83221

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВ МІГРАНТІВ

Дипломная

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Мета і завдання дослідження полягають у тому, щоб на основі чинного законодавства України та практики його реалізації здійснити аналіз теоретико-методологічних підходів щодо дослідження понять і сутнісних характеристик категорії «мігрант» та охарактериувати адміністративне забезпечення прав мігрантів...

Украинкский

2015-03-12

174.2 KB

0 чел.

4

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ «ЛЬВІВСЬКА ПОЛІТЕХНІКА»

НАВЧАЛЬНО-НАУКОВИЙ ІНСТИТУТ ПРАВА ТА ПСИХОЛОГІЇ

На правах рукопису

Кафедра адміністративного та інформаційного права

Пєвнєв Артур Вікторович

МАГІСТЕРСЬКА РОБОТА

на тему:

«АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВ МІГРАНТІВ»

Спеціальність: 8.03040101 «Правознавство»

Науковий керівник:

Барабаш О.О.

к.ю.н., асистент кафедри адміністративного та інформаційного права

Львів–2014


ЗМІСТ

ВСТУП ...........................................................................................................

3

РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСУ МІГРАНТІВ …..................................................

6

1.1 Теоретико-методологічні підходи щодо дослідження понять та сутнісних характеристик категорії мігрант ………………….…………...

6

1.2 Правові аспекти регулювання сучасними міграційними процесами……………………………………………………………………

26

РОЗДІЛ 2 СВІТОВИЙ ТА ВІТЧИЗНЯНИЙ ДОСВІД АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВ МІГРАНТІВ………………………………………………………………….

36

2.1 Адміністративно-правове регулювання міграційними процесами у США………………………………………………………………………….

36

2.2 Законодавче дотримання прав мігрантів у країнах Європейського Союзу………………………………………………………………………...

48

2.3 Вітчизняний досвід адміністративно-правового регулювання міграційними процесами…………………………………………………...

55

РОЗДІЛ 3 РОЛЬ ДЕРЖАВНИХ ІНСТИТУЦІЙ В АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОМУ ЗАБЕЗПЕЧЕННІ ПРАВ МІГРАНТІВ ………………………………………………………………...

66

3.1 Місце та роль правоохоронних органів України щодо адміністративно-правового забезпечення прав мігрантів……………......

66

3.2 Удосконалення адміністративно-правового забезпечення прав мігрантів в Україні ………………………………………………………....

75

ВИСНОВКИ ...................................................................................................

81

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ……….........................................

86


ВСТУП

Актуальність теми дослідження. З стрімким розвитком міжнародного співробітництва різко зросла кількість мігрантів, інтенсивність міграційних процесів. Для підтримання політичної та територіально-адміністративної цілісності, відповідного рівня життя, етнічної чистоти своїх громадян держави усвідомили необхідність встановлення кордонів та контролю з метою обмеження напливу мігрантів.

Протягом останнього десятиліття міграційні процеси у світі, зокрема, на пострадянському просторі значно активізувалися. Причинами цього є воєнні конфлікти, загострення в низці держав міжетнічних стосунків, а також повернення на батьківщину етнічних груп, що були незаконно депортовані в 40-х–50-х роках XX століття, військовослужбовців із країн Центральної Європи та колишніх союзних республік, возз’єднання сімей тощо. Демократизація законодавства, спрощення умов виїзду громадян за кордон активізували етнічну та трудову міграцію.

Внаслідок важкої економічної ситуації в Україні, значного дефіциту робочих місць на ринку праці продовжується виїзд громадян з України до країн далекого та близького зарубіжжя з метою працевлаштування.

Трудова міграція сучасних українців є одним із найяскравіших феноменів нашого суспільства. Її унікальність полягає в тому, що мільйони людей перемістились у чужорідне середовище, де всі елементи структури людини як індивіда, особистості, індивідуальності, суб’єкта діяльності проявилися по-новому; у людей різної статі, віку, з різними характерами вони трансформувались аж до деформації особистості зі всіма відповідними наслідками. Це зумовило виникнення теоретичних та практичних наукових запитів на дослідження проблем адаптації мігрантів до нового середовища, дотримання їхніх прав та свобод у приймаючих державах.

Аналіз наукових джерел дозволяє стверджувати, що вивчення проблем міграції має доволі тривалу історію. Значна кількість вчених з різних галузей знань розглядали різноманітні аспекти цієї проблеми, формуючи наукові уявлення про її сутнісні характеристики. Серед українських вчених, праці яких були присвячені питанням міграції упродовж останніх десятиліть, можна виокремити: Ю. Бузницького, І. Василенка, В. Колпакова, О. Кузьменко, Е. Лібанову, О. Малиновську, В. Новіка, С. Пирожкова, О. Піскуна, Ю. Римаренка, І. Сєрову, Н. Тиндик, Ю. Тодику, В. Трощинського, М. Шульгу, П. Чалого, С. Чеховича, О. Шамшура, В. Шаповала та інших.

Мета і завдання дослідження полягають у тому, щоб на основі чинного законодавства України та практики його реалізації здійснити аналіз теоретико-методологічних підходів щодо дослідження понять і сутнісних характеристик категорії «мігрант» та охарактериувати адміністративне забезпечення прав мігрантів Відповідно до поставленої мети сформульовано такі завдання дослідження: 

виявити та дослідити правові аспекти регулювання сучасними міграційними процесами;

  1.   проаналізувати сутнісні характеристики категорії мігрант; 
  2.   окреслити вплив глобалізаційних процесів на розвиток міграційних процесів;
  3.   розглянути діяльність міжнародних інституцій щодо адміністративно-правового захисту біженців;
  4.   визначити місце та роль правоохоронних органів України щодо адміністративно-правового забезпечення прав мігрантів;

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері адміністративно-правового забезпечення прав мігрантів.

Предмет дослідження є зарубіжний та вітчизняний досвід адміністративно-правового забезпечення прав мігрантів.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання.

У процесі дослідження було застосовано історико-правовий метод для вивчення феномена міграції в історичному розвитку та вплив на його формування демографічних та економічних чинників, а також для становлення нормативно-правової бази, що регламентує статус мігранта в більшості розвинутих держав. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат магістерського дослідження. Системно-структурний метод сприяв дослідженню питань правових основ статусу мігранта за кордоном, компетенції правоохоронних органів України у сфері адміністративно-правового забезпечення прав мігрантів. Використання соціологічного та статистичного методів дало змогу узагальнити юридичну практику, проаналізувати емпіричну інформацію щодо проблематики нашого дослідження.

Структура магістерського дослідження. Магістерська робота, у відповідності до мети і завдань, складається зі вступу, трьох розділів, семи підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг магістерського дослідження становить 95 сторінок. Список використаних джерел займає 10 сторінок (104 найменування).


РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСУ МІГРАНТІВ

1.1 Теоретико-методологічні підходи щодо дослідження понять та сутнісних характеристик категорії мігрант

При дослідженні проблем міжнародної міграції загалом і адміністративно-правового забезпечення прав мігрантів зокрема необхідно звернутися до проблеми методологічного та практичного характеру, оскільки ті перешкоджають вивченню цього важливого суспільно-економічного явища.

Саме поняття “методологія” (від грец. μέθοδος – правильний, вірний шлях, шлях дослідження) неоднозначно розуміється в сучасній науці.

У широкому розумінні слова методологія – це теорія людської діяльності, “це діяльність пізнання, мислення або, якщо говорити точніше, вся діяльність людства, включаючи сюди не лише власне пізнання, але й виробництво. Можна сказати, що методологія … є теорія людської діяльності” [1, с. 6]. У вузькому розумінні слова під методологією розуміють сукупність методів, прийомів, процедур наукового дослідження [2, с.5-6].

Водночас, звертаючись до проблем методологічного характеру при дослідженні різноманітних аспектів міграції необхідно зазначити, що однією з основних є нерозроблена уніфікація типів міграції. Наприклад, у світовій економіці досі немає уніфікованого визначення терміна “міжнародний мігрант”. Існують різні підходи щодо надання цього статусу особам, згідно зі строком їх перебування в державі, метою перебування, матеріальним та соціальним станом. Це призводить до різних способів реєстрації міжнародних мігрантів у національних статистичних системах обліку і виникнення певних проблем при достовірному науковому аналізі міграції, її причин та наслідків. Розбіжності у визначенні статусу міжнародного мігранта, різне трактування міграції загалом та міжнародної міграції зокрема спричинюють помилки у дослідженні впливу міграції на розвиток країни та визначенні пріоритетних заходів щодо регулювання міграційних потоків, що, своєю чергою, негативно позначається і на стані дотримання прав людини-мігранта.

В українській державній статистичній звітності і в працях деяких вчених вказується, що туристичні поїздки, відрядження, дипломатичні візити, робота вахтовим методом, зміна місця проживання в межах одного населеного пункту та взагалі будь-яка зміна місця постійного проживання з наміром повернутися назад – це не міграція, а вияв мобільності населення. У деяких країнах, наприклад у Великій Британії, особливо акцентується на терміні перебування індивіда в межах держави [3, с. 142].

Ще однією проблемою при дослідженні міжнародної міграції є відсутність уніфікованих методик дослідження і зведених показників у різних країнах. При цьому використовуються різні джерела даних про міжнародну міграцію, різні системи обліку корінного та іноземного населення тощо. Дослідники міграції зазвичай звертаються до двох типів оцінювання міжнародної міграції  характеристики масштабу міграції і характеристики інтенсивності міграції.

Великою проблемою при дослідженні міжнародної міграції є складність отримання достовірної статистичної інформації. Вона актуальна не лише в нашій країні, а й у державах з розвинутою статистикою. Наявні джерела інформації дають менш достовірні дані про міграційні переміщення, ніж про інші демографічні процеси. Інформація, відповідно до каналів отримання, ділиться на три види: офіційна фіксована інформація, отримана від органів державної влади; фіксована інформація юридичних або фізичних осіб; інформація, зібрана самостійно виконавцями, яка має нефіксований характер.

Налагодження статистики відомостей про зовнішню та внутрішньодержавну міграцію повинне здійснюватися окремо (хоча і взаємопов’язано), причому приорітет має надаватися першому напряму реформування міграційної статистики. За сучасних умов перспективним напрямом організації якісного інформаційного забезпечення наукового аналізу міграційних процесів може бути застосування методологічного підходу, який включає розподіл зовнішніх мігрантів на окремі категорії (залежно від мети переїзду, легальності, географічного напрямку) та визначення обсягів міграції на основі різних груп даних [3, с. 152].

Якщо ж розглядати стан вітчизняної розробки понятійного апарату у сфері міграції, то необхідно зазначити, що в сучасній науковій літературі з досліджуваної проблеми дається, на наш погляд, достатнє пояснення терміну “зовнішня міграція”, під якою слід розуміти латинський вислів “migrate, migro”, тобто – переміщення, переселення. Існуючі наукові джерела пояснюють даний термін таким чином:

переселення, переміщення людей, етносів, їхніх частин або окремих представників, пов’язане із зміною постійного місця проживання або з поверненням до нього [4, с. 37];

переміщення, переселення всередині країни або з однієї країни в іншу [5, с. 322.];

соціально-економічний та демографічний процес, який являє собою сукупність переміщень, які здійснюються людьми між країнами, районами, поселеннями [6, с. 159.].

Аналіз вищевикладених точок зору показує, що більшість дослідників, із незначними різночитаннями, під міграцією розуміють переміщення людей між країнами, адміністративно-територіальними утвореннями, поселеннями пов’язане переважно із тимчасовою або постійною зміною місця проживання, роботи, укладом життя.

Водночас, перш, ніж розпочати дослідження проблеми адміністративно-правового забезпечення прав мігрантів необхідно детальніше ознайомитися із змістом основних понять, що характеризують сучасний міграційний процес.

Так, під поняттям “мігранти” – (від лат. migrans, migrantis – переселенець; той, хто переселяється) – розуміються особи, котрі здійснюють міграцію, тобто – перетинають державні або адміністративно-територіальні кордони з метою зміни місця проживання назавжди або на певний час. За часовою ознакою вони поділяються на чотири великі групи: а) ті, хто переїздить до іншої країни чи регіону на постійне місце проживання (ПМП); б) ті, хто виїздить на тривалий час; в) ті, хто прибуває до нового місця поселення на нетривалий час (до 1 року); г) кочівники. Окрім того в сучасній науковій літературі та міжнародному праві мігранти поділяються на кілька типів: мігранти внутрішні й зовнішні (міжнародні); мігранти транзитні та зворотні; мігранти трудові, етнічні, політичні та інші. Їх статус, права та обов’язки визначаються як національним законодавством окремих країн, так і міжнародними правовими нормами. Через відсутність відповідної інформації загальну кількість мігрантів важко встановити, але за припущеннями окремих аналітиків вона сягає сотень мільйонів осіб і становить одне з найважливіших джерел внутрішньодержавних та міждержавних конфліктів. Безумовно, вказаний поділ мігрантів є досить умовним, оскільки люди можуть легко і швидко переходити з однієї категорії до іншої; тимчасові мігранти можуть перетворюватися на постійних; легальні – на нелегальних тощо.

Мігранти внутрішні та зовнішні – поділяються за територіальною ознакою. Мігранти внутрішні – це та категорія осіб, які з різних причин, перш за все економічних та екологічних, перетинають внутрішні адміністративні кордони (міста, району, області) своєї країни і поселяються постійно або тимчасово в нових місцях. Статус мігрантів внутрішніх визначається внутрішнім законодавством конкретної країни. Мігранти зовнішні або міжнародні – це особи, які перетинають міжнародні, міждержавні кордони незалежно від місця їх постійного проживання. Ця категорія людей охоплює не лише суто мігрантів, але й біженців, туристів, трудових мігрантів, студентів та інших. Їх статус визначається законодавством країни, яка приймає цих осіб та відповідними нормами міжнародного права.

Мігранти легальні, нелегальні та напівлегальні – поділяються за правовою ознакою. Мігранти легальні – це ті, хто перетинає міжнародні кордони на законних підставах, тобто – має в’їзну візу на певний термін або, перебуваючи в іншій країні, продовжив термін її дії. Нелегальні мігранти – це ті особи, які залишивши країну свого постійного проживання, проникли на територію іншої держави без офіційного дозволу, тобто – без візи на в’їзд до неї. Напівлегальні мігранти – це ті особи, які в’їхали до якоїсь країни на законних підставах, тобто маючи візу. Але через різні обставини відмовилися покидати дану країну і залишилися в ній після закінчення терміну, обумовленого в’їзною візою. Це також ті особи, які прибули до якоїсь країни легально, маючи лише туристичну візу, нелегально влаштувалися на роботу. Нелегальні та напівлегальні мігранти створюють безліч додаткових проблем як окремим країнам, так і для світового співтовариства, причому з кожним роком ці проблеми зростають у геометричній прогресії.

Мігранти політичні – це тип мігрантів, які покидають свою країну з політичних мотивів. Така міграція може бути примусовим, вимушеним або добровільним актом. У першому випадку таких людей оголошують дисидентами, позбавляють громадянства (як це практикувалося в колишньому СРСР) і силоміць вивозять з країни їх постійного проживання. У другому випадку люди вимушені покидати свою країну через репресії та переслідування за політичну діяльність, дискримінацію за політичні переконання, а також через громадянські війни та збройні конфлікти. У третьому випадку особи можуть добровільно (якщо є така можливість) залишати власну країну з огляду на політичну нестабільність у ній, прихід до влади сил, які не викликають політичних симпатій тощо. Політичними мігрантами стають, як правило, громадяни тоталітарно-авторитарних, посттоталітарних держав або країн, що розвиваються. Покидаючи власну країну, вони намагаються легально чи нелегально виїхати до західних правових демократичних держав.

Мігранти трудові – це тип мігрантів, які перетинають внутрішні та міждержавні кордони у пошуках роботи, або з метою придбання чи продажу невеликих партій товару. Головними причинами, що найчастіше спонукають людей до такої міграції можуть бути: безробіття, багатомісячні затримки з виплатою заробітної плати, її мізерні розміри, зубожіння населення тощо. Як правило, трудовими мігрантами стають некваліфіковані або низькокваліфіковані робітники, які мають невисокий соціальний статус у суспільстві. Проте трудовими мігрантами (в силу певних причин чи обставин) стають і професіонали, які мають дефіцитну професію, вищу освіту і навіть вчені ступені. Трудові мігранти поділяються на три великі групи: а) ті, хто покинув країну проживання назавжди; б) ті, хто працює в іншій країні тривалий час; в) так звані трудові туристи, які перетинають міждержавні кордони на короткий час (на кілька днів чи місяців). В основному, трудові мігранти прямують до розвинутих країн Західної Європи та Північної Америки. Зростання їх чисельності, особливо в останні роки, породжує безліч політико-правових, соціально-економічних, мовно-культурних та інших проблем (зокрема, і в частині дотримання прав трудових мігрантів) і часто призводить до посилення антиімміграційних настроїв серед значної частини місцевого населення приймаючих країн, яке змушене на законних підставах обмежувати наплив іммігрантів та посилювати за ними нагляд і контроль. Уряди багатьох західноєвропейських країн та провідних міжнародних організацій виступають за створення системи впорядкованої, контрольованої та планової імміграції.

Міграції внутрішні – це переміщення або переселення всередині того чи іншого регіону або соціального утворення, у межах яких здійснюється майже безперервна міграція матеріальних і людських ресурсів, природних та соціальних благ.

Міграції епізодичні – це ділові, культурно-побутові, рекреаційні та інші соціальні переміщення людських ресурсів, які здійснюються нерегулярно як у часі, так і в просторі, а також зовсім необов’язково у напрямках, зазначених раніше [7].

Таким чином підсумовуючи викладене вище можемо констатувати, що розроблені впродовж останніх десятиліть теоретичні концепції, методологічні принципи та методичні підходи, що становлять арсенал необхідних науковцю знань, виявилися нині, на жаль, недостатніми, щоб всесторонньо проаналізувати, пояснити існуючі та чітко спрогнозувати майбутні міграційні процеси. Тому перед сучасною наукою з цілковитою очевидністю постало надзвичайно важливе завдання – переосмислення багатоманітної теоретичної спадщини та створення на її основі нової конструктивної та дієвої міграційної теорії.

Як європейська держава Україна в новому тисячолітті дотримується низки основоположних принципів нових міжнародних відносин, ставить пріоритетом загальнолюдські інтереси і цінності, створення глобальних і регіональних структур міжнародної безпеки, зміцнення гуманітарної співпраці.

Важливими в рамках такої тенденції є кардинальні зміни в формуванні нового правового мислення, яке в сьогоднішніх умовах перестає бути лише системою поглядів і принципів. Зазначимо, що характерним моментом тут виступають конкретне і послідовне проведення на законодавчому рівні курсу розвитку міжнародної співпраці в різних галузях. Завдяки таким діям, враховуючи вступ України до Європейського союзу, інтеграцію і розширення різноманітних та багатопланових зв’язків зі світовою спільнотою, налагодження науково-технічних і культурних зв’язків з іншими державами і міжнародними організаціями, об’єктивно та поступово зростає кількість іноземців, які відвідують нашу країну або постійно проживають в ній.

При всьому розмаїтті конкретних цілей та інтересів щодо перебування в Україні іноземців важливими є питання, які в рівному ступені стосуються кожного з них також інтересів держави взагалі. І серед них, насамперед, такі, які умови перебування іноземців в Україні, який обсяг їх прав, свобод та обов’язків, чи в повній мірі іноземний суб’єкт захищений українським законодавством, тобто який його правовий статус 8, с. 97.

Варто зазначити, що проблеми правового статусу іноземців в країні перебування, є надто актуальними, хоч виникли вони не сьогодні і не вчора. Торкаючись історичних аспектів цього питання, зазначимо, що відношення держав до іноземців зазнало тривалої еволюції: починаючи від загального невизнання їх, сприйняття як чужинця, ворога, який є безправним і беззахисним (епоха Стародавньої Греції ї Стародавнього Риму), до надання таким особам відповідного їх положенню конкретного обсягу прав і обов’язків, наділення їх правовим захистом.

Сьогодні питання про правове положення іноземців має особливу актуальність і практичну значимість в українському законодавстві, його відносять до основних і в національній компетенції, обумовлюючи тим, що воно є загальновизнаним в національному праві згідно з принципом державного суверенітету. Однак, незважаючи на це, питання правового статусу іноземців є актуальною проблемою у міжнародному публічному та міжнародному приватному праві. У цьому випадку, гадаємо, що важливим буде своєчасне і якісне виконання Україною міжнародних зобов’язань за двосторонніми і багатосторонніми договорами щодо прав іноземців, які перебувають в межах держави.

Це принциповий підхід має сутнісну характеристику, бо він певним чином є проявом позитивного відношення України до інших країн і одночасно оцінкою України як правової держави, а це, як уявляється, є вагомим фактором в формуванні української правової доктрини відносно прав іноземних фізичних осіб.

Насамперед, слід зазначити, що розвиток, а особливо модифікація правової бази у цій сфері визначалася і визначається об’єктивними процесами, розвитком суспільних зв’язків, економіки, зовнішньої політики конкретної держави. Тому дослідження і аналіз конкретних норм, пов’язаних з правовим захистом прав іноземців, передбачає з’ясування динаміки розвитку і становлення цього інституту в рамках законодавства, визначення його понятійного апарату, а також історичні передумови його виникнення і становлення закономірностей його розвитку 9, с. 104.

Слід зазначити, що у своєму розвитку українське законодавство про іноземців пройшло декілька етапів, які проходили паралельно з розвитком держави та суспільства. Звертаючись до системного аналізу історико-правових матеріалів кінця XIX ст., можна помітити, що в Україні, яка тоді входила до складу Російської імперії, спостерігалась практична відсутність інституту правового статусу іноземців, і це виявляється, передусім, у слабкості його понятійного апарату:

а) відсутності категорії “іноземець” як такого в законодавчих актах;

б) принципи правового статусу іноземців не враховували впливу міжнародного права на формування конституційного статусу таких осіб;

в) законодавство і нормативні акти профільного характеру були розрізнені і не кодифіковані;

г) надто недостатнім чином були врегульовані питання захисту громадянства у зв’язку з існуванням інституту підданства.

