80113

РЕФОРМИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Доклад

Финансы и кредитные отношения

Обеспечение экономической и социальной стабильности в государстве повышение эффективности использования бюджетных средств потребовали проведения в стране бюджетных реформ. Цель проведения этих реформ: поддержание макроэкономической и финансовой стабильности в государстве; обеспечение выполнения и создание условий для оптимизации расходных обязательств всех уровней власти в стране; повышение отдачи от бюджетных ассигнований и достижение на этой основе более высокого экономического и социального эффекта; формирование налоговой системы...

Русский

2015-02-16

157.5 KB

3 чел.

PAGE  11

РЕФОРМИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Действовавший в течение многих десятилетий механизм управления общественными финансами в нашей стране в целом обеспечивал централизацию финансовых ресурсов в бюджетную систему государства и использование их для выполнения функций, возложенных на государственные и муниципальные органы власти.

Вместе с тем следует признать, что этот механизм был создан и приспособлен для централизованного управления экономическими и социальными процессами в стране. Изменение политического строя и экономических основ в государстве, нашедшее отражение в Конституции 1993 г., новые задачи, стоящие перед бюджетной системой, четко высветили недостатки действующего механизма управления общественными финансами. Главный недостаток заключается в том, что этот механизм ориентирован не на управление результатами, а на управление затратами.

Обеспечение экономической и социальной стабильности в государстве, повышение эффективности использования бюджетных средств потребовали проведения в стране бюджетных реформ.

Цель проведения этих реформ:

  •  поддержание макроэкономической и финансовой стабильности в государстве;
  •  обеспечение выполнения и создание условий для оптимизации расходных обязательств всех уровней власти в стране;
  •  повышение отдачи от бюджетных ассигнований и достижение на этой основе более высокого экономического и социального эффекта;
  •  формирование налоговой системы, стимулирующей экономический рост и обеспечивающей необходимый уровень доходов бюджетной системы;
  •  оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами;
  •  обеспечение прозрачности и стабильности финансовой системы и финансовых институтов страны.

Бюджетные реформы начались с первых лет перехода к рыночной экономике. Уже в 1991 г. были разработаны и изданы два основополагающих закона: Закон РФ от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» и Закон РФ от 27 июля 1991 г. № 146-ФЗ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», заложивших новые основы формирования и функционирования бюджетной и налоговой систем нашего государства.

В 1991 г. вместо действовавших раздельных для федерального и территориальных бюджетов классификаций была введена единая бюджетная классификация, объединившая в одном документе однородные доходы и расходы федерального, региональных и местных бюджетов.

Важным этапом реформирования межбюджетных отношений стал Закон РФ от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления», регламентировавший формирование и использование финансовых ресурсов местного самоуправления, впервые определивший состав местных финансов и принципы их образования и установивший, что формирование местных бюджетов основывается на государственных минимальных социальных стандартах и социальных нормах.

В 1997 г. была введена новая бюджетная классификация, отразившая изменения в планировании, исполнении и учете бюджетных доходов и расходов.

В 1998 г. были приняты Бюджетный и Налоговый кодексы, установившие основы действующих в настоящее время бюджетной и налоговой систем, а также бюджетного процесса.

Бюджетные реформы проводились и продолжают проводиться по следующим важнейшим направлениям:

1) реформирование межбюджетных отношений;

2) реформирование бюджетного процесса;

3) реформирование бюджетной сети (реорганизация бюджетных учреждений).

В рамках первого направления Правительство РФ постановлением от 30 июля 1998 г. № 862 утвердило «Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах». Продолжением работы в этом направлении стала «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», одобренная Правительством РФ, и издание в 2003 г. новой редакции Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Издание этого Закона повлекло внесение существенных изменений в 2003 г. в Бюджетный кодекс. Главным итогом реформирования межбюджетных отношений стало разделение уровней бюджетной системы России с определением на постоянной основе для каждого ее уровня полномочий, доходов и расходных обязательств.

В 2005 г. Министерство финансов разработало «Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и повышения качества управления общественными финансами в Российской Федерации на 2006—2008 годы».

В рамках второго направления реформирование бюджетного процесса началось с подготовки и утверждения постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118 «Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации», также с подготовки и одобрения постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах». Этим же постановлением было утверждено «Положение о докладах, о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования».

Эта Концепция и утвержденный Правительством РФ План мероприятий по ее реализаций в 2004—2006 гг. предусматривают: осуществление мероприятий по внедрению среднесрочного планирования и исполнения бюджета, ориентированных на результаты; введение новой бюджетной классификации и бюджетного учета; изменение процедур составления исполнительными органами власти и рассмотрения представительными органами власти проектов бюджетов.

