суб\'єкта міжнародного права в результаті порушення ним міжнародноправового зобов\'язання. У цілому можна зазначити що поняття...
83553. Кодифікація норм про відповідальність в міжнародному праві 35.22 KB
  Незважаючи на те інститут міжнародної відповідальності є одним із найдавніших інститутів міжнародного права його норми і досі не кодифіковані. Комісія міжнародного права за дорученням Генасамблеї ООН проводить роботу по укладенню уніфікованої кодексу міжнародноправової відповідальності. Основним джерелом норм які стосуються міжнародноправової відповідальності є звичай крім того різними міжнародними договорами закріплюються норми що стосуються відповідальності за ті чи інші види правопорушень чи регламентують застосування...
83554. Підстави міжнародно-правової відповідальності 36.39 KB
  Підставами міжнародно правової відповідальності є передбачені нормами міжнародного права обєктивні і суб\'єктивні ознаки. Розрізняють такі підстави міжнародно-правової відповідальності: — юридичні; — фактичні; — процесуальні. Під юридичними підставами розуміють міжнародно-правові...
83555. Поняття, ознаки і елементи міжнародного правопорушення 36.89 KB
  Міжнародне правопорушення являє собою складне правове явище. З юридичної точки зору, в якості міжнародного правопорушення розглядається міжнародно-протиправне діяння субєкта міжнародних правовідносин
83556. Види і зміст міжнародно-правової відповідальності 42.93 KB
  Політична відповідальність як правило супроводжується застосуванням у відношенні державипорушниці примусових заходів і сполучається з матеріальною відповідальністю. Сатисфакція задоволення як форма політичної відповідальності припускає обов\'язок державиправопорушниці надати задоволення не матеріального характеру відшкодувати моральну шкоду заподіяну честі і гідності іншої держави. Сатисфакція може виявитися в таких діях державиделіквента винного суб\'єкта що зобов\'язаний відшкодувати шкоду заподіяну правопорушенням: офіційне...
83557. Політична відповідальність і її форми 38.62 KB
  Політична відповідальність як правило супроводжується застосуванням у відношенні державипорушниці примусових заходів і сполучається з матеріальною відповідальністю. Сатисфакція задоволення як форма політичної відповідальності припускає обов\'язок державиправопорушниці надати задоволення не матеріального характеру відшкодувати моральну шкоду заподіяну честі і гідності іншої держави. Сатисфакція може виявитися в таких діях державиделіквента винного суб\'єкта що зобов\'язаний відшкодувати шкоду заподіяну правопорушенням: офіційне...
83558. Матеріальна відповідальність і її форми 37.01 KB
  Історично свій початок репарації беруть від інституту контрибуцій що успішно існували в міжнародному граві з глибокої давнини і до кінця XIX сторіччя і носили характер данини. З метою обмеження таких негативних явищ були розроблені статті 4751 Гаазької конвенції про закони і звичаї сухопутної війни 1907 року що обмежували стягнення контрибуцій. При розробці Версальского мирного договору 1919 року країни Антанти були змушені формально відмовитися від контрибуцій замінивши їх репараціями. Фактично на зміну контрибуцій прийшли усі форми...