На початку становлення вже радянської державності, незважаючи на те, що у нормативно-правових актах з’являється термін “іноземець” [10].

Всі ці недоліки, які в минулому представляли істотні труднощі в розв’язанні практичних питань, що торкаються правового статусу іноземців, свідчать про незадовільне положення нормативної бази держави в сфері, що розглядається. Оскільки в законодавстві України ще сьогодні термін “іноземець” не завжди має однаковий зміст, обґрунтовується думка про доцільність застосування поняття “іноземець” так, як це було зроблено у Законі України від 4.02.1994 р. “Про правовий статус іноземців”11. В цьому відношенні, слід зазначити, що поведінка українського законодавця щодо варіабельності відношення до неоднозначного поняття терміну “іноземець” вже набула тенденції до завершення  у новому Законі України від 18.01.2001 р. “Про громадянство України” [12] вже чітко розрізняються вищевказані поняття.

У сучасному українському конституціоналізмі найбільш удалим, відносно правового статусу іноземців, видаються формулювання ст. 26 Конституції України 1996 р., відповідно до якої “іноземці і особи без громадянства, що знаходяться в Україні на законних підставах, користуються тими ж правами і свободами, несуть такі ж обов’язки, як і громадяни України,  за винятком, установленим Конституцією, законами і міжнародними договорами України” [13]. Стосовного цього положення можна зробити висновок, що іноземним особам надається переважно національний режим.

На відміну від Конституції, Закон України від 4 лютого 1994 р. у ст. 1 встановлює комплексне поняття іноземців, в коло якого входять як іноземні громадяни  особи, які володіють громадянством іноземних держав і не є громадянами України, так і особи без громадянства, особи, які не володіють яким-небудь громадянством узагалі. Закон України “Про громадянство України” від 18 січня 2001 р. визначає, що “особа, яку жодна держава у відповідності зі своїм законодавством не визнає своїм громадянином, вважається особою без громадянства”.

Виходячи з вищевикладеного, доцільно підкреслити, що нормативно-правові акти України все ще містять суттєві розбіжності у визначенні та застосуванні поняття “іноземець”, їх необхідно усунути у законодавстві та не допускати у майбутньому.

Однак, слід зазначити, що іноземець в Україні не може мати тих прав, які згідно з українським законом надаються тільки українським громадянам, наприклад придбати у власність земельну ділянку (ст. 6 Земельного кодексу України [14]).

Також слід звернути увагу, що на розширення національного режиму відносно користування іноземцями процесуальними правами, які надані їм в Україні, вказується в 1 ст. 423 і ст. 424 Цівільно-процесуального Кодексу України [15]. Відповідно до положень, що містяться в них, іноземці мають право звертатися до судів України, користуватися цивільно-процесуальними правами нарівні з громадянами України. Іноземні громадяни та особи без громадянства мають право на звернення до суду в Україні незалежно від їх місця проживання чи місця перебування.

У цьому аспекті, на наш погляд, велика увага повинна приділятися проблемі професійно-освітнього потенціалу іммігрантів в Україні, оскільки він на сьогодні є досить низький. Це, гадаємо, є несприятливим чинником для імміграційної політики України і позначається, передусім, на рівні працездатності населення держави. Застерегти від можливих негативних виявів імміграції може, як показує світовий досвід, створення державних умов для працевлаштування іноземців в залежності від їх рівня освіти й спеціальності.

Закон України "Про правовий статус іноземців" і.ст. 194 Кодексу України про шлюб та сім'ю передбачають національний режим для іноземців у шлюбно-сімейних відносинах. Виключення у цій сфері можуть встановлюватися тільки законом України. Слід також зазначити, що внутрішнє законодавство України не передбачає колізійних норм відносно регулювання особистих і майнових відносин подружжя в правовідносинах із "іноземним елементом" 11.

Резюмуючи, можна зробити деякі висновки, зокрема, про те, що конституційно-правовий статус іноземних фізичних осіб, безсумнівно, пов'язаний із міжнародними нормами, а точніше, з додержанням державою правових приписів цих норм. Українська держава, наділяючи іноземців певним правовим положенням, у своєму національному законодавстві і міжнародних договорах передбачає поєднання самих різних правових режимів перебування в країні, таких як: взаємності, "відкритих дверей"» ідентичності, національного, найбільшого сприяння, спеціального та ін. Уявляється, що результатом цього є радикальні зміни в правовому регулюванні правового статусу іноземців в нових умовах соціально-економічних і політичних перетворень у суспільстві.

Міграції населення належать до числа складних системних об’єктів дослідження. Їх багатоаспектність і соціологічний характер передбачають необхідність комплексного, всебічного вивчення.

Сучасною правовою наукою міграцію визнано природним соціальним процесом, який має свій економічний, політичний, правовий, соціально-культурний аспекти, відповідає самоорганізаційним принципам розвитку суспільства, а на рівні особи реалізує право людини щодо вибору місця та країни проживання [16, с. 14-18.].

Перш, ніж приступити до дослідження проблеми адміністративно-правового забезпечення прав мігрантів необхідно ознайомитися із змістом основних понять, що характеризують сучасний міграційний процес.

Потенційна міграція – це психологічний стан готовності окремої особи чи групи осіб до від’їзду з даного населеного пункту (країни). Він характеризується прийнятим, але ще нереалізованим рішенням про переїзд. Вимірюється показниками структури міграційних установок: питомою вагою (у відсотках) осіб, які прийняли рішення, але ще не вирішили виїздити та відносними розмірами решти населення, яке не висловило навіть намірів про переїзд. Потенційна міграція – одна з найважливіших характеристик міграційної рухливості індивідів.

Міграційна установка – являє собою психічний регулятор поведінки, схильність особистості, що визначає узгодженість дій, зумовлених позитивним або негативним ставленням до зміни місця проживання та умов життя. Міграційна установка відображає готовність до певного результату міграційної поведінки. Спонукальним компонентом міграційної установки є міграційна мотивація.

Міграційна мотивація (міграційні мотиви) – це психічний стан особистості, що спонукає її на досягнення власної поставленої мети економічного, соціального чи психологічного характеру через зміну місця постійного проживання. Дане поняття розкриває якісну сторону потреби індивіда на зміну місця проживання, умов праці, реалізації певних життєвих планів.

Міграційна поведінка – включає сукупність дій та ставлень, які опосередковують переселення індивідів або відмову від них. У межах вивчення міграційної поведінки досліджують соціально-психологічні аспекти індивідуального, групового та масового ставлення людей до зміни місця свого проживання [17, с. 109].

Мігранти – (від лат. migrans, migrantis – переселенець; той, хто переселяється) – особи, котрі здійснюють міграцію, тобто – перетинають державні або адміністративно-територіальні кордони з метою зміни місця проживання назавжди або на певний час. За часовою ознакою вони поділяються на чотири великі групи: а) ті, хто переїздить до іншої країни чи регіону на постійне місце проживання (ПМП); б) ті, хто виїздить на тривалий час; в) ті, хто прибуває до нового місця поселення на нетривалий час (до 1 року); г) кочівники. Окрім того в сучасній науковій літературі та міжнародному праві мігранти поділяються на кілька типів: мігранти внутрішні й зовнішні (міжнародні); мігранти транзитні та зворотні; мігранти трудові, етнічні, політичні та інші. Їх статус, права та обов’язки визначаються як національним законодавством окремих країн, так і міжнародними правовими нормами. Через відсутність відповідної інформації загальну кількість мігрантів важко встановити, але за припущеннями окремих аналітиків вона сягає сотень мільйонів осіб і становить одне з найважливіших джерел внутрішньодержавних та міждержавних конфліктів. Вже навіть ця обставина вимагає ретельного дослідження проблем міграції та подальшого вдосконалення її правового забезпечення як на рівні національного, так і міжнародного законодавства. Безумовно, такий поділ мігрантів є досить умовним, оскільки люди можуть легко і швидко переходити з однієї категорії до іншої; тимчасові мігранти можуть перетворюватися на постійних; легальні – на нелегальних тощо.

Мігранти внутрішні та зовнішні – поділяються за територіальною ознакою. Мігранти внутрішні – це та категорія осіб, які з різних причин, перш за все економічних та екологічних, перетинають внутрішні адміністративні кордони (міста, району, області) своєї країни і поселяються постійно або тимчасово в нових місцях. Як правило, ця категорія осіб є мігрантами легальними, хоча в деяких тоталітарних країнах вони вважалися нелегальними, зокрема в колишньому СРСР в період 30-х – першої половини 50-х років минулого століття, коли мешканці сільської місцевості не мали паспортів і були позбавлені права змінювати місце проживання. Їх переїзд до іншого регіону, особливо до міста, міг розглядатися владними структурами як нелегальна міграція. Статус мігрантів внутрішніх визначається внутрішнім законодавством конкретної країни. Мігранти зовнішні або міжнародні – це особи, які перетинають міжнародні, міждержавні кордони незалежно від місця їх постійного проживання. Ця категорія людей охоплює не лише суто мігрантів, але й біженців, туристів, трудових мігрантів, студентів та інших. Їх статус визначається законодавством країни, яка приймає цих осіб та відповідними нормами міжнародного права.

Мігранти легальні, нелегальні та напівлегальні – поділяються за правовою ознакою. Мігранти легальні – це ті, хто перетинає міжнародні кордони на законних підставах, тобто – має в’їздну візу на певний термін або, перебуваючи в іншій країні, продовжив термін її дії. Нелегальні мігранти – це ті особи, які залишивши країну свого постійного проживання, проникли на територію іншої держави без офіційного дозволу, тобто – без візи на в’їзд до неї. Напівлегальні мігранти – це ті особи, які в’їхали до якоїсь країни на законних підставах, тобто маючи візу. Але через різні обставини відмовилися покидати дану країну і залишилися в ній після закінчення терміну, обумовленого в’їздною візою. Це також ті особи, які прибули до якоїсь країни легально, маючи лише туристичну візу, нелегально влаштувалися на роботу. Нелегальні та напівлегальні мігранти створюють безліч додаткових проблем як окремим країнам, так і для світового співтовариства, причому з кожним роком ці проблеми зростають у геометричній прогресії.

Мігранти політичні – це тип мігрантів, які покидають свою країну з політичних мотивів. Така міграція може бути примусовим, вимушеним або добровільним актом. У першому випадку таких людей оголошують дисидентами, позбавляють громадянства (як це практикувалося в колишньому СРСР) і силоміць вивозять з країни їх постійного проживання. У другому випадку люди вимушені покидати свою країну через репресії та переслідування за політичну діяльність, дискримінацію за політичні переконання, а також через громадянські війни та збройні конфлікти. У третьому випадку особи можуть добровільно (якщо є така можливість) залишати власну країну з огляду на політичну нестабільність у ній, прихід до влади сил, які не викликають політичних симпатій тощо. Політичними мігрантами стають, як правило, громадяни тоталітарно-авторитарних, посттоталітарних держав або країн, що розвиваються. Покидаючи власну країну, вони намагаються легально чи нелегально виїхати до західних правових демократичних держав.

Мігранти трудові – це тип мігрантів, які перетинають внутрішні та міждержавні кордони у пошуках роботи, або з метою придбання чи продажу невеликих партій товару. Головними причинами, що найчастіше спонукають людей до такої міграції можуть бути: безробіття, багатомісячні затримки з виплатою заробітної плати, її мізерні розміри, зубожіння населення тощо. Як правило, трудовими мігрантами стають некваліфіковані або низькокваліфіковані робітники, які мають невисокий соціальний статус у суспільстві. Проте трудовими мігрантами (в силу певних причин чи обставин) стають і професіонали, які мають дефіцитну професію, вищу освіту і навіть вчені ступені. Протягом 90-х років минулого століття основну масу трудових мігрантів дали посттоталітарні країни, охоплені економічною кризою, катастрофічним спадом життєвого рівня населення, зростанням безробіття тощо. Трудові мігранти поділяються на три великі групи: а) ті, хто покинув країну проживання назавжди; б) ті, хто працює в іншій країні тривалий час; в) так звані трудові туристи, які перетинають міждержавні кордони на короткий час (на кілька днів чи місяців). В основному, трудові мігранти прямують до розвинутих країн Західної Європи та Північної Америки. Зростання їх чисельності, особливо в останні роки, породжує безліч політико-правових, соціально-економічних, мовно-культурних та інших проблем і часто призводить до посилення антиімміграційних настроїв серед значної частини місцевого населення приймаючих країн, яке змушене на законних підставах обмежувати наплив іммігрантів та посилювати за ними нагляд і контроль. Уряди багатьох західноєвропейських країн та провідних міжнародних організацій виступають за створення системи впорядкованої, контрольованої та планової імміграції.

Міграції внутрішні – це переміщення або переселення всередині того чи іншого регіону або соціального утворення, у межах яких здійснюється майже безперервна міграція матеріальних і людських ресурсів, природних та соціальних благ.

Міграції епізодичні – це ділові, культурно-побутові, рекреаційні та інші соціальні переміщення людських ресурсів, які здійснюються нерегулярно як у часі, так і в просторі, а також зовсім необов’язково у напрямках, зазначених раніше [18].

Міграції зворотні – це епізодичні, або ж систематичні переміщення матеріальних та людських ресурсів (громадян, предметів, майна, речей тощо) в конкретному просторовому напрямку, тобто з одного місця – в інше, а вже потім через певний проміжок часу, повернення їх знову назад, саме до попереднього місця перебування чи проживання.

Міграції зворотні передбачають аберацію повернення, тобто певного роду відхилення, які означають, що особа, виїхавши з України в США, може знову повернутися на Батьківщину, проте облаштуватися вже не в Одесі, а в Києві (та ще й змінити місце роботи). Ця особливість міграцій зворотніх є їх специфікою, характерною рисою та ознакою. Чим більший проміжок часу між виїздом і приїздом, тим більше шансів на те, що індивідуум, який повертається, може внести суттєві корективи в своє облаштування чи працевлаштування.

Міграції зовнішні – це різновиди переміщення або ж переселення, що вивчаються, досліджуються чи зовсім навпаки, ще тільки розглядаються, причому лише за обов’язкової умови ретельного врахування перетину адміністративних та територіальних кордонів, в тому числі й міждержавних чи транснаціональних [19, с. 127-129].

Міграції маятникові – це доволі масові за своїми розмірами (масштабами) щоденні, щотижневі або місячні переміщення населення від місць їх постійного проживання до місць працевлаштування та навпаки.  

Імміграція – це в’їзд до чужої країни на постійне або ж досить тривале проживання певної конкретної особи (громадянина) з метою її (його) облаштування, навчання, працевлаштування, “втечі” від дискримінації, переслідувань тощо.

У перекладі з латинської термін “імміграція” означає вселення або в’їзд саме до тієї іноземної держави, в якій та чи інша особа шукає для себе притулку. Під поняттям “іммігрант” деколи розуміють всю наявну сукупність переселенців, що облаштувалися на певній території окремих держав.

Іммігрантами є всі ті особи, які вселилися чи вселяються на територію певної держави з метою облаштування та працевлаштування. Поняття “імміграція” є протилежним терміну “еміграція”, який означає виїзд, виселення, втечу від дискримінації, збройних конфліктів, економічних криз чи політичних або соціальних потрясінь.

Імміграційні обмеження – це кількісні та якісні межі для тих осіб іноземного походження, які мають бажання або намір прибути на постійне або ж тимчасове проживання до певної держави, яка встановлює для них відповідну, іноді досить складну процедуру дозволів з метою створення візових перепон для приймання на свою територію масового потоку так званих “неякісних переселенців”.

Міграційна тенденція – це певна спрямованість процесів та явищ, їх схильність до протікання в тому чи іншому напрямі, а якщо це стосується носіїв міграційної свідомості, то – вчинки, діяння або ж переконання, що є властивими для різних категорій переселенців, які зазнають міждержавних переміщень і соціальної мобільності.

Міграційна чутливість – це особисті межі здатності та спроможності конкретного індивіда піддаватися впливу міграційних настроїв, мотивацій, намірів, переживань, планів, співпереживань, на підставі яких у нього формуються певні погляди, стереотипи і уявлення, що становлять міграційний світогляд людини.

Чинники міграції – це сукупність економічних, етнічних, політичних, екологічних та інших умов, за яких відбувається міграційний процес і які суттєво впливають на його обсяг, інтенсивність, напрям та інші параметри.

Стимули міграції – це обставини, що визначаються економічними, політичними, етнічними, екологічними та іншими умовами, які безпосередньо торкаються інтересів потенційних мігрантів і є суб’єктивно значущими спонукальними силами. Зовнішньою спонукальною основою – стимулом завжди виступає певна зміна обставин або зовнішніх умов життєдіяльності; внутрішньою – реакція конкретного індивіда на зміну цих зовнішніх обставин. Зв’язок між стимулами та мотивами опосередкований структурою особистості та потребами потенційних мігрантів, їх життєвим досвідом і світосприйняттям. Усвідомлювані мотиви міграції відображають вплив відповідних зовнішніх стимулів, хоча й не ідентичні останнім.

Адаптація – це соціально-психологічний і психофізіологічний процес пристосування окремої особи або соціальної групи до нових умов соціального середовища в місцях поселення. Найважливішою складовою адаптації є узгодженість самооцінок, очікувань та намагань індивідів з їхніми можливостями та реаліями нового життя в місцях поселення. Процес адаптації відбувається водночас на фізіологічному, біологічному, психологічному та власне соціальному рівнях. Адаптація виступає як неодмінна умова укорінення переселенців у місцях їх поселення проте цілком не вичерпує феномену переходу їх до складу постійного населення. Пристосування новоселів до нових умов та іншого способу життя відбувається нерівномірно. Подеколи адаптація завершується швидко, але зазвичай – це вельми тривалий процес, обтяжений труднощами облаштування новоселів. Нерідко дотримання належних матеріальних умов життя в місцях поселення у відповідності до потреб самих переселенців стає якнайвагомішою умовою їх укорінення.

Інтеграція (реінтеграція) – це процес розмивання і зрештою зникнення помітних відмінностей між переселенцями та старожилами, зокрема в їх соціально-економічному та правовому статусі. Це також процес організації (відновлення) захисту громадян з боку держави і поширення на них принципу верховенства закону. Тобто це означає: відсутність соціального чи політичного насильства, встановлення ефективних судово-правових процедур, запровадження плюралістичних форм управління та справедливий розподіл матеріальних ресурсів. Процес реінтеграції, насамперед, дає змогу колишнім переселенцям та членам їх родин мати дедалі більше прав на фізичну, соціальну, правову та матеріальну безпеку. Поняття інтеграції (реінтеграції) широко застосовують у практиці Управління Верховного Комісара ООН щодо біженців. Термін “реінтеграція” є доречним, коли йдеться про репатріацію людей, котрі раніше проживали в даній країні та покинули її не за власною волею (біженці, депортовані народи, особи, переміщені в межах країни тощо).

Міграційна політика. До елементів міграційної політики належать міжнародні та внутрішні фактори. До перших входять міжнародні зобов’язання, згідно з якими держава змінює міграційну політику залежно від процесів регіональної міграції, в яких вона бере участь. Процеси регіональної економічної інтеграції передбачають не лише інтеграцію товарів, капіталів та послуг, але й інтеграцію населення через міграцію у такий спосіб, щоб надати більшої відкритості та домогтися виконання логіки розвитку ринку, трудових ресурсів у межах одного регіону.

Будь-яка міграційна політика залежить не лише від міжнародних зобов’язань, можливості визначати позицію міжнародної солідарності. Держава може використовувати міграційну політику як інструмент тиску (підтримка США щодо будівництва поселень на окупованих Ізраїлем територіях); як ретрибуції за панування над іншими країнами (імміграційна політика деяких західно-європейських країн після деколонізації африканських країн); як додатковий козир у переговорах з іншою країною, урядом (відносини між Францією та Алжиром).

Внутрішні фактори, насамперед, пов’язані з проблемами безпеки, культурною інтеграцією іммігрантів у її різноманітних формах і проявах від їх повної “асиміляції” – до концепції “активної участі” та поваги до соціальних і культурних особливостей іммігранта. Ще один важливий елемент внутрішнього фактора – політичні зобов’язання уряду, ті соціальні видатки, які може спричинити імміграція. Міграційна політика може також суттєво впливати на виборчий процес. Ілюстрацією можуть служити останні президентські вибори у Франції. Сама ж імміграція подекуди використовується як знаряддя з виключно політичними дискримінаційними мотивами 17, с. 156-158.

Міграційний вибух – це різке, підготовлене чи спонтанне зростання кількості в’їздів-виїздів громадян з метою зміни місця проживання або перебування з однієї держави в іншу, переміщення значних людських ресурсів з території певного регіону до іншої місцевості заради працевлаштування, але вже у межах тієї самої країни, втеча переслідуваних від дискримінації, загроз фізичному існуванню під впливом соціальних катаклізмів чи збройних конфліктів.

Міграційний вибух – це здебільшого раптове та стрибкоподібне переміщення людей, які добровільно чи вимушено емігрують чи іммігрують під потужним тиском внутрішніх чи зовнішніх обставин. Міграційний вибух означає, переважно, зростання кількості в’їздів-виїздів великих потоків громадян чи осіб без громадянства не в математичній, а в геометричній прогресії [20, с. 463.].

Міграційний вибух – це, наприклад, “заробітчанська еміграція” з території західноукраїнських земель наприкінці ХІХ ст. до Канади та США, виїзд росіян та українців з Чечні під час війни Ічкерії з політичним керівництвом Російської Федерації (у 1995-1996 роках) або масова втеча албанців до Італії у 1997 році, коли у цій країні надзвичайно загострилася внутрішньополітична ситуація. Розпад Югославії, що спричинив кривавий збройний конфлікт на політичній і релігійній основі між сербами, мусульманами і хорватами, також сприяв міграційному вибуху, так само як і затяжна війна в Афганістані, що призвела до масових переміщень у межах цієї країни та поза її територією.