В рамках третьего направления бюджетных реформ в ближайшее время предстоит решить задачи по оптимизации сети бюджетных учреждений, их реорганизации, внедрению новых форм их финансирования, разработке и использованию методов финансирования бюджетных расходов, ориентированных на результат. С этой целью Правительство РФ в сентябре 2003 г. одобрило «Принципы реструктуризации бюджетного сектора».

1. Содержание межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения (перераспределение финансовых ресурсов) это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые в силу исторически сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий.

Более глубокая трактовка межбюджетных отношений заключается в их понимании как системно организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и фантов. В этом случае:

  •  во-первых, в систему субъектов межбюджетных отношений вовлекаются члены общества (физические лица) - получатели грантов (бюджетных пособий);
  •  во-вторых, важное значение приобретает проблема финансовых кругооборотов (их направленность, организация, регулирование, устойчивость, воспроизводимость);
  •  в-третьих, становится первостепенной проблема потенциалов бюджетных фондов, формируемых и распределяемых посредством системы межбюджетных отношений.

Органы власти (федеральные, региональные и местные) при правильной трактовке сущности межбюджетных отношений выступают лишь как посредники между государством и членами общества (физическими лицами, гражданами) по финансовому (бюджетному) обеспечению предоставления социальных (общественных) благ в соответствии с установленными нормами и стандартами, а также возможностями государства.

Межбюджетные трансферты в Российской Федерации в настоящее время предоставляются в форме:

  •  финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации, в том числе дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и иных дотаций и субсидий;
  •  субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда компенсаций и иных субвенций;
  •  финансовой помощи бюджетам отдельных муниципальных образований;
  •  иных безвозмездных и безвозвратных перечислений;
  •  бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации.

Проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней в условиях российской экономики имеет два аспекта. С одной стороны, речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. С другой о финансовых отношениях между органами государственного управления (в том числе и субъектов Федерации) и структурами местного самоуправления.

Система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 г., создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Российской Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе, однако процесс реформирования оказался незавершенным. Такие аспекты проблемы бюджетного федерализма, как распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обеспечение собственными доходными источниками реализации этих полномочий каждым уровнем бюджетной системы и другие, вообще оставались за рамками реформирования.

Главной ошибкой этого этапа было то, что вся проблема сводилась только к разработке формализованных методов оказания финансовой помощи субъектам Федерации. Тем не менее, есть и положительные результаты этого этапа, прежде всего это тот факт, что в России сформирована достаточно разумная система распределения трансфертов формализованная и достаточно объективная.

Однако остались и нерешенные проблемы. Во-первых, это проблема диспропорций в соотношении доходов к расходам при первичном распределении бюджетных ресурсов по вертикали бюджетной системы. По существу, это проблема разбалансировки бюджетной системы по вертикали, и она обостряется год от года.

Совершенно очевидно, что главная тенденция развития бюджетного федерализма в России сегодня выражается во все большей концентрации налоговых доходов на федеральном уровне при одновременном сбросе все большего объема социально значимых и других расходных полномочий на уровень субъектов Российской Федерации, что, по существу, означает не что иное, как сброс бюджетного дефицита на субфедеральный уровень. Таким образом, на протяжении нескольких последних лет активно формируются «налоговые ножницы», характеризующие процесс перекачки налогового потенциала страны в федеральный бюджет. Причем интенсивность этого процесса настолько велика, что становится угрожающей для бюджетной системы в целом.

Эти проблемы должны решаться на фоне действия принципа «соответствия доходных полномочий расходной компетенции каждого уровня бюджетной системы».

Во-вторых, это возрастание неравномерности бюджетной обеспеченности регионов, несмотря на использование рычагов бюджетного выравнивания (это, по сути, есть не что иное, как разбалансировка бюджетной системы по горизонтали).

Характерно, что по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Региональные и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты» заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы). Основная часть налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, имеет место резкая несбалансированность предписанных «сверху» расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных же «сверху» доходных источников.

Пассивная позиция государства в отношении экономического развития регионов уже совершенно определенным образом проявилась в увеличении многократного разрыва между регионами по уровню доходов населения и экономического развития.

Отстающие, проблемные регионы постепенно выпадают из системы межрегионального обмена, что приводит к появлению разрывов в рыночном пространстве и усилению дезинтеграционных тенденций. Глубокая дотационность многих региональных бюджетов серьезно затрудняет развитие федеративных отношении, повышение самостоятельности и ответственности органов власти субъектов Федерации. Но, самое опасное, что в погоне за возможными и даже невозможными методами концентрации налоговых ресурсов на федеральном уровне создаются искусственно дотационные регионы.