У результаті міграційних вибухів на етнополітичній карті світу майже завжди фіксуються масові динамічні переміщення представників різних національностей на території тих держав, які приймають до себе велику кількість іммігрантів, біженців тощо, виникають численні мультиутворення. У звичних, повсякденних уявленнях більшості пересічних людей міграційний вибух пов’язується, як правило, з біженцями, депортованими, емігрантами, переміщеними особами, втікачами від різного роду переслідувань, вигнанцями тощо.

1.2 Правові аспекти регулювання сучасними міграційними процесами

Механізми реалізації міграційних законів – об’ємне, комплексне явище, що має декілька аспектів – спеціально-юридичний, політико-правовий, соціально-психологічний, філософський тощо. Перший із них, що доволі часто в наукових публікаціях трактують юридичним механізмом реалізації міграційних законів, охоплює весь юридичний інструментарій, за допомогою якого забезпечується вся повнота їх реалізації. Особливе місце у цьому механізмі належить юридичним інститутам та процедурам.

Існуючі юридичні інститути міграційного законодавства за рівнем їх нормативного закріплення умовно можна розділити на конституційно-правові (право – громадянства, притулку, свободи пересування, імміграції тощо) та їх своєрідне продовження – галузеві правові інститути, які в рамках Конституції України встановлені чинним законодавством (право – біженців, трудових іммігрантів тощо). Визначення цими інститутами юридичних взаємовідносин, конкретизація багато в чому їх дій є певною методологічною основою розвитку та вдосконалення цілісної системи міграційного законодавства.

Важливе значення для названого законодавства мають його правові джерела, під якими розуміють ті правові форми, в яких знаходять своє відображення правові норми. Особливе місце тут займає Конституція України [13], серед основних видів є також міграційні нормативно-правові акти (законодавчі та підзаконні). Нині найактуальніші міграційні питання перебувають у “віданні” основних галузей публічного права – конституційного та адміністративного.

Виходячи з особливого статусу Конституції України як Основного Закону потрібна, на нашу думку, подальша конкретизація предмету його регулювання. Це є, по-перше, відносини між суспільством і державою, яка виступає як орган суспільства, політична форма його самоорганізації. По-друге, це відносини між людиною, громадянином і державою, законодавче регулювання яких спрямоване на визначення рамок втручання держави у свободу людини з одночасним утворенням розвиненої системи юридичних гарантій, утвердження державою та забезпечення нею прав і свобод людини та громадянина.

З огляду на вищевикладене можна стверджувати, що правове регулювання процесами міграції за допомогою права є необхідною умовою та засобом реалізації повноважень Конституції України.

Саме Конституція України відкриває широке правове поле для реалізації прав мігрантів усіх категорій, створює основи для регулювання різноманітних внутрішніх та зовнішніх міграційних процесів. Конституційні положення щодо імміграції є демократичними, відповідають рекомендаціям Організації Об’єднаних Націй, Ради Європи, Організації з безпеки і співробітництва в Європі та інших міжнародних організацій у даній галузі. Багато положень щодо перебування, надання відповідного статусу, свободи пересування на конституційному рівні в Україні сформульовані вперше.

Зокрема, ст. 33 Конституції України надає право особі на свободу пересування. В ній говориться: “Кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом”. Ці права доповнюються правами і обов’язками, що викладені у ст. 26 Конституції України: “Іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть ті самі обов’язки, як і громадяни України, – за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України.

Іноземцям та особам без громадянства може бути надано притулок у порядку, встановленому законом”.

Щодо ролі адміністративного права у цьому процесі, то воно справляє організуючий вплив на імміграційні потоки, потреби функціонування і розвитку яких вимагають певного втручання держави за допомогою відповідних правових важелів.

Окремі міграційні норми містяться в різних джерелах права – юридичних актах нормативного характеру. За традицією, що протягом тривалого часу склалася в нашій державі, джерела міграційного законодавства найбільш повно представлені підзаконними актами. У зв’язку з прийняттям Конституції України на порядок денний вийшла нагальна потреба науково-експертного перегляду існуючих законів України та підзаконних нормативно-правових актів, що були прийняті на виконання міграційних законів, для виявлення у них прогалин, суперечностей щодо Основного Закону, неякісних, малоефективних правових актів з метою їх якнайшвидшого радикального оновлення, а у випадку необхідності – розроблення нових відповідних законів.

Початок запровадження сучасного міграційного законодавства та правового регулювання міграційних процесів було покладено Декларацією про державний суверенітет України від 16.07.1990 р. [21], Законами України “Про громадянство України” від 08.10.1991 р. (зміни та доповнення від 28.01.1993 р., 14.10.1994 р., 16.04.1997 р. та нова редакція від 18.01.2001 р.) [12] та “Про національні меншини в Україні” від 25.06.1992 р. [22]. У 1993 р. здійснено спробу комплексного законодавчого врегулювання цих питань. Постановою Верховної Ради України “Про проект Закону України про біженців” від 21.04.1993 р. було доручено відповідним комісіям Верховної Ради України разом з Кабінетом Міністрів України не лише доопрацювати проект Закону України “Про біженців”, але й прискорити подання проектів законів України про виїзд громадян України та їх в’їзд в Україну, про імміграцію, про правовий статус іноземних громадян в Україні до Верховної Ради України з метою їх одночасного розгляду.

Водночас, Указом Президента України від 26.04.1993 р. було утворено Міністерство України у справах національностей та міграції, на яке покладалися функції розробки та забезпечення реалізації державної політики у сфері національних відносин та міграції [23]. 26 червня 1993 р. Кабінет Міністрів України прийняв постанову, якою було затверджено Положення про дане Міністерство, встановлено граничну чисельність працівників його центрального апарату, передбачено вирішення фінансових та інших питань, пов’язаних із забезпеченням роботи Міністерства [24].

Оскільки на Міністерство було покладено також завдання, що стосувалися розробки в установленому порядку проектів законів та інших нормативних актів, які мали безпосереднє відношення до проблем міграції, Міністерство почало координувати роботу над пакетом законопроектів щодо усього комплексу міграційних питань, а згодом і доопрацювало їх спільно з постійними комісіями Верховної Ради України.

Серед основних завдань Міністерства були передбачені: підготовка спільно з іншими органами державної виконавчої влади пропозицій про формування державної політики у сфері національних відносин та міграції населення і організація роботи щодо її реалізації; забезпечення відповідно до чинного законодавства прав національних меншин на вільний розвиток в Україні; координація діяльності органів державної виконавчої влади, місцевого і регіонального самоврядування з питань створення умов для задоволення духовних та освітніх потреб, відродження, збереження і розвитку в Україні національних культур, мов і традицій; забезпечення відповідно до чинного законодавства захисту прав і соціальних гарантій незаконно депортованих з України та мігрантів; сприяння задоволенню національно-культурних та освітніх потреб українців, які проживають за межами України, зміцненню їхніх зв’язків з Україною; участь у міжнародному співробітництві у сфері національних відносин та міграції, підготовці та реалізації міжнародних угод (договорів) із цих питань.

Відповідно до покладених на нього завдань Міністерство повинно було здійснювати такі функції: вивчати й аналізувати соціально-економічні, демографічні та інші тенденції розвитку національностей України і українців за її межами, а також міграційні процеси; розробляти в установленому порядку проекти законів, інших нормативних актів, що стосуються національних відносин та міграції; здійснювати контроль за дотриманням законодавства України у цих сферах і за виконанням державних програм з національних та міграційних питань; готувати і подавати Кабінету Міністрів інформацію щодо реалізації державної політики у сфері національних відносин і міграції, а також пропозиції про державне регулювання відповідних процесів; розробляти поточні та довготермінові прогнози з питань національних відносин та міграції; організовувати спільно з іншими центральними органами державної виконавчої влади розробку міграційної політики і державних програм у сфері міграції та забезпечувати їх реалізацію; розробляти разом із відповідними центральними і місцевими органами державної виконавчої влади України, місцевого і регіонального самоврядування програми та здійснювати заходи щодо організованого добровільного повернення кримськотатарського народу, українців та осіб інших національностей, які були незаконно депортовані з України; розподіляти кошти і матеріальні ресурси, що виділяються для вирішення національних та міграційних проблем і здійснювати контроль за їх виконанням; координувати роботу центральних і місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого і регіонального самоврядування, пов’язаних із розробкою та здійсненням заходів щодо захисту прав і соціальних гарантій біженців та мігрантів; готувати пропозиції Кабінету Міністрів України про квотування імміграції, умов і порядку адаптації іммігрантів; брати участь у розробці проектів документів із питань трудової міграції громадян України за кордон та іноземних громадян в Україну; здійснювати спільно з іншими органами державної виконавчої влади заходи щодо забезпечення умов проживання на території України іноземних громадян і осіб без громадянства, які проїздять транзитом у треті країни; розробляти спільно з іншими органами державної виконавчої влади заходи щодо запобігання випадкам неконтрольованої міграції; представляти разом з іншими органами державної виконавчої влади інтереси України під час вирішення національних та міграційних питань у міждержавних відносинах; разом із Міністерством закордонних справ захищати інтереси громадян України, а також осіб української національності, які проживають в інших державах; вирішувати та реалізувати в межах своєї компетенції інші питання, що належать до сфери національних відносин та міграції.

Наприкінці 1993 – на початку 1994 років було прийнято Закони України “Про біженців” (нова редакція від 21.06.2001 р.) [25], “Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України” [26], “Про правовий статус іноземців” [11]. Хоча їх основні положення і відповідають міжнародно-правовим стандартам, закони мають певні недоліки зокрема одним із найсуттєвіших є те, що це закони не прямої дії. Для їх реалізації необхідно було підготувати низку постанов Кабінету Міністрів України, відомчих нормативних актів, що вимагало тривалого часу. Розробка механізму реалізації даних законів, насамперед Закону України “Про біженців” затримувалась і через погіршення фінансово-економічного стану держави. На жаль, це характерно і для сьогоднішнього етапу розвитку українського суспільства.

Окрім названих вище нормативних актів, що безпосередньо стосуються забезпечення державного регулювання міграційних процесів, заслуговують на  увагу такі підзаконні акти, як Указ Президента України від 9 січня 1999 року “Питання імміграційного контролю” [27], в якому акцентується на докорінному поліпшенні роботи, пов’язаної з видворенням іноземців та осіб без громадянства, які безпідставно перебувають на території держави, та Указ Президента України від 15 червня 2001 р. “Про додаткові заходи щодо реалізації права людини на свободу пересування і вільний вибір місця проживання” [28]. Цими документами було встановлено, що реєстрація іноземців, які в установленому порядку в’їжджають в Україну, та їхніх паспортних документів здійснюється лише в пунктах пропуску через державний кордон України органами Державної прикордонної служби України. Подальша реєстрація іноземців, які на законних підставах тимчасово перебувають на території України, та їхніх паспортних документів в органах внутрішніх справ не проводиться.

Загалом слід відзначити, що формування законодавчої бази з міграційних питань на той період часу не було остаточно завершено. Проект Закону України “Про імміграцію”, що був остаточно узгоджений між різними міністерствами та відомствами ще у 1994 р., прийнятий лише 7 червня 2001 р. [29]. Відсутність на той час цього Закону, по-перше, суттєво ускладнювала завдання регулювання міграційними процесами, звужувала межі діяльності міністерств і відомств, насамперед Міністерства внутрішніх справ України і Міністерства праці України (на той час); по-друге, стала на заваді розвитку органів міграційної служби в Україні, створення яких передбачалося Законом України “Про біженців”. Нині всі ці прогалини усунуті у зазначеному Законі, але при цьому досі немає чіткого збалансованого механізму втілення його в життя.

На організацію виконання Закону України “Про імміграцію” Президент України видав відповідний Указ [30], згідно з яким виконання функцій спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань імміграції було покладено на Міністерство внутрішніх справ України.

З метою більш ефективного здійснення єдиної міграційної політики в державі 22 червня 1994 р. Кабінет Міністрів України за поданням Міністерства у справах національностей та міграції прийняв постанову “Про створення органів міграційної служби в Україні”, а для безпосереднього керівництва ними було утворено Департамент міграції у структурі даного Міністерства [31].

Проведені в 1994-1997 роках неодноразові реорганізації Міністерства України у справах національностей та міграції призвели до погіршання його діяльності. Поширення управлінських функцій Міністерства на сферу релігії та церкви у 1994 р. суттєво змінило пріоритети його діяльності, значно послабило можливості розвитку міграційної служби [32].

У 1996 р. відбулася чергова реорганізація даного Міністерства. Зокрема, 20 березня 1996 р. Указом Президента України затверджено Положення про Міністерство України у справах національностей та міграції [33], а 26 липня 1996 р. Міністерство ліквідовано і утворено Державний комітет України у справах національностей та міграції [34].

Утворення названого Державного комітету ще більше обмежило можливості впливу державних органів на регулювання міграційними процесами. Замість передбачуваного, за первинною концепцією, подальшого розвитку Департаменту міграції в єдину державну міграційну службу відбулася його ліквідація та розпорошення функцій управління міграційними процесами серед багатьох структур та відомств.

У липні 1998 р. Кабінет Міністрів України прийняв постанову “Про утворення при Кабінеті Міністрів України Міжвідомчої координаційної ради з питань міграції” [35]. На підставі цього документа почав діяти орган, серед пріоритетів якого було визначено спрощення розробки та реалізації законодавства, політики та програмних заходів щодо управління міграційними процесами. Як показав подальший перебіг подій, всі ці новації залишилися лише на папері.

4 квітня 2000 р. Кабінет Міністрів України, в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади та відповідно до Указу Президента України від 15 грудня 1999 р. “Про систему центральних органів виконавчої влади” [36], своєю постановою № 603 у складі Міністерства юстиції України утворює Державний департамент у справах національностей та міграції [37], а 4 серпня 2000 р. постановою № 1236 затверджує його Положення [38]. Але і це ще не остання реорганізація. У вересні 2001 р. знову утворено Державний комітет у справах національностей та міграції на виконання Указу Президента України від 13 вересня 2001 р. [39], а Кабінет Міністрів України своєю постановою від 27 грудня 2001 р. ліквідував Державний департамент у справах національностей та міграції [40].

19 березня 2002 р. побачив світ Указ Президента України “Про Положення про Державний комітет України у справах національностей та міграції за № 269, в якому було сказано, що Держкомнацміграції України вносить у встановленому порядку пропозиції щодо формування державної політики у сфері міжнаціональних відносин, міграції, забезпечення прав національних меншин України та біженців, реалізовує цю політику, здійснює управління у зазначеній сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання.

Основними завданнями Держкомнацміграції України є: участь у формуванні та забезпечення реалізації державної політики у сфері міжнаціональних відносин, забезпечення прав національних меншин України, депортованих за національною ознакою осіб, які повертаються в Україну, біженців та інших категорій мігрантів, а також налагодження зв’язків із українцями, які проживають за межами України; координація підготовки та здійснення центральними та місцевими органами виконавчої влади заходів щодо забезпечення прав біженців, національних меншин України, депортованих за національною ознакою осіб, які повертаються в Україну, а також у межах повноважень Комітету – прав інших категорій мігрантів; організація прийому, облаштування та адаптації депортованих за національною ознакою осіб, які повертаються в Україну; забезпечення виконання законодавства України про біженців і міграцію з питань, що належать до його компетенції.

Позитивним зрушенням щодо наближення України до міжнародно-правових стандартів у сфері міграції можна вважати її приєднання до Конвенції про статус біженців 1951 р. та Протоколу до неї 1967 р. через прийняття Закону України “Про приєднання України до Конвенції про статус біженців та Протоколу щодо статусу біженців” від 10 січня 2002 р. [41].

Нині сфера регулювання міграції перебуває у компетенції більше десяти відомств і не має єдиної чіткої координації. Все це і є причиною того, що багато аспектів міграційної сфери досі залишаються поза правовим регулюванням. Не завершено, а фактично призупинено, розпочате ще в 1994 р. формування правової законодавчої бази регулювання міграції та відповідних адміністративних органів.

Аналіз міграційної ситуації в Україні, становлення та розвитку державних органів управління міграційними процесами свідчить про їхню певну неадекватність. Міграційні аспекти розвиваються набагато бурхливіше і стрімкіше, ніж органи, що повинні їх передбачати та регулювати. За таких умов все очевиднішою стає загроза того, що при продовженні існуючої тенденції ситуація може вийти з-під контролю.

У процесі розбудови незалежної суверенної держави в Україні вже закладено основи міграційного права. Проте, як уже зазначалося, наведений перелік законодавчих актів зовсім не є вичерпним, а багато положень і норм чинного законодавства потребує уточнень і доповнень. Через незавершеність становлення міграційного законодавства та міграційного права загалом існуючий пакет нормативних актів, що стосується сфери міграції є недостатнім для врегулювання правового статусу окремих категорій іноземців. Через це певні категорії осіб перебувають в Україні у невизначеному, фактично нелегальному становищі. Проблема нелегальної міграції набуває загрозливих для безпеки українського суспільства розмірів і потребує відповідного правового та організаційного регулювання. Існують і інші проблеми, так звані сірі зони у сфері регулювання міграції, що потребують законодавчого визначення та розв’язання. Подальшого вдосконалення та систематизації вимагає також відомча нормативна база.

Подальше становлення міграційного права в Україні потребує не лише прискореної роботи, спрямованої на завершення та прийняття необхідних законодавчих актів, але й їхньої наступної відповідної систематизації. Системне впорядкування законодавства сприятиме структурній регламентації відповідних інститутів і норм міграційного права. Існуюча нині (і у передбачуваному майбутньому) гостра потреба регулювання однорідних суспільних відносин у сфері міграції є необхідною передумовою подальшого виокремлення та розвитку міграційного права як самостійної галузі національного права України.


РОЗДІЛ 2 СВІТОВИЙ ТА ВІТЧИЗНЯНИЙ ДОСВІД АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВ МІГРАНТІВ

2.1 Адміністративно-правове регулювання міграційними процесами у США

Вивчення походження міграційного законодавства США є актуальним, по-перше, з тієї причини, що міграційний процес у цих державах безпосередньо пов’язаний з Україною і, по-друге, тому, що нашій країні при подальшому формуванні та вдосконаленні існуючого вітчизняного міграційного законодавства, як складової адміністративно-правового забезпечення прав мігрантів, доцільно використовувати кращий зарубіжний досвід, зокрема – американський.

В американському суспільстві після Другої світової війни почало (вимушено) створюватися подвійне ставлення до проблем міграції. По-перше, прихильники “маккартизму”, представники так званого білого расизму (ККК) рішуче виступали проти прибуття до країни неамериканців взагалі, азіатів та представників інших, не білих рас, зокрема. По-друге, пропаганда лозунгу “Все краще в Америці”, який з’явився саме в той час, та американського способу життя приваблювала найчастіше тих, кого не можна було впускати до країни з певних причин.

Така політика, зумовила не лише появу міграційного законодавства, але й розробку та реалізацію на практиці цілісної системи адміністративно-правових та організаційних перетворень у держдепартаменті США (створення нових установ, що займаються справами мігрантів, а також надання консулам виняткового права вирішувати, кого можна, а кого не можна допускати в США). Разом із тим, залишалася невирішеною для американської правової системи проблема – систематизація міграційного законодавства [42, c.112-120.].

З кінця ХІХ ст. в умовах нарощування зв’язків між окремими штатами, підвищення мобільності населення тощо, в США робляться перші спроби наближення та уніфікації права штатів. З цією метою була затверджена Національна конференція уповноважених щодо уніфікації права штатів, що існує з 1892 р. і має напівдержавний, напівгромадський характер. Право, яке створюють судді п’ятдесяти штатів, фрагментарне, не має єдиної основи і чіткої послідовності при викладенні, тоді як кодекс, що складається з норм права, – більш визначений, тому що попередньо дає чітке уявлення про суть права [43, с. 385.].

Але спроби привести у відповідність повноваження суддів і закріпити основні норми права в сучасних кодексах не припинялися. Так, мабуть, уперше в 1848 р. був розроблений цивільний процесуальний кодекс. Починаючи з 40-х – 50-х років ХХ ст. розробляється та впроваджується федеральний комерційний кодекс. Він хоча і був прийнятий, але формально кожен штат може відмовитися від користування цим кодексом або змінити його.

Американська асоціація адвокатів поставила собі за мету розробити компілятивну збірку законів та підзаконних актів і в 1889 р. утворила комітет з уніфікації права штатів, до якого входило по одному представнику від асоціацій адвокатів кожного штату. З кінця ХІХ ст. комісія розпочала редагування єдиних законів.

У 1912 р. на зміну комітету Американської асоціації адвокатів прийшла Національна конференція комісіонерів, яка займається уніфікацією права штатів. В наш час уніфіковані закони більше, ніж у тисячі випадків отримали схвалення в штатах. З 1944 по 1951 роки спільно з інститутом американського права конференція розробила проект єдиного торговельного кодексу. В 1962 р. цей кодекс був офіційно схвалений, він складався з 10 розділів, до яких увійшли 400 статей.

До процесу впорядкування усіх галузей права підключалися все нові й нові сили. Так, у 1922 р. був утворений Правовий центр, а в 1923 р. – Інститут американського права. А вже наприкінці 1921 р. було започатковано орган, який займався реалізацією всього обсягу робіт щодо укладання практичного та зручного в повсякденному користуванні зібрання законодавства США – Comitties on the Establishment of a Juristies Center. Таким чином побачила світ Restatement of the Laws – збірка законів у завершеному та систематизованому викладі. Restatement – це напівофіційне видання, яке послугувало своєрідним нормативним орієнтиром для всіх подальших рішень, які не суперечать загальним принципам американського права.

Все це створило основу для офіційної консолідації різних підходів у галузі права. Тепер вони реалізуються шляхом видання двох збірників – United States Code та Code of Federal Regulations – Збірник законів та Збірник Федеральних підзаконних актів. Федеральне законодавство США друкується у систематизованому вигляді – Збірник законів США, який складається з 50 розділів (титулів), кожний з яких присвячений певній галузі права або великому правовому інституту (наприклад, титул 7 – “Сільське господарство”, титул 8 “Громадянство і імміграція”, титул 40 – “Патент”, титул 50 – “Війна і національна оборона”). Збірник законів США перевидається кожні шість років. За типом систематизації Збірник наближається до кодифікованого видання: предметна систематизація доведена до такого рівня, при якому нормативні положення розташовані у вигляді статей, органічно перероблених предметних розділів. Це досить значний за обсягом документ. Так, наприклад, 8 титул “Aliens and Nationality” (Іноземні піддані та громадянство) складається з 14 глав і ще одного додаткового розділу, який присвячений правилам, формам і іншим допоміжним матеріалам [44, с. 509–533.].

В контексті нашого дослідження, розглянемо структуру цього титулу, посилаючись на главу 12 – Immigration and Nationality (Імміграція та громадянство). Вона складається з двох підглав, а друга підглава ще й з двох частин і сумарно має двадцять параграфів, кожен із яких складається з підпараграфів, інколи їх буває до восьми. Загалом разом з Footnotes (Посиланнями) це складає 87 сторінок. Обмежимося лише переліком головних законодавчих актів та урядових постанов щодо імміграції та громадянства США.

Починаючи з 1995 р. на мігрантів, які намагалися потрапити до США з метою возз’єднання сімей, виділялося щонайменше 480 тис. віз щорічно. Новий закон певною мірою враховував багаточисельні висловлювання провідних американських учених та спеціалістів у даній галузі, які все гостріше акцентували увагу суспільства з приводу зростаючого дефіциту в країні кваліфікованих спеціалістів та науковців. Саме в цей період до 140 тис. віз щорічно визначається квота для осіб, яким було дозволено приїхати в країну в пошуках роботи. Було передбачено, що в країну будуть допускатися з метою працевлаштування в основному висококваліфіковані робітники, вчені та представники інших професій, в яких американська економіка відчувала особливо гостру потребу. Серед цієї категорії мігрантів майже 10 тис. віз було зарезервовано для тих осіб, які погоджувались інвестувати як мінімум 500 тис. доларів в американський бізнес або створити нові робочі місця. Таким мігрантам надавалося 2 роки для того, щоб продемонструвати, як саме вони хочуть і можуть використати ці кошти. Ще майже 40 тис. віз щорічно виділялося з метою “розширити етнічну різноманітність імміграційного потоку”. Ця квота після 1995 р. була збільшена до 55 тис. віз. Як уважали експерти за цією категорією будуть проходити, в основному, мігранти із азіатських та східно-європейських країн [45, с. 85–95.].

Прийнятий закон надавав певну перевагу мігрантам, перш за все, з Ірландії та Північної Ірландії. Для вихідців із цих країн було зарезервовано аж 48 тис. віз. Частково це пояснюється тим, що в останні роки кількість клопотань від ірландців з проханням про видачу віз на постійне проживання суттєво збільшувалась. За окремими оцінками від 40 до 110 тис. ірландців вже знаходилися в США нелегально [46, с. 3–14.].

Приблизно 72 тис. віз було зарезервовано для громадян 35 країн, в основному – європейських. Очікувалося, що абсолютну більшість із усієї кількості віз отримають громадяни Польщі та Італії. Серед країн, яким надавалася перевага найчастіше називалися – Алжир, Аргентина, Бермуди, Гваделупа, Індонезія, Японія, Нова Каледонія та Туніс.

Окремим пунктом було виділено положення про надання допомоги громадянам колишньої британської колонії Гонконгу та місцевим співробітникам американських компаній. Для гонконгців кількість віз збільшувалася в 4 рази, а 15 тис. працівників американських компаній в Гонконгу навіть не включалися в цю квоту. Їм надавалося право просто переїхати до США після того, як Китай встановив контроль над Гонконгом у 1997 р.

Ще однією особливістю цього міграційного закону було введення статусу так званої “тимчасово захищеної” особи. Отримання такого статусу повинно було означати, що іноземець не може бути депортований в свою країну, якщо там ідуть військові дії, сталося стихійне лихо або склалася інша надзвичайна ситуація. Іноземці, які отримали такий статус зможуть знаходитися в США і навіть мати право на працевлаштування до того часу, поки Міністерством юстиції не буде прийнято рішення, в якому буде зафіксовано, що умови на етнічній батьківщині таких осіб докорінно змінилися і вони можуть та повинні повернутися туди [47, с. 157.].

Проблеми, які виникали перед американськими владними структурами при розгляді клопотань від громадян Східної та Центральної Європи та СНД, в основному, були пов’язані з фінансовими та юридичними питаннями. Характерно, що до 1988 р. радянські громадяни, які добивалися права на виїзд у США автоматично отримували статус біженців. Це давало їм можливість отримувати із американської казни приблизно по 7 тис. доларів на одну особу для оплати проїзду та найнеобхідніших витрат, пов’язаних із переселенням. Але після того, коли були відмінені більшість обмежень на виїзд із колишнього СРСР, кількість клопотань різко збільшилася, перевищивши всі прогнози американської сторони.

Певні ускладнення в юридичному аспекті були викликані не стільки всезростаючим потоком клопотань, скільки неофіційною практикою, що склалася за довгі попередні роки, яка, по суті справи, дозволяла майже автоматично оформляти клопотання шукачів притулку в межах квот, відведених на цю категорію іммігрантів. Влітку 1988 р. міністр юстиції США, якому підпорядкована Служба імміграції і натуралізації (CIН) видав розпорядження, згідно з яким всі клопотання від громадян на в’їзд до США і подання щодо надання статусу політичного біженця розглядалися виключно в індивідуальному порядку. В результаті такого нововведення відсоток відмов на клопотання, що були подані в Москві, становив більше половини [48].

Згідно вимог чинного міграційного законодавства бажаючі в’їхати на територію США поділяються на такі основні категорії:

1) особи, які не бажають стати мігрантами і приїжджають у США з певною, чітко визначеною метою – у ділову поїздку, на навчання, в якості туриста, на роботу в іноземне представництво тощо. Таким категоріям людей видаються неміграційні візи, що дозволяють тимчасове перебування на території США. Особи, які отримали такі візи, за окремими винятками, що конкретизовані в міграційному законодавстві, не мають права займатися будь-якою трудовою діяльністю під час перебування в країні;

2) особи, які бажають отримати статус мігранта. Їм дозволено постійне проживання в країні. Вони можуть працевлаштовуватися і на свій розсуд змінювати місце праці. За певних умов вони також можуть звертатися з клопотанням до відповідних державних структур з приводу надання їм громадянства США;

3) гуманітарний потік (біженці, які піддавалися переслідуванням, максимальний потік цієї категорії іммігрантів був сформований в 1980 р. переселенцями із В’єтнаму, в 1992 р. їх чисельність склала 142 тис. осіб, в 1993 р. – 132 тис. осіб, 1997 р. – 72 тис. осіб);

4) нелегальні мігранти;

5) біженці, які мають офіційне підтвердження свого матеріального становища від спонсора. Їх щорічна квота перебуває у межах 20 тис. осіб;

6) етнокультурна міграція, котра формується виключно за рахунок щорічних лотерей з метою отримання дозволу на проживання в США, так звані “green card” у кількості 55 тис. віз, при тому, що до організаторів надходить не менше 5 млн. звернень від бажаючих взяти участь у цьому заході.

Наведені вище закони та законодавчі акти, які всесторонньо регламентували процес міграції та приймалися в різні роки США, безпосередньо вплинули на формування цілісного і збалансованого імміграційного законодавства цієї країни.

Разом із тим серед усіх законів, що були прийняті за роки існування США, саме цитовані вище, були найбільш значимими при формуванні міграційної політики США, стали надійним підґрунтям адміністративно-правового регулювання державними органами усіх рівнів та відповідними структурами міграційного процесу. Суттєво те, що всі вони були тісно пов’язані зі змінами геополітичної ситуації в світі та вимогами, які ставили бізнесові кола перед урядом, конгресом і президентом [49, с. 207].

Типовим для американського міграційного права було явище системного, подвійного контролю. Формально два самостійних державних органи: держдепартамент в особі американського консула за кордоном та служба імміграції і натуралізації одночасно контролювали потік мігрантів. У той же час і Центральне розвідувальне управління почало відігравати істотну роль при формуванні міграційної політики США [50, с. 9].

Таким чином простежується прямий зв’язок між законами та актами щодо міграційної політики США (внутрішня справа будь-якої держави) та зовнішньо-економічним життям країни, ситуацією в світі, що існувала на час прийняття відповідного закону або підзаконного акту.

Американський демограф Р. Істерлін прийшов до висновку про винятковий вплив міграції для США, на початку 80-х років ХХ ст. кількість усіх мігрантів дорівнювала приблизно 46 млн. осіб [51, с. 9–14.]. Детально вивчивши усі аспекти міграції в США, дослідник дійшов до таких висновків. З другої половини ХХ ст. вектор міграції перемістився з країн Європи на країни Азії та Африки. Після Другої світової війни серед мігрантів стали переважати кваліфіковані працівники. Серед причин європейської міграції автор виділяє індустріалізацію США та збільшення попиту на робочу силу в промисловому виробництві, зростання населення в Європі, безпечність і відносна дешевизна морських комунікацій, голод, війни, революції та епідемії. Р. Істерлін підкреслює, що зміни внутрішніх (соціально-економічних та інших) умов у США значною мірою пояснюють коливання міграції в часі, тоді як зміна відповідних умов у Європі лише пояснює коливання процесу міграції в окремих країнах.

Дослідник також вважає, що значного впливу на демографічну ситуацію в тій чи іншій країні міграція не має, так само як і не впливає суттєво на зростання ВВП на душу населення [51, с. 9–14]. Якщо з другою половиною даного твердження ще можна погодитися, то перша його половина, на нашу думку, якщо й не зовсім хибна то, принаймні, доволі суперечлива, адже впродовж останніх років минулого століття та першого десятиліття нинішнього демографічна ситуація в багатьох розвинутих країнах світу суттєво змінилася саме завдяки міграційному фактору.

У зв’язку з атаками терористів на Нью-Йорк та Вашингтон у США було прийнято низку важливих для сфери імміграції урядових рішень. Так, у жовтні 2001 р. набув сили спрямований проти тероризму Закон, в якому дано розширені визначення таких понять, як тероризм, терористична діяльність, терористичні організації, що суттєво збільшило перелік законних підстав для депортації та затримання іноземців. Причому затриманню тепер підлягають будь-які іноземці, які підозрюються у зв’язках із терористами, у тому числі й ті, хто отримав притулок. Терміни можливого затримання без висунення звинувачення значно збільшено. Затримання, як запобіжний засіб, може застосовуватися навіть щодо членів сімей таких осіб [52, с. 10.].

Після вересневих подій 2001 р. програма переселення біженців була призупинена. Понад 20 тис. осіб, документи яких уже було підготовлено, залишалися у місцях попереднього перебування аж до кінця 2001 р.

Аналогічну програму на 2002 р. Президент США підписав зі значним запізненням, лише 21 листопада, хоча фінансовий рік розпочався ще 1 жовтня. Було заплановано прийняти протягом 2002 р. лише 70 тис. біженців, тобто встановлено квоту прийому на рівні попередніх років. Водночас у квоту не були включені особи, які підпадали під дію четвертого та п’ятого пріоритету, тобто члени більш широкого родинного кола жителів США. Іншими словами, прийом біженців було обмежено. Окрім того, заходи безпеки значно подовжили та ускладнили саму процедуру відбору, що на практиці призвело, як стверджують спостерігачі, до значного зменшення реальної кількості біженців, які здійснили переїзд до США [53, с. 25.].

Одним із найзначиміших міграційних правових документів був Закон від 7 жовтня 1999 р. (так званий “іммакт”), куди увійшли висунуті ще у 1988 р. сенаторами Е. Кеннеді та А. Сімпсоном пропозиції щодо надання статусу постійного жителя США іноземним інвесторам, які вкладають не менше 1 млн. дол. (а в місцях з високим рівнем безробіття – 0,5 млн. дол.) та відкривають для американців не менше 10 робочих місць. Цим законом було також збільшено кількість категорій осіб, яким дозволявся в’їзд у країну (з 2 до 5) та кількість робочих віз (з 54 до 140 тис. осіб). Конгрес США ухвалив цільову програму стосовно провідних спеціалістів оборонного комплексу колишнього СРСР. Згідно з цією програмою була встановлена спеціальна щорічна квота імміграційних віз (кількістю 750 осіб) [54, с. 26.]. Попередня поправка до цього Закону збільшувала з 1 жовтня 1991 р. максимальну річну кількість виданих віз з 270 до 700 тис. осіб і повинна була діяти до 21 жовтня 1994 р.

Закон “Про реформу нелегальної імміграції і відповідальності іммігрантів” від 30 лютого 1996 р. встановив сувору відповідальність за порушення умов вікового цензу. Заборона на в’їзд у країну протягом трьох років стосувалася осіб, чиє безперервне перебування в США понад дозволений термін склало відрізок часу від 180 днів до 1 року, і протягом 10 років – на тих осіб, чиє перебування в країні понад дозволений час склало більше 1 року. Особи, депортовані із США, не можуть знову в’їхати туди протягом 10 років. Особи, яким було відмовлено у в’їзді, не можуть в’їжджати у США протягом п’яти років. Згідно з новим Законом значно більші права отримали інспектори Служби імміграції та натуралізації, яким була надана можливість самостійно приймати рішення про відмову у в’їзді безпосередньо в пунктах в’їзду. Окрім цього, Закон 1996 року поставив перед відповідними державними органами та структурами завдання розроблення та запровадження автоматизованої системи контролю за в’їздом у країну та виїздом із країни іноземців.

З огляду на вищевикладене, зацікавленість наших співвітчизників питаннями міграції до США стає цілком зрозумілою, адже Сполучені Штати Америки продовжують залишатися однією з небагатьох держав світу, які й сьогодні приймають значну кількість мігрантів. Зокрема, лише протягом 90-х років ХХ ст. у США в’їхало понад 8 млн. легальних мігрантів [55]. Згідно з підрахунками Бюро перепису населення США, кожен десятий житель цієї держави був народжений поза межами США. Окрім того, в країні постійно перебуває принаймні 5 млн. нелегальних мігрантів, що становить 1,9% усього населення країни [56].

Cтатистичні дані Служби імміграції та натуралізації США свідчать, що рівень міграції громадян України у США є досить значним. [57, с. 9]. Лише в 1998 фінансовому році кількість мігрантів – уродженців України різко знизилася, внаслідок чого Україна вперше за багато років не потрапила до переліку 20 держав – джерел масової міграції у США.

Поряд із цим, в’їзд у США для громадян України пов’язаний зі значними труднощами. Скористатися можливостями легальної міграції може далеко не кожен – переважно це ті люди, які мають у США близьких родичів або працедавців. Значні труднощі виникають і при спробі отримання неімміграційної візи для в’їзду в США на короткий термін. За словами Лаури Клерічі, Генерального консула посольства США в Москві, рівень відмов при зверненні за неімміграційними візами в Україні становить приблизно 60%–70%, що практично втричі перевищує аналогічний показник у Російській Федерації [58]. Окрім того, спостерігається певний взаємозв’язок між зростанням рівня відмов при зверненні за неімміграційними візами з поглибленням дестабілізації політичної ситуації в тій чи іншій державі [59].

Звинувачення, що доволі часто звучать на адресу консульських працівників щодо надмірної жорсткості у більшості випадків безпідставні, оскільки згідно з міграційним законодавством США заявник повинен довести свій неімміграційний намір. Довести відсутність наміру мігрувати не так уже й легко, адже, як стверджує в інтерв’ю газеті “День” представник консульського відділу посольства США в Україні, посилаючись на доповідь МОМ, майже 80% молодих людей з вищою освітою готові покинути Україну за першої-ліпшої нагоди [60].

Саме тому найпростішим та найефективнішим механізмом, передбаченим міграційним правом США, який надає іноземцям право отримати статус постійного жителя США, на сьогоднішній день залишається Програма етнічної різноманітності (Diversity Immigrant Visa Program, DV). Назва, під якою вона більше відома в нашій країні, – як лотерея “Грін кард”. Оскільки відбір заявників, які претендують на отримання імміграційних віз здійснюється довільним чином, Програму етнічної різноманітності прийнято також називати міграційною, або візовою лотереєю.

Про популярність Програми етнічної різноманітності серед наших співвітчизників свідчить той факт, що за кількістю переможців Україна вже третій рік поспіль (програми DV-99, DV-2000 та DV-2001) посідала перше місце в Європі та одне з перших у світі.

Насамперед, міграційне законодавство США, як і багатьох інших країн світу, має на меті врегулювання потоків трудових ресурсів відповідно до економічних потреб держави [61, с. 116]. Наприклад, прийняття Закону про американську конкурентоспроможність і вдосконалення трудових ресурсів 1998 р. (American Competitiveness and Workforce Improvement Act of 1998) дозволило суттєво збільшити щорічну квоту віз, які видаються тимчасовим робітникам: з 65 тис. осіб до 115 тис. осіб в 1999 та 2000 фінансових роках та до 107,5 тис. осіб в 2001 фінансовому році. Такі зміни в міграційному законодавстві США були зумовлені, насамперед, швидким розвитком галузей високих технологій, що, своєю чергою, спричинило нестачу відповідних вітчизняних спеціалістів. Значний попит на спеціалістів комп’ютерних технологій існуватиме і в найближчій перспективі, що підтверджується розрахунками Бюро трудової статистики США [62]. Оскільки залучення високопрофесійних іноземних спеціалістів є значним внеском в економіку країни, на розгляд Конгресу США продовжують надходити законопроекти, основною метою яких є суттєве збільшення щорічної квоти віз категорії Н-1В для тимчасових робітників. Про високу ймовірність ухвалення Конгресом відповідного законопроекту і про свій намір підписати його заявляв Президент США.

Як випливає навіть із цього одного прикладу, міграційне законодавство США повністю спрямоване на адекватне реагування щодо найсуттєвіших внутрішньодержавних потреб, причому ці потреби, у більшості випадків, носять не лише економічний характер. При формуванні цілісної міграційної політики держави також враховується ціла низка гуманітарних проблем: питання державної безпеки, зовнішньої політики, демографічні чинники тощо. До повного переліку завдань міграційного законодавства США входять такі: залучення у країну кваліфікованих кадрів; залучення закордонних капіталів та інвестицій і створення нових робочих місць для американців; захист американського ринку робочої сили; вирішення широкого спектру гуманітарних завдань, пов’язаних, передусім, із возз’єднанням сімей; вирішення гуманітарних та політичних завдань, пов’язаних із наданням постійного чи тимчасового притулку особам, які зазнають переслідувань політичного, національного чи релігійного характеру, а також позбавлені можливості проживання в своїй країні через ведення військових дій або природні катастрофи; підтримання “етнічного балансу”; накладення обмежень на в’їзд у країну “небажаних” осіб.

Історія міграційного права США нараховує багато прикладів обмеження права на імміграцію та натуралізацію за расовою та етнічною ознаками. З початку 20-х років ХХ ст. законодавчі обмеження міграції, які раніше за своїм характером були якісними, “особистісними” (тобто право на в’їзд мали будь-які особи, які відповідали встановленим вимогам), доповнюються кількісними, які спочатку поширюються лише на країни східної півкулі (кількісні обмежен-ня для країн західної півкулі з’явилися лише в 1968 р.).

Якщо в 50-х роках ХХ ст. більшість мігрантів прибувала з Європи та Канади (понад 65%), решта – з країн Південної Америки (25%) та Азії (6%) то, починаючи з 1965 р., вперше за останні два століття, основними джерелами міграції до США стають країни Азії та Південної Америки. До початку 90-х років ХХ ст. лише 17% мігрантів були уродженцями Європи та Канади, в той же час майже 50% мігрантів були уродженцями Південної Америки і 30% мігрантів – уродженцями Азії [63, с. 3]. Подібна ситуація спостерігається і сьогодні. За статистикою Служби імміграції і натуралізації (СІН) приблизно 50% мігрантів, які щороку прибувають у США, є уродженцями 10 країн світу. До таких “фабрик міграції” належать, насамперед: Мексика, Філіппіни, Китай, В’єтнам, Індія, Куба, Домініканська Республіка, Сальвадор, Ямайка та Корея.

2.2 Законодавче дотримання прав мігрантів у країнах Європейського Союзу

Для країн Західної Європи, як і для інших регіонів світу, феномен імміграції створює додаткові навантаження не лише на інфраструктуру країн, але й зумовлює для відповідних державних органів та структур країн-імпортерів іммігрантів цілий комплекс складних, багатопланових проблем, пов’язаних з урегулюванням в’їзних імміграційних потоків, починаючи з встановлення квот на в’їзд, розробкою та коригуванням процедур розгляду та видачі в’їзних віз та завершуючи комплексом заходів, спрямованих на боротьбу з дискримінацією іммігрантів у галузі умов праці та життя, встановлення чітких правил для їх адаптації до життя на новому місці та для натуралізації іммігрантів і процедур депортації іммігрантів з країн тимчасового проживання.

Наприкінці минулого століття у 15 країнах Європейського Союзу проживало понад 20 млн. іноземців. Вони становили приблизно 5% населення. У Люксембурзі – майже 35%, Швейцарії – 19%. В Австрії, Бельгії та Німеччині – близько 9%. У Данії, Франції, Ірландії, Нідерландах, Норвегії, Швеції та Великобританії – від 3% до 6%. В інших країнах – менше 3% [64, с. 86]. Найбільше іноземців проживають у Німеччині – 7344 тис. осіб, Франції - 3597 тис. осіб, Великобританії – 2282 тис. осіб.

Більшість імміграційних потоків є результатом колишніх колоніальних та інших історичних зв’язків. Склад іноземного населення відображає також основні імміграційні хвилі повоєнного часу, найбільш потужною з яких було рекрутування іноземних робітників у 50-х – 60-х роках минулого століття. Саме працівники-іммігранти та їхні нащадки визначають сучасну етнічну композицію та розподіл іммігрантів за країнами перебування.