Возникает вопрос: какова должна быть степень централизации бюджетных средств в федеративном государстве, чтобы она не входила в противоречие с принципами бюджетного федерализма. Проработка этой проблемы должна проводиться на базе конкретных расчетов и анализа движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы и по каждому субъекту Российской Федерации. Для этого необходимо:

1) провести  комплексную оценку социально-экономического развития регионов Российской Федерации;

2) осуществить количественный анализ основных факторов, повлиявших на усиление неравномерности бюджетной обеспеченности по каждому региону.

При этом необходимо рассматривать всю систему межбюджетного регулирования, а не только механизмы финансовой помощи регионам из федерального бюджета. И в этой системе львиную долю занимают финансовые потоки, формирующие доходную базу региональных бюджетов.

Конечные цели бюджетной реформы находятся в русле общих целей государственной политики: экономический рост, повышение уровня и качества жизни населения, формирование гражданского общества и демократических институтов, повышение эффективности и ответственности государственной власти.

Их можно рассматривать в системе критериев: экономическая эффективность бюджетная ответственность социальная справедливость политическая консолидация. Применительно к межбюджетным отношениям это означает создание для субнациональных властей долгосрочных институциональных стимулов проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат; управлять общественными финансами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики; поддерживать на всей территории страны равный доступ граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям; достигать общественного согласия по вопросам распределения между уровнями бюджетной системы и регионами финансовых ресурсов, создавать условия для эффективного выполнения региональными и местными властями своих полномочий в рамках гражданского общества.

2. Межбюджетные отношения в России

Современный механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в России посредством оказания финансовой

помощи должен быть ориентирован на решение задачи горизонтальной сбалансированности бюджетов. Иначе говоря, этот механизм должен быть настроен на корректирование диспропорций в стоимости и потреблении государственных услуг в различных регионах страны. Ибо центральное правительство, обладая гораздо более широкими возможностями макроэкономического регулирования и получения налоговых поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти, может и обязано посредством оказания финансовой помощи за счет средств, аккумулированных в федеральном бюджете, устранять этот дисбаланс.

Традиционным инструментом регионального развития служат целевые программы. Сейчас их финансирование из года в год сокращается. В этих условиях, безусловно, оправданы предложения правительства об инвентаризации («селекции») действующих программ, оптимизации их перечня, включении средств государственной поддержки программ в бюджет развития. Однако, реализация этих предложений мало что даст без перехода к программному управлению. Нынешняя модель реализации программ, в рамках которой государственные организации выступают лишь в качестве их заказчиков, явно устарела.

Другим инструментом развития должно стать перспективное бюджетное планирование. Необходимость его вытекает из самой природы финансового федерализма, который в отличие от бюджетного в принципе не может ограничиваться рамками годового плана (господствовавшего, кстати, и в советской системе).

Не следует забывать, что, несмотря на провозглашенные установки на ориентацию современной финансовой политики российского государства на принципы бюджетного федерализма, ныне действующий механизм оказания финансовой помощи реально сформировался на базе жесткого централизма единой бюджетной системы бывшего СССР, преследовавшего, по существу, одну цель - обеспечить баланс между доходами и расходами по каждому бюджету, т.е. ориентированного только на вертикальную сбалансированность бюджетов, даже если это балансирование культивировало иждивенчество, подавляло инициативу нижестоящих органов власти к изысканию дополнительных финансовых ресурсов. Не случайно методология формирования бюджетов была ориентирована на расходы, а не на доходы.

В итоге структурный дисбаланс бюджетной обеспеченности между регионами обозначился настолько рельефно и ощутимо, что попытки сгладить его при помощи трансфертов, по существу, не принесли реальных результатов, а ошибки и просчеты в самом механизме трансфертов во многом только усугубили критическую ситуацию.

Переориентация механизма финансовой помощи региональным бюджетам посредством трансфертных платежей в определенной степени характеризует стремление формализовать процесс бюджетного выравнивания. Однако в нынешних условиях механизм трансфертов - это лишь одна из форм системы бюджетного выравнивания. Было бы неверным отождествлять его со всей системой оказания финансовой помощи регионам. Тот факт, что сегодня три четверти регионов получают трансферты, это в значительной степени результат нерационального распределения доходных источников, которое не соответствует распределению властных бюджетных полномочий.

Необходимо отработать единые подходы к организации всех видов финансовой помощи и в максимальной степени реализовать потенциал их целенаправленного воздействия на экономику региона.

Это позволит изменить методологию бюджетного выравнивания, понимаемого как совокупность выделяемых регионам с федерального уровня средств с целью достижения определенных стандартов в предоставлении и потреблении государственных услуг на всей территории страны. Соответственно, совершенствование механизмов бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам необходимо проводить в целях повышении заинтересованности органов государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в экономике регионов.

Таким образом, система финансовой помощи бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов) и доступ граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном (местном) уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышения эффективности бюджетных расходов. Исходя из этого, она должна соответствовать следующим основным требованиям:

1) разделение финансовой помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на текущую и инвестиционную, а также «выравнивающую» и «стимулирующую»;

2) выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки;

3) распределение финансовой помощи должно проводиться по единой методике на основе прозрачных формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов либо заранее установленных условий и процедур конкурсного отбора;

4) в расчетах бюджетной обеспеченности не должны использоваться отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах (необходима объективная и прозрачная оценка относительных различий в расходных потребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуг) и фактически поступивших (начисленных) налоговых доходах (необходимы методы сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики);

5) методики и процедуры распределения финансовой помощи должны быть установлены федеральными законами и принимаемыми на их основе нормативно-правовыми актами Правительства Российской Федерации;

6) жесткость бюджетных ограничений: утверждение всего объема финансовой помощи конкретным регионам (муниципалитетам) законом о соответствующем бюджете (в абсолютных цифрах), ограничения на перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами (муниципалитетами) законом о бюджете;

7) максимально возможная стабильность (предсказуемость) объема и принципов распределения финансовой помощи, позволяющая субъектам Федерации (муниципальным образованиям) самостоятельно прогнозировать для себя основной объем получаемой финансовой поддержки на среднесрочную перспективу;

8) установление на федеральном уровне общих принципов и требований к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Трансферты распределяются на основе сопоставления бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, измеренной величиной приведенных к сопоставимым условиям удельных (в расчете на душу населения) валовых налоговых ресурсов.

Валовые налоговые ресурсы субъекта Российской Федерации - основанная на объеме и структуре валового регионального продукта оценка потенциальных налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в прогнозируемом году. Удельные валовые налоговые ресурсы (ВНР) рассчитываются путем умножения прогнозируемого на год среднего уровня налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения на индекс налогового потенциала данного субъекта Федерации. Удельные валовые налоговые ресурсы рассчитываются по формуле:

ВНР1 =а   ИНП1

Где: а - прогнозируемый на год средний уровень налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения;

ИНП1 - индекс налогового потенциала данного субъекта Федерации. Индекс налогового потенциала - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) количественная оценка возможностей экономики региона с учетом ее уровня и структуры развития генерировать налоговые доходы, поступающие в консолидированный бюджет субъекта Федерации.

Индекс налогового потенциала (ИНП) для i-го субъекта Федерации рассчитывается по формуле:

ИНП = рi Vi  k1i  k2i,

Где: pi - коэффициент разделения налоговой базы между федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации;

Vi - ВНР на душу населения по данному субъекту Федерации, отнесенный к ВНР на душу населения в среднем по Российской Федерации;

k1i  - коэффициент отраслевой структуры ВНР данного субъекта Федерации;

k2i  - коэффициент изменения налоговых условий.

При распределении трансфертов учитываются факторы, ведущие к удорожанию бюджетных расходов в субъектах Федерации. Эти факторы оцениваются с помощью индекса бюджетных расходов.

Индекс бюджетных расходов показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном субъекте Федерации с учетом объективных региональных факторов и условий по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг.

Индекс бюджетных расходов (ИБР) для i-го субъекта Российской Федерации рассчитывается по формуле:

ИБР = (Ri / Ni) / (Крф / Мрф),

где Ri - суммарные бюджетные расходы субъекта Российской Федерации по учтенному кругу отраслей (направлений, расходных статей);

Ni - численность населения субъекта Российской Федерации;

Kрф   - суммарные бюджетные расходы субъектов Российской Федерации по учтенному кругу отраслей (направлений, расходных статей);

Мрф - численность населения Российской Федерации.

Суммарные бюджетные расходы субъектов Российской Федерации рассчитываются как сумма нормативных расходов по следующим отраслям: жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и среднее общее образование, дошкольное образование, начальное и среднее профессиональное образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, социальное обеспечение и социальная защита населения, культура и искусство, общественный транспорт, правоохранительная деятельность, управление.

Расчет нормативных расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по другим социально значимым отраслям (направлениям) проводится по единой методологии исходя из нормативов финансирования данного вида услуг в расчете на одного потребителя в среднем по субъектам Российской Федерации.