Найбільші групи іноземців є вихідцями з південноєвропейських держав, які тривалий час були постачальниками робочої сили, тобто Італії, Іспанії, Португалії, Греції, Туреччини, колишньої Югославії. Для Великобританії важливим регіоном походження іммігрантів є Індокитай. Для Франції – країни Північної Африки, Португалії – колишні африканські колонії. Бельгія та Люксембург мають на своїй території багато вихідців з інших країн Європейського Союзу. Німеччина – головна країна призначення для громадян європейських країн – не учасниць Європейського Союзу, в тому числі східноєвропейців, югославів і турків.

Значний вплив на імміграційні процеси в Європі справили геополітичні зміни останнього десятиліття, у першу чергу лібералізація порядку пересування людей в країнах Центральної та Східної Європи, що значно розширило можливості територіальних переміщень. Свій внесок зробили також воєнні конфлікти, зокрема події у колишній Югославії, що стала джерелом найбільших контингентів біженців в Європі після закінчення Другої світової війни. Внаслідок цього поряд із традиційними виникли нові міграційні зв’язки між країнами, які меншою мірою залежать від мовної чи культурної спорідненості, спільного історичного минулого. Як приклад такого потоку можна навести численну трудову міграцію східноєвропейців, українців, молдаван, білорусів, росіян до країн Південної Європи.

За вагомістю прибулого імміграційного населення для потенціалу трудових ресурсів, країни Європейського Союзу можна умовно розділити на три групи. До першої належать ті з них, де приріст місцевого населення відбувається, виключно, за рахунок збільшення чисельності іммігрантів (Німеччина, Бельгія, Люксембург, Австрія та Швеція). Другу групу складають ті країни ЄС, де природний приріст власного населення домінує (Нідерланди, Греція, Данія, Великобританія, Франція, Португалія, Іспанія, Ірландія, Туреччина, Норвегія, Фінляндія). І нарешті, до третьої групи входять держави, де обидва фактори зростання населення однакові за значенням впливу на потенціал трудових ресурсів країн (Італія та Швейцарія) 65, с. 129.

Безумовно, іммігранти своєю працею та капіталом сприяють розвитку економіки країн Європейського Союзу. Так, у Німеччині вже у 1992 році діяло майже 150 тис. господарських об’єктів, які належали іммігрантам, у тому числі 33 тис. з них – вихідцям з Туреччини. Завдяки лише турецьким підприємствам у країні було створено 700 тис. нових робочих місць, а обсяг продажу їх продукції оцінювався у 17 млн. дол. США.

Разом із тим, необхідно пам’ятати, що від своєчасного розв’язання багатьох існуючих сьогодні імміграційних проблем багато в чому залежить майбутнє Західної Європи. Насамперед, мова йде про такі актуальні проблеми:

– законодавче урегулювання імміграційних потоків, які з епізодичного явища перетворилися на постійний фактор;

– розробку та здійснення заходів щодо адаптації іммігрантів до нових умов праці, побуту та культури в країнах їх нового перебування;

– пошук довготермінових рішень щодо послаблення тиску демографічного фактора на економічний розвиток приймаючих країн за допомогою створення системи міжнародних заходів у галузі інвестицій, торгівлі, співробітництва при безумовному дотриманні прав людини.

Необхідно звернути увагу й на той факт, що всезростаючий потік іммігрантів до країн Європейського Союзу призвів до розробки нової концепції щодо біженців та нелегальних іммігрантів. Так, за Дублінською конвенцією (1989 року) відмова будь-якої держави у наданні політичного притулку іммігрантам не дозволяє особам, яким відмовили, звертатися з аналогічними клопотаннями до іншої країни ЄС.

Значний вплив на регулювання західноєвропейськими імміграційними процесами мало прийняття у 1990 році Шенгенської угоди [66, с. 149-163.], якою було ініційовано запровадження цілого пакету заходів щодо посилення прикордонного контролю на території Європейського Союзу. Цією ж угодою країни-учасниці закликали уніфікувати правила та процедури щодо регулювання імміграційними потоками. У липні 1993 року парламент Франції прийняв Закон про контроль над в’їздом та умовами проживання в країні іммігрантів. У цьому ж році було прийнято деякі поправки до Цивільного кодексу, які зробили ще жорсткішими цілий ряд положень, що регламентують права та обов’язки іммігранта (зокрема, було анульовано право автоматичного отримання французького громадянства для тих іноземців, які народилися у Франції). Також була введена обов’язкова процедура систематичної реєстрації в поліцейських дільницях усіх дорослих іммігрантів.

Країни Європейського Союзу за останні роки спільними зусиллями здійснили значну нормотворчу роботу, безпосередньо пов’язану з вирішенням проблем біженців та нелегальних іммігрантів. Зокрема, прийнята Європейська конвенція про безпеку та співробітництво, яка встановлює уніфіковані норми щодо основних прав людини та рівня її життя. Іммігрантам з країн, в яких не дотримуються таких норм варто відмовляти у наданні політичного притулку. На цій підставі у 1991 – 1994 роках переважній більшості іммігрантів з країн Східної Європи та СНД було відмовлено у наданні політичного притулку, а самі вони були оголошені економічними біженцями-відмовниками та, в основному, поповнили ряди нелегалів.

Імміграційний досвід Західної Європи стосується й проблем нелегалів, які розв’язуються за допомогою двотипних заходів. Перша група – це заходи щодо надання нелегалам статусу легальних іммігрантів з урахуванням таких умов: наявність певного періоду очікування в’їзної візи; задовільний стан здоров’я та наявність громадянського паспорта. Друга група – це заходи щодо покарання підприємців, які використовують працю нелегалів, та примусове їх вислання з країни.

На жаль, такі заходи малоефективні порівняно з попередніми та й рідко використовуються в практичній діяльності. Адже підприємці та окремі державні структури надзвичайно зацікавлені в наявності в державі нелегалів та відмовників. Гонитва за отриманням прибутків таким шляхом стримується лише побоюванням не довести до посилення соціально-політичної напруженості в країні. Тому досить часто спостерігається невідповідність між декларованими принципами щодо обмеження напливу іммігрантів та практикою масового залучення їх до сфери виробництва. Адже іммігранти виконують, як правило, важку, низькооплачувану роботу при надзвичайно поганих умовах праці. Аналітичні та статистичні дані з року в рік підтверджують той факт, що більшість нелегалів працює у тіньовій економіці.

Таким чином, можемо констатувати, що міжнародна імміграція на європейському континенті вступила у четвертий етап і пов’язується, насамперед, з інтеграційними процесами в Європейському Союзі та зростаючими темпами економічного розвитку, а також із загостренням демографічної ситуації в країнах ЄС (детальніше про цей феномен мова йтиме нижче): зниження народжуваності спричинило загальне старіння націй у провідних європейських країнах.

Значні зміни в західноєвропейській імміграційній політиці відбулися протягом останнього десятиріччя ХХ століття. Саме в цей час фахівці з європейського права стверджували, що об’єднаній Європі вкрай необхідна скоординована імміграційна політика. Тому, більшість аналітиків схилялися до запровадження жорсткішого імміграційного законодавства, зазначаючи разом з тим, що варто розрізняти людей на тих, хто має право отримати статус біженця згідно з Конвенцією про статус біженців і осіб, які подали клопотання про надання їм політичного притулку [67].

У січні 2000 року Європейська комісія прийняла проект нового Закону про імміграцію, який мав стати уніфікованим документом для усіх країн Європейського Союзу. Відповідно до нього громадянам з так званих демократичних держав не повинен надаватися притулок. Це, в першу чергу, стосувалося вихідців з країн-кандидатів на вступ до Європейського Союзу, а також тих країн, які уклали з Європейським Союзом угоди про партнерство та співробітництво. Країни Європейського Союзу, згідно із новими правилами надаватимуть притулок лише тим громадянам, які зазнають політичних утисків у себе на батьківщині, де панує недемократичний режим, а не всім тим, хто втікає від економічних негараздів [68]. Але вже з 1 травня 2004 року деякі з тих держав, проти дій яких у сфері імміграції так чи інакше був спрямований новий закон, стали повноправними учасниками Європейського Союзу і почали проводити свою імміграційну політику у відповідності до загальних правил Європейського Союзу.

Розкриваючи європейський досвід адміністративно-правового регулювання імміграційним процесом, насамперед слід мати на увазі, що для старого світу імміграційні процеси – явище не нове. Західна Європа значною мірою є продуктом багатовікової імміграції. У 50-ті та 60-ті роки минулого століття піднялися нові хвилі імміграції, настав період активного вербування некваліфікованих робітників-іммігрантів з Південної Європи та Північної Африки у зв’язку з гострою потребою у робочій силі. Зростаючому напливу іммігрантів сприяв також процес деколонізації в неєвропейських країнах та прибуття біженців із Східної Європи. Два основних потоки робочої сили – іммігранти постколоніального періоду та так звані “гастролюючі” робітники,  майже припинилися в першій половині 70-х років минулого століття. У 70-х – 80-х роках минулого століття потреба в іноземній робочій силі відчутно зменшилася, а різного роду напруження між корінним населенням та іммігрантськими общинами значно зросло. Більшість іноземних робітників замість повернення на етнічну батьківщину, до чого їх всіляко заохочували, будь-що намагалися залишитися в нових для себе країнах.

Західноєвропейські держави, як правило, не вважають себе країнами імміграції, хоча практично майже всі вони де-факто втягнуті у безперервний процес імміграції. До початку 80-х років минулого століття чергова хвиля імміграції знову спала і західноєвропейські держави почали виробляти і впроваджувати політику інтеграції стосовно другого покоління іммігрантів, справедливо вважаючи, що широкомасштабна хвиля нової імміграції вже закінчилася. У той же час, у 80-х роках минулого століття, значно посилився процес возз’єднання сімей, одруження іммігрантів у країнах перебування, як правило із представницями місцевого населення, різко збільшилося число шукачів політичного притулку, які в такий спосіб намагалися обійти доволі жорсткий імміграційний контроль. У 80-х роках минулого століття суттєво зросла імміграція в країни Південної Європи (Італія, Іспанія), які в минулі роки були класичним прикладом країн еміграції. Тепер вони опинилися у “перших рядах” європейських країн, які приймають іммігрантів з країн третього світу. Згодом, в силу різних політичних та економічних причин значно збільшився потік іммігрантів з колишніх комуністичних країн Центральної та Східної Європи, наприклад, етнічних німців до Австрії (економічно мотивована імміграція тощо) [69, с. 357].

“Фортеця Європа” – саме до такої спільної імміграційної політики вирішили вдатися міністри внутрішніх справ та юстиції країн Європейського Союзу в листопаді 1993 року. За повідомленням газети “Гардіан” влітку 1993 року було започатковано план реєстрації відбитків пальців усіх, хто подає клопотання про надання притулку. Цей план ухвалений Радою Міністрів ЄС в листопаді 1995 року. Однак закриття кордонів не ліквідує причин, через які люди масово мігрують з однієї країни до іншої. Замість зведення мурів на шляху іммігрантів, країни Європейського Союзу дедалі частіше вдаються до заходів, здатних скоротити еміграцію з бідніших країн шляхом прискорення економічного розвитку, запобігання виникненню конфліктів та порушення прав людини.

Нинішня ситуація характеризується тим, що західноєвропейські держави всіма доступними адміністративно-правовими засобами, в більшості випадків законними, намагаються й надалі здійснювати обмежувальну імміграційну політику, хоча людська винахідливість, особливо, якщо мова йде про сите та безпечне життя не тільки для себе, але й для всієї, як правило багаточисельної родини, сприятиме виникненню все нових і нових нелегальних потоків іммігрантів 70, с. 96.

На сьогоднішній день існує ряд чинників, що найсуттєвіше впливають на кількісні, якісні та напрямкові показними міжнародної імміграції до країн Європейського Союзу: по-перше, різниця в рівні заробітної плати між країнами-джерелами імміграції та країнами ЄС, різниця в рівнях безробіття та соціальної допомоги; по-друге, відстань між країнами та вартість подорожі; по-третє, мовні, релігійні, культурні фактори, а також наявність родичів чи земляків у країні, до якої прагнуть переселитися потенційні іммігранти; по-четверте, (не)бажання окремих країн приймати іммігрантів, специфіка імміграційного законодавства та правил надання притулку. І, хоча Маастрихтська угода передбачає проведення спільної імміграційної політики країнами-учасницями Європейського Союзу, на практиці ставлення окремих західноєвропейських країн до проблем міжнародної імміграції не можна назвати однозначно лояльним.

2.3 Вітчизняний досвід адміністративно-правового регулювання міграційними процесами

Державна міграційна політика входить і є складовою як внутрішньої, так і зовнішньої політики України. У цьому розумінні міграційна політика є сукупною частиною напрямів зовнішньополітичної, економічної, демографічної, соціально-інтеграційної, соціально-культурної діяльності держави, її відповідних структур та інститутів. Міграційна політика виступає прикладом взаємозв’язку та взаємозалежності внутрішньої та зовнішньої політики держави.

При дослідженні політичних і адміністративних структур, утворених у різних країнах світу для проведення збалансованої політики щодо іммігрантів, важливо розуміти, що кожна з них ставиться до цього питання по-різному. Ситуація у тій чи іншій країні має оригінальний характер і набуває гостроти, драматизму або конфліктності не через наявність у ній різних категорій мігрантів, а через специфічне поєднання їхніх проблем [71, с. 5]. Кожна цивілізована держава має чітко відрегульований механізм забезпечення добробуту власних громадян, зокрема надання їм соціальних пільг і гарантій, а також підтримки національних традицій та усталеного способу життя. Звідси випливає досить виважене ставлення до легальних іммігрантів і протидія нелегальним іммігрантам. Це загальноприйнята світова практика.

Підготовча робота та експертна оцінка, яка передує формуванню та прийняттю відповідного законодавства у цивілізованих країнах, як правило, здійснюються відповідною структурою законодавчого органу, яка займається виключно формуванням міграційної політики держави. Так, у Сполучених Штатах Америки упродовж багатьох років існує юридичний комітет, якому підпорядковується підкомітет у справах біженців та міграції. Подібна структура є й у парламенті Російської Федерації. Там утворено Комітет з прав людини, який включає в себе підкомітет з питань біженців. А у Верховній Раді України аналогічна структура відсутня. Оскільки ж у ній функціонує Комітет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин, у ньому доцільно утворити підкомітет, який відповідав би за формування державної політики та законотворчу діяльність у сфері міграції.

Його основні функції могли б зводитися до розробки сучасного міграційного законодавства та рекомендацій Кабінету Міністрів України щодо виділення фінансових та матеріальних ресурсів, достатніх для ефективної реалізації міграційної політики, а також здійснення контролю за діяльністю відповідних органів і структур виконавчої влади та їх посадових осіб.

Виконавчі структури, які безпосередньо займаються реалізацією законодавства у сфері міграції, на наш погляд, повинні бути і в Кабінеті Міністрів України. Наприклад у Російській Федерації, яку ми так часто, але не завжди виправдано намагаємося наслідувати, діє Федеральна міграційна служба з понад 2 тис. осіб у 89 регіональних підрозділах 72, с. 22–25.]. У Канаді та в Австралії діють міністерства у справах біженців та імміграції. В інших країнах світу імміграційні проблеми контролюються на рівні підкомітетів. Так, у Сполучених Штатах Америки всі питання, пов’язані з імміграцією в межах державних кордонів, розглядаються в спеціальній службі імміграції та натуралізації при Міністерстві юстиції, яку очолює комісар, підзвітний перед міністром юстиції.  А всі імміграційні функції, які здійснюються за межами держави, покладені на співробітників консульських установ, які працюють під безпосереднім керівництвом бюро у складі Міністерства закордонних справ. Бюро очолює заступник міністра, який підпорядковується Державному секретарю. Причому необхідно підкреслити, що усі питання, які стосуються біженців, розглядаються як проблема виключно політична. Саме тому Конгрес США затверджує щорічні програми фінансування проблем біженців за поданням Державного секретаря.

Існує декілька варіантів організації урядових структур, призначених для реалізації державної міграційної політики. Врахування існуючих варіантів вирішення даної проблеми у світі має дуже важливе значення для України, де проводиться адміністративна реформа. Насамперед, зацікавленим інстанціям треба визначитися з тим, яка модель (єдина, децентралізована чи така, що має змішані функції) є найбільш оптимальною для нашої держави. Деякі країни створили централізовані структури, які виконують ряд функцій, пов’язаних з вирішенням даної проблеми: планування, виконання відповідних програм, контролю за в’їздом та перебуванням іноземців на території держави, законодавчої ініціативи, збирання, обробки та аналізу інформації. В одних випадках ці функції сконцентровані в декількох державних органах, а в інших – розділені між багатьма з них.

Дослідження імміграційної ситуації в Україні за останні десятиріччя, аналіз становлення та розвитку державних органів управління імміграційним процесом свідчить про їх певну неадекватність. Імміграційні проблеми щораз більше ускладнюються, а різні державні інституції без координації своєї діяльності у цій сфері втрачають реальні можливості щодо їх прогнозування та регулювання. За таких умов у недалекій перспективі ситуація взагалі може вийти з-під державного контролю.

Саме тому, першочерговою метою державної імміграційної служби повинно бути регулювання міграційних потоків, подолання негативних наслідків процесів міграції, які в більшості своїй розвиваються стихійно, створення належних умов для безперешкодної реалізації прав мігрантів усіх категорій, а також забезпечення гуманного ставлення до тих осіб, які шукають захисту на території України.

Основними завданнями державної міграційної служби в сучасних умовах, на наш погляд, повинні бути: захист прав та інтересів усіх категорій мігрантів; дотримання державних інтересів при реалізації імміграційних програм і заходів; постійне удосконалення системи імміграційного контролю; регулювання міграційних потоків з урахуванням соціально-економічного розвитку регіону, який приймає іммігрантів; вивчення національної сумісності та специфіки психології іммігрантів; врахування кліматичних особливостей місць розселення; створення відповідних умов прийому та розміщення іммігрантів, які стимулюватимуть їхню активну участь у процесі адаптації до існуючого соціально-економічного середовища.

Забезпечення чіткого контролю та організації розподілу міграційних потоків, який включає подальший розвиток системи міграційного контролю на пунктах пропуску через державний кордон, суттєво сприятиме зменшенню, а з часом і припиненню випадків нелегальної імміграції, спричиниться до створення центрів тимчасового розміщення нелегалів, у яких здійснюватиметься процедура визначення правового статусу тих іноземців, які шукають захисту в нашій державі. У зв’язку зі збільшенням кількості іноземців, які незаконно перебувають на території України, необхідне вдосконалення заходів щодо організації процедури видворення нелегальних іммігрантів.

Вкрай необхідними для підвищення ефективності названої діяльності є, на нашу думку, прогнозування імміграційних процесів і формування цілісної міграційної політики з урахуванням зміни політичної та економічної ситуації.

Як було відзначено вище, державна міграційна політика є складовою національної безпеки України. У Концепції (основах державної політики) національної безпеки України, схваленій Верховною Радою України 16 січня 1997 року [73], неконтрольовані міграційні процеси розглядаються як загроза національній безпеці нашої держави. А за нинішньої міграційної ситуації це може призвести до небезпечних явищ у різних сферах життєдіяльності України.

Тому сьогодні з усією очевидністю назріло питання про утворення такого функціонального органу державного управління як державна міграційна служба з підпорядкованими їй по вертикалі місцевими органами, яка не тільки координуватиме діяльність з питань міграції інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а й матиме необхідний для ефективної роботи комплекс гуманітарних повноважень. Причому оперативно-розшукові та інші, пов’язані з цією сферою діяльності, функції повинні залишатися за відповідними органами виконавчої влади.

Реалізація державної імміграційної політики потребує вдосконалення відповідного законодавства зокрема розробки нормативно-правових актів про імміграцію, притулок тощо з подальшим прийняттям міграційного кодексу. Для цього вже нині потрібно займатися підготовкою всеосяжної комплексної державної програми, побудованої на єдиній концепції міграційної політики, яка повинна враховувати усі аспекти внутрішньої та зовнішньої міграції.

Видається цілком доцільним, з урахуванням необхідності удосконалення державного управління імміграційним процесом ввести до складу Ради національної безпеки і оборони при Президентові України керівника органу з питань імміграції. Тим більше, що створення у 1997 році у відділі громадянства Адміністрації Президента України сектора з питань міграції та надання притулку свідчить про розуміння важливості своєчасного вжиття заходів, адекватних характеру та масштабам проблеми.

Незалежно від того, вирішуються всі імміграційні питання в одній організаційній структурі чи вони розпорошені серед різних органів центральної виконавчої влади, існує ряд ключових функцій, які необхідно першочергово виконувати. До основних з них належать такі: видача віз; здійснення прикордонного контролю; забезпечення дотримання іммігрантами їх правового статусу, визначеного чинним законодавством України; надання цим особам широкого спектру соціальних послуг.

Для регулювання імміграційних процесів більшість країн світу, які зустрічаються з даною проблемою, використовують різні форми прикордонного контролю. Те, наскільки інтенсивними є спрямовані на дану проблему зусилля і визначення місць, де повинен здійснюватися цей контроль, у переважній більшості випадків залежить від географічного фактора, взаємовідносин із сусідніми державами, а також від того, як у цілому вирішуються питання, безпосередньо пов’язані з імміграційними процесами, у тій чи іншій країні.

Сучасний стан “прозорості” кордонів на сході та півночі і збереження кордону “радянського зразка” на заході країни не зовсім відповідають нинішнім інтересам національної безпеки України. Такий порядок речей перетворює нашу державу на своєрідний “фільтр” або “відстійник” міжнародної імміграції.

Вихід із ситуації вбачається у поступовій уніфікації режиму всіх кордонів України, зміст якої повинен полягати у “лібералізації” південно-західних та розбудові та приведенні до світових стандартів північно-східних кордонів. Поряд з іншим це необхідно для запобігання проникненню нелегальної імміграції через східний кордон, яка перетворюється на загрозу національній безпеці України та інших держав.