Средства, передаваемые из одного бюджета в другой (как правило, из вышестоящего бюджета в нижестоящий) на определенные цели или без целевой привязки, являются в России основным источником доходов многих региональных и местных бюджетов. И Россия в этом отношении не уникальна, такую же роль трансферты играют во многих странах как с развивающейся, переходной, так и развитой экономикой, причем не только в федеративных государствах, но и в странах с унитарным государственным устройством (см. таблицу 1).

Таблица 1. Доля доходов из собственных источников

и доля межбюджетных трансфертов (включая налоговые трансферты)

в расходах региональных бюджетов некоторых федеративных государств, %

Страна

Собственные доходы в расходах регионов, %

Трансферты в расходах регионов, %

Всего расходы = собственные доходы + трансферты

Австралия 

61,86

38,14

100

Бразилия 

77,72

22,28

100

Германия 

81,46

18,54

100

Индия 

60,10

39,90

100

Канада 

85,65

14,35

100

Мексика 

51,65

48,35

100

Нигерия 

21,13

78,87

100

Россия 

60,76

39,24

100

США 

77,54

22,46

100

Швейцария 

67,73

32,27

100

В международной практике к бюджетным трансфертам прибегают в разных случаях:

1) в случае, если бюджетная система не сбалансирована по вертикали, если расходы децентрализованы более сильно, чем доходы (налоговые трансферты);

2) для выравнивания возможностей регионов предоставления жителям стандартного набора бюджетных услуг (выравнивающие трансферты);

3) для выравнивания обеспеченности жителей разных регионов услугами, для финансирования федеральных мандатов (целевые, в том числе постатейные, трансферты, субвенции);

4) для создания у регионов (муниципальных образований) материальной заинтересованности в проведении политики, отвечающей общегосударственным интересам («зеркальные» трансферты);

5) для компенсации нижестоящим бюджетам возросших расходов или потери доходов в тех случаях, когда причиной таких потерь послужило решение вышестоящего органа власти (компенсации), а также в других случаях.

В официальной российской терминологии понятие «трансферты» далеко не всегда используется в смысле «передачи средств из одного бюджета в другой». Так, в Бюджетном кодексе РФ термин «трансферты» встречается всего четыре раза и все четыре раза речь идет о трансфертах населению. Там, где идет речь о межбюджетных трансфертах, в Бюджетном кодексе используется термин «ассигнования другим уровням власти». Так, из форм расходов бюджетов, перечисленных в ст. 69 Бюджетного кодекса, к межбюджетным трансфертам относятся:

  •  трансферты населению, осуществляемые в форме ассигнований на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;
  •  ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
  •  ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;
  •  дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам.

Очевидно, что четкой грани между этими четырьмя формами расходов нет. Так, трансферты, передаваемые начиная с 2001 г. регионам из федерального бюджета (из Фонда компенсаций) на выплату детских пособий, можно считать:

1) «трансфертами населению», поскольку они предназначены именно для выплат населению;

2) «ассигнованиями на осуществление отдельных государственных полномочий», поскольку выплата детских пособий является государственным полномочием, переданным на субфедеральный уровень;

3) «ассигнованиями на компенсацию дополнительных расходов», поскольку в связи с передачей государственного полномочия (выплаты детских пособий) у регионов возросли расходы;

4) поскольку эти трансферты носят целевой характер, то, согласно терминологии Бюджетного кодекса Российской Федерации, они могут считаться субвенциями, или в ряде субъектов Российской Федерации установленные федеральными законами обязательные выплаты населению (детские пособия и др.) производятся не из местных бюджетов, а из бюджетов субъекта Федерации. При этом средства на эти цели предоставляются из федерального бюджета. Очевидно, что трансферты населению, осуществляемые в форме ассигнований органам государственной власти субъектов Российской Федерации, также являются одной из допустимых форм расходов федерального бюджета, хотя эта форма расходов и не упомянута в ст. 69 Бюджетного кодекса.

В Российской Федерации к этой категории трансфертов относятся субвенции регионам на исполнение важнейших социальных законов - законов о детях, ветеранах, инвалидах, военнослужащих и некоторых других.

Необходимо создание у регионов стимулов к проведению политики, отвечающей интересам центра. Речь идет о трансфертах, занимающих промежуточное положение между целевыми и нецелевыми: эти трансферты выделяются на определенные цели, но цели сформулированы достаточно широко, так что у регионов остается достаточно много свободы, чтобы выбрать собственные подходы и решения в заданных широких рамках. При этом такие трансферты предоставляются не всем регионам, а только тем, которые согласятся выполнить определенные условия. Впрочем, за эти усилия полагается обычно настолько привлекательное вознаграждение, что отказавшихся выполнить условия практически не бывает.

Речь идет о так называемых зеркальных грантах, или о трансфертах, предоставляемых регионам на условиях софинаисирования каких-либо проектов. Термин «на условиях софинансирования» напоминает термин «на долевой основе» - так сказано в Бюджетном кодексе Российской Федерации о субсидиях - целевых трансфертах, предоставляемых «на долевой основе». Однако никаких указаний о том, что такое «на долевой основе», Бюджетный кодекс не содержит, а на практике термин «субсидия» используется в тех случаях, когда передаваемого трансферта заведомо не хватает для покрытия необходимых расходов.

Условия получения зеркальных грантов обычно формулируются так: на каждый доллар, израсходованный регионом на определенную, заранее оговоренную цель, федеральный бюджет добавляет такую же сумму или сумму, взятую с некоторым коэффициентом (заранее оговариваемым). При этом все средства, переданные в форме зеркального гранта, должны быть израсходованы на ту же цель. Экономический эффект от предоставления подобных трансфертов заключается в том, что для региона становится «дешевле» решать определенные задачи.

Например, зеркальные гранты часто выделяются на поддержку школьного образования. Если регион решит вложить свои средства в строительство школы, то достаточно израсходовать на эти цели только половину требуемой суммы, и федеральное правительство доплатит вторую половину. Школа, таким образом, обойдется региону вдвое дешевле, чем без трансферта.

Недостатком таких трансфертов является то, что они делают некоторые виды расходов для регионов более дешевыми, а, следовательно, более привлекательными, чем другие, что может приводить к различным перекосам, связанным с потерей ценовых ориентиров, и снижению эффективности бюджетных расходов. Допустим, например, что зеркальные гранты (доплата из федерального бюджета производится в отношении 1:1) предоставляются регионам, решившим построить новые школьные здания. Такое строительство обойдется регионам-участникам вдвое дешевле, чем обычно, хотя для всей бюджетной системы в целом стоимость строительства останется прежней. Для некоторых регионов при этом строительство новой школы может стать более привлекательным вложением средств, чем просто проведение очередного ремонта или покупка новых учебных пособий, хотя с точки зрения эффективности образования покупка новых учебных пособий или школьного оборудования могла быть важнее строительства нового здания.

В России зеркальные гранты пока не используются, хотя ситуации, порождающие подобные ложные стимулы, возникают достаточно часто. Речь идет о достаточно распространенной практике софинансирования бюджетных функций, когда, например, расходы на содержание школ финансируются из местных бюджетов, а заработная плата учителям из регионального. Фактически возникает ситуация, подобная той, что была описана выше: услуги учителей для местных бюджетов оказываются бесплатными или почти бесплатными, поэтому возможно «перепотребление» этого фактора - отказ от укрупнения школ, отказ от перехода на новые технологии школьного образования и так далее в пользу сохранения имеющейся численности учителей, хотя, возможно, в ущерб качеству образования.

Все это показывает, насколько трудно бывает выстроить условия зеркального гранта таким образом, чтобы у регионов не возникало ложных стимулов. Кроме того, практика стран, где накоплен большой опыт применения зеркальных грантов, показывает, что в ряде случаев бывает трудно организовать проверку исполнения регионами условий, и, следовательно, нет никаких гарантий, что подобный трансферт действительно стимулирует регионы следовать федеральным задачам. Тем не менее, несмотря на все трудности, именно целевые зеркальные гранты получили наибольшее распространение в мире, и, по-видимому, в самом ближайшем будущем опыт их применения появится и у России.

Среди других ситуаций, когда возникает необходимость в межбюджетных трансфертах или когда они используются, отметим компенсацию расходов региональных бюджетов, авансировавших свои средства на выполнение федеральных мандатов. В российской бюджетной практике подобные компенсации иногда проводятся в форме взаимных зачетов. Примерами могут служить компенсации расходов регионов на финансирование детских пособий, расходов на приобретение жилья для некоторых категорий государственных служащих и т.д. В западной практике трансферты в виде компенсации также достаточно широко распространены.

При определении объема фонда выравнивающих трансфертов в виде конкретной суммы обычно исходят из баланса политических интересов. Среди прочих соображений необходимо принимать во внимание нежелательность чрезмерного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, равно как и чрезмерной дифференциации. Что именно следует понимать под «чрезмерной дифференциацией» будет, по-видимому, зависеть от исторического опыта и традиций конкретной страны. При определении конкретной суммы фонда целевых трансфертов обычно исходят из потребностей в финансировании тех или иных федеральных мандатов или иных целевых статей. Чем шире сформулирована цель, на которую предоставляются трансферты, тем менее жесткими могут быть требования к общему объему фонда трансфертов.