Завдяки проведенню на кордоні дійсно безпрецедентних заходів з протидії організованій злочинності, спільними зусиллями охоронців державного рубежу та їх колег – правоохоронців протягом останніх років вдалося взяти під контроль незаконну імміграцію. Кількість іммігрантів, які незаконно прямують через територію України, зменшилась майже втричі. Основні ж зусилля прикордонних військ у вирішенні цієї загальносвітової проблеми спрямовані зараз саме на попередження незаконного прибуття небажаних “мандрівників” в Україну.

Охорона державного кордону України здійснюється в умовах динамічної і напруженої обстановки. І одним з основних факторів, що обумовлюють її динамізм і складність, є активізація протиправної діяльності транснаціональних злочинних угруповань з організації незаконної міграції через територію України. Найбільш активними щодо цього стали українсько-словацька та українсько-російська ділянки кордону.

Досліджуючи шляхи вдосконалення адміністративно-правового регулювання імміграційним процесом в Україні необхідно відзначити, що в попередні роки міграційна політика держави, зокрема її імміграційна політика, носила переважно обмежувальний та охоронний характер. Певним чином це було пов’язано із рудиментами старого мислення апарату управління, згідно з яким усі проблеми даної сфери можна було вирішити лише командно-адміністративними методами. Окрім того, важливо пам’ятати, що у цьому питанні було досягнуто суспільного консенсусу.

Страх перед неконтрольованим прибуттям в Україну іноземців, як видається, має також і глибшу природу, пов’язану із особливостями сучасного етапу розвитку української нації, української ідентичності. Це непрості питання ролі етнічного ядра, інших корінних народів та національних меншин у формуванні політичної нації, мовне питання, навколо яких продовжуються суперечки, що по суті є суперечками про те, якою бути Україні – національною державою чи частиною федерації слов’янських народів, інтегруватися в європейський чи євразійський простір. У такій ситуації імміграція значних мас людей може порушити досягнутий між різноспрямованими політичними силами, різними регіонами нетривкий компроміс, створити загрозу стабільності та цілісності держави 74, с. 156.

Розглянувши та узагальнивши набутий за останні роки вітчизняний досвід адміністративно-правового регулювання імміграційним процесом можна зробити кілька висновків:

1. Протягом останнього десятиліття минулого століття імміграція вибухово перетворилася в Україні з явища незначного та малопомітного на соціальну, економічну та політичну проблему загальнонаціонального та міжнародного масштабу. Становлення та розвиток державної системи регулювання імміграційним процесом відбувалося переважно імперативним шляхом. Наукових розробок з питань визначення державної політики в даній сфері, форм і методів її реалізації поки що недостатньо. Сьогодні серед вітчизняних державних службовців, фахівців, експертів та науковців відсутня єдина загальновизнана думка стосовно впливу явища імміграції на соціально-економічний розвиток України. Доволі часто їх позиції з цього питання коливаються від різко негативних до безумовно позитивних оцінок.

2. З технічної точки зору законодавчі акти з питань імміграції повинні стосуватися не лише тих осіб, які вже самовільно прибули в Україну і чекають рішення щодо свого майбутнього статусу, але й встановлювати чіткі положення та передвиїзні процедури для тих осіб, які мають намір іммігрувати в Україну в майбутньому. Якщо ці положення можуть не застосовуватися до біженців, які продовжують шукати притулку, цей прогресивний механізм повинен вводитися з огляду на організоване повернення в країну депортованого народу чи народів. У таких випадках закон повинен передбачати, щоб процедура щодо права повернення і постійного прийняття Україною, а також отримання громадянства України була визначена ще до від’їзду. Такий підхід дасть змогу уникнути певної невизначеності для відповідних посадових осіб, а в поєднанні з системою щорічних квот дозволить регулювати кількість переселених осіб з тим, щоб забезпечити належний прийом. Особи з українським громадянством або ті, хто мають індивідуальну гарантію на негайну натуралізацію і вже прибули в Україну, можуть вільно інтегруватися. Якщо така передвиїздна процедура буде сприйматися швидше як превентивний, а не регулятивний механізм, багато потенційних іммігрантів продовжуватимуть практику самовільного переселення, а мета – організовано регулювати процес імміграції не буде досягнута.

3. Інтеграція України у міжнародний простір, необхідність дотримання прав людини диктують державі необхідність брати участь, хоче вона того чи ні, в міжнародних, міждержавних, національних процедурах регулювання імміграції. Природно, що робити це потрібно, перш за все, в інтересах України та усіх її громадян.

4. Державна імміграційна політика України не може бути незмінною впродовж тривалого часу. Вона повинна коригуватися відповідно із зміною конкретних соціально-економічних умов розвитку країни і міжнародної ситуації. Не може бути вона ідентичною в один і той же час стосовно законослухняних іммігрантів і нелегалів. Для тих, хто отримав статус біженця, переселенця держава повинна створювати сприятливі умови адаптації в новому суспільстві, працевлаштування, максимального використання виробничих, творчих, фінансових потенцій. Найактуальнішим завданням держави в найближчій перспективі залишається працевлаштування всіх, кому надається відповідний статус перебування на її території. Без розв’язання цієї проблеми, будь-яка країна, навіть економічно стабільна, не може забезпечити самоутримання прибулих, а тим більше сприяти розвиткові власної економіки. Саме працевлаштування є сьогодні найбільш “вузьким місцем” реалізації в Україні державної імміграційної політики.

5. Іммігранти та біженці, яким надається право проживання в Україні, можуть і повинні бути працевлаштовані на суспільно корисних для країни роботах. Це стосується осіб як з низькою, чи без будь-якої кваліфікації, так і спеціалістів найвищої кваліфікації. Перші повинні використовуватися в непрестижних для корінного населення сферах діяльності, на громадських оплачуваних роботах, другі – безпосередньо за фахом. Звичайно, що в умовах різкого спаду виробництва, зростання безробіття, працевлаштування іммігрантів потребує певних зусиль від центральних і місцевих органів влади. Якщо держава не спроможна забезпечити прибулих працею, то, тим самим, вона нераціонально використовує і без того обмежені кошти власного бюджету на утримання додаткової кількості іммігрантів. Суспільно корисна праця – обов’язкова умова для перебування іммігрантів в Україні.

6. На жаль, доводиться констатувати, що адаптація іммігрантів в Україні, не дивлячись на різноманітність їхніх груп, проходить стихійно. Жодних серйозних державних програм адаптації іммігрантів у нашій країні поки що не існує. У більшості випадків таке становище призводить до негативних наслідків. По-перше, значно ускладнюється життя іммігрантів. По-друге, це несприятливо впливає на стан взаємовідносин між місцевим населенням та іммігрантами. По-третє, таке становище породжує нові міграційні наміри іммігрантів.

7. Законодавство та адміністративний механізм щодо регулювання процесів імміграції повинні бути зорієнтовані на кінцевий результат, тобто повинні виконувати ефективне регулювання міграційних потоків. Це не потребує надзвичайних дій з боку зацікавлених осіб, а лише вимагає координації зусиль різних державних структур та організацій. В цьому контексті не варто переоцінювати ефективності кримінального судочинства та покарання у сфері регулювання міграції.

Якщо у випадку звичайного злочину арешт правоохоронними органами припиняє протизаконний статус особи, то затримання незаконного переселенця, його штрафування або арешт не припиняють самі собою його нелегального перебування в Україні. Тому популістсько-адміністративні заходи щодо незаконної імміграції, що здійснюються час від часу і не враховують необхідної диференціації, не призводять до бажаного результату і їх слід уникати. Наприклад, посилення розшуку нелегальних іммігрантів, організація рейдів у студентських гуртожитках, приватних квартирах, штрафування, а інколи і примусове виселення з квартир навряд чи можуть сприяти негайному від’їзду нелегальних переселенців. Результатом таких акцій може стати лише розселення іммігрантів по країні.

8. Вдосконалення чинного імміграційного законодавства повинно передбачати надання особливого статусу тим особам, які прибули з місць воєнних дій або громадянської війни, а також толерантність, тобто звільнення від кримінальної відповідальності за їх незаконне перебування, які де-факто або де-юре не можуть повернутися на свою етнічну батьківщину. З іншого боку, таке вичерпне рішення повинно також включати сприяння та можливість добровільної чи примусової репатріації тих осіб, які на даний момент не є ані біженцями, ані такими, що потребують захисту з інших вагомих причин.

10. Прийняття Закону України “Про імміграцію” та його повномасштабна реалізація покликані значно вдосконалити державну імміграційну політику, сприяти розробці нових нормативно-правових актів про імміграцію, притулок тощо [75, с. 132–137.].


РОЗДІЛ 3 РОЛЬ ДЕРЖАВНИХ ІНСТИТУЦІЙ В АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОМУ ЗАБЕЗПЕЧЕННІ ПРАВ МІГРАНТІВ

3.1 Місце та роль правоохоронних органів України щодо адміністративно-правового забезпечення прав мігрантів

Одне з центральних місць у різноманітній та багатоплановій діяльності держави займає виконання завдань щодо захисту прав і свобод людини, охорони прав та законних інтересів державних і недержавних організацій, боротьби зі злочинами та іншими правопорушеннями. Деякі фахівці, зокрема Р. Лівшиць, таку функцію держави відносять до головної у цивілізованому суспільстві [76, с. 4–28.]. Цей різновид державної діяльності у юридичному аспекті отримав назву “правоохоронна діяльність”, а установи, що її здійснюють – “правоохоронні органи”.

Питання про визначення поняття “правоохоронні органи” завжди було дискусійним у теорії права. Зокрема. науковці С. Лихова [77, с. 71–75.] уважають, що цим поняттям охоплюються всі державні органи і громадські організації, хоча б у деякій мірі наділені правоохоронними функціями. Ще один дослідник, А.Тевлін пропонує розглядати це питання у широкому (всі державні органи, наділені певними повноваженнями у галузі контролю за дотриманням законності та правопорядку) та вузькому (державні органи, спеціально створені для забезпечення законності та правопорядку, боротьби зі злочинністю та яким з цією метою надані повноваження застосовувати передбачені законами заходи примусу і перевиховання правопорушників – суд, органи юстиції, прокуратури, внутрішніх справ, безпеки) розумінні [78, с. 52–54.].

В. Бож’єв уважає, що правоохоронні органи утворюють певним чином відособлену за ознакою професійної діяльності самостійну групу органів держави, що мають чітко визначені завдання. Останні полягають або у відновленні порушеного права, наприклад, у галузі цивільних правовідносин, або у покаранні правопорушника, коли відновити порушене право неможливо (при скоєнні деяких злочинів, наприклад, при вбивстві), або у відновленні порушеного права і покаранні одночасно, коли можливість відновити порушене право є, але правопорушник заслуговує ще й покарання. Тобто критерієм виділення правоохоронних органів із загального числа органів держави у цьому випадку виступає коло зазначених вище завдань, яке й визначає сукупність державних органів, покликаних їх виконувати.

Вчені К. Гуценко та М. Ковальов виділяють правоохоронні органи, виходячи з основних напрямів (функцій) правоохоронної діяльності, тобто для виконання основних функцій (напрямів) правоохоронної діяльності існують конкретні органи, які відповідно і називаються “правоохоронними” [79, с. 192]. А O. Бандурка вважає, що правоохоронними органами прийнято називати функціонуючі у суспільстві та державі установи та організації, основним завданням діяльності яких є забезпечення законності, боротьби зі злочинністю та іншими правопорушеннями. Він відносить до таких органів в Україні: органи прокуратури, Міністерства юстиції, МВС, Служби, безпеки, адвокатуру [80, с. 204].

Так, В. Молдован визначає, що правоохоронні органи – важлива ланка системи органів Української держави, мета, завдання та функції якої – забезпечення законності та правопорядку в усіх сферах життєдіяльності нашої країни. Він відносить, до вказаних органів в Україні: органи прокуратури, органи внутрішніх справ, Службу безпеки, органи, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органи дізнання, органи попереднього слідства, Міністерство юстиції та його органи, нотаріат, адвокатуру [81, с. 117].

Наприклад, В. Дяченко відносить до правоохоронних органів в Україні: суд, прокуратуру, органи міліції, органи податкової міліції, органи Служби безпеки, органи Управління державної охорони, ДПС. Він вказує, що визначальним у діяльності правоохоронного органу є виконання ним, поряд з профілактичною, однієї чи декількох інших головних правоохоронних функцій [82, с. 147].

Н. Клименко стверджує, що правоохоронними органами є такі, діяльність яких (або основна її частина) спрямована на реалізацію правоохоронної функції держави. Науковець відносить до основних названих органів України: судову систему, органи юстиції, прокуратуру, органи внутрішніх справ, органи досудового розслідування, Службу безпеки, адвокатуру, нотаріат, Державну податкову службу, митну службу, органи охорони державного кордону, Адміністрацію Президента України, а до інших правоохоронних органів: Інтерпол, Міжнародний кримінальний суд, Європейський суд в прав людини, Міжнародний комерційний арбітраж та Державну виконавчу службу [83, с. 193–194.].

А. Гель, Г. Семаков та С. Кондракова зазначають, що правоохоронні органи – це існуючі у суспільстві й державі установи та організації, які здійснюють правозастосовну та правоохоронну функції, основне завдання котрих полягає у забезпеченні законності, захисту прав і законних інтересів громадян, юридичних осіб, боротьбі зі злочинністю та іншими правопорушеннями. Вони відносять до названих органів: прокуратуру, Службу безпеки, органи внутрішніх справ, Державну податкову службу, Державний департамент України з питань виконання покарань, органи, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органи досудового слідства і дізнання, органи юстиції, нотаріат та адвокатуру [84, с. 261–264.].

Незважаючи на той факт, що термін “правоохоронні органи” широко вживається не лише у засобах масової інформації, але й у нормативних актах та юридичній літературі, в Україні ще не склалося чітке уявлення про його зміст через відсутність законодавчого тлумачення останнього. У Конституції України дане поняття вживається лише раз (у ч.3 ст.17) [13], де спеціальне завдання щодо забезпечення державної безпеки і захисту державного кордону покладається на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом. У коментарі до цієї статті, підготовленому Інститутом законодавства Верховної Ради України, до правоохоронних органів автори відносять: СБУ, внутрішні війська МВС України, міліцію та деякі інші державні структури, статус яких нині визначається підзаконними актами [85, с. 283]. У п. 5 ст. 19 Закону України “Про громадянство України” міститься згадування про “службу безпеки, правоохоронні органи, органи юстиції або органи державної влади”, тобто, виходячи зі змісту даної норми, служба безпеки не є правоохоронним органом. Закон України “Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання” [86] у ч. 23 ст.1, що має назву “Визначення термінів”, відносить до кінцевих споживачів товарів, імпортованих в Україну або експортованих з України “... державні органи України, Збройні Сили України та інші військові формування, правоохоронні органи ...”, тобто, аналізуючи дане положення, можна дійти висновку, що правоохоронні органи не належать до органів державних.

У ст. 34 Закону України “Про державну таємницю” [87] за назвою “Особливості здійснення органами державної влади їх функцій щодо органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що провадять діяльність, пов’язану з державною таємницею”, йдеться про “Органи державної влади, в тому числі правоохоронні, контрольно-ревізійні та суди”, тобто у даному законі правоохоронні органи відмежовуються від контрольно-ревізійних та судів. Ст. 15 “Нагляд і контроль, у сфері захисту суспільної моралі” Закону України “Про захист суспільної моралі” [88] уповноважує на здійснення такого контролю “... правоохоронні органи та інші органи виконавчої влади”, тобто вважає правоохоронні органи складовою частиною органів виконавчої влади. Закон України “Про заходи протидії незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів та зловживанню ними” [89] містить ст. 7 “Запити правоохоронних органів про розміщення коштів, одержаних від незаконного обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів”, у ч. 1 якої вказано: “На письмову вимогу державних органів (підрозділів), які мають право здійснювати оперативно-розшукову діяльність, банки, а також кредитні, митні, фінансові та інші установи, підприємства, організації (незалежно від форм власності) зобов’язані протягом трьох діб надіслати інформацію і документи про операції, рахунки, вклади, внутрішні та зовнішні економічні угоди юридичних осіб та громадян, відносно яких є оперативні та інші матеріали, що свідчать про їх причетність до незаконного обігу наркотичних засобів, психотропних речовин чи прекурсорів”. Виходячи зі змісту даної статті, можна зробити висновок, що правоохоронними вважаються такі державні органи, які мають право здійснювати оперативно-розшукову діяльність.

Найбільш повне тлумачення терміну “правоохоронні органи” міститься у ч. 4 ст. 1 “Визначення основних термінів” Закону України “Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави” [90], відповідно до якої “правоохоронні органи – державні органи, які відповідно до законодавства здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції” Проте, відсутність визначення понять “правоохоронні” та “правозастосовні” функції дозволяє говорити про неповноту даного визначення.

Проведений вище аналіз свідчить про нечітке, суперечливе, а іноді й непослідовне вживання законодавцем терміну “правоохоронні органи”. У переважній більшості законів про організацію та діяльність цих органів, зокрема, органів міліції та прокуратури, вони навіть не називаються правоохоронними. З даного приводу необхідно погодитись із твердженням М. Мельника та М. Хавронюка, що “ця ситуація свідчить не тільки про відсутність єдиного підходу у розумінні того, які органи є правоохоронними, але й ускладнює вирішення теоретичних проблем у цій сфері, здійснює негативний вплив на діяльність вказаних органів, оскільки безпосереднім чином впливає на правове регулювання їх компетенції, правове і соціальне становище працівників таких органів тощо” [91, с. 384].

Відсутність чіткого законодавчого визначення поняття та структури правоохоронних органів зумовлює необхідність звернення до теоретично-методологічних джерел. “Правоохоронні органи – державні органи, основною функцією яких є охорона законності та правопорядку, захист прав і свобод людини, боротьба зі злочинністю”, “правоохоронні органи – система державних та уповноважених державою громадських формувань, основною функцією яких є боротьба зі злочинністю та іншими правопорушеннями”, – визначено в юридичній енциклопедії [92, с. 783]. На думку Ю. Шемшученка, правоохоронні органи це органи, які наділені державою компетенцією щодо охорони громадських відносин, урегульованих правом [93, с. 427].

Вже цитовані нами, М. Мельник та М. Хавронюк правоохоронними органами вважають лише ті державні органи, які, діючи в межах кримінально-процесуальної чи адміністративної процедури, ведуть боротьбу зі злочинністю та правопорушеннями, що передбачають юридичну відповідальність винятково у сфері публічного права. До таких вони відносять: суди, органи прокуратури, міліції, податкової міліції, служби безпеки України, Управління державної охорони, ДПС, Військову службу правопорядку у Збройних Силах України, дізнання державної митної служби, дізнання державного пожежного нагляду, Державного департаменту з питань виконання покарань.

В. Ковальський до правоохоронних органів відносить лише органи прокуратури, досудового слідства та дізнання, які безпосередньо діють у межах кримінального судочинства засобами, встановленими кримінально-процесуальним законодавством України, ведуть боротьбу з найтяжчими порушеннями законності – злочинами. Всі інші державні органи, які, охороняючи право, діють у межах адміністративної, дисциплінарної та цивільно-правової (майнової) відповідальності, тобто за межами кримінального судочинства, він відносить до правозахисних органів [94, с. 216].

На думку Т. Пікулі, до правоохоронних належать органи, які, поряд з другорядними (допоміжними), виконують одну або декілька головних правоохоронних функцій, які є визначальними в їх діяльності (профілактичну, захисну, ресоціалізаційну, оперативно-розшукову, розслідування злочинів, судового розгляду справ, розгляду справ про адміністративні правопорушення, розгляду справ про фінансові та адміністративно-господарські правопорушення, виконання вироків, рішень, ухвал і постанов судів, постанов органів дізнання і досудового слідства та прокурорів). До правоохоронних органів у широкому розумінні, на думку автора, належать суд, прокуратура і правоохоронні органи по боротьбі зі злочинністю, у вузькому – тільки правоохоронні органи по боротьбі зі злочинністю (органи міліції, податкової міліції, СБУ, Управління державної охорони, ДПС, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, державної митної служби, Державного департаменту України з питань виконання покарань) [95, с. 167].

На нашу думку, з жодним із наведених визначень, не можна повністю погодитися. Спробу розширити зміст поняття “правоохоронні органи” за рахунок віднесення правозастосовної, контрольної та деяких інших видів діяльності, пов’язаних із зміцненням правового режиму в країні, до правоохоронної є неточним, оскільки це різні види діяльності державних органів, а терміни, якими вони позначаються, не є синонімами та мають неоднакове лексичне значення. Не менш вразливою є і точка зору щодо обмеження правоохоронної діяльності колом державних органів, які ведуть боротьбу з порушеннями законів, що передбачають юридичну відповідальність у сфері публічного права (злочинами і правопорушеннями адміністративного характеру, включаючи так звані фінансові та адміністративно-господарські санкції), або ведуть боротьбу тільки зі злочинністю засобами кримінально-процесуального характеру. Тут необхідно погодитись із В. Півненком щодо того, що від правоохоронних необхідно відрізняти інші державні органи, що виконують деякі правоохоронні дії, пов’язані з охороною права лише принагідно – паралельно зі здійсненням своїх основних (не правоохоронних) завдань [96, с. 39–45.]. Конституційні приписи (ст. 3 п. 1, ст. 14 ч. 1, ст. 92 , п. 1, 2 ч.1 ст. 116 [13]) вимагають, щоб усі державні органи без винятку захищали права та свободи людини і громадянина, охороняли права і законні інтереси Державних і недержавних організацій, брали участь у боротьбі з правопорушеннями. Разом із тим, для переважної більшості державних органів їх діяльність не обмежується вирішенням цих, хоча й дуже важливих, але, безумовно, вузьких завдань щодо безпосереднього захисту законності та правопорядку. Для вказаних органів першочерговими є інші завдання – вирішення поточних і перспективних економічних проблем, питань культури, науки, освіти, обороноздатності, зовнішньої політики, співробітництва з іншими країнами.