3. Реформирование бюджетного процесса

Несмотря на осуществленные в последние годы мероприятия по совершенствованию бюджетного процесса, в нем имелся главный недостаток отсутствие механизма обеспечения результативности использования бюджетных средств. Этот недостаток выразился в следующем:

1) в разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главными распорядителями, распорядителям и получателям бюджетных средств, т.е. администраторам бюджетных средств;

2) в предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;

3) в отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;

4) в ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;

5) в преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии  внутреннего и  внешнего  контроля  (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;

6) в отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и закрепления за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

7) в затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета представительными органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;

8) в нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между представительными и исполнительными органами власти.

Все это ограничивает возможности и стимулы повышения эффективности управления общественными финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных значимых и измеримых результатов.

Для изменения сложившейся ситуации Министерство финансов РФ подготовило, а Правительство РФ постановлением от 22 мая 2004 г. № 249 одобрило «Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах».

Главной задачей реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления общественными финансами в соответствии с приоритетам государственной политики.

Одна из задач этой реформы заключается в смещении акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Учитывая необходимость перехода к управлению результатами, бюджет должен формироваться исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании главное внимание необходимо уделять обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств. При этом устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов. Приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Основой новой организации бюджетного процесса должна стать модель бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования. Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Эта модель предполагает также создание системы мониторинга, результативности бюджетных расходов, переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств.

Реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:

1) реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;

2) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

3) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

4) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

5) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

В рамках первого направления предусматривается приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств, в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Четвертое направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

Бюджеты действующих и принимаемых расходных обязательств

В соответствии с бюджетной реформой в практику бюджетного процесса вводятся новые понятия: «расходные обязательства», «реестр расходных обязательств», «действующие расходные обязательства» и «принимаемые расходные обязательства».

Расходные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления средства соответствующего бюджета.

Реестр расходных обязательств - свод указанных законов, нормативных правовых актов и договоров, соглашений и (или) их отдельных положений, который должны вести органы исполнительной власти каждого уровня.

При формировании бюджета расходные обязательства разделяются на действующие и принимаемые, что позволяет:

  •  существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики;
  •  поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения или отмены;
  •  удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет устанавливаемых правил прогнозирования объема действующих обязательств (в том числе с их распределением между администраторами бюджетных средств);
  •  ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между  администраторами  бюджетных  средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.

Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами.

К действующим обязательствам, в частности, относятся:

1) трансферты населению, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации (субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

2) обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации;

3) обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных целевых программ Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), а также адресной инвестиционной программы Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования);

4) погашение и (или) обслуживание государственного (муниципального) долга в соответствии с условиями привлечения заемных средств;

5) обязательства, вытекающие их договоров (соглашений), в том числе международных, действующих в планируемый период;

6) средства, подлежащие перечислению в соответствии с законодательством Российской Федерации либо сложившимися принципами (практикой) бюджетного планирования в другие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде.

К принимаемым обязательствам, в частности, относятся:

1) увеличение действующих или введение новых видов трансфертов населению;

2) увеличение заработной платы, денежного довольствия;

3) досрочное погашение государственного (муниципального) долга;

4) предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов (требований законодательства Российской Федерации);

5) увеличение по сравнению с ранее предусмотренными планами ассигнований на реализацию действующих или новых бюджетных программ;

6) новые бюджетные инвестиции;

7) предоставление бюджетных кредитов.

Конкретный состав бюджетов действующих и принимаемых обязательств, порядок и методика определения их объемов устанавливаются органами исполнительной власти соответствующего уровня.

Основным принципом бюджетного планирования становится гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики. Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств, которое может образоваться за счет:

  •  сокращения части действующих обязательств (путем внесения изменений в законодательство, отмены ранее принятых решений, пересмотра действующих программ в отношении не принятых   обязательств,   реструктуризации   бюджетного сектора и т.п.);
  •  применения консервативных (например, ниже уровня инфляции) методов корректировки действующих обязательств в зависимости от условий планируемого периода;
  •  опережающего по сравнению с прогнозируемым объемом действующих обязательств роста бюджетных доходов (для региональных и местных бюджетов прежде всего налоговых и неналоговых доходов).

Исходя из этого объем бюджета действующих обязательств не может превышать планируемого объема доходов и сальдо источников покрытия дефицита соответствующего бюджета при консервативном сценарии социально-экономического прогноза на соответствующий год, условия (внешние параметры) формирования которого должны быть определены нормативными правовыми актами соответствующих органов власти. В случае невыполнения указанного условия, действующие обязательства подлежат сокращению.