На нашу думку, така багатоманітність думок пов’язана з тим, що в чинному українському законодавстві згадка про правоохоронні органи зустрічається досить часто, проте загальне поняття правоохоронних органів все ще відсутнє. Аналіз діючого законодавства може внести певне порозуміння у питання, яке розглядається. Проте, ми вважаємо помилковим об’єднувати в одному терміні “правоохоронні органи”, державні органи і недержавні структури. Із законодавства України прямо випливає, що правоохоронними органами є лише державні органи (скажімо, у п. “б” ст. 3 Закону України “Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів” застосовується словосполучення “правоохоронні та інші державні органи”). Окрім того, в ст. 1 Закону України “Про адвокатуру” [97] остання визначається як добровільне професійне громадське об’єднання. Поряд з традиційно існуючими громадськими об’єднаннями, які беруть участь в правоохоронній діяльності (добровільні народні дружини), виникають нові, наприклад, спеціалізовані комерційні структури правоохоронного напряму (недержавні охоронні та детективні агентства, власні служби безпеки тощо). На відміну від правоохоронних органів, вони охороняють приватні, групові інтереси. Саме цим визначається їх компетенція. Нотаріальні дії в Україні, згідно Закону України “Про нотаріат” [98], здійснюють нотаріуси, які працюють в державних нотаріальних конторах, і ті, які займаються приватною практикою. При цьому кількість приватних нотаріусів перевищує кількість тих, які працюють в державних організаціях.

Тому безперечно, що державні органи і недержавні (громадські або приватні) структури, які об’єднані у деяких джерелах одним поняттям “правоохоронні органи” мають різну юридичну природу. Відповідно до цього, в літературі цілком слушно, на нашу думку, пропонується називати їх по-різному: правоохоронні органи – для державних органів і правоохоронні організації – для недержавних структур.

Аналіз законодавства України та теоретично-методологічних джерел дозволяє виділити наступні ознаки правоохоронного органа:

1. Правоохоронний орган уповноважується законом для здійснення правоохоронної діяльності. Як правило, це спеціальний закон, присвячений завданням організації та діяльності цього органу.

2. Правоохоронний орган здійснює свою діяльність із дотриманням встановлених законом правил і процедур. Порушення цих правил працівниками правоохоронних органів тягне за собою дисциплінарну, адміністративну, матеріальну або кримінальну відповідальність.

3. Правоохоронні органи у своїй діяльності мають право застосовувати заходи державного примусу до осіб, які вчинили правопорушення. Вказані заходи відрізняються один від одного у залежності від компетенції органа та тяжкості вчиненого правопорушення.

4. Законні та обґрунтовані рішення, прийняті державними органами, обов’язкові для виконання посадовими особами та громадянами. Невиконання вказаних рішень складає самостійне правопорушення, що тягне за собою додаткову відповідальність.

На відміну від інших систем державних органів, система правоохоронних органів не має традиційної організаційної побудови, як, наприклад, система органів виконавчої влади, а являє собою цілісну сукупність, системоутворюючим чинником якої виступає не структурний (організаційний), а функціональний критерій – безпосередньо правоохоронна діяльність, що визначено їх спільним функціональним призначенням, яке полягає, головним чином, в охороні та захисті права. Тому, можна зробити висновок, що системоутворюючим чинником правоохоронних органів є правоохоронна діяльність, для здійснення якої держава і створює правоохоронні органи.

Розпочатий в Україні на конституційних засадах процес державотворення потребує чіткого визначення в ньому місця та ролі правоохоронних органів. Однак, при вирішенні цієї проблеми виникають певні труднощі, пов’язані, в першу чергу, з відсутністю законодавчого визначення поняття правоохоронного органу та ознак, за яких той чи інший новостворений підрозділ міг би належати до цієї категорії. З огляду на це, необхідно і доцільно було б чіткіше законодавчо визначити систему правоохоронних органів України, виходячи зі змісту правоохоронної діяльності та головних ознак правоохоронних органів.

3.2 Удосконалення адміністративно-правового забезпечення прав мігрантів в Україні

Дослідження міграційної ситуації в Україні за останні десятиріччя, аналіз становлення та розвитку державних органів управління міграційним процесом свідчить про їх певну неадекватність. Міграційні проблеми щораз більше ускладнюються, а різні державні інституції без координації своєї діяльності у цій сфері втрачають реальні можливості щодо їх прогнозування та регулювання. За таких умов у недалекій перспективі ситуація взагалі може вийти з-під державного контролю.

Саме тому, першочерговою метою державної міграційної служби повинно бути регулювання міграційних потоків, подолання негативних наслідків процесів міграції, які в більшості своїй розвиваються стихійно, створення належних умов для безперешкодної реалізації прав мігрантів усіх категорій, а також забезпечення гуманного ставлення до тих осіб, які шукають захисту на території України.

Основними завданнями державної міграційної служби в сучасних умовах, на наш погляд, повинні бути: захист прав та інтересів усіх категорій мігрантів; дотримання державних інтересів при реалізації міграційних програм і заходів; постійне удосконалення системи міграційного контролю; регулювання міграційних потоків з урахуванням соціально-економічного розвитку регіону, який приймає мігрантів; вивчення національної сумісності та специфіки психології мігрантів; врахування кліматичних особливостей місць розселення; створення відповідних умов прийому та розміщення мігрантів, які стимулюватимуть їхню активну участь у процесі адаптації до існуючого соціально-економічного середовища.

Державна міграційна політика є складовою національної безпеки України. У Концепції (основах державної політики) національної безпеки України, схваленій Верховною Радою України 16 січня 1997 року [99], неконтрольовані міграційні процеси розглядаються як загроза національній безпеці нашої держави. А за нинішньої міграційної ситуації це може призвести до небезпечних явищ у різних сферах життєдіяльності України.

Тому сьогодні з усією очевидністю назріло питання про утворення такого функціонального органу державного управління як державна міграційна служба з підпорядкованими їй по вертикалі місцевими органами, яка не тільки координуватиме діяльність з питань міграції інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а й матиме необхідний для ефективної роботи комплекс гуманітарних повноважень. Причому оперативно-розшукові та інші, пов’язані з цією сферою діяльності, функції повинні залишатися за відповідними органами виконавчої влади.

Реалізація державної міграційної політики потребує вдосконалення відповідного законодавства зокрема розробки нормативно-правових актів про міграцію, притулок тощо з подальшим прийняттям міграційного кодексу. Для цього вже нині потрібно займатися підготовкою всеосяжної комплексної державної програми, побудованої на єдиній концепції міграційної політики, яка повинна враховувати усі аспекти внутрішньої та зовнішньої міграції [100, с. 157].

Досліджуючи шляхи вдосконалення адміністративно-правового регулювання міграційним процесом в Україні необхідно відзначити, що в попередні роки міграційна політика держави, зокрема її міграційна політика, носила переважно обмежувальний та охоронний характер. Певним чином це було пов’язано із рудиментами старого мислення апарату управління, згідно з яким усі проблеми даної сфери можна було вирішити лише командно-адміністративними методами. Окрім того, важливо пам’ятати, що у цьому питанні було досягнуто суспільного консенсусу. Вихований десятиліттями автаркічний світогляд, відсутність досвіду спілкування з представниками інших культур разом із масованою популяризацією загроз, пов’язаних із “навалою” іноземців, що стало улюбленою темою багатьох українських мас-медіа, забезпечило широку підтримку заходам, спрямованим на боротьбу із усіма категоріями мігрантів, як легальних так і нелегальних.

Враховуючи здобутки та недоліки попереднього досвіду, в основі майбутньої міграційної політики держави повинен лежати глибокий аналіз і прогноз ситуації, що тільки і може створити умови для вироблення адекватних цілей та засобів їх досягнення. При цьому первинний аналіз ситуації повинен супроводжуватися постійним моніторингом динаміки міграційних процесів, що постійно змінюються, як всередині країни, так і в зарубіжних державах, з якими здійснюється міграційний обмін.

Уже сьогодні цілком зрозуміло, що, на відміну від 90-х років минулого століття, найбільшим викликом для України буде не приплив населення, а його дефіцит внаслідок природного зменшення та міграційного відпливу. Сусідня Російська Федерація, наприклад, у якої демографічна ситуація подібна, декларує міграцію як єдино можливий шлях поповнення демографічних ресурсів. Спеціалістами підраховано, що при умові збереження нинішніх показників народжуваності та смертності, щоб зберегти кількість населення на теперішньому рівні – приблизно у 145 млн. осіб, Російській Федерації буде необхідно, протягом найближчих 50 років, прийняти майже 70 млн. мігрантів [101, с. 4.]. Це означає, що для України конкуренція за потенційних мігрантів суттєво загостриться, реальною буде перспектива відпливу певної частини населення до Російської Федерації, якщо соціально-економічні умови там будуть кращими.

На наш погляд, найближчим часом потрібно буде остаточно позбутися старих стереотипів, зокрема ілюзії, що від влади залежить вирішення проблеми: потрібні чи не потрібні державі мігранти та в якій кількості приймати їх чи ні і, що суть справи полягає не лише у щільності кордонів і суворості законів. Доведеться зрозуміти, а факти щоденного життя переконливо свідчать про це, що Україна і, не тільки вона одна, не в змозі виключно силовими методами зупинити могутній зовнішній міграційний тиск, який існує об’єктивно і є результатом дисбалансу між кількістю населення та рівнем життя між Північчю та Півднем планети. Слід сприйняти як належне, що єдиним дієвим засобом боротьби проти нелегальної міграції на сьогоднішній день у всьому цивілізованому світі є її легалізація, тобто створення законних умов для переміщення мігрантів.

Сприйняття феномена міграції як об’єктивного явища, а не як стихійного лиха чи загрози, дозволить при розробці заходів міграційної політики держави йти далі елементарного забезпечення міграційного контролю. Безумовно, контроль за міграцією повинен залишатися важливим, проте не основним, а тим більше єдиним, напрямком діяльності держави. Міграційна політика повинна передбачати створення умов для прийняття та для проживання мігрантів, забезпечувати прозору та ефективно діючу систему їхнього документування та обліку, оформлення дозволів на проживання, працевлаштування, підприємницьку діяльність тощо.

Усе сказане вище зовсім не означає, що міграційна політика сучасної України повинна розвиватися шляхом її повної лібералізації. Подобається це комусь чи ні, проте демографічна ситуація така, що мігранти Україні безумовно будуть потрібні. Першочергове завдання держави, на нашу думку, полягатиме у чіткому визначенні скільки та які саме мігранти потрібні, розробленні системи їх підбору у відповідності до власних інтересів [102, с. 154].

Разом із тим необхідно враховувати також можливі міграційні наслідки етнічного, культурного, релігійного та ментального характеру. До реагування на ці проблеми необхідно готуватися заздалегідь, проте шукати вихід треба не у припиненні міграції взагалі, а в розв’язанні створених нею проблем з найменшими втратами.

Найвагомішим завданням міграційної політики повинно стати створення привабливих умов для міграції в Україну з регіонів СНД, тобто ближнього зарубіжжя. Перш за все має надаватися сприяння репатріантам, але не тільки їм. Суттєво важливим є той факт, що мігранти з пострадянської території – колишні співгромадяни, культурна дистанція з якими, у порівнянні з іншими іноземцями, найменша.

Сприяння міграції не означатиме, що держава повинна взяти на себе весь тягар прийому та облаштування мігрантів. Ліберальніші умови переїзду, оформлення посвідок на проживання, отримання дозволів на працевлаштування та підприємницьку діяльність є найважливішими умовами більш успішної інтеграції мігрантів і запорукою їх повноцінної зайнятості, забезпечення умов, за яких вони самостійно вирішуватимуть свої проблеми, не перетворюючись у тягар для держави, а навпаки примножуючи її багатство.

Лібералізація потрібна також і щодо ставлення до мігрантів з інших країн. Надання статусу біженця відповідно до Конвенції 1951 року може бути підставою для урегулювання правового статусу лише для обмеженого кола осіб. Потрібні інші механізми, більш гнучкі форми легалізації. У світовій практиці досить подібних прикладів: надання дозволу на проживання з гуманітарних міркувань, тимчасовий притулок, імміграційна амністія тощо. Саме легалізація є запорукою підконтрольності та значного зменшення криміногенності у даній сфері [103, с. 216].

У зв’язку з розширенням міграційних переміщень у всесвітньому масштабі набуває великого значення формування у суспільстві толерантного ставлення до мігрантів. У цьому напрямку необхідна цілеспрямована довготривала робота. Провідну роль відіграватимуть в ній засоби масової інформації. Якщо вони роблять акцент на правопорушеннях зі сторони мігрантів і мовчать про те, що в цих правопорушеннях брало участь місцеве населення або, що серед місцевого населення рівень злочинності не нижчий, а може й вищий, – це є пропаганда мігрантофобії. На жаль, саме такі матеріали є для нашої преси типовими, натомість позитивну інформацію щодо мігрантів зустріти нелегко [104, с. 9.].


ВИСНОВКИ

Розглянувши та узагальнивши в контексті нашого дослідження набутий за останні роки вітчизняний досвід адміністративно-правового забезпечення прав мігрантів можна зробити кілька висновків:

1. Протягом останнього десятиліття минулого століття міграція вибухово перетворилася в Україні з явища незначного та малопомітного на соціальну, економічну та політичну проблему загальнонаціонального та міжнародного масштабу. Становлення та розвиток державної системи регулювання міграційним процесом відбувалося переважно імперативним шляхом. Наукових розробок з питань визначення державної політики в даній сфері, форм і методів її реалізації поки що недостатньо. Сьогодні серед вітчизняних державних службовців, фахівців, експертів та науковців відсутня єдина загальновизнана думка стосовно впливу явища міграції на соціально-економічний розвиток України. Доволі часто їх позиції з цього питання коливаються від різко негативних до безумовно позитивних оцінок.

2. Міграція населення це надзвичайно складне соціально-економічне явище, яке суперечливим чином пов’язане з різними сторонами життєдіяльності суспільства, формуванням і проявом тенденцій його зміни. В сучасних умовах міжнародна міграція неоднозначно впливає на розвиток окремих країн світу і цілих регіонів. Міграційні переміщення населення можуть відбуватися і всередині певної країни, і виходити за її межі. Насамперед, вони спричинені або елементарними потребами мігрантів забезпечити власне існування, або їх намаганням досягти рівня пропагованого способу “суспільства споживання”.

В останні десятиліття у світі спостерігається своєрідний “вибух” міждержавної міграції населення, що охопив, по суті, всі види міждержавних міграцій: етнічну міграцію; трудову міграцію різних типів; міграційні потоки біженців, та різні види вимушених мігрантів тощо. Така ситуація актуалізує питання стосовно забезпечення та дотримання прав і свобод мігрантів у приймаючих їх суспільствах.

3. З технічної точки зору законодавчі акти з питань міграції повинні стосуватися не лише тих осіб, які вже самовільно прибули в Україну і чекають рішення щодо свого майбутнього статусу, але й встановлювати чіткі положення та передвиїздні процедури для тих осіб, які мають намір мігрувати в Україну в майбутньому. Якщо ці положення можуть не застосовуватися до біженців, які продовжують шукати притулку, цей прогресивний механізм повинен вводитися з огляду на організоване повернення в країну депортованого народу чи народів. У таких випадках закон повинен передбачати, щоб процедура щодо права повернення і постійного прийняття Україною, а також отримання громадянства України була визначена ще до від’їзду. Такий підхід дасть змогу уникнути певної невизначеності для відповідних посадових осіб, а в поєднанні з системою щорічних квот дозволить регулювати кількість переселених осіб з тим, щоб забезпечити належний прийом. Особи з українським громадянством або ті, хто мають індивідуальну гарантію на негайну натуралізацію і вже прибули в Україну, можуть вільно інтегруватися. Певна річ, що такий підхід не зможе ефективно спрацювати, якщо будуть встановлені обмежувальні квоти, що не дадуть права будь-якому кандидату повернутися в країну в недалекому майбутньому. Якщо така передвиїздна процедура буде сприйматися швидше як превентивний, а не регулятивний механізм, багато потенційних мігрантів продовжуватимуть практику самовільного переселення, а мета – організовано регулювати процес міграції не буде досягнута.

4. Інтеграція України у міжнародний простір, необхідність дотримання прав людини диктують державі необхідність брати участь, хоче вона того чи ні, в міжнародних, міждержавних, національних процедурах регулювання міграції. Природно, що робити це потрібно, перш за все, в інтересах України та усіх її громадян.

5. Державна міграційна політика України не може бути незмінною впродовж тривалого часу. Вона повинна коригуватися відповідно із зміною конкретних соціально-економічних умов розвитку країни і міжнародної ситуації. Не може бути вона ідентичною в один і той же час стосовно законослухняних мігрантів і нелегалів. Для тих, хто отримав статус біженця, переселенця держава повинна створювати сприятливі умови адаптації в новому суспільстві, працевлаштування, максимального використання виробничих, творчих, фінансових потенцій. Без розв’язання цієї проблеми, будь-яка країна, навіть економічно стабільна, не може забезпечити самоутримання прибулих, а тим більше сприяти розвиткові власної економіки. Саме працевлаштування є сьогодні найбільш “вузьким місцем” реалізації в Україні державної міграційної політики.

6. Іммігранти та біженці, яким надається право проживання в Україні, можуть і повинні бути працевлаштовані на суспільно корисних для країни роботах. Це стосується осіб як з низькою, чи без будь-якої кваліфікації, так і спеціалістів найвищої кваліфікації. Перші повинні використовуватися в непрестижних для корінного населення сферах діяльності, на громадських оплачуваних роботах, другі – безпосередньо за фахом. Природно, що в умовах різкого спаду виробництва, зростання безробіття, працевлаштування мігрантів потребує певних зусиль від центральних і місцевих органів влади. Необхідно мати загальнодержавну та регіональні програми працевлаштування біженців, іммігрантів та інших категорій іноземців, які отримали дозвіл на проживання в Україні. Якщо держава не спроможна забезпечити прибулих працею, то, тим самим, вона нераціонально використовує і без того обмежені кошти власного бюджету на утримання додаткової кількості мігрантів. Суспільно корисна праця – обов’язкова умова для перебування мігрантів в Україні.

7. На жаль, доводиться констатувати, що адаптація мігрантів в Україні, не дивлячись на різноманітність їхніх груп, проходить стихійно. Жодних серйозних державних програм адаптації мігрантів у нашій країні поки що не існує. У більшості випадків таке становище призводить до негативних наслідків. По-перше, значно ускладнюється життя мігрантів. По-друге, це несприятливо впливає на стан взаємовідносин між місцевим населенням та мігрантами. По-третє, таке становище породжує нові міграційні наміри мігрантів.

8. Законодавство та адміністративний механізм щодо регулювання процесів міграції повинні бути зорієнтовані на кінцевий результат, тобто повинні виконувати ефективне регулювання міграційних потоків. Це не потребує надзвичайних дій з боку зацікавлених осіб, а лише вимагає координації зусиль різних державних структур та організацій. В цьому контексті не варто переоцінювати ефективності кримінального судочинства та покарання у сфері регулювання міграції.

9. Вдосконалення чинного міграційного законодавства повинно передбачати надання особливого статусу тим особам, які прибули з місць воєнних дій або громадянської війни, а також толерантність, тобто звільнення від кримінальної відповідальності за їх незаконне перебування, які де-факто або де-юре не можуть повернутися на свою етнічну батьківщину. З іншого боку, таке вичерпне рішення повинно також включати сприяння та можливість добровільної чи примусової репатріації тих осіб, які на даний момент не є ані біженцями, ані такими, що потребують захисту з інших вагомих причин.

10. Для реалізації повномасштабної державної міграційної політики необхідно мати відповідну систему управління. В Україні, в основному, вже склалася така система. Її функціональна і адміністративно-організаційна структура адекватна сучасним реаліям. Проте механізм, форми і методи функціонування системи управління міграційним процесом потребують суттєвого вдосконалення. Стратегічними напрямами такого вдосконалення, на наш погляд, повинні бути: по-перше, створення загальнодержавної та регіональних статистико-інформаційних баз про міграційний процес в Україні; по-друге, законодавче визначення прав та обов’язків державної міграційної служби, а саме, підвищення її статусу в прийнятті управлінських рішень щодо працевлаштування законослухняних мігрантів і боротьби з нелегалами; по-третє, більш широке залучення до регулювання міграційним процесом правоохоронних органів усіх рівнів, Міністерства закордонних справ тощо.

11. Підсумовуючи можемо констатувати, що найбільш дієвим механізмом досягнення цілей державної міграційної політики видається розробка та реалізація державних, а також за потреби регіональних чи галузевих міграційних програм, за допомогою яких можна було б забезпечити системний підхід до вирішення поставлених завдань у даній сфері. Ефективність такого методу уже доведено результатами реалізації програм з облаштування раніше депортованих та щодо боротьби з нелегальною міграцією, про що неодноразово згадувалось у нашому дослідженні. Набутий досвід свідчить водночас, що дотримання принципу комплексності потребує єдиного координатора в масштабах держави, який відповідав би як за розробку цілісної міграційної політики, так і за її безумовне здійснення. Таким чином, найбільш актуальним на сьогоднішній день залишається завдання створення Єдиної державної міграційної служби України як центрального органу виконавчої влади з відповідними підрозділами на місцях, який здійснював би весь комплекс управлінських функцій у сфері міграції.


СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

  1.  Інформація взята з Інтернет-сайту [Електронний ресурс]. – Режим доступу : [http://www.un.org/esa/population/publication/ittmig2002/ittmigrep 2002.htm].
  2.  Супян В. Б. Иммиграция и экономика / В. Б. Супян // США – экономика, политика, культура. 2006. № 5.  С. 10.
  3.  Пуригіна О. Г. Міжнародна міграція : навч. посібник / О. Г. Пуригіна, С. Е. Сардак. – К. : ВЦ «Академія», 2007. – 312 с.
  4.  Етнонаціональний розвиток в Україні. Терміни, визначення, персоналії. – К., 1997. – 115 с.
  5.  Ожегов С. И. Словарь русского язика / С. И. Ожегов. – М. : Мысль, 1972. – 856 с.
  6.  Современный словарь по социологии / Под ред. Д. М. Гвишиани. – М. : Наука, 1989. – 657 с.
  7.  Кузенко В. М. Поняття та сутнісні характеристики категорії мігрант / В. М. Кузенко // Демократичне врядування. Електронне наукове видання Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, 2008. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: [http://www.lvivacademy.com/visnik/index.html].
  8.  Витковская Г. С. Вынужденная миграция : проблемы и перспективы / Галина Сигизмундовна Витковская ; Ин-т народнохоз. прогнозирования РАН ; лаб. по исслед. миграции ; РЭНД (США). – М., 1993. – 174 с.
  9.  Грабар Н. М. Правовий статус біженців в Україні : монографія / Наталія Михайлівна Грабар. – Львів : ЛьвДУВС, 2008. – 244 с.
  10.  Градиловский С. Типологии миграционных процессов / С. Градиловский, Т. Лопухина. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу : [http://www.archipelag.ru/person/grad.htm].
  11.  Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства : закон України від 04.02.1994 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 23. – Ст. 61.
  12.  Про громадянство України : закон України від 18.01.2001 р. // Офіційний вісник України. – 2001. – № 9. – Ст. 342.
  13.  Конституція України : Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. із змінами, внесеними згідно із Законом № 2222-IV від 08.12.2004 р. – К. : Велес, 2008. – 48 с.
  14.  Земельний кодекс : Закон України від 25.10.2001 № 2768-III // Вісник податкової служби України, 2009.  N11.  20.03.2009.
  15.  Цивільний кодекс України : Закон України від 16 січ. 2003 р. № 435- IV : станом на 1 січ. 2012 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 40–44. – Ст. 356.
  16.  Побєда Н. Міграція і пошуки нових взаємодій / Н. Побєда // Проблеми міграції. – 1999.  №. 1. – С. 1418.
  17.  Тиндик Н. П. Світовий міграційний процес : теорія, практика, державне регулювання: монографія / Надія Петрівна Тиндик. – К. : Атіка, 2006. – 532 с.
  18.  Кузенко В. М. Поняття та сутнісні характеристики категорії мігрант / В. М. Кузенко // Демократичне врядування. Електронне наукове видання Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, 2008. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.lvivacademy.com/visnik/index.html.
  19.  Міграційні процеси у сучасному світі : світовий, регіональний та національний виміри: Понятійний апарат, концептуальні підходи, теорія та практика: Енциклопедія / Упоряд. Ю. І. Римаренко ; За ред. Ю. Римаренка. – К. : Довіра, 1998. – 912 с.
  20.  Migration // Encyclopaedia Britanica. – Chicago; London; Toronto: William Benton publisher, 1996. – Vol. 15. – P. 463.
  21.  Декларація про державний суверенітет України : Прийнята Верховною Радою Української РСР 16 липня 1990 року // Відомості Верховної Ради України. – 1990. – № 31. – Ст. 429.
  22.  Про національні меншини в Україні : Закон України від 25.06.1992 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 36. – Ст. 529.
  23.  Про Міністерство України у справах національностей та міграції : указ Президента України від 26.04.1993 р. // Урядовий кур’єр. – 1993. – 29 квіт.
  24.  Положення про Міністерство України у справах національностей та міграції: постанова Кабінету Міністрів України від 26 червня 1993 р. // Зібрання постанов Уряду України. – 1993. – 26 черв. – № 11. – Ст. 246.
  25.  Про біженців : Закон України від 21.06.2001 р. // Голос України. – 2001. – 31 лип.
  26.  Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України : закон України від 21.01.1994 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – №18. – Ст. 101.
  27.  Питання імміграційного контролю : указ Президента України від 09 січня 1999 року // Офіційний вісник України. – 1999. – № 2. – Ст. 54.
  28.  Про додаткові заходи щодо реалізації права людини на свободу пересування і вільний вибір місця проживання : указ Президента України від 15.06.2001 р. // Офіційний вісник України. – 2001. – № 25. – Ст. 1465.
  29.  Про імміграцію : закон України від 07.06.2001 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 41. – Ст. 197.
  30.  Питання організації виконання Закону України “Про імміграцію”: указ Президента України від 07.08.2001 р. // Урядовий кур’єр. – 2001. – 14 серп.
  31.  Про створення органів міграційної служби в Україні : постанова Кабінету Міністрів України від 22.06.1994 р. // Інформ. бюл. Міністерства України у справах національностей, міграції та культів. – 1995. – № 2. – Ст.63.
  32.  Положення про Міністерство України у справах національностей, міграції та культів : указ Президента України від 26.11.1994 р. // Інформ. бюл. Міністерства України у справах національностей, міграції та культів. – 1995. – № 1.
  33.  Положення про Міністерство України у справах національностей, міграції: указ Президента України від 20.03. 1996 р. [Електронний ресурс]: CD-версия “Инфодиск”, 2006. – № 4. – квіт.
  34.  Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади України : указ Президента України від 26.07. 1996 р. // Урядовий кур’єр. – 1996. – 30 лип.
  35.  Про утворення при Кабінеті Міністрів України Міжвідомчої координаційної ради з питань міграції : постанова Кабінету Міністрів України від 10.06.1998 р. // Урядовий кур’єр. – 1998. – 23 лип.
  36.  Про систему центральних органів виконавчої влади : указ Президента України від 15.12.1999 р. // Офіційний вісник України. – 1999. – № 50. – Ст.2434.
  37.  Про утворення Державного департаменту у справах національностей та міграції : постанова Кабінету Міністрів України від 04.04.2000 р. № 603 // Офіційний вісник України. – 2000. – № 14. – Ст. 569.
  38.  Про затвердження Положення про Державний департамент у справах національностей та міграції : постанова Кабінету Міністрів України від 04.08. 2000 р. № 1236 // Офіційний вісник України. – 2000. – № 32. – Ст. 1375.
  39.  Про Державний комітет у справах національностей та міграції : указ Президента України від 13.09. 2001 р. // Офіційний вісник України. – 2001. – № 38. – Ст. 1724.
  40.  Про ліквідацію Державного департаменту у справах національностей та міграції : постанова Кабінету Міністрів України від 27.12. 2001 р. // Офіційний вісник України. – 2002. – № 1. – Ст. 7.
  41.  Про приєднання України до Конвенції про статус біженців та Протоколу щодо статусу біженців : закон України від 10.01. 2002 р. // Урядовий кур’єр. – 2002. – 23 січ.
  42.  Иванов М. М. Визовая система США / М. М. Иванов // США – экономика, политика, идеология. – 1998. – № 7. – С. 112–120.
  43.  Brian L. Rooney. Administrative Notice, Due Process, and the Adjudication of Asylum Claims in the United States, 1994, 17 Fordham Int’l L.J. 955.
  44.  Градиловский С. Типологии миграционных процессов / С. Градиловский, Т. Лопухина. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу : [http://www.archipelag.ru/person/grad.htm].
  45.  Troeller G. UNHCR Resettlement: Evolution and Future Direction / Gary Troeller // International Journal of Refugee Law. – 2002. – Vol. 14, №1. – P. 85–95.
  46.  Cупян В. Б. Иммиграция и экономика / В. Б. Cупян // США – экономика, политика, культура. – 2006. – № 5. – С. 3–14.
  47.  Социально-экономическая эффективность : опыт США. Ориентир на глобализацию / отв. ред. Кириченко Э. В. – М. : Наука, 2002. – 385 с.
  48.  Nazarova I. Alienating “Human” From “Right”: U.S and UK Non-Compliance with Asylum Obligations under / Inna Nazarova // International Human Rights Law. –2002. – June, 25 Fordham Int’l L.J. 1335.
  49.  Шумилов В. М. Правовая система США / Владимир Михайлович Шумилов. – М. : Междунар. отношения, 2006. – 408 c.
  50.  Катеринчук М. Д. Імміграційне законодавство Сполучених Штатів Америки (політико-правовий аналіз) : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. Наук : спец. 12.00.02 “Конституційне право” / М.Д. Катеринчук. – К., 2001. – 15 с.
  51.  США : социально-экономические аспекты иммиграции. – М., 1998. – 109 с.
  52.  Wilkinson R. The Convention is about freedom from fear: The international community recommits itself to the 1951 Geneva Refugee Convention / R. Wilkinson // Refugees. – 2002. – № 125. – P. 10.
  53.  Limon L. Everything Has Change / L. Limon // World Refugees Survey 2002: An Annual Assessment of Conditions Affecting Refugees, Asylum Seekers, and Internally Displaces Persons / U.S. Committee for Refugees. – Washington, 2002. – P. 25.
  54.  Нагорная Н. В. Как поехать, учиться, работать и выжить в Америке / Н. В. Нагорная. – М., 1996. – 218 с.
  55.  Davies F. Massive U.S. Immigration to Continue, Researchers Say / F. Davies // Miami Herald. – 1999 – Jule, 10.
  56.  Omnibus Oversight Hearing on Illegal Immigration. Statement of the Honorable Lamar Smith, Chairman of the Subcommittee on Immigration and Claims of the House Committee on the Judiciary. – 1999. – March, 18.
  57.  Legal Immigration, Financial Year 1997. Annual Report // U.S. Department of Justice. Immigration and Naturalization Service. – 1999. – № 1. – P. 9.
  58.  Minutes of Consul General Liaison Meeting in Moscow, Russia // American Immigration Lawyers Association. – 1999. – November, 16.
  59.  Gordon M. Wary of Abuses, U.S. Sharply Cuts Visas for Russians / M. Gordon // New York Times. – 1999. – October, 24; Bombardieri M. Fewer Visas, and More Dreams Dashed / M. Bombardieri // Boston Globe. – 2000. – September, 30; Dying Woman’s Son Said Denied Visa // The Associated Press. – 2000. – September, 27.
  60.  Панченко О. До Америки жене й не пускає бідність / О. Панченко // День. – 1999. – 5 лют.
  61.  Супян В. Б. Российская эммиграция в США: социально-статистический портрет / В. Б. Супян // США: экономика, политика, идеология. – 1998. – №3 – С. 116.
  62.  BLS Releases New 1998–2008 Employment Projections // The Bureau of Labor Statistics, U.S. Department of Labor. – 1999. – November, 30.
  63.  Borjas G. The Top Ten Symptoms of Immigration / G. Borjas // Backgrounder. – Center for Immigration Studies. – Washington, D.C, 1999. – November. – P. 3.
  64.  Salt J. Current Trends in International Migration in Europe / Council of Europe. – Strasbourg, 2000. – 60 p.
  65.  Международная миграция населения // Народонаселение : Энциклопедический словарь; под ред. Г. Г. Меликьяна. – М. : Большая российская энциклопедия, 1994. – 640 с.
  66.  Конвенция 1990 года о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 года между правительствами государств Экономического союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германии и Французской Республики о постепенной отмене контроля на общих границах // Сборник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев. – Минск : “Тесей”, 2000. – С. 149-163.
  67.  Стратегії імміграції // Влада і політика. – 2000. – № 3 (15-21 лют.).
  68.  Євросоюз стомився від власної відкритості // Урядовий кур’єр. – 2000. – № 3 (11 січ.).
  69.  Міграційні процеси у сучасному світі: світовий, регіональний та національний виміри: Понятійний апарат, концептуальні підходи, теорія та практика: Енциклопедія / Упоряд. Ю. І. Римаренко; За ред. Ю. Римаренка. – К. : Довіра, 1998. – 912 с.
  70.  Пятигорский А. Миграция. Диффузия. Антропоток / А. Пятигорский // Веб-альманах „Государство и антропоток”. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу : [http://antropotok.archipelag.ru].
  71.  Соколовский М. Иммигранты или колонизаторы? Британию охватывает волна расовых безпорядков / М. Соколовский // Зеркало недели. – 2000. –28 июля. – С. 5.
  72.  Васильев Е. Московские китайцы / Е. Васильев // Огонёк. – 2000. – № 38 (октябрь). – С.22–25.
  73.  Концепція (основи державної політики) національної безпеки України, схваленій Верховною Радою України 16 січня 1997 року.
  74.  Клупт М. А. Демография регионов Земли / Михаил Александрович Клупт. – СПб. : Питер, 2008. – 347 с.
  75.  Кузенко В. М. Удосконалення державного регулювання міграційними процесами / В. М. Кузенко // Митна справа. – 2009. – № 4. – Ч. 2. – С. 132–137.
  76.  Лившиц Р. З. Государство и право в современном обществе [новые подходы к узловым проблемам теории государства и права] // Теория права: новые идеи: [сборник] / АН СССР. Ин-т гос-ва и права ; [редкол. : Р. З. Лившиц и др.]. – М., 1991. – Вып. 1. – С. 4–28.
  77.  Лихова С. Про визначення поняття “правоохоронні органи” / С. Лихова // Рад. право. – 1984. – № 11. – С. 74–76.] та В. Осадчий [Осадчий В. І. Правоохоронні органи як суб’єкти кримінально-правового захисту / В. І. Осадчий // Право України. – 1997. – № 11. – С.71–75.
  78.  Тевлін Р. Про поняття “правоохоронні органи” у вузькому та широкому розумінні / Р. Тевлін // Рад. право. – 1985. – № 7. – С. 52–54.
  79.  Гуценко К. Ф. Правоохранительные органы: учебник [для юрид. вузов и фак.] / К. Ф. Гуценко, М. А. Ковалев ; [3-е изд., испр. и доп.]. – М. : Зерцало, 1996. – 368 с.
  80.  Судебные и правоохранительные органы Украины : учебник [для высших учеб. завед. МВД Украины] / под ред. проф. А. М. Бандурки ; Ун-т внутр. дел МВД Украины. – Х., 1999. – 350 с.
  81.  Молдован В. В. Правоохоронні органи: курс лекцій: [навч. посіб. для студ. юрид. вузів та фак.] / В. В. Молдован – К. : Юмана, 1998. – 160 с.
  82.  Дяченко В. І. Система правоохоронних органів: навч. посібник [для студ. юрид. спец. вищ. навч. закладів] / В. І. Дяченко ; Київ. нац. екон. ун-т. – К. : КНЕУ, 2003. – 320 с.
  83.  Клименко Н. І. Правоохоронні органи України : навч. посіб. [для студ. вищ. навч. закладів] / Н. І. Клименко ; Європ. ун-т. – К. : Європ. ун-т, 2002. – 356 с.
  84.  Гель А. П. Судові та правоохоронні органи України : навч. посіб. [для студ. вищ. навч. закл.] / А. П. Гель, Г. С. Семаков, С. П. Кондракова ; Міжрегіон. акад. управл. персоналом. – К., 2004. – 408 с.
  85.  Коментар до Конституції України / Ін-т законодавства Верховної Ради України. – К., 1996. – 376 с.
  86.  Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання : закон України від 20.02.2003 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 23. – Ст. 148.

  1.  Про державну таємницю : Закон України від 21.01.1994  3855-XII // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1994.  N 16.  ст.93.
  2.  Про захист суспільної моралі : закон України від 20.11.2003 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2004. – № 14. – Ст. 192.
  3.  Про заходи протидії незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів та зловживанню ними : закон України від 15.02.1995 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 10. – Ст. 62.
  4.  Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави : закон України від 19.06.2003 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 46. – Ст. 366.
  5.  Мельник М. І. Правоохоронні органи та правоохоронна діяльність : навч. посібник / М. І. Мельник, М. І. Хавронюк. – К. : Атіка, 2002. – 576 с.
  6.  Российская юридическая энциклопедия / под ред. В. П. Бойко. – М. : Изд. дом ИНФРА-М, 1999. – 1100 с.
  7.  Юридичний словник-довідник / за ред. Ю. С. Шемшученка. – К. : Феміда, 1996. – 696 с.
  8.  Суд, правоохоронні та правозахисні органи України : підручник / Захарова О. С., Карабань В. Я., Ковальський В. С. [та ін.] ; відп. ред. В. Маляренко. – К. : Юрінком Інтер, 2004. – 376 с.
  9.  Пікуля Т. О. Правоохоронні органи в механізмі держави України : дис. ... канд. юрид. Наук : 12.00.01 / Тетяна Олександрівна Пікуля . – К. : НАВСУ, 2004. – 203 с.
  10.  Півненко В. Правоохоронна система України: визначення і функціонування / В. Півненко // Вісник прокуратури. – 2003. – № 2. – С. 39–45.
  11.  Про адвокатуру : закон України від 19.12.1992 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 9. – Ст. 62.
  12.  Про нотаріат : Закон України від 02.09.1993 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 39. – Ст. 383.
  13.  Концепція (основи державної політики) національної безпеки України : Схвалена Постановою Верховної Ради України від 16 січня 1997 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 10. – Ст. 85.
  14.  Тиндик Н. П. Світовий міграційний процес : теорія, практика, державне регулювання : монографія / Н. П. Тиндик. – К. : Атіка, 2006. – 532 с.
  15.  Население и общество // Информ. бюл. Центра демографии и экологии человека Института народнохозяйственного прогнозирования РАН. – 2001. – № 54. – С. 4.
  16.  Стешенко В. Демографічні перспективи України до 2026 р. / В. Стешенко, О. Рудницький, О. Хомра, А. Стефановський. – К. : ІЕ НАН України, 1999. – 296 с.
  17.  Цапенко И. П. Управление миграцией : опыт развитых стран / И. П. Цапенко ; Ин-т мировой экономики и международных отношений РАН. – Academia, 2009. – 384 c.
  18.  Котляр А. Міграція – не проблема, а факт / А. Котляр // Дзеркало тижня. – 2007. – 28 квіт. – С.26.

1


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

39342. Проектирование микропроцессорной системы на основе микроконтроллера 1886ВЕ2 127 KB
  Разработка технического проекта Основу структурной схемы микроконтроллера образует внутренняя двунаправленная 8битная шина которая связывает между собой все основные узлы и устройства: резидентную память АЛУ блок регистров специальных функций устройство управления и порты ввода вывода. 8битное АЛУ может выполнять арифметические операции сложения вычитания умножения и деления; логические операции И ИЛИ исключающее ИЛИ а также операции циклического сдвига сброса инвертирования и т. Простейшие операции автоматически образуют...
39343. Социальные явления, отношения, поведение и деятельность людей в социальной сфере 52.12 KB
  Для достижения целей курсовой работы были поставлены задачи: Проанализировать сущность и характерные черты менеджмента Изучить понятие и значение организации Изучить составные части управления в социальной сфере Глава 1.13]Социальный менеджмент это область управления формирующая у будущих специалистов теоретические и практические навыки позволяющие эффективно воздействовать на социальные процессы влиять на создание благоприятной для человека социальной среды проектировать социальные организации что в свою очередь обеспечивает...
39344. СИНТЕЗ КОМБІНАЦІЙНОЇ СХЕМИ. СХЕМОТЕХНІКА ПРИСТРОЇВ НА ОПЕРАЦІЙНИХ ПІДСИЛЮВАЧАХ 71.35 KB
  ОУ майже завжди використовуються в схемах з глибокої негативним зворотним звязком яка завдяки високому коефіцієнту підсилення ОУ повністю визначає коефіцієнт передачі отриманої схеми.2 Активний алгебраїчний суматор Мікросхеми суматорів призначені для підсумовування двох вхідних двійкових кодів.3 Розробка схеми розрахунки параметрів та аналіз На базі схеми з багатопельовим ЗЗ схема Рауха синтезувати схему фільтра верхніх частот належним вибором двополюсників.1 – схема Рауха Складемо граф схеми Рауха.
39345. Правонарушение и юридическая ответственность 51.28 KB
  Материальная ответственность это вид юридической ответственности состоящий в обязанности одной из сторон трудового договора контракта возместить в соответствии с законодательством материальный ущерб причиненный другой стороне этого договора. Совокупность этих условий называется содержанием договора. Условия договора делятся на три группы: обычные случайные и существенные. Обычные условия – это условия которые на практике включаются в содержание данного договора однако их отсутствие не влияет на его действительность.
39346. Расчет электронного логического автомата 6.39 MB
  Логический автомат – это устройство автоматически выполняющее некоторые функции для задания которых используется аппарат алгебры логики. Функции комбинационной схемы управления КСУ: В двоичном коде функции КСУ представлены в табл. Функции КСУ в двоичном коде Число
39347. Проектирование статического регулятора с промежуточным усилителем и последовательным корректирующим устройством 3.29 MB
  Составление функциональной схемы замкнутой САУ Рис. Обобщенная функциональная схема САУ работающей по отклонению. Принцип управления по отклонению используется в замкнутых САУ и реализуется с помощью отрицательной обратной связи по регулируемой величине. Обобщенная функциональная схема САУ работающего по отклонению представлена на следующем рисунке: На этом рисунке: З – задатчик; P – регулятор; О – объект управления; элемент сравнения сумматор; задание; регулируемая величина; отклонение или ошибка управления; управляющее...
39348. Разработка цифрового логического устройства 4.16 MB
  Структурная схема логического автомата для управления роботом: БУиП блок управления и питания; АС автомат состояний; СИ схема индикации; КСУ комбинационная схема управления; УГ управляющий генератор; ИУ исполнительное устройство; ОУ объект управления; ЛА логический автомат. Минимизация по €œ1€ Минимизация по €œ0€ Рисунок 1.4 Рисунок 1. Рисунок 1.
39349. Измерение результатов национальной экономики 86.5 KB
  Модель кругооборота ресурсов, продукта и доходов в макроэкономике позволяет понять основы современной системы измерения результатов национальной экономики, получившей название система национальных счетов (СНС).
39350. Двухступенчатый горизонтальный коническо-цилиндрический редуктор общего назначения привода ленточного конвейера 1.86 MB
  Определение вращающих моментов и скоростей на валах редуктора Выбор электродвигателя Требуемая мощность Вт электродвигателя: где F – окружная сила на барабане V – скорость длины ленты транспортёра общий КПД привода. Частота вращения приводного вала рабочей машины число оборотов на выходе: об мин где диаметр барабана. Определение вращающих моментов и скоростей на валах редуктора Расчёт моментов на валах: ; ; ; . Диаметр выходного конца вала рассчитывается по следующей формуле .