Соответственно, объем бюджета принимаемых обязательств определяется разницей между доходами бюджета и сальдо источников финансирования дефицита при консервативном сценарии социально-экономического прогноза, с одной стороны, и объемом бюджета действующих обязательств, с другой. Формирование конкретных направлений использования средств бюджета и  принимаемых обязательств осуществляется в соответствии с приоритетами бюджетной политики на основе оценки их эффективности. При этом раздельно рассматриваются и планируются:

1) мероприятия, требующие выделения ассигнований только в очередном финансовом году, в том числе:

  •  приводящие к сокращению действующих обязательств последующих лет (досрочное погашение государственного или муниципального долга, реорганизация, передача бюджетных учреждений на соответствующий уровень бюджетной системы, сокращение штата работников и т.д.);
  •  не включаемые в состав действующих обязательств последующих лет (реализация краткосрочных, не выходящих за пределы финансового года программ и проектов, выплаты единовременных/разовых надбавок к заработной плате, пособиям и т.д.);

2) мероприятия, включаемые с очередного финансового года в состав действующих обязательств или приводящие к увеличению объема действующих обязательств последующих лет (увеличение размера трансфертов населению, заработной платы государственным или муниципальным служащим, работникам бюджетных учреждений, создание новых бюджетных учреждений, принятие новых бюджетных программ, нормативных правовых актов, устанавливающих новые расходные обязательства и т.д.).

Пропорции распределения средств между указанными мероприятиями определяются в рамках бюджетного процесса исходя из стратегических приоритетов государственной политики и обеспечения сбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе.

Одним из ключевых элементов реформы бюджетного процесса является распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между действующими и (или) вновь принимаемыми бюджетными программами с учетом оценок их результативности (включая программы, обеспечивающие реализацию вновь принимаемых нормативных правовых актов). Такой подход создаст для субъектов бюджетного планирования стимулы представлять свои расходы в форме бюджетных целевых программ и приведет к поэтапному формированию системы мониторинга эффективности их деятельности, что будет способствовать общему повышению результативности бюджетных расходов.

В ближайшей перспективе разделение бюджета действующих и принимаемых обязательств трудно реализуемо, поскольку отсутствует прозрачная методология определения и корректировки (пересчета) объема действующих обязательств притом, что даже по общим оценкам он существенно превышает прогнозируемые ресурсы бюджетов всех уровней, требуя принятия ежегодно мер по оптимизации и реструктуризации финансируемых расходов. В то же время на аналитическом уровне такое разделение частично уже осуществляется и требует лишь более четкого отражения в обоснованиях среднесрочного финансового плана и бюджета.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

69478. Отношения России и Запорожской Сечи после воссоединения Украины с Россией 31.5 KB
  Когда Юрий Хмельницкий перешёл на сторону поляков, Запорожье уже от себя выставило кандидатом в гетманы И. Брюховецкого и отдало ему гетманскую булаву на т. н. «чёрной раде» в Нежине (1668). Первые годы этого гетманства были вместе с тем и годами наибольшего влияния Запорожья на дела Малороссии...
69479. Б.Л. Пастернак (1890-1960) 51.5 KB
  Пастернак надеялся раскрыть тайну лермонтовской сущности; сам он полагал что ему это удалось сделать в романе Доктор Живаго. Эти мысли обретут особый смысл в творческой судьбе поэта зимой 19451946 годов когда он приступит к написанию романа Доктор Живаго.
69480. Педагогическое мастерство. Педагогическая деонтология 484.5 KB
  Нормативные документы регламентирующие содержание правового образования. Эти функции сохраняются во все времена меняется только их содержание: меняется жизнь и требования общества к человеку; меняются цели задачи обучения и воспитания; рождается новое содержание образования...
69482. Отопление и вентиляция жилого четырёхэтажного здания 1.16 MB
  Расчетные параметры наружного воздуха; Расчетные параметры внутреннего воздуха; Теплотехнический расчет ограждающих конструкций: Теплотехнический расчет стены; Теплотехнический расчет чердачного перекрытия; Теплотехнический расчет перекрытия над не отапливаемым подвалом Расчет окна...
69484. Розробка системи транспортного обслуговування металургійного комбінату з річним об’ємом випуску товстого листа 0,6 млн. т 1.56 MB
  До основних цехів металургійного заводу з повним металургійним циклом належать доменний, сталеплавильний, кілька прокатних, до допоміжних цехів належать ремонтні й енергетичні, а також цех залізничного транспорту і автотранспортний цех або управління.